A vidékfejlesztési projektek finanszírozásának új lehetőségei egyszerűbbek, de nem kellően eredményorientáltak

Összefoglaló

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek a vidékfejlesztési intézkedések bizonyos típusaira vonatkozó költségvisszatérítések új módozatai. 2014 előtt az ilyen intézkedések keretében megvalósított projektek finanszírozása a felmerült költségek visszatérítésével történt.

A támogatások ily módon történő folyósítása összetett és hibák kockázatát hordozó eljárás. Ezért nagy érdeklődés mutatkozott a projektekhez és tevékenységekhez nyújtott uniós pénzügyi hozzájárulás kiszámításának egyszerűbb módszerei iránt. A tagállamok jelenleg (a 2014–2020-as időszakban) három új egyszerűsített költségelszámolási módszer közül választhatnak a fizetendő támogatás összegének megállapításához:

• átalányalapú egységköltség;
• egyösszegű átalány;
• átalánykulcs.

Ez a jelentés bemutatja a vidékfejlesztés terén alkalmazott egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó ellenőrzésünk megállapításait. Fő célkitűzésünk annak értékelése volt, hogy ezek a módszerek egyszerűsítéshez vezetnek-e, valamint biztosítják-e a gazdaságosság elvének érvényre jutását, és alkalmazásukkal jobb eredmények valósulnak-e meg. Megvizsgáltuk, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek:

• egyszerűsítik-e az adminisztrációt;
• biztosítják-e a gazdaságosságot;
• széles körben alkalmazzák-e őket, és javítják-e a szakpolitikai célokra történő összpontosítást.

Összességében azt állapítjuk meg, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása egyszerűsítéshez vezethet, valamint csökkentheti a kedvezményezettekre és a tagállami hatóságokra háruló adminisztratív terheket. A kifizetések outputokhoz rendelése következtében az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kevésbé hangsúlyosan alapulnak a költségszámlákon, ugyanakkor nem fokozzák az eredményekre való összpontosítást.

Megállapítottuk, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek révén ellenőrzés alatt lehet tartani a vidékfejlesztési projektek költségeit, de csak akkor, ha azokat megfelelő szinten állapítják meg, és azok igazságos, méltányos és ellenőrizhető módszertanon alapulnak. A tanúsító szerveknek az egyszerűsített költségelszámolási módszerek ellenőrzésében játszandó szerepe azonban nincsen meghatározva, ezért az ebből eredő kockázatot kezelni kell.

Megállapítottuk azt is, hogy az új egyszerűsített költségelszámolási módszereket továbbra is csak a vidékfejlesztési kiadások elenyésző része esetében alkalmazzák. Ennek fő okai a vidékfejlesztési projektek sokfélesége és a vonatkozó módszertan kidolgozásához szükséges beruházások.

E megállapítások alapján a következő ajánlásokat fogalmazzuk meg:

• A Bizottság tegye naprakésszé az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó iránymutatását, hogy az a módszertanok kidolgozásának fő alapelveire is kiterjedjen.
• A Bizottság pontosítsa, hogy ki köteles ellenőrizni az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó módszertant és számításokat.
• Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek megfelelő alkalmazását elősegítendő a Bizottság vizsgálja meg további opcionális, készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszerek kidolgozásának lehetőségét, valamint aktualizálja a fő és kiegészítő kontrollok fogalommeghatározásait, hogy azok jobban idomuljanak az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásához.
• A Bizottság az eddigi tapasztalatokat figyelembe véve vizsgálja meg, hogy milyen mértékben lehetséges a felmerült költségek megtérítéséről áttérni az eredmények alapján történő költségtérítésre.

Bevezetés

Az uniós vidékfejlesztési politika

Az uniós vidékfejlesztési politikája célja az Unió vidéki térségeinek támogatása abban, hogy megfeleljenek egy sor gazdasági, szociális és környezeti kihívásnak. Az Európai Unió évente mintegy 14 milliárd eurót fordít költségvetéséből erre a szakpolitikára. A vidékfejlesztési kiadások a közös agrárpolitika (KAP) kiadásainak mintegy 25%-át teszik ki. A tagállami társfinanszírozás mértéke további évi 7 milliárd euró.

Az uniós költségvetésből származó vidékfejlesztési kiadások mintegy fele esetében a kifizetés a megművelt területen vagy az állatok számán alapul. A fennmaradó rész esetében a támogatás a végzett tevékenységekhez vagy a kedvezményezettnél felmerült költségekhez kapcsolódó rögzített vagy százalékos kulcsok alapján meghatározott összegek formájában történhet. Az 1. háttérmagyarázat mutatja be a folyósítás mechanizmusait.

A felmerült és pénzügyileg rendezett költségek visszatérítése alapján támogatást nyújtani összetett és hibakockázatot hordozó eljárás. Megállapítottuk, hogy az uniós kiadásokat érintő hibák az ilyen támogatástípusoknál fordulnak elő a legsűrűbben⁴. Ezért nagy érdeklődés mutatkozott a projektekhez és tevékenységekhez nyújtott uniós pénzügyi hozzájárulás kiszámításának egyszerűbb módszerei iránt. A tagállamok immár (2014 óta) három ilyen egyszerűsített költségelszámolási módszer közül választhatnak⁵ a fizetendő támogatás megállapításához:

• átalányalapú egységköltség;
• egyösszegű átalány;
• átalánykulcs.

Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a visszatérített összeg részben vagy egészben például a következőkön alapul: előre meghatározott módszerrel kiszámított standard költségek, projektoutput-egységek vagy az egyéb költségekre alkalmazott százalékos arányok⁶ (lásd: 1. ábra). Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek különböző típusait kombinálni is lehet.

Forrás: Európai Számvevőszék, az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó bizottsági iránymutatás alapján.

A 2014–2020 közötti időszakban bevezetett egyszerűsített költségelszámolási módszerek csak olyan intézkedésekre vonatkoznak, amelyeket nem a terület vagy az állatok száma alapján fizetnek ki, illetve amelyekre nem a rendeletekben meghatározott rögzített összegű kifizetések vonatkoznak (lásd: 2. bekezdés). A 2. ábra bemutatja a 2014–2020 közötti időszakra tervezett vidékfejlesztési forrásokat, jelezve azon intézkedések valószínű arányát, amelyek esetében egyes költségeket egyszerűsített költségelszámolási módszerek alapján lehet kifizetni. Az, hogy az említett intézkedések esetében egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmaznak, a vidékfejlesztési politika terén új fejlemény, de más alapok⁷ már a 2007 és 2013 közötti időszakban is alkalmazták azokat.

Megj.: Az ábrán látható felosztás csak hozzávetőleges, mivel bizonyos intézkedések egyes részeire vonatkozóan rögzített összegű kifizetéseket állapítottak meg, de a tervezett összegek nincsenek alintézkedésenként lebontva.

Forrás: Számvevőszék, a Bizottságtól származó pénzügyi adatok alapján (2017. november 20-i lekérdezés).

Az alkalmazandó szabályok⁸ szerint az egyszerűsített költségelszámolási módszerek megállapítása csak valamelyik alább felsorolt módon történhet⁹:

• igazságos, méltányos és ellenőrizhető számítási módszer alapján;
• az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó olyan szabályokkal összhangban meghatározva, amelyeket hasonló típusú műveletre és kedvezményezettre vonatkozóan más uniós szakpolitikákban is alkalmaznak;
• egy tagállam hasonló típusú műveletre és kedvezményezettre vonatkozó nemzeti támogatási rendszereivel összhangban meghatározva;
• a rendeletek által megállapított mértékek alapján.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek nem kötelezőek – a tagállamok szabadon dönthetnek alkalmazásukról.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Ellenőrzésünk a vidékfejlesztési támogatások egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel történő folyósítási rendszerének kialakítására és alkalmazásának első három évére (2015–2017) terjedt ki. Az érintett intézkedéseket az I. melléklet tartalmazza.

