Ühisabi Euroopa piirkondade projektide toetamiseks (JASPERS) – abi tuleb hakata paremini suunama

Kokkuvõte

JASPERSist

Euroopa Komisjon otsustas 2005. aastal osaleda koos Euroopa Investeerimispangaga (EIP) uues algatuses „Ühisabi Euroopa piirkondade projektide toetamiseks“ (JASPERS), mille eesmärk on anda 2004. aastal või pärast seda ELiga ühinenud liikmesriikidele tasuta sõltumatut nõu, et aidata neil ette valmistada kvaliteetseid ettepanekuid ELi Ühtekuuluvusfondist ja Euroopa Regionaalarengu Fondist rahastatavate suurte investeerimisprojektide kohta.

Auditi läbiviimine

Kontrollikoda hindas, kas JASPERS avaldas positiivset mõju ELi kaasrahastatavate projektide arengule ja üldisele kvaliteedile toetust saanud liikmesriikides ning parandas nende liikmesriikide haldussuutlikkust.

Kontrollikoda viis auditi läbi neljas liikmesriigis: Horvaatias, Maltas, Poolas ja Rumeenias. Audit hõlmas ajavahemikku JASPERSi kasutuselevõtust 2006. aastal kuni 2016. aasta lõpuni. Horvaatias ja Poolas tegi kontrollikoda auditi koostöös nende riikide kõrgeimate kontrolliasutustega, kes hindasid oma auditi käigus JASPERSi mõju riigi tasandil samal ajal kontrollikoja auditiga¹.

Kontrollikoja leiud

JASPERSi peamiste eesmärkide ning ülesannete ja vastutusalade määratlemisel esines puudujääke. Sellest tulenevalt ei olnud JASPERSi abi piisavalt täpselt suunitletud. JASPERS loodi programmitöö perioodiks 2007–2013, kuid kuna seda pikendati programmitöö perioodini 2014–2020, sai sellest pikaajaline algatus. JASPERSil puuduvad selged mõõdetavad eesmärgid, mis sihtide saavutamisest märku annaksid. Programmitöö perioodi 2014–2020 alguses hakati JASPERSist toetama ka mitmeetapilisi projekte ning ergutati liikmesriike projektide rakendamise etapis tasuta abi aktiivsemalt kasutama. Ühtegi nimetatud tegevustest ei loetud prioriteediks.

Uue sõltumatu kvaliteedikontrolli funktsiooni loomisel programmitöö perioodiks 2014–2020 oli suuri puudujääke. JASPERSi kvaliteedikontrolli teenuse sõltumatust nõrgendas asjaolu, et üks ja sama töötaja vastutas nii kvaliteedikontrolli kui nõuandeteenuste talituse töö kinnitamise eest. Lisaks ei olnud 2017. aasta oktoobriks vastu võetud JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli läbiviimise korda. Kontrollikoda täheldas suurt ohtu JASPERSi nõuandva funktsiooni sõltumatusele. Kuigi sõltumatu kvaliteedikontroll oli äärmiselt oluline osa suurprojektidele komisjoni heakskiidu andmise protsessist, ei osalenud komisjon otseselt sõltumatu kvaliteedikontrolli teostamisviisi üle otsustamises, riskides sellega, et kontroll ei toimunud kavakohaselt.

JASPERS aitas kiirendada projektide heakskiitmist ja avaldas mõju nende kvaliteedile. Peale selle parandas JASPERS projektide alusdokumentide kvaliteeti. Kontrollikoda leidis ühtlasi, et JASPERSi antud abi oli suhteliselt kõikehõlmav. Programmitöö perioodil 2007–2013 kulus komisjonil üldiselt vähem aega suurprojektide heakskiitmiseks, kui need olid saanud JASPERSi abi. Samas leidis kontrollikoda, et JASPERS ei suutnud üldiselt mõjutada ELi rahastamisvahendite kasutusmäära. Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul täheldas kontrollikoda, et suurprojektide heakskiitmiseks kuluvat aega oleks saanud olulisel määral vähendada. Lõpetuseks tõdes kontrollikoda, et JASPERSist abi saanud suurprojektide puhul tuvastati kontrollikoja 2014. ja 2015. aasta vastavusauditite läbiviimise käigus harvemini vigu seoses nende seaduslikkuse ja korrektsusega.

