Κοινή βοήθεια για την υποστήριξη των έργων στις ευρωπαϊκές περιφέρειες (JASPERS) - καιρός να βελτιωθεί η στόχευση της πρωτοβουλίας

Σύνοψη

Τι είναι η πρωτοβουλία JASPERS

Το 2005 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να δημιουργήσει, σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), μια νέα πρωτοβουλία, γνωστή ως «Κοινή βοήθεια για την υποστήριξη των έργων στις ευρωπαϊκές περιφέρειες» (JASPERS). Στόχος της ήταν η παροχή, προκειμένου να παράσχει στα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ από το 2004 και εντεύθεν ανεξάρτητων, δωρεάν συμβουλών, με σκοπό την κατάρτιση ποιοτικών προτάσεων για μεγάλα επενδυτικά έργα προς χρηματοδότηση μέσω του Ταμείου Συνοχής και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης της ΕΕ.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

Αξιολογήσαμε κατά πόσον η πρωτοβουλία JASPERS έχει συμβάλει θετικά στην ανάπτυξη και τη συνολική ποιότητα των συγχρηματοδοτούμενων από την ΕΕ έργων στα υποστηριζόμενα κράτη μέλη, καθώς και στη βελτίωση των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών αυτών.

Διενεργήσαμε έλεγχο σε τέσσερα κράτη μέλη, στην Κροατία, τη Μάλτα, την Πολωνία και τη Ρουμανία. Ο έλεγχος κάλυψε την περίοδο από την έναρξη της λειτουργίας της πρωτοβουλίας το 2006 έως το τέλος του 2016. Στις περιπτώσεις της Κροατίας και της Πολωνίας, ο έλεγχός μας διενεργήθηκε σε συνεργασία με τα ανώτατα όργανα ελέγχου (ΑΟΕ) των χωρών αυτών, τα οποία διενεργούσαν την ίδια περίοδο ελέγχους σχετικά με τον αντίκτυπο της πρωτοβουλίας JASPERS σε εθνικό επίπεδο¹.

Τι διαπιστώσαμε

Διαπιστώσαμε αδυναμίες στον καθορισμό των κύριων στόχων της πρωτοβουλίας JASPERS, καθώς και των διαφόρων ρόλων και αρμοδιοτήτων. Ως εκ τούτου, η στόχευση της υποστήριξης που παρείχε η πρωτοβουλία δεν ήταν ικανοποιητική. Μολονότι η JASPERS, κατά τη σύλληψή της ως πρωτοβουλίας, θα αφορούσε μόνο την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, κατέληξε να εφαρμόζεται περισσότερο μακροπρόθεσμα, καθώς η διάρκεια ισχύος της παρατάθηκε και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Η πρωτοβουλία δεν διαθέτει σαφείς, μετρήσιμους στόχους, των οποίων η επίτευξη να σηματοδοτεί την επίτευξη του σκοπού της. Κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, η JASPERS άρχισε επίσης να παρέχει υποστήριξη σε έργα σταδιακής υλοποίησης και ενθάρρυνε περαιτέρω τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν ακόμη περισσότερο τη δωρεάν υποστήριξη που παρείχε κατά το στάδιο της υλοποίησης των έργων. Τίποτα από τα παραπάνω δεν αποτελούσε προτεραιότητα της πρωτοβουλίας.

Διαπιστώσαμε σημαντικές αδυναμίες στη σύσταση της νέας λειτουργίας της ανεξάρτητης αξιολόγησης της ποιότητας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Η λειτουργική ανεξαρτησία της υπηρεσίας ΑΑΠ της JASPERS απειλούνταν από το γεγονός ότι ένα και το αυτό πρόσωπο ήταν υπεύθυνο για την επικύρωση των εργασιών τόσο του τμήματος των ΑΑΠ όσο και του τμήματος παροχής συμβουλών. Επιπλέον, μέχρι τον Οκτώβριο του 2017, δεν είχαν εγκριθεί διαδικασίες για τη διεξαγωγή των ΑΑΠ στο πλαίσιο της JASPERS. Επισημαίνουμε τον υψηλό κίνδυνο μεροληψίας που υπάρχει σε σχέση με τη συμβουλευτική λειτουργία της JASPERS. Επιπλέον, μολονότι οι ΑΑΠ αποτελούσαν καθοριστικό μέρος της διαδικασίας έγκρισης των μεγάλων έργων από την Επιτροπή, η ίδια δεν επηρέαζε άμεσα τον τρόπο διεξαγωγής αυτών των αξιολογήσεων στην πράξη, με αποτέλεσμα να υπάρχει ο κίνδυνος αυτές να μην διενεργούνται σύμφωνα με τις αρχικές προθέσεις.

Η JASPERS συνέβαλλε στην ταχύτερη έγκριση των έργων και επηρέαζε την ποιότητά τους. Επιπλέον, επηρέασε θετικά την ποιότητα της σχετικής με τα έργα τεκμηρίωσης. Διαπιστώσαμε ακόμη ότι η παρεχόμενη στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας υποστήριξη ήταν αρκετά ολοκληρωμένη. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή χρειαζόταν συνολικά λιγότερο χρόνο για την έγκριση των μεγάλων έργων που είχαν λάβει υποστήριξη από τη JASPERS. Ωστόσο, παρατηρήσαμε ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, η πρωτοβουλία δεν κατάφερε να επηρεάσει την απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, επισημάναμε ότι ο συνολικός χρόνος που απαιτείται για την έγκριση μεγάλων έργων θα μπορούσε να μειωθεί σημαντικά. Τέλος, παρατηρήσαμε ότι, στο πλαίσιο των ελέγχων συμμόρφωσης των ετών 2014 και 2015, τα μεγάλα έργα που είχαν λάβει συνδρομή από τη JASPERS εμφάνιζαν λιγότερα συχνά σφάλματα νομιμότητας και κανονικότητας.

Ο αντίκτυπος της πρωτοβουλίας στις διοικητικές ικανότητες δεν έχει ακόμη εξασφαλίσει τη μεγαλύτερη ανεξαρτησία των κρατών μελών από τη συνδρομή της. Σε γενικές γραμμές, τόσο οι εθνικές αρχές όσο και οι δικαιούχοι των έργων δήλωσαν ότι η πρωτοβουλία είχε θετικό αντίκτυπο στις διοικητικές ικανότητές τους, μολονότι ορισμένοι εξ αυτών ανέφεραν ότι εξακολουθούσαν να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την παρεχόμενη υποστήριξη. Δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να επιβεβαιώνουν ότι υπήρξε πράγματι βελτίωση των διοικητικών ικανοτήτων. Επισημάναμε όμως ότι, συν τω χρόνω, η JASPERS εστίαζε περισσότερο στην ανάπτυξη των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών.

Τα προαναφερόμενα, σε συνδυασμό με τις σημαντικές αδυναμίες στην παρακολούθηση των δραστηριοτήτων της πρωτοβουλίας, θέτουν σε κίνδυνο την επιτυχή λειτουργία της, ιδίως από την άποψη της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητάς της. Η ΕΤΕπ ήταν απρόθυμη να παράσχει πληροφορίες σχετικά με τις πραγματικές δαπάνες της JASPERS, και η Επιτροπή μόνον εν μέρει μπορούσε να αποδείξει τον εύλογο χαρακτήρα των συνήθων δαπανών της πρωτοβουλίας μέχρι το 2014 για τους υπαλλήλους που της είχε διαθέσει η ΕΤΕπ.

Τι συνιστούμε

Η Επιτροπή οφείλει:

1. να αναλάβει σε μεγαλύτερο βαθμό τον έλεγχο του στρατηγικού σχεδιασμού της πρωτοβουλίας JASPERS, περιλαμβανομένων των κάθε είδους δραστηριοτήτων της, λαμβάνοντας υπόψη ότι η JASPERS είχε σχεδιαστεί αρχικά ως προσωρινή πρωτοβουλία και, ως εκ τούτου, προβλέποντας τη σταδιακή κατάργησή της μετά την επίτευξη των κύριων στόχων της·
2. να λάβει άμεσα μέτρα προκειμένου να περιοριστεί ο υψηλός κίνδυνος μεροληψίας κατά τη διενέργεια των ανεξάρτητων αξιολογήσεων της ποιότητας έργων που έλαβαν συμβουλευτική υποστήριξη στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας·
3. να εξασφαλίσει πλήρη πρόσβαση στη σχετική τεκμηρίωση, προκειμένου να επαληθεύσει την ποιότητα των διαδικασιών που εφαρμόζει η JASPERS για τις ΑΑΠ·
4. να μεριμνά ώστε η υποστήριξη που παρέχει η JASPERS να είναι η αρμόζουσα ανάλογα με το στάδιο ανάπτυξης του έργου και να εξακολουθήσει να εστιάζει στην παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών σε μεγάλα έργα·
5. να ενσωματώσει τις δραστηριότητες της JASPERS στη δική της στρατηγική τεχνικής βοήθειας, με σκοπό τη βελτίωση του συντονισμού με την πρωτοβουλία των διαρκών δραστηριοτήτων (σε αντιδιαστολή με τις ad hoc δραστηριότητες) για την ανάπτυξη των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών· να προσαρμόσει συν τω χρόνω τον ρόλο, τον χαρακτήρα και την ένταση των δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων της πρωτοβουλίας JASPERS στα κράτη μέλη και να τους παράσχει κίνητρα για να επιδιώξουν ένα ικανοποιητικό και βιώσιμο επίπεδο διοικητικών ικανοτήτων·
6. να δημιουργήσει ολοκληρωμένο σύστημα για την παρακολούθηση της προόδου προς την κατεύθυνση της επίτευξης των μακροπρόθεσμων και βραχυπρόθεσμων στόχων της πρωτοβουλίας· να διασφαλίσει ότι, στο μέλλον, οι αξιολογήσεις της JASPERS θα είναι αρκούντως ολοκληρωμένες, και να εξαγάγει συμπεράσματα σχετικά με την επίτευξη των κύριων στόχων της· να λάβει μέτρα για τη βελτιστοποίηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας της πρωτοβουλίας και να διασφαλίσει ότι οι δαπάνες της είναι εύλογες και αντιστοιχούν σε πραγματικά έξοδα.

Εισαγωγή

Τι είναι η πρωτοβουλία JASPERS;

Τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ από το 2004 και εντεύθεν είχαν τη δυνατότητα να λάβουν σημαντική χρηματοδότηση μέσω του Ταμείου Συνοχής και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης². Η Ρουμανία, η Βουλγαρία και η Κροατία, μέχρι την προσχώρησή τους στην ΕΕ, λάμβαναν επίσης χρηματοδοτική στήριξη μέσω του μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ).

Παράλληλα, οι αρχές των εν λόγω χωρών διέθεταν περιορισμένες ικανότητες διαχείρισης των κονδυλίων της ΕΕ, καθώς και προετοιμασίας και υλοποίησης έργων σύμφωνα με τις απαιτήσεις της ΕΕ.

Προκειμένου να αντιμετωπιστεί αυτή η αδυναμία, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να δημιουργήσει, σε συνεργασία με την ΕΤΕπ, μια νέα πρωτοβουλία με στόχο την παροχή τεχνικών συμβουλών στα εν λόγω κράτη μέλη. Το 2006, υπεγράφη μνημόνιο συνεννόησης (ΜΣ) μεταξύ της Επιτροπής, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ) και αργότερα και της KfW για τη σύσταση της πρωτοβουλίας. Επιδίωξη της πρωτοβουλίας αυτής, γνωστής ως «Κοινή βοήθεια για την υποστήριξη των έργων στις ευρωπαϊκές περιφέρειες» (JASPERS), είναι η δωρεάν παροχή στα κράτη μέλη ανεξάρτητων συμβουλών για τον σχεδιασμό «μεγάλων έργων» που συνεπάγονται σημαντικές επενδύσεις, προκειμένου αυτά να συγχρηματοδοτηθούν από την ΕΕ. Οι συμβουλές αυτές αφορούν, παραδείγματος χάριν, τη μελέτη σκοπιμότητας, την ανάλυση κόστους-οφέλους και τα περιβαλλοντικά ζητήματα (βλέπε σημείο 57).

Αρχικώς, είχε προβλεφθεί ότι η πρωτοβουλία JASPERS θα εφαρμοζόταν μόνο κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και θα απευθυνόταν αποκλειστικά στα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ από το 2004 και εντεύθεν³. Ωστόσο, βάσει συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης που υπεγράφη το 2014⁴, η περίοδος λειτουργίας της παρατάθηκε και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 [περιλαμβάνοντας νέα εντολή για τη διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» (ΔΣΕ)]⁵. Επίσης, δόθηκε δυνατότητα κάλυψης όλων των κρατών μελών, καθώς και των υποψήφιων χωρών, υπό την προϋπόθεση της διαθεσιμότητας των απαιτούμενων πόρων.

Η διαχείριση της πρωτοβουλίας παροχής τεχνικής βοήθειας JASPERS ασκείται από ειδική υπηρεσία, το τμήμα JASPERS, το οποίο υπάγεται στην ΕΤΕπ. Η JASPERS απασχολεί περί τους 124 υπαλλήλους⁶. Η πρωτοβουλία έχει την έδρα της στο Λουξεμβούργο, στις εγκαταστάσεις της ΕΤΕπ. Επίσης, διαθέτει τρία περιφερειακά γραφεία, στη Βαρσοβία, τη Βιέννη και το Βουκουρέστι, καθώς και παράρτημα στις Βρυξέλλες. Χρηματοδοτείται από κοινού από την ΕΤΕπ, την Επιτροπή, διά του προϋπολογισμού της ΕΕ, και την ΕΤΑΑ⁷. Οι τρεις εταίροι λαμβάνουν ομόφωνα τις στρατηγικές αποφάσεις σχετικά με την κατεύθυνση και την εποπτεία της πρωτοβουλίας, στο πλαίσιο της διευθύνουσας επιτροπής JASPERS, στην οποία προεδρεύει η Επιτροπή.

Το πραγματικό κόστος της πρωτοβουλίας, από την έναρξη της λειτουργίας της το 2006 έως το τέλος του 2016, ανήλθε σε 284,2 εκατομμύρια ευρώ. Το 79 % σχεδόν του συνολικού κόστους της (περί τα 223,5 εκατομμύρια ευρώ) χρηματοδοτήθηκε από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Για λεπτομερέστερα στοιχεία, βλέπε πίνακα 1. Οι άλλοι εταίροι συνεισέφεραν το υπόλοιπο ποσοστό, υπό τη μορφή της παραχώρησης υπαλλήλων στη JASPERS.

Σημείωση: Σύμφωνα με τις ετήσιες εκθέσεις της JASPERS, το 2006 δεν πραγματοποιήθηκε καμία δαπάνη. Ωστόσο, το συγκεκριμένο έτος η Επιτροπή πραγματοποίησε πληρωμές προς τη JASPERS. Στα αριθμητικά στοιχεία δεν περιλαμβάνονται οι εντολές της JASPERS που αφορούν τον ΜΠΒ και τη ΔΣΕ.

Πηγή: Ανάλυση από το ΕΕΣ των ετήσιων εκθέσεων της JASPERS και των απαντήσεων της Επιτροπής.

Ποιος ο ρόλος της JASPERS;

Κάθε επιμέρους καθήκον της JASPERS είναι γνωστό ως «ανάθεση». Οι αναθέσεις λαμβάνουν κυρίως τις εξής μορφές:

• παροχή επιμέρους υποστήριξης σε μεγάλα και σε μη μεγάλα έργα (βλέπε σημείο 7), περιλαμβανομένης της προσωρινής υποστήριξης σε έργα σταδιακής υλοποίησης (βλέπε σημείο 40),
• παροχή οριζόντιας υποστήριξης (βλέπε σημείο 8),
• μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων (βλέπε σημείο 9),
• λειτουργίες αξιολόγησης (βλέπε σημείο 10):
  • ανεξάρτητες αξιολογήσεις της ποιότητας (ΑΑΠ),
  • αξιολογήσεις μετά την υποβολή.

Ο κύριος στρατηγικός στόχος της JASPERS είναι η παροχή εξατομικευμένης υποστήριξης σε όσο το δυνατόν περισσότερο πρώιμο στάδιο της ανάπτυξης του έργου, ήτοι η παροχή βοήθειας στα δικαιούχα κράτη μέλη για την προετοιμασία έργων προς χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ταμείο Συνοχής⁸. Στην πράξη, η JASPERS μπορεί να παρέχει υποστήριξη σε οποιοδήποτε στάδιο του κύκλου ζωής του έργου, από τον σχεδιασμό έως την έγκρισή του και, κατ’ εξαίρεση, και κατά το στάδιο της υλοποίησής του. Οι περισσότερες από τις αναθέσεις αυτές αφορούν μεγάλα έργα, ήτοι έργα των οποίων το κόστος υπερβαίνει ένα προκαθορισμένο όριο⁹ και τα οποία πρέπει να λάβουν την έγκριση της Επιτροπής. Η πρωτοβουλία JASPERS μπορεί επίσης να παρέχει υποστήριξη σε μη μεγάλα έργα, που έχουν εγκριθεί από τα κράτη μέλη, ιδίως αν αυτά έχουν ειδική στρατηγική αξία.

Η οριζόντια υποστήριξη μπορεί να λάβει τη μορφή συμβουλών προς ομάδες διαφορετικών αλλά συναφών έργων σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, ή τη μορφή στρατηγικών συμβουλών προς τις αρχές των κρατών μελών.

Το 2011 η JASPERS δημιούργησε πλατφόρμα δικτύωσης ειδικά για τα μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων. Διοργανώνει μαθήματα επιμόρφωσης και εκδηλώσεις δικτύωσης με στόχο, αφενός, την ενίσχυση της ικανότητας των κρατών μελών να καταρτίζουν έργα σύμφωνα με τους κανονισμούς της ΕΕ και, αφετέρου, τη διάδοση ορθών πρακτικών.

Το 2015 η JASPERS άρχισε να αξιολογεί επίσης αιτήσεις μεγάλων έργων στο πλαίσιο της διαδικασίας έγκρισης των έργων αυτών από την Επιτροπή. Οι εν λόγω αξιολογήσεις μπορούν να λάβουν τη μορφή ανεξάρτητων αξιολογήσεων της ποιότητας (ΑΑΠ) (βλέπε σημεία 44 έως 52). Οι τελευταίες διενεργούνται κατόπιν σχετικού αιτήματος των κρατών μελών, όπως προβλέπεται στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων¹⁰, από τμήμα που εδρεύει στις Βρυξέλλες. Κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, και όχι κράτους μέλους, η JASPERS μπορεί επίσης, από το 2015, να παρέχει αξιολογήσεις υπό τη μορφή αξιολογήσεων μετά την υποβολή. Η εμβέλεια των εν λόγω αξιολογήσεων είναι περισσότερο περιορισμένη από την αντίστοιχη των ανεξάρτητων αξιολογήσεων της ποιότητας. Ανεξάρτητες αξιολογήσεις της ποιότητας και αξιολογήσεις μετά την υποβολή μπορούν επίσης να διενεργούνται για μεγάλα έργα που έχουν ήδη λάβει υποστήριξη από την πρωτοβουλία με τη μορφή συμβουλών πριν από την υποβολή των σχετικών αιτήσεων.