Fő célkitűzésünk annak értékelése volt, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek egyszerűsítéshez vezetnek-e, és biztosítják-e egyúttal az uniós költségvetés számára a gazdaságosság elvének érvényre jutását, valamint hogy az ilyen módszerek alkalmazásával jobb eredmények valósulnak-e meg. A fő ellenőrzési kérdés megválaszolásához azt vizsgáltuk, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek:

• egyszerűsítik-e az adminisztrációt;
• biztosítják-e a gazdaságosságot;
• széles körben alkalmazzák-e őket, és javítják-e a szakpolitikai célokra történő összpontosítást.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásának vizsgálata érdekében 118 vidékfejlesztési programot tekintettük át, és ezek közül 20-at¹⁰ választottunk ki dokumentumalapú ellenőrzésre¹¹. Az alábbi hat vidékfejlesztési programot választottuk ki helyszíni vizsgálatra: Flandria (Belgium), Dánia, Szászország (Németország), Kanári-szigetek (Spanyolország), Languedoc-Roussillon (Franciaország) és Svédország. Helyszíni vizsgálataink során összevetettük, hogy milyenek voltak a tagállami eljárások és a kedvezményezetteknek nyújtott iránymutatások az egyszerűsített költségelszámolási módszerek bevezetése előtt és után. Összehasonlítottunk továbbá projektdossziékat, és két tagállamban¹² végső kedvezményezetteket is felkerestünk.

Az alkalmazandó szabályok és a Bizottság szerepének jobb megértése érdekében áttekintettük a jogi keretet, a tagállamoknak szóló bizottsági iránymutatást, valamint a Bizottság belső eljárásait és ellenőrzőlistáit. A Bizottságnál interjúkat készítettünk, áttekintettük a tagállamokkal folytatott levelezést, és részt vettünk olyan eseményeken is, amelyek keretében a Bizottság az egyszerűsített költségelszámolási módszerekről adott tájékoztatást a tagállamoknak.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása egyszerűsítette az adminisztrációt

Ezek a módszerek megkönnyítik a kedvezményezettek számára a kérelmek benyújtását …

A vidékfejlesztési projektekhez nyújtott támogatás folyósítása egy két szakaszból álló folyamat. Az igénylők először támogatási kérelmet nyújtanak be az illetékes hatóságoknak, amelyek a projekteket a támogathatósági és kiválasztási kritériumok alapján ellenőrzik és jóváhagyják. A projekt befejezése után a kedvezményezettek kifizetési kérelmeket nyújtanak be, amelyeket a kifizető ügynökség a folyósítás előtt ellenőriz. Mindezt a 3. ábra szemlélteti.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A támogatást kérelmezőknek több különböző dokumentumot kell benyújtaniuk az igényléskor. Amennyiben az uniós költségvetés megtéríti a támogatható költségek egy részét, a kérelmezőnek gyakran több ajánlatot kell benyújtaniuk azt igazolandó, hogy a várható költségek észszerűek, majd a kifizetési kérelmekkel együtt be kell nyújtaniuk a számlákat és a kifizetési bizonylatokat. Egy általunk Svédországban vizsgált, 2007–2013 közötti projekt esetében a kedvezményezett marhaistállót épített, és a két vonatkozó kifizetési kérelem 134 számlát és kifizetési igazolást tartalmazott. Ez a követelmény a közvetett költségekre is kiterjed (lásd: 2. háttérmagyarázat).

Áttekintettük egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmazó 2014–2020 közötti projektek támogatási kérelmeit és kifizetési kérelmeit, majd összehasonlítottuk ezeket a 2007–2013 közötti időszakból származó projektekkel (amikor még nem alkalmaztak ilyen módszereket), hogy ennek alapján értékeljük, könnyebbé vált-e a kérelmezési és költségelszámolási eljárás. Mind a hat felkeresett tagállamra vonatkozóan azt állapítottuk meg, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmazó projektek kedvezményezettjeinek nem kell benyújtaniuk ajánlatokat a támogatási kérelemmel, valamint a kifizetési kérelmekhez sem kell számlákat és kifizetési bizonylatokat csatolniuk. A 1. táblázat példákat tartalmaz a támogatási kérelmekhez csatolt igazoló dokumentumokra a 2007–2013 közötti időszakra (a felmerült költségek alapján történő visszatérítés) és a 2014–2020 közötti időszakra (egyszerűsített költségelszámolási módszerek alapján történő visszatérítés) vonatkozóan.

Megj.: A táblázat csak az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásához kapcsolódó igazoló dokumentumokat tartalmazza.

Forrás: Európai Számvevőszék, tagállami dokumentáció alapján.

Amint az 1. táblázatból kiderül, az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása gyakran jár azzal, hogy a kedvezményezetteknek kevesebb dokumentumot kell benyújtaniuk. Erre a 3. háttérmagyarázat mutat be egy példát.

3. háttérmagyarázat.

A társadalombiztosítási költségekre vonatkozó átalánykulcs Svédországban

A Svéd Mezőgazdasági Tanács az Európai Szociális Alap Svédországi Tanácsával és a Svéd Gazdasági és Regionális Fejlesztési Ügynökséggel együttműködve közös átalánykulcsot dolgozott ki a társadalombiztosítási járulékok tekintetében. Svédországban a legtöbb projekt munkabért és ezáltal társadalombiztosítási kiadásokat is tartalmaz. Ezek a költségek a szerződéstípus és az életkor alapján változhatnak, több különböző szervezettől származó számlákat is tartalmazhatnak és általában összetett számításokat igényelnek. Korábban számos kis kedvezményezett nem kérelmezett térítést az ilyen költségtételekre, mivel túl nehézkesnek ítélte az eljárást.

A képen azok a dokumentumok láthatóak, amelyeket egy kedvezményezett a 2007–2013 közötti időszakban – amikor a társadalombiztosítási költségeket nem átalányalapon fizették ki – egyetlen kifizetési kérelem kapcsán nyújtott be.

… és bár a hatóságok számára a módszertan kidolgozása további munkaterheléssel vagy költségekkel jár…

Egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása esetén az irányító hatóságoknak módszertant kell kidolgozniuk és ki kell számítaniuk a kifizetések mértékét¹³ (a tagállami szinten érintett szervek áttekintését lásd: 45. bekezdés). Ez a támogatásoknak a felmerült költségek alapján történő kifizetéséhez képest többletmunkát jelent. Annak felmérése érdekében, hogy a módszertan elkészítéséhez és a számításokhoz szükséges idő, illetve költségek arányosak-e az adott időszak során elért időmegtakarítással, interjúkat folytattunk a felkeresett tagállami hatóságokkal, és megvizsgáltuk a módszertanra és a számításokra vonatkozó dokumentációjukat. A 4. háttérmagyarázatban példával szolgál a módszertan kidolgozásával kapcsolatos munka mennyiségére.

Amikor a dokumentumalapú vizsgálat során a 20 kiválasztott vidékfejlesztési programért felelős hatóságokat annak kifejtésére kértük, hogy miért nem alkalmazzák nagyobb mértékben az egyszerűsített költségelszámolási módszereket, leggyakrabban a támogatott projektek és kedvezményezettek sokféleségét említették. A 20 hatóság közül hat¹⁴ említette még a módszertan kialakítása során felmerülő adminisztratív terheket és időráfordítást.

A hat felkeresett irányító hatóság közül három (Dánia, Languedoc-Roussillon és Svédország) úgy döntött, hogy ezt a feladatot legalább néhány egyszerűsített költségelszámolási módszer esetében kiszervezi, mivel nem rendelkezett belső erőforrásokkal vagy szakértelemmel. Annak ellenére, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kidolgozása többletmunkával, illetve költséggel járt, a felkeresett tagállami irányító hatóságok – a (várt) egyszerűsítésre és a végrehajtás során a kezdeményezettek és a közigazgatás szintjén elérhető időmegtakarításra tekintettel – hasznosnak találták, hogy ilyen módszerekbe ruházzanak be.

A jogalkotó a rendeletekben egyszerűsített költségelszámolási módszerekként alkalmazható kulcsokat és összegeket is meghatározhat. Ha ezeket a módszereket a tagállami hatóságok külön módszertan vagy számítások elkészítése nélkül fel tudják használni, akkor ezek a módszerek készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszereknek minősülnek. Az 5. háttérmagyarázat mutat be példákat a vidékfejlesztési támogatásokhoz jelenleg rendelkezésre álló, készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszerekre¹⁵.