JASPERSi mõju haldussuutlikkusele ei suurendanud siiski sõltumatust JASPERSi abist. Nii riikide ametiasutused kui ka projektide toetusesaajad nentisid üldiselt, et JASPERS oli parandanud nende haldussuutlikkust, kuigi mõnel juhul väideti, et JASPERSi abist jäädi tugevalt sõltuma. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid, mis oleksid kinnitanud haldussuutlikkuse tegelikku paranemist. Kontrollikoda täheldas, et JASPERS oli aja jooksul hakanud rohkem tähelepanu pöörama liikmesriikide haldussuutlikkuse suurendamisele.

Võttes arvesse ka JASPERSi tegevuse järelevalves esinevaid märkimisväärseid puudusi, seab see ohtu algatuse eduka toimimise, eriti mis puutub selle tõhususse ja tulemuslikkusesse. EIP keeldus esitamast teavet JASPERSi tegelike kulude kohta ning komisjonil oli võimalik vaid osaliselt tõendada EIP poolt palgatud töötajate suhtes kuni 2014. aastani kohaldatud standardkulude põhjendatust.

Kontrollikoja soovitused

Komisjon peaks:

1. suurendama kontrolli JASPERSi, sealhulgas selle tegevuste strateegilise planeerimise üle, pidades meeles seda, et JASPERS loodi algselt ajutise algatusena, ning sellest tulenevalt lubama JASPERS järk-järgult lõpetada, kui selle põhieesmärgid on täidetud;
2. võtma viivitamatult meetmeid selleks, et maandada JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli erapooletuse kadumise riski selliste projektide hindamisel, mis on saanud JASPERSilt nõuandvat tuge;
3. taotlema täielikku juurdepääsu vajalikele dokumentidele, et kontrollida JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli menetlusi;
4. suunama JASPERSi abi vastavalt projekti arenguetapile ja keskenduma jätkuvalt suurprojektidele nõuandeteenuste pakkumisele;
5. kaasama JASPERSi tegevused oma tehnilise abi strateegiasse, et parandada liikmesriikide haldussuutlikkuse arendamiseks ettenähtud kestvate (mitte ajutiste) tegevuste koordineerimist JASPERSiga; aja jooksul kohandama JASPERSi tegevuse rolli, iseloomu ja intensiivsust seoses suutlikkuse suurendamisega liikmesriikides, et pakkuda liikmesriikidele stiimuleid piisava ja jätkusuutliku haldussuutlikkuse taseme saavutamiseks;
6. kasutusele võtma laiaulatusliku süsteemi, mille abil saab jälgida, millises ulatuses on JASPERSi pika- ja lühiajalised eesmärgid saavutatud; tagama JASPERSi tulevaste hindamiste piisava põhjalikkuse ning tegema järeldusi selle kohta, kas JASPERS on oma põhieesmärgid saavutanud; võtma meetmeid JASPERSi tõhususe ja tulemuslikkuse parandamiseks; ning tagama, et JASPERSi kulud oleksid mõistlikud ja vastaksid tegelikele kulutustele.

Sissejuhatus

Mis on JASPERS?

Aastal 2004 või hiljem ELiga ühinenud liikmesriikidel oli võimalus abi saada Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Regionaalarengu Fondi suurtest toetustest². Rumeenia, Bulgaaria ja Horvaatia said enne ELiga ühinemist lisaks ELi rahalist toetust ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA).

Samas oli nende riikide haldusasutuste suutlikkus hallata ELi rahalisi vahendeid ning valmistada projekte ette ja viia neid ellu vastavalt ELi nõuetele piiratud.

