Assistência Conjunta de Apoio a Projetos nas Regiões Europeias (JASPERS) – está na altura de orientar melhor o apoio

Síntese

Sobre a JASPERS

Em 2005, a Comissão Europeia decidiu participar, em conjunto com o Banco Europeu de Investimento (BEI), numa nova iniciativa denominada "Assistência Conjunta de Apoio a Projetos nas Regiões Europeias" (JASPERS). Esta iniciativa visa prestar aconselhamento independente e gratuito aos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 ou mais tarde para os ajudar a elaborar propostas de elevada qualidade relativas a grandes projetos de investimento para financiamento através do Fundo de Coesão e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional da UE.

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

O Tribunal avaliou se a JASPERS tinha contribuído positivamente para o desenvolvimento e a qualidade global dos projetos cofinanciados pela UE nos Estados-Membros apoiados pela iniciativa, bem como se tinha melhorado a capacidade administrativa desses Estados-Membros.

O Tribunal realizou auditorias em quatro Estados-Membros: Croácia, Malta, Polónia e Roménia. A auditoria abrangeu o período compreendido entre o início da atividade da JASPERS, em 2006, e o final de 2016. Nos casos da Croácia e da Polónia, o Tribunal realizou a sua auditoria em cooperação com as respetivas instituições superiores de controlo (ISC), que estavam a realizar auditorias relativas ao impacto da JASPERS a nível nacional ao mesmo tempo que o Tribunal realizava a sua auditoria¹.

Constatações do Tribunal

Existiam lacunas na definição dos principais objetivos, funções e responsabilidades da JASPERS, pelo que esta não orientou suficientemente a sua assistência. Embora tenha sido concebida como uma iniciativa para o período de programação de 2007-2013, a JASPERS tornou-se uma iniciativa a mais longo prazo, tendo sido alargada ao período de programação de 2014-2020. Não tem objetivos mensuráveis claros que indiquem que os seus fins foram alcançados. No início do período de programação de 2014-2020, a JASPERS começou igualmente a apoiar projetos faseados e continuou a incentivar os Estados-Membros a aumentarem a utilização da assistência prestada gratuitamente durante a fase de execução dos projetos. Nenhum destes aspetos constituía uma prioridade.

Foram detetadas insuficiências significativas na criação da nova função de análise independente da qualidade (AIQ) para o período de programação de 2014-2020. A independência funcional do serviço de AIQ da JASPERS foi comprometida, pois a mesma pessoa era responsável por aprovar o trabalho das divisões de AIQ e de aconselhamento. Além disso, até outubro de 2017, não tinham sido adotados quaisquer procedimentos que definissem os processos de AIQ na JASPERS. O Tribunal detetou um elevado risco de falta de imparcialidade em relação à função consultiva da JASPERS. Além disso, embora as AIQ constituíssem uma parte crucial do processo de aprovação de grandes projetos da Comissão, esta não contribuiu diretamente para a forma como as AIQ foram executadas na prática, expondo-se ao risco de as mesmas não serem realizadas conforme pretendido.

A JASPERS contribuiu para uma aprovação mais rápida dos projetos e teve impacto na qualidade dos mesmos. Além disso, a JASPERS teve um impacto positivo na qualidade da documentação de base dos projetos. O Tribunal constatou igualmente que a assistência prestada pela JASPERS era relativamente abrangente. No período de programação de 2007-2013, a Comissão necessitou, globalmente, de menos tempo para aprovar grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS. No entanto, o Tribunal observou que, de um modo geral, a JASPERS não teve impacto na absorção de fundos da UE. No que se refere ao período de programação de 2014-2020, o Tribunal constatou que o tempo total necessário para aprovar grandes projetos poderia ser significativamente reduzido. Por último, o Tribunal observou que os grandes projetos que beneficiaram de assistência ao abrigo da JASPERS tinham sido afetados com menos frequência por erros de legalidade e regularidade durante os exercícios de auditoria de conformidade realizados pelo Tribunal em 2014 e 2015.

O impacto da JASPERS na capacidade administrativa ainda não se traduziu numa maior independência relativamente à sua assistência. Em geral, tanto as autoridades nacionais como os beneficiários dos projetos afirmaram que a JASPERS teve um impacto positivo na sua capacidade administrativa, embora alguns deles tenham referido que continuavam a depender fortemente da assistência prestada pela JASPERS. O Tribunal não encontrou elementos de prova que permitissem confirmar se essa melhoria da capacidade administrativa se tinha, efetivamente, materializado. O Tribunal observou que, ao longo do tempo, a JASPERS se tinha concentrado mais no reforço da capacidade administrativa dos Estados-Membros.

Este facto, em combinação com as lacunas significativas detetadas no acompanhamento das atividades da JASPERS, coloca em risco o bom funcionamento da iniciativa, especialmente no que diz respeito à sua eficiência e eficácia. O BEI não estava disposto a fornecer informações sobre os custos reais da JASPERS e a Comissão apenas conseguiu demonstrar parcialmente a plausibilidade dos custos normalizados da JASPERS utilizados até 2014 para os efetivos fornecidos pelo BEI.

Recomendações do Tribunal

A Comissão deve:

1. ter maior controlo sobre o planeamento estratégico da JASPERS, inclusivamente sobre todos os tipos de atividades da JASPERS, tendo em mente que, inicialmente, a JASPERS foi concebida como uma iniciativa temporária e, por conseguinte, permitir que esta seja progressivamente suprimida caso os seus objetivos específicos sejam alcançados;
2. tomar medidas imediatas para atenuar o elevado risco de falta de imparcialidade quando a JASPERS realiza AIQ para avaliar projetos que receberam o seu apoio consultivo;
3. obter acesso total à documentação pertinente para verificar a qualidade dos procedimentos de AIQ da JASPERS;
4. orientar a assistência da JASPERS em função da fase de desenvolvimento dos projetos e manter a tónica nos serviços consultivos prestados a grandes projetos;
5. integrar as atividades da JASPERS na sua própria estratégia de assistência técnica, com o objetivo de melhorar a coordenação com a JASPERS na realização de atividades contínuas (por oposição a atividades ad hoc) para o desenvolvimento da capacidade administrativa dos Estados-Membros; ajustar o papel, a natureza e a intensidade das atividades de reforço de capacidades desenvolvidas pela JASPERS nos Estados-Membros ao longo do tempo, com o intuito de os incentivar a alcançarem um nível de capacidade administrativa suficiente e sustentável;
6. introduzir um sistema abrangente para acompanhar o grau de realização dos objetivos a curto e a longo prazo da JASPERS; garantir que as suas futuras avaliações são suficientemente exaustivas e tirar conclusões sobre a concretização dos seus principais objetivos; tomar medidas para otimizar a sua eficiência e eficácia; garantir que os seus custos são razoáveis e refletem os custos efetivamente incorridos.

Introdução

O que é a JASPERS?

Os Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 ou mais tarde podiam beneficiar de elevados montantes de financiamento através do Fundo de Coesão e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional². A Roménia, a Bulgária e a Croácia também receberam apoio financeiro da UE através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) até à data da sua adesão à UE.
Simultaneamente, a capacidade das administrações destes países para gerir os fundos da UE, bem como para preparar e executar projetos de acordo com os requisitos da União, era limitada.

Para corrigir esta insuficiência, a Comissão Europeia decidiu participar numa nova iniciativa, em conjunto com o BEI, para prestar aconselhamento técnico a estes Estados-Membros. Em 2006, foi acordado um Memorando de Entendimento (ME) entre a Comissão, o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e, posteriormente, o KfW para instituir a iniciativa. O objetivo da iniciativa, denominada "Assistência Conjunta de Apoio a Projetos nas Regiões Europeias" (JASPERS), consistia em prestar aconselhamento independente para ajudar os Estados-Membros, gratuitamente, a elaborar "grandes projetos" de elevada qualidade associados a grandes investimentos de modo a poderem beneficiar de cofinanciamento da UE. Este aconselhamento estava relacionado, por exemplo, com o estudo de viabilidade, a análise de custo-benefício (ACB) e questões ambientais (ver ponto 57).

Inicialmente, estava previsto que a JASPERS funcionasse apenas durante o período de programação de 2007-2013 e estivesse aberta apenas aos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 e posteriormente³. No entanto, no âmbito de um acordo-quadro de parceria (AQP) assinado em 2014⁴, as suas operações foram alargadas de modo a abrangerem igualmente o período de programação de 2014-2020 (incluindo um novo mandato relativo ao Mecanismo Interligar a Europa (MIE)⁵. A iniciativa foi igualmente alargada a todos os Estados-Membros e países candidatos, desde que os recursos necessários estivessem disponíveis.

A iniciativa de assistência técnica JASPERS é gerida por um serviço específico, o serviço JASPERS, no BEI. A JASPERS emprega cerca de 124 funcionários⁶. Está sediada no Luxemburgo, nas instalações do BEI, e possui igualmente três delegações regionais em Varsóvia, Viena e Bucareste, bem como um escritório em Bruxelas. É financiada conjuntamente pelo BEI, pela Comissão, através do orçamento da EU, e pelo BERD⁷. Os três parceiros têm de votar por unanimidade as decisões estratégicas sobre a orientação e a supervisão da iniciativa no Comité de Direção da JASPERS, presidido pela Comissão.

O custo efetivo da JASPERS, no período compreendido entre o início da sua atividade, em 2006, e o final de 2016, foi de 284,2 milhões de euros. Cerca de 79% do custo total da JASPERS (cerca de 223,5 milhões de euros) foram financiados pelo orçamento da UE. Ver quadro 1 para mais informações. A contribuição restante foi disponibilizada pelos outros parceiros sob a forma de membros do pessoal afetados à JASPERS.

Nota: De acordo com os relatórios anuais da JASPERS, esta não incorreu em quaisquer custos efetivos em 2006. No entanto, a Comissão efetuou pagamentos à JASPERS durante o ano de 2006. Os valores não incluem os mandatos da JASPERS relativos ao IPA e ao MIE.

Fonte: Análise do TCE dos relatórios anuais da JASPERS e respostas da Comissão.

O que faz a JASPERS?

Cada atividade individual da JASPERS é designada por "intervenção". As intervenções assumem as seguintes formas principais:

• apoio individual a grandes projetos e a projetos de menores dimensões (ver ponto 7), incluindo apoio temporário a grandes projetos faseados (ver ponto 40);
• apoio horizontal (ver ponto 8);
• medidas de reforço das capacidades (ver ponto 9);
• funções de análise (ver ponto 10):
  • análises independentes da qualidade (AIQ);
  • avaliações posteriores às apresentações (APA).

A prestação de apoio individual, o mais cedo possível, na fase de desenvolvimento dos projetos – ajudando os Estados-Membros beneficiários a prepararem projetos para efeitos de financiamento através de subvenções no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão – é o principal objetivo estratégico da JASPERS⁸. Na prática, a JASPERS pode prestar apoio em qualquer fase da vida de um projeto, desde a sua conceção até à sua aprovação e, a título excecional, na fase de execução. A maioria destas intervenções está relacionada com grandes projetos: projetos cujos custos excedem um limiar definido⁹ e que, por esse motivo, necessitam da aprovação da Comissão. A JASPERS pode igualmente apoiar projetos de menores dimensões, especialmente os que têm um valor estratégico específico, aprovados pelos Estados-Membros.

O apoio horizontal pode assumir a forma de aconselhamento prestado a grupos de projetos diferentes, mas conexos, num ou mais Estados-Membros, ou a forma de aconselhamento estratégico prestado a autoridades dos Estados-Membros.

Em 2011, a JASPERS criou uma plataforma em rede dedicada a medidas de reforço das capacidades. Esta subunidade organiza cursos de formação e eventos de ligação em rede com o objetivo de melhorar a capacidade de preparação de projetos das autoridades dos Estados-Membros, em consonância com os regulamentos da UE, e divulgar boas práticas.

Em 2015, a JASPERS começou igualmente a realizar análises de candidaturas para grandes projetos como parte do procedimento de aprovação de grandes projetos da Comissão. Estas análises podem assumir a forma de AIQ (ver pontos 44-52). As AIQ são realizadas a pedido dos Estados-Membros, conforme estabelecido no Regulamento Disposições Comuns¹⁰, por uma divisão sediada em Bruxelas. Desde 2015, a pedido da Comissão, e não de um Estado-Membro, a JASPERS pode igualmente realizar análises sob a forma de APA. O alcance das APA é mais limitado do que o das AIQ. Podem igualmente ser realizadas AIQ e APA relativamente a grandes projetos que já receberam aconselhamento da JASPERS antes da apresentação das candidaturas para grandes projetos.

