«Donnez votre avis»: les consultations publiques de la Commission mobilisent les citoyens, mais les activités de communication ne sont pas à la hauteur

Synthèse

I

En vertu de l'article 11 du traité sur l'Union européenne, la Commission est tenue de consulter les citoyens et les associations représentatives dans tous les domaines d'action de l'Union. Les consultations des parties prenantes – en particulier les consultations publiques – visent à recueillir des informations et des points de vue auprès des citoyens et d'autres parties prenantes lorsque la Commission élabore une initiative stratégique ou évalue des interventions existantes.

II

Depuis la publication de son livre blanc sur la gouvernance en 2001, la Commission est fermement déterminée à s'assurer le concours des parties prenantes et des citoyens tout au long du cycle politique afin de renforcer la légitimité démocratique de l'UE et son obligation de rendre compte dans le cadre du processus législatif de l'Union. En moyenne, la Commission réalise plus de 100 consultations publiques par an.

III

Notre audit a consisté à évaluer si les consultations publiques de la Commission permettaient vraiment d'aller à la rencontre des citoyens et de mettre à profit leurs contributions. Nous avons examiné la conception du cadre mis en place par la Commission, la manière dont elle a préparé et mené certaines consultations publiques, quelles informations elle a communiquées à propos de ces travaux de consultation et comment elle a mis ceux-ci à profit. Nous avons analysé un échantillon de 26 consultations publiques de la Commission, réalisées entre 2016 et 2018 par cinq directions générales. Nous avons procédé à une enquête de perception pour connaître le degré de satisfaction effective des participants à ces consultations. Nous avons également mis en place un groupe d'experts venus renforcer notre analyse et nous aider à nous concentrer sur des domaines particulièrement importants qui pourraient être améliorés.

IV

Nous avons constaté que la performance de notre échantillon de consultations publiques organisées par la Commission et la perception qu'en avaient les participants étaient globalement satisfaisantes. Nous avons conclu que le cadre de la Commission en matière de consultation publique est d'un niveau élevé, mais que les activités de communication doivent être améliorées.

V

Notre audit a mis en évidence d'autres aspects perfectibles dans le processus de consultation publique: l'attention accordée au suivi et à l'évaluation, le contenu des stratégies de consultation publique de la Commission et la publicité qui leur est faite, les activités de communication, les critères de classification des initiatives, les langues dans lesquelles les documents de consultation sont disponibles, la qualité des questionnaires, le traitement et la sécurité des données ainsi que le retour d'information aux répondants sur les résultats des consultations.

VI

Nous recommandons à la Commission: d'assurer un meilleur suivi des consultations publiques, d'améliorer les stratégies en matière de consultation publique, de traduire dans toutes les langues officielles les principaux documents de consultation relatifs aux initiatives prioritaires et aux initiatives présentant un grand intérêt pour le public, d'élaborer des questionnaires généraux à l'intention du grand public et des questions spécifiques pour les spécialistes, d'appliquer des normes élevées en matière de traitement et de sécurité des données, et de fournir en temps utile aux participants un retour d'information sur les résultats des consultations.

Introduction

01

Les résultats d'une consultation publique peuvent influer sur l'élaboration des politiques de l'UE. À titre d'exemple marquant, le 12 septembre 2018, dans son discours sur l'état de l'Union 2018 intitulé «Tenir nos promesses», le président de la Commission, M. Juncker, a déclaré: «Les Européens n'applaudiront pas si nous continuons à devoir changer d'heure deux fois par an à cause d'une réglementation européenne. La Commission propose aujourd'hui de changer cela. Le changement d'heure doit être aboli»¹. La Commission européenne a proposé de mettre fin aux changements d'heure saisonniers dans l'UE en 2019, laissant aux États membres la liberté de décider s'ils veulent appliquer l'heure d'été ou l'heure d'hiver de façon permanente.

02

Quelques mois auparavant, entre le 4 juillet et le 16 août 2018, la Commission avait organisé une consultation publique qui avait recueilli 4,6 millions de réponses, soit le nombre le plus élevé de réponses jamais reçu dans le cadre de l'une de ses consultations publiques.

La Commission est déterminée à s'assurer le concours des citoyens

03

Conformément à l'article 11 du traité sur l'Union européenne (TUE), la Commission est tenue de procéder à de larges consultations, donnant aux citoyens et à d'autres parties prenantes la possibilité de contribuer à l'élaboration des politiques². Le 25 juillet 2001, la Commission a adopté le livre blanc sur la gouvernance européenne³, dont l'objectif était d'ouvrir le processus d'élaboration des politiques afin d'assurer une participation plus large des citoyens et des organisations à leur conception et à leur application et, ce faisant, de renforcer la légitimité démocratique de l'UE et son obligation de rendre compte. Afin de satisfaire à ces engagements, la Commission a élaboré un document sur la consultation des parties intéressées⁴, qui a également contribué au «plan action pour une meilleure réglementation»⁵.

04

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation définissent la consultation des parties prenantes, dont les citoyens, comme un processus formel par lequel la Commission collecte auprès des parties prenantes des informations et des points de vue sur ses politiques⁶. Cette pratique constitue un aspect essentiel de la politique de la Commission «pour une meilleure réglementation». Améliorer la réglementation ne consiste pas à réglementer ou à déréglementer. Il s'agit de garantir que les décisions politiques s'élaborent de manière ouverte et transparente, sur la base des meilleures données probantes disponibles et avec la participation de tous les citoyens et autres parties prenantes, telles que les organisations de la société civile et les associations représentatives⁷. Dans le présent rapport, lorsqu'il est fait mention des «citoyens», cela englobe également les «autres parties prenantes».

05

Le programme actuel de la Commission Juncker «pour une meilleure réglementation» a été publié en 2015⁸, accompagné de lignes directrices et d'une boîte à outils. En 2017, la Commission a achevé une importante mise à jour de ses lignes directrices internes et de ses outils pour l'amélioration de la réglementation, en vue d'accroître la légitimité de son action⁹.

06

En octobre 2017, la Commission a indiqué qu'elle était fermement déterminée à s'assurer le concours des citoyens¹⁰. Elle a mis en place le site web «Contribuer à l'élaboration de la législation» qui doit permettre aux citoyens de participer à ses travaux tout au long du cycle d'élaboration des politiques¹¹. Les citoyens peuvent exposer leurs points de vue, du lancement des politiques de l'UE jusqu'à leur évaluation, par l'intermédiaire du portail «Donnez votre avis»¹² (illustration 1).

07

En 2018, la Commission a mis à jour le site web «Contribuer à l'élaboration de la législation» et apporté plusieurs améliorations au portail «Donnez votre avis». Les principales améliorations proposées étaient l'affichage des possibilités de contributions par étape du processus législatif, la présentation de l'ensemble des consultations publiques, ouvertes et fermées, la publication des initiatives à venir et la traduction dans toutes les langues officielles de l'UE des informations générales utiles pour chacune des consultations publiques.

08

La détermination de la Commission à mieux associer les citoyens a été reconnue au niveau international. Dans son rapport intitulé «Politique de la réglementation: Perspectives de l'OCDE 2018», l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a classé la Commission au premier rang de tous les pays de l'OCDE pour ce qui est de «l'association des parties prenantes» (dont les citoyens, dénommés «le public») à l'élaboration des textes législatifs et réglementaires¹³. Selon le rapport, les pays de l'OCDE continuent d'avoir recours à toute une palette d'outils pour consulter tant le public que, de manière plus ciblée, certaines parties prenantes¹⁴. La diversité des outils de consultation est examinée dans de nombreux autres rapports sur le sujet. Par exemple, dans une étude réalisée pour le Conseil de l'Europe et d'autres organismes, il est procédé à une analyse du rapport entre le nombre de participants et l'intensité de la participation (illustration 2). Les consultations (publiques) en ligne, qui font plus particulièrement l'objet de notre rapport, engendreraient un grand nombre de participants.

09

De par sa nature même, le processus électoral consistant à voter pour des représentants du peuple est l'outil démocratique le plus fondamental dont disposent les citoyens pour participer à l'élaboration de la législation. Outre les élections démocratiques, les outils participatifs démocratiques qui contribuent à l'élaboration de la législation tout au long du cycle politique vont des plébiscites et des référendums aux dialogues avec les citoyens¹⁵ et aux assemblées citoyennes choisies au hasard¹⁶, en passant par d'autres formes de consultation (telles qu'enquêtes Eurobaromètre, groupes cibles ou auditions publiques). La Commission procède à des consultations publiques en ligne afin de collecter des informations et des points de vue sur ses politiques auprès de ses parties prenantes. Selon le rapport de l'OCDE, les formes les plus répandues d'association des parties prenantes sont les consultations publiques sur internet (la «consultation en ligne» mise en évidence dans l'illustration 2), qui offrent aux citoyens la possibilité de formuler des commentaires, et les groupes consultatifs ou les comités préparatoires, où les parties prenantes sont présélectionnées¹⁷.

Les consultations publiques de la Commission

10

Les consultations de la Commission sont censées élargir le champ de son interaction avec les citoyens et d'autres parties prenantes¹⁸. Les lignes directrices pour une meilleure réglementation définissent les deux types de consultations auxquels recourt la Commission¹⁹:

• les consultations publiques, qui permettent à tous ceux qui souhaitent contribuer de le faire. La Commission procède à des consultations publiques à l'aide de questionnaires en ligne. Les citoyens expriment leur point de vue sur un thème donné en répondant à un questionnaire sur EU Survey²⁰, l'outil officiel de gestion des enquêtes de la Commission;
• les consultations ciblées, qui s'adressent à des groupes de parties prenantes spécifiques bien définis. Dans une consultation ciblée, les parties prenantes sont présélectionnées, et seuls des groupes de parties prenantes ou des particuliers explicitement invités peuvent participer.

11

Parmi toutes les activités de consultation qu'elle mène²¹, la Commission estime que les consultations publiques présentent le plus haut niveau de transparence et d'accessibilité²². De plus, d'après les résultats de la consultation publique sur le bilan de l'approche de la Commission européenne en matière d'amélioration de la réglementation, la consultation publique est le moyen le plus connu et le plus apprécié de contribuer à l'élaboration des politiques²³.

12

Une consultation publique peut toucher un large éventail de répondants, qui font part de leurs commentaires sur une base volontaire. Les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation établissent clairement que les données recueillies grâce aux consultations publiques ne donnent pas une image représentative de la population de l'UE²⁴. En effet, en raison de l'autosélection des répondants, les réponses recueillies ne sont pas issues d'un échantillon représentatif²⁵.

13

D'après les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation, les consultations publiques sont obligatoires dans les cas suivants: les initiatives assorties d'analyses d'impact, les évaluations, les bilans de qualité, les communications consultatives de la Commission et les livres verts²⁶. Certaines nouvelles initiatives déboucheront sur des propositions législatives tandis que d'autres (principalement des évaluations) deviendront des initiatives non législatives (comme les rapports au Parlement européen et au Conseil et les recommandations pour les négociations d'accords internationaux).

14

Les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation divisent le processus de consultation en trois phases interconnectées: 1) établir la stratégie de consultation; 2) mener les travaux de consultation; 3) éclairer l'élaboration des politiques. Chaque phase comporte plusieurs étapes consécutives, qui devraient définir le cadre d'une consultation des parties prenantes transparente et de haute qualité²⁷ (illustration 3).

15

Entre 2015 et la fin de l'année 2018, la Commission a réalisé en moyenne plus de 100 consultations publiques par an (417 au total)²⁸. Les niveaux de participation étaient très variables. Ces quatre dernières années, les consultations les plus populaires étaient:

• en 2018, la consultation publique sur l'heure d'été, qui a recueilli 4,6 millions de réponses, soit le nombre le plus élevé de réponses jamais reçues dans le cadre d'une consultation publique organisée par la Commission;
• en 2017, la consultation publique sur la modernisation et la simplification de la politique agricole commune, qui a obtenu 63 000 réponses (sans compter les 260 000 réponses suscitées par une vaste campagne);
• en 2016, la consultation publique sur le socle européen des droits sociaux, qui a obtenu 16 500 réponses;
• en 2015, la consultation publique sur la législation de l'UE relative à la nature (les directives «Oiseaux» et «Habitats»), qui a recueilli 550 000 réponses.

16

Le nombre annuel moyen de participants, toutes consultations publiques confondues mais compte non tenu de la consultation la plus populaire de l'année, était de 500 participants environ en 2015 et 2016, et de 2 000 participants environ en 2017 et 2018.

Étendue et approche de l'audit

17

Dans notre stratégie pour la période 2018-2020²⁹, nous avons signalé que la distance perçue entre les citoyens et les institutions de l'UE représentait une menace pour cette dernière. En février 2018, le Parlement européen nous a demandé d'examiner de quelle manière les citoyens pouvaient participer et contribuer directement à chaque étape du processus législatif de l'UE, et d'apprécier dans quelle mesure les outils utilisés étaient efficaces, adaptés, transparents et ouverts. Nous avons axé notre audit sur les consultations publiques parce que la participation des citoyens à ce processus est essentielle pour renforcer la confiance dans l'UE et élaborer une législation de haute qualité.

18

Nous avons cherché à déterminer si les consultations publiques de la Commission permettaient vraiment d'aller à la rencontre des citoyens et de mettre à profit leurs contributions. Nous avons notamment examiné si:

1. la conception du cadre mis en place par la Commission pour les consultations publiques reflétait les bonnes pratiques;
2. la Commission avait préparé et mené les consultations publiques sélectionnées de telle sorte que les citoyens puissent y participer de manière simple et efficace (phases 1 et 2 du processus de consultation, voir illustration 3);
3. la Commission avait analysé les données provenant des questionnaires de façon raisonnable, et présenté des informations transparentes et exhaustives sur les travaux de consultation et leurs résultats (phase 3 de l'illustration 3).

19

Nous avons examiné un échantillon de 26 consultations publiques lancées par la Commission entre 2016 et 2018. Nous avons sélectionné cinq directions générales (DG) en fonction du nombre de consultations réalisées, de l'éventail des initiatives, du niveau de participation et de la pertinence des thèmes pour les citoyens. L'échantillon comprenait deux consultations menées par le secrétariat général, deux par la DG Agriculture et développement rural (AGRI), cinq par la DG Éducation, jeunesse, sport et culture (EAC), sept par la DG Migration et affaires intérieures (HOME) et dix par la DG Mobilité et transports (MOVE) (annexe I)³⁰.

20

Nos travaux d'audit ont comporté les éléments suivants:

1. des entretiens avec le personnel de toutes les DG de notre échantillon et des contacts avec un certain nombre d'autres DG, institutions et organes de l'UE concernés³¹;
2. des visites dans deux États membres³² et à l'OCDE, afin d'acquérir une meilleure compréhension du cadre de la Commission dans un contexte international;
3. l'examen et l'analyse des principaux documents relatifs à l'association des parties prenantes, ainsi que du cadre de consultation mis en place par la Commission et de la performance des consultations publiques que nous avons sélectionnées;
4. la consultation d'un groupe d'experts venus renforcer notre analyse, qui nous ont aidés à nous concentrer sur des domaines particulièrement importants susceptibles d'être améliorés (annexe II).

21

Nous avons également effectué, auprès de 16 007 citoyens qui avaient participé aux consultations publiques de notre échantillon, une enquête de perception qui nous a permis de recueillir 2 224 réponses. Nous avons analysé les réponses et les avons utilisées pour compléter nos propres constatations d'audit. Les participants ont indiqué leur degré de satisfaction pour chacune des phases du processus de consultation ainsi que leur degré d'adhésion aux affirmations générales de la Commission (annexe III). Ils nous ont également fait part de leurs points de vue et suggestions sur le processus de consultation publique (encadrés 1 à 8)³³. Les sections de notre rapport qui présentent les opinions des répondants sont signalées par le symbole suivant:

22

Nos critères d'audit sont fondés sur les éléments ci-après:

1. les principes directeurs de l'OCDE pour une élaboration inclusive et ouverte des politiques³⁴;
2. a recommandation de l'OCDE sur la politique et la gouvernance réglementaires³⁵;
3. les lignes directrices et la boîte à outils de la Commission pour une meilleure réglementation.

23

Bien que la Cour des comptes ne soit pas tenue de solliciter l'accord ou l'approbation de la Commission pour traiter des données à caractère personnel³⁶, celle-ci, invoquant son interprétation des règles relatives à la protection des données, n'a pas fourni certaines des informations que nous avons demandées au cours de l'audit. Afin d'atteindre nos objectifs d'audit, nous avons collaboré avec la Commission pour trouver des solutions de remplacement, ce qui a demandé beaucoup de temps et de ressources et a ralenti le processus d'établissement des rapports.

Observations

Le cadre mis en place par la Commission pour les consultations publiques

Satisfaction globale des participants en ce qui concerne le processus de consultation

24

Notre enquête de perception a montré que globalement, 65,5 % des participants qui ont confirmé avoir répondu à l'une des consultations publiques de notre échantillon jugeaient le processus de consultation satisfaisant ou plutôt satisfaisant (illustration 4).

25

Les résultats de notre enquête montrent que les participants étaient conscients de l'objectif global du processus de consultation publique, à savoir donner aux citoyens la possibilité de contribuer à l'élaboration des politiques (point 03). Interrogés sur ce qui les avait incités à participer à une consultation publique organisée par la Commission, les répondants ont principalement avancé les trois raisons ci-après:

• ils souhaitaient exercer une influence sur le résultat du processus législatif (58 %);
• le thème les intéressait (56 %);
• ils ont estimé que participer relevait de leur devoir civique (49 %).