Από την έναρξη της λειτουργίας της το 2006 μέχρι το τέλος του 2016, η JASPERS περάτωσε 1 147 αναθέσεις. Εξ αυτών, τα δύο τρίτα περίπου αφορούσαν μεγάλα έργα. Στο γράφημα 1 παρέχονται λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των περαιωθεισών αναθέσεων, κατανεμημένων ανά κατηγορία.

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ βάσει στοιχείων που παρείχε η JASPERS (ως είχαν στις 31 Δεκεμβρίου 2016).

Σχεδόν το 50 % του συνόλου των περαιωθεισών αναθέσεων της JASPERS αφορούσε δραστηριότητες στην Πολωνία (307) και τη Ρουμανία (246). Στο γράφημα 2 παρουσιάζεται ο αριθμός των αναθέσεων της JASPERS που περαιώθηκαν σε κάθε κράτος μέλος.

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ βάσει στοιχείων που παρείχε η JASPERS (ως είχαν στις 31 Δεκεμβρίου 2016).

Μεταξύ 2006 και Δεκεμβρίου 2016, η Επιτροπή ενέκρινε 963 μεγάλα έργα για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013¹¹. Εξ αυτών, 511 (ποσοστό περίπου 53 %) έλαβαν υποστήριξη από τη JASPERS. Το συνολικό ποσό που επενδύθηκε στα εν λόγω έργα ανήλθε σε 77,6 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου, η δε συνεισφορά της ΕΕ ήταν 46,2 δισεκατομμύρια ευρώ.

Ο συνολικός αριθμός των αναθέσεων της JASPERS κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2007-2013 και 2014-2020, κατανεμημένος βάσει της κατάστασης προόδου και της κατηγορίας της ανάθεσης, παρουσιάζεται στο παράρτημα I.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου μας

Στόχος του εν προκειμένω ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσον η πρωτοβουλία JASPERS έχει συμβάλει θετικά στα συγχρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα στα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο αυτό, επικεντρωθήκαμε σε τρεις διαφορετικούς τομείς. Πρώτον, εξετάσαμε το θεσμικό πλαίσιο της JASPERS, τον τρόπο διαχείρισής της και την εμβέλεια των δραστηριοτήτων της. Από την άποψη αυτή, δεν ελέγξαμε τις δανειοδοτικές δραστηριότητες της ίδιας της ΕΤΕπ σε σχέση με έργα που υποστηρίχθηκαν από τη JASPERS¹². Δεύτερον, εξετάσαμε τον πραγματικό αντίκτυπο των δραστηριοτήτων της JASPERS στα έργα του δείγματός μας, καθώς και στις διοικητικές ικανότητες των κρατών μελών. Τέλος, εξετάσαμε τα υφιστάμενα σε διάφορα επίπεδα συστήματα για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση του έργου και της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας της πρωτοβουλίας.

Ο έλεγχος κάλυψε την περίοδο από την έναρξη λειτουργίας της πρωτοβουλίας το 2006 έως το τέλος του 2016 και, ως εκ τούτου, είχε ως αντικείμενο αναθέσεις τόσο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 όσο και της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020. Οσάκις σκόπιμο, λάβαμε επίσης υπόψη τις πληροφορίες που μας παρείχαν η Επιτροπή και η ΕΤΕπ σχετικά με την περίοδο έως τον Αύγουστο του 2017.

Πραγματοποιήσαμε ελεγκτικές εργασίες στην Επιτροπή, το τμήμα JASPERS της ΕΤΕπ και τη διευθύνουσα επιτροπή της JASPERS, καθώς και στα τέσσερα επιλεγέντα κράτη μέλη, στην Κροατία, τη Μάλτα, την Πολωνία και τη Ρουμανία. Τα κράτη μέλη αυτά επελέγησαν με κριτήρια τον όγκο της συνδρομής που έλαβαν από τη JASPERS, τη γεωγραφική κατανομή τους και την εμπειρία τους στη χρήση κονδυλίων της ΕΕ.

Ο έλεγχός μας βασίστηκε, ειδικότερα, στα εξής αποδεικτικά στοιχεία:

• σε συνεντεύξεις με υπαλλήλους και δικαιούχους σε επίπεδο ΕΕ και σε εθνικό επίπεδο·
• σε ανάλυση της τεκμηρίωσης και των στοιχείων που έθεσαν στη διάθεσή μας εθνικοί φορείς, το τμήμα JASPERS της ΕΤΕπ και η Επιτροπή·
• σε εξέταση δείγματος 28 επιμέρους αναθέσεων έργων (εκ των οποίων οι 25 αφορούσαν μεγάλα έργα και οι 3 μη μεγάλα έργα) και 9 οριζόντιων αναθέσεων JASPERS (παράρτημα II)· για την επιλογή του δείγματος επικεντρωθήκαμε στις αναθέσεις που είχαν περαιωθεί¹³·
• σε εξέταση 343 σημειωμάτων ολοκλήρωσης δράσης που αφορούσαν αναθέσεις στα τέσσερα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις·
• σε ανάλυση των αποτελεσμάτων των ελέγχων συμμόρφωσης που διενήργησε το Συνέδριο το 2014 και το 2015 σε σχέση με μεγάλα έργα.

Επιπλέον, ανατρέξαμε στην τελική έκθεση ελέγχου για τα μεγάλα έργα της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, η οποία δημοσιεύθηκε τον Οκτώβριο του 2017 από την Υπηρεσία Εσωτερικού Λογιστικού Ελέγχου της Επιτροπής. Ο έλεγχος αυτός περιελάμβανε επισκόπηση των διαδικασιών και δικλίδων ελέγχου που εφαρμόζει η συγκεκριμένη ΓΔ την έγκριση και την παρακολούθηση των μεγάλων έργων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και κάλυπτε, μεταξύ άλλων, τη χρήση της λειτουργίας ΑΑΠ της JASPERS.

Για τα μέρη του ελέγχου που αφορούσαν την Κροατία και την Πολωνία, συνεργαστήκαμε με τα ανώτατα όργανα ελέγχου (ΑΟΕ) των χωρών αυτών, τα οποία διενεργούσαν την ίδια περίοδο δικούς τους ελέγχους σχετικά με τον αντίκτυπο της πρωτοβουλίας JASPERS σε εθνικό επίπεδο¹⁴. Η συνεργασία αυτή συνίστατο σε ανταλλαγές απόψεων σχετικά με τον τρόπο προσέγγισης και τη μεθοδολογία ελέγχου που εφαρμόζουμε, καθώς και σε συζητήσεις σχετικά με τα κύρια αποτελέσματα των ελεγκτικών εργασιών σχετικά με κάθε χώρα.

Παρατηρήσεις

Οι αδυναμίες στον καθορισμό των κύριων στόχων της JASPERS είχαν ως αποτέλεσμα την ανεπάρκεια των δραστηριοτήτων της

Θεωρούμε ότι κατάλληλα καθορισμένοι και σαφείς στρατηγικοί στόχοι υψηλού επιπέδου διασφαλίζουν στερεή βάση για τη διοχέτευση των πόρων της JASPERS στους σημαντικότερους τομείς. Τέτοιοι στόχοι είναι επίσης σημαντικοί για την επακόλουθη παρακολούθηση και αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της JASPERS, καθώς και για τον προσδιορισμό τομέων στους οποίους απαιτείται πρόσθετη στήριξη. Θεωρούμε επίσης ότι ο σαφής καθορισμός ρόλων και αρμοδιοτήτων είναι καίριας σημασίας για τη διασφάλιση της διαφάνειας και της λογοδοσίας, καθώς και για την αποφυγή αλληλοεπικαλύψεων και τη διασφάλιση της αμεροληψίας, όπου κρίνεται σκόπιμο. Για τον σκοπό αυτό, αξιολογήσαμε το θεσμικό πλαίσιο της JASPERS κατά τον χρόνο της σύστασής της το 2006 και όταν παρατάθηκε το 2014.

Οι κύριοι στόχοι της JASPERS δεν ήταν αρκετά ασαφείς και ότι εν μέρει αλληλοαναιρούνταν

Η JASPERS σχεδιάστηκε αρχικά ως πρωτοβουλία για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Η ιδέα στην οποία βασίζεται περιγράφηκε για πρώτη φορά σε έγγραφο βασικών εννοιών που εκδόθηκε το 2005¹⁵ και στο οποίο δηλωνόταν ότι η πρωτοβουλία θα υποστήριζε κατά προτεραιότητα μεγάλα έργα στα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην Ευρωπαϊκή Ένωση από το 2004 και εντεύθεν, καθώς και στην Ελλάδα, την Ισπανία και την Πορτογαλία¹⁶.

Στο έγγραφο αναφερόταν επίσης ότι η Επιτροπή και η ΕΤΕπ θα επανεξέταζαν τη λειτουργία της JASPERS μετά τα πρώτα δύο έτη λειτουργίας της, προκειμένου να αποφασίσουν για τη μελλοντική στρατηγική κατεύθυνσή της, δεδομένου ότι, όταν άρχισαν οι δραστηριότητες της JASPERS, δεν ήταν δυνατόν να προβλεφθεί επακριβώς η μελλοντική ζήτηση. Αν και η γενική ιδέα στην οποία βασιζόταν το έγγραφο βασικών εννοιών μεταφέρθηκε στο μνημόνιο συνεννόησης του 2006 (βλέπε σημεία 2 και 3), ορισμένες πτυχές της πρωτοβουλίας στην πραγματικότητα αναβλήθηκαν. Δύο εξ αυτών ήταν η έμφαση στην ανάπτυξη των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών και η δέσμευση για διενέργεια αξιολόγησης μετά τα δύο πρώτα χρόνια της λειτουργίας της.

Ο συνολικός στρατηγικός στόχος της JASPERS, όπως περιγράφεται στο μνημόνιο συνεννόησης του 2006, ήταν να συνδράμει τα δικαιούχα κράτη μέλη, ώστε αυτά να προετοιμάζουν και να υποβάλλουν υψηλής ποιότητας έργα προς χρηματοδότηση από τα διαρθρωτικά ταμεία και το Ταμείο Συνοχής. Επιδίωξη ήταν η επιτάχυνση της απορρόφησης των διαθέσιμων κονδυλίων της ΕΕ. Αμφότεροι οι στόχοι -βελτίωση της ποιότητας και απορρόφηση- εξακολουθούν να ισχύουν και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Μολονότι το έγγραφο βασικών εννοιών περιελάμβανε μια κατά προσέγγιση εκτίμηση του αριθμού των μεγάλων έργων που αναμενόταν να υποβάλλονται ετησίως, πριν από την έναρξη της λειτουργίας της πρωτοβουλίας για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν είχε πραγματοποιηθεί καθαυτή εκτίμηση αναγκών. Αντιθέτως, για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή συνεργάστηκε με τη JASPERS, προκειμένου να πραγματοποιηθεί επίσημη εκτίμηση των αναγκών πριν από την παράταση της εντολής της πρωτοβουλίας και το άνοιγμά της στο σύνολο των κρατών μελών (βλέπε σημείο 3). Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι η εν λόγω εκτίμηση ήταν υπέρμετρα αισιόδοξη (βλέπε σημείο 52 και σημεία 87 έως 90).

Η τελική επιδίωξη της JASPERS, ήτοι η παροχή υποστήριξης στα κράτη μέλη, ώστε αυτά να αξιοποιήσουν στον μέγιστο δυνατό βαθμό τη διαθέσιμη στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής χρηματοδότηση, είναι σαφής. Οι δύο κύριοι στόχοι της JASPERS δεν ήταν αρκούντως σαφείς ή ειδικοί σε καμία από τις δύο περιόδους προγραμματισμού. Ο στόχος της βελτίωσης της ποιότητας των έργων, την οποία αποσκοπούσε να εξασφαλίσει η πρωτοβουλία, δεν καθοριζόταν με σαφήνεια, ενώ ο στόχος της βελτίωσης της απορρόφησης των κονδυλίων της ΕΕ¹⁷ ήταν αόριστος. Επιπλέον, οι δύο κύριοι αυτοί στόχοι αλληλοαναιρούνταν τουλάχιστον εν μέρει· παραδείγματος χάριν, η βελτίωση ενός έργου θα μπορούσε να επιφέρει περαιτέρω καθυστερήσεις που θα είχαν αρνητικό αντίκτυπο στην απορρόφηση (βλέπε επίσης σημείο 96). Το πλαίσιο αυτό δεν ήταν κατάλληλο ως βάση για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της πρωτοβουλίας.

Η Επιτροπή δεν διευκρίνισε σε ποια βάση και με ποια μέσα θα έκρινε κατά πόσον θα είχαν επιτευχθεί οι κύριοι στόχοι της JASPERS. Παραδείγματος χάριν, η ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων, η οποία αναμενόταν να συμβάλει τόσο στη βελτίωση της ποιότητας των έργων όσο και στην καλύτερη απορρόφηση, τέθηκε ως στόχος στο έγγραφο βασικών εννοιών, αλλά δεν μεταφέρθηκε στο μνημόνιο συνεννόησης για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Ενσωματώθηκε μόνο στη συμφωνία-πλαίσιο εταιρικής σχέσης που καλύπτει την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, χωρίς οποιαδήποτε αναφορά σε ειδικούς στόχους. Ως εκ τούτου, για καμία από τις περιόδους προγραμματισμού δεν διατυπώθηκαν ειδικοί στόχοι. Αντ’ αυτού, η ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων ορίστηκε ως μακροπρόθεσμος αντίκτυπος. Το γεγονός αυτό προκάλεσε τα προβλήματα που αναφέρονται στη συνέχεια.

Η ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων αποτελεί εκ της φύσεώς της στόχο που πρέπει να αναπροσαρμόζεται από καιρό σε καιρό: εάν αυξηθούν οι διοικητικές ικανότητες ενός κράτους μέλους στο επιθυμητό επίπεδο σε συγκεκριμένο τομέα, η ανάγκη για μέτρα που ευνοούν την περαιτέρω ανάπτυξη ικανοτήτων περιορίζεται. Ως εκ τούτου, θα αναμέναμε να έχουν καθοριστεί θεματικοί στόχοι, κατά τρόπον ώστε, μετά την επίτευξή τους, να καθίσταται σαφές ότι ορισμένα από τα μέτρα αυτά δεν είναι πλέον αναγκαία. Στην περίπτωση αυτή, ωστόσο, ούτε η Επιτροπή ούτε η JASPERS όρισαν ειδικούς στόχους σχετικά με την ανάπτυξη ικανοτήτων.

Οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες των βασικών ενδιαφερόμενων μερών δεν ήταν αρκετά σαφείς

Οι εργασίες της JASPERS χρηματοδοτούνται ως επί το πλείστον από την Επιτροπή και εκτελούνται από την ΕΤΕπ κατόπιν αιτήματος των κρατών μελών. Οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες της JASPERS και των κύριων ενδιαφερόμενων μερών¹⁸ δεν καθορίστηκαν με σαφήνεια σε καμία από τις δύο περιόδους προγραμματισμού, περιλαμβανομένων των επίσημων συμφωνιών που υπεγράφησαν μεταξύ της Επιτροπής και της ΕΤΕπ, όπως οι συμφωνίες για τις ετήσιες συνεισφορές.

Τα μόνα στοιχεία που αποδεικνύουν την ύπαρξη επίσημων ρυθμίσεων συνεργασίας εντοπίστηκαν μεταξύ της πρωτοβουλίας JASPERS και των κρατών μελών¹⁹. Ωστόσο, οι ρυθμίσεις αυτές ήταν γενικής φύσεως και περιορίζονταν στις αναθέσεις που αφορούσαν έργα. Πέραν των συμφωνιών για συγκεκριμένες αναθέσεις (αναφερόμενες ως «δελτία έργου»), όπου αυτές υπήρχαν, δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν την ύπαρξη επίσημων θεσμικών ρυθμίσεων για την υποστήριξη της παροχής οριζόντιων ή στρατηγικών συμβουλών, ούτε δραστηριότητες ανάπτυξης ικανοτήτων. Ομοίως, δεν εντοπίσαμε στοιχεία από τα οποία να προκύπτει υποχρέωση των κρατών μελών να αποδεικνύουν ότι έκαναν καλή χρήση των συμβουλών που έλαβαν από τη JASPERS (περιλαμβανομένης της υποστήριξης σε μη μεγάλα έργα).

Επιπλέον, οι ρυθμίσεις εργασίας σχετικά με τα έργα δεν ήταν αρκετά διεξοδικές, γεγονός που οδήγησε στην ανάπτυξη πρακτικών που δεν ήταν πάντοτε σύμφωνες με τους στόχους της πρωτοβουλίας. Παραδείγματος χάριν, στην Πολωνία, οι εθνικές αρχές αποφάσιζαν συστηματικά να εμπλέκουν τη JASPERS μόνον αφότου τα μεγάλα έργα είχαν ήδη εγκριθεί σε εθνικό επίπεδο. Η πρακτική αυτή αντέβαινε στις προτεραιότητες της πρωτοβουλίας, η οποία προορίζεται να εμπλέκεται όσο το δυνατόν νωρίτερα στη διαδικασία σχεδιασμού του έργου.

Επίσης, η JASPERS δεν είχε επισημοποιήσει κατά τρόπο σαφή ρυθμίσεις συνεργασίας με την Επιτροπή. Ειδικότερα, έως το 2008, δύο χρόνια μετά την έναρξη λειτουργίας της, δεν είχε ρυθμιστεί το ζήτημα της υποβολής στοιχείων σχετικά με τα αποτελέσματα των αναθέσεων JASPERS. Η υποβολή αυτών των στοιχείων είχε τη μορφή σημειωμάτων ολοκλήρωσης δράσης της JASPERS, μιας τυποποιημένης σύνοψης των εργασιών της JASPERS επί ενός έργου, συνοδευόμενης, κατά περίπτωση, από συστάσεις προς τις εθνικές αρχές. Από το 2008, μετά την ολοκλήρωση κάθε ανάθεσης, η JASPERS κατάρτιζε σημείωμα ολοκλήρωσης δράσης, το οποίο τα κράτη μέλη όφειλαν να επισυνάπτουν στο έντυπο αίτησης μεγάλου έργου που υπέβαλλαν στην Επιτροπή, προκειμένου η τελευταία να το χρησιμοποιεί στο πλαίσιο των δικών της εργασιών αξιολόγησης.

Σε δύο από τα τέσσερα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε²⁰, η ασάφεια όσον αφορά τις προσδοκίες και η έλλειψη συντονισμού στην επικοινωνία, σε συνδυασμό με την έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τον τρόπο συνεργασίας με τη JASPERS, είχαν γίνει στόχος επικρίσεων από πλευράς των εθνικών αρχών. Κατά την άποψή μας, στην πράξη η Επιτροπή είναι πελάτης που επωφελείται από τη JASPERS. Η ίδια η JASPERS και η Επιτροπή θεωρούν τα κράτη μέλη ως τους μόνους πελάτες της πρωτοβουλίας, δεδομένου ότι αυτή εκτελεί εργασίες αποκλειστικά βάσει των αιτημάτων τους, με εξαίρεση τις αξιολογήσεις μετά την υποβολή που καθιερώθηκαν το 2015 (βλέπε σημείο 35).