No período compreendido entre o início da sua atividade, em 2006, e o final de 2016, a JASPERS concluiu 1 147 intervenções. Cerca de dois terços destas intervenções estavam relacionadas com grandes projetos. A figura 1 apresenta informações pormenorizadas sobre o número de intervenções concluídas, discriminadas por tipo.

Fonte: Análise do TCE com base em dados fornecidos pela JASPERS (em 31 de dezembro de 2016).

Quase 50% de todas as intervenções da JASPERS concluídas diziam respeito a atividades na Polónia (307) e na Roménia (246). A figura 2 mostra o número de intervenções da JASPERS em cada Estado-Membro.

Fonte: Análise do TCE com base em dados fornecidos pela JASPERS (em 31 de dezembro de 2016).

Entre 2006 e dezembro de 2016, a Comissão aprovou 963 grandes projetos do período de programação de 2007-2013¹¹. Destes, 511 (cerca de 53%) beneficiaram do apoio da JASPERS. O montante total investido nestes projetos ascendeu a cerca de 77,6 mil milhões de euros e a contribuição total da UE correspondeu a 46,2 mil milhões de euros.

O número total de intervenções da JASPERS durante os períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020, discriminado por tipo e estado de intervenção, é apresentado no anexo I.

Âmbito e método da auditoria

O objetivo da auditoria consistia em avaliar se a JASPERS tinha contribuído positivamente para projetos cofinanciados pela UE nos Estados-Membros. Para o efeito, o Tribunal concentrou-se em três domínios distintos. Em primeiro lugar, examinou a estrutura institucional da JASPERS, a forma como foi gerida e o âmbito das suas atividades. A este respeito, o Tribunal não auditou as atividades de concessão de empréstimos do próprio BEI relacionadas com projetos apoiados pela JASPERS¹². Em segundo lugar, o Tribunal verificou o impacto real das atividades da JASPERS nos projetos constantes da amostra e na capacidade administrativa dos Estados-Membros. Por último, o Tribunal examinou os sistemas em vigor a vários níveis para efeitos de acompanhamento e avaliação do trabalho e da eficiência e eficácia da JASPERS.

A auditoria abrangeu o período compreendido entre o início da atividade da JASPERS, em 2006, e o final de 2016, pelo que incluiu intervenções tanto do período de programação de 2007-2013 como do de 2014-2020. Sempre que pertinente, o Tribunal teve também em conta informações relativas ao período até agosto de 2017 fornecidas pela Comissão e pelo BEI.

O Tribunal realizou o seu trabalho de auditoria na Comissão, no serviço JASPERS e no Comité de Direção da JASPERS no BEI e em quatro Estados-Membros selecionados: Croácia, Malta, Polónia e Roménia. O Tribunal selecionou estes Estados-Membros com base no nível de assistência da JASPERS recebido, na sua distribuição geográfica e no seu nível de experiência no que se refere à utilização de fundos da UE.

A auditoria realizada pelo Tribunal baseou-se, nomeadamente, nos seguintes elementos de prova:

• entrevistas com funcionários e beneficiários a nível nacional e da UE;
• uma análise da documentação e dos dados disponibilizados por organismos nacionais, pelo serviço JASPERS do BEI e pela Comissão;
• um exame de uma amostra de 28 intervenções no âmbito de projetos individuais (que incluiu 25 intervenções relacionadas com grandes projetos e 3 com projetos de menores dimensões) e 9 intervenções horizontais da JASPERS (anexo II); a seleção da amostra incidiu nas intervenções concluídas¹³;
• uma seleção de 343 notas sobre a conclusão de ações (NCA) relacionadas com intervenções nos quatro Estados-Membros visitados;
• uma análise dos resultados do exercício de auditoria de conformidade realizado pelo próprio Tribunal em 2014 e 2015 relativamente a grandes projetos.

Além disso, o Tribunal consultou o relatório final de auditoria sobre os grandes projetos da DG REGIO, publicado em outubro de 2017 pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão. O âmbito dessa auditoria incluiu um exame dos processos e controlos em vigor na DG REGIO para aprovar e acompanhar os grandes projetos no período de programação de 2014-2020 e abrangia, entre outros aspetos, a utilização da função de AIQ da JASPERS.

Na realização das partes da auditoria respeitantes à Croácia e à Polónia, o Tribunal cooperou com as respetivas instituições superiores de controlo (ISC), que estavam a realizar auditorias relativas ao impacto da JASPERS a nível nacional ao mesmo tempo que o Tribunal realizava a sua auditoria¹⁴. Esta cooperação incluiu trocas de pontos de vista sobre a abordagem e metodologia da auditoria do Tribunal e debates sobre os principais resultados do trabalho de auditoria relativamente a cada país.

Observações

As insuficiências na definição dos principais objetivos da JASPERS resultaram em lacunas nas suas operações

O Tribunal considera que objetivos estratégicos de alto nível adequadamente definidos e inequívocos fornecem uma base sólida para orientar os recursos da JASPERS para os domínios mais importantes. São igualmente relevantes para o subsequente acompanhamento e avaliação das operações da JASPERS e para identificar domínios que necessitam de apoio adicional. O Tribunal considera ainda que funções e responsabilidades claramente definidas são cruciais para garantir a transparência e a prestação de contas, evitar sobreposições e garantir a imparcialidade sempre que tal seja importante. Para o efeito, o Tribunal avaliou a estrutura institucional da JASPERS aquando da sua criação, em 2006, e aquando do seu alargamento, em 2014.

Os principais objetivos da JASPERS não eram suficientemente claros e eram parcialmente contraditórios

Inicialmente, a JASPERS foi concebida como uma iniciativa para o período de programação de 2007-2013. A ideia subjacente à JASPERS foi descrita pela primeira vez num documento de reflexão emitido em 2005¹⁵. Nesse documento afirmava-se que o apoio prestado pela JASPERS teria como prioridade os grandes projetos a executar nos Estados-Membros que tinham aderido à União Europeia em 2004 e mais tarde, bem como na Grécia, em Espanha e em Portugal¹⁶.

No documento de reflexão afirmava-se igualmente que a Comissão e o BEI analisariam o funcionamento da JASPERS após os seus dois primeiros anos de atividade para tomarem uma decisão sobre a sua orientação estratégica futura, uma vez que não era possível prever com exatidão a procura futura aquando da entrada em funcionamento da JASPERS. Embora a prioridade geral prevista no documento de reflexão tenha transitado para o ME de 2006 (ver pontos 2 e 3), determinados aspetos foram, na prática, adiados. Um deles foi a tónica colocada no reforço da capacidade administrativa dos Estados-Membros. Outro foi o compromisso de realizar uma análise após dois anos de funcionamento.

O objetivo estratégico global da JASPERS, conforme descrito no ME de 2006, consistia em ajudar os Estados-Membros beneficiários a prepararem e apresentarem projetos de elevada qualidade para efeitos de financiamento através de subvenções ao abrigo dos fundos estruturais e de coesão. Pretendia acelerar a absorção dos fundos da UE disponíveis. Os dois objetivos, a melhoria da qualidade e a absorção, continuaram válidos para o período de programação de 2014-2020. Embora o documento de reflexão incluísse uma estimativa aproximada das candidaturas esperadas de grandes projetos por ano, não foram realizadas avaliações das necessidades antes do lançamento da iniciativa JASPERS para o período de programação de 2007-2013. Pelo contrário, para o período de programação de 2014-2020, a Comissão trabalhou em conjunto com a JASPERS para realizar uma avaliação formal das necessidades antes de prorrogar o mandato da JASPERS e alargá-lo a todos os Estados-Membros (ver ponto 3). No entanto, o Tribunal considerou que esta avaliação das necessidades era excessivamente otimista (ver ponto 52 e pontos 87-90).

O objetivo último da JASPERS é claro: ajudar os Estados-Membros a tirarem o máximo partido do apoio disponível ao abrigo dos fundos estruturais e de coesão. Os dois principais objetivos estabelecidos para a JASPERS não eram suficientemente claros ou específicos em nenhum dos dois períodos de programação. O objetivo de melhorar a qualidade dos projetos, que a iniciativa deveria permitir, não foi especificamente definido e o objetivo de melhorar a absorção dos fundos da UE¹⁷ era vago. Além disso, estes dois principais objetivos eram, pelo menos parcialmente, contraditórios; por exemplo, melhorar um projeto pode conduzir a mais atrasos, prejudicando assim a absorção (ver igualmente ponto 96). Esta situação forneceu uma base insatisfatória para avaliar a eficácia da iniciativa.

A Comissão não especificou os fundamentos e os meios que utilizaria para determinar se os principais objetivos da JASPERS tinham sido alcançados. Por exemplo, o aumento da capacidade administrativa – que deve contribuir para melhorar a qualidade dos projetos, bem como a absorção – foi definido como um objetivo no documento de reflexão, mas não transitou para o ME para o período de programação de 2007-2013. Apenas foi incorporado no AQP que abrange o período de programação de 2014-2020, sem qualquer referência a objetivos específicos. Consequentemente, não foram associados quaisquer objetivos específicos ao memorando de entendimento em nenhum dos períodos; em vez disso, um aumento da capacidade administrativa foi definido como um impacto a longo prazo. Este facto causou os problemas que a seguir se descrevem.

O aumento da capacidade administrativa é, por natureza, um objetivo que tem de ser revisto ao longo do tempo: depois de a capacidade administrativa de um Estado-Membro ter sido aumentada, num aspeto específico, para o nível desejado, a necessidade de novas medidas de reforço das capacidades diminui. Nesse caso, seria de esperar que se estabelecessem objetivos temáticos cuja realização indicaria claramente que determinadas medidas de reforço das capacidades já não eram necessárias. Neste caso, no entanto, tanto a Comissão como a JASPERS não definiram objetivos específicos relativos ao reforço das capacidades.

As funções e as responsabilidades das principais partes interessadas não eram suficientemente claras

O trabalho realizado pela JASPERS é pago principalmente pela Comissão e levado a cabo pelo BEI a pedido dos Estados-Membros. As funções e responsabilidades da JASPERS e das suas principais partes interessadas¹⁸ não estavam claramente definidas em nenhum dos dois períodos de programação, incluindo nos acordos formais assinados pela Comissão e o BEI, como os acordos anuais de contribuição.

A única prova da celebração de acordos de trabalho formalizados observada pelo Tribunal estava relacionada com o acordo celebrado entre a JASPERS e os Estados-Membros¹⁹. No entanto, estes acordos eram genéricos e limitados a atribuições de projetos. Para além dos acordos a nível das atribuições individuais (referidos como fichas de projeto), nos casos em que existiam, o Tribunal não encontrou provas de acordos institucionais formalizados relativos à prestação de aconselhamento horizontal ou estratégico ou a atividades de reforço das capacidades. O Tribunal também não detetou provas de quaisquer requisitos que obrigassem os Estados-Membros a demonstrar que tinha sido feita uma boa utilização do aconselhamento prestado pela JASPERS (incluindo a assistência a projetos de menores dimensões).

Além disso, os acordos de trabalho relativos aos projetos não eram suficientemente abrangentes, o que conduziu ao desenvolvimento de práticas que nem sempre estavam em consonância com os objetivos da JASPERS. Na Polónia, por exemplo, as autoridades nacionais decidiram sistematicamente envolver a JASPERS só depois de os grandes projetos terem sido aprovados a nível nacional. Esta decisão contrariou as prioridades da JASPERS, que deve ser envolvida no processo de planeamento do projeto o mais cedo possível.

A JASPERS também não celebrou quaisquer acordos de trabalho claramente formalizados com a Comissão. Em particular, não foram introduzidas disposições que previssem a apresentação de relatórios sobre os resultados das intervenções da JASPERS até 2008, dois anos após a entrada em funcionamento da iniciativa. Os relatórios em causa assumiram a forma de NCA da JASPERS, um resumo normalizado do trabalho realizado pela JASPERS num determinado projeto, juntamente com recomendações às autoridades nacionais, se necessário. A partir de 2008, sempre que uma intervenção era concluída, a JASPERS elaborava uma NCA; os Estados-Membros eram obrigados a anexá-la aquando da apresentação, à Comissão, de um formulário de candidatura relativo a um grande projeto para que a Comissão pudesse utilizá-la no seu próprio trabalho de avaliação.