Euroopa Komisjon otsustas kõnealuste puudustega tegelemiseks osaleda koos EIP-ga uues algatuses, mille eesmärk oli anda nendele liikmesriikidele tehnilist nõu. 2006. aastal sõlmisid komisjon, Euroopa Investeerimispank (EIP), Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank ning hiljem ka KfW vastastikuse mõistmise memorandumi algatuse loomiseks. Algatuse „Ühisabi Euroopa piirkondade projektide toetamiseks“ (JASPERS) eesmärk oli anda liikmesriikidele tasuta sõltumatut nõu, et aidata neil ELi kaasrahastuse saamiseks ette valmistada suuri investeeringuid hõlmavaid kvaliteetseid suurprojekte. Asjaomane nõu oli seotud näiteks teostatavusuuringu, kulude-tulude analüüsi ja keskkonnaküsimustega (vt punkt 57).

Esialgu nähti ette, et JASPERS tegutseb ainult programmitöö perioodil 2007–2013 ning et abi saavad kasutada ainult liikmesriigid, kes on ühinenud ELiga aastal 2004 või hiljem³. 2014. aastal allkirjastatud partnerluse raamlepinguga⁴ pikendati JASPERSi tegevust siiski ka programmitöö perioodiks 2014–2020 (ning anti uued volitused seoses Euroopa ühendamise rahastuga)⁵. Ühtlasi muudeti see avatuks kõikidele liikmesriikidele ja kandidaatriikidele, eeldusel, et vajalikud ressursid on olemas.

EIPs haldab JASPERSi tehnilise abi algatust selleks loodud eraldi osakond – JASPERSi osakond. JASPERS annab tööd umbes 124 töötajale⁶. Selle peakontor asub Luxembourgis EIP hoones. Samuti on sel kolm piirkondlikku keskust: Varssavis, Viinis ja Bukarestis, ning üks harukontor Brüsselis. JASPERSit rahastavad ühiselt EIP, komisjon ELi eelarvest ning Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank⁷. Nimetatud kolm partnerit võtavad komisjoni juhitavas JASPERSi juhtkomitees ühehäälselt vastu strateegilisi otsuseid nii algatuse juhtimise kui ka järelevalve kohta.

JASPERSi tegelikud kulud olid selle tegevuse algusest 2006. aastal kuni 2016. aasta lõpuni 284,2 miljonit eurot. Umbes 79 % JASPERSi kogukuludest (ligikaudu 223,5 miljonit eurot) kaeti ELi eelarvest. Täpsemad andmed on toodud tabelis 1. Ülejäänud osa katsid teised partnerid JASPERSi käsutusse antud töötajate näol.

Märkus: JASPERSi aastaaruannete kohaselt 2006. aastal tegelikke kulusid ei tekkinud. Sellele vaatamata tegi komisjon JASPERSile 2006. aastal väljamaksed. Andmed ei hõlma JASPERSi volitusi seoses IPA ja Euroopa ühendamise rahastuga.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs JASPERSi aastaaruannete ja komisjoni vastuste põhjal.

Millega JASPERS tegeleb?

JASPERS täidab talle antud eraldiseisvaid ülesandeid. Need ülesanded võidakse esitada alljärgneval kujul:

• individuaalne tugi suurprojektidele ja teistele projektidele peale suurprojektide (vt punkt 7), sealhulgas ajutine tugi mitmeetapilistele suurprojektidele (vt punkt 40),
• horisontaalne toetus (vt punkt 8),
• suutlikkuse suurendamise meetmed (vt punkt 9),
• läbivaatamisega seotud ülesanded (vt punkt 10),
  • sõltumatu kvaliteedikontroll,
  • esitamisjärgsed hindamised.

JASPERSi peamine strateegiline eesmärk on pakkuda projektide väljatöötamisel võimalikult varakult individuaalset tuge, aidates toetatavatel liikmesriikidel ette valmistada projekte, mida rahastatakse Euroopa Regionaalarengu Fondist ja Ühtekuuluvusfondist⁸. Tegelikult võib JASPERS pakkuda tuge projekti mis tahes arengujärgus alates kontseptsiooni väljatöötamisest kuni heakskiitmiseni ning erandlikel juhtudel ka hiljem, rakendusetapis. Valdav osa ülesannetest on seotud suurprojektidega, st projektidega, mille kulud ületavad kindlaksmääratud ülempiiri⁹ ja nõuavad komisjoni heakskiitu. JASPERS võib toetada ka teisi projekte peale suurprojektide, kui liikmesriigid on need heaks kiitnud – eriti juhul, kui neil on konkreetne strateegiline väärtus.