A rendeletben meghatározott, készen alkalmazható olyan egyszerűsített költségelszámolási módszerek esetében, mint például a közvetett költségek átalánykulcs-alapú megtérítése, az irányító hatóságoknak nem kell indokolniuk az alkalmazott százalékos értéket. Ez a tagállami hatóságok számára különösen előnyös, mivel nem szükséges semmilyen módszertant kidolgozniuk, ugyanakkor kihasználhatják az egyszerűsített kérelmezési és kifizetési eljárás adta előnyöket.

… az adminisztratív ellenőrzések során időt takarítanak meg

Az illetékes hatóságok munkatársainak adminisztratív ellenőrzéseket kell végezniük a támogatási és kifizetési kérelmekre vonatkozóan. A vonatkozó jogszabályok¹⁶, a tagállami eljárások, valamint a hagyományos és az egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmazó projektek esetében végzett ellenőrzések áttekintésével megvizsgáltuk, hogyan változnak ezek az ellenőrzések, ha a kifizetéseknél egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmaznak. A 2. táblázat mutatja be a vonatkozó példákat.

Megj.: A táblázat csak az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásához kapcsolódó adminisztratív ellenőrzéseket tartalmazza.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Amint a hat felkeresett tagállam kifizető ügynökségeinek munkatársai elmondták, a költségek észszerűségének ellenőrzése¹⁷ korábban sok időt vett igénybe, különösen azokban az esetekben, amikor pontosításra volt szükség vagy az ajánlatok nem voltak megfelelő minőségűek. Ha a kifizetések egyszerűsített költségelszámolási módszereken alapulnak, a kifizető ügynökségek időt takarítanak meg a kifizetési kérelem feldolgozása során azáltal, hogy nem ellenőrzik a számlákat vagy a kifizetési bizonylatokat.

A kifizetés folyósítása előtt a kifizető ügynökség munkatársai ellenőrzik, hogy teljesültek-e a támogatás igénybevételének feltételei. Összehasonlítják a befejezett műveletet azzal a művelettel, amelyre a támogatást megítélték, és általában a helyszínen ellenőrzik, hogy a műveletet valóban elvégezték-e¹⁸. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása során ezek az ellenőrzések nem változnak.

Az egységköltségeken alapuló kifizetések esetében a kifizető ügynökségnek ellenőriznie kell a mennyiségeket. A tagállamok maguk dönthetnek arról, hogyan végzik ezt az ellenőrzést. Számos tagállam helyszíni vizsgálat útján ellenőrzi a kedvezményezetteknél a mennyiségeket és azt, hogy az elvégzett művelet összhangban van-e a támogatási határozattal. Azon műveletek esetében, ahol nem kerül sor helyszíni vizsgálatra, a tagállamoknak más eszközök révén kell ellenőrizniük az érintett mennyiségeket és a művelet valódiságát. A Kanári-szigetek kifizető ügynöksége például a mezőgazdasági járművek nyilvántartása révén ellenőrzi azok tulajdonjogát, míg Dánia műholdas felvételek útján győződik meg trágyatárolók meglétéről.

Átalánykulcs használata esetén a támogatható költségeket az elszámolható költségek egyéb kategóriáinak százalékaként kell kiszámítani. A helyszíni vizsgálat céljára kiválasztott hat¹⁹ vidékfejlesztési program mindegyike esetében átalánykulcsot alkalmaznak a közvetett költségekre vonatkozóan, és a tagállami hatóságok ezt az egyszerűsítés jó példájaként említették. A 6. háttérmagyarázat egy vonatkozó példát mutat be.

6. háttérmagyarázat.

Példa a közvetett költségekkel kapcsolatos dokumentumokra

Flandriában összehasonlítottuk az átalánykulcsos elszámolás bevezetése előtti és utáni kifizetési kérelmeket, beleértve az igazoló dokumentumokat is. Az átalánykulcsos elszámolás bevezetését megelőzően előfordult, hogy egy 12 eurós tételt kilenc dokumentum igazolt.

Az átalánykulcsok alkalmazása során a kedvezményezetteknek nem kell benyújtaniuk ilyen dokumentumokat, így a tagállami hatóságoknak sem kell ellenőrizniük azokat.

A szászországi hatóságok közlése szerint a közvetett költségek ellenőrzési kötelezettségének megszűnésének köszönhetően legalább 50%-kal csökkent a kifizetési kérelmek ellenőrzéséhez szükséges idő. A korábbi időszakban a közvetett költségek vizsgálata miatt minden egyes számla ellenőrzése legalább 10 percet vett igénybe. Ha egy kedvezményezett egyéves időtartamra igényelt bérletidíj-támogatást, az ellenőrzést végző munkatársnak 12 számlát és kifizetési igazolást kellett ellenőriznie, ami körülbelül 120 percet vett igénybe. Jelenleg az ellenőrzést végző munkatársnak csak azt kell megvizsgálnia, hogy helyesen számították-e ki a közvetett költségek 15%-át, és hogy nem szerepelnek-e közvetett költségek a közvetlen költségek támogatására bejelentett számlák listáján: ez körülbelül 10–15 percet vesz igénybe.

A svéd hatóságok becslése szerint a ténylegesen felmerült költségek alapján igényelt közvetettköltség-támogatások ellenőrzése kifizetési kérelmenként 3–5 órát vett igénybe, míg az átalánykulcsos elszámolás ellenőrzése csak 50 percig tart.

Ellenőrzésünk tanúsága szerint az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása egyszerűsítést és időmegtakarítást eredményezhet, főként a kedvezményezettek, de az illetékes hatóságok számára is. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel kapcsolatos módszertan kidolgozásához az irányító hatóság részéről szükséges előzetes beruházásnak azonban arányosnak kell lennie azzal az időmegtakarítással, amelyet a hatóságok és a kedvezményezettek az ilyen módszerek alkalmazásától elvárnak. Ez az egyik oka annak, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása – amint a 48–50.és 55–56. bekezdés kifejti – kevéssé terjedt el a vidékfejlesztési politikában.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek megfelelő alkalmazása segíthet korlátok között tartani a vidékfejlesztési projektek költségeit

A felmerült költségek visszatérítése alapján finanszírozott projektek esetében a nemzeti hatóságoknak a jóváhagyási szakaszban ellenőrizniük kell, hogy a várható költségek észszerűek-e. Mind a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság, mind a Számvevőszék jelentései rámutattak az említett ellenőrzések hiányosságaira (lásd: 7. háttérmagyarázat).

Egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása esetén úgy tekinthető, hogy ezeket az ellenőrzéseket kiváltja a megbízhatóan kidolgozott módszertan. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek hatékony alkalmazása kordában tarthatja a vidékfejlesztési projektek költségeit. Ezt akkor lehet elérni, ha az egyszerűsített költségelszámolási módszerek megfelelő szinten vannak meghatározva, megbízható módszertanon alapulnak, rendszeresen felülvizsgálják és szükség esetén naprakésszé teszik őket. Ha aszámítások hibát tartalmaznak, az valamennyi, az adott átalánykulcsot alkalmazó projekt esetében ugyanakkorra mértékű hibát okozna.

Követendő példákat találtunk a módszertanokra és a számításokra vonatkozóan…

Megvizsgáltuk a felkeresett tagállamok által kidolgozott módszereket. Megállapítottuk, hogy az EMVA által a 2014–2020-as időszakban támogatott intézkedések többsége hasonló a 2007–2013-as időszakban támogatottakhoz²³. Számos tagállam rendelkezik tehát az előző időszakban végzett műveletek során felmerült és kifizetett tényleges költségekről szóló múltbeli adatokkal. A múltbeli adatokon alapuló egységköltségekre a 8. háttérmagyarázat hoz példát.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmazó tagállamoknak általában nincsenek eszközeik arra, hogy továbbra is nyomon kövessék a tényleges költségeket. Ennek az az oka, hogy amikor a kifizető ügynökségek átállnak az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alapján történő kifizetésekre, beszüntetik a valós költségekre vonatkozó információk gyűjtését. Ezért előfordulhat, hogy nem állnak rendelkezésükre releváns adatok a számításaik naprakésszé tételére. Emiatt Szászországban (Németország) a hatóságok szakértőket bíztak meg, hogy külső szakértői adatok alapján új módszertanokat dolgozzanak ki az egyszerűsített költségelszámolási módszerek aktualizálására az olyan esetekben, amikor már nem állnak rendelkezésre múltbeli adatok.