Les répondants ont apprécié l'occasion de participer à l'élaboration de la législation européenne ainsi que le caractère démocratique du processus, qui promeut une citoyenneté européenne active

26

Les trois aspects que les répondants ont appréciés le plus à propos de la consultation publique à laquelle ils avaient participé étaient les suivants (encadré 1):

• elle donnait aux citoyens l'occasion de participer à l'élaboration de la législation européenne;
• elle participait au renforcement de la légitimité démocratique de l'UE;
• elle contribuait au développement de la citoyenneté européenne.

Le cadre de la Commission est d'un niveau élevé, mais une attention insuffisante est portée au suivi et à l'évaluation

27

Le cadre mis en place par la Commission pour les consultations est défini dans ses lignes directrices et sa boîte à outils pour une meilleure réglementation, qui ont été adoptées en mai 2015. En juillet 2017, la Commission a approuvé un ensemble de lignes directrices actualisé qui a confirmé et clarifié les règles générales sur la manière dont la Commission doit consulter les citoyens.

28

Conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation, les consultations doivent être régies par quatre principes généraux³⁷:

1. participation: adopter une approche inclusive grâce à une consultation aussi large que possible;
2. ouverture et obligation de rendre compte: faire en sorte que le processus de consultation et son incidence sur le processus d'élaboration des politiques soient transparents pour toutes les parties concernées et le grand public;
3. efficacité: consulter les citoyens à un moment où leur opinion peut encore faire la différence, et respecter le principe de proportionnalité et les restrictions spécifiques;
4. cohérence: assurer la cohérence des processus de consultation dans l'ensemble des services ainsi que l'évaluation, l'examen et le contrôle de la qualité.

29

Ces quatre principes généraux sont complétés par des normes³⁸, qui sont applicables aux trois phases du processus de consultation (illustration 3). Sur la base de ces principes et normes, la Commission a été classée première par l'OCDE pour ce qui est de l'association des parties prenantes (point 08).

30

Nous avons comparé le cadre de la Commission avec les principes directeurs de l'OCDE pour une élaboration inclusive et ouverte des politiques et avec la recommandation de l'OCDE sur la politique et la gouvernance réglementaires. Globalement, nous avons constaté que la conception du cadre mis en place par la Commission pour les consultations publiques contribue à garantir un processus législatif inclusif et des consultations publiques transparentes, la participation active des citoyens à un stade précoce et la cohérence de ses processus de consultation. Des améliorations restent toutefois possibles en matière de suivi et d'évaluation. Les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation ne prévoient pas les éléments ci-après:

1. des indicateurs spécifiques devant faire l'objet d'un suivi et être communiqués pour chaque consultation publique, au niveau des DG et à celui de la Commission dans son ensemble;
2. une méthodologie d'évaluation des coûts relatifs aux consultations publiques;
3. une évaluation systématique visant à vérifier si les consultations publiques ont atteint tous leurs objectifs.

31

Selon les lignes directrices de la Commission, une bonne pratique consiste à effectuer une évaluation interne proportionnée de la qualité du processus de consultation³⁹. Recueillir des informations sur la qualité des consultations publiques permet d'en obtenir aussi sur la réalisation de la stratégie de consultation et de ses objectifs. De plus, des évaluations systématiques axées sur la concrétisation des objectifs permettent de déterminer les bonnes pratiques et de mettre à profit l'expérience acquise en vue d'améliorer les futures consultations.

32

Nous avons constaté que dans seulement 2 des 26 cas que nous avons examinés, une évaluation interne tenant compte de certains indicateurs avait été réalisée afin de dégager des conclusions des enseignements tirés. Dans l'un des États membres que nous avons visités, les exemples de bonnes pratiques concernant les indicateurs utilisés étaient variés, ceux-ci allant du nombre de contributions à la diversité des participants (catégories de parties prenantes, lieu d'origine ou de résidence, langues utilisées, etc.), en passant par le temps nécessaire pour préparer et mener la consultation ainsi que pour en rendre compte, ou encore par le niveau de satisfaction des participants.

Préparation des consultations publiques sélectionnées et participation à celles-ci

33

Nous avons examiné les aspects suivants de la préparation (stratégie de consultation comprise) et de la mise en œuvre, par la Commission, des consultations publiques que nous avons sélectionnées (phases 1 et 2 de l'illustration 3):

1. les informations fournies aux citoyens concernant la raison d'être de la consultation;
2. les activités et les canaux de communication utilisés pour garantir que les citoyens soient informés de la consultation;
3. les langues utilisées pour la consultation ainsi que la lisibilité des questionnaires;
4. le calendrier et la longueur de la consultation.

34

Globalement, nous avons constaté que la préparation et la mise en œuvre des consultations publiques de la Commission que nous avons examinées étaient satisfaisantes, mais nous avons mis en évidence certains domaines susceptibles d'être améliorés afin de garantir que les citoyens puissent participer de manière simple et efficace.

Les stratégies de consultation ne sont pas toujours bien élaborées ou dûment publiées

Informations préalables et commentaires concernant les activités de consultation à venir

35

La première étape consiste à expliquer aux citoyens dans un document, la «feuille de route» ou l'«analyse d'impact initiale», pourquoi la Commission prépare une initiative donnée et ce qu'elle cherche à atteindre. Selon les lignes directrices de la Commission, la feuille de route ou l'analyse d'impact initiale doit définir les activités de consultation envisagées, et être publiée à un stade précoce sur le portail «Donnez votre avis» de la Commission⁴⁰.

36

La publication de la feuille de route ou de l'analyse d'impact initiale vise à informer les citoyens sur les initiatives et activités de consultation prévues par la Commission, et à préparer leur participation à l'avance⁴¹.

37

Selon la boîte à outils de la Commission pour une meilleure réglementation, de juillet 2017, le lancement d'une consultation publique ne doit pas intervenir avant la publication de la feuille de route ou de l'analyse d'impact initiale correspondante⁴². Ni les lignes directrices ni la boîte à outils ne précisent combien de temps avant le lancement de la consultation publique cette publication doit être effectuée. Elles se limitent à indiquer que les feuilles de route ou les analyses d'impact initiales doivent être finalisées et publiées dans les plus brefs délais, et comporter les grandes lignes de la stratégie de consultation prévue⁴³.

38

L'obligation de publier la feuille de route à l'avance n'était pas en vigueur au moment de la préparation et du lancement des consultations publiques de notre échantillon. La Commission a élaboré des feuilles de route ou des analyses d'impact initiales, y compris les grandes lignes de la stratégie de consultation, pour 22 des 26 consultations publiques de notre échantillon; elle n'en a publié que 16 quatre semaines au moins avant le début de la consultation publique afin d'éviter un chevauchement entre la période au cours de laquelle les citoyens peuvent faire part de leurs commentaires (point 39) et le lancement de la consultation publique. En moyenne, lorsque les feuilles de route ou les analyses d'impact initiales étaient disponibles avant le lancement de la consultation publique, elles ont été publiées six mois à l'avance (illustration 5).

39

Après la publication des feuilles de route ou des analyses d'impact initiales, les citoyens peuvent faire part de leurs commentaires pendant quatre semaines⁴⁴. Nous avons constaté que, sur les six feuilles de route ou analyses d'impact initiales publiées en 2017⁴⁵, quatre ont suscité des commentaires (22 en moyenne).

40

Dans trois des quatre cas, le nombre de commentaires recueillis était très faible par rapport au nombre de contributions reçues au cours de la consultation publique. Par exemple, 10 commentaires ont été reçus pour l'analyse d'impact initiale relative à la consultation sur la modernisation et la simplification de la politique agricole commune, alors que la consultation publique a obtenu 63 000 réponses⁴⁶. La Commission a reconnu que le nombre limité de commentaires montre qu'il reste encore beaucoup à faire pour augmenter la visibilité et la portée des outils de l'UE⁴⁷.

Éléments clés de la stratégie de consultation

41

Une stratégie de consultation est élaborée à la suite des feuilles de route ou des analyses d'impact initiales. L'objectif de la stratégie est de concevoir une approche de consultation efficace et efficiente.

42

La stratégie de consultation doit être finalisée et mise à jour sur la base des commentaires reçus au cours de la période prévue à cet effet. Nous n'avons trouvé aucun élément probant attestant que les commentaires ont été pris en considération dans les stratégies de consultation (par exemple pour le choix des activités de consultation ou la conception des questionnaires).

43

La stratégie de consultation devrait être publiée ou décrite sur le site web de consultation concernant l'initiative correspondante, géré par la DG responsable⁴⁸. Elle devrait comporter les éléments clés suivants⁴⁹:

• le champ d'application et les objectifs de la consultation;
• l'identification des parties prenantes;
• les activités de consultation envisagées;
• le calendrier et le régime linguistique.

44

Nous avons constaté que seules 12 des 22 stratégies de consultation qui avaient été élaborées ont été publiées sur le site web de la Commission consacré à l'initiative correspondante. Selon nous, la communication en temps opportun, lors de la phase préparatoire, d'informations concernant l'objectif de la consultation publique et l'utilisation prévue de ses résultats augmente la probabilité que les citoyens se sentent concernés, et contribue également à assurer la qualité des réponses reçues.

45

Par exemple, avant de lancer la consultation publique sur l'heure d'été, la Commission n'a pas mis à disposition de stratégie de consultation ni aucune autre information préalable, si ce n'est sur le suivi d'une résolution du Parlement européen. Les citoyens doivent être informés, lors de la phase préparatoire, de l'objectif de la consultation et de l'utilisation prévue de ses résultats. Partant, il est très probable que l'absence de ces informations ait une incidence sur l'issue de la consultation, non seulement sur les taux de participation, global et régional, mais également sur le fond. Nous avons constaté que la Commission n'a communiqué des informations concernant la finalité de cette consultation qu'au moment de son lancement.

46

Les 22 stratégies disponibles comportaient toutes une section consacrée au champ d'application et aux objectifs. La Commission n'a toutefois fixé que des objectifs généraux pour l'ensemble de ses activités de consultation. Pour les consultations publiques, les objectifs les plus fréquemment mentionnés étaient: offrir au grand public et aux parties prenantes l'occasion d'exprimer leurs points de vue sur tous les éléments pertinents pour l'appréciation du domaine faisant l'objet de la consultation des parties prenantes, collecter les points de vue et les opinions, et recueillir les avis de groupes plus importants de parties prenantes non spécialistes. Dans d'autres cas, l'objectif a été décrit en termes généraux: les consultations publiques et ciblées constitueront une source fondamentale de contributions.

47

Selon les lignes directrices de la Commission, l'identification des parties prenantes est indispensable pour pouvoir collecter avec succès des informations et donner auxdites parties des occasions valables de contribuer à l'élaboration des politiques de l'UE. Les parties prenantes devraient ensuite être classées (ou hiérarchisées) en fonction de leur niveau d'intérêt et d'influence au moyen d'une «matrice de cartographie des parties prenantes»⁵⁰. La Commission a élaboré une telle matrice pour 18 des 26 consultations publiques. Sur les huit autres cas, cinq comportaient des informations non structurées sur les parties prenantes et trois ne faisaient pas état de ces informations importantes (que ce soit sous une forme structurée ou pas), pourtant indispensables pour l'étape suivante, à savoir la sélection des activités de consultations appropriées⁵¹.

48

Les consultations publiques peuvent être complétées, le cas échéant, par d'autres activités de consultation afin d'associer toutes les parties prenantes concernées et de cibler d'éventuelles lacunes en matière d'information⁵². C'est là un point important pour adapter les canaux de communication aux besoins de tous les publics cibles et faire en sorte que toutes les parties concernées aient la possibilité d'exprimer leur opinion⁵³. Il importe également, à l'issue du processus de consultation, de comparer les résultats des différentes activités de consultation afin de mettre en évidence les interdépendances, les concordances ou les contradictions dans les contributions et les principales catégories de parties prenantes. Aucune des stratégies de consultation que nous avons examinées n'expliquait de quelle manière la consultation publique viendrait compléter d'autres activités de consultation.

49

En ce qui concerne le régime linguistique, quatre stratégies de consultation ne contenaient aucune indication des dispositions prévues en la matière. Dans ces quatre cas, les traductions ont pris du retard et n'étaient pas à la disposition du public lors du lancement de la consultation. Dans trois autres cas, les stratégies ne prévoyaient que certains aspects du régime linguistique et faisaient référence uniquement aux langues utilisées pour les questionnaires ou les contributions.

Les répondants ont estimé que les objectifs des consultations publiques n'étaient pas clairement définis

50

Les résultats de notre enquête ont confirmé que la présentation et la communication par la Commission de ses objectifs et l'identification des parties prenantes des consultations publiques pouvaient être améliorées. L'impression globale des répondants était que les objectifs des consultations publiques n'étaient pas clairs (encadré 2).

Les consultations publiques affichent des niveaux de participation variables

51

Les consultations sur internet se prêtent à une large consultation. Selon les lignes directrices de la Commission, la solution la plus efficace consiste en une combinaison de différents canaux de communication. Pour toucher les citoyens dans les zones rurales et isolées ayant un faible taux d'accès à internet, les lignes directrices de la Commission recommandent uniquement de prendre contact avec les représentations de la Commission et le réseau Europe Direct⁵⁴ afin de déterminer les outils et canaux appropriés⁵⁵.

52

Les DG que nous avons examinées ont envisagé divers canaux de communication dans plus de la moitié (16) des 26 cas composant l'échantillon. Globalement, le choix et l'étendue des méthodes et des canaux de communication utilisés (y compris les médias sociaux) variaient considérablement selon les DG et les consultations publiques. Nous avons constaté que le taux de participation était très variable.

53

Pour chacune des 10 consultations ayant enregistré le nombre le plus élevé de réponses, plusieurs canaux de communication avaient été utilisés. Cependant, dans deux autres cas (une évaluation et une nouvelle initiative sur un thème très technique), seules 24 et 17 réponses, respectivement, ont été obtenues malgré la diversité des canaux de communication utilisés. Les trois cas ayant enregistré le plus faible nombre de réponses étaient trois évaluations pour lesquelles les DG n'avaient pas recouru à divers canaux de communication. L'illustration 6 montre le nombre de répondants aux 26 consultations publiques que nous avons examinées.

54

En dépit de l'existence d'un certain nombre d'outils visant à associer les citoyens à ses activités, la Commission a estimé que «la participation n'a[vait] pas atteint son niveau maximal». Elle a également souligné que «certaines parties prenantes sont encore peu désireuses ou capables de participer activement» et a reconnu que le faible niveau de participation posait problème⁵⁶. La persistance de ce problème a été confirmée dans le document établi par la Commission sur le bilan de son approche en matière d'amélioration de la réglementation⁵⁷.

55

Nous avons analysé la répartition par pays des participants aux consultations publiques de notre échantillon, tant en termes absolus que par rapport à la population nationale (annexe V). En termes absolus, la majorité des réponses provenaient d'Allemagne. Par rapport à la population nationale, l'Autriche se situait au premier rang et l'Allemagne au second. En ce qui concerne la consultation publique sur l'heure d'été, qui a recueilli 4,6 millions de réponses, la répartition était similaire (70 % des réponses provenant d'Allemagne et 6 % d'Autriche), ces deux pays occupant également la première et la seconde places proportionnellement à leur population nationale (3,8 % et 2,9 %, respectivement) (illustration 7).

56

Dans le cas de la consultation publique sur l'heure d'été, les mesures de communication prises par la Commission et la publicité sur les médias sociaux ont suscité un niveau d'attention élevé dans différents médias de plusieurs pays. Au cours de la consultation, la Commission a tenté d'encourager la participation de citoyens issus d'autres pays que l'Allemagne et a financé des actions de promotion dans 26 États membres de l'Union (l'Allemagne et le Royaume-Uni étant exclus), notamment dans les neuf pays particulièrement sous-représentés (y compris en diffusant des publicités dans les langues locales). Les représentations de la Commission dans les États membres ont en outre contribué activement à ces campagnes avec des messages sur Facebook et Twitter. En pourcentage, les réponses provenant de ces 26 États membres ont augmenté de 30 % environ. Néanmoins, la répartition géographique des réponses est restée déséquilibrée tout au long de la période de consultation. Dans son rapport sur les résultats de cette consultation publique, la Commission a précisé les écarts dans la répartition des réponses entre les différents États membres.

Les répondants ont souvent eu connaissance des consultations publiques par l'intermédiaire de groupes de la société civile

57

Dans le cadre de notre enquête, nous avons demandé aux participants comment ils avaient été informés des consultations publiques organisées par la Commission. Un grand nombre d'entre eux ont indiqué qu'ils avaient appris l'existence des consultations par le biais d'organisations de la société civile (OSC) ou d'organisations non gouvernementales (ONG) et qu'ils n'y auraient pas participé sans cela (encadré 3).

58

Nous avons demandé aux répondants où ils avaient obtenu des informations sur le lancement des consultations publiques (plusieurs réponses étaient possibles). Parmi toutes les parties prenantes et tous les médias possibles, les organisations de la société civile étaient le plus à même de sensibiliser les citoyens (48 %). Les autres sources d'information importantes étaient les actualités et les articles de presse (29 %), le site web de la Commission (17 %) et les médias sociaux de la Commission (13 %).

Les répondants appellent à davantage de publicité pour faire connaître les consultations publiques

59

Nous avons demandé aux répondants ce qu'ils feraient pour améliorer l'approche adoptée par la Commission pour toucher les citoyens et les parties prenantes. Sur les 2 224 répondants, 1 184 (53 %) nous ont fait part de suggestions visant à accroître la sensibilisation de manière plus efficace.