As expectativas pouco claras e as comunicações não coordenadas associadas à falta de clareza sobre como trabalhar com a JASPERS motivaram críticas das autoridades nacionais em dois dos quatro Estados-Membros visitados²⁰. O Tribunal considera que a Comissão, na prática, é um cliente que beneficia da JASPERS. A JASPERS e a Comissão consideram os Estados-Membros como os únicos clientes da JASPERS visto que, com exceção da APA introduzida em 2015 (ver ponto 35), a JASPERS realiza os seus trabalhos apenas segundo as exigências destes.

Além disso, o BEI pode ser considerado um cliente indireto da JASPERS. Em 2006, o BEI definiu os seus próprios objetivos institucionais adicionais para a JASPERS. Estes incluíam um aumento das oportunidades de concessão de empréstimos e relações mais estreitas com as autoridades nacionais²¹. Para o período de programação de 2014-2020, o BEI previa novamente beneficiar do aumento das oportunidades de concessão de empréstimos proporcionadas pela JASPERS para conceder empréstimos no valor de 10 mil milhões de euros a projetos apoiados pela JASPERS, um montante equivalente ao concedido no período de programação de 2007-2013²². Devido à ausência de direitos de auditoria (ver ponto 15), o Tribunal não avaliou se os benefícios relacionados com a concessão de empréstimos tornaram a contribuição do BEI para a JASPERS proveitosa. O Tribunal também não verificou se o risco de imparcialidade insuficiente entre o trabalho consultivo desenvolvido pela JASPERS e as atividades de concessão de empréstimos do BEI tinha sido adequadamente atenuado.

A JASPERS cumpriu em geral o papel que lhe foi atribuído, que não inclui a elaboração de documentação relativa aos projetos, como a ACB e documentos referentes ao concurso. Todavia, num número limitado de casos (em 3 dos 20 grandes projetos auditados), o Tribunal constatou que os Estados-Membros tinham solicitado à JASPERS que o fizesse, e que a JASPERS tinha acedido a esses pedidos. De facto, ao fazê-lo, a JASPERS prestou gratuitamente aos Estados-Membros um trabalho de consultoria ao contratar e pagar a consultores externos.

Em 2015, quando a Comissão introduziu a APA (ver igualmente ponto 53), deixou de exigir a apresentação de NCA juntamente com candidaturas para grandes projetos. No entanto, a JASPERS não incorporou esta alteração nos acordos de trabalho celebrados com os Estados-Membros e continuou a exigir-lhes a apresentação de uma NCA juntamente com cada candidatura para um grande projeto. Na opinião do Tribunal, continuar a exigir a apresentação da NCA é uma boa prática por parte da JASPERS: a NCA tem um âmbito mais alargado do que a APA. Durante a auditoria do Tribunal, a Comissão recomeçou a utilizar as NCA.

A JASPERS deveria ter trazido benefícios adicionais à Comissão, através da redução da necessidade de consultores externos para realizar trabalhos em apoio aos seus procedimentos de avaliação. Contudo, o Tribunal constatou que, por vezes, a Comissão não aproveitou esta oportunidade. O Tribunal constatou que, em cerca de 7% dos grandes projetos aprovados para o período de programação de 2007-2013 que tinham beneficiado da assistência prestada pela JASPERS, a Comissão tinha recorrido a empresas de consultoria externas para realizar trabalhos que, em certa medida, se sobrepunham a trabalhos já realizados pela JASPERS.

Em muitos casos, a JASPERS não direcionou suficientemente a sua assistência

As prioridades da assistência prestada pela JASPERS baseavam-se nos desejos dos Estados-Membros, que devem estar em conformidade com a política de coesão da UE. A própria JASPERS não estabeleceu quaisquer domínios prioritários específicos para a sua assistência aos Estados-Membros. Quer no documento de reflexão publicado em 2005 quer no manual interno de qualidade da JASPERS, introduzidos apenas em 2010, afirmava-se que a Comissão deve ser consultada sobre a seleção de todas as intervenções individuais ou horizontais antes de o Comité de Direção poder aprovar os planos de ação nacionais da JASPERS. Estes planos de ação revestiam-se de importância estratégica: definiam o âmbito e os limites das atividades que a JASPERS poderia realizar nos Estados-Membros. No entanto, no período de programação de 2007-2013, a consulta com a Comissão nem sempre foi realizada para projetos de menor dimensão ou para intervenções horizontais.

A introdução de planos de ação evolutivos plurianuais para a JASPERS para o período de programação de 2014-2020 resultou num planeamento menos preciso e até mesmo em consultas menos frequentes com a Comissão, reduzindo assim o seu valor estratégico. Na realidade, a JASPERS aceitou quase todos (98%) os pedidos individuais e horizontais de intervenção apresentados pelos Estados-Membros em ambos os períodos de programação. Para mais informações, ver quadro 2.

Nota: Por princípio, as intervenções relativas ao reforço das capacidades, a APA e a AIQ não podem ser rejeitadas.

Rejeitado – um pedido de intervenção oficial recusado pela JASPERS.

Fonte: Análise do TCE com base num extrato da base de dados da JASPERS (em dezembro de 2016).

Entre 2006 e o final de 2015²³, cerca de 22% de todas as intervenções individuais (grandes projetos e projetos de menor dimensão) e horizontais criadas foram abandonadas. Destas, 85% foram canceladas e as restantes 15% foram suspensas²⁴. Para mais informações, ver figura 3. Os trabalhos realizados no âmbito destas intervenções abandonadas representaram cerca de 8% do tempo total de trabalho dos efetivos da JASPERS durante este período²⁵. Podem existir vários motivos para a anulação, incluindo casos em que os projetos são reclassificados como de menor dimensão ou mesmo abandonados. Contudo, na opinião do Tribunal, esta elevada taxa de intervenções abandonadas indica uma fraca orientação.

Nota: Intervenções abandonadas – intervenções suspensas e canceladas:

Suspensa – uma intervenção suspensa por um Estado-Membro ou pela JASPERS.

Cancelada – uma intervenção cancelada por um Estado-Membro.

Fonte: Análise do TCE com base num extrato da base de dados da JASPERS (em dezembro de 2016).

O Tribunal constatou que, em última análise, a Comissão não aprovou 14% dos grandes projetos apresentados pelos Estados-Membros no período de programação de 2007-2013 para efeitos de cofinanciamento pela UE. O Tribunal registou com agrado o facto de, segundo as informações contidas na base de dados da Comissão, a maioria dos grandes projetos não aprovados (cerca de 95%) não terem beneficiado anteriormente da assistência da JASPERS. As razões foram múltiplas: os projetos foram reduzidos ou divididos ou, devido a atrasos, suspensos para permitir a sua execução no período de elegibilidade seguinte. Num menor número de casos, os projetos foram rejeitados pela Comissão ou cancelados pelos Estados-Membros.

Além disso, o Tribunal constatou que a JASPERS começou a prestar assistência a grandes projetos atrasados que necessitavam de ser transferidos do período de programação anterior (projetos faseados). No final de 2015²⁶, a JASPERS tinha dado início a 59 intervenções deste tipo. Esta atitude era contrária à principal prioridade da JASPERS de desenvolver novos grandes projetos através da prestação de serviços de consultoria convencionais.

O Tribunal observou igualmente que a JASPERS continuava a incentivar os Estados-Membros a alargarem a utilização da assistência prestada a intervenções horizontais e projetos durante a sua fase de execução.

A avaliação intercalar da JASPERS, realizada a pedido da Comissão em dezembro de 2012, entre outros aspetos, recomendava que a JASPERS melhorasse o seu método estratégico e a formalização dos seus acordos de trabalho com a Comissão. O Tribunal observou que as questões subjacentes continuavam a causar problemas no período de programação de 2014-2020.

Foram detetadas insuficiências significativas na criação da nova função de AIQ para o período de programação de 2014-2020

Em novembro de 2013, a Comissão nomeou a JASPERS como perito independente no âmbito da sua estratégia de assistência técnica para o período de programação de 2014-2020²⁷. Fê-lo sem a realização prévia de um processo de avaliação formal. Para exercer esta função, a JASPERS começou a realizar AIQ em 2014 em concertação com o BEI (tendo concluído o seu primeiro relatório de AIQ em 2016).A Comissão e a JASPERS recomendam especialmente o recurso a AIQ para grandes projetos que já tenham beneficiado dos serviços de consultoria prestados pela JASPERS, embora seja igualmente possível recorrer a AIQ para grandes projetos que não tenham beneficiado anteriormente dessa assistência.

A AIQ é uma nova função muito importante da JASPERS que a Comissão pretendia que os Estados-Membros utilizassem para avaliar os grandes projetos. Assim, era de esperar que tivessem sido adotados oficialmente procedimentos internos relativos à qualidade. Contudo, até outubro de 2017, não tinham sido adotados quaisquer procedimentos que definissem os processos de AIQ na JASPERS. O único documento disponível era um projeto de manual de procedimentos da AIQ. Até outubro de 2017, a JASPERS elaborou oito relatórios de AIQ, dando origem à aprovação tácita dos grandes projetos subjacentes pela Comissão.

Para assegurar a imparcialidade das AIQ, a Comissão exige que as mesmas sejam realizadas com total independência funcional em relação aos serviços de consultoria da JASPERS. Pretendia-se que tal fosse alcançado através da separação física das subunidades de consultoria das de AIQ. O projeto de manual de procedimentos da AIQ foi o principal documento apresentado ao Tribunal relativo a procedimentos de AIQ. Incluía várias disposições que poderiam comprometer a independência funcional da AIQ.

O Serviço de Auditoria Interna da Comissão comunica que os controlos de qualidade da DG REGIO não deram resposta adequada a questões relativas a potenciais conflitos de interesses entre as divisões consultiva e de AIQ da JASPERS. O SAI recomenda que a DG REGIO analise os conflitos de interesses reais e presumidos entre as duas funções da JASPERS e institua medidas para os atenuar, quando necessário.

O Tribunal observou igualmente que o mesmo diretor era responsável por autorizar o trabalho das divisões de AIQ e de consultoria, o que comprometeu ainda mais a independência da divisão de AIQ.

As AIQ são uma parte crucial do processo de aprovação da Comissão no que se refere a grandes projetos. Os requisitos sobre o que deve estar incluído numa AIQ estão estabelecidos em legislação secundária. No entanto, a Comissão não contribuiu diretamente para o manual de procedimentos que rege a forma como as AIQ são realizadas. A JASPERS também não tinha celebrado nenhum acordo de trabalho em matéria de AIQ com a Comissão.

O procedimento relativo às AIQ é diferente do procedimento consultivo na medida em que coloca sobre a Comissão o ónus de demonstrar uma insuficiência significativa num relatório de AIQ com o qual discorde. Na opinião do Tribunal, esta é uma tarefa difícil para a Comissão, uma vez que já não tem acesso à documentação subjacente. A menos que isso aconteça, a AIQ é aceite automaticamente após três meses. Numa situação deste tipo, as decisões da Comissão relativas à aprovação dos grandes projetos são, na prática, tomadas pela JASPERS, que é responsável pela AIQ.

No momento da auditoria realizada pelo Tribunal, a JASPERS tinha elaborado acordos de trabalho normalizados em matéria de AIQ para todos os Estados-Membros, mas nem todos os Estados-Membros os tinham assinado. No final de 2016, os acordos tinham sido assinados por nove Estados-Membros mas, entre eles, não se incluíam a Roménia²⁸, a República Checa nem a Itália, que estavam entre os Estados-Membros que deveriam apresentar o maior número de grandes projetos.

Conforme mencionado nos pontos 87 e 90, o número de grandes projetos para o período de programação de 2014-2020 e o respetivo calendário de apresentação eram excessivamente otimistas. Do mesmo modo, o Tribunal constatou que a utilização de AIQ pelos Estados-Membros tinha sido sobrestimada. Em dezembro de 2013, a Comissão esperava que a maioria dos principais beneficiários da política de coesão recorresse a AIQ. Em julho de 2015, a JASPERS estimou que aproximadamente 50% de todos os grandes projetos seriam objeto do procedimento de AIQ. Especificamente, estimou que 20 seriam objeto de uma AIQ em 2015, 70 em 2016 e 66 em 2017. De facto, no final de 2016, a JASPERS havia emitido apenas três relatórios de AIQ para grandes projetos, tendo todos eles já beneficiado da assistência de consultoria prestada pela JASPERS (incluindo a emissão de uma nota sobre a conclusão de uma ação).