Horisontaalne toetus võib seisneda nõu andmises erinevate, kuid seotud projektide rühmadele ühes või enamas liikmesriigis, või strateegilise nõu andmises liikmesriigi ametiasutustele.

2011. aastal lõi JASPERS koostöövõrgustiku platvormi suutlikkuse suurendamise meetmete jaoks. See korraldab koolituskursusi ja kontaktide loomise üritusi, et suurendada liikmesriikide ametiasutuste suutlikkust koostada projekte kooskõlas ELi eeskirjadega ning, levitada häid tavasid.

2015. aastal hakkas JASPERS komisjoni suurprojektide heakskiitmise menetluse raames ka suurprojektide taotlusi läbi vaatama. Läbivaatamine võib toimuda sõltumatu kvaliteedikontrolli kujul (vt punktid 44–52). Sõltumatut kvaliteedikontrolli teeb Brüsselis asuv talitus liikmesriigi taotlusel, nagu on sätestatud ühissätete määruses¹⁰. Alates 2015. aastast võib JASPERS komisjoni, mitte liikmesriigi taotlusel teha ka esitamisjärgse hindamise vormis läbivaatamist. Esitamisjärgse hindamise ulatus on sõltumatu kvaliteedikontrolli ulatusest kitsam. Sõltumatuid kvaliteedikontrolle ja esitamisjärgset hindamist võib teha ka sellistele suurprojektidele, millega seoses on juba saadud JASPERSilt nõu enne suurprojekti taotluse esitamist.

Alates tegevuse alustamisest 2006. aastal kuni 2016. aasta lõpuni täitis JASPERS 1147 ülesannet. Umbes kaks kolmandikku neist olid seotud suurprojektidega. Joonisel 1 on esitatud täidetud ülesannete arv ülesannete liikide kaupa.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda JASPERSi esitatud teabe põhjal (seisuga 31. detsember 2016).

Peaaegu 50 % kõikidest JASPERSi täidetud ülesannetest oli seotud tegevustega Poolas (307) ja Rumeenias (246). Joonisel 2 on välja toodud JASPERSi ülesannete arv liikmesriikide kaupa.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda JASPERSi esitatud teabe põhjal (seisuga 31. detsember 2016).

Alates 2006. aastast kuni 2016. aasta detsembrini kiitis komisjon heaks 963 programmitöö perioodi 2007–2013 suurprojekti¹¹. Neist 511 (umbes 53 %) olid saanud JASPERSi toetust. Kõnealustesse projektidesse investeeriti kokku ligikaudu 77,6 miljardit eurot ja ELi rahaline panus oli kokku 46,2 miljardit eurot.

I lisas on esitatud JASPERSi kõikide ülesannete arv programmitöö perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020 ülesannete staatuse ja liikide kaupa.

Kontrollikoja auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditi eesmärk oli hinnata, kas JASPERS avaldas liikmesriikides positiivset mõju ELi kaasrahastatavatele projektidele. Selleks keskendus kontrollikoda kolmele eri valdkonnale. Esiteks vaatas kontrollikoda läbi JASPERSi institutsioonilise ülesehituse, haldamise ja tegevuse ulatuse. JASPERSi abi saanud projektidega seotud EIP laenutehinguid ei auditeeritud¹². Teiseks kontrollis kontrollikoda JASPERSi tegevuse tegelikku mõju valimisse kuulunud projektidele ja liikmesriikide haldussuutlikkusele. Lõpetuseks kontrollis kontrollikoda eri tasanditel loodud süsteeme, mille abil jälgitakse ja hinnatakse JASPERSi tööd ning tõhusust ja tulemuslikkust.