60

Les participants à l'enquête ont estimé que les activités de consultation devraient être largement médiatisées pour que le processus bénéficie d'une visibilité et d'une publicité plus importantes, ce qui permettrait à un plus grand nombre de personnes de participer. Ils pensaient aussi qu'il faudrait prévoir davantage de publicité dans les médias sociaux, à la télévision, dans la presse (par exemple, les journaux) et même par courriel. Ils ont également souligné que les autorités régionales ou nationales devraient être plus impliquées dans la promotion des consultations publiques de la Commission. En outre, une amélioration de la communication et de la collaboration entre les États membres et l'UE était attendue dans tous les domaines (encadré 4).

Nécessité d'une large couverture linguistique et d'une meilleure lisibilité des questionnaires

Couverture linguistique

61

Un aspect essentiel de l'accessibilité réside dans les langues utilisées pour la consultation. Dans ses lignes directrices de 2015 pour une meilleure réglementation, la Commission recommandait de définir les besoins en matière de traduction en fonction du champ d'application et de la portée de la méthode de consultation concernée⁵⁸. En avril 2017, le secrétariat général de la Commission a publié de nouvelles instructions⁵⁹, y compris les mesures suivantes:

• pour les consultations publiques sur les initiatives prioritaires figurant dans le programme de travail annuel de la Commission (annexe I), les questionnaires et tout document d'accompagnement doivent être traduits dans toutes les langues officielles de l'UE;
• pour toutes les autres consultations publiques, les questionnaires et tout document d'accompagnement doivent être disponibles au moins en anglais, en français et en allemand.

62

Dans les lignes directrices actualisées de 2017, il est recommandé, de manière générale, de traduire les documents relatifs aux consultations dans autant de langues qu'il est possible et opportun de le faire, en fonction du champ d'application et du public cible de la consultation⁶⁰. Il y est précisé que les documents de consultation publique pour les initiatives figurant à l'annexe I du programme de travail de la Commission doivent être traduits dans toutes les langues officielles de l'UE⁶¹. De plus, les stratégies de consultation doivent être systématiquement passées au crible par le secrétariat général en vue de déterminer les activités de consultation, notamment celles présentant un grand intérêt pour le public, à traduire dans toutes ou plusieurs langues. Enfin, le régime linguistique retenu pour les activités de consultation doit être expliqué et justifié dans la stratégie de consultation.

63

Nous avons observé qu'il n'existait aucun critère clair permettant de classer les initiatives dans les catégories «grand intérêt pour le public» ou «autres», un classement qui devrait servir à déterminer si une initiative doit être traduite et, le cas échéant, dans combien de langues. Nous avons constaté que cela dépendait dans une large mesure de l'approche adoptée par la DG responsable ou l'unité compétente au sein de celle-ci, ou des contraintes de temps. Nous avons également noté que la Commission qualifie les initiatives de «majeures» et «autres» à des fins de validation. À défaut de critères précis pour classer les initiatives, il est difficile de déterminer clairement le régime linguistique à appliquer pendant le processus de consultation.

64

Dans notre échantillon, sept consultations publiques ont été lancées après l'entrée en vigueur de la nouvelle politique linguistique de la Commission en avril 2017. Six des sept questionnaires correspondants ont été traduits dans toutes les langues officielles de l'UE, alors que trois consultations seulement figuraient dans le programme de travail de la Commission⁶². Le septième a été traduit en trois langues.

65

Sur les 19 consultations publiques lancées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle politique linguistique de la Commission, nous avons relevé six initiatives qualifiées de «majeures» par la Commission, pour lesquelles les questionnaires, les pages web de la consultation publique et les documents d'information connexes n'étaient disponibles qu'en anglais. Parmi les 13 autres consultations, sept ont été traduites dans toutes les langues officielles de l'UE et une l'a été en six langues, tandis que cinq consultations n'étaient disponibles qu'en anglais.

66

Nous avons constaté que lorsque les questionnaires avaient été traduits dans toutes les langues de l'UE, le nombre moyen de contributions reçues était plus élevé que dans les cas où le questionnaire n'était disponible qu'en anglais. Dans notre échantillon de 26 consultations publiques, 11 des 12 questionnaires ayant suscité le plus grand nombre de réponses avaient été traduits dans toutes les langues de l'UE. Dans les 14 cas ayant enregistré le plus faible nombre de contributions, seuls deux questionnaires avaient été traduits dans toutes les langues de l'UE.

Conception des questionnaires et des documents d'accompagnement

67

Selon les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation, les questionnaires doivent comporter des questions pertinentes, courtes, simples et formulées de manière neutre, et assurer un juste équilibre entre questions ouvertes et fermées⁶³. La Commission nous a fourni des éléments probants attestant que, pour 22 des 26 consultations publiques que nous avons examinées, les questionnaires avaient été testés avant leur utilisation. Dans l'ensemble, nous avons constaté que les questionnaires examinés étaient bien élaborés et suivaient les orientations fournies par la Commission.

68

Cependant, nous avons observé qu'un petit nombre de questionnaires étaient trop longs ou trop complexes. Par exemple, trois d'entre eux comportaient plus de 50 questions, au total ou pour certaines catégories de répondants. En conséquence, dans l'un de ces cas, sur les 4 786 répondants ayant tenté de participer, seules 1 800 réponses étaient exploitables pour l'analyse de la Commission parce que les répondants n'avaient pas tous complété le questionnaire. Dans un autre cas, la consultation portait sur un sujet technique dans le domaine informatique, mais le questionnaire ne ciblait pas séparément les spécialistes et les non-spécialistes. Des séries de questions différentes pour ces deux types de répondants auraient pu permettre de recueillir davantage de réponses (au total, seules 17 contributions ont été reçues).

69

Nous avons observé que, dans 15 cas, les DG auprès desquelles nous nous sommes rendus n'avaient pas envisagé de concevoir des questionnaires différents pour les spécialistes et les non-spécialistes. Bien que cette distinction ne soit pas prévue dans les lignes directrices de la Commission, nous avons estimé que les 11 cas dans lesquels des questionnaires moins spécifiques avaient été établis à l'intention des non-spécialistes constituaient des exemples de bonnes pratiques.

70

Ni le questionnaire ni les documents mis à la disposition des citoyens pour la consultation publique sur l'heure d'été n'ont mis l'accent sur les conséquences des choix individuels des différents États membres (en particulier si des pays voisins devaient prendre des décisions opposées). De plus, la Commission n'a pas précisé que les résultats de cette consultation constitueraient une base importante lorsqu'elle élaborerait sa proposition législative dans la foulée⁶⁴. De notre point de vue, il importe que les éventuels participants soient informés précisément de telles implications. L'absence de ce type d'informations peut influer sur les résultats d'une consultation publique.

Les répondants apprécient les questionnaires disponibles dans toutes les langues de l'UE, adaptés aux citoyens et comportant des questions ouvertes

71

La majorité des participants (82 %) à notre enquête étaient satisfaits de la langue utilisée au cours du processus de consultation. Ils étaient également nombreux (92 %) à adhérer à l'affirmation selon laquelle il importe que les consultations publiques soient réalisées dans les 24 langues officielles de l'UE pour améliorer la communication.

72

En ce qui concerne la lisibilité des questionnaires, 31 % de participants à notre enquête ont indiqué être mécontents du manque de clarté ou de la trop grande technicité des questions. En revanche, un grand nombre de participants (76 %) ont particulièrement apprécié d'avoir la possibilité de répondre à des questions ouvertes (encadré 5).

Le calendrier des consultations respectait les normes établies

73

Les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation disposent que la période de consultation publique minimale est de 12 semaines et recommandent vivement de prolonger cette période si elle englobe des périodes de vacances⁶⁵.

74

Sur les 26 consultations publiques composant notre échantillon, le délai de réponse minimal recommandé de 12 semaines a été observé dans 24 cas. Lorsque la période de réponse couvrait (en partie) les vacances d'été (huit cas), ce facteur n'a pas été pris en considération. Nous avons constaté que lors de la consultation publique sur l'heure d'été, la Commission a reçu un nombre exceptionnellement élevé de contributions, même si la consultation a eu lieu sur une très courte période (de six semaines) durant l'été.

Les participants ont le sentiment d'avoir suffisamment de temps pour répondre

75

Parmi les participants à notre enquête, 79 % étaient satisfaits du nombre de semaines durant lesquelles les questionnaires étaient accessibles sur le site web de la Commission.

Informations sur les travaux et les résultats de la consultation

76

Nous nous sommes penchés sur l'analyse des données réalisée par la Commission et sur la manière dont elle a présenté les informations relatives à ses travaux de consultation et à leurs résultats (phase 3 de l'illustration 3). Nous avons examiné en particulier:

1. si la collecte et le traitement des données étaient sécurisés;
2. si l'analyse des réponses recueillies était adéquate, en particulier lorsque les taux de réponse étaient faibles ou que les campagnes étaient importantes;
3. si les informations sur les travaux de consultation et leurs résultats étaient transparentes et exhaustives.

77

Globalement, nous avons constaté que les analyses relatives aux consultations publiques de la Commission que nous avons examinées et les informations fournies à cet égard étaient satisfaisantes, mais nous avons mis en évidence un certain nombre de domaines susceptibles d'être améliorés en ce qui concerne la transparence et l'obligation de rendre compte.

Faiblesses dans le traitement des données

Informations sur le traitement des données

78

Selon les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation, la manière dont les données sont collectées et traitées doit être clairement portée à la connaissance des répondants dans une déclaration de confidentialité⁶⁶. Dans la pratique, jusqu'à l'introduction d'une déclaration de confidentialité unique en mai 2018, une déclaration de confidentialité spécifique devait être élaborée pour chaque consultation publique impliquant la collecte de données à caractère personnel, et devait être publiée sur la page web de consultation concernant l'initiative en cause.

79

Pour 22 des 26 consultations que nous avons examinées, la page web de consultation comportait une clause de non-responsabilité faisant référence à la page web de la Commission relative à la protection des données et au règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des données à caractère personnel. Toutefois, les pages web ne comprenaient pas de déclarations de confidentialité précisant, à l'intention des répondants, comment les données à caractère personnel étaient collectées et traitées, et la période de conservation des données n'était pas non plus mentionnée. Pour les quatre autres consultations, aucune déclaration de confidentialité ou clause de non-responsabilité ne figurait sur les pages web.

Risques d'ordre technologique

80

Pour les consultations sur internet, il est particulièrement important de procéder à des vérifications liées à l'information et à la technologie afin de garantir que le processus est sûr et que les réponses reçues sont valables. Nous avons examiné les vérifications effectuées par les DG en cause afin de déterminer si des dispositions adéquates avaient été prises pour atténuer les risques d'ordre technologique.

81

La Commission nous a fourni des informations horodatées indiquant à quel moment les participants avaient soumis leurs contributions. Dans 6 de ces 24 cas, le nombre de réponses reçues durant les derniers jours de la période de consultation était très élevé, avec des taux de 40 % à 95 %. Pour la consultation publique sur l'heure d'été, 1,3 million de contributions (40 %) ont été soumises le dernier jour (illustration 8).

82

À notre avis, un volume de trafic élevé induit un risque considérable (de cyberattaque coordonnée, par exemple). Par conséquent, nous avons demandé des informations sur les contrôles réalisés par la Commission en ce qui concerne la géolocalisation des adresses IP d'origine, les problèmes sous-jacents liés à l'indisponibilité des serveurs (surcharge), le recours éventuel à l'un ou l'autre moyen d'accéder aux services en ligne de façon anonyme (réseau TOR⁶⁷) et la protection contre les robots du web (bots), ainsi que sur tout autre contrôle destiné à valider les contributions des répondants.

83

En ce qui concerne l'analyse et le traitement des données, la Commission considère généralement qu'il y a doublon lorsqu'elle reçoit plus d'une réponse de la même adresse électronique. Cela s'est produit par exemple lors de la consultation publique sur l'heure d'été⁶⁸. Or, un même répondant peut participer plusieurs fois en utilisant diverses adresses électroniques. Dans ce cas, il est possible que les différentes contributions aient la même adresse IP d'origine, ce qui pourrait alerter sur la présence d'un doublon. Selon nous, ces contributions devraient être contrôlées afin de déterminer si elles sont uniques et/ou n'ont pas été créées artificiellement.

84

Pour une consultation publique, nous avons demandé les adresses IP d'origine. La Commission a invoqué son interprétation des règles relatives à la protection des données pour nous refuser l'accès à ces informations. En revanche, la DG DIGIT a confirmé l'existence de cinq doublons dans les adresses IP. Pour les autres consultations publiques, ni la DG DIGIT ni les autres DG n'ont effectué de vérifications de ce type avant la publication des résultats correspondants.

85

La Commission n'a fourni aucune information sur la façon dont elle géolocalisait les adresses IP d'origine ou sur d'éventuels accès anonymes via le réseau TOR.

86

Un CAPTCHA est un programme utilisé pour vérifier que des données sont introduites par une personne, et non par un robot. La Commission s'est servie d'un CAPTCHA pour lutter contre les robots du web et garantir une protection contre une utilisation abusive des consultations publiques, le programme empêchant la saisie automatique de données. Toutefois, lors de la consultation publique sur l'heure d'été, le CAPTCHA a dû être remplacé par un autre dispositif, car l'usage fait par Google des données privées suscitait des inquiétudes.

Faiblesses dans l'analyse des données

Interprétation des données

87

Une consultation publique peut toucher un large éventail de répondants, qui apportent leur contribution sur une base volontaire. Il s'agit essentiellement de citoyens européens actifs et intéressés. Les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation établissent clairement que les données recueillies grâce aux consultations publiques ne donnent pas une image représentative de la population de l'UE⁶⁹. En effet, en raison de l'autosélection des répondants, les réponses recueillies ne sont pas issues d'un échantillon représentatif⁷⁰.

88

La consultation publique sur l'heure d'été a eu lieu du 4 juillet au 16 août 2018 et a permis de recueillir 4,6 millions de réponses en provenance des 28 États membres. La Commission a considéré que ces résultats constituaient une base importante pour l'élaboration d'une proposition législative. Le 31 août 2018, la commissaire Bulc a déclaré: «Des millions d'Européens ont participé à notre consultation publique pour faire entendre leur voix et le message est très clair: 84 % d'entre eux ne veulent plus du changement d'heure. Nous allons maintenant agir en conséquence et élaborer une proposition législative que nous présenterons au Parlement européen et au Conseil, qui décideront ensemble de la suite à donner»⁷¹.

89

À notre avis, la Commission aurait dû remettre en contexte le fait que 84 % des répondants à la consultation sur l'heure d'été étaient favorables à la suppression du changement d'heure deux fois par an. Au total, moins de 1 % de l'ensemble des citoyens de l'UE ont participé à la consultation et, en chiffres absolus, 70 % des réponses provenaient d'un seul État membre. En outre, la Commission a élaboré sa proposition visant à mettre fin au changement d'heure en Europe sans avoir procédé au préalable à une évaluation appropriée des avantages et des inconvénients des différentes options.

Réponses suscitées par des campagnes

90

Dans les cas où plusieurs participants donnent la même réponse à une consultation publique, il s'agit soit d'une coïncidence, soit du résultat d'une campagne coordonnée. Les campagnes peuvent s'avérer très efficaces pour susciter l'intérêt des citoyens et dégager des messages clés à l'intention des décideurs politiques. Toutefois, elles sont également problématiques pour ceux qui analysent les réponses. Selon les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation, il est donc essentiel de cerner correctement les campagnes, de les analyser séparément et d'en présenter les résultats de manière appropriée. Si des campagnes ont été mises en évidence, le rapport de synthèse devrait s'y référer explicitement⁷².

91

Des campagnes spécifiques ont été signalées pour 5 des 26 consultations que nous avons examinées. Cependant, nous avons constaté que l'une des campagnes ne faisait pas l'objet d'explications suffisantes dans le rapport de synthèse. En outre, nous avons relevé deux autres cas où des campagnes n'ont pas été signalées.

Organisations inscrites dans le registre de transparence

92

Les organisations et les entreprises qui souhaitent participer à des activités de consultation doivent fournir des informations, en s'inscrivant dans le registre de transparence, sur les intérêts qu'elles représentent et sur le degré de cette représentation. Les contributions des organisations et entreprises enregistrées doivent être traitées dans une catégorie de parties prenantes différente de celles qui ne le sont pas, les contributions de ces dernières étant traitées dans la catégorie distincte des «organisations/entreprises non enregistrées»⁷³.

93

Lors de l'analyse et de la présentation des résultats des consultations, il y a lieu de distinguer entre les différentes catégories de parties prenantes qui ont participé à la consultation⁷⁴. Sur les 26 cas que nous avons examinés, seuls huit comportaient des informations sur les organisations/entreprises enregistrées ou non enregistrées.

Les répondants s'inquiètent de l'utilisation qui est faite de leurs contributions

94

Les participants à notre enquête s'inquiétaient de savoir si la Commission prenait leurs réponses en considération, et de quelle manière (encadré 6).

95

Nous avons fourni à tous les participants à notre enquête une série de déclarations tirées des communications officielles publiées par la Commission. Nos répondants ont peu adhéré (33 % dans les deux cas) aux déclarations «La Commission européenne tient compte de l'opinion des citoyens» et «Les politiques et la législation de l'UE sont élaborées sur la base de données factuelles et compte tenu du point de vue des citoyens». Les déclarations «Le processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE est transparent» (37 %) et «Les citoyens […] peuvent contribuer à l'ensemble du processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE» (40 %) ont obtenu un meilleur score, mais le niveau d'adhésion restait faible.

Insuffisance du retour d'information aux répondants et de la publicité accordée aux résultats

96

La Commission présente les résultats des consultations publiques dans des rapports factuels et des rapports de synthèse. Pour les propositions législatives, l'exposé des motifs doit expliquer de quelle manière les contributions ont été prises en considération ou les raisons pour lesquelles elles ne l'ont pas été.