A Comissão pretendia, desde o início, que todos os grandes projetos que não recorressem ao procedimento de AIQ fossem apresentados diretamente à Comissão e, posteriormente, fossem sujeitos ao procedimento de APA²⁹.

A Comissão não assinou quaisquer acordos com a JASPERS em matéria de trabalho ou métodos a utilizar para efeitos da APA. A JASPERS comprometeu-se com um prazo máximo, de 20 dias úteis, para o procedimento de APA. Até ao final de 2016, a JASPERS tinha concluído 28 intervenções em matéria de APA (incluindo 24 para a Polónia), em comparação com a sua própria estimativa anterior de 90 intervenções dessa natureza.

A JASPERS teve impacto na qualidade dos projetos, mas não conseguiu ter impacto na absorção

O Tribunal procurou identificar se a JASPERS cumpriu o seu objetivo global de aumentar a qualidade dos projetos e acelerar a sua aprovação pela Comissão ou pelas autoridades nacionais. A consecução destes objetivos deve conduzir ao reforço da coesão económica e social e ao aumento da absorção dos fundos da UE.

A assistência globalmente abrangente da JASPERS contribuiu para uma melhor documentação dos projetos e para a sua aprovação mais rápida

Geralmente, quanto mais cedo a JASPERS intervém, maior é o seu impacto. O Tribunal examinou as NCA emitidas para todas as 343 intervenções relativas a grandes projetos que foram concluídas nos quatro Estados-Membros visitados. Para efeitos deste exame, foram tidas em consideração diferentes fases da primeira ação da JASPERS (ver caixa 1).

O Tribunal constatou que a JASPERS tinha iniciado a sua participação principalmente nas fases de pré-viabilidade (15%) e de estudo de viabilidade (52%) dos projetos. Durante a auditoria, as autoridades nacionais e os beneficiários das intervenções da JASPERS auditadas (com exceção das examinadas pelo Tribunal em Malta) declararam que, geralmente, a JASPERS tinha iniciado a sua participação suficientemente cedo durante o processo de desenvolvimento dos projetos.

Na análise das atividades da JASPERS, o Tribunal identificou 13 domínios em que a JASPERS presta assistência³⁰. Quando o Tribunal examinou as NCA relativas a todas as 343 intervenções em matéria de grandes projetos concluídas nos quatro Estados-Membros visitados, constatou que a JASPERS tinha prestado assistência com muita frequência nos cinco domínios seguintes (ordenados por frequência por ordem decrescente): estudo de viabilidade, formulário de candidatura relativo a um projeto, análise de custo-benefício, questões ambientais e questões relativas a fundos e ao financiamento. O Tribunal observou que, de acordo com o seu próprio manual de procedimentos internos, em determinados domínios (como o da contratação), a capacidade de prestação de aconselhamento da JASPERS é limitada. O Tribunal constatou igualmente que os Estados-Membros impuseram restrições às possíveis ações da JASPERS no domínio dos auxílios estatais: Malta, por exemplo, dispõe de um organismo específico que se ocupa dos auxílios estatais, pelo que este domínio praticamente nunca foi abordado pela JASPERS em Malta.

Na amostra de 20 grandes projetos auditados pelo Tribunal (ver anexo II), os domínios em que a JASPERS prestou apoio com maior frequência foram os da análise de formulários de candidatura, verificação de propostas globais e estudos de viabilidade, ACB e questões ambientais. O Tribunal constatou que, geralmente, a assistência prestada pela JASPERS era abrangente e contribuiu para a qualidade da documentação relativa aos projetos, refletindo a política da JASPERS de prestar assistência em vários domínios, independentemente do momento em que inicia a sua participação. Esta observação foi confirmada pelos beneficiários das intervenções e pelas ISC croatas e polacas durante as auditorias coordenadas. Além disso, o Tribunal observou que a maioria dos beneficiários das intervenções auditadas tinha recorrido ao apoio de empresas de consultoria externas, inclusivamente em domínios em que a JASPERS prestava, frequentemente, serviços de aconselhamento.

Em geral, o Tribunal constatou que as intervenções da JASPERS na amostra de 20 grandes projetos objeto da auditoria do Tribunal (ver anexo II) tinham tendência para durar mais tempo quando a JASPERS iniciava a sua participação numa fase inicial dos projetos. O setor rodoviário constituía uma exceção: neste setor, as intervenções em que a JASPERS iniciou a sua participação numa fase posterior, na fase de candidatura dos projetos (em média, 1 688 dias), duraram mais tempo do que as intervenções em que a JASPERS interveio numa fase precoce, na fase de estudo de viabilidade (834 dias).

É de esperar que as intervenções durem mais tempo nos casos em que a JASPERS inicia a sua participação numa fase inicial dos projetos. No entanto, tal deve conduzir a uma redução do tempo necessário para a aprovação dos projetos pela Comissão. O Tribunal constatou que os projetos constantes da amostra nos quais a JASPERS iniciou a sua participação na fase de candidatura demoraram 207 dias a ser aprovados pela Comissão, enquanto o tempo de aprovação de projetos em que a JASPERS iniciou a sua participação mais cedo, na fase de estudo de viabilidade, foi de 205 dias: praticamente não diminuiu o tempo de aprovação. Sempre que a JASPERS iniciou a sua participação na fase de estudo de pré-viabilidade, o tempo de aprovação diminuiu de forma mais substancial, para 183 dias.

Entre os quatro Estados-Membros visitados pelo Tribunal, os grandes projetos que beneficiaram da assistência prestada pela JASPERS em Malta foram objeto de um processo de tomada de decisão pela Comissão mais célere (em média, 126 dias). Todos os grandes projetos auditados pelo Tribunal em Malta beneficiaram da assistência prestada pela JASPERS e, ao contrário do que se verificou nos outros três Estados-Membros visitados, alguns foram informalmente analisados pela Comissão antes da apresentação oficial das respetivas candidaturas. Entre os grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS incluídos na amostra do Tribunal, os da Croácia foram aqueles em que a decisão da Comissão mais tardou (281 dias).

Com base nas informações contidas nas bases de dados da Comissão e da JASPERS para todos os grandes projetos aprovados durante o período de programação de 2007-2013, o Tribunal avaliou se os grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS foram aprovados pela Comissão mais rapidamente. O Tribunal constatou que, em média, as decisões sobre grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS foram emitidas 22% mais rapidamente do que as decisões sobre projetos que não beneficiaram dessa assistência³¹. Esta observação foi confirmada pelas ISC polacas e croatas durante a auditoria coordenada. Este efeito foi mais visível no setor da energia e resíduos sólidos (ver figura 4).

¹ Dias decorridos, deduzido o tempo de interrupção.

Fonte: Análise do TCE da base de dados do SGF da Comissão (em 6 de abril de 2017).

O Tribunal esperava que a assistência da JASPERS contribuísse para a qualidade das candidaturas de projetos, reduzindo assim a necessidade de os mesmos serem interrompidos pela Comissão durante o procedimento de aprovação. No período de programação de 2007-2013, foi o que aconteceu, efetivamente, em todos os setores, com exceção do rodoviário, cujo cenário foi tão negativo que o número médio de interrupções de projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS e dos que dela não beneficiaram em todos os setores se situou num nível semelhante. A figura 5 apresenta informações pormenorizadas.

Fonte: Análise do TCE da base de dados do SGF da Comissão (em 6 de abril de 2017).

No período de programação de 2007-2013, embora o procedimento de aprovação de projetos que beneficiaram de assistência tenha sido, geralmente, mais célere do que o de projetos que não beneficiaram de assistência, a Comissão só conseguiu aprovar cerca de 15% (76 de 513) dos grandes projetos que beneficiaram de assistência e 7% (31 de 463) dos grandes projetos que não beneficiaram de assistência no prazo de 90 dias após receção das candidaturas dos projetos³². No que se refere aos grandes projetos que beneficiaram de assistência, a Comissão excedeu o prazo de 90 dias em 198 dias, em média. Tendo em conta as interrupções, a Comissão anunciou as suas decisões, em média, quase um ano (342 dias) após a data de apresentação dos grandes projetos.

Outro benefício previsto das NCA era a probabilidade de contribuírem para agilizar o processo de candidatura de grandes projetos: se a JASPERS não suscitasse objeções significativas na sua NCA, a Comissão poderia utilizá-la como parte de um procedimento de aprovação "acelerado". Globalmente, a NCA só foi utilizada para 29% dos grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS durante o período de programação de 2007-2013 (ver caixa 2).

No que se refere ao período de programação de 2014-2020, até ao final de 2016 a Comissão adotou 17 decisões sobre novos grandes projetos sujeitos ao procedimento de APA (ver ponto 53), tendo demorado, em média, 111 dias a aprová-los³³. Trata-se de uma melhoria significativa em comparação com a situação no período de programação de 2007-2013.

Em geral, a JASPERS teve impacto na qualidade dos grandes projetos auditados pelo Tribunal

O Tribunal analisou o impacto dos serviços de consultoria da JASPERS na qualidade dos grandes projetos. Para tal, avaliou o efeito dos serviços de consultoria no âmbito ou nas realizações previstos dos grandes projetos, nos seus resultados ou impacto, nos seus custos e nos seus prazos de conclusão. Em mais de metade dos projetos auditados pelo Tribunal, a JASPERS aceitou os pedidos dos Estados-Membros para que estivesse envolvida logo na fase de candidatura para analisar a documentação relativa às candidaturas dos projetos (ver ponto 55). O quadro 3 apresenta conclusões quantificadas para todos os grandes projetos auditados pelo Tribunal.

Nota:

Sem impacto – ausência de elementos de prova de alterações resultantes do impacto da JASPERS nos aspetos analisados.

Impacto moderado – elementos de prova de pequenas alterações resultantes do impacto da JASPERS nos aspetos analisados.

Impacto significativo – elementos de prova claros de alterações substanciais (tangíveis) resultantes do impacto da JASPERS nos aspetos analisados.

Fonte: Análise do TCE, com base num exame da sua amostra de auditoria de intervenções em matéria de grandes projetos individuais.

Globalmente, na maioria dos casos, a JASPERS teve impacto em pelo menos um dos quatro parâmetros relativos à qualidade dos grandes projetos auditados pelo Tribunal. Relativamente ao âmbito ou às realizações previstos dos grandes projetos auditados, o Tribunal constatou que a JASPERS teve pouco ou nenhum impacto na maioria dos casos. Contudo, existiam igualmente exemplos de casos em que foi alcançado um impacto significativo. O Tribunal constatou igualmente que a assistência da JASPERS teve um impacto no custo previsto de cerca de dois terços dos grandes projetos que auditou. Na maior parte dos casos, o Tribunal constatou que a JASPERS teve pouco ou nenhum efeito no impacto ou nos resultados previstos dos grandes projetos que auditou. A caixa 3 apresenta alguns exemplos.

Na maior parte dos casos, o Tribunal constatou que a JASPERS não teve impacto no calendário de execução previsto para os grandes projetos auditados pelo Tribunal (ver quadro 3).

O Tribunal analisou igualmente em que medida os parâmetros de qualidade previstos para o projeto foram efetivamente cumpridos. No que se refere aos grandes projetos que se encontravam numa fase suficientemente avançada para se poderem extrair conclusões, o Tribunal observou que os valores-alvo para a maioria dos indicadores de realizações foram total ou parcialmente alcançados. Apenas 40% dos projetos alcançaram plenamente os resultados previstos. Mais de metade dos projetos auditados registou derrapagens dos custos. Todos os grandes projetos auditados pelo Tribunal tinham sido afetados por atrasos, em média, de 22 meses em comparação com a data de conclusão inicial especificada na convenção de subvenção. O quadro 4 apresenta informações pormenorizadas. O Tribunal não encontrou provas de que estes atrasos ou derrapagens dos custos estivessem relacionados com o contributo da JASPERS.

Fonte: Análise do TCE, com base num exame da sua amostra de auditorias de grandes projetos individuais.

Para além da sua amostra de grandes projetos, o Tribunal auditou pormenorizadamente três intervenções individuais relacionadas com três projetos de menores dimensões. Com exceção de um projeto na Croácia, o Tribunal observou que a JASPERS não teve um impacto significativo no âmbito, nas realizações, nos resultados, no impacto, no custo nem nos prazos de conclusão dos projetos. No projeto referido, a assistência da JASPERS contribuiu para a utilização eficiente do novo equipamento (e, portanto, para a eficiência prevista do projeto).