Επίσης, η ΕΤΕπ μπορεί να θεωρηθεί έμμεσος πελάτης της JASPERS. Το 2006 η ΕΤΕπ όρισε δικούς της, πρόσθετους θεσμικούς στόχους για τη JASPERS, οι οποίοι περιελάμβαναν, μεταξύ άλλων, την αύξηση των δυνατοτήτων δανειοδότησης και τις στενότερες σχέσεις με τις εθνικές αρχές²¹. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η ΕΤΕπ σχεδίαζε εκ νέου να αξιοποιήσει τις αυξημένες δυνατότητες δανειοδότησης που δημιουργεί η JASPERS, με τη χορήγηση δανείων ύψους 10 δισεκατομμυρίων ευρώ σε υποστηριζόμενα από την πρωτοβουλία έργα. Δάνεια του αυτού ύψους είχαν χορηγηθεί και κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013²². Λόγω του ότι δεν διαθέτουμε τα αναγκαία δικαιώματα ελέγχου (βλέπε σημείο 15), δεν αξιολογήσαμε αν τα οφέλη από τις δανειοδοτικές δραστηριότητες ήταν ανάλογα της συνεισφοράς της ΕΤΕπ στην πρωτοβουλία. Ακόμη, δεν επαληθεύσαμε αν περιορίστηκε επαρκώς ο κίνδυνος μεροληψίας μεταξύ του συμβουλευτικού έργου της πρωτοβουλίας και των δανειοδοτικών δραστηριοτήτων της ΕΤΕπ.

Κατά κανόνα, η JASPERS περιοριζόταν στον καθορισμένο ρόλο της, ο οποίος δεν περιλαμβάνει την κατάρτιση εγγράφων των έργων, όπως η ανάλυση κόστους-οφέλους και τα έγγραφα διαγωνισμών. Σε περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων (σε 3 από τα 20 συνολικώς ελεγχθέντα μεγάλα έργα), διαπιστώσαμε ότι τα κράτη μέλη είχαν ζητήσει αυτή την υπηρεσία από τη JASPERS ούτως ή άλλως και ότι η πρωτοβουλία είχε κάνει δεκτό το αίτημα αυτό. Στην πράξη, κατ’ αυτό τον τρόπο, η JASPERS παρείχε στα κράτη μέλη δωρεάν συμβουλευτικές υπηρεσίες προσλαμβάνοντας και πληρώνοντας εξωτερικούς συμβούλους.

Το 2015, όταν η Επιτροπή θέσπισε την αξιολόγηση μετά την υποβολή (βλέπε επίσης σημείο 53), έπαυσε να απαιτεί την υποβολή σημειωμάτων ολοκλήρωσης δράσης μαζί με τις αιτήσεις μεγάλων έργων. Ωστόσο, η JASPERS δεν αναπροσάρμοσε τις ρυθμίσεις συνεργασίας με τα κράτη μέλη βάσει της αλλαγής αυτής, και εξακολούθησε να απαιτεί κάθε αίτηση μεγάλου έργου να συνοδεύεται από τέτοιο σημείωμα. Κατά την άποψή μας, αυτό συνιστά ορθή πρακτική από πλευράς της JASPERS, δεδομένου ότι η εμβέλεια των σημειωμάτων ολοκλήρωσης δράσης είναι ευρύτερη από την αντίστοιχη των αξιολογήσεων μετά την υποβολή. Κατά τον έλεγχό μας, η Επιτροπή άρχισε να χρησιμοποιεί εκ νέου τα σημειώματα ολοκλήρωσης δράσης.

Η JASPERS θα έπρεπε να είχε αποφέρει περαιτέρω οφέλη για την Επιτροπή, καθώς θα μπορούσε να περιορίσει την ανάγκη της να αναθέτει σε εξωτερικούς συμβούλους μέρος των εργασιών της στο πλαίσιο των διαδικασιών αξιολόγησης. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή δεν αξιοποίησε αυτή την ευκαιρία. Ειδικότερα, διαπιστώσαμε ότι στο 7 % περίπου των εγκριθέντων μεγάλων έργων της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 που είχαν λάβει συνδρομή από τη JASPERS, η Επιτροπή είχε χρησιμοποιήσει εξωτερικές συμβουλευτικές εταιρείες για την εκτέλεση εργασιών οι οποίες, ως έναν βαθμό, αλληλοεπικαλύπτονταν με εργασίες που είχαν ήδη πραγματοποιηθεί από την πρωτοβουλία.

Σε πολλές περιπτώσεις, η στόχευση της υποστήριξης που παρείχε η JASPERS ήταν ανεπαρκής

Οι προτεραιότητες που εξυπηρετούσε η υποστήριξη που παρείχε η JASPERS βασίζονταν στις επιθυμίες των κρατών μελών, οι οποίες έπρεπε να συμφωνούν με την πολιτική συνοχής της ΕΕ. Η ίδια η πρωτοβουλία δεν όριζε κανέναν συγκεκριμένο τομέα προτεραιότητας για την παροχή της υποστήριξής της προς τα κράτη μέλη. Τόσο το έγγραφο βασικών εννοιών του 2005 όσο και το εσωτερικό εγχειρίδιο ποιότητας της πρωτοβουλίας, που εγκρίθηκε μόλις το 2010, ανέφεραν ότι, πριν η διευθύνουσα επιτροπή της JASPERS εγκρίνει τα σχετικά εθνικά σχέδια δράσης, η Επιτροπή πρέπει να γνωμοδοτεί σχετικά με την επιλογή όλων των μεμονωμένων ή των οριζόντιων αναθέσεων. Τα εν λόγω σχέδια δράσης είχαν στρατηγική σημασία, καθώς καθόριζαν το πεδίο εφαρμογής και τα όρια των δραστηριοτήτων που μπορούσε να εκτελέσει η πρωτοβουλία στα κράτη μέλη. Ωστόσο, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-1013, η γνώμη της Επιτροπής δεν ζητούνταν πάντοτε, όταν επρόκειτο για μη μεγάλα έργα ή για οριζόντιες αναθέσεις.

Η εισαγωγή πολυετών κυλιόμενων σχεδίων δράσης για τη JASPERS για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 είχε ως αποτέλεσμα λιγότερη ακρίβεια στον σχεδιασμό και ακόμη λιγότερο συχνές διαβουλεύσεις με την Επιτροπή, με συνέπεια τη μείωση της στρατηγικής τους αξίας. Στην πραγματικότητα, η πρωτοβουλία αποδέχθηκε σχεδόν όλα (98 %) τα αιτήματα για μεμονωμένες και οριζόντιες αναθέσεις που υπέβαλαν τα κράτη μέλη και στις δύο περιόδους προγραμματισμού. Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλέπε πίνακα 2.

Σημ.: Κατ’ αρχήν, οι αναθέσεις που αφορούν την ανάπτυξη ικανοτήτων, την αξιολόγηση μετά την υποβολή και την ανεξάρτητη αξιολόγηση της ποιότητας δεν μπορούν να απορριφθούν.

Απορριφθείσα ανάθεση – επίσημο αίτημα ανάθεσης που απορρίφθηκε από τη JASPERS.

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ, βάσει αποσπάσματος από τη βάση δεδομένων JASPERS (Δεκέμβριος 2016).

Από το 2006 έως το τέλος του 2015²³, διακόπηκε περίπου το 22 % του συνόλου των μεμονωμένων (για μεγάλα και για μη μεγάλα έργα) και των οριζόντιων αναθέσεων. Εξ αυτών, το 85 % ακυρώθηκε και το υπόλοιπο 15 % ανεστάλη²⁴. Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλέπε γράφημα 3. Οι εργασίες που είχαν εκτελεστεί στο πλαίσιο αναθέσεων που διακόπηκαν αντιστοιχούσαν περίπου στο 8 % του συνολικού χρόνου εργασίας των υπαλλήλων της JASPERS κατά τη διάρκεια της συγκεκριμένης περιόδου²⁵. Οι λόγοι της ακύρωσης είναι πολλοί και διάφοροι, όπως ο περιορισμός του μεγέθους έργων που κατέληξαν ως μη μεγάλα ή ακόμη η εγκατάλειψη έργων. Ωστόσο, κατά την άποψή μας, αυτό το υψηλό ποσοστό διακοπής αναθέσεων υποδηλώνει ανεπαρκή στόχευση.

Υπόμνημα: Αναθέσεις που διακόπηκαν – αναθέσεις που ανεστάλησαν και ακυρώθηκαν:

Ανασταλείσα ανάθεση — ανάθεση που «πάγωσε» από κράτος μέλος ή από τη JASPERS.

Ακυρωθείσα ανάθεση — ανάθεση που ακυρώθηκε από κράτος μέλος.

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ, βάσει αποσπάσματος από τη βάση δεδομένων JASPERS (ως είχε τον Δεκέμβριο του 2016).

Διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή δεν ενέκρινε τελικά το 14 % του συνόλου των μεγάλων έργων που υπέβαλαν τα κράτη μέλη για συγχρηματοδότηση από την ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Διαπιστώσαμε ευτυχώς ότι, βάσει των πληροφοριών που περιέχονται στη βάση δεδομένων της Επιτροπής, τα περισσότερα από τα μη εγκριθέντα μεγάλα έργα (περί το 95 %) δεν είχαν υποστηριχθεί από τη JASPERS. Οι λόγοι ήταν ποικίλοι: τα έργα είχαν μειωθεί σε μέγεθος ή είχαν κατακερματιστεί, ή, λόγω καθυστερήσεων, είχαν «παγώσει» προκειμένου να εκτελεστούν κατά την επόμενη περίοδο επιλεξιμότητας. Λιγότερο συχνή ήταν η περίπτωση απόρριψής τους από την Επιτροπή ή ακύρωσής τους από τα κράτη μέλη.

Επιπλέον, παρατηρήσαμε ότι η πρωτοβουλία άρχισε να παρέχει υποστήριξη για καθυστερημένα μεγάλα έργα που έπρεπε να μεταφερθούν από την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού (έργα σταδιακής υλοποίησης). Μέχρι το τέλος του 2015, είχε αναλάβει 59 τέτοιες αναθέσεις²⁶. Αυτό αντέβαινε στην κύρια προτεραιότητά της που ήταν η ανάπτυξη νέων μεγάλων έργων με την παροχή συμβατικής συμβουλευτικής υποστήριξης.

Παρατηρήσαμε επίσης ότι η JASPERS ενεθάρρυνε περαιτέρω τα κράτη μέλη να διευρύνουν τη χρήση της υποστήριξής της σε οριζόντιες αναθέσεις και σε έργα ευρισκόμενα στο στάδιο της υλοποίησής τους.

Η ενδιάμεση αξιολόγηση της πρωτοβουλίας, η οποία διενεργήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής τον Δεκέμβριο του 2012, μεταξύ άλλων, της συνιστούσε να βελτιώσει τη στρατηγική της προσέγγιση και την τυποποίηση των όρων συνεργασίας της με την Επιτροπή. Διαπιστώσαμε ότι τα υφέρποντα ζητήματα εξακολουθούσαν να προκαλούν προβλήματα και κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Διαπιστώθηκαν σημαντικές αδυναμίες στη σύσταση της νέας λειτουργίας περί ανεξάρτητων αξιολογήσεων της ποιότητας (ΑΑΠ) για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020

Τον Νοέμβριο του 2013, η Επιτροπή όρισε την πρωτοβουλία JASPERS ως ανεξάρτητο εμπειρογνώμονα στο πλαίσιο της στρατηγικής τεχνικής βοήθειας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020²⁷, και αυτό χωρίς να προηγηθεί επίσημη διαδικασία αξιολόγησης. Ανταποκρινόμενη στον ρόλο που της ανατέθηκε και σε συμφωνία με την ΕΤΕπ, η πρωτοβουλία άρχισε να διενεργεί ανεξάρτητες αξιολογήσεις ποιότητας (ΑΑΠ) το 2014. Η Επιτροπή και η JASPERS συνιστούν ειδικότερα οι ΑΑΠ να χρησιμοποιούνται για μεγάλα έργα που έχουν ήδη λάβει συμβουλευτική υποστήριξη από την πρωτοβουλία, μολονότι μπορούν να χρησιμοποιούνται και για μεγάλα έργα που δεν έχουν λάβει προηγουμένως τέτοια συνδρομή.

Η ΑΑΠ συνιστά μια πολύ σημαντική νέα λειτουργία της JASPERS, την οποία η Επιτροπή επιθυμούσε να χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη για την αξιολόγηση των μεγάλων έργων. Ως εκ τούτου, θα ήταν αναμενόμενο να έχουν εγκριθεί επισήμως σχετικές εσωτερικές διαδικασίες ποιότητας. Ωστόσο, μέχρι τον Οκτώβριο του 2017, δεν είχε εγκριθεί καμία διαδικασία για τη διεξαγωγή των ΑΑΠ στο πλαίσιο της JASPERS. Το μόνο διαθέσιμο έγγραφο ήταν ένα σχέδιο εγχειριδίου διαδικασιών για τις ΑΑΠ. Μέχρι τον Οκτώβριο του 2017, η JASPERS είχε δημοσιεύσει οκτώ εκθέσεις ΑΑΠ, οι οποίες είχαν οδηγήσει στη σιωπηρή έγκριση από την Επιτροπή των συναφών μεγάλων έργων.

Προς εξασφάλιση της αμεροληψίας των ΑΑΠ, η Επιτροπή απαιτεί αυτές να διεξάγονται υπό συνθήκες πλήρους λειτουργικής ανεξαρτησίας από τις συμβουλευτικές υπηρεσίες που παρέχει η πρωτοβουλία. Κατά τα προβλεπόμενα, αυτό θα εξασφαλιζόταν με τον φυσικό διαχωρισμό του τμήματος παροχής συμβουλών από το τμήμα ΑΑΠ. Το σχέδιο εγχειριδίου διαδικασιών για τις ΑΑΠ ήταν το βασικό έγγραφο που μας υποβλήθηκε όσον αφορά τις διαδικασίες ΑΑΠ. Το κείμενο αυτό περιείχε σειρά διατάξεων που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο τη λειτουργική ανεξαρτησία των ΑΑΠ.

Η Υπηρεσία Εσωτερικού Λογιστικού Ελέγχου της Επιτροπής (IAS) αναφέρει ότι οι έλεγχοι ποιότητας της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης δεν έδωσαν τις κατάλληλες λύσεις στα προβλήματα που αφορούν τις πιθανές συγκρούσεις συμφερόντων μεταξύ του τμήματος παροχής συμβουλών και του τμήματος ΑΑΠ της JASPERS. Η IAS συνιστά στη συγκεκριμένη ΓΔ να προβεί σε ανάλυση των πραγματικών και των διαφαινόμενων συγκρούσεων συμφερόντων μεταξύ του τμήματος παροχής συμβουλών και του τμήματος ΑΑΠ της JASPERS και, οσάκις σκόπιμο, να προτείνει μέτρα περιορισμού του διαβλεπόμενου κινδύνου.

Διαπιστώσαμε επίσης ότι ο ίδιος διευθυντής ήταν υπεύθυνος για την επικύρωση των εργασιών τόσο του τμήματος ΑΠΠ όσο και του τμήματος παροχής συμβουλών, γεγονός που υπονόμευε περαιτέρω την ανεξαρτησία του τμήματος ΑΑΠ.

Οι ΑΠΠ αποτελούν καθοριστικό μέρος της διαδικασίας έγκρισης των μεγάλων έργων. Οι απαιτήσεις όσον αφορά το περιεχόμενό τους τίθενται στη δευτερογενή νομοθεσία. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν είχε καμία άμεση συμβολή στο εγχειρίδιο διαδικασιών που διέπει τον τρόπο διεξαγωγής των ΑΑΠ. Η πρωτοβουλία JASPERS δεν είχε υπογράψει καμία σχετική συμφωνία συνεργασίας με την Επιτροπή.

Η διαδικασία ΑΑΠ διαφέρει από τη διαδικασία παροχής συμβουλών κατά το ότι η Επιτροπή φέρει το βάρος της απόδειξης των σοβαρών αδυναμιών μιας έκθεσης ΑΑΠ με την οποία διαφωνεί. Κατά την άποψή μας, το έργο αυτό δεν είναι εύκολο για την Επιτροπή, καθώς αυτή δεν διαθέτει πλέον πρόσβαση στην υποκείμενη τεκμηρίωση. Εάν η Επιτροπή δεν την αμφισβητήσει, η ΑΑΠ γίνεται δεκτή αυτοδικαίως μετά την πάροδο τριών μηνών. Στην περίπτωση αυτή, οι αποφάσεις της Επιτροπής περί έγκρισης μεγάλων έργων λαμβάνονται στην πραγματικότητα από τη JASPERS, η οποία είναι αρμόδια για την ΑΑΠ.

Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, η πρωτοβουλία είχε καταρτίσει τυποποιημένες ρυθμίσεις συνεργασίας σχετικά με τις ΑΑΠ για όλα τα κράτη μέλη, οι οποίες, ωστόσο, δεν είχαν υπογραφεί από όλα. Στο τέλος του 2016, οι ρυθμίσεις αυτές είχαν υπογραφεί από εννέα εξ αυτών, στα οποία όμως δεν περιλαμβάνονταν η Ρουμανία²⁸, η Τσεχική Δημοκρατία ή η Ιταλία, χώρες που συγκαταλέγονται στα κράτη μέλη που αναμένονταν να υποβάλουν τον μεγαλύτερο αριθμό μεγάλων έργων.

Όπως αναφέρεται στα σημεία 87 και 90, ο αριθμός των μεγάλων έργων για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και το χρονοδιάγραμμα για την υποβολή τους χαρακτηρίζονταν από υπερβολική αισιοδοξία. Ομοίως, διαπιστώσαμε ότι η χρήση των ΑΑΠ από τα κράτη μέλη είχε υπερεκτιμηθεί. Τον Δεκέμβριο του 2013, η Επιτροπή ανέμενε ότι οι ΑΑΠ θα χρησιμοποιούνταν από το μεγαλύτερο μέρος των βασικών δικαιούχων στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής. Τον Ιούλιο του 2015, η JASPERS εκτιμούσε ότι το 50 % περίπου όλων των μεγάλων έργων θα υποβαλλόταν στη διαδικασία ΑΑΠ. Συγκεκριμένα, προέβλεπε ότι η διαδικασία θα εφαρμοζόταν για 20 τέτοια έργα το 2015, 70 το 2016 και 66 το 2017. Στην πραγματικότητα, μέχρι το τέλος του 2016, η πρωτοβουλία είχε εγκρίνει μόνο τρεις εκθέσεις ΑΑΠ για μεγάλα έργα, εκ των οποίων όλα είχαν ήδη λάβει συμβουλευτική υποστήριξη από τη JASPERS (συμπεριλαμβανομένης της έκδοσης σημειώματος ολοκλήρωσης δράσης).

Πρόθεση της Επιτροπής ήταν εξ αρχής όλα τα μεγάλα έργα που δεν χρησιμοποιούσαν τη διαδικασία ΑΑΠ να υποβάλλονται απευθείας στην ίδια και στη συνέχεια να περνούν από τη διαδικασία αξιολόγησης μετά την υποβολή²⁹.

Η Επιτροπή δεν υπέγραψε καμία συμφωνία με τη JASPERS σχετικά με τις ρυθμίσεις συνεργασίας ή τις μεθόδους που θα έπρεπε να χρησιμοποιούνται για την αξιολόγηση μετά την υποβολή. Η πρωτοβουλία κατάφερε να δεσμευθεί ότι η μέγιστη διάρκεια της διαδικασίας αξιολόγησης μετά την υποβολή θα ήταν 20 εργάσιμες ημέρες. Μέχρι το τέλος του 2016, η JASPERS είχε περαιώσει 28 αναθέσεις αξιολόγησης μετά την υποβολή (περιλαμβανομένων 24 για την Πολωνία), σε σύγκριση με τη δική της προηγούμενη εκτίμηση για 90 αναθέσεις αξιολόγησης μετά την υποβολή.