Rapports factuels

97

Dans ses lignes directrices pour une meilleure réglementation, la Commission recommande, en tant que bonne pratique favorisant la transparence, de publier les rapports factuels sur les contributions reçues des citoyens. Les rapports doivent être publiés peu de temps après la clôture d'une consultation publique et comporter des informations statistiques de base à l'intention du grand public (par exemple les types de groupes de parties prenantes, le nombre de répondants, leur répartition géographique, ainsi que d'autres chiffres de base pertinents)⁷⁵.

98

Conformément à cette recommandation des lignes directrices pour une meilleure réglementation, la Commission a publié des rapports factuels pour 20 des 26 consultations que nous avons examinées. Toutefois, certains n'ont été disponibles que longtemps après la clôture de la consultation. Globalement, dans ces 20 cas, ils ont été publiés en moyenne six mois après que la consultation publique avait pris fin (illustration 9).

99

Sur les 20 rapports factuels qui ont été publiés, seuls deux avaient été traduits dans toutes les langues officielles de l'UE. Les 18 autres n'étaient disponibles qu'en anglais.

100

Les 20 rapports publiés suivaient une approche impartiale et neutre et comportaient des informations factuelles, conformément aux exigences des lignes directrices de la Commission. Néanmoins, nous pensons que des améliorations étaient possibles en ce qui concerne les supports visuels (par exemple les diagrammes, figures et graphiques). Dans 5 des 20 rapports, il n'y avait aucun support visuel, et lorsqu'il y en avait, ils étaient souvent peu intelligibles.

Rapports de synthèse

101

D'après les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation, le rapport de synthèse, qu'il soit autonome ou joint à l'analyse d'impact ou à l'évaluation, doit donner une vue d'ensemble plus détaillée de tous les commentaires et contributions reçus. Il doit indiquer aux citoyens comment leurs contributions ont été prises en compte et expliquer pourquoi il n'a pu être donné suite à certaines propositions⁷⁶. En outre, les lignes directrices de la Commission de 2015 spécifiaient que le rapport de synthèse ne devait pas dépasser 10 pages et qu'il devait être disponible dans toutes les langues dans lesquelles la consultation était publiée sur le site web dédié⁷⁷. Les règles révisées de juillet 2017 n'exigent pas que le rapport de synthèse soit traduit. Il est toutefois de bonne pratique de le faire pour les initiatives majeures figurant à l'annexe I du programme de travail de la Commission ou pour celles présentant un grand intérêt pour le public.

102

La Commission a produit des rapports de synthèse pour 25 des 26 consultations publiques que nous avons examinées. Ils ont été publiés en moyenne neuf mois après que la consultation publique avait pris fin (illustration 9).

103

Sur les 23 rapports de synthèse publiés, 19 n'étaient disponibles qu'en anglais même si, dans 5 de ces 19 cas, les consultations publiques correspondantes avaient été publiées dans toutes les langues de l'UE sur le site web dédié et, dans un cas, dans six langues de l'UE. En vertu des lignes directrices de la Commission de 2015, ces six rapports de synthèse auraient dû être traduits dans les langues de l'UE dans lesquelles la consultation était publiée sur le site web dédié.

104

En ce qui concerne le contenu des 23 rapports de synthèse, seuls sept apportaient des précisions sur la méthodologie et les outils utilisés pour le traitement des données. Tous donnaient des informations sur la répartition des répondants par pays de résidence ou d'origine.

105

Bien qu'il ne soit pas obligatoire, dans les rapports de synthèse, de clarifier la question de la représentativité des résultats, 9 des 23 rapports contenaient des informations sur le fait que les consultations publiques ne sont pas statistiquement représentatives. L'un d'entre eux concernait la consultation publique relative à l'heure d'été, pour laquelle le rapport de la Commission indiquait que les consultations publiques ne sont pas représentatives⁷⁸. À notre avis, des informations de ce type permettent de modérer les attentes des participants.

Exposé des motifs

106

Les propositions et les actes délégués de la Commission devraient tous comporter un exposé des motifs afin d'expliquer les raisons, ainsi que le contexte, de la proposition de la Commission, en tenant compte des différentes phases du processus préparatoire. L'exposé des motifs sert également de base aux parlements nationaux pour examiner la proposition dans le cadre du mécanisme de contrôle de la subsidiarité (protocole n° 2 annexé aux traités).

107

Pour les initiatives qui aboutissent à des propositions législatives, l'exposé des motifs devrait expliquer dans quelle mesure les principales contributions recueillies dans le cadre d'une consultation publique ont été prises en compte dans le projet d'initiative stratégique, ou les raisons pour lesquelles elles n'ont pas (toutes) pu l'être⁷⁹.

108

Dans les 17 cas de notre échantillon qui ont débouché sur des propositions législatives, un exposé des motifs avait été élaboré. Nous avons constaté des insuffisances dans 3 des 17 exposés: ils ne comportaient qu'un petit nombre de points descriptifs et n'expliquaient pas le lien entre les contributions des répondants et les options proposées. En revanche, nous avons relevé quatre cas d'exposés qui énuméraient tous les types d'activités de consultation réalisées, établissaient un lien clair entre les contributions des répondants et la proposition législative, et expliquaient les positions des différentes parties prenantes concernant chaque option ainsi que les raisons pour lesquelles certaines options n'avaient pas été prises en considération.

Les répondants ont le sentiment qu'ils devraient être mieux informés des résultats des consultations publiques

109

Les participants à notre enquête étaient mécontents ou plutôt mécontents du rapport factuel (degré de satisfaction de 41 %) et du rapport de synthèse (degré de satisfaction de 38 %). Dans leurs commentaires, ils ont souvent déclaré qu'ils n'avaient reçu aucun retour d'information sur l'enquête, qu'ils ne savaient pas où trouver les résultats ou qu'ils n'étaient pas en mesure de lire le rapport parce qu'il n'avait été publié que dans quelques langues, voire dans une seule. Ils ont fait remarquer qu'ils auraient aimé recevoir un courriel de la Commission contenant un lien vers les résultats de l'étude ou des informations supplémentaires à cet égard (encadré 7).

Les répondants ont le sentiment que la Commission ne s'acquitte pas suffisamment de son obligation de rendre compte et qu'elle est éloignée des citoyens

110

Les répondants estiment que la Commission devrait satisfaire davantage à son obligation de rendre compte, notamment en améliorant la communication, en renforçant la transparence et en assurant une plus grande publicité à des sujets qui touchent les citoyens de l'UE (encadré 8).

Conclusions et recommandations

111

De manière générale, nous avons constaté que le cadre de consultation publique de la Commission est d'un niveau élevé et que les participants à notre enquête étaient globalement satisfaits du processus de consultation. Nous avons cependant mis en évidence certains domaines dans lesquels le cadre de la Commission pourrait être amélioré en ce qui concerne le suivi et l'évaluation des consultations publiques. Dans ses lignes directrices pour une meilleure réglementation, la Commission ne prévoit pas d'indicateurs spécifiques ou d'évaluation systématique visant à vérifier si les consultations publiques atteignent l'ensemble de leurs objectifs (points 24 à 32).

Recommandation n° 1 – Le cadre de la Commission

Afin d'assurer le suivi des consultations publiques, la Commission devrait parfaire les lignes directrices pour une meilleure réglementation:

• en définissant des indicateurs spécifiques qui fassent l'objet d'un suivi et d'un rapport, pour les différentes consultations publiques et au niveau de la Commission;
• en évaluant systématiquement si les consultations publiques atteignent l'ensemble de leurs objectifs.

Quand? Pour juillet 2020.

112

Globalement, nous avons constaté que la préparation et la mise en œuvre des consultations publiques de la Commission que nous avons examinées étaient satisfaisantes, mais nous avons mis en évidence certains domaines susceptibles d'être améliorés afin de garantir que les citoyens puissent participer de manière simple et efficace (points 33 et 34).

113

En ce qui concerne les consultations publiques que nous avons examinées, la Commission n'a pas toujours fourni d'informations préalables devant permettre aux citoyens de préparer leur participation. Dans certains cas, elle n'a pas élaboré de stratégie de consultation ou ne l'a pas publiée sur la page web de la consultation publique en cause. Lorsqu'une stratégie était élaborée, seuls des objectifs généraux y étaient définis et il n'était pas précisé de quelle manière la consultation publique viendrait compléter d'autres activités de consultation. Dans certaines stratégies, les parties prenantes concernées ou susceptibles de vouloir participer n'ont pas toutes été identifiées et le régime linguistique à appliquer n'était pas indiqué (points 35 à 50).

Recommandation n° 2 – La stratégie de consultation

La Commission devrait atteindre l'objectif de la participation du public au processus législatif de l'UE en touchant le plus grand nombre possible de citoyens de l'Union. À cette fin, elle devrait élaborer et publier des stratégies de consultation en expliquant:

• quelles activités de consultation (par exemple consultation publique, consultations des partenaires sociaux, experts, lobbyistes, enquêtes Eurobaromètre, groupes cibles, échantillons aléatoires de citoyens, auditions publiques, dialogues avec les citoyens, etc.) seront utilisées et comment les activités sélectionnées se compléteront les unes les autres;
• la finalité précise des consultations publiques, l'usage qu'il est prévu d'en faire et les langues officielles de l'Union dans lesquelles les questionnaires et les autres documents de consultation (par exemple les informations contextuelles, la feuille de route, les rapports présentant les résultats, etc.) seront traduits.

Quand? Pour juillet 2020.

114

De manière générale, le choix et l'étendue des méthodes et des canaux de communication utilisés (y compris les médias sociaux) variaient considérablement selon les DG et les consultations publiques. Dans les cas où les réponses obtenues étaient les moins nombreuses, peu de canaux de communication différents avaient été utilisés. La Commission a reconnu que certaines parties prenantes étaient encore peu désireuses ou capables de s'investir et que le faible niveau de participation posait problème. L'approche suivie par la Commission pour toucher les citoyens est déterminante pour les mobiliser et ainsi accroître leur participation (points 51 à 60).

Recommandation n° 3 – Activités de communication

Afin d'améliorer la portée de ses consultations publiques, la Commission devrait:

• intensifier ses activités de communication et adapter ses mesures d'information pour promouvoir une plus grande participation, notamment en élargissant l'éventail des participants éventuels;
• associer davantage ses représentations dans les États membres, des institutions telles que le Comité économique et social européen ou le Comité des régions, ainsi que les autorités nationales afin de diffuser davantage d'informations sur les consultations publiques.

Quand? Pour juillet 2020.

115

Nous n'avons trouvé aucun critère clair permettant de classer les initiatives dans les catégories «grand intérêt pour le public» ou «autres», un classement qui devrait servir à déterminer les langues dans lesquelles la Commission devrait traduire les questionnaires et les autres documents de consultation principaux. Lorsque les questionnaires destinés aux consultations publiques que nous avons examinés avaient été traduits dans toutes les langues de l'UE, le nombre moyen de contributions reçues était plus élevé que dans les cas où les questionnaires n'étaient disponibles qu'en anglais. Nous avons constaté que les questionnaires examinés ne ciblaient pas toujours le public mais s'adressaient plutôt à des spécialistes, et que certains d'entre eux étaient trop longs ou trop complexes (points 61 à 72).

Recommandation n° 4 – Régime linguistique et questionnaires

Afin de permettre à l'ensemble des citoyens de participer de manière simple et efficace, la Commission devrait:

• préciser les critères permettant de classer les initiatives dans les catégories «grand intérêt pour le public» ou «autres»;
• veiller à ce que les questionnaires et les autres documents de consultation principaux (tels que les feuilles de route, les stratégies de consultation, les rapports factuels et les rapports de synthèse) soient traduits dans toutes les langues officielles pour l'ensemble des initiatives prioritaires et des initiatives présentant un grand intérêt pour le public;
• faire en sorte que chaque consultation publique repose sur un questionnaire général destiné au public, établi conformément aux normes définies dans les lignes directrices pour une meilleure réglementation (questions pertinentes, brèves, simples, etc.), auquel viendrait s'ajouter le cas échéant une série de questions destinées aux spécialistes.

Quand? Pour juillet 2020.

116

De manière générale, nous avons constaté que les analyses relatives aux consultations publiques de la Commission que nous avons examinées et les informations y afférentes étaient satisfaisantes, mais nous avons mis en évidence un certain nombre de domaines susceptibles d'être améliorés pour garantir la transparence et l'obligation de rendre compte (points 76 et 77).

117

La Commission a réalisé des contrôles limités de la validité des réponses et n'a pas toujours prévu de déclaration de confidentialité indiquant la méthode de collecte et de traitement des données. Nous avons également constaté que l'analyse et l'interprétation des données effectuées par la Commission n'étaient pas toujours claires, en particulier pour ce qui est du caractère non représentatif des réponses, des informations sur les répondants par catégorie de parties prenantes et des réponses suscitées par les campagnes (points 78 à 95).

Recommandation n° 5 – Traitement des données et sécurité

La Commission devrait garantir le processus de consultation publique contre toute manipulation des résultats. En conséquence, elle devrait appliquer des normes élevées en matière de traitement des données et de sécurité. Elle devrait en particulier, pour toutes les consultations publiques:

• contrôler systématiquement que les contributions soumises sont uniques et n'ont pas été créées artificiellement, et rendre compte de ces contrôles (par exemple dans le rapport de synthèse);
• assurer un traitement cohérent des réponses aux consultations publiques (par exemple les informations sur les catégories de participants et les descriptions des campagnes).

Quand? Pour juillet 2020.

118

Nous avons constaté que pour les consultations publiques examinées, la Commission n'avait pas toujours établi les rapports requis présentant les résultats des consultations ou qu'elle les avait communiqués bien après la clôture des consultations. En moyenne, il lui a fallu six mois pour publier le rapport factuel des consultations publiques, et neuf mois pour le rapport de synthèse indiquant les résultats de toutes les activités de consultation et la manière dont les contributions des répondants avaient été prises en compte (points 96 à 110).

Recommandation n° 6 – Retour d'information aux répondants

Afin d'assurer la plus grande transparence possible du processus de consultation publique, la Commission devrait fournir en temps utile aux participants un retour d'information sur le résultat de la consultation.

Quand? Pour juillet 2020.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre V, présidée par M. Lazaros S. Lazarou, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 juillet 2019.

Annexes

Annexe I – Les consultations publiques de la Commission que nous avons examinées

N°	DG	Intitulé	Année	Type de consultation publique	Proposition législative
CP-1	SG	Proposition relative à un registre de transparence obligatoire	2016	Réexamen/révision d'un accord interinstitutionnel	-
CP-2	SG	Initiative citoyenne européenne	2017	Réexamen/révision d'une initiative	Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-3	AGRI	Modernisation et simplification de la politique agricole commune	2017	Nouvelle initiative	Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-4	AGRI	Initiative visant à améliorer la chaîne d'approvisionnement alimentaire	2017	Nouvelle initiative	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-5	EAC	Évaluation de la coopération dans le domaine de la politique de la jeunesse dans l'UE	2016	Évaluation à mi-parcours	-
CP-6	EAC	Corps européen de solidarité	2017	Nouvelle initiative	Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-7	EAC	Révision du cadre de 2006 relatif aux compétences clés pour l'éducation et la formation tout au long de la vie	2017	Réexamen/révision d'une initiative	Proposition de RECOMMANDATION DU CONSEIL
CP-8	EAC	Évaluation à mi-parcours du programme Erasmus+	2017	Évaluation à mi-parcours	-
CP-9	EAC	Recommandation concernant la promotion de l'inclusion sociale et des valeurs communes par l'enseignement et l'apprentissage non formel	2017	Nouvelle initiative	Proposition de RECOMMANDATION DU CONSEIL
CP-10	HOME	Consultation publique sur la législation existante en matière de lutte contre le trafic de migrants	2016	Évaluation REFIT	-
CP-11	HOME	Évaluation 2016 de la stratégie antidrogue et du plan d'action antidrogue de l'UE	2016	Évaluation	-
CP-12	HOME	Actions du Fonds européen pour les réfugiés (2011-2013)	2016	Évaluation	-
CP-13	HOME	Prévenir et combattre la criminalité (ISEC) 2007-2013	2016	Évaluation	-
CP-14	HOME	Lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces	2017	Nouvelle initiative	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-15	HOME	Migration légale de ressortissants de pays tiers	2017	Évaluation REFIT	-
CP-16	HOME	L'interopérabilité des systèmes d'information de l'UE pour les frontières et la sécurité	2017	Nouvelle initiative	Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-17	MOVE	Révision de la directive 1999/62/CE («Eurovignette»), telle que modifiée, relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures	2016	Réexamen/révision d'une initiative et évaluation	Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL
CP-18	MOVE	Révision de la directive 2004/52/CE et de la décision n° 2009/750/CE sur le service européen de télépéage	2016	Évaluation	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL et projet de décision de la Commission
CP-19	MOVE	Révision de la directive sur les installations de réception portuaires (2000/59/CE)	2016	Réexamen/révision d'une initiative	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-20	MOVE	Évaluation du règlement (CE) n° 392/2009 relatif à la responsabilité des transporteurs de passagers par mer en cas d'accident	2016	Évaluation	-
CP-21	MOVE	Réexamen de la directive 2006/1/CE relative à l'utilisation de véhicules loués dans le transport de marchandises par route	2016	Réexamen/révision d'une initiative	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-22	MOVE	Renforcement de la législation sociale dans le domaine du transport routier	2016	Réexamen/révision d'une initiative et évaluation	Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-23	MOVE	Évaluation à mi-parcours du mécanisme pour l'interconnexion en Europe	2016	Évaluation	-
CP-24	MOVE	Réexamen de la directive sur les véhicules propres	2016	Réexamen/révision d'une initiative	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
CP-25	MOVE	Règlement établissant la liste des transporteurs aériens faisant l'objet d'une interdiction ou de restrictions d'exploitation dans l'Union européenne («Liste noire des compagnies aériennes»)	2017	Évaluation	-
CP-26	MOVE	Dispositions relatives à l'heure d'été	2018	Réexamen/révision d'une initiative	Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

Annexe II – Groupe d'experts

Prénom et nom	Qualité	Organisation
Christiane Arndt-Bascle	Chef de programme à la direction de la gouvernance publique	OCDE
Galina Biedenbach	Professeur associé en gestion des entreprises	School of Business, Economics and Statistics, université d'Umeå
Luis Bouza	Professeur assistant en sciences politiques et professeur invité au Collège d'Europe et à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne	Universidad autónoma de Madrid
Emanuela Bozzini	Enseignant au département de sociologie et de recherche sociale	Université de Trente
Yves Dejaeghere	Professeur invité et coordinateur de l'organisation G1000	Université d'Anvers
Raphaël Kies	Chercheur associé en sciences politiques	Université de Luxembourg
Elisa Lironi	Directrice générale pour la démocratie européenne	Service d'action des citoyens européens (ECAS)
Beatriz Pérez de las Heras	Professeur de droit de l'Union européenne Chaire Jean Monnet sur l'intégration européenne	Faculté de droit de l'université de Deusto
Anna Renkamp	Gestionnaire principale de projet Programme pour l'avenir de la démocratie	Bertelsmann Stiftung

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe III – Enquête de perception

Approche

Nous avons réalisé une enquête auprès de 16 007 citoyens et parties prenantes ayant participé à 15 des 26 consultations publiques de notre échantillon, et nous avons obtenu 2 224 réponses. Notre enquête n'a pas couvert les 11 autres consultations publiques de notre échantillon, pour des raisons opérationnelles et/ou pratiques, par exemple des déclarations de confidentialité ne prévoyant qu'une brève période de conservation d'un an pour les données à caractère personnel, le défaut d'adresses électroniques valides pour prendre contact avec les participants, ou encore des contraintes de temps.