Nas três intervenções, os beneficiários e as autoridades nacionais seguiram, de um modo geral, os conselhos da JASPERS. No entanto, o Tribunal observou que os beneficiários, as autoridades nacionais, a JASPERS e a Comissão não dispunham de mecanismos adequados de intercâmbio de informações sobre a melhor forma de utilizar os conselhos da JASPERS para projetos de menores dimensões. Nos três projetos analisados, as candidaturas dos projetos apresentadas à autoridade nacional competente não possuíam uma NCA anexa apesar de esta ter sido emitida pela JASPERS.

Por último, o Tribunal avaliou se os grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS eram menos propensos a erros do que os projetos que não beneficiaram dessa assistência. Para o efeito, o Tribunal voltou a analisar os resultados da auditoria de conformidade por si realizada em 2014 e 2015. Neste exercício, o Tribunal realizou auditorias de conformidade a 68 grandes projetos em todos os Estados-Membros, metade dos quais tinham beneficiado da assistência da JASPERS. De um modo geral, os projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS foram afetados por erros com menor frequência do que os projetos que não beneficiaram da referida assistência (44% dos projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS e 56% dos projetos que não beneficiaram dessa assistência continham erros).

No momento da realização dos exercícios de auditoria de conformidade, 12 destes 20 grandes projetos encontravam-se numa fase suficientemente avançada para permitir ao Tribunal analisar se os valores-alvo para as respetivas realizações e indicadores de resultados tinham sido efetivamente alcançados. O Tribunal constatou que 50% dos valores-alvo dos indicadores dos projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS foram alcançados, mas essa percentagem era apenas de 25% nos projetos que não beneficiaram dessa assistência.

A iniciativa JASPERS não teve impacto na absorção de fundos da UE nos projetos auditados

O Tribunal esperava que a JASPERS, sobretudo ao acelerar o processo de decisão da Comissão, aumentasse a absorção. No momento da auditoria realizada pelo Tribunal, 19 dos 20 grandes projetos auditados encontravam-se numa fase suficientemente avançada para permitir ao Tribunal analisar se a iniciativa tinha tido um efeito significativo na absorção de fundos da UE. Todavia, nos casos auditados pelo Tribunal, não foram observados elementos de prova de que a JASPERS tenha tido esse efeito.

Este facto deveu-se principalmente aos atrasos verificados ao nível dos projetos (em média, registaram-se atrasos de 22 meses nos grandes projetos auditados pelo Tribunal). Mais de um terço dos projetos teve de ser parcialmente transferido para o período de programação seguinte (ver ponto 41).

Outro motivo para a falta de impacto na absorção de fundos foram as modalidades de declaração das despesas para os grandes projetos. Os custos elegíveis para reembolso pelos fundos da UE são declarados ("certificados") à Comissão que, posteriormente, os reembolsa aos Estados-Membros. Entre o início do período de programação de 2007-2013 e o ano de 2009, os Estados-Membros só puderam declarar despesas com grandes projetos após a aprovação dos projetos pela Comissão. No entanto, a partir de 2009³⁴, a legislação permitiu que os Estados-Membros declarassem os custos dos projetos após este ser aprovado a nível nacional, ainda antes de a Comissão emitir a sua decisão Neste cenário, a contribuição da JASPERS não tem qualquer efeito na absorção, uma vez que os fundos seriam gastos independentemente da assistência da JASPERS a estes projetos, a menos que a Comissão rejeitasse as candidaturas de grandes projetos.

Muitos dos grandes projetos auditados pelo Tribunal beneficiaram desta disposição: em 53% dos projetos auditados, as despesas elegíveis foram apresentadas à Comissão antes de a mesma emitir a sua decisão. Nestes casos, o intervalo médio entre a primeira declaração de custos e a decisão da Comissão era de 23 meses.

O impacto da JASPERS na capacidade administrativa dos Estados-Membros ainda não resultou numa maior independência em relação à sua assistência

O Tribunal procurou identificar se a JASPERS tinha realizado outro dos seus objetivos: o aumento da capacidade administrativa dos Estados-Membros para preparar, aprovar e executar projetos. Se este objetivo tivesse sido alcançado, deveria ter conduzido a uma situação em que os Estados-Membros utilizariam a experiência adquirida em projetos e exercícios de programação subsequentes, tornando-se assim menos dependentes da assistência técnica prestada pela Comissão (incluindo JASPERS).

A partir de 2012, a iniciativa JASPERS concentrou-se mais no reforço da capacidade administrativa dos Estados-Membros

O documento de reflexão emitido pela Comissão em 2005 previa que a iniciativa JASPERS seria revista ao fim de dois anos. A Comissão considerava-a, assim, um instrumento de transição que ajudaria a desenvolver a capacidade administrativa dos Estados-Membros para gerir os fundos da UE e elaborar e executar projetos de acordo com os requisitos da UE. O mesmo documento previa ainda que, em alguns casos, a JASPERS recomendasse aos Estados-Membros em causa formas de melhorar a capacidade administrativa, por exemplo, criando unidades responsáveis pela gestão dos projetos. Até 2012, não existiam outros documentos que especificassem pormenorizadamente as medidas a tomar pela JASPERS com vista a aumentar a capacidade administrativa dos Estados-Membros.

Só depois de a Comissão ter emitido o seu relatório de avaliação em 2012 é que a JASPERS criou uma plataforma de ligação em rede para complementar as operações de consultoria de projetos da JASPERS e aumentar o apoio aos Estados-Membros na melhoria da sua capacidade administrativa. Pretendia fazê-lo através da realização de atividades de partilha de conhecimentos e de atividades específicas de reforço das capacidades, bem como promovendo a divulgação de boas práticas e o intercâmbio de experiências entre os Estados-Membros.

Para o período de programação de 2014-2020, a Comissão e o BEI decidiram alargar e melhorar as atividades de reforço da capacidade da plataforma de ligação em rede da JASPERS. Consequentemente, em 2014, a JASPERS criou o Centro de Ligação em Rede e de Competências, uma divisão cujo principal objetivo consistia em aumentar ainda mais as atividades de reforço das capacidades dirigidas às autoridades nacionais e aos beneficiários dos projetos.

Os Estados-Membros continuam interessados em receber apoio da JASPERS no que se refere à sua capacidade administrativa

Relativamente a todas as intervenções no âmbito de projetos individuais auditadas pelo Tribunal, tanto as autoridades nacionais como os beneficiários afirmaram que a JASPERS teve um impacto positivo na sua capacidade administrativa, embora alguns deles tenham referido que continuavam muito dependentes da assistência prestada pela JASPERS. O mesmo foi observado pelas ISC polacas e croatas durante a auditoria coordenada. No entanto, as autoridades nacionais e os beneficiários não conseguiram fornecer ao Tribunal elementos comprovativos da ocorrência efetiva deste impacto.

O Tribunal auditou igualmente nove intervenções horizontais com potencial estratégico lançadas entre 2008 e 2014. O Tribunal conseguiu confirmar que 33% (3 de 9 intervenções) tiveram, efetivamente, um impacto estratégico significativo e que 22% das intervenções em causa tiveram um impacto mais limitado (2 de 9 intervenções). Nas restantes 45% (4 de 9 intervenções), o Tribunal não identificou qualquer impacto estratégico. No entanto, o Tribunal não conseguiu encontrar provas de que a JASPERS tenha tido impacto na capacidade administrativa em seis destes casos. Nos três casos restantes, a JASPERS teve um impacto limitado (principalmente ao nível das autoridades nacionais e dos beneficiários) (ver caixa 4).

As medidas de reforço das capacidades da JASPERS deveriam ter sido enquadradas no âmbito das ações de reforço das capacidades empreendidas pela Comissão. Contudo, no período de programação de 2007-2013, as medidas de reforço das capacidades da própria Comissão consistiam principalmente em ações reativas. No entanto, no período de programação de 2014-2020, o Tribunal observou que a Comissão tinha adotado uma abordagem mais proativa e coordenada. A Comissão tinha elaborado uma estratégia de assistência técnica em novembro de 2013 e criado uma unidade específica de reforço das capacidades. No entanto, na estratégia de assistência técnica, o Tribunal não encontrou nenhuma referência a qualquer coordenação entre as atividades específicas de reforço das capacidades realizadas diretamente pela Comissão e as realizadas pela JASPERS.

Insuficiências significativas no planeamento, acompanhamento e avaliação das atividades da JASPERS colocam em risco o bom funcionamento da iniciativa

O Tribunal procurou identificar se o sistema de planeamento, acompanhamento e avaliação da iniciativa JASPERS foi definido de forma abrangente e aplicado em conformidade. Se o sistema tivesse sido configurado de forma adequada, deveriam ser disponibilizadas informações suficientes sobre o desempenho da JASPERS ao Comité de Direção e, em especial, à Comissão, que lhes permitissem alterar as operações da JASPERS e definir a sua orientação futura. O sistema deve permitir verificar se os objetivos operacionais da JASPERS foram alcançados em tempo útil e avaliar o seu impacto global. Deverá permitir também examinar a solidez da gestão financeira da iniciativa.

O Tribunal constatou lacunas significativas no planeamento das atividades da JASPERS

No período compreendido entre 2007-2009 e 2014-2016, o número médio de efetivos da JASPERS aumentou 73% para fazer face ao volume de trabalho esperado (ver quadro 1 para mais informações sobre os efetivos da JASPERS). O número global de todas as intervenções da JASPERS criadas (e não rejeitadas, suspensas ou anuladas) diminuiu cerca de 32% entre estes dois períodos. Na opinião do Tribunal, essa diminuição deveu-se, em grande parte, às estimativas excessivamente otimistas da Comissão sobre o número e o calendário de grandes projetos que seriam apresentados no período de programação de 2014-2020 (ver igualmente ponto 52 no que diz respeito à AIQ).

As estimativas da Comissão são um contributo fundamental para o planeamento das necessidades dos efetivos da JASPERS. A Comissão elabora as suas estimativas sobre o número previsto de grandes projetos com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros. Essas informações incluem grandes projetos novos e atrasados que necessitam de ser transferidos do período de programação anterior (projetos faseados). Com exceção da Polónia, nenhum Estado-Membro apresentou um número de candidaturas que sequer se aproximasse do número que tinha anteriormente previsto. A figura 6 apresenta informações discriminadas por Estado-Membro no período de 2014 e 2016.

Fonte: Dados da Comissão Europeia.

Em janeiro de 2015, a Comissão estimou que seriam apresentadas 582 candidaturas relativas a grandes projetos, 478 das quais relativas a novos grandes projetos, durante todo o período de programação de 2014-2020. Das 582 candidaturas relativas a grandes projetos (478 das quais relativas a projetos novos), esperava-se que 349 (262 das quais relativas a projetos novos) fossem apresentadas até ao final de 2016³⁵. No entanto, até 19 de abril de 2017, apenas tinham sido apresentadas, efetivamente, 76 candidaturas (45 das quais relativas a projetos novos). Destas 45 candidaturas apresentadas (relativas a projetos novos), apenas um terço tinha beneficiado dos serviços de aconselhamento da JASPERS (ver figura 7).

Fonte: Análise do TCE com base em informações fornecidas pela Comissão.

Embora a Comissão estivesse ciente, pela sua própria experiência, de que as previsões dos Estados-Membros tinham sido bastante otimistas, o Tribunal observou que a Comissão não as ajustou adequadamente para efeitos de planeamento dos efetivos da própria JASPERS. Entre 2006 e 2013, o número total de efetivos³⁶ foi, de um modo geral, proporcional ao número de intervenções de aconselhamento concluídas relativas a grandes projetos. A partir de 2014, apesar de novo aumento do número de efetivos, o número total de intervenções de aconselhamento concluídas em cada ano no âmbito de grandes projetos diminuiu substancialmente (ver figura 8).

Fonte: Análise do TCE com base em dados extraídos da base de dados da JASPERS (em dezembro de 2016).

O Tribunal constatou lacunas significativas no acompanhamento das atividades da JASPERS

O Memorando de Entendimento de 2006 fazia referência aos objetivos da JASPERS, mas não definia indicadores e metas quantificadas associados. Só em outubro de 2008 é que o Comité de Direção da JASPERS aprovou uma proposta de fundo sobre a natureza e a frequência dos indicadores de desempenho e da comunicação de informações. A proposta incluía 10 indicadores de desempenho e 10 estatísticas temáticas³⁷; no entanto, apenas 4 indicadores de desempenho (3 de realizações e 1 de resultados) foram, efetivamente, comunicados ao Comité de Direção.