… de néhány esetben az alapul szolgáló adatok nem álltak rendelkezésre…

Annak értékeléséhez, hogy egy módszertan igazságos és méltányos-e, a módszertannak ellenőrizhetőnek kell lennie. Az ellenőröknek az egyszerűsített költségelszámolás módszerek alkalmazásának teljes időszaka során hozzáféréssel kell rendelkezniük az e módszerek kiszámításának alapjául szolgáló adatokhoz²⁴. A számítások egyes elemeit kiválasztva az igazolhatóság ellenőrzése érdekében egyeztettük azokat a hozzájuk kapcsolható forrásadatokkal.

A 8. háttérmagyarázatban leírt módszertan (lásd: 31. bekezdés) mutat be egy olyan példát, ahol nem okozott nehézséget a kiválasztott tételek egyeztetése az alapul szolgáló adatokkal. Az egységköltségekre vonatkozóan kidolgozott módszertanok némelyikének ellenőrizhetőségével kapcsolatban azonban problémákat tártunk fel. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság ellenőrei az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozóan eddig elvégzett hat ellenőrzésük közül kettő esetében²⁵ hasonló megállapításokat tettek az ellenőrizhetőséggel kapcsolatban.

Az általunk ellenőrzött néhány példára vonatkozóan feltárt problémák olyan esetekre vonatkoztak, amikor a hatóságok kiszerveztek számításokat. Svédországban az irányító hatóságnak nem volt hozzáférése a számítások alapjául szolgáló adatokhoz, hanem független felülvizsgálatokra támaszkodott. Dániában a 9. háttérmagyarázatban bemutatott háromszíntű tanácsadói struktúrába szervezték ki a tevékenységet, ami bonyolulttá tette az ellenőrzési folyamatot.

9. háttérmagyarázat.

Több szakértő bevonása bonyolíthatja az ellenőrzést

A dán hatóságok az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kidolgozását „A” tanácsadóhoz szervezték ki. Az állatállományra vonatkozóan nem álltak rendelkezésre múltbeli adatok. Az „A” tanácsadó egy alvállalkozót („B” tanácsadó) bízott meg az egységköltségek meghatározásával, aki a „C” tanácsadó cégtől kért adatokat, ezenkívül egy független testület saját szakértelmére és adatforrásaira hagyatkozva felülvizsgálta az alapul szolgáló számításokat. Az alábbi ábra áttekintést nyújt a dániai állattartásra vonatkozó egységköltségek kialakításában részt vevő felekről.

Ellenőrzésünk időpontjában az alapul szolgáló adatok körülbelül egyharmada nem állt rendelkezésre. A dán hatóságok arról tájékoztattak minket, hogy a becslések alapjául szolgáló adatok beszerzéséhez a harmadik szintű tanácsadóval („C” tanácsadó) kellene új szerződést kötniük. A tevékenység kiszervezése és a többszintű tanácsadói struktúra révén történő adatszolgáltatás bonyolította és időigényessé tette a számítások ellenőrzésének folyamatát. A dán hatóságok ezt elkerülhették volna azáltal, ha a – szerződéses partner – „A” tanácsadótól kérik be az adatokat, vagy ha a szerződésben kikötik a számítások ellenőrizhetőségét.

… vagy a számításokhoz használt adatok nem voltak kellően alátámasztva

A számítások akkor minősülnek méltányosnak, ha a valóságon alapulnak, és ha a módszertanhoz felhasznált feltevések és adatok megfelelően alá vannak támasztva²⁶. Hogy ez fennáll-e, azt a felkeresett tagállamokban annak révén vizsgáltuk meg, hogy ellenőriztük a kiválasztott egyszerűsített költségelszámolási módszerekhez kapcsolódó módszertanokat. Ezenkívül a számítások tesztelése céljából az egyszerűsített elszámolási rendszerek elemeiből vett mintát egyeztettük a forrásadatokkal (lásd: 33–35. bekezdés). A legtöbb esetben azt állapítottuk meg, hogy a módszertan és a számítások megalapozottak.

Az egyik felkeresett tagállamban a hatóságok nem tudták alátámasztani a felhasznált adatokat. A Kanári-szigetek egységköltségekre és átalányösszegekre vonatkozó módszertana szerint három ajánlat vagy számla elegendő egy egyszerűsített költségelszámolási módszer bevezetéséhez. A tényleges számításokban felhasznált adatok mennyisége eltérő volt, de a hatóságok több ízben nem tudták megindokolni, hogy miért és hogyan választották ki a felhasznált adatokat. A 10. háttérmagyarázat egy vonatkozó példát mutat be.

Más esetekben az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kiszámításához a hatóságok egymással össze nem vethető ajánlatokat használtak fel. Erre a 11. háttérmagyarázat hoz példát, amely azt is szemlélteti, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása nem mindig jelent hozzáadott értéket a felmerült költségek megtérítése alapján történő támogatáshoz képest.

11. háttérmagyarázat.

Egymással össze nem vethető ajánlatokon alapuló egyösszegű átalány, amely semmilyen megtakarítást nem eredményezett

A Kanári-szigeteken a legalább két vásáron részt vevő helyi akciócsoportok egyösszegű átalánykifizetés révén kaphatnak támogatást a részvételi díjak fedezésére. A kanári-szigeteki hatóságok az átalányösszeget öt esemény átlagköltségének kétszereseként számították ki. Az öt esemény a mezőgazdasággal és az állattenyésztéssel, a kézműiparral és a helyreállítással kapcsolatos. A kedvezményezettek bármely két esemény meglátogatása esetén egyösszegű átalánykifizetést kapnak.

Amennyiben ezeket a tevékenységeket a felmerült költségek alapján térítették volna meg, a kedvezményezettnek valószínűleg két számlát és kifizetési igazolást kellett volna benyújtania a költségek alátámasztására. Ugyanakkor az egyösszegű kifizetés alapjául szolgáló két vásáron történő részvétel bizonyítása érdekében a kedvezményezettnek az új rendszerben is valószínűleg egy-egy számlát vagy jelenléti igazolást kell benyújtania. Ebben az esetben az egyösszegű átalánykifizetés alkalmazásának köszönhetően nem csökkent sem a kedvezményezett által benyújtandó dokumentumok, sem a kifizető ügynökség által elvégzendő ellenőrzések száma, és – amint az ajánlatok közötti eltérések mutatják– a projektköltségek kordában tartásához sem járult hozzá.

A független tanúsítási követelmény eltörlése új kihívásokat támaszt

A független ellenőrzés fontos annak biztosításához, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek igazságos, méltányos és ellenőrizhető módszereken alapuljanak. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kialakításának független ellenőrzését a végrehajtás előtt („előzetes ellenőrzés”), illetve a végrehajtás során vagy azt követően („utólagos ellenőrzés”) lehet elvégezni. Áttekintettük az egyszerűsített költségelszámolási módszerek módszertanai kapcsán végzett ellenőrzéseket, és megállapítottuk, hogy a vidékfejlesztés esetében a közelmúltban megváltoztak a szabályok.

A vidékfejlesztés területére vonatkozó egyszerűsített költségelszámolási módszerek bevezetését egy független ellenőrző testület által kötelezően kiadandó nyilatkozathoz kötötték²⁸. Ez volt az egyetlen független előzetes ellenőrzési intézkedés. A jogszabályok közelmúltbeli változásai²⁹ következtében a beruházási intézkedésekre már nem vonatkoznak ezek a kötelező nyilatkozatok. Ennek eredményeként 2018-tól nem lesz kötelező az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó módszertanok és számítások független ellenőrzése. Az irányító hatóságoknak azonban továbbra is lehetőségük lesz arra, hogy független szervet vonjanak be a módszertan és a számítások meghatározásába vagy felülvizsgálatába.

A Bizottság a vidékfejlesztési programok jóváhagyása során csak néhány kiválasztott ellenőrzés esetében vizsgálja a módszertant és a számításokat…

A Bizottság vizsgálja felül és hagyja jóvá a vidékfejlesztési programokat³⁰. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó számítások validálása nem része a vidékfejlesztési program jóváhagyási folyamatának.