Nous n'avons invité à participer que les personnes qui avaient consenti à voir leur nom et leurs contributions publiés sur la page web de la Commission pour les 15 consultations publiques couvertes par notre enquête. Nous avons préparé l'enquête et son contenu (y compris le questionnaire), mais le traitement technique a eu lieu à la Commission, car celle-ci, invoquant son interprétation des règles relatives à la protection des données, ne nous a transmis aucune donnée à caractère personnel.

Sur les 15 consultations publiques prises en considération dans notre enquête, quatre ont été réalisées en 2017 et 11 en 2016. Dans les cas où les répondants, bien qu'ayant déclaré ne pas se rappeler avoir participé à l'une ou l'autre des 15 consultations publiques de la liste, ont tout de même suggéré des améliorations, il ne leur a pas été demandé d'évaluer leur niveau de satisfaction. Sur les 2 224 répondants, 809 (36 %) ont déclaré: «Je ne me rappelle pas avoir participé à une de ces consultations publiques [énumérées].» Le niveau global de satisfaction a donc été calculé sur la base de 1 415 contributions.

L'équipe d'audit a analysé les différents résultats, qui ne sont pas statistiquement représentatifs, en tenant compte du nombre de participants à l'enquête, d'éventuelles disparités entre les consultations publiques de 2016 et celles de 2017, ainsi que de possibles différences, au niveau de la perception, entre les consultations publiques faisant intervenir de nombreux participants et celles n'en mobilisant qu'un petit nombre. Dans tous les cas, le niveau de satisfaction est similaire (entre 64,8 % et 69,4 %).

Résultats de l'enquête de perception auprès des participants aux consultations publiques de la Commission européenne

Préparation de la consultation publique	Degré de satisfaction
Langue utilisée dans le cadre de la consultation	82 %
Informations disponibles concernant l'objet et le but de la consultation publique	75 %
Documents d'information, liens et autres documents de référence disponibles	60 %

Participation à la consultation publique	Degré de satisfaction
Durée de la consultation publique (nombre de semaines durant lequel il était possible de répondre au questionnaire sur le site web de la Commission européenne)	79 %
Longueur du questionnaire	80 %
Clarté et simplicité des questions	69 %
Nombre de questions ouvertes accompagnées de champs de texte libre vous permettant d'exposer votre point de vue et de formuler des commentaires détaillés	76 %

Information sur les résultats de la consultation publique	Degré de satisfaction
Le rapport factuel comportant un résumé de l'ensemble des réponses reçues	41 %
Le rapport de synthèse apportant des informations sur ce qui a été fait pour tenir compte des réponses reçues	38 %
Les informations disponibles concernant la proposition législative à laquelle se rapportait la consultation publique	38 %

Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes?	Degré d'adhésion
Le processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE est transparent.	37 %
Les politiques et la législation de l'UE sont élaborées sur la base de données factuelles et compte tenu du point de vue des citoyens et autres parties prenantes.	33 %
Les citoyens et les autres parties prenantes peuvent contribuer à l'ensemble du processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE.	40 %
La Commission européenne tient compte de l'opinion des citoyens et des autres parties prenantes.	33 %
Il importe que les consultations publiques soient réalisées dans les 24 langues officielles de l'UE.	92 %

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

Statistiques détaillées

1. À combien de consultations publiques organisées par la Commission européenne avez-vous participé au cours des trois dernières années (c'est-à-dire en 2016, en 2017 et en 2018)?

		Réponses	Ratio
Une		1 318	59,26 %
2 ou 3		695	31,25 %
Plus de 3		211	9,49 %

2. Vous y avez répondu…

		Réponses	Ratio
à titre personnel		1 505	67,67 %
à titre professionnel ou pour le compte d'une organisation		372	16,73 %
les deux		347	15,6 %

3. Comment avez-vous été informé(e) des consultations publiques de la Commission européenne?

		Réponses	Ratio
Via la page web de la Commission européenne		374	16,82 %
Via les canaux de médias sociaux de la Commission européenne		295	13,26 %
Par des organisations de la société civile (organisations non gouvernementales, organisations syndicales, associations d'agriculteurs ou autres)		1 058	47,57 %
Par les autorités nationales		85	3,82 %
Par les autorités régionales ou locales		59	2,65 %
Par un(e) collègue/ami(e)		200	8,99 %
Par mon employeur		39	1,75 %
Via des informations ou des articles de presse (en ligne ou non)		655	29,45 %
Par d'autres moyens		143	6,43 %

4. Qu'est-ce qui vous a incité(e) à participer?

		Réponses	Ratio
Le thème m'intéressait.		1 237	55,62 %
Je souhaitais exercer une influence sur le résultat du processus législatif.		1 295	58,23 %
J'ai estimé que participer relevait de mon devoir civique.		1 085	48,79 %
Je souhaitais partager mon expertise.		392	17,63 %
J'étais directement concerné(e) par le résultat du processus législatif.		295	13,26 %
On m'a demandé de participer à titre professionnel.		158	7,1 %
Une autre raison		31	1,39 %

5. Dans la liste antichronologique ci-après, veuillez sélectionner la consultation publique réalisée en 2016-2017 par la Commission européenne à laquelle vous avez participé (en dernier).

		Réponses	Ratio
Chaîne d'approvisionnement alimentaire (16.8.2017 – 7.11.2017)		159	7,15 %
Règlement établissant la liste des transporteurs aériens faisant l'objet d'une interdiction ou de restrictions d'exploitation dans l'Union européenne («Liste noire des compagnies aériennes») (11.8.2017 – 7.11.2017)		7	0,31 %
Initiative citoyenne européenne (24.5.2017 – 16.8.2017)		372	16,73 %
Modernisation et simplification de la politique agricole commune (PAC) (2.2.2017 – 2.5.2017)		661	29,72 %
Révision de la directive sur les véhicules propres (19.12.2016 – 24.3.2017)		19	0,85 %
Évaluation à mi-parcours du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) (28.11.2016 – 27.2.2017)		11	0,49 %
Renforcement de la législation sociale dans le domaine du transport routier (5.9.2016 – 11.12.2016)		32	1,44 %
Responsabilité des transporteurs de passagers par mer en cas d'accident (29.7.2016 – 31.10.2016)		0	0 %
Évaluation de la coopération dans le domaine de la politique de la jeunesse dans l'UE (18.7.2016 – 16.10.2016)		14	0,63 %
Révision de la directive sur les installations de réception portuaires (2000/59/CE) (13.7.2016 – 16.10.2016)		3	0,13 %
Service européen de télépéage (8.7.2016 – 2.10.2016)		6	0,27 %
Révision de la directive 1999/62/CE «Eurovignette» (8.7.2016 – 2.10.2016)		5	0,22 %
Actions du Fonds européen pour les réfugiés (FER) pour 2011-2013 (10.5.2016 – 9.8.2016)		25	1,12 %
Proposition relative à un registre de transparence obligatoire (1.3.2016 – 1.6.2016)		86	3,87 %
Évaluation de la stratégie antidrogue et du plan d'action antidrogue de l'UE (15.2.2016 – 31.5.2016)		15	0,67 %
Je ne me rappelle pas avoir participé à une de ces consultations publiques.		809	36,38 %

6. Concernant le déroulement de cette consultation publique dans son ensemble, vous avez été…

		Réponses	Ratio
satisfait(e)		327	23,11 %
plutôt satisfait(e)		600	42,4 %
plutôt mécontent(e)		190	13,43 %
mécontent(e)		112	7,92 %
je ne sais pas / sans opinion		186	13,14 %

8.1. Préparation de la consultation publique: 1) Langue utilisée dans le cadre de la consultation

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		754	53,29 %
Plutôt satisfait(e)		410	28,98 %
Plutôt mécontent(e)		124	8,76 %
Mécontent(e)		50	3,53 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		77	5,44 %

8.1. Préparation de la consultation publique: 2) Informations disponibles concernant l'objet et le but de la consultation publique

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		456	32,23 %
Plutôt satisfait(e)		600	42,4 %
Plutôt mécontent(e)		193	13,64 %
Mécontent(e)		79	5,58 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		87	6,15 %

8.1. Préparation de la consultation publique: 3) Documents d'information, liens et autres documents de référence disponibles

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		330	23,32 %
Plutôt satisfait(e)		520	36,75 %
Plutôt mécontent(e)		252	17,81 %
Mécontent(e)		90	6,36 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		223	15,76 %

8.2. Participation à la consultation publique: 1) Durée de la consultation publique (nombre de semaines durant lequel il était possible de répondre au questionnaire sur le site web de la Commission européenne)

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		620	43,82 %
Plutôt satisfait(e)		495	34,98 %
Plutôt mécontent(e)		85	6,01 %
Mécontent(e)		43	3,04 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		172	12,16 %

8.2. Participation à la consultation publique: 2) Longueur du questionnaire

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		482	34,06 %
Plutôt satisfait(e)		646	45,65 %
Plutôt mécontent(e)		170	12,01 %
Mécontent(e)		42	2,97 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		75	5,3 %

8.2. Participation à la consultation publique: 3) Clarté et simplicité des questions

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		403	28,48 %
Plutôt satisfait(e)		577	40,78 %
Plutôt mécontent(e)		261	18,45 %
Mécontent(e)		118	8,34 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		56	3,96 %

8.2. Participation à la consultation publique: 4) Nombre de questions ouvertes accompagnées de champs de texte libre vous permettant d'exposer votre point de vue et de formuler des commentaires détaillés

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		465	32,86 %
Plutôt satisfait(e)		606	42,83 %
Plutôt mécontent(e)		137	9,68 %
Mécontent(e)		55	3,89 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		152	10,74 %

8.3. Information sur les résultats de la consultation publique: 1) Le rapport factuel comportant un résumé de l'ensemble des réponses reçues

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		220	15,55 %
Plutôt satisfait(e)		359	25,37 %
Plutôt mécontent(e)		239	16,89 %
Mécontent(e)		197	13,92 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		400	28,27 %

8.3. Information sur les résultats de la consultation publique: 2) Le rapport de synthèse apportant des informations sur ce qui a été fait pour tenir compte des réponses reçues

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		205	14,49 %
Plutôt satisfait(e)		328	23,18 %
Plutôt mécontent(e)		248	17,53 %
Mécontent(e)		231	16,33 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		403	28,48 %

8.3. Information sur les résultats de la consultation publique: 3) Les informations disponibles concernant la proposition législative à laquelle se rapportait la consultation publique

		Réponses	Ratio
Satisfait(e)		193	13,64 %
Plutôt satisfait(e)		342	24,17 %
Plutôt mécontent(e)		286	20,21 %
Mécontent(e)		226	15,97 %
Je ne sais pas / Sans opinion / Sans objet		368	26,01 %

9. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? 1) Le processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE est transparent.

		Réponses	Ratio
D'accord		176	7,91 %
Plutôt d'accord		589	26,48 %
Plutôt pas d'accord		749	33,68 %
Pas d'accord		617	27,74 %
Je ne sais pas / Sans opinion		93	4,18 %

9. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? 2) Les politiques et la législation de l'UE sont élaborées sur la base de données factuelles et compte tenu du point de vue des citoyens et autres parties prenantes.

		Réponses	Ratio
D'accord		157	7,06 %
Plutôt d'accord		568	25,54 %
Plutôt pas d'accord		727	32,69 %
Pas d'accord		648	29,14 %
Je ne sais pas / Sans opinion		124	5,58 %

9. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? 3) Les citoyens et les autres parties prenantes peuvent contribuer à l'ensemble du processus d'élaboration des politiques et de la législation de l'UE.

		Réponses	Ratio
D'accord		246	11,06 %
Plutôt d'accord		619	27,83 %
Plutôt pas d'accord		735	33,05 %
Pas d'accord		498	22,39 %
Je ne sais pas / Sans opinion		126	5,67 %

9. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? 4) La Commission européenne tient compte de l'opinion des citoyens et des autres parties prenantes.

		Réponses	Ratio
D'accord		175	7,87 %
Plutôt d'accord		540	24,28 %
Plutôt pas d'accord		720	32,37 %
Pas d'accord		619	27,83 %
Je ne sais pas / Sans opinion		170	7,64 %

9. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? 5) Il importe que les consultations publiques soient réalisées dans les 24 langues officielles de l'UE.

		Réponses	Ratio
D'accord		1 648	74,1 %
Plutôt d'accord		381	17,13 %
Plutôt pas d'accord		72	3,24 %
Pas d'accord		56	2,52 %
Je ne sais pas / Sans opinion		67	3,01 %

Annexe IV – Traduction des réponses des citoyens

Citoyen n° 1: «Die Möglichkeit, außerhalb von Wahlen meine Meinung mitzuteilen und diese in die Gestaltung Europas einzubringen.» (DE) / «L'occasion de partager mon point de vue en dehors des élections et de contribuer ainsi à façonner l'Europe.»

Citoyen n° 2: «La possibilità di poter esprimere un'opinione direttamente senza intermediari.» (IT) / «L'occasion d'exprimer un point de vue directement, sans intermédiaire.»

Citoyen n° 3: «Iespēja izteikt savas domas un vēlmes kā ražojošam lauksaimniekam.» (LV) / «L'occasion d'exprimer ses pensées et ses souhaits en tant qu'agriculteur.»

Citoyen n° 5: «[…] Dass er überhaupt stattfindet. Ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zur Demokratisierung der EU.» (DE) / «[…] Le fait même qu'une telle consultation ait lieu. Une étape importante sur la voie de la démocratisation de l'UE.»

Citoyen n° 6: «Me parece interesante este tipo de consultas siempre que su resultado se utilice para tomar decisiones. Para que al ciudadano no se le deje solamente para las consultas electorales. Es necesario avanzar hacia formas de democracia directa. La democracia representativa nos está llevando al desinterés, cada vez que se nos convoca aumenta la abstención. Me parece grave.» (ES) / «Je trouve ce type de consultation intéressant, pourvu que ses résultats soient utilisés dans le processus de prise de décision et que les citoyens ne soient pas consultés juste au moment des élections. Nous devons évoluer vers des formes de démocratie directe. La démocratie représentative conduit à une perte d'intérêt: à chaque élection, le taux d'abstention augmente. Je pense que c'est grave.»

Citoyen n° 9: «To da se traži mišljenje i nas 'običnih' građana i malih subjekata.” (HR) / «Demander l'avis des citoyens «ordinaires«et des petites entreprises.»

Citoyen n° 10: «Difficulté à savoir à quoi elle va servir CONCRÈTEMENT.»

Citoyen n° 11: «Es hat den Eindruck einer reinen Alibibefragung hinterlassen.» (DE) / «On a l'impression qu'il s'agit d'une enquête de pure forme.»

Citoyen n° 12: «… c'est JUSTE une consultation qui semble pro forma et pas encore un réel exercice de démocratie participative, hélas… Pourtant, voilà une occasion de réenchanter le rêve et le projet européen, non? Sinon, le fossé entre citoyen et eurocrate ne cessera de s'agrandir, ce qui sera tout bénéfice pour les eurosceptiques et autres national-populistes.»

Citoyen n° 13: «… При това положение, какъв е смисълът да си губим времето да участваме с тези консултации?» ( BG) / «… Dans ce cas, à quoi bon perdre notre temps à prendre part à ces consultations?»

Citoyen n° 14: «… não tive perceção da utilidade da participação.» (PT) / «… [Je] n'ai pas vu l'intérêt de participer.»

Citoyen n° 17: «…De EU is er niet voor de gewone Europese burger.» (NL) / «… L'UE n'est pas là pour les citoyens européens ordinaires.»

Citoyen n° 19: «Misschien is het wenselijk dat de raadplegingen beter bekend zouden zijn bij het grote publiek. Indien men geen lid is van een ngo of andere organisatie heeft men er dikwijls geen weet van.» (NL) / «Peut-être les consultations devraient-elles être davantage promues auprès du grand public. Si vous n'êtes pas membre d'une ONG ou d'une autre organisation, vous en ignorez souvent l'existence.»