Nos quatro Estados-Membros visitados pelo Tribunal, o acompanhamento realizado pelas autoridades nacionais limitava-se à evolução dos planos de ação da JASPERS e dos projetos apoiados por esta iniciativa mas, mesmo assim, o Tribunal constatou que várias intervenções não tinham sido incluídas nos planos de ação da JASPERS ou tinham sido criadas de tal forma que o seu acompanhamento foi dificultado (ver caixa 5). Não foi realizada nenhuma avaliação do impacto da JASPERS na capacidade administrativa.

A JASPERS centrou o acompanhamento das suas realizações no número de intervenções concluídas. Foram abrangidos todos os tipos de intervenções, com exceção das relativas a AIQ e APA; no entanto, o Tribunal observou que os valores-alvo, que só foram introduzidos pelo Comité de Direção da JASPERS em 2010, não foram claramente definidos, ou nem sequer existiam. O principal indicador utilizado efetivamente pela JASPERS para acompanhar os resultados a comunicar ao Comité de Direção é o tempo necessário para aprovar grandes projetos, um trabalho que é realizado pela Comissão. A JASPERS utilizou este indicador para um exercício anual de avaliação comparativa com grandes projetos que não beneficiaram da sua assistência, embora sem uma análise complementar ao nível do setor. Além disso, o Tribunal observou que este indicador não foi utilizado para projetos de menores dimensões, que são aprovados pelas autoridades nacionais, apesar de tal ter sido previsto pelo Comité de Direção. O Tribunal também não encontrou qualquer acompanhamento dos resultados relacionado com projetos de menores dimensões individuais da JASPERS ou com intervenções de aconselhamento estratégicas/horizontais, AIQ ou APA.

Para além do único indicador de resultados comunicado ao Comité de Direção, o Tribunal encontrou mais três indicadores orientados para os resultados relacionados com grandes projetos. Estes três indicadores foram comunicados ao Comité de Direção apenas uma vez, em junho de 2016, e abrangiam todo o período desde 2008. Estes indicadores foram medidos através da utilização de "formulários de observações" a preencher pelos beneficiários do aconselhamento da JASPERS. A taxa de resposta foi baixa, e os resultados referentes a todos os tipos de intervenções da JASPERS foram positivos na esmagadora maioria dos casos, pelo que o exercício foi suspenso.

O Tribunal não identificou quaisquer indicadores de desempenho e estatísticas relacionados com o acompanhamento do impacto da JASPERS na capacidade administrativa dos Estados-Membros. Além disso, este aspeto não foi abrangido por nenhum relatório de acompanhamento.

As avaliações da JASPERS sugerem manter a iniciativa, mas assinalam lacunas a corrigir

Em 2010, o BEI realizou uma avaliação da sua função na iniciativa JASPERS. Este relatório foi disponibilizado ao Comité de Direção e à Comissão. Em 2012, foi realizada outra avaliação da JASPERS em nome da Comissão; esta última considerou que a avaliação era equivalente à avaliação intercalar prevista, mas adiada, para o período de programação de 2007-2013 (ver ponto 23). Ambas as avaliações abrangeram as realizações, os resultados e o impacto global da JASPERS. A avaliação realizada pelo BEI em 2010 revelou elementos contraditórios nos resultados da JASPERS. Na referida avaliação afirmava-se, por exemplo, que a maioria das intervenções da JASPERS não tivera qualquer influência na forma física dos projetos e, por conseguinte, não influenciaram a sua qualidade subjacente. No entanto, quando a qualidade dos projetos fora efetivamente melhorada, isso tinha geralmente causado novos atrasos, que tiveram um efeito negativo na absorção de fundos da UE. Além disso, a reorientação da iniciativa para projetos amadurecidos e prontos a funcionar, uma alteração destinada a promover a absorção, desviou a iniciativa do seu objetivo de reforço das capacidades. A caixa 6 apresenta a conclusão global da avaliação do BEI.

Nenhuma das duas avaliações abrangia o desempenho da JASPERS em relação às suas intervenções relativas a projetos individuais de menores dimensões. A avaliação mais recente, realizada pela Comissão em 2012, continha informações sobre o principal objetivo da JASPERS relativamente ao impacto na qualidade dos projetos. Segundo a AECOM, a iniciativa JASPERS revelou ter muito valor para os Estados-Membros no desenvolvimento de projetos e aplicações para financiamento. Recomendava igualmente que a JASPERS continue a funcionar, visto que continua a existir uma forte procura dos seus serviços pelos Estados-Membros³⁸.A Comissão adiou para o primeiro trimestre de 2018 o lançamento da avaliação intercalar para o período de programação de 2014-2020, prevista para 2017.

Em geral, o Tribunal não observou quaisquer procedimentos formais nos quatro Estados-Membros visitados relativamente à avaliação das realizações, dos resultados e do impacto global da assistência prestada pela JASPERS. O Tribunal apenas encontrou provas da realização de avaliações na Polónia: foi efetuado um inquérito pelo organismo de coordenação em 2007 e uma avaliação em nome do Ministério do Desenvolvimento em 2010. A ISC polaca referiu, na auditoria coordenada, uma ausência de avaliações sistémicas da iniciativa JASPERS a nível nacional, embora existissem planos para a sua realização desde 2012.

A forma como o aconselhamento da JASPERS foi efetivamente utilizado teve um acompanhamento limitado

O Tribunal observou que a JASPERS acompanhou de forma muito limitada a aplicação das suas conclusões e recomendações (as suas realizações) durante o processo de aprovação de grandes projetos. As informações necessárias para realizar um acompanhamento deste tipo provêm de quatro fontes principais.

Até a JASPERS ter dado início às suas funções de avaliação (AIQ e APA), o seu papel no procedimento de aprovação dos grandes projetos terminava quando emitia uma nota sobre a conclusão de uma ação. No entanto, se a Comissão interrompesse o processo de aprovação, a JASPERS podia obter informações para averiguar qual o problema em causa (se o Estado-Membro concordar). Nas intervenções relativas a grandes projetos individuais auditadas pelo Tribunal, constatou-se que a JASPERS só obteve estas informações em 47% dos casos.

Outra fonte de informação, apenas para grandes projetos, é o mecanismo de apresentação de observações da DG REGIO à JASPERS. No entanto, de acordo com a JASPERS, a taxa de resposta destes formulários foi baixa.

Uma terceira fonte de informação é o acesso à base de dados da Comissão. Embora a JASPERS possa aceder a esta base de dados, o Tribunal constatou que não foi possível identificar grandes projetos individuais em cerca de 24% dos casos, apesar de as intervenções terem sido concluídas.

A quarta fonte de informação, a única que abrangeu igualmente projetos de menores dimensões, foi o questionário anual enviado pela JASPERS às autoridades de gestão nacionais envolvidas na aprovação dos projetos subjacentes. A JASPERS só recolheu estas informações junto de um dos Estados-Membros visitados (Roménia), e apenas relativamente a um programa operacional.

O Tribunal não encontrou nenhuma prova de que a JASPERS tenha acompanhado sistematicamente a forma como o seu aconselhamento foi seguido na execução de projetos de menores dimensões ou de grandes projetos que beneficiaram do seu apoio. O Tribunal observou igualmente que o sistema de acompanhamento não continha informações sobre a execução efetiva de projetos apoiados, incluindo atrasos na execução, derrapagens dos custos e questões relativas à contratação. O Tribunal não observou quaisquer provas de que a Comissão tenha emitido observações à JASPERS sobre a execução efetiva de projetos com base em informações incluídas nos relatórios anuais de execução apresentados pelos Estados-Membros à Comissão.

A amostra de auditoria do Tribunal incluía quatro intervenções, com seis grandes projetos subjacentes, sobre os quais a JASPERS emitiu uma opinião geral negativa. Em todos os casos, com exceção de um, os beneficiários e as autoridades nacionais seguiram o conselho da JASPERS e os projetos não foram apresentados à Comissão. Num caso, o Estado-Membro decidiu posteriormente alterar o âmbito do projeto, reduzindo-o e dando-lhe continuidade como um projeto de menores dimensões, sem resolver todos os problemas assinalados pela JASPERS.

O Tribunal encontrou apenas uma fonte de informação sobre a utilização efetiva do aconselhamento horizontal/estratégico da JASPERS: um formulário de observações enviado pela JASPERS para ser preenchido pelas autoridades nacionais que beneficiaram deste aconselhamento. A taxa de resposta deste exercício também foi baixa (cerca de 32% em todos os Estados-Membros).

O Tribunal constatou lacunas no acompanhamento e na avaliação da eficiência e da eficácia da JASPERS

Para avaliar a eficiência, o Tribunal comparou as realizações da iniciativa com os seus recursos. As informações necessárias para tal são fornecidas sob a forma de indicadores. Em 2008, o Comité de Direção aprovou três indicadores de realizações³⁹ (ver igualmente ponto 91) e três indicadores de recursos⁴⁰. No entanto, o Tribunal constatou que apenas os indicadores de realizações foram avaliados de forma sistemática e, mesmo nessas avaliações, foram constatadas algumas lacunas (ver pontos 92-94).

Dois dos indicadores de recursos nem sequer foram avaliados. No que se refere ao terceiro, tempo decorrido desde o início da intervenção até à sua conclusão, estavam disponíveis alguns dados, mas nunca foram utilizados para efeitos de qualquer análise da eficiência. Os dados também estavam incompletos: não foram registadas quaisquer informações sobre intervenções suspensas, rejeitadas ou canceladas. Essas intervenções constituíram cerca de 21% de todas as intervenções criadas até janeiro de 2017, ou 8% do volume de trabalho da JASPERS.

A JASPERS dispunha de um sistema para registar o tempo despendido em cada intervenção. Deveria ter sido possível à JASPERS utilizar o sistema em causa como base para o cálculo de um dos indicadores de recursos, designadamente o custo por ação até à conclusão. No entanto, a JASPERS informou o Tribunal de que os dados registados no sistema não eram suficientemente fiáveis para permitir a sua utilização para esta análise. No final de 2016, o pessoal da JASPERS começou a registá-los num outro sistema.

O BEI realizou a sua própria avaliação da JASPERS em 2010, tendo concluído que a iniciativa podia então ser considerada economicamente justificada, mas a um nível que não era ótimo. Por conseguinte, a avaliação classificou o desempenho global da iniciativa em termos de eficácia e eficiência como parcialmente insatisfatório por dois motivos. Em primeiro lugar, a função da JASPERS e as suas prioridades não eram claras: consequentemente, segundo consta do relatório do BEI, foram gastos tempo e recursos consideráveis na prestação de aconselhamento, o que se revelou contrário aos requisitos da Comissão. Em segundo lugar, a prestação gratuita de serviços conduziu a uma redução da eficiência no tratamento das intervenções da JASPERS⁴¹.

Para medir a eficácia, o Tribunal examinou os indicadores de resultados disponíveis, tendo identificado quatro indicadores de resultados, embora tenha observado determinadas lacunas que os afetam (ver pontos 92-94).

O Tribunal detetou lacunas na eficiência da JASPERS

A JASPERS não tinha indicadores de recursos adequados para avaliar a sua eficiência. O Tribunal investigou se o aumento do orçamento e do número de efetivos da JASPERS para o período de programação de 2014-2020 foi acompanhado pelo aumento correspondente das realizações da JASPERS em termos do número de intervenções concluídas. O Tribunal observou que o número de intervenções concluídas pelos efetivos da JASPERS diminuiu pelo menos 10%, entre 2007-2009 e 2014-2016.

O Memorando de Entendimento de 2006 estabeleceu a contribuição indicativa da Comissão para a JASPERS no período de programação de 2007-2013 em 106,5 milhões de euros. Na realidade, a Comissão contribuiu com um montante cerca de 38% superior (147,3 milhões de euros pagos durante o período de 2006-2013). Na opinião do Tribunal, o orçamento global da JASPERS era generoso. O acordo-quadro de parceria de 2014 estabelecia que a contribuição indicativa da Comissão para a JASPERS no período de programação de 2014-2020 aumentaria para 250 milhões de euros⁴². Este montante tinha sido fixado com base nas próprias estimativas da JASPERS sobre o número de intervenções previstas, estimativas que se baseavam em dados dos Estados-Membros e, na opinião do Tribunal, eram excessivamente otimistas (ver igualmente pontos 24, 52 e 89). Além disso, no relatório de avaliação de 2012, encomendado pela Comissão, a AECOM comparou os custos diários da JASPERS com os seus efetivos com os de outras quatro instituições e constatou que os custos da JASPERS neste domínio eram significativamente mais elevados (até 116%) do que os das outras instituições⁴³.