Η JASPERS επηρέασε την ποιότητα των έργων αλλά όχι την απορρόφηση των κονδυλίων

Επιδιώξαμε να διαπιστώσουμε κατά πόσον η πρωτοβουλία JASPERS είχε επιτύχει τον συνολικό της στόχο ως προς τη βελτίωση της ποιότητας των έργων και την επιτάχυνση της έγκρισής τους από την Επιτροπή ή από τις εθνικές αρχές. Η επίτευξη των στόχων αυτών αναμενόταν να ενισχύσει την οικονομική και κοινωνική συνοχή και να αυξήσει την απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ.

Γενικώς, η συνολική συνδρομή της πρωτοβουλίας JASPERS συνέβαλε στη βελτίωση της τεκμηρίωσης των έργων και στην ταχύτερη έγκρισή τους

Κατά κανόνα, όσο νωρίτερα εμπλακεί η JASPERS, τόσο μεγαλύτερος είναι ο αντίκτυπός της. Εξετάσαμε τα σημειώματα ολοκλήρωσης δράσης που είχαν εκδοθεί και για τις 343 περαιωθείσες αναθέσεις για μεγάλα έργα στα τέσσερα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε. Για τους σκοπούς της ανάλυσης αυτής, εξετάσαμε τα διάφορα στάδια κατά τα οποία η πρωτοβουλία μπορεί να εμπλακεί για πρώτη φορά (βλέπε πλαίσιο 1).

Διαπιστώσαμε ότι η JASPERS συμμετείχε κυρίως στα στάδια της προκαταρκτικής (15 %) και της καθαυτής μελέτης σκοπιμότητας (52 %) των έργων. Κατά τον έλεγχο, οι εθνικές αρχές και οι δικαιούχοι των αναθέσεων JASPERS που υποβάλαμε σε έλεγχο — πλην εκείνων που εξετάσαμε στη Μάλτα — δήλωσαν ότι η JASPERS είχε γενικώς εμπλακεί αρκετά νωρίς κατά τη διαδικασία ανάπτυξης του έργου.

Αναλύοντας τις δραστηριότητες της JASPERS, εντοπίσαμε 13 τομείς στους οποίους η πρωτοβουλία προσφέρει την υποστήριξή της³⁰. Εξετάσαμε τα σημειώματα ολοκλήρωσης δράσης και των 343 αναθέσεων μεγάλων έργων που είχαν περαιωθεί στα τέσσερα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε και διαπιστώσαμε ότι η πρωτοβουλία είχε παράσχει συχνότερα τη συνδρομή της στους ακόλουθους πέντε τομείς (κατά φθίνουσα σειρά συχνότητας): μελέτη σκοπιμότητας, συμπλήρωση εντύπου αίτησης για το έργο, ανάλυση κόστους-οφέλους και περιβαλλοντικά ζητήματα και χρηματοδοτικά ζητήματα. Σημειώνουμε ότι, σύμφωνα με το εγχειρίδιο εσωτερικών διαδικασιών της, σε ορισμένους τομείς (όπως οι συμβάσεις) η JASPERS μπορεί να προσφέρει μόνο περιορισμένες συμβουλές. Διαπιστώσαμε επίσης ότι τα κράτη μέλη είχαν θέσει περιορισμούς στις δυνατότητες δράσης της στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων: η Μάλτα, παραδείγματος χάριν, διαθέτει ειδικό φορέα για τις κρατικές ενισχύσεις και, ως εκ τούτου, στη συγκεκριμένη χώρα η πρωτοβουλία δεν είχε ποτέ αναμιχθεί στην πράξη στον τομέα αυτό.

Από το δείγμα των 20 μεγάλων έργων που εξετάσαμε (βλέπε παράρτημα ΙΙ), οι τομείς στους οποίους η πρωτοβουλία παρείχε συχνότερα την υποστήριξή της ήταν η εξέταση των αιτήσεων, ο προκαταρκτικός έλεγχος των συνολικών προτάσεων και οι μελέτες σκοπιμότητας, οι αναλύσεις κόστους-οφέλους και τα περιβαλλοντικά ζητήματα. Διαπιστώσαμε ότι η υποστήριξη που παρείχε η JASPERS ήταν συνήθως ολοκληρωμένη και συνέβαλλε στην ποιότητα των εγγράφων του έργου. Το γεγονός αυτό απηχούσε την πολιτική της JASPERS για παροχή συνδρομής σε διάφορους τομείς, ανεξαρτήτως της χρονικής στιγμής της εμπλοκής της. Η παρατήρηση αυτή επιβεβαιώθηκε από τους δικαιούχους των αναθέσεων, καθώς και από το ΑΟΕ της Κροατίας και της Πολωνίας κατά τους συντονισμένους ελέγχους. Επιπλέον, παρατηρήσαμε ότι το μεγαλύτερο μέρος των δικαιούχων των αναθέσεων που ελέγξαμε είχε καταφύγει στην υποστήριξη από εξωτερικές εταιρείες συμβούλων, συμπεριλαμβανομένων των τομέων στους οποίους η JASPERS παρείχε συχνά συμβουλευτικές υπηρεσίες.

Γενικώς, διαπιστώσαμε ότι οι αναθέσεις που περιλαμβάνονταν στο δείγμα ελέγχου των 20 μεγάλων έργων (βλέπε παράρτημα ΙΙ) έτειναν να διαρκούν περισσότερο όταν η JASPERS είχε εμπλακεί ήδη σε πρώιμο στάδιο του έργου, με εξαίρεση τον τομέα των οδικών έργων, όπου οι αναθέσεις κατά τις οποίες η JASPERS είχε εμπλακεί αργότερα, κατά το στάδιο της αίτησης του έργου (κατά μέσο όρο 1 688 ημέρες), διαρκούσαν περισσότερο από ό,τι οι αναθέσεις κατά τις οποίες η εμπλοκή της είχε αρχίσει νωρίτερα, κατά το στάδιο μελέτης σκοπιμότητας (834 ημέρες).

Είναι αναμενόμενο ότι οι αναθέσεις θα διαρκούν περισσότερο όταν η JASPERS εμπλέκεται σε πρώιμο στάδιο. Ωστόσο, κανονικά αυτό θα έπρεπε να οδηγεί στη μείωση του χρόνου που απαιτείται για την έγκριση του έργου από την Επιτροπή. Για τα έργα του δείγματός μας διαπιστώσαμε ότι, όταν η πρωτοβουλία εμπλεκόταν στο στάδιο της αίτησης, για την έγκριση του έργου από την Επιτροπή απαιτούνταν 207 ημέρες, ενώ όταν η εμπλοκή της άρχιζε νωρίτερα, στο στάδιο της μελέτης σκοπιμότητας, ο χρόνος που απαιτούνταν για την έγκριση ήταν 205 ημέρες (στην πράξη, καμία μείωση του χρόνου έγκρισης). Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η JASPERS είχε εμπλακεί ήδη από το στάδιο της προκαταρκτικής μελέτης σκοπιμότητας, ο χρόνος έγκρισης ήταν λιγότερος, ήτοι 183 ημέρες.

Από τα τέσσερα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε η Μάλτα ήταν η χώρα για την οποία η Επιτροπή είχε λάβει τις ταχύτερες αποφάσεις για τα μεγάλα έργα που είχαν υποστηριχθεί από τη JASPERS (κατά μέσο όρο 126 ημέρες). Όλα τα μεγάλα έργα που ελέγξαμε στη Μάλτα είχαν λάβει υποστήριξη από τη JASPERS και, σε αντίθεση με τα άλλα τρία κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, ορισμένα εξ αυτών είχαν ανεπίσημα εξεταστεί από την Επιτροπή πριν από την επίσημη υποβολή των αιτήσεων. Από τα μεγάλα έργα του δείγματός μας που είχαν υποστηριχθεί από την πρωτοβουλία, η διαδικασία λήψης απόφασης από την Επιτροπή με τη μεγαλύτερη διάρκεια διαπιστώθηκε στην περίπτωση της Κροατίας (281 ημέρες).

Βάσει των πληροφοριών που περιέχονται στις βάσεις δεδομένων της Επιτροπής και της JASPERS για όλα τα μεγάλα έργα που εγκρίθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, αξιολογήσαμε κατά πόσον τα μεγάλα έργα που είχαν λάβει υποστήριξη από την πρωτοβουλία εγκρίθηκαν ταχύτερα από την Επιτροπή. Διαπιστώσαμε ότι, κατά μέσο όρο, οι αποφάσεις σχετικά με τα μεγάλα έργα που είχαν υποστηριχθεί από τη JASPERS είχαν εκδοθεί κατά 22 % ταχύτερα από ό,τι οι αποφάσεις σχετικά με έργα που δεν είχαν λάβει τέτοια υποστήριξη³¹. Η παρατήρηση αυτή επιβεβαιώθηκε από το ΑΟΕ της Πολωνίας και της Κροατίας κατά τον συντονισμένο έλεγχο. Το φαινόμενο αυτό ήταν ιδιαίτερα αισθητό στον τομέα της ενέργειας και των στερεών αποβλήτων (βλέπε γράφημα 4).

¹ Διαδραμών χρόνος σε ημέρες, μη συνυπολογιζομένων των ημερών διακοπής.

Πηγή: Ανάλυση από το ΕΕΣ της βάσης δεδομένων SFC της Επιτροπής (ως είχε στις 6 Απριλίου 2017).

Θα αναμέναμε η υποστήριξη που παρέχει η πρωτοβουλία να συμβάλλει στην ποιότητα των αιτήσεων έργων, περιορίζοντας κατ’ αυτό τον τρόπο την ανάγκη διακοπής τους από την Επιτροπή για όσο χρόνο διαρκεί η διαδικασία έγκρισης. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, αυτό συνέβαινε πράγματι σε όλους τους τομείς εκτός αυτού των οδικών έργων, όπου η κατάσταση ήταν τόσο αρνητική που αύξησε σε παρόμοια επίπεδα τον μέσο αριθμό διακοπών για τα υποστηριζόμενα και για τα μη υποστηριζόμενα έργα σε όλους τους τομείς. Για περισσότερες λεπτομέρειες βλέπε γράφημα 5.

Πηγή: Ανάλυση από το ΕΕΣ της βάσης δεδομένων SFC της Επιτροπής (ως είχε στις 6 Απριλίου 2017).

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, παρά το γεγονός ότι η διαδικασία έγκρισης των υποστηριζόμενων έργων ήταν γενικώς ταχύτερη από ό,τι για τα μη υποστηριζόμενα, η Επιτροπή κατόρθωσε να εγκρίνει μόνο το 15 % περίπου (76 επί 513) των υποστηριζόμενων και το 7 % (31 επί 463) των μη υποστηριζόμενων μεγάλων έργων εντός της προθεσμίας των 90 ημερών από την παραλαβή της σχετικής αίτησης³². Για τα υποστηριζόμενα μεγάλα έργα, η Επιτροπή υπερέβαινε κατά 198 ημέρες κατά μέσο όρο την προθεσμία των 90 ημερών. Λαμβάνοντας υπόψη τις διακοπές, η Επιτροπή εξέδιδε την απόφασή της, κατά μέσο όρο, σχεδόν ένα χρόνο (342 ημέρες) από την υποβολή της αίτησης για μεγάλο έργο.

Ένα άλλο όφελος που αναμενόταν να προκύψει από τη χρήση των σημειωμάτων ολοκλήρωσης δράσης ήταν ότι αυτά θα συνέβαλαν στον εξορθολογισμό της διαδικασίας της αίτησης: εάν η JASPERS δεν έθετε κανένα σημαντικό ζήτημα στο σημείωμά της, η Επιτροπή θα μπορούσε να το χρησιμοποιήσει στο πλαίσιο μιας συντομότερης, ταχείας διαδικασίας έγκρισης. Συνολικά, τα σημειώματα χρησιμοποιήθηκαν μόνο για το 29 % των μεγάλων έργων που είχαν υποστηριχθεί από τη JASPERS κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (βλέπε πλαίσιο 2).

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, έως το τέλος του 2016, η Επιτροπή είχε εκδώσει 17 αποφάσεις για νέα μεγάλα έργα για τα οποία απαιτούνταν αξιολόγηση μετά την υποβολή (βλέπε σημείο 53), με μέσο χρόνο έγκρισης 111 ημέρες³³. Πρόκειται για σημαντική βελτίωση σε σύγκριση με την κατάσταση που επικρατούσε κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

Γενικώς, η JASPERS επηρέασε την ποιότητα των μεγάλων έργων που ελέγξαμε

Αναλύσαμε τον αντίκτυπο των συμβουλευτικών υπηρεσιών της πρωτοβουλίας JASPERS στην ποιότητα των μεγάλων έργων. Για τον σκοπό αυτό αξιολογήσαμε την επίδραση των συμβουλευτικών υπηρεσιών της πρωτοβουλίας στο προβλεπόμενο πεδίο εφαρμογής ή τις προβλεπόμενες εκροές των μεγάλων έργων, στα αποτελέσματα ή στον αντίκτυπό τους, στο κόστος τους και στις ημερομηνίες περαίωσής τους. Για περισσότερα από τα μισά από τα μεγάλα έργα που ελέγξαμε η JASPERS είχε αποδεχθεί τα αιτήματα των κρατών μελών για εμπλοκή της κατά το στάδιο της αίτησης, προκειμένου να εξετάσει την τεκμηρίωση της αίτησης του έργου (βλέπε σημείο 55). Ο πίνακας 3 περιλαμβάνει ποσοτικοποιημένα συμπεράσματα για όλα τα μεγάλα έργα που ελέγξαμε.

Υπόμνημα:

Κανένας αντίκτυπος – κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει μεταβολές απορρέουσες από τον αντίκτυπο της JASPERS στις παραμέτρους που αναλύσαμε.

Περιορισμένος αντίκτυπος – στοιχεία που αποδεικνύουν ήσσονες μεταβολές απορρέουσες από τον αντίκτυπο της JASPERS στις παραμέτρους που αναλύσαμε.

Σημαντικός αντίκτυπος – σαφή στοιχεία που αποδεικνύουν ουσιώδεις (απτές) μεταβολές απορρέουσες από τον αντίκτυπο της JASPERS στις παραμέτρους που αναλύσαμε.

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ, βάσει εξέτασης του δείγματος των μεμονωμένων αναθέσεων μεγάλων έργων που επιλέξαμε.

Συνολικά, στις περισσότερες περιπτώσεις, η JASPERS είχε αντίκτυπο σε τουλάχιστον μία από τις τέσσερις παραμέτρους που σχετίζονταν με την ποιότητα των μεγάλων έργων που ελέγξαμε. Όσον αφορά το προβλεπόμενο πεδίο εφαρμογής ή τις προβλεπόμενες εκροές των έργων αυτών, διαπιστώσαμε ότι η JASPERS είχε ως επί το πλείστον ελάχιστο ή και καθόλου αντίκτυπο. Ωστόσο, εντοπίσαμε επίσης παραδείγματα όπου ο αντίκτυπός της ήταν σημαντικός. Διαπιστώσαμε επίσης ότι η συνδρομή από την πρωτοβουλία επέδρασε στο προβλεπόμενο κόστος των δύο τρίτων σχεδόν των μεγάλων έργων που ελέγξαμε. Επισημάναμε, ως επί το πλείστον, ότι η πρωτοβουλία JASPERS είχε ελάχιστη ή και καμία επίδραση στα επιδιωκόμενα αποτελέσματα ή τον αντίκτυπο των μεγάλων έργων που ελέγξαμε. Ορισμένα σχετικά παραδείγματα παρατίθενται στο πλαίσιο 3.

Στις περισσότερες περιπτώσεις διαπιστώσαμε ότι η πρωτοβουλία JASPERS δεν είχε κανέναν αντίκτυπο στο προβλεπόμενο χρονοδιάγραμμα υλοποίησης των μεγάλων έργων που ελέγξαμε βλέπε πίνακα 3.

Αναλύσαμε επίσης σε ποιο βαθμό επιτεύχθηκαν τελικά οι προβλεπόμενες παράμετροι ποιότητας του έργου. Για τα μεγάλα έργα που βρίσκονταν σε αρκετά προχωρημένο στάδιο ώστε να μπορούμε να εξαγάγουμε συμπεράσματα, διαπιστώσαμε ότι οι τιμές-στόχος για τους περισσότερους δείκτες εκροής είχαν επιτευχθεί είτε πλήρως είτε μερικώς. Μόνο το 40 % των έργων είχαν επιτύχει πλήρως τα αποτελέσματά τους. Σε περισσότερα από τα μισά είχαν σημειωθεί υπερβάσεις κόστους. Όλα τα μεγάλα έργα που ελέγξαμε είχαν σημειώσει μέση καθυστέρηση 22 μηνών σε σύγκριση με την αρχική ημερομηνία περάτωσης που καθοριζόταν στη συμφωνία επιχορήγησης. Λεπτομερή στοιχεία παρουσιάζονται στον πίνακα 4. Δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι αυτές οι καθυστερήσεις ή οι υπερβάσεις κόστους συνδέονταν με τη συμμετοχή της JASPERS.

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ, βάσει εξέτασης του δείγματος των μεμονωμένων αναθέσεων μεγάλων έργων που επιλέξαμε.

Πέραν του δείγματος των μεγάλων έργων που υποβάλαμε σε έλεγχο, εξετάσαμε ενδελεχώς τρεις μεμονωμένες αναθέσεις που σχετίζονταν με τρία μη μεγάλα έργα. Σε καμία περίπτωση δεν διαπιστώσαμε κάποια σημαντική επίδραση της JASPERS στο πεδίο εφαρμογής των έργων, στις εκροές, στα αποτελέσματα, στον αντίκτυπο, στο κόστος ή στις προθεσμίες περάτωσης, πλην ενός έργου στην Κροατία. Στην περίπτωση αυτή, η υποστήριξη που παρείχε η JASPERS συνέβαλε στην αποδοτική χρήση του νέου εξοπλισμού (και, κατά συνέπεια, στην προβλεπόμενη απόδοση του έργου).

Και για τις τρεις αναθέσεις, οι δικαιούχοι και οι εθνικές αρχές ακολούθησαν κατά κανόνα τις συμβουλές της JASPERS. Παρατηρήσαμε, ωστόσο, ότι δεν υπήρχαν κατάλληλες ρυθμίσεις, ώστε οι δικαιούχοι, οι εθνικές αρχές, η JASPERS και η Επιτροπή να μπορούν να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τον βέλτιστο τρόπο χρησιμοποίησης των συμβουλών που παρείχε η πρωτοβουλία για τα μη μεγάλα έργα. Και στα τρία έργα που αναλύσαμε, στην αίτηση έργου που είχε υποβληθεί στην αρμόδια εθνική αρχή δεν επισυναπτόταν σημείωμα ολοκλήρωσης δράσης, μολονότι αυτό είχε καταρτιστεί από την πρωτοβουλία.

Τέλος, αξιολογήσαμε κατά πόσον τα μεγάλα έργα που είχαν λάβει υποστήριξη από τη JASPERS ενείχαν μικρότερο κίνδυνο εμφάνισης σφάλματος σε σύγκριση με αυτά που δεν είχαν υποστηριχθεί από την πρωτοβουλία. Για τον σκοπό αυτό, επιστρέψαμε στα αποτελέσματα του ελέγχου συμμόρφωσης που είχαμε διενεργήσει το 2014 και το 2015. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, είχαμε προβεί ελέγχους συμμόρφωσης για 68 μεγάλα έργα σε όλα τα κράτη μέλη, εκ των οποίων τα 34 είχαν λάβει συνδρομή από το JASPERS και τα υπόλοιπα 34 όχι. Συνολικά, τα υποστηριχθέντα από την πρωτοβουλία έργα εμφάνιζαν λιγότερο συχνά σφάλματα σε σύγκριση με τα μη υποστηριχθέντα (σφάλματα περιείχε το 44 % των υποστηριχθέντων και το 56 % των μη υποστηριχθέντων έργων).