A Bizottság ellenőrzéseket végez annak megállapítására, hogy a kifizetések megfelelnek-e az alkalmazandó jogszabályoknak³¹. Ellenőrzéseik során a bizottsági ellenőrök akkor végzik el a módszertanok és a számítások vizsgálatát, ha az általuk választott kiadások esetében egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazására került sor. 2017-ben az ellenőrzések tárgyát képező kiadások többsége még a 2007–2013-as időszakból származó intézkedésekhez kapcsolódott, és a felmerült költségek alapján került kifizetésre.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek módszertani hibái a szóban forgó egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásával megvalósuló valamennyi projektet érinthetik. Több tagállam³² aggodalmát fejezte ki a potenciális pénzügyi korrekciókkal kapcsolatban, és ezt mint az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásának akadályát említette. A Bizottság ellenőrei által kiszabott egyéb pénzügyi korrekciókhoz hasonlóan ezek hatása is 24 hónapnyi kiadásra korlátozódik³³.

Az Európai Szociális Alap esetében a Bizottság egy tagállam kérésére előzetesen validálhatja az egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel kapcsolatos módszertanokat és számításokat. Ezt egy felhatalmazáson alapuló jogi aktus³⁴ elfogadásával valósítja meg, amely jogbiztonságot teremt a tagállam számára. Mivel a többi európai strukturális és beruházási alap egyike sem választotta ezt a mechanizmust az Omnibus javaslatban³⁵, az továbbra is csak az Európai Szociális Alapra korlátozódik.

… és nincs meghatározva a tanúsító szervek szerepe az egyszerűsített költségelszámolási módszerek ellenőrzésében

Három nemzeti szerv vesz részt a pénzeszközök kezelésében és ellenőrzésében, ezek felelősségét az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozóan a 4. ábra ismerteti.

Forrás: Európai Számvevőszék, az 1305/2013/EU rendelet alapján.

A független tanúsító szervek évente véleményt adnak ki a kifizető ügynökségek éves beszámolójáról, a belső kontrollrendszerük működéséről, valamint a kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről³⁶. Az igazoló szervekre vonatkozó bizottsági iránymutatás³⁷ nem említi az egyszerűsített költségelszámolási módszereket³⁸.

A költségek kordában tartásának érdekében fontos, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszereket a megfelelő szinten határozzák meg. A számításokkal kapcsolatban feltárt problémák azt mutatják, hogy független ellenőrzésre van szükség.

Az új egyszerűsített költségelszámolási módszerek a vidékfejlesztésre fordított összes kiadásnak csak kis részét fedték le

Ellenőrzésünk időpontjában a Bizottság nem rendelkezett áttekintéssel az egyszerűsített költségelszámolási módszerek hatálya alá tartozó kiadások arányáról. Az általunk kiválasztott vidékfejlesztési programok között szerepeltek olyanok, amelyeknél megítélésünk szerint a legnagyobb mértékű volt az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása³⁹, arra azonban mégsem találtunk példát, hogy egy teljes intézkedést egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel valósítottak volna meg.

Minden vidékfejlesztési intézkedés több alintézkedésből épül fel, amelyek számos különböző projekttípust érintenek. A 20 vidékfejlesztési programra kiterjedő dokumentumalapú ellenőrzésünk során megállapítottuk, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása bizonyos típusú projektekre vagy kiadásokra korlátozódott. Ezzel kapcsolatban az 5. ábra szolgál példával.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Languedoc-Roussillon vidékfejlesztési program alapján.

Amennyiben az egyszerűsített költségelszámolási módszereket csak egy bizonyos alintézkedés vagy egy konkrét költségtípus esetében alkalmazzák, az érintett összegeket nem lehet nyomon követni. A vidékfejlesztési programokon belüli költségvetés-tervezés csak az intézkedések szintjére terjed ki, míg a tagállamok általában csak projektenként követik nyomon a kifizetéseket (azaz a kiadások ellenőrzése nem az egyes kiadástípusokra vonatkozóan történik). Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek egy adott – két egyszerűsített költségelszámolási módszert alkalmazó intézkedéssel rendelkező – vidékfejlesztési programra (Vallónia) gyakorolt hatásának bemutatása érdekében a 6. ábra bemutatja az ilyen módszerek alkalmazásával elszámolt két intézkedés költségvetésének arányát. E két intézkedés esetében a program a közvetett költségek esetében 14%-os átalánykulcsot alkalmaz.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság dokumentációja alapján.

Az I. melléklet mutatja be azokat a vidékfejlesztési intézkedéseket, ahol az egyszerűsített költségelszámolási módszereket a dokumentumalapú vizsgálatra általunk kiválasztott 20 vidékfejlesztési program esetében alkalmazzák. A leggyakrabban használt egyszerűsített költségelszámolási módszerek a készen alkalmazható eszközök (lásd: 19. bekezdés); a 20 vidékfejlesztési program többsége átalánykulcsot alkalmaz a közvetett költségekre vonatkozóan. A 7. ábra bemutatja, hogyan alkalmazzák leggyakrabban az egyszerűsített költségelszámolási módszerek különböző típusait.

Forrás: Európai Számvevőszék, a 20 vidékfejlesztési programra kiterjedő dokumentumalapú vizsgálat alapján.

Az egységköltség-alapú költségmeghatározást leggyakrabban személyzeti költségek⁴⁰, utazási költségek vagy szállásköltségek⁴¹ esetében alkalmazzák. A teljes projektek esetében az egységköltségeket leginkább a tárgyi eszközökbe történő beruházásokra vonatkozóan alkalmazzák⁴². A 8. ábra a helyszíni vizsgálat céljára kiválasztott hat vidékfejlesztési programban alkalmazott egyszerűsített költségelszámolási módszereket mutatja be.

Megj.: Az egyszerűsített költségelszámolási módszereket csak bizonyos típusú projektek vagy költségkategóriák esetében alkalmazzák, egy teljes intézkedésre kiterjedően sohasem. Az ábra bemutatja, hogy a kiválasztott vidékfejlesztési programokra vonatkozóan hány alintézkedés alkalmazza az egyszerűsített költségelszámolás egyes típusait. Ugyanazon alintézkedés esetében különböző típusú egyszerűsített költségelszámolási módszerek is alkalmazhatóak. Az ábra ezért nem az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásával eszközölt összes kiadást, csupán az egyszerűsített költségelszámolási módszerek előnyben részesített típusait mutatja be.

Forrás: Európai Számvevőszék, tagállami dokumentumok alapján.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek nem kaptak elsőbbséget a 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programok előkészítése során, de a bizottság ösztönzi használatukat

A Parlament és a Tanács 2013 decemberében hagyta jóvá a 2014–2020-as időszakra vonatkozó szabályokat⁴³. Az európai strukturális és beruházási alapokért felelős négy főigazgatóság⁴⁴ közös iránymutatást készített⁴⁵ (a Bizottság egyszerűsített költségelszámolási módszerekről szóló iránymutatása), és 2014 szeptemberében közzétette a végleges dokumentumot. A 9. ábra mutatja be a 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programok előkészítésének kronológiáját.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az európai strukturális és beruházási alapokat irányító négy főigazgatóság megbízást adott egy egyszerűsített költségelszámolási módszerekről szóló tanulmány – jelenleg is folyó – elkészítésére. A tanulmány egy felmérés segítségével gyűjt információkat arról, hogy az egyes alapok esetében milyen intézkedéseket és az egyszerűsített költségelszámolási módszerek milyen típusait alkalmazzák, az érintett összegekről, az ilyen módszerek alkalmazásával végrehajtott projektekről, valamint az ilyen módszerek alkalmazásából származó előnyökről. A Bizottság az így szerzett információkat a következő (2020 utáni) időszakra vonatkozó vidékfejlesztési keret kidolgozásakor kívánja felhasználni.