Na sua orçamentação anual, a Comissão e o BEI concordaram em estimar os custos de pessoal utilizando custos unitários normalizados. Até 2014, o custo de um efetivo dependia do facto de o seu lugar ser financiado pela Comissão ou pelo BEI. Em média, os custos unitários mensais com o pessoal financiados pelo BEI foram cerca de 40% mais elevados do que os custos com pessoal financiados pela Comissão. O Tribunal examinou a documentação subjacente que lhe foi disponibilizada, mas não encontrou nenhum motivo convincente para tal.

A partir de 2014, a Comissão e o BEI concordaram em utilizar um método diferente para calcular os custos com o seu pessoal. Ao abrigo do novo método, os custos normalizados foram harmonizados e baseados na experiência dos efetivos: deixaram de variar em função de os lugares serem financiados pela Comissão ou pelo BEI. Em 2015, a Comissão assinou a convenção de subvenção específica, incluindo um orçamento estimado utilizando o antigo método para o pessoal do BEI e as taxas do Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo (Financial and Administrative Framework Agreement - "FAFA") para o pessoal da Comissão. Posteriormente, esta convenção foi substituída por outra, tendo as novas taxas do FAFA sido aplicadas tanto para ao pessoal da Comissão como ao do BEI. Ao abrigo do antigo método "misto", o custo total estimado da iniciativa para 2015 foi de 40,3 milhões de euros. Ao abrigo do método "só taxas FAFA", esse custo foi de 37,3 milhões de euros, ou seja menos 7,4%. Apesar do custo total recalculado da JASPERS para esse ano, a contribuição da Comissão não sofreu alterações.

O Tribunal não encontrou nenhuma prova de que os custos de pessoal normalizados da JASPERS correspondessem ao custo real com a contratação de efetivos. Foram solicitadas à JASPERS informações sobre os seus custos reais (em que realmente incorreu), mas a JASPERS recusou-se a fornecê-las. O Tribunal solicitou igualmente à Comissão que lhe demonstrasse a plausibilidade dos custos de pessoal normalizados, recorrendo ao antigo método utilizado até 2014 para os efetivos fornecido pelo BEI. A resposta recebida da Comissão apenas parcialmente deu resposta às perguntas do Tribunal.

Conclusões e recomendações

De um modo geral, o Tribunal concluiu existirem lacunas na definição dos principais objetivos, funções e responsabilidades da JASPERS. Consequentemente, a assistência da JASPERS não foi suficientemente orientada para as atividades que acrescentavam mais valor. Além disso, o Tribunal concluiu existirem insuficiências significativas na criação da nova função de AIQ da JASPERS para o período de programação de 2014-2020, o que resultou num elevado risco de falta de imparcialidade em relação à função consultiva da JASPERS. O Tribunal constatou que a JASPERS teve impacto na qualidade dos grandes projetos. O impacto da JASPERS na capacidade administrativa dos Estados-Membros ainda não resultou numa maior independência em relação à sua assistência. Este facto, em combinação com as lacunas detetadas no acompanhamento e na avaliação das atividades da JASPERS, coloca em risco o bom funcionamento da iniciativa, especialmente no que diz respeito à sua eficiência e eficácia.

As insuficiências na definição dos principais objetivos da JASPERS resultaram em lacunas nas suas operações

O Tribunal constatou que os principais objetivos da JASPERS não eram suficientemente claros e eram parcialmente contraditórios Os acordos assinados pela Comissão e pelas principais partes interessadas na JASPERS não especificaram como ou quando a Comissão avaliaria se os principais objetivos da JASPERS tinham sido alcançados. O impacto previsto da JASPERS na melhoria da qualidade dos projetos, na absorção de fundos da UE e na capacidade administrativa não foi claramente definido. Embora tenha sido originalmente concebida como uma iniciativa para o período de programação de 2007-2013, a JASPERS tornou-se uma iniciativa a mais longo prazo, tendo sido alargada ao período de programação de 2014-2020. Não tem objetivos mensuráveis claros que indiquem que os seus fins foram alcançados.

Além disso, o Tribunal observou que as funções e as responsabilidades das principais partes interessadas não eram suficientemente claras, o que coloca em risco a prestação de contas. A JASPERS assinou acordos de trabalho apenas com os Estados-Membros, e não com a Comissão. Estes acordos ainda não eram suficientemente abrangentes, uma vez que se limitavam à assistência prestada a projetos e não abrangiam quaisquer outros tipos de atividades da JASPERS. O Tribunal considerou que a Comissão e o BEI são clientes (indiretos) que beneficiam da JASPERS. Contudo, esta e a Comissão consideram os Estados-Membros os únicos clientes da JASPERS (exceto no que se refere à APA) A JASPERS também prestou gratuitamente aos Estados-Membros serviços de consultoria ao contratar e pagar a consultores externos.

Em muitos casos, o Tribunal constatou igualmente que a assistência prestada pela JASPERS não tinha sido suficientemente orientada. Esta situação contribuiu para um elevado número de intervenções anuladas ou suspensas. A própria JASPERS não estabeleceu quaisquer domínios prioritários específicos para os Estados-Membros que beneficiaram da sua assistência, agindo, em vez disso, com base na procura expressa por esses Estados-Membros. Em geral, a JASPERS respondeu a quase todos os pedidos de intervenção efetuados pelos Estados-Membros sem consultar sempre a Comissão, que financiou a maior parte dos custos da JASPERS.

No início do período de programação de 2014-2020, a JASPERS começou igualmente a apoiar projetos faseados e continuou a incentivar os Estados-Membros a aumentarem a utilização da assistência prestada gratuitamente durante a fase de execução dos projetos. Nenhum destes aspetos constituía uma prioridade.

A avaliação intercalar da JASPERS, realizada a pedido da Comissão em 2012, salientou lacunas na abordagem estratégica e nos acordos de trabalho da JASPERS, tendo recomendado medidas para as resolver. Estas lacunas já deveriam ter sido corrigidas no momento em que a JASPERS foi prolongada ao período de programação de 2014-2020 mas, à data da auditoria, as medidas corretivas adotadas resultaram num planeamento menos preciso, reduzindo assim o seu valor estratégico.

Recomendação 1

A Comissão deve exercer maior controlo sobre o planeamento estratégico da JASPERS, inclusivamente sobre todos os tipos de atividades da JASPERS, tendo em mente que, inicialmente, a JASPERS foi concebida como uma iniciativa temporária. Em particular, a Comissão deve tomar as seguintes medidas:

1. ajustar o seu planeamento estratégico global das operações da JASPERS com base nas necessidades específicas dos Estados-Membros e em consonância com a política de coesão da UE. As operações da JASPERS devem concentrar-se nas atividades que acrescentam mais valor.
2. definir metas e critérios claros que permitam a supressão progressiva da iniciativa JASPERS quando os seus principais objetivos forem alcançados.
3. incorporar a sua estratégia global no planeamento anual das atividades da JASPERS nos Estados-Membros. Este planeamento deve estabelecer prioridades específicas para cada Estado-Membro e setor, em conformidade com a legislação e as políticas da UE.
4. clarificar ainda mais as funções e as responsabilidades das principais partes interessadas para assegurar a transparência e a prestação de contas.
5. garantir que a JASPERS celebra acordos de trabalho abrangentes, práticos e claros para todos os seus serviços com todas as direções-gerais pertinentes da Comissão, o BEI e os Estados-Membros.

Prazo de execução: até ao final de 2018.

O Tribunal detetou insuficiências significativas na criação da nova função de AIQ para o período de programação de 2014-2020 e observou um elevado risco de falta de imparcialidade em relação à função consultiva da JASPERS. Além disso, embora as AIQ constituíssem uma parte crucial do processo de aprovação de grandes projetos da Comissão, esta não contribuiu diretamente para a forma como as AIQ foram executadas na prática, expondo-se ao risco de as mesmas não serem realizadas conforme pretendido. As decisões da Comissão relativas à aprovação dos grandes projetos são, na prática, tomadas pela JASPERS, que é responsável pela AIQ.

O objetivo das AIQ consistia em agilizar o processo de aprovação de grandes projetos da Comissão. No entanto, no final de 2016, a JASPERS não tinha conseguido assinar acordos de trabalho com vários Estados-Membros que deveriam apresentar o maior número de grandes projetos. Além disso, a Comissão decidiu recorrer a outra função de avaliação fornecida pela mesma divisão da JASPERS, a APA, para a maioria dos grandes projetos. O procedimento de APA contribuiu para uma redução significativa do tempo despendido pela Comissão na aprovação de grandes projetos.

Recomendação 2

1. A Comissão deve tomar medidas imediatas para mitigar o elevado risco de falta de imparcialidade quando a JASPERS realiza AIQ para avaliar projetos que receberam apoio consultivo da JASPERS. Para o período pós-2020, a Comissão deve deixar de recorrer a AIQ fornecidas pela JASPERS para grandes projetos que, anteriormente, beneficiaram do aconselhamento prestado pela JASPERS.
2. A Comissão deve obter acesso total à documentação pertinente para verificar a qualidade dos procedimentos de AIQ da JASPERS.

Prazo de execução: imediatamente.

A JASPERS teve impacto na qualidade dos projetos, mas não conseguiu ter impacto na absorção

Em termos globais, o Tribunal constatou que a JASPERS teve um impacto positivo na qualidade da documentação relativa aos projetos. O Tribunal constatou igualmente que a assistência prestada pela JASPERS era relativamente abrangente, independentemente do momento exato da participação da JASPERS. Esta constatação foi confirmada tanto pela ISC polaca como pela croata durante a auditoria coordenada. No período de programação de 2007-2013, a Comissão necessitou, geralmente, de menos tempo para aprovar grandes projetos que beneficiaram da assistência da JASPERS. O Tribunal observou que o tempo total necessário para aprovar grandes projetos foi reduzido no período de programação de 2014-2020.

Globalmente, na maioria dos casos, a JASPERS teve impacto em pelo menos um dos quatro parâmetros relativos à qualidade dos grandes projetos auditados pelo Tribunal. No entanto, só em alguns casos o Tribunal reconheceu melhorias significativas no âmbito, nas realizações, nos resultados ou no impacto previstos dos grandes projetos com assistência da JASPERS que o Tribunal visitou (por exemplo, reduções em elementos economicamente injustificados nas infraestruturas dos projetos).

O Tribunal constatou que a JASPERS não teve qualquer impacto no calendário de execução dos grandes projetos. Embora a JASPERS tenha prestado aconselhamento neste domínio, todos os projetos visitados pelo Tribunal estavam atrasados. Mais de um terço tivera de ser parcialmente transferido (faseado) para o período de programação de 2014-2020.

Durante as auditorias de conformidade realizadas pelo Tribunal em 2014 e 2015, o Tribunal observou que os grandes projetos que beneficiaram de assistência ao abrigo da JASPERS tinham sido afetados com menos frequência por erros de legalidade e regularidade.

O Tribunal não observou que a JASPERS tivesse algum efeito no âmbito, nas realizações, nos resultados, no impacto, no custo ou no calendário de execução previstos para qualquer um dos projetos de menores dimensões incluídos na sua amostra de auditoria, exceto num caso. O Tribunal observou igualmente que os beneficiários, as autoridades nacionais, a JASPERS e a Comissão não dispunham de mecanismos adequados para assegurar o intercâmbio de informações adequado sobre a melhor forma de utilizar o aconselhamento da JASPERS para projetos de menores dimensões.

Durante o período de programação de 2007-2013, o Tribunal constatou que, de um modo geral, a JASPERS não teve impacto na absorção de fundos da UE. Este facto deveu-se, principalmente, a alterações na legislação em 2009 que permitiram o desembolso dos fundos da UE antes de a Comissão emitir a sua aprovação formal relativamente a um projeto. Em mais de 50% dos projetos auditados pelo Tribunal, tinham sido efetivamente apresentadas à Comissão declarações de despesas antes de esta emitir a sua decisão, tornando assim menos significativo o benefício esperado do apoio da JASPERS. Nos restantes casos, os atrasos na execução resultaram no adiamento da apresentação das primeiras declarações de despesas à Comissão, embora a decisão desta já estivesse disponível.