Κατά τον χρόνο του ελέγχου συμμόρφωσης, 12 από τα εν λόγω 20 μεγάλα έργα βρίσκονταν σε αρκετά προχωρημένο στάδιο, ώστε να μπορούμε να αναλύσουμε κατά πόσον οι τιμές-στόχος για τους δείκτες εκροών και αποτελεσμάτων είχαν όντως επιτευχθεί. Διαπιστώσαμε ότι είχε επιτευχθεί το 50 % των τιμών-στόχου για τους δείκτες των υποστηριζόμενων από την πρωτοβουλία έργων, αλλά μόνο το 25 % των τιμών-στόχου για τους δείκτες των μη υποστηριζόμενων έργων.

Η JASPERS δεν μπορούσε να επηρεάσει την απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ στο πλαίσιο των ελεγχθέντων έργων

Αναμέναμε ότι ιδίως επιταχύνοντας την απόφαση της Επιτροπής, η JASPERS θα είχε οδηγήσει σε αύξηση της απορρόφησης. Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, 19 εκ των 20 μεγάλων έργων που υποβάλαμε σε έλεγχο βρίσκονταν σε αρκετά προχωρημένο στάδιο, ώστε να μπορούμε να αναλύσουμε κατά πόσον η πρωτοβουλία είχε σημαντική επίδραση στην απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ. Ωστόσο, στις περιπτώσεις που ελέγξαμε δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η JASPERS είχε ένα τέτοιο αποτέλεσμα.

Αυτό οφειλόταν κυρίως στις καθυστερήσεις που σημειώθηκαν σε επίπεδο έργου (για τα μεγάλα έργα που ελέγξαμε η μέση καθυστέρηση ήταν 22 μήνες). Περισσότερα από το ένα τρίτο των έργων είχαν εν μέρει μεταφερθεί στην επόμενη περίοδο προγραμματισμού (βλέπε σημείο 41).

Ένας περαιτέρω λόγος για την απουσία αντικτύπου στην απορρόφηση των κονδυλίων ήταν ο πλαίσιο που ίσχυε για τις δηλώσεις δαπανών των μεγάλων έργων. Οι δαπάνες που είναι επιλέξιμες για επιστροφή από κονδύλια της ΕΕ δηλώνονται («πιστοποιούνται») στην Επιτροπή, η οποία στη συνέχεια τις αποδίδει στο κράτος μέλος. Από την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 και έως το 2009, τα κράτη μέλη μπορούσαν να δηλώνουν δαπάνες για μεγάλα έργα μόνο μετά την έγκριση του έργου από την Επιτροπή. Από το 2009³⁴, ωστόσο, η νομοθεσία παρείχε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να δηλώνουν δαπάνες μετά την έγκριση του έργου σε εθνικό επίπεδο, αλλά πριν η ίδια η Επιτροπή εκδώσει σχετική απόφαση. Στο πλαίσιο αυτό, η υποστήριξη της JASPERS δεν έχει καμία επίδραση στην απορρόφηση, δεδομένου ότι τα χρήματα δαπανώνται ανεξάρτητα από την συνδρομή της πρωτοβουλίας στα εκάστοτε έργα, εκτός εάν η Επιτροπή απορρίψει την αίτηση για συγκεκριμένο μεγάλο έργο.

Πολλά μεγάλα έργα που ελέγξαμε είχαν επωφεληθεί από αυτή τη ρύθμιση: για το 53 % των ελεγχθέντων έργων, οι επιλέξιμες δαπάνες είχαν υποβληθεί στην Επιτροπή πριν από την έκδοση της σχετικής απόφασής της. Στις περιπτώσεις αυτές, το διάστημα που μεσολαβούσε κατά μέσο όρο από την πρώτη δήλωση δαπανών έως την απόφαση της Επιτροπής ήταν 23 μήνες.

Ο αντίκτυπος της JASPERS στις διοικητικές ικανότητες των κρατών μελών δεν μείωσε την εξάρτησή τους από την υποστήριξη που παρέχει η πρωτοβουλία

Επιδιώξαμε να εξακριβώσουμε αν η πρωτοβουλία JASPERS είχε επιτύχει έναν άλλο από τους στόχους της, αυτόν της αύξησης των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών να καταρτίζουν, να εγκρίνουν και να υλοποιούν έργα. Εάν ο στόχος αυτός είχε επιτευχθεί, τα κράτη μέλη θα έπρεπε να ήταν σε θέση να αξιοποιήσουν την αποκτηθείσα πείρα τους σε επόμενα έργα και προγραμματισμό, μειώνοντας κατ’ αυτό τον τρόπο την εξάρτησή τους από την τεχνική βοήθεια που παρέχει η Επιτροπή (συμπεριλαμβανομένης της JASPERS).

Από το 2012, η JASPERS εστίαζε περισσότερο στην ανάπτυξη των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών

Βάσει του εγγράφου βασικών εννοιών που εκπόνησε η Επιτροπή το 2005, η JASPERS προβλεπόταν να αξιολογηθεί μετά την παρέλευση διετίας. Από αυτό γίνεται αντιληπτό ότι η Επιτροπή θεωρούσε την πρωτοβουλία ως ένα μεταβατικό εργαλείο που θα συνέβαλλε στην ανάπτυξη των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών να διαχειρίζονται πόρους της ΕΕ, καθώς και να καταρτίζουν και να υλοποιούν έργα σύμφωνα με τις απαιτήσεις της. Το εν λόγω έγγραφο προέβλεπε επίσης ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η JASPERS θα πρότεινε στα κράτη μέλη τρόπους ενίσχυσης των διοικητικών ικανοτήτων τους, παραδείγματος χάριν με τη συγκρότηση μονάδων διαχείρισης της υλοποίησης των έργων. Μέχρι το 2012, δεν υπήρχαν άλλα έγγραφα που να προσδιορίζουν αναλυτικότερα ποια αναμενόταν να είναι αυτή η δράση της JASPERS που θα συνέβαλλε στην ανάπτυξη των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών.

Μόνον αφού η Επιτροπή δημοσίευσε την έκθεση αξιολόγησης το 2012, η πρωτοβουλία δημιούργησε μια πλατφόρμα δικτύωσης, η οποία θα συμπλήρωνε τις συμβουλευτικές υπηρεσίες της και θα ενίσχυε την υποστήριξη που παρεχόταν στα κράτη μέλη για τη βελτίωση των διοικητικών ικανοτήτων τους. Αυτό επρόκειτο να επιτευχθεί μέσω της ανταλλαγής γνώσεων και της εκτέλεσης στοχοθετημένων δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων, καθώς και μέσω της διευκόλυνσης της διάδοσης ορθών πρακτικών και της ανταλλαγής εμπειριών μεταξύ των κρατών μελών.

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή και η ΕΤΕπ αποφάσισαν τη διεύρυνση και βελτίωση των δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων της πλατφόρμας δικτύωσης JASPERS. Κατά συνέπεια, το 2014 η JASPERS συγκρότησε κέντρο δικτύωσης και ικανοτήτων, ένα τμήμα με πρωταρχικό στόχο να συμβάλει στην περαιτέρω αύξηση των δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων των εθνικών αρχών και των δικαιούχων των έργων.

Τα κράτη μέλη εξακολουθούν να επιθυμούν την υποστήριξη των διοικητικών ικανοτήτων τους από τη JASPERS

Για όλες τις μεμονωμένες αναθέσεις στο πλαίσιο έργων που υποβάλαμε σε έλεγχο, τόσο οι εθνικές αρχές όσο και οι δικαιούχοι δήλωσαν ότι η πρωτοβουλία JASPERS είχε θετικό αντίκτυπο στις διοικητικές ικανότητές τους, μολονότι ορισμένοι εξ αυτών ανέφεραν ότι εξακολουθούν να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την υποστήριξή της. Η παρατήρηση αυτή επιβεβαιώθηκε από το ΑΟΕ της Πολωνίας και της Κροατίας κατά τον συντονισμένο έλεγχο. Πάντως, οι εθνικές αρχές και οι δικαιούχοι δεν ήταν σε θέση να μας παράσχουν στοιχεία που να αποδεικνύουν πράγματι τον αντίκτυπο αυτό.

Ελέγξαμε επίσης εννέα οριζόντιες αναθέσεις με στρατηγικό δυναμικό που είχαν ζητηθεί μεταξύ 2008 και 2014. Ήμαστε σε θέση να επιβεβαιώσουμε ότι το 33 % αυτών (3 από τις 9 αναθέσεις) είχαν πράγματι σημαντικό στρατηγικό αντίκτυπο, και ότι ένα επιπλέον 22 % είχε λιγότερο εκτεταμένο αντίκτυπο (2 από τις 9 αναθέσεις). Για το υπόλοιπο 45 % (4 από τις 9 αναθέσεις), δεν διαπιστώσαμε κανέναν στρατηγικό αντίκτυπο. Ωστόσο, σε έξι από τις εν λόγω περιπτώσεις δεν καταφέραμε να εντοπίσουμε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η JASPERS είχε αντίκτυπο επί των διοικητικών ικανοτήτων. Στις υπόλοιπες τρεις, ο αντίκτυπος της πρωτοβουλίας ήταν περιορισμένος (κυρίως στο επίπεδο των εθνικών αρχών και των δικαιούχων) (βλέπε πλαίσιο 4).

Τα μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων της JASPERS θα έπρεπε να είχαν ενταχθεί στο πλαίσιο των μέτρων ανάπτυξης ικανοτήτων που εφαρμόζει η Επιτροπή. Ωστόσο, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα σχετικά μέτρα της Επιτροπής είχαν κυρίως τη μορφή ενεργειών για την κάλυψη επειγουσών αναγκών. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, εντούτοις, παρατηρήσαμε ότι η Επιτροπή είχε υιοθετήσει μια περισσότερο προορατική και συντονισμένη προσέγγιση. Τον Νοέμβριο του 2013, κατάρτισε στρατηγική για την τεχνική βοήθεια και συγκρότησε ειδική μονάδα ανάπτυξης ικανοτήτων. Ωστόσο, στη στρατηγική αυτή για την τεχνική βοήθεια δεν εντοπίσαμε καμία αναφορά σε οποιονδήποτε συντονισμό των ειδικών δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων που οργανώνει άμεσα η Επιτροπή με εκείνες που παρέχονται από τη JASPERS.

Σημαντικές αδυναμίες στον σχεδιασμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της JASPERS θέτουν σε κίνδυνο την επιτυχή λειτουργία της

Επιδιώξαμε να εξακριβώσουμε κατά πόσον ο προγραμματισμός, η παρακολούθηση και το σύστημα αξιολόγησης της πρωτοβουλίας JASPERS είχαν αναπτυχθεί διεξοδικά και εφαρμόζονταν αναλόγως. Εάν το σύστημα είχε συσταθεί καταλλήλως, η διευθύνουσα επιτροπή της πρωτοβουλίας, και ιδίως η Επιτροπή, θα έπρεπε να διαθέτουν επαρκείς πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις της JASPERS, προκειμένου αυτή να αναπροσαρμόζει τις δραστηριότητές της και να καθορίζει τον μελλοντικό προσανατολισμό της. Το σύστημα θα έπρεπε να επιτρέπει την παρακολούθηση της έγκαιρης επίτευξης των επιχειρησιακών στόχων της JASPERS και την αξιολόγηση του συνολικού αντικτύπου της. Επίσης, θα έπρεπε να παρέχει τη δυνατότητα εξέτασης της χρηστής χρηματοοικονομικής διαχείρισής της.

Διαπιστώσαμε σημαντικές αδυναμίες στον προγραμματισμό των δραστηριοτήτων της JASPERS

Μεταξύ των περιόδων 2007-2009 και 2014-2016, ο μέσος αριθμός των υπαλλήλων που απασχολούνταν στην πρωτοβουλία JASPERS αυξήθηκε κατά 73 %, προκειμένου αυτή να αντεπεξέλθει στον αναμενόμενο φόρτο εργασίας (για περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με το προσωπικό της JASPERS, βλέπε πίνακα 1). Ο συνολικός αριθμός όλων των αναθέσεων JASPERS που είχαν υποβληθεί (και δεν είχαν απορριφθεί, ανασταλεί ή ακυρωθεί) μειώθηκε κατά περίπου 32 % μεταξύ των δύο περιόδων. Κατά την άποψή μας, αυτό οφείλεται κυρίως στο γεγονός ότι οι εκτιμήσεις της Επιτροπής σχετικά με τον αριθμό και το χρονοδιάγραμμα των μεγάλων έργων που θα υποβάλλονταν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ήταν υπερβολικά αισιόδοξες (βλέπε επίσης σημείο 52 όσον αφορά την ΑΑΠ).

Οι εκτιμήσεις της Επιτροπής αποτελούν βασικό στοιχείο που λαμβάνεται υπόψη για τον προγραμματισμό των αναγκών της JASPERS σε υπαλλήλους. Η Επιτροπή διαμορφώνει τις εκτιμήσεις της σχετικά με τον αναμενόμενο αριθμό των μεγάλων έργων επί τη βάσει των στοιχείων που της υποβάλλουν τα κράτη μέλη. Οι πληροφορίες αυτές αναφέρονται τόσο σε νέα όσο και σε καθυστερημένα μεγάλα έργα που αναμένεται να μεταφερθούν από την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού (έργα σταδιακής υλοποίησης). Με εξαίρεση την Πολωνία, το πλήθος των αιτήσεων που είχαν υποβάλει τα άλλα κράτη μέλη δεν προσέγγιζε καν τον αριθμό που αναφερόταν στις προβλέψεις τους. Στο γράφημα 6 παρουσιάζεται σχετική ανάλυση ανά κράτος μέλος από το 2014 έως το 2016.

Πηγή: Αριθμητικά στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Τον Ιανουάριο του 2015, η Επιτροπή υπολόγισε ότι κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 θα υποβάλλονταν συνολικά 582 αιτήσεις για μεγάλα έργα, εκ των οποίων 478 για νέα μεγάλα έργα. Από τις 582 (478 νέες) αιτήσεις για μεγάλα έργα, μέχρι το τέλος του 2016 αναμενόταν να έχουν υποβληθεί 349 (262 νέες)³⁵. Εντούτοις, μέχρι τις 19 Απριλίου 2017 είχαν όντως υποβληθεί μόνο 76 (45 νέες). Από τις εν λόγω 45 (νέες) υποβληθείσες αιτήσεις, μόνο το ένα τρίτο έλαβε συμβουλές από τη JASPERS (βλέπε γράφημα 7).

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ βάσει στοιχείων που παρείχε η Επιτροπή.

Ενώ η Επιτροπή γνώριζε εξ ιδίας πείρας ότι οι προβλέψεις των κρατών μελών ήταν μάλλον αισιόδοξες, παρατηρήσαμε ότι δεν προσάρμοσε αναλόγως τις δικές της προβλέψεις ως προς τον προγραμματισμό του εργατικού δυναμικού που θα χρειαζόταν η JASPERS. Μεταξύ 2006 και 2013, ο συνολικός αριθμός των υπαλλήλων³⁶ ήταν, σε γενικές γραμμές, ανάλογος προς τον αριθμό των περαιωθεισών αναθέσεων παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών. Από το 2014 και εντεύθεν, παρότι το προσωπικό αυξήθηκε περαιτέρω, ο αριθμός των συνολικών ετησίως περαιωνόμενων αναθέσεων για μεγάλα έργα έχει μειωθεί δραστικά (βλέπε γράφημα 8).

Πηγή: Ανάλυση του ΕΕΣ, βάσει στοιχείων από τη βάση δεδομένων JASPERS (ως είχαν τον Δεκέμβριο του 2016).

Διαπιστώσαμε σημαντικές αδυναμίες στην παρακολούθηση των δραστηριοτήτων της πρωτοβουλίας JASPERS

Το μνημόνιο συνεννόησης του 2006 περιελάμβανε στόχους για την πρωτοβουλία JASPERS, χωρίς όμως να ορίζει σχετικούς δείκτες και ποσοτικώς προσδιορισμένες τιμές-στόχο. Μόλις τον Οκτώβριο του 2008, η διευθύνουσα επιτροπή της JASPERS ενέκρινε πρόταση που πραγματεύονταν επί της ουσίας τη φύση και τη συχνότητα των δεικτών επιδόσεων και της υποβολής εκθέσεων. Η πρόταση περιελάμβανε 10 δείκτες επιδόσεων και 10 θεματικά στατιστικά στοιχεία³⁷. Ωστόσο στη διευθύνουσα επιτροπή υποβλήθηκαν στοιχεία μόνο σχετικά με 4 δείκτες επιδόσεων (3 εισροής και 1 αποτελέσματος).

Στα τέσσερα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, η παρακολούθηση που διενεργούσαν οι εθνικές αρχές περιοριζόταν στην παρακολούθηση της προόδου των σχεδίων δράσης της JASPERS και των υποστηριζόμενων έργων, αλλά, ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις, διαπιστώσαμε ότι πολλές αναθέσεις είτε δεν περιλαμβάνονταν στα σχέδια δράσης της πρωτοβουλίας είτε είχαν αναπτυχθεί κατά τρόπον ώστε να μην καθίσταται εφικτή η παρακολούθησή τους (βλέπε πλαίσιο 5). Δεν πραγματοποιήθηκε εκτίμηση του αντικτύπου της JASPERS στη διοικητική ικανότητα.

Η JASPERS επικέντρωσε την παρακολούθηση των εκροών της στον αριθμό των περαιωμένων αναθέσεων. Αυτό ίσχυε για όλα τα είδη των αναθέσεων, πλην των ΑΑΠ και των αξιολογήσεων μετά την υποβολή. Ωστόσο, παρατηρήσαμε ότι οι τιμές-στόχος, που προσδιορίστηκαν για πρώτη φορά από τη διευθύνουσα επιτροπή της JASPERS μόλις το 2010, δεν είχαν καθοριστεί σαφώς ή και καθόλου. Ο βασικός δείκτης που χρησιμοποιούσε στην πραγματικότητα η JASPERS για την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων είναι ο χρόνος που απαιτούνταν για την έγκριση μεγάλων έργων, διαδικασία που εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Επιτροπής. Η JASPERS χρησιμοποιούσε τον εν λόγω δείκτη στο πλαίσιο ετήσιας συγκριτικής ανάλυσης που διενεργούσε με μεγάλα έργα που δεν είχαν λάβει υποστήριξη, αν και χωρίς περαιτέρω ανάλυση σε επίπεδο τομέα. Επιπλέον, παρατηρήσαμε ότι ο συγκεκριμένος δείκτης δεν χρησιμοποιούνταν σε περιπτώσεις μη μεγάλων έργων, τα οποία εγκρίνονται από τις εθνικές αρχές, παρότι ήταν στις προθέσεις της διευθύνουσας επιτροπής. Διαπιστώσαμε επίσης ότι δεν είχαν υποβληθεί σε παρακολούθηση τα αποτελέσματα σε περιπτώσεις μεμονωμένων, μη μεγάλων έργων με υποστήριξη από τη JASPERS ή αναθέσεων παροχής οριζόντιων/στρατηγικών συμβουλών, ΑΑΠ ή αξιολογήσεων μετά την υποβολή.