Az intézkedések és a kedvezményezettek típusainak sokasága megnehezíti az egyszerűsített költségelszámolási módszerek használatát, de azokat beruházások széles köre esetében lehet alkalmazni

A 2014–2020-as időszakban a 28 tagállamban 118 különböző vidékfejlesztési program fut 20 nemzeti programmal párhuzamosan, valamint nyolc tagállam vesz igénybe regionális programokat⁴⁶. Az egyedi gazdasági, természeti vagy strukturális feltételektől függően a vidékfejlesztési programok akár 20 olyan intézkedést is magukban foglalhatnak, amelyek hozzájárulnak az uniós vidékfejlesztési prioritások megvalósításához⁴⁷.

Egyszerűsített költségelszámolási módszereket leginkább akkor érdemes bevetni, ha azok hasonló műveletek vagy kiadástípusok egész sorára alkalmazhatóak. A dokumentumalapú vizsgálatra kiválasztott 20 vidékfejlesztési programért felelős hatóságok a műveletek és kedvezményezettek különböző típusainak sokaságával indokolták, hogy miért nem alkalmazzák szélesebb körben az egyszerűsített költségelszámolási módszereket. Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) által támogatott intézkedések több alintézkedésre oszlanak. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek 49 különböző alintézkedés esetében alkalmazhatóak (ezeket az I. melléklet sorolja fel). Az egyes alintézkedések keretében számos különböző projekttípus, illetve kiadás támogatható.

A vidékfejlesztési politikát igen sokféle projekt és kiadástípus jellemzi, mégis találtunk példákat arra, hogy a beruházások széles körére dolgoztak ki egyszerűsített költségelszámolási módszereket. Például a Kanári-szigetek vidékfejlesztési programja a mezőgazdasági üzemekben végrehajtott beruházások nyolc kategóriája esetére határoz meg egységköltségeket (lásd: 12. háttérmagyarázat).

Ha azonban a beruházások bizonyos típusai esetében a projektek száma alacsony, az egyszerűsített költségelszámolási módszerek nem teremtenek hozzáadott értéket. Például a kanári-szigeteki hatóságok egységköltséget határoztak meg ki párakollektorok beszerzésére vonatkozóan. Az egységköltség az egyetlen ajánlattevő ajánlatán alapul. Ellenőrzésünk időpontjáig csak egy projekt vásárolt párakollektort. A vidékfejlesztési projektek alkalmazzák a legkevésbé az egyösszegű átalánykifizetést. A hat felkeresett tagállam⁴⁸ közül három jelezte, hogy az egyösszegű átalánykifizetés mellőzése mellett döntött, mivel kockázatosabbnak ítélte őket. Ahhoz, hogy egyösszegű átalánykifizetésben részesüljön, a kedvezményezettnek minden feltételt teljesítenie kell – részleges kifizetés nem lehetséges.

A tagállamoknak lehetőségük van arra is, hogy különböző típusú egyszerűsített költségelszámolási módszerek kombinációját alkalmazzák egy projekttípus esetében, így az egyösszegű átalánykifizetések olyan tevékenységekre korlátozódhatnak, ahol a kívánt eredmények elérése érdekében valamennyi feltételnek teljesülnie kell. A Kanári-szigetek vidékfejlesztési programja például az egyszerűsített költségelszámolási módszerek mindhárom típusát – egységköltség, egyösszegű átalánykifizetés és átalánykulcs – alkalmazza az együttműködési intézkedések keretében támogatott projektek esetében, valamint a Leader keretében megvalósuló helyi fejlesztések támogatására (lásd: 13. háttérmagyarázat). Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek különböző típusainak kombinációja biztosítja alkalmazásuk rugalmasságát.

Egyszerűsített költségelszámolási módszerek bevezetésekor a tagállami hatóságok alapul vehetnek olyan módszertanokat vagy kulcsokat, amelyeket nemzeti vagy uniós rendszerek számára már korábban kidolgoztak. Több olyan vidékfejlesztési programot találtunk⁴⁹, amelyek a nemzeti rendszerekből származó utazási támogatást vagy a személyzeti költségekre vonatkozó egységköltséget alkalmaznak. A 20 vidékfejlesztési programot felölelő dokumentumalapú ellenőrzésünk tanúsága szerint azonban a tagállami hatóságok csak nagyon ritkán használják fel a más szakpolitikai területeken szerzett tapasztalatokat az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kidolgozása során. Erre mindösszesen két példát találtunk (lásd: 14. háttérmagyarázat).

A tagállami hatóságok aggodalmukat fejezték ki a bizottsági ellenőrzések kapcsán

Helyszíni vizsgálataink során több tagállam hatóságai is szóltak arra vonatkozó bizonytalanságukról, hogy a Bizottság hogyan vizsgálja az egyszerűsített költségelszámolási módszereket, és néhányuk az ilyen módszerek alkalmazásának akadályai között említette ezt⁵¹. A tagállamokban tett helyszíni vizsgálataik során a Bizottság munkatársai a fő- és kiegészítő kontrollokat tartalmazó lista alapján ellenőrzik a tagállamok irányítási és kontrollrendszereit⁵². Megvizsgáltuk a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság ellenőrzési megközelítését, és megállapítottuk, hogy nem aktualizálták ezeket az kontrollokat az egyszerűsített költségelszámolási módszerek bevezetése tekintetében. A tagállamok aggályait részben eloszlathatná, ha a Bizottság az egyszerűsített költségelszámolási módszerekhez alkalmazkodva naprakésszé tenné a fő- és kiegészítő kontrolljainak meghatározását. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szempontjából releváns ellenőrzéseket a 10. ábra mutatja be.

Forrás: Európai Számvevőszék, interjúk és a Bizottság dokumentációja alapján.

Ezzel összefüggésben a II.1. és II.2. mellékletben gyűjtöttük össze a közös bizonyossági követelményeket és a teljesítményre vonatkozó alapelveket.

A fent tárgyalt kihívások ellenére a felkeresett hat tagállami hatóság közül öt az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szélesebb körű alkalmazását tervezi a jövőben. Svédország például az eredeti 2014–2020-as vidékfejlesztési programja keretében nagyobb mértékben szeretett volna egyösszegű átalánykifizetéseket alkalmazni, de ebben akadályozta az a – mára már megszűnt – rendelkezés, amely előzetes jóváhagyáshoz kötötte az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazását⁵³.

A közelmúltbeli jogszabályi változások ösztönözhetik az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazását a vidékfejlesztés terén

2016 szeptemberében a Bizottság több olyan rendelkezés módosítására tett javaslatot⁵⁴, amely a vidékfejlesztési politika végrehajtására is hatást gyakorol. 2017 októberében a Tanács és a Parlament megállapodott abban, hogy 2018-cal kezdődő hatállyal megszüntetnek egy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazását korlátozó, specifikusan a vidékfejlesztésre vonatkozó rendelkezést⁵⁵.

Az elfogadott módosítások jobban összehangolják egymás között az európai strukturális és beruházási alapok szabályait, és növelik az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásának lehetőségeit. Az EMVA-támogatásokra vonatkozó módszertan és számítások előzetes hitelesítésének eltörlése megkönnyítheti az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szélesebb körű alkalmazását. Az előzetes hitelesítés előírása miatt az egyszerűsített költségelszámolási módszereket az EMVA-támogatásokra vonatkozóan korábbi szakaszban kellett megállapítani, mint például az Európai Szociális Alap esetében. Ez utóbbinál az egyszerűsített költségelszámolási módszereket elegendő legkésőbb a támogatás odaítélésekor meghatározni. Ez jelenleg már az EMVA esetében is így történik. A Tanács és a Parlament még jelenleg tárgyal további, az EMVA-támogatásokra vonatkozó egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazására kiható javaslatokat, ezeket a 15. háttérmagyarázat ismerteti. E további módosítások elfogadása esetén az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazási köre ki fog terjedni.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek projektköltségvetés-tervezet alapján történő meghatározásának lehetősége azt jelenti, hogy ezeket a módszereket az egyes műveletek esetében a támogatási kérelem elbírálása során lehet megállapítani. A svéd és a finn hatóságok úgy tájékoztattak, hogy költségvetés-tervezet alapján már több intézkedés esetében is alkalmaztak átalányösszegeket egészen addig, amíg a Bizottság nem tájékoztatta őket arról, hogy az EMVA esetében erre nincs lehetőség⁵⁶.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek nem kapcsolódtak jobb eredményorientáltsághoz

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek a számlák helyett az outputra helyezik a hangsúlyt, de nem vezetnek jobb eredményorientáltsághoz

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szélesebb körű alkalmazásának előmozdítása mögötti egyik megfontolás az, hogy így nagyobb hangsúlyt lehet helyezni a teljesítményre és az eredményekre. Az ilyen módszerekre vonatkozó bizottsági iránymutatás több esetben említi ezt a hatást⁵⁷. A helyszíni vizsgálatra kiválasztott vidékfejlesztési programok esetében egyedi projekteket vizsgáltunk meg annak ellenőrzésére, hogy a tagállami hatóságok a számlák helyett az outputok vagy az eredmények ellenőrzésére összpontosítottak-e, valamint hogy az egyszerűsített elszámolású kifizetés támogathatóságát a tervezett teljesítmény vagy eredmények elérése alapján határozták-e meg. Összehasonlítottunk egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel és ilyenek nélkül teljesített kifizetéseket is.