Audit hõlmas ajavahemikku alates JASPERSi tegevuse algusest 2006. aastal kuni 2016. aasta lõpuni – seega ülesandeid nii programmitöö perioodist 2007–2013 kui ka 2014–2020. Vajaduse korral võttis kontrollikoda arvesse ka komisjoni ja EIP esitatud teavet kuni 2017. aasta augustini kestnud perioodi kohta.

Kontrollikoja audit toimus komisjonis, EIP JASPERSi osakonnas ja JASPERSi juhtkomitees ning neljas valitud liikmesriigis: Horvaatias, Maltas, Poolas ja Rumeenias. Nimetatud liikmesriikide valiku puhul sai määravaks see, kui palju nad on JASPERSilt abi saanud, geograafiline jaotus ja ELi vahendite kasutamise kogemus.

Oma auditis tugines kontrollikoda eeskätt järgmistele tõenditele:

• intervjuud ametnike ja toetusesaajatega nii ELi kui ka riikide tasandil;
• riikide ametiasutuste, EIP JASPERSi osakonna ja komisjoni esitatud dokumentide ning teabe analüüs;
• 28 eraldiseisvast projektiülesandest (millest 25 olid seotud suurprojektide ja 3 teiste projektidega peale suurprojektide) ja 9 horisontaalsest JASPERSi ülesandest koosneva valimi kontrollimine (II lisa); valimi moodustamisel keskenduti lõpetatud ülesannetele¹³;
• 343 teate läbivaatamine meetmete lõpuleviimise kohta, mis olid seotud ülesannetega neljas külastatud liikmesriigis;
• kontrollikoja 2014. ja 2015. aastal suurprojektidega seoses läbi viidud vastavusauditi tulemuste analüüs.

Lisaks vaatas kontrollikoda läbi regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi suurprojektide kohta koostatud lõpliku auditiaruande, mille avaldas komisjoni siseauditi talitus 2017. aasta oktoobris. Auditi ulatus hõlmas nende menetluste ja kontrollimehhanismide ülevaatamist, mille regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat on kehtestanud suurprojektide heakskiitmiseks ja järelevalveks programmitöö perioodil 2014–2020, ning käsitles muu hulgas JASPERSI sõltumatu kvaliteedikontrolli funktsiooni.

Horvaatiat ja Poolat puudutava auditi osas tegi kontrollikoda koostööd Horvaatia ja Poola kõrgeimate kontrolliasutustega, kes hindasid oma auditi käigus JASPERSi mõju riiklikul tasandil samal ajal kontrollikoja auditiga¹⁴. Koostöö käigus vahetati arvamusi kontrollikoja auditi lähenemisviisi ja meetodite kohta ning arutati kummagi riigiga seotud auditi põhitulemusi.

Tähelepanekud

JASPERSi halvasti määratletud põhieesmärkide tõttu oli selle tegevuses vajakajäämisi

Kontrollikoda on seisukohal, et asjakohaselt määratletud ja ühemõttelised kõrgeima tasandi strateegilised eesmärgid annavad kindla aluse JASPERSi ressursside suunamiseks olulisimatesse valdkondadesse. Need eesmärgid on ühtlasi tähtsad JASPERSi tegevuse järgnevaks järelevalveks ja hindamiseks ning täiendavat toetust vajavate valdkondade väljaselgitamiseks. Lisaks on kontrollikoda seisukohal, et selgelt määratletud ülesanded ja vastutusalad on määrava tähtsusega läbipaistvuse tagamiseks, aruandekohustuse täitmiseks, kattuvuste vältimiseks ning erapooletuse tagamiseks seal, kus see on oluline. Sellest tulenevalt hindas kontrollikoda JASPERSi institutsioonilist ülesehitust selle loomise ajal 2006. aastal ning tegevuse pikendamise ajal 2014. aastal.

JASPERSi põhieesmärgid olid ebaselged ja osaliselt omavahel vastuolus

JASPERS loodi algselt programmitöö perioodiks 2007–2013. JASPERSi eesmärke kirjeldati esmakordselt 2005. aastal koostatud kontseptsioonidokumendis¹⁵. Selles märgiti, et JASPERSi toetust saavad eelisjärjekorras Euroopa Liiduga 2004. aastal ja hiljem ühinenud liikmesriikide ning Kreeka, Hispaania ja Portugali¹⁶ suurprojektid.