Πέραν του ενός δείκτη αποτελέσματος που αναφέρθηκε στη διευθύνουσα επιτροπή, εντοπίσαμε τρεις δείκτες περισσότερο προσανατολισμένους στα αποτελέσματα που συνδέονταν με μεγάλα έργα. Στοιχεία σχετικά με τους τρεις αυτούς δείκτες υποβλήθηκαν στη διευθύνουσα επιτροπή μόνο μία φορά, τον Ιούνιο του 2016, και κάλυπταν όλη την περίοδο από το 2008. Οι δείκτες αυτοί μετρήθηκαν χρησιμοποιώντας τα «έντυπα ανατροφοδότησης» που πρέπει να συμπληρώνουν οι δικαιούχοι που δέχονται συμβουλές στο πλαίσιο της JASPERS. Το ποσοστό απόκρισης ήταν χαμηλό και τα αποτελέσματα ήταν υπερβολικά θετικά για όλες τις κατηγορίες αναθέσεων της JASPERS, με αποτέλεσμα να μη συνεχιστεί η συγκεκριμένη πρακτική.

Δεν εντοπίσαμε δείκτες επιδόσεων και στατιστικά στοιχεία που να σχετίζονται με την παρακολούθηση του αντικτύπου της πρωτοβουλίας επί των διοικητικών ικανοτήτων των κρατών μελών. Εξάλλου, η παράμετρος αυτή δεν καλύφθηκε από καμία από τις εκθέσεις παρακολούθησης.

Οι αξιολογήσεις της JASPERS συνιστούν τη συνέχισή της, επισημαίνουν ωστόσο τις αδυναμίες που χρήζουν αντιμετώπισης

Το 2010 η ΕΤΕπ προέβη σε αξιολόγηση του ρόλου που αυτή διαδραματίζει στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας JASPERS. Η έκθεση αυτή διαβιβάστηκε στη διευθύνουσα επιτροπή και την Επιτροπή. Το 2012 διενεργήθηκε μία ακόμη αξιολόγηση της JASPERS για λογαριασμό της Επιτροπής. Η Επιτροπή θεώρησε τη συγκεκριμένη αξιολόγηση ισότιμη με την τότε προγραμματιζόμενη, αλλά όχι ακόμη διενεργηθείσα λόγω καθυστέρησης, ενδιάμεση αξιολόγηση για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (βλέπε σημείο 23). Και οι δύο αξιολογήσεις κάλυπταν τις εκροές, τα αποτελέσματα και τον συνολικό αντίκτυπο της πρωτοβουλίας JASPERS. Η αξιολόγηση της ΕΤΕπ του 2010 έκανε λόγο για αντιφατικά στοιχεία που ενυπήρχαν στα αποτελέσματα της JASPERS. Παραδείγματος χάριν, η αξιολόγηση αυτή ανέφερε ότι οι περισσότερες αναθέσεις της JASPERS δεν είχαν επηρεάσει τη φυσική μορφή του εκάστοτε έργου και, κατ’ επέκταση, την ποιότητά του. Ωστόσο, στις περιπτώσεις που επετεύχθη πράγματι βελτίωση της ποιότητας των έργων, είχαν εν γένει προκληθεί και περαιτέρω καθυστερήσεις, γεγονός που είχε αρνητικό αντίκτυπο στην απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ. Επιπλέον, η στροφή της εστίασης της πρωτοβουλίας προς τη δημιουργία ώριμων, έτοιμων προς χρήση έργων, μια στροφή που προοριζόταν να διευκολύνει την απορρόφηση, απέκοψε την πρωτοβουλία από το σκέλος της ανάπτυξης ικανοτήτων. Το γενικό συμπέρασμα της αξιολόγησης από την ΕΤΕπ παρουσιάζεται στο πλαίσιο 6.

Καμία από τις δύο αξιολογήσεις δεν κάλυψε τις επιδόσεις της JASPERS όσον αφορά τις μεμονωμένες αναθέσεις της για μη μεγάλα έργα. Καμία από τις δύο αξιολογήσεις δεν αναφέρθηκε στις επιδόσεις της JASPERS ως προς τις επιμέρους αναθέσεις που αφορούσαν μη μεγάλα έργα. Σύμφωνα με την AECOM, η JASPERS έχει αποδείξει την σημαντική αξία της για τα κράτη μέλη όσον αφορά την ανάπτυξη έργων και την υποβολή αιτήσεων για χρηματοδότηση. Συνιστούσε επίσης η JASPERS να εξακολουθήσει να λειτουργεί, καθώς εξακολουθεί να υπάρχει έντονη ζήτηση για τις υπηρεσίες της από τα κράτη μέλη³⁸. Η έναρξη της ενδιάμεσης αξιολόγησης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 που προβλεπόταν για το 2017 αναβλήθηκε από την Επιτροπή για το πρώτο τρίμηνο του 2018.

Γενικά, διαπιστώσαμε ότι και στα τέσσερα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε δεν τηρείται κάποια τυπική διαδικασία σχετικά με την αξιολόγηση των εκροών, των αποτελεσμάτων και του συνολικού αντικτύπου της παρεχόμενης στο πλαίσιο της JASPERS συνδρομής. Μόνο στη Ρουμανία εντοπίσαμε στοιχεία που αποδείκνυαν ότι είχαν διενεργηθεί όντως αξιολογήσεις: είχε διεξαχθεί έρευνα από τον συντονιστικό φορέα το 2007 και αξιολόγηση για λογαριασμό του Υπουργείου Ανάπτυξης το 2010. Στο πλαίσιο του συντονισμένου ελέγχου, το ΑΟΕ της Πολωνίας ανέφερε ότι δεν διενεργούνταν συστηματικές αξιολογήσεις της πρωτοβουλίας JASPERS σε εθνικό επίπεδο, παρότι είχε δρομολογηθεί σχετικός προγραμματισμός ήδη από το 2012.

Περιορισμένη η παρακολούθηση του τρόπου με τον οποίο χρησιμοποιήθηκαν στην πράξη οι συμβουλές της JASPERS

Παρατηρήσαμε ότι η JASPERS παρακολουθούσε σε εξαιρετικά περιορισμένο βαθμό την εφαρμογή των συμπερασμάτων και των συστάσεών της (των εκροών της) κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης μεγάλων έργων. Οι πληροφορίες που χρειάζονται προκειμένου να εκτελεστεί η παρακολούθηση αυτού του είδους προέρχονται από τέσσερις κύριες πηγές.

Πριν η JASPERS δρομολογήσει τις λειτουργίες επισκόπησης (ΑΑΠ και αξιολογήσεις μετά την υποβολή), ο ρόλος της στο πλαίσιο της διαδικασίας έγκρισης των μεγάλων έργων τελείωνε όταν εξέδιδε σημείωμα ολοκλήρωσης δράσης. Εάν, ωστόσο, η Επιτροπή διέκοπτε τη διαδικασία έγκρισης, η JASPERS δεν μπορούσε να ζητήσει ανατροφοδότηση, προκειμένου να διαπιστώσει πού έγκειται το πρόβλημα (εφόσον συμφωνούσε το κράτος μέλος). Από τις επιμέρους αναθέσεις μεγάλων έργων που υποβάλαμε σε έλεγχο, διαπιστώσαμε ότι η JASPERS είχε συλλέξει τα σχετικά στοιχεία μόνο στο 47 % των περιπτώσεων.

Μια άλλη πηγή πληροφόρησης, αλλά μόνο για μεγάλα έργα, είναι ο μηχανισμός ανατροφοδότησης της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξη προς τη JASPERS. Ωστόσο, σύμφωνα με τη JASPERS, το ποσοστό επιστροφής των εν λόγω εντύπων ανατροφοδότησης ήταν χαμηλό.

Μια τρίτη πηγή πληροφόρησης είναι η πρόσβαση στη βάση δεδομένων της Επιτροπής. Παρότι η JASPERS έχει πρόσβαση στη συγκεκριμένη βάση, διαπιστώσαμε ότι ο εντοπισμός μεμονωμένων μεγάλων έργων δεν ήταν δυνατός στο 24 % περίπου των περιπτώσεων, παρότι οι αναθέσεις είχαν περαιωθεί.

Η τέταρτη πηγή πληροφόρησης, η μόνη που κάλυπτε και μη μεγάλα έργα, ήταν το ερωτηματολόγιο ανατροφοδότησης που απέστελλε ετησίως η JASPERS στις εθνικές διαχειριστικές αρχές που είχαν εμπλακεί στα σχετικά έργα. Η JASPERS συνέλεγε τις εν λόγω πληροφορίες μόνο σε ένα από τα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε (Ρουμανία), και μόνο για ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα.

Δεν εντοπίσαμε στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η JASPERS παρακολουθούσε συστηματικά τον τρόπο με τον οποίο είχαν χρησιμοποιηθεί οι συμβουλές της κατά την υλοποίηση των υποστηριχθέντων μεγάλων ή μη έργων. Διαπιστώσαμε επίσης ότι το σύστημα παρακολούθησης δεν περιελάμβανε πληροφορίες που να υποδεικνύουν την κατάσταση της υλοποίησης των υποστηριζόμενων έργων στην πράξη, όπως πληροφορίες σχετικά με καθυστερήσεις υλοποίησης, υπερβάσεις κόστους και ζητήματα σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις. Δεν εντοπίσαμε ενδείξεις από τις οποίες να προκύπτει ότι η Επιτροπή είχε παράσχει ανατροφοδότηση στη JASPERS σχετικά με την υλοποίηση των έργων στην πράξη, βασιζόμενη στις πληροφορίες που της υπέβαλλαν τα κράτη μέλη στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης.

Στο δείγμα του ελέγχου μας περιλαμβάνονταν τέσσερις αναθέσεις που αφορούσαν έξι μεγάλα έργα, για τα οποία η JASPERS είχε εκδώσει συνολικά αρνητική γνώμη. Σε όλες τις περιπτώσεις πλην μίας, οι δικαιούχοι και οι εθνικές αρχές είχαν ακολουθήσει τις συμβουλές της JASPERS και τα έργα δεν είχαν υποβληθεί στην Επιτροπή. Σε μία περίπτωση, το κράτος μέλος αποφάσισε μετέπειτα να αλλάξει το πεδίο εφαρμογής του έργου, περιορίζοντας το αντικείμενό του και συνεχίζοντας την υλοποίησή του ως μη μεγάλου έργου, χωρίς να έχει επιλύσει όλα τα ζητήματα που είχαν τεθεί υπόψη της JASPERS.

Εντοπίσαμε μία μόνο πηγή πληροφοριών σχετικά με το πώς χρησιμοποιήθηκαν στην πράξη οι οριζόντιες/στρατηγικές συμβουλές της JASPERS: ένα έντυπο ανατροφοδότησης που έστειλε η JASPERS προς συμπλήρωση στις εθνικές αρχές που είχαν ωφεληθεί από τις συμβουλές αυτές. Το ποσοστό επιστροφής του εντύπου και στη συγκεκριμένη διαδικασία ήταν χαμηλό (περίπου 32 % σε όλα τα κράτη μέλη).

Διαπιστώσαμε αδυναμίες στην παρακολούθηση και αξιολόγηση της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας της JASPERS

Για την αξιολόγηση της αποδοτικότητας, συγκρίναμε τις εκροές της πρωτοβουλίας με τις εισροές της. Απαραίτητες για την πραγματοποίηση της αξιολόγησης αυτής πληροφορίες είναι τα στοιχεία που συνοδεύουν τους δείκτες. Το 2008 η διευθύνουσα επιτροπή ενέκρινε τρεις δείκτες εκροής³⁹ (βλέπε επίσης σημείο 91) και τρεις δείκτες εισροής⁴⁰. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι μόνο οι δείκτες εκροής αξιολογούνταν συστηματικά, αλλά ακόμη και σε αυτή την περίπτωση εντοπίσαμε ορισμένες αδυναμίες (βλέπε σημεία 92 έως 94).

Δύο από τους δείκτες εισροής δεν αξιολογήθηκαν καθόλου. Όσον αφορά τον τρίτο δείκτη «χρόνος που μεσολαβεί από την έναρξη μέχρι την ολοκλήρωση της ανάθεσης», ήταν διαθέσιμα ορισμένα δεδομένα, αλλά δεν είχαν χρησιμοποιηθεί ποτέ για τους σκοπούς ανάλυσης της αποδοτικότητας. Τα δεδομένα ήταν και αυτά ελλιπή: δεν υπήρχαν καταγεγραμμένα στοιχεία σχετικά με τις αναθέσεις που είχαν ανασταλεί, απορριφθεί ή ακυρωθεί. Οι αναθέσεις αυτές αντιστοιχούσαν στο 21 % περίπου όλων των αναθέσεων που δημιουργήθηκαν μέχρι τον Ιανουάριο του 2017 ή στο 8 % του φόρτου εργασίας της JASPERS.

Η JASPERS διέθετε σύστημα καταγραφής του χρόνου που αφιερωνόταν σε κάθε ανάθεση. Η πρωτοβουλία θα έπρεπε να ήταν σε θέση να χρησιμοποιήσει το σύστημα αυτό ως βάση για τον υπολογισμό ενός από τους δείκτες εισροής, του «κόστος ανά δράση μέχρι την ολοκλήρωση». Ωστόσο, η JASPERS μάς ενημέρωσε ότι τα δεδομένα που ήταν καταγεγραμμένα στο σύστημα δεν ήταν αρκετά αξιόπιστα και, ως εκ τούτου, ικανά να χρησιμοποιηθούν στο πλαίσιο αυτής της ανάλυσης. Περί τα τέλη του 2016, το προσωπικό της JASPERS άρχισε να χρησιμοποιεί ένα άλλο σύστημα.

Το 2010 η ΕΤΕπ είχε προβεί σε δική της αξιολόγηση της πρωτοβουλίας και είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι αυτή θα μπορούσε να θεωρηθεί δικαιολογημένη από οικονομική άποψη, αλλά σε μη βέλτιστο βαθμό. Κατά συνέπεια, η αξιολόγηση χαρακτήρισε τις συνολικές επιδόσεις της πρωτοβουλίας, από άποψη τόσο αποτελεσματικότητας όσο και αποδοτικότητας, ως εν μέρει μη ικανοποιητικές, και αυτό για δύο λόγους. Πρώτον, δεν ήταν σαφείς ο ρόλος και οι προτεραιότητες της JASPERS, με αποτέλεσμα, όπως διατυπώνεται και στην έκθεση της ΕΤΕπ, να δαπανηθούν σημαντικός χρόνος και σημαντικοί πόροι στην παροχή συμβουλών που απεδείχθη ότι προσέκρουαν στις απαιτήσεις της Επιτροπής. Δεύτερον, η παροχή δωρεάν υπηρεσιών είχε ως αποτέλεσμα να είναι περιορισμένη η αποδοτικότητα του χειρισμού των αναθέσεων της JASPERS⁴¹.

Προκειμένου να μετρήσουμε την αποτελεσματικότητα, εξετάσαμε τους διαθέσιμους δείκτες αποτελέσματος. Εντοπίσαμε τέσσερις δείκτες αποτελέσματος, αν και παρατηρήσαμε ότι παρουσίαζαν ορισμένες αδυναμίες (βλέπε σημεία 92 έως 94).

Διαπιστώσαμε αδυναμίες όσον αφορά την αποδοτικότητα της JASPERS

Η JASPERS δεν διέθετε κατάλληλους δείκτες εισροών βάσει των οποίων να μπορεί να αξιολογήσει την αποδοτικότητά της. Διερευνήσαμε κατά πόσον οι αυξήσεις του προϋπολογισμού και του προσωπικού της πρωτοβουλίας κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 συνεπέφεραν αντίστοιχη αύξηση των εκροών της, από την άποψη του αριθμού των περαιωθεισών αναθέσεων. Διαπιστώσαμε ότι, μεταξύ 2007-2009 και 2014-2016, ο αριθμός των περαιωθεισών αναθέσεων ανά υπάλληλο της JASPERS μειώθηκε τουλάχιστον κατά 10 %.

Στο μνημόνιο συνεννόησης του 2006 η ενδεικτική συνεισφορά της Επιτροπής στην πρωτοβουλία κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 είχε οριστεί σε 106,5 εκατομμύρια ευρώ. Στην πραγματικότητα, η εισφορά της Επιτροπής ήταν μεγαλύτερη κατά 38 % (147,3 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2006-2013). Κατά την άποψή μας, ο συνολικός προϋπολογισμός της JASPERS ήταν γενναιόδωρος. Στη συμφωνία-πλαίσιο εταιρικής σχέσης του 2014 οριζόταν ότι η ενδεικτική εισφορά της Επιτροπής στη JASPERS κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 θα αυξανόταν σε 250 εκατομμύρια ευρώ⁴². Το ποσό αυτό αποφασίστηκε βάσει εκτιμήσεων της ίδιας της JASPERS αναφορικά με τον αριθμό των προγραμματισμένων αναθέσεων, εκτιμήσεις που με τη σειρά τους βασίζονταν σε στοιχεία προερχόμενα από τα κράτη μέλη και που, κατά τη γνώμη μας, ήταν υπερβολικά αισιόδοξες (βλέπε επίσης σημεία 24, 52 και 89). Επίσης, στην έκθεση αξιολόγησης του 2012, που ανέθεσε η Επιτροπή, η AECOM, συγκρίνοντας τις καθημερινές δαπάνες προσωπικού της JASPERS με εκείνες τεσσάρων άλλων οργανισμών, διαπίστωσε ότι οι δαπάνες προσωπικού της JASPERS ήταν σημαντικά υψηλότερες (έως τουλάχιστον 116 %) από τις αντίστοιχες αυτών των άλλων οργανισμών⁴³.

Στο πλαίσιο κατάρτισης του ετήσιου προϋπολογισμού τους, η Επιτροπή και η ΕΤΕπ είχαν συμφωνήσει ότι θα βάσιζαν την εκτίμηση των δαπανών προσωπικού στη χρήση τυποποιημένου μοναδιαίου κόστους. Έως το 2014, το κόστος ενός υπαλλήλου διαφοροποιούνταν ανάλογα με το αν η θέση του χρηματοδοτούνταν από την Επιτροπή ή από την ΕΤΕπ. Κατά μέσο όρο, το μηνιαίο μοναδιαίο κόστος για το προσωπικό που χρηματοδοτούσε η ΕΤΕπ ήταν κατά 40 % περίπου υψηλότερο από το κόστος που αντιστοιχούσε στο προσωπικό που χρηματοδοτούνταν από την Επιτροπή. Εξετάσαμε την τεκμηρίωση που είχαμε στη διάθεσή μας, αλλά δεν εντοπίσαμε κανέναν πειστικό λόγο που να δικαιολογεί αυτή την απόκλιση.