Találtunk példákat arra, hogy a projekt outputja és eredményei hozzájárultak az intézkedés célkitűzéseihez (lásd: 16. háttérmagyarázat), de arra semmi nem utalt, hogy így jobb eredményt értek el, mintha a támogatás a felmerült költségeket térítette volna meg.

16. háttérmagyarázat.

Eredményalapú kifizetések Szászországban

A szászországi vidékfejlesztési program egységköltségek alapján finanszírozza természetes kőfalak építését. A természetes kőfalak célja a meredek és dombos szőlőültetvények biológiai sokféleségének helyreállítása, megőrzése és javítása. A kifizetések alapja a megépített fal mérete négyzetméterben.

© Szászország környezetvédelmi és mezőgazdasági minisztériuma

A kedvezményezettek csak a fal természetvédelmi értékének szakértő általi értékelése után igényelhetnek támogatást. A projekt befejezése után a kedvezményezettek az elkészült egységek (m²) száma alapján igénylik a támogatást. A szászországi hatóságok a kedvezményezetteknél a helyszínen ellenőrzik a támogatási kérelmekben szereplő mennyiségeket. A hatóságok kifejtették, hogy ennek, valamint a természetvédelmi szakértő értékelésének révén biztosítják, hogy a projekt outputja hozzájáruljon a kívánt eredmények eléréséhez.

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek a kívánt eredmények alapján differenciálhatóak, amennyiben tükrözik a költségeket és biztosítják a kedvezményezettekkel szembeni egyenlő bánásmódot. Több lehetőség is nyílik az eredményekre való nagyobb összpontosítás elérésére, ilyenek például még a kiválasztási kritériumok alkalmazása és a támogatási intenzitásnak, azaz a projektek százalékos EMVA-támogatása arányának változtatása. Nem találtunk példát arra, hogy a gyakorlatban is sor került volna erre.

A Bizottság a közös monitoring- és értékelési rendszeren (CMES) keresztül követi nyomon a vidékfejlesztési politika végrehajtását. A CMES uniós szintű mutatókat⁵⁸ tartalmaz: a tagállamok által bejelentett adatoknak összevethetőeknek kell lenniük ahhoz, hogy a szakpolitikát érdemben lehessen értékelni. A mutatóknak elviekben a szakpolitikai célkitűzéseket kell tükrözniük, ezért a 11. ábrán egy fiktív példával vizsgáltuk e mutatók és a kifizetések közötti kapcsolatot.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A legtöbb esetben nem tudtunk közvetlen kapcsolatot megállapítani a kiválasztott projektek kifizetései és a mutatók között. Az uniós szinten meghatározott CMES-mutatók valójában nem követik nyomon projektszinten a vidékfejlesztési politika végrehajtását, ezért nem alkalmasak arra, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alapján folyósított kifizetések alapjául szolgáljanak. Mindazonáltal a szakpolitikai eredmények nyomon követése érdekében az EMVA keretében finanszírozott műveleteknek egyértelműen kapcsolódniuk kell valamelyik célkitűzéshez. Az egyes projektek kifizetései és célkitűzései összekapcsolódásának erősítése hozzájárulhat a célkitűzések elérésére történő jobb összpontosításhoz.

A Bizottság javasolta az eredményalapú kifizetések irányába történő elmozdulást

A jogi keret közelmúltbeli módosításai⁵⁹ emellett – az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásának további lehetőségein túl – az eredményalapú kifizetések lehetőségét is bevezetik. A Bizottság konkrétan azt javasolta, hogy az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 67. cikke tartalmazzon olyan finanszírozási lehetőséget, amely nem a vonatkozó művelet költségeihez kapcsolódik, hanem inkább a végrehajtás vagy a program célkitűzéseinek megvalósítása terén elért haladást veszi feltételként.

Következtetések és ajánlások

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazása több potenciális előnnyel jár. Csökkentheti az adminisztratív terheket, mivel nem szükséges minden egyes eurót visszakövetni az egyes igazoló dokumentumokig. A kedvezményezetteknek kevesebb dokumentumot kell benyújtaniuk, míg a tagállami hatóságoknak kevesebb dokumentumot kell ellenőrizniük.

A kifizetések outputokhoz rendelése következtében az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kevésbé hangsúlyosan alapulnak a költségszámlákon, ugyanakkor nem fokozzák az eredményekre való összpontosítást. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kordában tudják tartani a vidékfejlesztési projektek költségeit, de csak akkor, ha megbízható módszertanon, valamint igazságos, méltányos és ellenőrizhető számításokon alapulnak. A tervezett eredményalapú kifizetéseknek köszönhetően potenciálian nagyobb hangsúly helyeződhet a teljesítmény növelésére és a célkitűzések elérésére.

Ellenőrzésünk az adminisztratív terhek eltolódását és általános csökkenését mutatja. Míg az irányító hatóságok időt vagy pénzt fektetnek be a módszertan és a számítások kidolgozásába, az adminisztratív személyzet időt takarít meg a támogatási és kifizetési kérelmek ellenőrzésekor, továbbá a kedvezményezetteknek kevesebb dokumentumot kell benyújtaniuk (lásd: 13–18., 21–22. és 26. bekezdés).

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek eredményes alkalmazása révén kordában lehet tartani a vidékfejlesztési projektek költségeit. A költségek észszerűségének biztosítása azonban megbízható módszertan alkalmazását követeli meg annak érdekében, hogy a finanszírozás mértékét megfelelő szinten határozzák meg (lásd: 33–38. bekezdés.

Bár a módszertan vagy számítások aktualizálását nem írja elő jogszabályi követelmény, a gondos pénzgazdálkodás elve szerint az egyszerűsített költségelszámolási módszerekhez kapcsolódó számításoknak naprakésznek kell lenniük, hogy a valós helyzetet tükrözzék.

1. ajánlás

A Bizottság tegye naprakésszé az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó iránymutatását, hogy az a módszertanok kidolgozásának fő alapelveire is kiterjedjen. Ennek a következőket kell magában foglalnia:

• az adatokra vonatkozó minimumkövetelmények;
• az alkalmazott árak elfogadható változása;
• a szélsőséges értékeket és gyorsan változó adatokat tartalmazó adatkészletek megfelelő kezelése.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018.

A Bizottság a vidékfejlesztési programok jóváhagyása során nem értékeli az egyszerűsített költségelszámolási módszerekhez kapcsolódó módszertant vagy számításokat. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság ellenőrei abban az esetben vizsgálják az egyszerűsített költségelszámolási módszereket, ha az általuk ellenőrzésre kiválasztott kifizetés alkalmazza ezeket, azonban nem választanak ki szisztematikusan ellenőrzésre ilyen módszereket alkalmazó tagállamokat vagy vidékfejlesztési programokat. A tanúsító szervek funkcionálisan független testületek, de az egyszerűsített költségelszámolási módszerek ellenőrzésében betöltött szerepük nincs meghatározva. Emiatt felmerül annak kockázata, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszereket nem vizsgálja független testület (lásd: 40–47. bekezdés). Ebben az összefüggésben a II.1. és a II.2. mellékletben foglalt előírások és alapelvek relevánsak lehetnek az egyszerűsített költségelszámolási módszereket alkalmazó és ellenőrző szervek, többek közt a tanúsító szervek számára is (lásd: 62. bekezdés).