Citoyen n° 20: «… gdyby nie organizacje i fundacje to nigdy bym sie nie wypowiedziala na zaden temat bo nic do mnie nie dociera, zaadna ankieta.» (PL) / «… s'il n'y avait pas les organisations et les fondations, je ne me prononcerais jamais sur aucun sujet parce que les informations ne me parviennent pas, par exemple les questionnaires.»

Citoyen n° 21: «Ich würde mir wünschen in meiner Tageszeitung über aktuelle Themen der Europäischen Kommission lesen zu können. Auch Hinweise in Funk, Fernsehen und Presse auf aktuelle Umfragen fände ich gut.» (DE) / «Je souhaiterais pouvoir lire dans la presse quotidienne des articles sur des thèmes d'actualité de la Commission européenne. Je souhaiterais également que les enquêtes en cours fassent l'objet d'une couverture à la radio, à la télévision et dans la presse.»

Citoyen n° 22: «J'ai découvert les consultations publiques UE par Facebook alors que j'ai 31 ans. Je trouve ça dommage qu'à l'école ou par un autre moyen on ne nous parle pas de son fonctionnement. Il faudrait plus de communication sur l'UE et ses lois à venir.»

Citoyen n° 23: «Αποστολή newsletter σε emails των πολιτών για τις πολιτικές που οι πολίτες δηλώνουν ότι τους ενδιαφέρουν.» (GR) / «Envoi aux citoyens, par courriel, de lettres d'information concernant les politiques pour lesquelles ils manifestent leur intérêt.»

Citoyen n° 24: «Určitě, je kromě elektronického oslovení občanů důležitá i veřejná kampaň, aby se zúčastnilo maximum zainteresovaných občanů.» (CZ) /«Il est clair que si l'on veut faire participer les citoyens les plus intéressés, les moyens électroniques ne suffisent pas, une campagne publique est également nécessaire pour pouvoir les toucher.»

Citoyen n° 25: «Enemmän tietoa näistä kyselyistä eri paikkoihin! Olisi esimerkiksi hyvä, jos nämä kyselyt ja Eu:n laajuiset kansalaisaloitteet olisivat nähtävissä samalla sivustolla, jossa Suomen kansalais- ja kuntalaisaloitteet ovat.» (FI) / «Plus d'informations sur ces enquêtes dans différents endroits! Par exemple, il serait utile que ces enquêtes, de même que les initiatives citoyennes à l'échelle de l'Union européenne, soient visibles sur le même site web que les initiatives civiques et municipales finlandaises.»

Citoyen n° 27: «… escaso entusiasmo e implicación de los Gobiernos en estos procesos.» (ES) / «… Manque d'enthousiasme et d'engagement des gouvernements vis-à-vis de ces processus.»

Citoyen n° 28: «De betrokkenheid met nationale parlementen is naar mijn idee te gering.» (NL) / «Je pense que l'engagement des parlements nationaux est insuffisant.»

Citoyen n° 30: «Obige Dokumente lagen meist nur fremdsprachlich vor. Da solch bürokratische Sprache schon auf Deutsch oft sehr kompliziert ist, ist es dann völlig vorbei!» (DE) / «La plupart des documents ci-dessus n'étaient disponibles qu'en langue étrangère. Souvent, ce type de jargon bureaucratique est déjà très compliqué en allemand, alors là, ce n'est pas la peine d'essayer!»

Citoyen n° 31: «Limbajul greoi, jargonul administrativ, textele trebuie curăţate şi traduse în limbajul uzual al unei populaţii mediu educate.» (RO) / «Langage dense et jargon administratif: ces documents devraient être simplifiés et traduits dans un style que les gens ayant un niveau d'éducation normal puissent comprendre.»

Citoyen n° 32: «I en ny undersøgelse som jeg skal besvare bør spørgsmålene stilles på mit modersmål: dansk. Og formuleringen bør være lettere at forstå, da det ikke er alle som er uddannet på universitets niveau.» (DK) / «Dans une nouvelle enquête, à laquelle je dois répondre, les questions devraient être posées dans ma langue maternelle, à savoir le danois. La formulation devrait être plus facile à comprendre, tout le monde n'a pas un diplôme universitaire.»

Citoyen n° 34: «Certaines questions difficiles pour des citoyens qui ne sont pas spécialistes de la politique en question - accessibilité des questions pas toujours bonne.»

Citoyen n° 35: «… As medidas necessitam ser ajustadas aos povos a que são dirigidas» (PT) / «…Les mesures doivent être adaptées aux personnes auxquelles elles sont destinées.»

Citoyen n° 36: «e-Dostopnost za mlade NAJBOLJNAJMANJ - izključenost starejših, ki niso digitalizirani.» (SL) / «Accessible pour les jeunes, mais pas pour les personnes plus âgées qui sont moins à l'aise avec la technologie.»

Citoyen n° 38: «Empfand ich die Zielsetzung der Fragen nicht immer eindeutig, insofern war es extrem wichtig daß es zusätzliche Kommentarfelder gab, bei denen man die eigene Antwort ausführlicher erläutern konnte.» (DE) / «J'avais l'impression que l'objet des questions n'était pas toujours clair; par conséquent, il était extrêmement important d'avoir des champs prévus pour les commentaires afin de pouvoir développer sa réponse.»

Citoyen n° 39: «…möjligheten att lämna fria synpunkter och bifoga material» (SV) / «… la possibilité de formuler librement des observations et de joindre des documents.»

Citoyen n° 41: «Une consultation particulière avec la forte participation de campagnes de réponses (Living Land et syndicats agricoles), la Commission européenne a peu communiqué sur les méthodes utilisées pour traiter ces données à part.»

Citoyen n° 43: «On ne sait pas comment les résultats seront exploités: Comment sont analysées les réponses, quelle pondération leur donne-t-on? Comment les résultats sont-ils ensuite utilisés pour construire des propositions politiques (si ils doivent servir à cela)?»

Citoyen n° 45: «La UE está mediatizada por lobbys empresariales. No busca el bienestar de la población.» (ES) / «L'UE est influencée par les lobbies corporatifs. Son but n'est pas d'assurer le bien-être des personnes ordinaires.»

Citoyen n° 46: «Le fonctionnement actuel n'est pas du tout démocratique et les lobbys semblent faire la loi, pas les peuples, ce qui est absolument néfaste. La Commission non élue décide de tout, on peut se demander à quoi servent nos élus à part nous coûter très cher. Le social est le grand oublié, cette Union européenne n'est là que pour servir les intérêts des grands groupes et de la Finance au détriment des peuples.»

Citoyen n° 47: «niewiem jaki wynik bo nic niewiadomo.» (PL) / «Je ne sais pas quel est le résultat, j'ignore tout à ce sujet.»

Citoyen n° 48: «Nem tapasztaltam, hogy a véleményeket összegezték volna. A konzultáció eredményéről semmit nem tudni.» (HU) / «Je ne reçois pas de synthèse des points de vue exprimés. Les résultats de la consultation ne sont pas connus.»

Citoyen n° 49: «Ich hätte erwartet mal ein Update per email zu bekommen, wo ich Status und Ergebnisse denn verfolgen könnte.» (DE) / «Je me serais attendu à recevoir des informations actualisées par courriel afin de pouvoir suivre l'état d'avancement et les résultats.»

Citoyen n° 51: «… l'absence d'infos, accompagnements, suites… données après la participation à l'enquête: pas de panels citoyens pour débattre de la pertinence de nos idées et propositions et surtout de pouvoir exposer et expliciter nos idées et propositions.»

Citoyen n° 52: «Non vi è stato un seguito comunicato direttamente. Occorre avere molto tempo per cercare sempre le notizie di proprio interesse. Sarebbe bello restare informati via mail dopo la partecipazione, eventualmente con un opzione per non esserlo più (opt-out).» (IT) / «Il n'y a eu aucun suivi direct. Il faut passer beaucoup de temps à chercher les informations qui vous intéressent. Ce serait bien d'être tenu informé par courriel après la participation, avec éventuellement la possibilité d'y renoncer.»

Citoyen n° 53: «Nemám zpětnou vazbu k prováděnému šetření.» (CZ) / «Je n'ai reçu aucune information en retour concernant le déroulement de l'enquête.»

Citoyen n° 56: «Comisia Europeană trebuie să fie echilibrată în abordarea problematicilor, încercând să afle de la cetăţeni şi îngrijorările sau criticile, nu numai o perspectivă pozitivă, optimistă, indusă de întrebările provenite de la CE.» (RO) / «La Commission européenne doit veiller à aborder les problèmes de manière équilibrée, et recueillir non seulement des réponses positives et optimistes à ses questions, mais aussi les préoccupations et les critiques des citoyens.»

Citoyen n° 58: «Bisognerebbe inviare tramite e-mail gli inviti alla partecipazione alle consultazioni direttamente alle associazioni, organizzazioni e ai privati, e contemporaneamente attivare delle campagne sui media. Purtroppo mai come in questo momento la UE è sentita molto lontana dai cittadini italiani, bisogna rilanciare l'immagine della UE e delle sue istituzioni.» (IT) / «Les invitations à participer à des consultations devraient être adressées directement par courriel aux associations, aux organisations et aux particuliers, et des campagnes médiatiques devraient être lancées simultanément. Malheureusement, l'UE apparaît aujourd'hui comme étant plus éloignée que jamais des citoyens italiens; son image et celle de ses institutions doivent donc être revitalisées.»

Citoyen n° 59: «Saber qué hace la Comisión, qué acuerdos adopta, cómo afectan a sus ciudadanos, etc., etc., es una cuestión esencial y que, actualmente, queda muy alejada de la gente.» (ES) / «Savoir ce que fait la Commission, quels accords elle adopte et quel impact ceux-ci auront sur les citoyens est une question essentielle, qui semble très lointaine à la plupart des gens.»

Annexe V – Nombre de répondants par pays de résidence*

Sigles et acronymes

CP: consultation publique

DG: direction générale de la Commission européenne

DG AGRI: direction générale de l'agriculture et du développement rural de la Commission européenne

DG DIGIT: direction générale de l'informatique de la Commission européenne

DG EAC: direction générale de l'éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture de la Commission européenne

DG HOME: direction générale de la migration et des affaires intérieures de la Commission européenne

DG MOVE: direction générale de la mobilité et des transports de la Commission européenne

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

OSC: organisation de la société civile

SG: secrétariat général de la Commission européenne

SWD: Staff Working Document, document de travail des services de la Commission européenne

Glossaire

Amélioration de la réglementation: élaboration des politiques et des textes législatifs de manière à ce qu'ils atteignent leurs objectifs à un coût minimal. Améliorer la réglementation ne consiste pas à réglementer ou à déréglementer. Il s'agit de garantir que les décisions politiques s'élaborent de manière ouverte et transparente, sur la base des meilleures données probantes disponibles et avec la participation de toutes les parties prenantes. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Analyse d'impact initiale: description initiale du problème et des facteurs qui le sous-tendent, des objectifs stratégiques, ainsi que des options stratégiques et de leurs incidences économiques, sociales et environnementales. L'analyse d'impact initiale constitue une base exhaustive sur laquelle les parties prenantes peuvent s'appuyer pour faire part de leurs commentaires et points de vue et fournir des informations. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Analyse d'impact: processus intégré visant à évaluer et comparer les avantages d'une série d'options stratégiques qui doivent répondre à un problème bien défini. L'analyse d'impact soutient la prise de décision au sein de la Commission et est communiquée au législateur à l'issue de l'adoption, par le collège des commissaires, de l'initiative concernée. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Bilan de qualité: évaluation exhaustive d'un domaine d'intervention, qui consiste généralement à examiner la manière dont plusieurs actes législatifs liés ont contribué (ou non) à la réalisation des objectifs stratégiques. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Comité d'examen de la réglementation: organisme indépendant de la Commission qui conseille le collège. Il assure, au niveau central, un contrôle de la qualité et une fonction de soutien dans le cadre des travaux d'évaluation et d'analyse d'impact de la Commission. Il examine l'ensemble des projets d'analyse d'impact de la Commission, ainsi que les évaluations et bilans de qualité importants de la législation en vigueur, et émet des avis et des recommandations concernant ces documents. (Source: Site web Europa.)

Consultation des parties prenantes: processus formel de collecte de contributions et de points de vue, auprès des citoyens et des parties prenantes, sur de nouvelles initiatives ou des évaluations/bilans de qualité, sur la base de questions spécifiques et/ou de documents d'information relatifs à une consultation ou de documents de la Commission lançant un processus de consultation ou de livres verts. Lorsqu'elle procède à une consultation, la Commission recherche activement des éléments d'information (éléments factuels, points de vue, opinions) sur une question précise.

Évaluation: appréciation, fondée sur des éléments probants, de la mesure dans laquelle une intervention: est efficace et efficiente, est pertinente au regard des besoins et de ses objectifs, est cohérente tant sur le plan interne qu'avec les autres interventions de l'Union, et apporte une valeur ajoutée de l'Union. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Feuille de route: outil servant à justifier la validation politique d'une initiative que la Commission élabore et à informer les parties prenantes des prévisions concernant les travaux de consultation, les analyses d'impact, les évaluations et les bilans de qualité. La feuille de route est publiée à un stade précoce par le secrétariat général sur le site web de la Commission et aide les parties prenantes à contribuer en temps opportun et de manière efficace au processus décisionnel. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Groupe de pilotage interservices: un groupe de pilotage interservices est constitué de personnes provenant de plusieurs directions générales compétentes dans le domaine visé par l'évaluation ou dans des domaines connexes, ainsi que d'un représentant du service responsable des évaluations au sein de la direction générale chargée de procéder à celle-ci. Ce groupe devrait participer à toutes les étapes clés de l'évaluation, en particulier la conception (feuille de route), l'élaboration du document de travail et le lancement de la consultation interservices. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Partie prenante: tout individu ou entité touché(e), visé(e) ou concerné(e) de quelque manière que ce soit par une intervention de l'UE.

REFIT: programme pour une réglementation affûtée et performante, établi par la Commission en 2012 pour faire en sorte que la législation de l'UE soit «adaptée à sa finalité». Il s'agit d'un processus dans le cadre duquel les textes législatifs et mesures en vigueur sont analysés afin de garantir que la législation de l'UE apporte ses avantages à moindre frais aux parties prenantes, aux citoyens et aux administrations publiques et que les coûts liés à la réglementation soient réduits, dans la mesure du possible, sans que les objectifs stratégiques de l'initiative en question s'en trouvent affectés. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Réseau TOR: TOR est un logiciel gratuit et libre qui permet de communiquer de manière anonyme. Son nom est l'acronyme du projet de logiciel d'origine, «The Onion Router».

Stratégie de consultation: une ou plusieurs approches à suivre afin de recueillir les points de vue des parties prenantes sur une question donnée. La stratégie a pour but d'identifier les parties prenantes concernées par une nouvelle initiative en cours d'élaboration à la Commission et de définir les méthodes, les outils et le calendrier adaptés aux activités de consultation. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Réponses de la Commission

Introduction

01

La consultation s’inscrit dans le cadre d’un programme plus large visant à améliorer la transparence et la responsabilité de l’action de l’Union.

Toutes les consultations ne suscitent pas le même intérêt. L’intérêt intrinsèque pour des catégories d’audiences plus larges varie considérablement selon le thème. La consultation sur la directive «Heure d’été» a suscité un grand nombre de réponses, mais il s’agit d’un cas unique qui ne peut être utilisé pour tirer des conclusions.

Le résultat de la consultation publique n’était en outre que l’un des nombreux éléments pris en considération par la Commission au moment où elle a décidé de présenter sa proposition.

02

Voir la réponse de la Commission au point 01.

09

Il existe une différence fondamentale entre la prise de décision participative et le recours aux consultations publiques dans le cadre du système d’élaboration des politiques de l’UE. Les consultations publiques diffèrent des référendums, des plébiscites et des activités de communication générale.

Étendue et approche de l'audit

23

La Commission est attachée à la protection des données à caractère personnel, qui est un droit fondamental. En coopération avec la CCE, la Commission a mis en œuvre une autre solution, qui garantissait la protection des données à caractère personnel conformément à la législation de l’UE applicable.

La solution trouvée limitait le traitement des données à caractère personnel des répondants aux consultations publiques à ce qui était strictement nécessaire et évitait un traitement dont les répondants n’avaient pas été informés. La Commission a en outre mobilisé d'importantes ressources pour soutenir ce processus et garantir que l’enquête de perception puisse être menée.

Une version révisée de la déclaration de confidentialité a été mise en ligne le 20 juin 2019 sur le portail «Donnez votre avis». Les répondants aux consultations publiques sont préalablement informés que leurs données personnelles peuvent être transférées à la CCE dans le cadre de ses audits. Cela facilitera encore ce transfert à l’avenir.

Voir la réponse de la Commission au point 84.

Observations

30

a) Les consultations publiques sont un moyen de soutenir des initiatives spécifiques (qu’il s’agisse de législation ou d’évaluations) et non des objectifs plus larges poursuivis par les différents services de la Commission. Les consultations publiques servent des objectifs de transparence et de responsabilisation et complètent l’interaction plus large de la Commission avec les parties prenantes.

b) Les consultations publiques sont menées en ligne, ce qui limite au minimum les coûts associés. Les consultations publiques sont devenues la norme dans le processus de préparation des initiatives législatives et autres. Il s’agit d’un choix politique fondé sur la transparence et la responsabilité.

c) Les lignes directrices pour une meilleure réglementation prévoient une évaluation interne de la qualité du processus de consultation.

31

Voir la réponse de la Commission au point 30.