Από το 2014, η Επιτροπή και η ΕΤΕπ συμφώνησαν να χρησιμοποιούν διαφορετική μέθοδο για τον υπολογισμό των δαπανών προσωπικού. Κατ’ εφαρμογή της νέας μεθόδου, οι συνήθεις δαπάνες εναρμονίστηκαν βασιζόμενες στην πείρα του προσωπικού: δεν διαφοροποιούνταν πλέον ανάλογα με το όργανο που χρηματοδοτούσε τη θέση, ήτοι την Επιτροπή ή την ΕΤΕπ. Το 2015 η Επιτροπή υπέγραψε την ειδική συμφωνία επιχορήγησης, η οποία περιελάμβανε εκτίμηση προϋπολογισμού καταρτισθέντος βάσει της παλαιάς μεθόδου για το προσωπικό της ΕΤΕπ και βάσει των τιμών της χρηματοδοτικής και διοικητικής συμφωνίας-πλαισίου (ΧΔΣΠ) για το προσωπικό της Επιτροπής. Ο προϋπολογισμός αυτός αντικαταστάθηκε στη συνέχεια από άλλον, βάσει των νέων τιμών της ΧΔΣΠ, τόσο για το προσωπικό της Επιτροπής όσο και για το προσωπικό της ΕΤΕπ. Βάσει της παλαιότερης «μικτής» μεθόδου, το εκτιμώμενο συνολικό κόστος της πρωτοβουλίας για το 2015 ανερχόταν σε 40,3 εκατομμύρια ευρώ. Σύμφωνα με την ενιαία μέθοδο ΧΔΣΠ, το κόστος αυτό ήταν 37,3 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι χαμηλότερο κατά 7,4 %. Παρά τον επανυπολογισμό του συνολικού κόστους της JASPERS για το συγκεκριμένο έτος, η συνεισφορά της Επιτροπής παρέμεινε αμετάβλητη.

Δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι κατ’ αποκοπή δαπάνες προσωπικού της JASPERS αντιστοιχούσαν στο πραγματικό κόστος πρόσληψης προσωπικού. Ζητήσαμε από τη JASPERS πληροφορίες σχετικά με τις πραγματικές (πραγματοποιηθείσες) δαπάνες, αλλά αρνήθηκε να μας τις παράσχει. Ζητήσαμε επίσης από την Επιτροπή να μας παρουσιάσει στοιχεία που να αποδεικνύουν το εύλογο των κατ’ αποκοπήν δαπανών προσωπικού βάσει της παλαιάς μεθόδου που χρησιμοποιούνταν μέχρι το 2014 για το προσωπικό που διέθετε στην πρωτοβουλία η ΕΤΕπ. Η απάντηση που μας έδωσε η Επιτροπή καλύπτει τα ερωτήματά μας μόνον εν μέρει.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι ο ορισμός των κύριων στόχων, καθώς και των ρόλων και αρμοδιοτήτων, στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας JASPERS εμφάνιζε αδυναμίες. Αποτέλεσμα αυτού ήταν η συνδρομή της πρωτοβουλίας να μην στοχεύει επαρκώς στις δραστηριότητες εκείνες που θα μπορούσαν να αποφέρουν τη μεγαλύτερη αξία. Επιπλέον, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η σύσταση της νέας λειτουργίας της JASPERS σχετικά με τις ΑΑΠ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 εμφάνιζε σημαντικές αδυναμίες, οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα υψηλό κίνδυνο μεροληψίας σε σχέση με τη συμβουλευτική λειτουργία της πρωτοβουλίας. Διαπιστώσαμε ότι η JASPERS επηρέασε την ποιότητα των μεγάλων έργων. Ο αντίκτυπος της πρωτοβουλίας στη διοικητική ικανότητα των κρατών μελών δεν αύξησε τις πιθανότητες ανεξαρτητοποίησης τους από τη συνδρομή από τη JASPERS. Αυτό, σε συνδυασμό με τις αδυναμίες στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της, θέτει σε κίνδυνο την επιτυχή λειτουργία της πρωτοβουλίας, ιδίως από την άποψη της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητάς της.

Οι αδυναμίες στον καθορισμό των κύριων στόχων της JASPERS είχαν ως αποτέλεσμα την ανεπάρκεια των δραστηριοτήτων της

Διαπιστώσαμε ότι οι κύριοι στόχοι της JASPERS δεν ήταν αρκετά ασαφείς και ότι εν μέρει αλληλοαναιρούνταν. Στις συμφωνίες που υπέγραψε η Επιτροπή με τα κύρια ενδιαφερόμενα μέρη της JASPERS δεν προσδιοριζόταν ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή θα έκρινε αν είχαν επιτευχθεί οι κύριοι στόχοι της πρωτοβουλίας, ούτε το πότε θα το έπραττε. Ο προβλεπόμενος αντίκτυπος της JASPERS ως προς τη βελτίωση της ποιότητας των έργων, την απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ και τις διοικητικές ικανότητες δεν ήταν σαφώς καθορισμένος. Μολονότι η JASPERS, κατά την αρχική σύλληψή της ως πρωτοβουλίας, θα αφορούσε μόνο την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, κατέληξε να εφαρμόζεται περισσότερο μακροπρόθεσμα, καθώς η διάρκεια ισχύος της παρατάθηκε και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Η πρωτοβουλία δεν διαθέτει σαφείς, μετρήσιμους στόχους, των οποίων η επίτευξη να σηματοδοτεί την επίτευξη του σκοπού της.

Επιπλέον, παρατηρήσαμε ότι οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες των κύριων ενδιαφερόμενων μερών ήταν αρκετά σαφείς, γεγονός που έθετε συνακολούθως σε κίνδυνο τη λογοδοσία. Η JASPERS είχε συμφωνήσει εγγράφως ρυθμίσεις συνεργασίας με κράτη μέλη και όχι με την Επιτροπή. Εντούτοις, οι ρυθμίσεις αυτές δεν ήταν αρκετά διεξοδικές, καθώς κάλυπταν μόνο την παροχή υποστήριξης σε έργα και όχι τα υπόλοιπα είδη δραστηριοτήτων της JASPERS. Θεωρούμε ότι (έμμεσοι) πελάτες επωφελούμενοι από τη JASPERS είναι η Επιτροπή και η ΕΤΕπ, μολονότι η ίδια η πρωτοβουλία και η Επιτροπή θεωρούν τα κράτη μέλη ως τους μόνους πελάτες της (με εξαίρεση τις αξιολογήσεις μετά την υποβολή). Η JASPERS παρείχε επίσης στα κράτη μέλη δωρεάν συμβουλευτικές υπηρεσίες προσλαμβάνοντας και πληρώνοντας εξωτερικούς συμβούλους.

Σε πολλές περιπτώσεις, διαπιστώσαμε επίσης ότι η συνδρομή στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας δεν ήταν επαρκώς στοχευμένη. Αυτή η απουσία στόχευσης συνέβαλε στο υψηλό ποσοστό ακύρωσης ή αναστολής αναθέσεων. Η JASPERS δεν όριζε αφ’ εαυτής συγκεκριμένους τομείς προτεραιότητας για τα κράτη μέλη για τα οποία προοριζόταν, ενεργώντας αντ’ αυτού βάσει της ζήτησης που εξέφραζαν τα οικεία κράτη μέλη. Συνολικά, η JASPERS έδωσε συνέχεια σε σχεδόν όλα τα αιτήματα των κρατών μελών για αναθέσεις, δίχως όμως να συμβουλεύεται πάντοτε την Επιτροπή, καίτοι η τελευταία χρηματοδοτούσε το μεγαλύτερο μέρος του κόστους της.

Κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, η JASPERS άρχισε επίσης να παρέχει υποστήριξη σε έργα σταδιακής υλοποίησης και ενθάρρυνε περαιτέρω τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν ακόμη περισσότερο τη δωρεάν υποστήριξη που παρείχε κατά το στάδιο της υλοποίησης των έργων. Τίποτα από τα παραπάνω δεν αποτελούσε προτεραιότητα της πρωτοβουλίας.

Η ενδιάμεση αξιολόγηση της JASPERS, η οποία διενεργήθηκε για το λογαριασμό της Επιτροπής το 2012, επεσήμαινε τις αδυναμίες που παρουσίαζε η στρατηγική προσέγγιση της πρωτοβουλίας και οι ρυθμίσεις συνεργασίας και πρότεινε μέτρα για την αντιμετώπισή τους. Οι αδυναμίες αυτές θα έπρεπε να είχαν ήδη διευθετηθεί προτού η πρωτοβουλία παραταθεί και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Ωστόσο, κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα διορθωτικά μέτρα που είχαν ληφθεί είχαν ως συνέπεια τη μείωση της ακρίβειας του σχεδιασμού και, ως εκ τούτου, της στρατηγικής αξίας τους.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή οφείλει να αναλάβει σε μεγαλύτερο βαθμό τον έλεγχο του στρατηγικού σχεδιασμού της πρωτοβουλίας JASPERS, περιλαμβανομένων των κάθε είδους δραστηριοτήτων της, λαμβάνοντας υπόψη ότι η JASPERS είχε σχεδιαστεί αρχικά ως προσωρινή πρωτοβουλία. Συγκεκριμένα οφείλει να λάβει τα εξής μέτρα.

1. Να προσαρμόζει τον γενικό στρατηγικό σχεδιασμό των δραστηριοτήτων της JASPERS βάσει των συγκεκριμένων αναγκών του εκάστοτε κράτους μέλους και σύμφωνα με την πολιτική συνοχής της ΕΕ. Οι δράσεις της JASPERS πρέπει να επικεντρώνονται στις δραστηριότητες που προσθέτουν τη μεγαλύτερη αξία.
2. Να ορίσει σαφή ορόσημα και κριτήρια τα οποία θα καθιστούν δυνατή τη σταδιακή αποχώρηση της πρωτοβουλίας JASPERS αφ’ ης στιγμής εκπληρωθούν οι κύριοι στόχοι της.
3. Να ενσωματώνει τη συνολική στρατηγική της στον ετήσιο προγραμματισμό των δραστηριοτήτων της πρωτοβουλίας στα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο του προγραμματισμού αυτού πρέπει να ορίζονται σαφείς προτεραιότητες για κάθε κράτος μέλος και τομέα, σύμφωνα με τη νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ.
4. Να αποσαφηνίσει περαιτέρω τους ρόλους και τις αρμοδιότητες των κύριων ενδιαφερόμενων μερών χάριν ενίσχυσης της διαφάνειας και της λογοδοσίας.
5. Να μεριμνήσει ώστε η JASPERS να καταρτίσει αναλυτικές, πρακτικές και σαφείς ρυθμίσεις που θα διέπουν την συνεργασία όλων των υπηρεσιών της με κάθε σχετική ΓΔ της Επιτροπής, με την ΕΤΕπ και τα κράτη μέλη.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2018.

Διαπιστώσαμε σημαντικές αδυναμίες στη σύσταση της νέας λειτουργίας περί ανεξάρτητων αξιολογήσεων ποιότητας (ΑΑΠ) για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Επισημαίνουμε τον υψηλό κίνδυνο μεροληψίας που υπάρχει σε σχέση με τη συμβουλευτική λειτουργία της JASPERS. Επιπλέον, μολονότι οι ΑΑΠ αποτελούσαν καθοριστικό μέρος της διαδικασίας έγκρισης των μεγάλων έργων από την Επιτροπή, η ίδια δεν επηρέαζε άμεσα τον τρόπο διεξαγωγής αυτών των αξιολογήσεων στην πράξη, με αποτέλεσμα να υπάρχει ο κίνδυνος αυτές να μην διενεργούνται σύμφωνα με τις αρχικές προθέσεις. Οι αποφάσεις της Επιτροπής περί έγκρισης μεγάλων έργων λαμβάνονται στην πραγματικότητα από τη JASPERS, η οποία είναι αρμόδια για την ΑΑΠ.

Σκοπός των ΑΑΠ ήταν ο εξορθολογισμός της διαδικασίας έγκρισης μεγάλων έργων από την Επιτροπή. Ωστόσο, έως τα τέλη του 2016, η JASPERS δεν είχε ακόμη καταφέρει να συνάψει συμφωνίες συνεργασίας με αρκετά από τα κράτη μέλη που αναμενόταν να υποβάλουν αιτήσεις για τα περισσότερα μεγάλα έργα. Επιπλέον, η Επιτροπή αποφάσισε να χρησιμοποιήσει για την πλειονότητα των μεγάλων έργων άλλη λειτουργία αξιολόγησης, παρεχόμενη από το ίδιο τμήμα της JASPERS, την αξιολόγηση μετά την υποβολή. Η διαδικασία της αξιολόγησης μετά την υποβολή συνέβαλε στη σημαντική σύντμηση της διάρκειας της διαδικασίας έγκρισης μεγάλων έργων από την Επιτροπή.

Σύσταση 2

1. Η Επιτροπή οφείλει να λάβει μέτρα προκειμένου να περιοριστεί ο υψηλός κίνδυνος μεροληψίας κατά τη διενέργεια των ανεξάρτητων αξιολογήσεων της ποιότητας έργων που έλαβαν συμβουλευτική υποστήριξη στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας. Για την μετά το 2020 περίοδο, η Επιτροπή οφείλει να παύσει να χρησιμοποιεί τις ΑΑΠ που προβλέπει η JASPERS στις περιπτώσεις μεγάλων έργων που έχουν ήδη λάβει συμβουλές από την πρωτοβουλία.
2. Η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει πλήρη πρόσβαση στη σχετική τεκμηρίωση, προκειμένου να επαληθεύσει την ποιότητα των διαδικασιών που εφαρμόζει η JASPERS για τις ΑΑΠ.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: αμέσως.

Η JASPERS επηρέασε την ποιότητα των έργων αλλά όχι την απορρόφηση των κονδυλίων

Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι ο αντίκτυπος της JASPERS στην ποιότητα της τεκμηρίωσης ενός έργου ήταν θετικός. Διαπιστώσαμε επίσης ότι η συνδρομή που παρεχόταν στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας ήταν σχετικά εκτενής, ανεξάρτητα από το ακριβές χρονικό σημείο κατά το οποίο αναλάμβανε δράση η JASPERS. Αυτό επιβεβαιώθηκε τόσο από το ΑΟΕ της Πολωνίας όσο και από το ΑΟΕ της Κροατίας κατά τη διάρκεια του συντονισμένου ελέγχου. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή χρειάστηκε εν γένει λιγότερο χρόνο για την έγκριση μεγάλων έργων όταν αυτά είχαν λάβει συνδρομή στο πλαίσιο της JASPERS. Επισημάναμε ότι ο συνολικός χρόνος που χρειαζόταν για την έγκριση μεγάλων έργων μειώθηκε κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Συνολικά, στις περισσότερες περιπτώσεις, η JASPERS είχε αντίκτυπο σε τουλάχιστον μία από τις τέσσερις παραμέτρους που σχετίζονταν με την ποιότητα των μεγάλων έργων που ελέγξαμε. Ωστόσο, ήταν λίγες οι περιπτώσεις κατά τις οποίες αναγνωρίσαμε σημαντικές βελτιώσεις στον προγραμματισμό του πεδίου εφαρμογής, των εκροών, των αποτελεσμάτων ή του αντικτύπου των υποστηριζόμενων από τη JASPERS μεγάλων έργων που υποβάλαμε σε έλεγχο (όπως περικοπές των αδικαιολόγητων από οικονομική άποψη στοιχείων της υποδομής του έργου).

Διαπιστώσαμε ότι η πρωτοβουλία JASPERS δεν είχε κανένα αντίκτυπο στο χρονοδιάγραμμα υλοποίησης των μεγάλων έργων. Μολονότι η πρωτοβουλία παρείχε συμβουλές στον σχετικό τομέα, σημειώθηκαν καθυστερήσεις σε όλα τα έργα που επισκεφθήκαμε. Για πάνω από το ένα τρίτο των έργων, χρειάστηκε η (σταδιακή) μετάθεση μέρους αυτών στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Παρατηρήσαμε ότι, στο πλαίσιο των ελέγχων συμμόρφωσης που διενεργήσαμε το 2014 και το 2015, στις περιπτώσεις μεγάλων έργων που είχαν λάβει συνδρομή από τη JASPERS, τα σφάλματα νομιμότητας και κανονικότητας ήταν λιγότερο συχνά.

Δεν εντοπίσαμε οποιονδήποτε αντίκτυπο της JASPERS στον προγραμματισμό του πεδίου εφαρμογής, των εκροών, των αποτελεσμάτων, του αντικτύπου, του κόστους ή του χρονοδιαγράμματος υλοποίησης οποιουδήποτε από τα μη μεγάλα έργα του δείγματος ελέγχου μας, πλην μίας περίπτωσης. Διαπιστώσαμε επίσης ότι δεν υπήρχαν κατάλληλες ρυθμίσεις ώστε να διασφαλίζεται η πρόσφορη ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ δικαιούχων, εθνικών αρχών, της JASPERS και της Επιτροπής σχετικά με το πώς θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν καλύτερα οι συμβουλές της JASPERS για μη μεγάλα έργα.

Κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 παρατηρήσαμε ότι η πρωτοβουλία JASPERS δεν μπόρεσε να ασκήσει γενικά αντίκτυπο στην απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ. Αυτό οφειλόταν κυρίως στις αλλαγές που θεσπίστηκαν στη νομοθεσία το 2009, με τις οποίες επετράπη η εκταμίευση κονδυλίων της ΕΕ πριν από την επίσημη έγκριση των έργων από την Επιτροπή. Σε άνω του 50 % των έργων που ελέγχθηκαν, οι δηλώσεις δαπανών είχαν όντως υποβληθεί στην Επιτροπή πριν από την έκδοση απόφασης έγκρισης με αποτέλεσμα να αποδυναμώνεται σημαντικά το δυνητικό όφελος της συμβουλευτικής στήριξης της JASPERS. Στις υπόλοιπες περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις κατά την υλοποίηση είχαν ως αποτέλεσμα να αναβληθεί η υποβολή των πρώτων δηλώσεων δαπανών στην Επιτροπή, ακόμη και όταν η Επιτροπή είχε ήδη εκδώσει τη σχετική απόφαση.

Σύσταση 3

1. Η Επιτροπή οφείλει να στοχεύει τη συνδρομή της πρωτοβουλίας JASPERS βάσει του σταδίου υλοποίησης κάθε έργου. Ειδικότερα, η JASPERS πρέπει να εστιάζει στην ουσία των έργων και όχι στην τεκμηρίωσή τους. Η πρωτοβουλία δεν πρέπει από τούδε και στο εξής να παρέχει συμβουλές σε έργα που έχουν ήδη εγκριθεί από τις εθνικές αρχές.
2. Η Επιτροπή οφείλει να εξακολουθήσει να εστιάζει στην παροχή των συμβουλευτικών υπηρεσιών της JASPERS στα μεγάλα έργα. Η συνδρομή της πρωτοβουλίας πρέπει να είναι διαθέσιμη, όλως εξαιρετικώς, και για μη μεγάλα έργα και για σχετικές με κάποιο έργο οριζόντιες αναθέσεις στρατηγικού χαρακτήρα. Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να παρέχεται κατόπιν διαβούλευσης με την Επιτροπή.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα μέσα του 2018.

Ο αντίκτυπος της JASPERS στη διοικητική ικανότητα των κρατών μελών δεν μείωσε την εξάρτησή τους από τη συνδρομή της πρωτοβουλίας

Σε γενικές γραμμές, τόσο οι εθνικές αρχές όσο και οι δικαιούχοι των έργων δήλωσαν ότι η πρωτοβουλία JASPERS είχε θετικό αντίκτυπο στη διοικητική ικανότητά τους, μολονότι ορισμένοι εξ αυτών ανέφεραν ότι εξακολουθούν να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τη συνδρομή της. Τα ΑΟΕ της Πολωνίας και της Κροατίας προέβησαν σε παρεμφερείς διαπιστώσεις κατά τη διάρκεια του συντονισμένου ελέγχου. Δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να επιβεβαιώνουν ότι υπήρξε πράγματι βελτίωση της διοικητικής ικανότητας. Διαπιστώσαμε ότι δεν υπήρξε σχετικός αντίκτυπος στα δύο τρίτα περίπου (67 %) των οριζόντιων αναθέσεων που υποβάλαμε σε έλεγχο.