Recomendação 3

1. A Comissão deve orientar a assistência da JASPERS em função da fase de desenvolvimento dos projetos. Em particular, a JASPERS deve concentrar-se no conteúdo dos projetos e não na documentação relativa aos mesmos. A JASPERS deve deixar de prestar aconselhamento para projetos já aprovados pelas autoridades nacionais.
2. A Comissão deve manter a tónica na prestação de serviços consultivos a grandes projetos. A assistência prestada pela JASPERS deve estar disponível, em casos excecionais, para projetos de menores dimensões e intervenções horizontais relacionadas com projetos de natureza estratégica. Nestes casos, a assistência em causa deve ser prestada em consulta com a Comissão.

Prazo de execução: até meados de 2018.

O impacto da JASPERS na capacidade administrativa dos Estados-Membros ainda não resultou numa maior independência em relação à sua assistência

Em geral, tanto as autoridades nacionais como os beneficiários dos projetos afirmaram que a JASPERS teve um impacto positivo na sua capacidade administrativa, embora alguns deles tenham referido que continuavam a depender fortemente da assistência prestada pela JASPERS. As ISC polacas e croata chegaram a conclusões semelhantes durante a auditoria coordenada. O Tribunal não encontrou elementos de prova que permitissem confirmar se essa melhoria da capacidade administrativa se tinha, efetivamente, materializado. Para cerca de dois terços (67%) das intervenções horizontais auditadas pelo Tribunal, esse impacto não foi observado.

O Tribunal verificou que, ao longo do tempo, a JASPERS se tinha concentrado mais no reforço da capacidade administrativa dos Estados-Membros. O Tribunal observou igualmente que, no período de programação de 2014-2020, a Comissão tinha adotado uma abordagem mais proativa e coordenada em relação a medidas destinadas a reforçar a capacidade administrativa dos Estados-Membros. No entanto, na estratégia de assistência técnica da Comissão, o Tribunal não encontrou qualquer referência a uma coordenação entre as atividades específicas de reforço das capacidades realizadas pela Comissão e as realizadas pela JASPERS.

O Tribunal constatou que o recurso à assistência prestada pela JASPERS para intervenções com um eventual impacto estratégico tinha aumentado e que a JASPERS teve um impacto significativo (33%) ou limitado (22%) em mais de metade das intervenções horizontais com potencial estratégico que auditou.

Recomendação 4

1. A Comissão deve integrar as atividades da JASPERS na sua própria estratégia de assistência técnica, com o objetivo de melhorar a coordenação com a JASPERS na realização de atividades contínuas (por oposição a atividades ad hoc) para o desenvolvimento da capacidade administrativa dos Estados-Membros. As atividades da JASPERS a este respeito devem complementar as da Comissão, concentrando-se em setores, domínios e Estados-Membros nos quais a capacidade administrativa é insuficiente.
2. A Comissão deve ajustar o papel, a natureza e a intensidade das atividades de reforço das capacidades desenvolvidas pela JASPERS nos Estados-Membros ao longo do tempo, com o intuito de os incentivar a alcançarem um nível de capacidade administrativa suficiente e sustentável.

Prazo de execução: até ao final de 2018.

Lacunas significativas no planeamento, acompanhamento e avaliação das atividades da JASPERS colocam em risco o bom funcionamento da iniciativa

O Tribunal identificou lacunas significativas no planeamento e acompanhamento das atividades da JASPERS, tendo constatado que a JASPERS e a Comissão concentraram o seu acompanhamento nas realizações. Nos casos em que foram definidos valores-alvo para este acompanhamento, os mesmos não foram claramente definidos ou foram aplicados de forma incoerente. Os resultados acompanhados de forma regular e objeto de comunicação foram apenas os resultados do aconselhamento efetuado pela JASPERS para grandes projetos em termos da celeridade com que a Comissão adotou decisões de aprovação. Conforme explicado no ponto 130, este fator passou a ser, em grande medida, irrelevante como indicador de absorção a partir de 2009. O Tribunal não encontrou provas de que a JASPERS ou a Comissão tenham acompanhado o impacto das atividades da JASPERS na capacidade administrativa dos Estados-Membros. Nos quatro Estados-Membros que auditou, o Tribunal também não encontrou provas de quaisquer procedimentos bem definidos relacionados com o acompanhamento e a avaliação dos resultados e o impacto global da assistência prestada pela JASPERS.

Foram realizadas duas avaliações da JASPERS, uma delas pelo BEI e outra em nome da Comissão. Estas avaliações não abrangeram o desempenho da JASPERS em relação às intervenções relativas a projetos individuais de menores dimensões. Além disso, foram comunicadas lacunas significativas nestas avaliações; tal como concluído pelo Tribunal no ponto 122, essas lacunas só foram corrigidas até certo ponto.

O Tribunal observou que houve apenas um acompanhamento limitado da forma como o aconselhamento da JASPERS foi efetivamente utilizado. Constatou ainda que a JASPERS só raramente tinha verificado se as suas conclusões e recomendações tinham sido aplicadas durante o processo de aprovação de grandes projetos. O Tribunal observou igualmente que o sistema de acompanhamento da JASPERS não continha informações sobre a execução efetiva dos projetos apoiados, incluindo atrasos na execução, derrapagens dos custos e questões relativas à contratação. O Tribunal também não encontrou nenhuma prova de que a Comissão tivesse fornecido à JASPERS informações sobre a execução dos projetos.

O Tribunal concluiu existirem lacunas no acompanhamento da eficiência e eficácia da JASPERS. Os dados sobre os recursos registados nos sistemas não eram suficientemente fiáveis para permitir a sua utilização numa análise significativa dos recursos. Embora os indicadores de realizações fossem utilizados de forma sistemática, o mesmo não acontecia com os indicadores de resultados. Além disso, existiam algumas lacunas que afetavam os dois tipos de indicadores. As duas avaliações da JASPERS, realizadas em 2010 e 2012, sugeriam dar continuidade à iniciativa e indicavam lacunas a corrigir.

A Comissão começou a aplicar custos normalizados harmonizados, o que reduziu o custo total da JASPERS. Apesar do custo recalculado inferior da JASPERS para 2015, a contribuição da Comissão não sofreu alterações. O Tribunal não encontrou provas de que os custos normalizados da JASPERS relativos ao pessoal fornecidos pelo BEI antes da harmonização correspondessem, de forma razoável, aos custos de pessoal efetivamente incorridos. O BEI não estava disposto a fornecer informações sobre os custos reais (efetivamente incorridos) da JASPERS e a Comissão apenas respondeu parcialmente às questões do Tribunal sobre a plausibilidade dos custos normalizados utilizados até 2014 para o pessoal fornecido pelo BEI.

Recomendação 5

1. A Comissão deve introduzir um sistema abrangente para determinar o grau de realização dos objetivos a curto e a longo prazo da JASPERS, para todos os serviços prestados pela JASPERS.
2. A Comissão deve garantir que as futuras avaliações da JASPERS são suficientemente abrangentes e tirar conclusões sobre a consecução dos seus principais objetivos.
3. A Comissão deve adotar medidas para otimizar a eficiência e a eficácia da JASPERS, em particular assegurando que o custo real da assistência prestada pela JASPERS para cada intervenção é acompanhado de forma fiável e comparado com as realizações e os resultados respetivos.
4. A Comissão deve garantir que os custos da JASPERS são razoáveis e refletem os custos efetivamente incorridos.

Prazo de execução: até meados de 2018.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 29 de novembro de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossário

Análise custo-benefício (ACB): técnica utilizada para comparar os custos previstos e os benefícios esperados associados a uma proposta que contribui para ajudar os decisores a tomarem uma decisão fundamentada sobre a aplicação ou não da proposta em causa.

Análise independente da qualidade (AIQ): uma avaliação de uma candidatura para um grande projeto realizada por um organismo independente antes de a candidatura em causa ser apresentada por um Estado-Membro à Comissão para aprovação. A JASPERS atua como um revisor independente da qualidade para todos os países que solicitam a sua assistência. A Comissão só pode recusar a aprovação do apoio financeiro caso constate insuficiências significativas no relatório da AIQ.

Autoridade de gestão: uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada por um Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Avaliação posterior à apresentação (APA): uma avaliação realizada pela JASPERS, a pedido da Comissão, de uma candidatura para um grande projeto apresentada por um Estado-Membro que não foi objeto de uma análise independente da qualidade pela JASPERS.

Eficiência: o princípio da eficiência visa a melhor relação entre os meios utilizados e as realizações alcançadas.

Fundo de Coesão (FC): fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita é inferior a 90% da média da UE.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): fundo que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): são constituídos por cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União Europeia, sendo os seus quadros políticos estabelecidos para o período orçamental de sete anos do quadro financeiro plurianual (QFP). Esses fundos são: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Grandes projetos: projetos de infraestruturas em grande escala nos setores dos transportes, do ambiente e outros, como o da cultura, da educação, da energia ou das TIC que, frequentemente, se revestem de importância estratégica para a UE e, por conseguinte, estão sujeitos a um procedimento específico de aprovação pela Comissão. Abrangem uma série de obras, atividades ou serviços economicamente indivisíveis que desempenham uma função técnica precisa e possuem objetivos claramente identificados. O Regulamento Disposições Comuns (RDC) estabelece que grandes projetos são aqueles cujo custo elegível total (custo total para o período de programação de 2007-2013) avaliado aquando da determinação da contribuição dos fundos é superior a 50 milhões de euros. Para o período de programação de 2014-2020, no caso de projetos que promovam transportes sustentáveis e eliminem os estrangulamentos nas principais infraestruturas de rede, o limiar foi aumentado para 75 milhões de euros.

Impacto: consequências socioeconómicas a longo prazo que podem ser observadas após um determinado período posterior à conclusão de uma intervenção e que podem afetar os beneficiários diretos da intervenção ou outros beneficiários indiretos (por exemplo, diminuição dos níveis de desemprego, melhoria da qualidade da água, etc.).

Indicador: um valor de substituição mensurável, por exemplo, relativamente a um objetivo, que fornecerá informações úteis para avaliar o grau de cumprimento desse objetivo.

Instituição superior de controlo (ISC): um organismo independente responsável pela análise das receitas e despesas das administrações públicas. Existe uma ISC em cada um dos Estados-Membros da UE, sendo o Tribunal de Contas Europeu a ISC da União Europeia.

Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA): o meio através do qual a UE apoia as reformas realizadas nos "países do alargamento" com assistência técnica e financeira. Os fundos IPA reforçam as capacidades dos países ao longo do processo de adesão, permitindo uma evolução progressiva e positiva na região.

Nota sobre a conclusão de uma ação: documento normalizado elaborado pela iniciativa JASPERS que apresenta um resumo do trabalho por si realizado no âmbito de um projeto e, se necessário, formula recomendações às autoridades nacionais.

Plano de ação: são elaborados planos de ação para cada Estado-Membro, em cooperação com o Estado beneficiário em causa e a Comissão Europeia, para especificar o trabalho que a JASPERS pretende levar a cabo. Desde 1 de janeiro de 2014, cada novo plano de ação é um plano evolutivo, que tem início com a assinatura desse documento uma única vez para o período de programação de 2014-2020. Os documentos em causa permanecerão válidos durante todo o período de 2014-2020 e poderão ser realizadas alterações periódicas (aditamento e supressão de projetos) com o acordo das partes mediante uma troca de cartas.

Política de coesão: um dos principais domínios de intervenção financiados pelo orçamento da UE. Visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e diversificar as zonas rurais, bem como incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional. É financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, pelo Fundo Social Europeu e pelo Fundo de Coesão.

Programa operacional (PO): um programa operacional estabelece as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional, público e privado) será utilizado durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um determinado número de objetivos especificados no PO. Um PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Só podem ser alterados durante o período abrangido mediante acordo entre ambas as partes.

Projetos faseados: grandes projetos não concluídos do período de programação anterior cuja parte remanescente, que tem de ser identificável financeira e fisicamente, foi transferida para o período de programação de 2014-2020.

Realização: algo que é produzido ou concretizado com os recursos afetados a uma intervenção (por exemplo, ações de formação ministradas a jovens desempregados, número de estações de tratamento de águas residuais ou de quilómetros de estradas construídas, etc.).

Resultado: uma consequência mensurável decorrente, direta ou indiretamente, de uma relação de causa e efeito.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – presidida pela Membro do TCE Iliana Ivanova – especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Oskar Herics, com a colaboração de Margit Spindelegger, chefe de gabinete; Emmanuel Rauch, responsável principal, e Rafal Gorajski, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu e Maciej Szymura. O aconselhamento jurídico foi prestado por Eleonore von Bardeleben e o apoio linguístico foi disponibilizado por Richard Moore.

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1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
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