38

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation devraient être appliquées avec souplesse et de manière proportionnée, en tenant compte des circonstances propres à chaque initiative. Il arrive que certaines étapes procédurales ou certains processus procéduraux doivent être raccourcis et simplifiés. D’une manière générale, la grande majorité des consultations publiques ont été publiées quatre semaines après la feuille de route/l’analyse d’impact initiale.

45

La Commission a annoncé son intention de procéder à une consultation publique dans le cadre du suivi officiel de la résolution du Parlement européen votée le 8 février 2018. La consultation publique n’était qu’un des facteurs pris en compte dans l’évaluation et la décision de la Commission de présenter une proposition législative. Lors du lancement de la consultation, des explications claires ont été fournies sur la page web⁸⁰ de la consultation indiquant que l’objectif de la consultation était d’examiner le fonctionnement des dispositions actuelles de l’UE relatives à l’heure d’été et d’évaluer si elles devaient être modifiées ou non.

Des informations factuelles appropriées ont été fournies sur la page web de la consultation publique concernant le système existant, la consultation de la Commission et les autres solutions possibles. La page web de la Commission contenait également des liens vers des études existantes.

Les activités de communication entreprises par la Commission pour assurer une large diffusion des contributions sont également soulignées par la CCE au point 56.

Un nombre record de participants ont répondu à la consultation et ceux-ci disposaient de tous les renseignements requis au moment de répondre. Rien n’indique donc que la mise à disposition d’un plus grand nombre d’informations à un stade plus précoce aurait eu une incidence sur la participation à la consultation et sur ses résultats.

Voir la réponse de la Commission au point 70.

46

Les objectifs fixés par la Commission pour ses consultations publiques sont conformes à la finalité de cet instrument. La consultation publique de douze semaines vise à offrir à toutes les parties prenantes la possibilité de donner leur avis sur le processus d’élaboration des politiques, sans limiter leur contribution à un aspect spécifique.

47

La consultation publique est accessible au grand public. Conformément à la boîte à outils pour une meilleure réglementation («Better Regulation Toolbox»), l’identification des parties prenantes peut se faire de manière non structurée et/ou structurée. Les méthodes choisies pour identifier les parties prenantes dépendent des besoins spécifiques d’un secteur politique donné.

50

Voir la réponse de la Commission au point 46.

51

En 2018, les représentations de la Commission ont organisé près de 9 000 activités et manifestations de sensibilisation, directement destinées aux citoyens. Ces activités sont généralement des actions de nature générale visant à faire connaître l’Europe aux citoyens. Dans certains cas cependant, elles sont liées à une consultation publique spécifique, comme ce fut le cas notamment pour la consultation sur l’heure d’été. Les représentations travaillent en étroit partenariat avec les bureaux du Parlement européen, les gouvernements nationaux, régionaux et locaux et d’autres parties prenantes. Parmi leurs partenaires figurent les centres d’information Europe Direct, qui jouent un rôle important dans le débat avec les citoyens sur l’avenir de l’UE, leur permettant de mieux comprendre comment l’Union affecte leur vie et contribuant à créer une véritable sphère publique européenne.

54

La moyenne des réponses aux consultations publiques n’a cessé d’augmenter, passant de 416 réponses en 2015 à 2091 réponses en 2018, observations aberrantes non comprises.

56

Les répondants aux consultations publiques sont autosélectionnés. Les réponses aux consultations publiques dépendent principalement de l’intérêt pour un sujet donné. Elles ne sont pas directement liées aux ressources financières et humaines déployées par les services de la Commission.

61

La promotion des consultations en ligne fait partie des activités de communication des représentations et des centres d’information Europe Direct, lorsque la consultation est accessible dans la langue du pays concerné.

63

Les consultations publiques relatives aux initiatives prioritaires du programme de travail de la Commission (annexe I) doivent être traduites dans toutes les langues officielles de l’UE. Toutes les autres consultations publiques doivent être disponibles en anglais, en français et en allemand. D’autres traductions ne doivent être fournies que pour les consultations publiques d’intérêt public général. Les mêmes critères que ceux qui sont utilisés pour classer les initiatives qualifiées de majeures dans le cadre de l’outil 6 des lignes directrices pour une meilleure réglementation pourraient être appliqués afin d’évaluer si une initiative présente un intérêt public général. Ces critères sont les suivants: la nature de l’acte prévu, le contenu de la politique, les effets escomptés, l’importance politique de l’initiative et son objet. La Commission estime toutefois qu’une certaine flexibilité est toujours nécessaire dans cette évaluation. La Commission fait preuve de transparence en ce qui concerne le régime linguistique utilisé lors des consultations publiques.

65

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation prévoient des dérogations linguistiques.

66

Il n’existe pas de corrélation stricte avérée entre la disponibilité de plusieurs langues et le nombre de réponses reçues. Plusieurs consultations portant sur la législation ou les évaluations techniques n’ont attiré qu’un nombre très limité de réponses, alors qu’elles avaient été traduites dans toutes les langues.

70

En ce qui concerne la consultation publique sur l’heure d’été, des informations ont été fournies aux répondants, notamment sur la page web de la consultation publique. La Commission avait, par exemple, expliqué que la décision des États membres de l’UE concernant leur heure légale n’était pas affectée par les règles de l’heure d’été de l’UE et décrit les différents fuseaux horaires existant dans les États membres sous le régime actuel.

Le résultat de la consultation publique n’était qu’un élément parmi plusieurs autres pris en considération par la Commission lorsqu’elle a décidé de présenter sa proposition. Les facteurs qui sous-tendent la proposition de la Commission sont présentés dans l’exposé des motifs de la proposition.

Voir la réponse de la Commission au point 45.

78

Depuis 2018, la Commission utilise une déclaration de confidentialité unique qui s’applique à toutes les consultations publiques et à tous les mécanismes de retour d’information publiés sur le portail «Donnez votre avis». Une adresse électronique de contact générale est communiquée aux répondants dans la déclaration de confidentialité et une adresse électronique de contact spécifique est indiquée sur la page web de la consultation.

80

La Commission reconnaît l’importance des contrôles liés à l’information et à la technologie pour les consultations en ligne et améliore en permanence les dispositions visant à atténuer les risques liés à la technologie. Les mesures sans cesse améliorées de gestion des vulnérabilités et le contrôle de sécurité de la présence de la Commission sur le web et des dispositions mises en place en ce qui concerne les consultations publiques via la plate-forme «Donnez votre avis» vont dans cette direction.

81

Le rôle des médias et des organisations dans la sensibilisation de la société civile aux consultations publiques, combiné à la tendance naturelle qu’ont les personnes interrogées d’attendre la fin de la période de consultation pour donner leur avis, génère généralement une concentration des réponses au cours de la période finale de la consultation.

La Commission souligne à nouveau que le processus de consultation publique n’est pas une enquête statistique représentative, mais une collecte d’opinions qui s'efforce de faire en sorte que chacun soit entendu. L’influence des consultations publiques sur l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes dépend davantage de la qualité des contributions que de leur nombre.

82

La Commission surveille en permanence sa présence sur le web (y compris la plate-forme «Donnez votre avis») afin de contrer les cyberattaques. Les travaux menés par le CERT-EU (Computer Emergency Response Team for the EU Institutions) et la direction générale DIGIT (présence et sécurité sur le web) visent à détecter les cyberattaques et les activités suspectes ciblant les pages web de la Commission européenne. Une attention particulière est accordée aux situations d’attaque par déni de service (DOS - Denial of Service) en tant que premier signal indicatif d’une cyberattaque potentielle, ainsi qu’aux moyens d’accès aux services Internet (réseau TOR). Le mécanisme mis en place dans le cadre des consultations publiques via la plateforme «Donnez votre avis» (authentification EULogin par défaut, associée à l’utilisation de Captcha) le 24 juillet 2018 vise à décourager les robots du web. Ces actions préventives sont complétées par des analyses qui permettent de détecter des situations et des comportements anormaux (par exemple, campagnes).

83

Avec le lancement des consultations publiques via la plate-forme «Donnez votre avis», la Commission a mis en place un ensemble de services permettant d’analyser les contributions fournies par les parties prenantes afin de détecter les contributions anormales ou suspectes. La participation d’un même répondant utilisant différentes adresses de messagerie n’est pas facilement détectable. La vérification des adresses IP pour confirmer l’absence de doublons peut ne pas être concluante. La même adresse IP peut être attribuée à plusieurs utilisateurs à un moment différent par les fournisseurs de services Internet ou l’adresse IP peut être l’adresse IP du routeur d’une entreprise, ce qui signifie que tous les utilisateurs d’une entreprise/organisation ont la même adresse IP. D’un autre côté, une personne peut facilement avoir plus d’une adresse IP.

La Commission a procédé au nettoyage préliminaire des données de la consultation publique sur la directive concernant l’heure d’été en utilisant un outil spécifique (DORIS), généralement utilisé pour les consultations publiques de la Commission afin d’éliminer les doubles réponses données par le ou les mêmes répondants, sur la base de l’adresse électronique. La Commission a également utilisé le mécanisme Captcha pour bloquer l’insertion automatisée de données artificielles⁸¹.

84

La Commission est attachée à la protection des données à caractère personnel, qui est un droit fondamental. La direction générale DIGIT a procédé à une évaluation technique de 5 000 adresses IP, conformément à la demande de la Cour des comptes, et a transmis les résultats anonymisés de l’évaluation à la CCE. Les informations concernant la duplication des adresses IP pourraient être agrégées afin de fournir un résumé des duplications (sous réserve d’une évaluation de la protection des données); ces informations pourraient être utilisées en combinaison avec l’analyse des résultats d’une consultation pour mettre en évidence des comportements spécifiques par rapport à une consultation.

Voir la réponse de la Commission au point 23.

85

L’accès aux consultations publiques via les pages web de la Commission est soumis aux mesures de sécurité mises en place par le CERT-EU (Computer Emergency Response Team for the EU Institutions) et la direction générale DIGIT (présence et sécurité web). Ces mesures comprennent, entre autres, la surveillance des accès provenant de réseaux suspects (par exemple, TOR) et l’analyse de géolocalisation des adresses IP ayant un comportement suspect. L’accès à ces informations est soumis à des règles et processus de sécurité.

86

Depuis le 24 juillet 2018, les consultations publiques passant par la plate-forme «Donnez votre avis» du portail «Améliorer la réglementation» s’appuient, par défaut, sur l’authentification EULogin, qui intègre un mécanisme Captcha. Le Captcha est une mesure antirobot typique. Les mécanismes Captcha peuvent décourager la participation aux consultations publiques. Il faut donc trouver un équilibre entre la protection contre les abus et la facilité d’accès.

Lors de la consultation concernant la directive relative à l’heure d’été, le langage Google Captcha a été utilisé dans un premier temps, puis remplacé par le Captcha par défaut d’EULogin pour des raisons de protection des données concernant l’utilisation des données à caractère personnel.

La Commission européenne travaille actuellement à l’élaboration d’un EUCaptcha, afin de répondre aux préoccupations en matière de protection des données et de garantir parallèlement le respect de la directive sur l’accessibilité (Web Content Accessibility Guidelines - Règles WCAG).

Réponse commune de la Commission aux points 88 et 89.

La Commission a fait preuve de transparence dans toutes ses communications et a indiqué que le résultat de la consultation publique était l’un des multiples facteurs qui sous-tendaient sa proposition.

En ce qui concerne la consultation publique sur l’heure d’été, la Commission a ouvertement présenté les réponses et leur ventilation par catégorie de répondants et par État membre.

Voir la réponse de la Commission aux points 45 et 70.

92

Le registre de transparence présente les intérêts défendus, les parties intéressées et le niveau de ressources utilisé. L’outil permet donc un examen par le public et offre aux citoyens la possibilité de suivre les activités et l’influence potentielle des représentants d’intérêts.

Les organisations enregistrées sont automatiquement informées des consultations et des feuilles de route dans les domaines qu’elles ont précisés.

98

En ce qui concerne la CP-3 «Moderniser et simplifier la politique agricole commune», le rapport factuel a été publié un jour après la clôture de la consultation publique. Par ailleurs, en juillet 2017, la Commission a publié un résumé détaillé des réponses de la consultation publique, accompagné d’une grande conférence publique.

102

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation prévoient que le rapport adopté accompagne l’initiative au moyen d’une consultation interservices jusqu’à son adoption et qu'il est publié en même temps que l’initiative.

103

Depuis 2017, il n’est plus obligatoire de traduire le rapport de synthèse. La publication du rapport de synthèse dans toutes les langues de la consultation n’est qu’une question de bonne pratique si celle-ci concerne une initiative figurant à l’annexe I du programme de travail de la Commission.

105

Les rapports de synthèse sont préparés dès que toutes les activités de consultation sont terminées. Par conséquent, ils ne peuvent que clarifier que la consultation publique n’est pas représentative.

109

La Commission s’est engagée à faire preuve d’une transparence totale à l’égard des répondants aux consultations publiques et aux mécanismes de retour d’information. Leurs contributions sont publiées sur les sites web pertinents. Un rapport factuel est recommandé. Le rapport de synthèse joint au rapport d’analyse d’impact ou au document de travail des services de la Commission propose une analyse approfondie de toutes les activités de consultation menées dans le cadre du processus d’élaboration des politiques. Toutefois, le fait de fournir une rétroaction individuelle aux répondants aux consultations publiques mettrait à rude épreuve les ressources humaines et financières actuelles de la Commission.

110

La contribution de la Commission à la réunion informelle des dirigeants de l’EU-27 qui s’est tenue à Sibiu présente les cinq recommandations de la Commission pour une communication de l’UE au service des citoyens et de la démocratie, en particulier la «responsabilité conjointe des États membres, des gouvernements à tous les niveaux et des institutions européennes» dans la communication sur l’Europe, ainsi que la nécessité de s’engager davantage auprès des citoyens sur les politiques et questions concernant l’UE.

Plutôt qu’une communication détachée sur les différentes politiques et les divers programmes, une approche unifiée permet aux citoyens de percevoir plus clairement ce que les politiques leur apportent. Tel est l’objectif de la stratégie de la Commission en matière de communication institutionnelle: informer les citoyens sur les valeurs et actions de l’UE, sur les défis et les opportunités et sur la manière de les aborder conjointement.

Conclusions et recommandations

111

Les consultations publiques sont un moyen de soutenir des initiatives spécifiques (qu’il s’agisse de législation ou d’évaluations), et non des objectifs plus larges poursuivis par différents services de la Commission. Les consultations publiques servent des objectifs de transparence et complètent l’interaction plus large de la Commission avec les parties prenantes.

Les résultats des consultations publiques alimentent le processus décisionnel et sont pleinement pris en compte dans le rapport de synthèse. Le présent document donne un aperçu des résultats des activités de consultation. Les résultats des consultations publiques sont en outre utilisés tout au long des évaluations et des rapports d’analyse d’impact.

Recommandation 1 — Le cadre de la Commission

Première puce la Commission accepte cette recommandation.

Les consultations publiques ne sont qu’un des moyens utilisés par la Commission pour soutenir la préparation d’initiatives politiques spécifiques (qu’il s’agisse de législation ou d’évaluations) et ne constituent pas en soi une activité distincte qui devrait être mesurée et faire l’objet de rapports. Elles doivent toujours être examinées dans le contexte des propositions spécifiques auxquelles elles s’appliquent. Les consultations publiques poursuivent des objectifs de transparence et de reddition de comptes et contribuent à l’élaboration des politiques. Les consultations publiques complètent l’interaction plus large de la Commission avec les parties prenantes.

Deuxième puce: la Commission accepte cette recommandation.

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation prévoient une évaluation interne de la qualité du processus de consultation.

113

Les lignes directrices pour une meilleure réglementation devraient être appliquées avec souplesse et de manière proportionnée, en tenant compte des circonstances propres à chaque initiative. Il arrive que certaines étapes procédurales ou certains processus procéduraux doivent être raccourcis et simplifiés. Les objectifs fixés par la Commission pour ses consultations publiques sont conformes à la finalité de cet instrument. En juillet 2018, la Commission a amélioré le portail «Donnez votre avis» en prévoyant un calendrier annonçant les différentes possibilités s’offrant aux parties prenantes de participer à l’élaboration des politiques et de la législation. Des informations sont fournies dès le début de la préparation des initiatives pertinentes par l’affichage de titres courts et de résumés dans toutes les langues de l’UE.

Recommandation 2 — La stratégie de consultation

Première puce: la Commission accepte cette recommandation.

Le choix des activités de communication, y compris leur mise en œuvre, se fait selon le principe de la proportionnalité des ressources financières et humaines. La Commission prépare déjà des stratégies de consultation qui définissent les activités de consultation qui seront menées et elle s’engage pleinement à renforcer encore la collaboration avec les autorités locales, régionales et nationales. La recommandation aux chefs d’État et de gouvernement que la Commission a formulée à l’occasion du sommet informel de Sibiu appelait en outre à un engagement et une interaction accrus avec les citoyens sur les politiques européennes.

Deuxième puce: la Commission accepte cette recommandation.

La Commission mentionne déjà dans les feuilles de route et les analyses d’impact initiales l’objectif spécifique des consultations publiques, leur utilisation prévue et les langues officielles de l’UE dans lesquelles les questionnaires seront traduits.

114

La Commission continuera à concentrer les activités de sensibilisation disponibles sur le portail «Donnez votre avis», qui est le meilleur moyen de sensibiliser les citoyens aux possibilités qui leur sont offertes de faire entendre leur voix dans le processus décisionnel. Les activités de sensibilisation liées à des initiatives spécifiques devraient néanmoins trouver le juste équilibre entre les ressources impliquées et les chances réalistes d’attirer l’attention des citoyens. La Commission s’est déjà engagée à renforcer le dialogue avec les parties prenantes et à accroître la sensibilisation, notamment auprès des autorités nationales, locales et régionales (comme annoncé dans la communication sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité publiée en octobre 2018).