2. ajánlás

A Bizottság pontosítsa, hogy ki köteles ellenőrizni az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó módszertant és számítást.

A Bizottság különösen a II.1. mellékletben meghatározott megbízhatósági követelmények figyelembevételével pontosítsa a tanúsító szervek szerepét, és a tanúsító szervekre vonatkozó iránymutatásait egészítse ki az egyszerűsített költségelszámolási módszerek és a kapcsolódó belső kontrollrendszerek ellenőrzésére vonatkozó konkrét hivatkozással.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018.

Ellenőrzésünk tanúsága szerint az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alapján teljesített kifizetések továbbra is csak a vidékfejlesztési kiadások elenyésző részét teszik ki. Ennek legfőbb oka az, hogy nehézségbe ütközik a projektek, tevékenységek és kedvezményezettek széles és sokszínű körére vonatkozó költségintézkedések meghatározása. Mindezek következtében jelentős beruházásra van szükség az egyszerűsített költségelszámolási módszerekre vonatkozó módszertan kidolgozásához. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek kidolgozása csak akkor jár haszonnal, ha nagy számú hasonló projektről van szó, vagy a projektekhez kapcsolódó költségek hasonló jellegűek. Bár az egyszerűsített költségelszámolási módszerek nem felelnek meg minden művelettípus és kiadás esetében, de azért gyakrabban és jobb hatásfokkal is lehetne alkalmazni őket (lásd: 16–17. és 48–51. bekezdés). Bár a rendeletek lehetővé teszik a más szakpolitikai területeken kidolgozott egyszerűsített költségelszámolási módszerek és átalánykulcsok használatát, megállapítottuk, hogy a tagállamok ritkán élnek ezzel a lehetőséggel.

A jogalkotó a rendeletekben az egyszerűsített költségelszámolási módszerekként alkalmazható kulcsokat és összegeket is meghatározhatja. Az ilyen készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszerek fő előnye az, hogy a tagállami hatóságoknak nem kell módszertant vagy számításokat kidolgozniuk (lásd: 19–20. bekezdés). Fontos azonban, hogy ezek az átalánykulcsok megbízható alapokon nyugodjanak, és megfelelően össze legyenek hangolva a számlák és más dokumentumok alapján finanszírozott költségekkel.

3. ajánlás

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek megfelelő alkalmazásának elősegítése érdekében a Bizottság

• vizsgálja meg a megbízható alapokon nyugvó, készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszerek továbbfejlesztésének lehetőségeit;
• aktualizálja a fő- és kiegészítő kontrollok fogalommeghatározásait, hogy azok az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazását is tükrözzék.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018.

Bár a Bizottság a teljesítményre és az eredményekre való fokozott összpontosítást jelöli meg az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazásának egyik okaként, nem állapítottuk meg, hogy nagyobb hangsúlyt fektetnének az eredményekre. Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek a számlák helyett az outputra helyezik a hangsúlyt, de nem találtunk arra utaló jeleket, hogy az egyszerűsített elszámolású kifizetésekkel jobb eredmények lettek volna elérhetőek, mint a felmerült költségek visszatérítése alapján.

A Bizottság Omnibus javaslatában bevezetett új eredményalapú kifizetések lehetővé teszik, hogy a költségekhez nem kapcsolódó kifizetéseket folyósítsanak. Ezek sikere a Bizottság iránymutatásától és a tagállamoknak az új finanszírozási módok alkalmazása iránti hajlandóságától függ.

4. ajánlás

A Bizottság vizsgálja meg a költségek megtérítésén alapuló kifizetésektől az eredmények alapján történő kifizetésekre történő átállás lehetőségeit. Ennek során a Bizottság vegye figyelembe az egyszerűsített költségelszámolási módszerek bevezetése során szerzett tapasztalatokat.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018.

A különjelentést 2018. március 7-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Glosszárium

Átalányalapú egységköltség: az egyszerűsített költségelszámolási módszerek egyike, amely előre meghatározott standard költségeket állapít meg meghatározott mennyiségekre vonatkozóan. A támogatható kiadások kiszámításához az átalányalapú egységköltséget megszorozzák a számszerűsített tevékenységekkel, inputokkal, outputokkal vagy eredményekkel.

Átalánykulcs: az egyszerűsített költségelszámolási módszerek egyike, amely a támogatható költségek egyes konkrét, előre meghatározott kategóriái esetében alkalmazható. Kiszámítása egy vagy több támogatható költségkategóriához előre meghatározott százalékos kulcs alkalmazásával történik.

Egyösszegű átalány: az egyszerűsített költségelszámolási módszerek egyike. Egyösszegű általány esetén az – előre kiszámított – támogatási összeget egyben folyósítják az adott projekt számára, miután megvalósultak a támogatási szerződés szerinti tevékenységek és/vagy outputok.

Egyszerűsített költségelszámolási mód: Az 1303/2013/EU rendelet¹ 67. cikkének b), c) és d) pontjában meghatározott három finanszírozási típus: átalányalapú egységköltség, egyösszegű átalány vagy átalánykulcsos finanszírozás.

Európai strukturális és beruházási alapok: a hétéves költségvetési időszakra meghatározott öt uniós kiadási eszköz: az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Intézkedés: egy szakpolitika végrehajtására szolgáló támogatási rendszer. Az intézkedés határozza meg a finanszírozható projektekre vonatkozó szabályokat, például a támogathatósági és kiválasztási kritériumokat.

Készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszerek: rendeletben meghatározott egyszerűsített költségelszámolási módszerek. Az ún. készen alkalmazható egyszerűsített költségelszámolási módszereket a tagállami hatóságok azonnal felhasználhatják anélkül, hogy az alkalmazott összegeket vagy százalékokat módszertanilag vagy számítások alapján igazolniuk kellene.

Közös monitoring- és értékelési rendszer (CMES): a Bizottság és a tagállamok közötti együttműködés keretében kidolgozott rendszer, amelynek célja a vidékfejlesztési politika terén elért haladás és eredmények mérése, valamint a vidékfejlesztési támogatások hatásának, eredményességének, hatékonyságának és relevanciájának értékelése.

Megosztott irányítás: az uniós költségvetés végrehajtásának olyan módozata, amikor a Bizottság bizonyos végrehajtási feladatokat a tagállamokra bíz, de azokért továbbra is viseli a végső felelősséget.

Módszertan (az egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel összefüggésben): az egyszerűsített költségelszámolási lehetőségek kiszámítására szolgáló módszerek összessége.

Művelet: az vidékfejlesztési program számára meghatározott kritériumok szerint kiválasztott és egy vagy több kedvezményezett által a program célkitűzéseinek elérése érdekében megvalósított projekt, projektcsoport vagy más fellépés.

Pénzügyi korrekciók: azon összegeknek a rendszerhiányosságokat, késedelmes vagy hibás kifizetéseket és más hiányosságokat figyelembe vevő csökkentése, amelyeket a Bizottság a tagállamoknak a megosztott irányítás keretében végzett tevékenységekre vonatkozóan megtérített.

Számítás (az egyszerűsített költségelszámolási módszerekkel összefüggésben): az egyszerűsített költségelszámolás összegének/arányának számszaki meghatározása.

Vidékfejlesztési politika: a közös agrárpolitika EMVA-ból társfinanszírozott egyik pillére. E szakpolitika célja a mezőgazdaság és az erdészeti ágazat versenyképességének javítása, a környezet fejlesztése, a vidéki élet minőségének javítása és a vidéki gazdaság diverzifikálásának ösztönzése, s mindennek révén a vidék és a vidéki lakosok helyzetének javítása.

Vidékfejlesztési program: Az uniós vidékfejlesztési politika végrehajtásának regionális vagy nemzeti szintű megtervezését és figyelemmel kísérését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott programozási dokumentum.

Az ellenőrző csoport

Teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területtel, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Phil Wynn Owen számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést João Figueiredo számvevőszéki tag vezette, Paula Betencourt kabinetattasé, Robert Markus ügyvezető, Charlotta Törneling feladatfelelős, Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki és Raluca-Elena Sandu számvevők támogatásával. Michael Pyper nyelvi támogatást nyújtott, a titkári feladatokat Annette Zimmermann látta el.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.