Επισημάναμε όμως ότι, συν τω χρόνω, η JASPERS εστίασε περισσότερο στην ανάπτυξη της διοικητικής ικανότητας των κρατών μελών. Διαπιστώσαμε επίσης ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή υιοθέτησε μια περισσότερη προορατική και συντονισμένη προσέγγιση όσον αφορά μέτρα που αποσκοπούν στην ανάπτυξη της διοικητικής ικανότητας των κρατών μελών. Ωστόσο, δεν εντοπίσαμε στη στρατηγική της Επιτροπής για την τεχνική βοήθεια οποιαδήποτε αναφορά σε συντονισμό των ειδικών δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων που δρομολογεί η Επιτροπή με εκείνες που παρέχονται από τη JASPERS.

Διαπιστώσαμε ότι η καταφυγή στη συνδρομή της JASPERS για αναθέσεις με δυνητικό στρατηγικό αντίκτυπο ήταν συχνότερη. Επίσης, διαπιστώσαμε ότι, σε περισσότερες από τις μισές οριζόντιες αναθέσεις με στρατηγικές δυνατότητες που υποβάλαμε σε έλεγχο, η JASPERS είχε είτε σημαντικό (33 %) είτε περιορισμένο (22 %) αντίκτυπο.

Σύσταση 4

1. Η Επιτροπή οφείλει να ενσωματώσει τις δραστηριότητες της JASPERS στη στρατηγική της σχετικά με την τεχνική βοήθεια, προκειμένου να βελτιωθεί ο συντονισμός με την πρωτοβουλία κατά την εκτέλεση δραστηριοτήτων μόνιμου χαρακτήρα (σε αντιδιαστολή με τις ad hoc) για την ανάπτυξη της διοικητικής ικανότητας κρατών μελών. Οι σχετικές δραστηριότητες της JASPERS πρέπει να συμπληρώνουν εκείνες της Επιτροπής, εστιάζοντας σε κλάδους, τομείς και κράτη μέλη όπου η διοικητική ικανότητα είναι ανεπαρκής.
2. Η Επιτροπή οφείλει να προσαρμόζει με την πάροδο του χρόνου τον ρόλο, τη φύση και την ένταση των δραστηριοτήτων ανάπτυξης ικανοτήτων της JASPERS στα κράτη μέλη, ώστε να τους παρέχονται κίνητρα να επιτύχουν ένα ικανοποιητικό και βιώσιμο επίπεδο διοικητικής ικανότητας.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2018.

Σημαντικές αδυναμίες στον σχεδιασμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της JASPERS θέτουν σε κίνδυνο την επιτυχή λειτουργία της

Εντοπίσαμε σημαντικές αδυναμίες στην παρακολούθηση των δραστηριοτήτων της JASPERS. Διαπιστώσαμε ότι τόσο η πρωτοβουλία όσο και η Επιτροπή επικέντρωναν την παρακολούθησή τους στις εκροές. Στις περιπτώσεις που είχαν τεθεί τιμές-στόχος για τους σκοπούς της εν λόγω παρακολούθησης, αυτοί είτε δεν καθοριστεί με σαφήνεια είτε δεν εφαρμόζονταν με συνέπεια. Η παρακολούθηση και η υποβολή σχετικών στοιχείων πραγματοποιούνταν σε τακτική βάση μόνο για τα αποτελέσματα της συμβουλευτικής υποστήριξης της JASPERS σε μεγάλα έργα και αφορούσαν την ταχύτητα με την οποία λάμβανε η Επιτροπή αποφάσεις έγκρισης. Όπως εκτέθηκε στο σημείο 130, η παράμετρος αυτή δεν είχε σχεδόν καμία σημασία ως δείκτης απορρόφησης από το 2009 και εντεύθεν. Δεν εντοπίσαμε στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι είτε η JASPERS είτε η Επιτροπή είχαν παρακολουθήσει τον αντίκτυπο των δραστηριοτήτων της JASPERS στη διοικητική ικανότητα των κρατών μελών. Επίσης, σε κανένα από τα τέσσερα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε έλεγχο δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν την ύπαρξη σαφώς καθορισμένων διαδικασιών σχετικά με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και του συνολικού αντικτύπου της συνδρομής της JASPERS.

Διενεργήθηκαν δύο αξιολογήσεις της JASPERS, η μία από την ΕΤΕπ και η άλλη για λογαριασμό της Επιτροπής. Οι εν λόγω αξιολογήσεις δεν κάλυψαν τις επιδόσεις της JASPERS όσον αφορά τις μεμονωμένες αναθέσεις της για μη μεγάλα έργα. Στο πλαίσιο των συγκεκριμένων αξιολογήσεων είχαν αναφερθεί σημαντικές αδυναμίες, οι οποίες, όπως συμπεραίνουμε στο σημείο 122, διευθετήθηκαν σε περιορισμένο μόνο βαθμό.

Επισημάναμε ότι η παρακολούθηση του τρόπου με τον οποίο χρησιμοποιήθηκαν στην πράξη οι συμβουλές της JASPERS ήταν περιορισμένη. Παρατηρήσαμε ότι σπανίως παρακολουθούσε η JASPERS κατά πόσον εφαρμόζονται τα συμπεράσματα και οι συστάσεις της κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης μεγάλου έργου. Παρατηρήσαμε επίσης ότι το σύστημα παρακολούθησης της JASPERS δεν περιλάμβανε πληροφορίες που να υποδεικνύουν την κατάσταση της υλοποίησης των υποστηριζόμενων έργων στην πράξη, όπως σχετικά με καθυστερήσεις υλοποίησης, υπερβάσεις κόστους και ζητήματα σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις. Επίσης, δεν βρήκαμε οποιοδήποτε ίχνος ανατροφοδότησης της Επιτροπής προς τη JASPERS σχετικά με την υλοποίηση των έργων.

Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι υπήρχαν ελλείψεις στην παρακολούθηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας της JASPERS. Τα δεδομένα που ήταν καταγεγραμμένα στα συστήματα της JASPERS δεν ήταν αρκετά αξιόπιστα ώστε να μπορούν να χρησιμοποιηθούν στο πλαίσιο μιας ουσιαστικής ανάλυσης των στοιχείων εισόδου. Και ενώ οι δείκτες εκροών χρησιμοποιούνταν συστηματικά, αυτό δεν ίσχυε για τους δείκτες αποτελεσμάτων. Επιπλέον, διαπιστώθηκαν ελλείψεις τόσο στους δείκτες εκροών όσο και στους δείκτες αποτελεσμάτων. Οι δύο αξιολογήσεις της JASPERS που είχαν πραγματοποιηθεί το 2010 και το 2012 εισηγούνταν τη συνέχιση της πρωτοβουλίας και υπεδείκνυαν τις ελλείψεις που έπρεπε να καλυφθούν.

Η Επιτροπή είχε αρχίσει να εφαρμόζει εναρμονισμένο σύστημα για τις συνήθεις δαπάνες, γεγονός που περιόρισε το συνολικό κόστος της πρωτοβουλίας. Παρά τη μείωση του συνολικού κόστους της JASPERS μετά τον επανυπολογισμό του για το 2015, η συνεισφορά της Επιτροπής παρέμεινε αμετάβλητη. Δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι συνήθεις δαπάνες για το προσωπικό που διέθετε στην πρωτοβουλία η ΕΤΕπ πριν από την εναρμόνιση αντιστοιχούσε εύλογα στις πραγματικές δαπάνες προσωπικού. Η ΕΤΕπ ήταν απρόθυμη να παράσχει πληροφορίες σχετικά με τις πραγματικές (όντως πραγματοποιηθείσες) δαπάνες της JASPERS, και η απάντηση της Επιτροπής κάλυψε μόνον εν μέρει τα ερωτήματά μας σχετικά με το εύλογο των συνήθων δαπανών της πρωτοβουλίας μέχρι το 2014 για τους υπαλλήλους που της είχε διαθέσει η ΕΤΕπ.

Σύσταση 5

1. Η Επιτροπή οφείλει να καθιερώσει ολοκληρωμένο σύστημα για την παρακολούθηση του βαθμού εκπλήρωσης των βραχυπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων στόχων της JASPERS, για όλες τις υπηρεσίες που παρέχει η πρωτοβουλία.
2. Η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι οι μελλοντικές αξιολογήσεις της JASPERS θα είναι αρκούντως διεξοδικές, και θα συμβάλλουν στο να εξαχθούν τα κατάλληλα συμπεράσματα σχετικά με το κατά πόσον η JASPERS έχει επιτύχει τους κύριους στόχους της.
3. Η Επιτροπή πρέπει να λάβει μέτρα για τη βελτιστοποίηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας της JASPERS, μεριμνώντας συγκεκριμένα ώστε το κόστος που συνεπάγεται πραγματικά η συνδρομή της πρωτοβουλίας για κάθε ανάθεση να υπόκειται σε αξιόπιστη παρακολούθηση και να συγκρίνεται με τις εκροές και τα αποτελέσματα της JASPERS.
4. Η Επιτροπή οφείλει να μεριμνήσει ώστε οι δαπάνες της JASPERS να είναι εύλογες και να ανταποκρίνονται στις δαπάνες που επωμίζεται πράγματι.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα μέσα του 2018.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 29ης Νοεμβρίου 2017.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Γλωσσάριο

Ανάλυση κόστους-οφέλους: Τεχνική σύγκρισης του προβλεπόμενου κόστους και του αναμενόμενου οφέλους που συνδέονται με μια πρόταση, η οποία βοηθά τους υπευθύνους για τη λήψη αποφάσεων να καταλήξουν σε τεκμηριωμένη απόφαση σχετικά με την υλοποίησή της.

Ανεξάρτητη αξιολόγηση της ποιότητας (ΑΑΠ): Αξιολόγηση αίτησης μεγάλου έργου από ανεξάρτητο φορέα, πριν αυτή υποβληθεί προς έγκριση στην Επιτροπή από το κράτος μέλος. Η πρωτοβουλία JASPERS ενεργεί ως ανεξάρτητος αξιολογητής της ποιότητας για τις χώρες που ζητούν την υποστήριξή της. Η Επιτροπή δύναται να απορρίψει το αίτημα χρηματοδοτικής στήριξης μόνον εφόσον διαπιστώσει σημαντικές αδυναμίες στην έκθεση ΑΑΠ.

Αντίκτυπος: Περισσότερο μακροπρόθεσμες κοινωνικοοικονομικές συνέπειες, που μπορούν να παρατηρηθούν αφού παρέλθει ορισμένο διάστημα από την ολοκλήρωση μιας παρέμβασης και μπορούν να επηρεάσουν είτε τους άμεσους δικαιούχους της παρέμβασης είτε άλλους, έμμεσους (π.χ. μείωση του ποσοστού ανεργίας, βελτίωση της ποιότητας των υδάτων κ.λπ.).

Ανώτατο όργανο ελέγχου (ΑΟΕ): Ανεξάρτητος φορέας, αρμόδιος για την εξέταση των κρατικών εσόδων και δαπανών. ΑΟΕ υπάρχει σε κάθε κράτος μέλος της ΕΕ, το δε Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι το ΑΟΕ της ΕΕ.

Αξιολόγηση μετά την υποβολή: Αξιολόγηση που διενεργεί η JASPERS, κατόπιν σχετικού αιτήματος της Επιτροπής, σε σχέση με αίτηση μεγάλου έργου που έχει υποβάλει κράτος μέλος, και η οποία δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο ανεξάρτητης αξιολόγησης της ποιότητας από την πρωτοβουλία.

Αποδοτικότητα: Η αρχή της αποδοτικότητας αναφέρεται στη βέλτιστη σχέση μεταξύ χρησιμοποιούμενων πόρων και επιτυγχανόμενων αποτελεσμάτων.

Αποτέλεσμα: Μετρήσιμη συνέπεια που απορρέει, άμεσα ή έμμεσα, από μια σχέση αιτίου-αιτιατού.

Δείκτης: Μετρήσιμη μεταβλητή που αφορά, παραδείγματος χάριν, ένα στόχο και παρέχει χρήσιμες πληροφορίες για την αξιολόγηση του βαθμού της επίτευξής του.

Διαχειριστική αρχή: Εθνική, περιφερειακή ή τοπική δημόσια αρχή (ή άλλος δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας) που ορίζεται από κράτος μέλος για τη διαχείριση επιχειρησιακού προγράμματος. Στα καθήκοντά της συγκαταλέγονται η επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων, η παρακολούθηση της υλοποίησής τους και η υποβολή στοιχείων στην Επιτροπή όσον αφορά διάφορες οικονομικές πτυχές και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

Εκροή: Αυτό που παράγεται ή επιτυγχάνεται με τους πόρους που διατίθενται για μια παρέμβαση (π.χ. κύκλοι μαθημάτων για την επιμόρφωση νέων ανέργων, αριθμός μονάδων επεξεργασίας λυμάτων ή χιλιομέτρων οδικού δικτύου που κατασκευάστηκαν κ.λπ.).

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Σε αυτό ορίζονται οι προτεραιότητες και οι συγκεκριμένοι στόχοι ενός κράτους μέλους, καθώς και ο τρόπος χρησιμοποίησης των πόρων [συγχρηματοδότηση από την ΕΕ και το κράτος μέλος (δημόσια και ιδιωτική)] για τη χρηματοδότηση έργων κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου (κατά κανόνα επταετίας). Τα χρηματοδοτούμενα έργα πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη ορισμένων στόχων που καθορίζονται σε επίπεδο ΕΠ. Τα ΕΠ καταρτίζονται από το κράτος μέλος και πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή προτού εκτελεστεί οποιαδήποτε πράξη πληρωμής από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Κατά την περίοδο ισχύος τους, μπορούν να τροποποιηθούν μόνον κατόπιν συμφωνίας αμφότερων των μερών.

Έργα σταδιακής υλοποίησης: Ανολοκλήρωτα μεγάλα έργα της προηγούμενης περιόδου προγραμματισμού, των οποίων το εκκρεμές τμήμα, προσδιορίσιμο τόσο από οικονομική άποψη όσο και από άποψη φυσικού αντικειμένου, έχει μεταφερθεί στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ): Συναποτελούνται από πέντε χωριστά ταμεία που αποσκοπούν στη μείωση των περιφερειακών ανισορροπιών σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση, με πλαίσια πολιτικής καθοριζόμενα για την επταετή δημοσιονομική περίοδο ισχύος του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ). Τα ταμεία αυτά είναι: το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την άρση των κύριων περιφερειακών ανισορροπιών, μέσω της παροχής οικονομικής στήριξης για τη δημιουργία υποδομών και παραγωγικών επενδύσεων που συμβάλλουν στη δημιουργία θέσεων εργασίας. Απευθύνεται ιδίως στις επιχειρήσεις.

Μεγάλα έργα: Έργα υποδομής μεγάλης κλίμακας στους τομείς των μεταφορών, του περιβάλλοντος και σε άλλους, όπως ο πολιτισμός, η εκπαίδευση, η ενέργεια ή οι ΤΠΕ, τα οποία συχνά έχουν στρατηγική σημασία για την ΕΕ και, ως εκ τούτου, υπόκεινται σε ειδική διαδικασία έγκρισης από την Επιτροπή. Περιλαμβάνουν σειρά οικονομικά αδιαίρετων εργασιών, δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών που επιτελούν συγκεκριμένη λειτουργία τεχνικής φύσης και έχουν σαφώς προσδιορισμένους στόχους. Στον ΚΚΔ ορίζεται ότι μεγάλα έργα είναι εκείνα των οποίων το συνολικό επιλέξιμο κόστος (συνολικό κόστος για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013), εκτιμηθέν κατά τον καθορισμό του ύψους της συμμετοχής των Ταμείων, υπερβαίνει τα 50 εκατομμύρια ευρώ. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, στην περίπτωση των προγραμμάτων για την προώθηση των βιώσιμων μεταφορών και την άρση των προβλημάτων σε βασικές υποδομές δικτύων, το κατώτατο όριο αυξήθηκε στα 75 εκατομμύρια ευρώ.

Μηχανισμός προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ): Το μέσο διά του οποίου η ΕΕ στηρίζει τις μεταρρυθμίσεις στις «χώρες της διεύρυνσης», μέσω της παροχής χρηματοδοτικής και τεχνικής βοήθειας. Τα κεφάλαια του ΜΠΒ ενισχύουν τις ικανότητες των χωρών αυτών καθ’ όλη τη διαδικασία προσχώρησης, οδηγώντας προοδευτικά σε θετικές εξελίξεις στην εκάστοτε περιοχή.

Πολιτική συνοχής: Η πολιτική συνοχής είναι ένας από τους σημαντικότερους τομείς πολιτικής στους οποίους δαπανάται ο προϋπολογισμός της ΕΕ. Στόχος της είναι η μείωση των αναπτυξιακών ανισοτήτων μεταξύ των διάφορων περιφερειών, η αναδιάρθρωση παρακμαζουσών βιομηχανικών περιοχών και η διαφοροποίηση των αγροτικών περιοχών, καθώς και η ενθάρρυνση της διασυνοριακής, διακρατικής και διαπεριφερειακής συνεργασίας. Χρηματοδοτείται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής.

Σημείωμα ολοκλήρωσης δράσης: Τυποποιημένο έγγραφο που συντάσσεται από την πρωτοβουλία JASPERS και στο οποίο συνοψίζονται οι πραγματοποιηθείσες σε σχέση με ένα έργο εργασίες και, κατά περίπτωση, διατυπώνονται συστάσεις προς τις εθνικές αρχές.

Σχέδιο δράσης: Έγγραφο καταρτιζόμενο για κάθε κράτος μέλος, από κοινού από το οικείο δικαιούχο κράτος και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο οποίο προσδιορίζονται συγκεκριμένα οι ενέργειες στις οποίες θα προβεί η πρωτοβουλία JASPERS. Από την 1η Ιανουαρίου 2014, κάθε νέο σχέδιο δράσης συνιστά κυλιόμενο πρόγραμμα, του οποίου η ισχύς αρχίζει με την υπογραφή του, που λαμβάνει χώρα άπαξ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Τα σχέδια δράσης παραμένουν σε ισχύ καθ’ όλη την περίοδο 2014-2020, και θα τροποποιούνται περιοδικά (με την προσθήκη και την αφαίρεση έργων) με συμφωνία των μερών κατόπιν ανταλλαγής επιστολών.

Ταμείο Συνοχής (ΤΣ): Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης διά της χρηματοδότησης έργων στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών σε κράτη μέλη με κατά κεφαλήν ΑΕΠ χαμηλότερο του 90 % του μέσου όρου της ΕΕ.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o Oskar Herics, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Margit Spindelegger, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου του, Emmanuel Rauch, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, και Rafal Gorajski, υπεύθυνο έργου. Στο κλιμάκιο ελέγχου συμμετείχαν οι Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu και Maciej Szymura. Νομικές συμβουλές παρείχε η Eleonore von Bardeleben. Τη γλωσσική υποστήριξη ανέλαβε ο Richard Moore.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

ΕΥΡΕΣΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ από το βιβλιοπωλείο της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: http://op.europa.eu/eubookshop. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.