Il n’existe aucun lien prouvé de causalité à l’appui de l’affirmation de la CCE selon laquelle les cas où le nombre de réponses a été le plus faible n’ont pas utilisé une variété de voies de communication.

Recommandation 3 — Communication

Première puce: la Commission accepte cette recommandation.

La Commission s’est engagée à intensifier ses activités d’information et de sensibilisation. En particulier, elle est prête à collaborer plus étroitement avec les autorités nationales, locales et régionales (comme annoncé dans la communication sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité publiée en octobre 2018). Ces efforts nécessitent toutefois des ressources importantes et peuvent entraîner une lassitude dans la consultation des parties prenantes. Il sera toujours nécessaire d’adapter les activités de communication à l’importance de l’initiative et aux ressources nécessaires.

Deuxième puce: la Commission accepte cette recommandation.

Les bureaux de représentation de la Commission dans les États membres fournissent des services d’information et de communication aux citoyens et aux parties prenantes, en gérant des réseaux d’information et en expliquant les politiques de l’UE dans un contexte local. Il sera toutefois toujours nécessaire d’adapter les activités de sensibilisation à l’importance de l’initiative et à ses répercussions sur les ressources.

La Commission entretient en outre déjà des relations étroites avec les deux comités consultatifs, dans le cadre du dispositif interinstitutionnel.

115

Les consultations publiques relatives aux initiatives prioritaires du programme de travail de la Commission (annexe I) doivent être traduites dans toutes les langues officielles de l’UE. Toutes les autres consultations publiques doivent être disponibles en anglais, en français et en allemand. D’autres traductions ne doivent être fournies que pour les consultations publiques d’intérêt public général. Les mêmes critères que ceux qui sont utilisés pour classer les initiatives qualifiées de majeures dans le cadre de l’outil 6 des lignes directrices pour une meilleure réglementation pourraient être appliqués afin d’évaluer si une initiative présente un intérêt public général. Ces critères sont les suivants: la nature de l’acte prévu, le contenu de la politique, les effets escomptés, l’importance politique de l’initiative et son objet. La Commission estime toutefois qu’une certaine flexibilité est toujours nécessaire dans cette évaluation. La Commission fait preuve de transparence en ce qui concerne le régime linguistique utilisé lors des consultations publiques.

La Commission considère qu’il n’existe pas de corrélation stricte avérée entre la disponibilité de plusieurs langues et le nombre de réponses reçues.

Recommandation 4 - Régime linguistique et questionnaires

Première puce: La Commission accepte cette recommandation.

Les consultations publiques relatives aux initiatives prioritaires du programme de travail de la Commission (annexe I) doivent être traduites dans toutes les langues officielles de l’UE. Toutes les autres consultations publiques doivent être disponibles en anglais, en français et en allemand. D’autres traductions ne doivent être fournies que pour les consultations publiques d’intérêt public général. Les mêmes critères que ceux qui sont utilisés pour classer les initiatives qualifiées de majeures dans le cadre de l’outil 6 des lignes directrices pour une meilleure réglementation pourraient être appliqués afin d’évaluer si une initiative présente un intérêt public général. Ces critères sont les suivants: la nature de l’acte prévu, le contenu de la politique, les effets escomptés, l’importance politique de l’initiative et son objet. La Commission estime toutefois qu’une certaine flexibilité est toujours nécessaire dans cette évaluation. La Commission fait preuve de transparence en ce qui concerne le régime linguistique utilisé lors des consultations publiques.

Deuxième puce: La Commission accepte en partie cette recommandation.

La Commission traduit déjà les questionnaires des consultations publiques dans toutes les langues de l’UE pour les initiatives majeures et les pages web de consultation. Toutefois, la traduction dans toutes les langues officielles des documents de consultation clés pour toutes les initiatives prioritaires et les initiatives d’intérêt public général exercerait une pression considérable sur les ressources de la Commission, ne respecterait pas le principe d’économie et retarderait davantage le processus d’élaboration des politiques. Lorsque cela est proportionné ou pertinent, la Commission pourrait envisager de traduire d’autres documents d’accompagnement.

Troisième puce: la Commission accepte cette recommandation.

La Commission recommande déjà, en tant que meilleure pratique, d’inclure une série de questions spécialisées à l’intention de parties prenantes ciblées.

117

La Commission reconnaît l’importance des contrôles liés à l’information et à la technologie pour les consultations en ligne et améliore constamment les dispositions visant à atténuer les risques liés à la technologie. Des mesures sans cesse améliorées de gestion des vulnérabilités et le contrôle de sécurité de la présence de la Commission sur le web et des dispositions mises en place en ce qui concerne les consultations publiques via la plate-forme «Donnez votre avis» vont dans cette direction.

La Commission est attachée à la protection des données à caractère personnel, qui est un droit fondamental.

Recommandation 5 — Traitement des données et sécurité

La Commission a conscience de l’importance de protéger le processus de consultation publique contre la manipulation des résultats et applique des normes élevées en matière de traitement des données et de sécurité dans ce domaine.

Première puce: la Commission accepte cette recommandation.

La Commission vérifiera systématiquement les contributions aux consultations publiques afin de signaler les situations et comportements anormaux (détection des cyberattaques, duplication des adresses IP, détection des campagnes) en utilisant les mesures de sécurité web et les analyses associées à la consultation. Les situations et comportements anormaux seront signalés dans le rapport factuel associé à la consultation. La Commission a mis en place un système pour soutenir des normes élevées en matière de traitement et de sécurité des données.

Depuis le 24 juillet 2018, les répondants aux consultations publiques qui sont publiées sur le portail «Donnez votre avis» doivent se soumettre au mécanisme d’authentification (EULogin).

Le mécanisme d’authentification de la Commission, ainsi que le Captcha, sont des mesures importantes visant à protéger les consultations contre les manipulations. Toutefois, les progrès technologiques créent des possibilités de contourner ces mesures.

La Commission souligne l’importance de maintenir un équilibre entre des normes de sécurité élevées et la facilité de participation aux consultations.

Deuxième puce: la Commission accepte cette recommandation.

La Commission européenne a mis en place des outils d’analyse associés aux consultations menées via le portail «Donnez votre avis» qui couvrent la détection des campagnes, le regroupement par nationalité, catégories identifiées et thèmes, entre autres, dans les limites des informations techniques disponibles et exploitables à ces fins, dans le respect des cadres de protection et de sécurité des données personnelles. Ces mesures sont constamment mises à jour afin de tirer profit des progrès technologiques et de la conception des questionnaires en fonction des besoins.

118

La Commission souligne que, selon les lignes directrices pour une meilleure réglementation, le rapport de synthèse factuel n’est pas une exigence obligatoire.

Recommandation 6 – Retour d’informations aux répondants

La Commission accepte cette recommandation.

La Commission recommande déjà de publier des informations factuelles (rapports de synthèse factuels, contributions aux consultations) sur les contributions reçues des parties prenantes pour assurer la transparence. Des rapports de synthèse, résumant les résultats de toutes les activités de consultation relatives à une initiative particulière, sont également publiés.

En outre, la Commission examine actuellement des solutions techniques pour améliorer la transparence des résultats des consultations publiques dans le cadre du développement du portail «Donnez votre avis». Ce retour d’informations sera mis à la disposition des participants sur le site web de la Commission.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre V (Financement et administration de l'Union européenne), présidée par M. Lazaros S. Lazarou, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M^me Annemie Turtelboom, Membre de la Cour, assistée de: M. Dennis Wernerus, chef de cabinet; M^mes Diane Tinnemans et Carmen Schnell, assistantes de cabinet; M^me Margit Spindelegger, manager principal; M. Rogelio Abarquero Grossi, chef de mission; M. Michael Spang, auditeur principal; M^mes Bernadett Soos-Petek, Anzela Poliulianaite et Vesna Ogriz, ainsi que M. Attila Horvay-Kovacs, auditeurs; M. Borja Cruselles de Müller, stagiaire. L'assistance linguistique a été assurée par M. Mark Smith, le soutien informatique, par MM. Emanuele Fossati et Zsolt Varga, le soutien statistique, par MM. Paul Haschka et Bogomil Kovachev, et le soutien à la qualité, par M^me Elisa Gómez et par MM. Horst Fischer, Jesús Nieto Muñoz et Ivo Koppelmaa. Les travaux de secrétariat ont été assurés par M^mes Valérie Tempez-Erasmi et Manuela Magliocca.

De gauche à droite: Jesús Nieto Muñoz, Zsolt Varga, Rogelio Abarquero Grossi, Carmen Schnell, Annemie Turtelboom, Manuela Magliocca, Margit Spindelegger, Dennis Wernerus, Anzela Poliulianaite.

Notes

¹ Discours sur l'état de l'Union 2018 du président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, p. 6 (12 septembre 2018).

² Article 11, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne, relatif à la démocratie participative: «En vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées.»

³ Document COM(2001) 428 final.

⁴ Document COM(2002) 704 final.

⁵ Documents COM(2001) 726 final et COM(2002) 278 final.

⁶ Document SWD(2017) 350 final: Better Regulation guidelines, p. 69. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines.pdf

⁷ Better Regulation guidelines, p. 4.

⁸ Document SWD(2015) 111 final.

⁹ Better Regulation Guidelines [SWD(2017) 350 final]: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines.pdf

¹⁰ «Mener à son terme le programme pour une meilleure réglementation: de meilleures solutions pour de meilleurs résultats» [document SWD(2017) 675 final].

¹¹ Site web «Contribuer à l'élaboration de la législation»: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_fr

¹² https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_fr

¹³ OCDE (2018), Politique de la réglementation: Perspectives de l'OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, p. 56.

¹⁴ OCDE (2018), Politique de la réglementation: Perspectives de l'OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, p. 62.

¹⁵ Les dialogues avec les citoyens sont des débats publics organisés avec des commissaires et d'autres décideurs européens, tels que des membres du Parlement européen ou des responsables politiques nationaux, régionaux et locaux (https://ec.europa.eu/info/events/citizens-dialogues_fr)

¹⁶ Voir Citizens' Participation Using Sortition, Bertelsmann Stiftung, octobre 2018.

¹⁷ OCDE (2018), Politique de la réglementation: Perspectives de l'OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, p. 62.

¹⁸ Better Regulation guidelines 2017, p. 69 (2015, p. 64).

¹⁹ Better Regulation guidelines 2017, p. 79 (2015, p. 76).

²⁰ https://ec.europa.eu/eusurvey/

²¹ Better Regulation toolbox 2017, p. 395 (2015, p. 317): conférences, auditions publiques et manifestations; enquêtes Eurobaromètre; groupes d'experts; groupes cibles; entretiens; consultations publiques; consultations ciblant les PME, panels de PME; ateliers, réunions et séminaires.

²² Better Regulation toolbox 2017, p. 396 (2015, p. 319: Points forts de la consultation publique en ligne ouverte: elle atteint un grand nombre de parties prenantes très diverses).

²³ Document COM(2019) 178, p. 15.

²⁴ Better Regulation toolbox 2017, p. 424 (2015, p. 319).

²⁵ Better Regulation toolbox 2017, p. 423 (2015, p. 319).

²⁶ Better Regulation guidelines 2017, p. 71 (2015, p. 66).

²⁷ Better Regulation guidelines 2017, p. 73 (2015, p. 69).

²⁸ Document COM(2019) 178, p. 5.

²⁹ https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/Strategy.aspx

³⁰ Les consultations publiques examinées sont désignées par l'acronyme CP (voir les références de la CP-1 à la CP-26).

³¹ Les DG Communication, Informatique, Réseaux de communications, contenu et technologies de la Commission; le Parlement européen; le Comité européen des régions; le Médiateur européen; le comité d'examen de la réglementation (au sein de la Commission).

³² L'Allemagne et l'Estonie.

³³ Dans les encadrés, nous avons traduit dans la langue du rapport une sélection d'opinions et de points de vue recueillis auprès des citoyens. Les versions originales de tous les commentaires retenus sont disponibles à l'annexe IV.

³⁴ http://www.oecd.org/gov/46560128.pdf

³⁵ http://www.oecd.org/fr/gov/politique-reglementaire/Recommendation%20with%20cover%20FR.pdf

³⁶ Article 287, paragraphe 3, du TFUE: «Tout document ou toute information nécessaire à l'accomplissement de la mission de la Cour des comptes est communiqué à celle-ci, sur sa demande, par les autres institutions de l'Union, par les organes ou organismes gérant des recettes […] au nom de l'Union, par les personnes physiques ou morales bénéficiaires de versements provenant du budget […]».

³⁷ Better Regulation guidelines 2017, p. 70 (2015, p. 65).

³⁸ Better Regulation guidelines 2017, p. 70 et 71 (2015, p. 65 et 66).

³⁹ Better Regulation guidelines 2017, p. 88 (2015, p. 85).

⁴⁰ Better Regulation guidelines 2017, p. 91 (2015, p. 91) et Better Regulation toolbox 2017, p. 38.

⁴¹ Better Regulation guidelines 2017, p. 91 (2015, p. 91).

⁴² Better Regulation toolbox 2017, p. 37.

⁴³ Better Regulation guidelines 2017, p. 7 et 67.

⁴⁴ Better Regulation toolbox 2017, p. 37, 38 et 438 (2015, p. 264, 280 et 305).

⁴⁵ Les premières feuilles de route ou analyses d'impact initiales ont été publiées sur le portail «Donnez votre avis» en 2017.

⁴⁶ En outre, une vaste campagne avait été organisée, suscitant 260 000 réponses.

⁴⁷ Document COM(2019) 178, p. 12.

⁴⁸ Better Regulation toolbox 2017, p. 380 (2015, p. 303).

⁴⁹ Better Regulation toolbox 2017, p. 379 (2015, p. 61 et 301).

⁵⁰ Better Regulation toolbox 2017, p. 385 (2015, p. 313).

⁵¹ Better Regulation toolbox 2017, p. 391 (2015, p. 7).

⁵² Better Regulation toolbox 2017, p. 391 et 394 (2015, p. 59 et 280).

⁵³ Better Regulation toolbox 2017, p. 7 et 376 (2015, p. 7).

⁵⁴ Centres d'information présents dans tous les pays de l'UE: https://europa.eu/european-union/contact/meet-us_fr

⁵⁵ Better Regulation toolbox 2017, p. 399 et 400.

⁵⁶ Document COM(2017) 651 final.

⁵⁷ Document COM(2019) 178, p. 16.

⁵⁸ Better Regulation toolbox 2015, p. 314.

⁵⁹ Language coverage of public consultations launched by the Commission, 28 avril 2017.

⁶⁰ Better Regulation toolbox 2017, p. 397.

⁶¹ Better Regulation toolbox 2017, p. 397 et 398.

⁶² Une mentionnée à l'annexe I et deux dans le texte principal.

⁶³ Better Regulation toolbox 2017, p. 402.

⁶⁴ Le 31 août 2018, la commissaire Bulc a déclaré: «Des millions d'Européens ont participé à notre consultation publique pour faire entendre leur voix et le message est très clair: 84 % d'entre eux ne veulent plus du changement d'heure. Nous allons maintenant agir en conséquence et élaborer une proposition législative que nous présenterons au Parlement européen et au Conseil, qui décideront ensemble de la suite à donner» (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5302_fr.htm).

⁶⁵ Better Regulation toolbox 2017, p. 400 (2015, p. 315 et 318).

⁶⁶ Boîte à outils de la Commission de 2017, p. 411 (2015, p. 321).

⁶⁷ Le navigateur TOR (pour The Oignon Routing, ou routage en oignon) est conçu pour la navigation anonyme sur internet et la protection contre l'analyse du trafic.

⁶⁸ Document SWD(2018) 406 final, p. 3.

⁶⁹ Better Regulation toolbox 2017, p. 424 (2015, p. 319).

⁷⁰ Better Regulation toolbox 2017, p. 423 (2015, p. 319).

⁷¹ http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5302_fr.htm

⁷² Boîte à outils de la Commission, p. 417 et 419 (2015, p. 333).

⁷³ Boîte à outils de la Commission, p. 412 (2015, p. 314).

⁷⁴ Boîte à outils de la Commission, p. 424 (2015, p. 314).

⁷⁵ Lignes directrices de la Commission de 2017, p. 84 (2015, p. 81).

⁷⁶ Lignes directrices de la Commission de 2017, p. 87 (2015, p. 84).

⁷⁷ Lignes directrices de la Commission de 2015, p. 84.

⁷⁸ Document SWD(2018) 406 final, Considérations méthodologiques, p. 2: Contrairement aux enquêtes, les consultations publiques ne sont pas statistiquement représentatives. Les consultations publiques sur internet subissent également l'effet du biais de l'autosélection des répondants, c'est-à-dire qu'elles favorisent l'avis des personnes qui répondent au détriment de l'avis de celles qui choisissent de ne pas répondre. Ces éléments doivent être gardés à l'esprit lorsqu'il s'agit d'interpréter les résultats.

⁷⁹ Boîte à outils de la Commission de 2017, p. 436 (2015, p. 239 et 242).

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/consultations/2018-summertime-arrangements_fr

⁸¹ D’autres vérifications et le nettoyage des données ont été effectués par le contractant indépendant, comme le souligne l’annexe A-A.2 du rapport final (https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/64e670c5-fcf9-11e8-a96d-01aa75ed71a1).

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	10.4.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	6.6.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	16.7.2019
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	29.8.2019

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
Site internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3433-7	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/352330	QJ-AB-19-012-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-3412-2	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/3920	QJ-AB-19-012-FR-Q

© Union européenne, 2019

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