Kontseptsioonidokumendis oli ühtlasi märgitud, et pärast kahte esimest tegutsemisaastat vaatavad komisjon ja EIP JASPERSi tegevuse läbi, et otsustada selle strateegilise juhtimise üle, kuna JASPERSi tegevuse alguses ei olnud võimalik tulevast nõudlust täpselt hinnata. Kuigi kontseptsioonidokumendis ette nähtud põhisuunitlus võeti 2006. aastal sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumisse üle (vt punktid 2 ja 3), jäid teatavad aspektid sellest siiski välja. Üks neist oli keskendumine liikmesriikide haldussuutlikkuse suurendamisele. Samuti jäeti välja tegevuse läbivaatamise kohustus pärast kahte tegutsemisaastat.

JASPERSi üldine strateegiline eesmärk oli 2006. aasta vastastikuse mõistmise memorandumis toodud kirjelduse kohaselt aidata toetatavatel liikmesriikidel ette valmistada ja esitada kvaliteetseid projekte, mida rahastatakse struktuurifondidest ja Ühtekuuluvusfondist. Selle eesmärk oli kiirendada olemasolevate ELi rahaliste vahendite kasutamist. Mõlemad eesmärgid – kvaliteedi parandamine ja vahendite kasutuselevõtu kiirendamine – jäid kehtima ka programmitöö perioodil 2014–2020. Kontseptsioonidokument sisaldas ligikaudset hinnangut eeldatavate suurprojektide ettepanekute arvu kohta aastas, kuid enne JASPERSi algatuse käivitamist programmitöö perioodiks 2007–2013 ei tehtud ühtegi vajaduste hindamist. Erinevalt sellest tegi komisjon programmitöö perioodil 2014–2020 JASPERSiga koostööd, et viia enne JASPERSi volituste pikendamist ja kõikide liikmesriikide jaoks avatuks muutmist läbi vajaduste üldhindamine (vt punkt 3). Kontrollikoda leidis, et kõnealune vajaduste hindamine oli siiski liiga optimistlik (vt punktid 52 ja 87–90).

JASPERSi lõppeesmärk – aidata liikmesriikidel struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi abi maksimaalselt ära kasutada – on selge. Kaks JASPERSi põhieesmärki ei olnud kummalgi programmitöö perioodil piisavalt selged ega konkreetsed. Algatusega taotletavat eesmärki parandada projektide kvaliteeti ei olnud täpselt kindlaks määratud ning ELi rahastamisvahendite kasutusmäära¹⁷ parandamise eesmärk jäi ebamääraseks. Peale selle olid need kaks põhieesmärki vähemalt osaliselt omavahel vastuolus: näiteks võib projekti parandamine põhjustada edaspidiseid viivitusi, piirates seega vahendite kasutusmäära (vt ka punkt 96). Seetõttu ei olnud see piisavaks aluseks, et hinnata algatuse tulemuslikkust.

Komisjon ei täpsustanud, millistel alustel ta hindaks, kas JASPERSi põhieesmärgid on saavutatud ja milliste vahenditega. Näiteks oli haldussuutlikkuse suurendamine, mis peaks aitama parandada nii projektide kvaliteeti kui ka vahendite kasutusmäära, eesmärgiks seatud küll kontseptsioonidokumendis, kuid programmitöö perioodi 2007–2013 vastastikuse mõistmise memorandumisse ei olnud seda üle võetud. See oli kaasatud ainult programmitöö perioodi 2014–2020 hõlmavasse partnerluse raamlepingusse, kuid ilma konkreetsetele eesmärkidele osutamata. Seetõttu ei olnud sellega kummalgi perioodil seotud ühtegi konkreetset eesmärki ning haldussuutlikkuse suurendamine määrati hoopis pikaajaliseks mõjuks. See põhjustas alljärgnevaid probleeme.

Haldussuutlikkuse suurendamine on oma iseloomult eesmärk, mis tuleb aja jooksul üle vaadata: pärast seda, kui liikmesriik on teatud valdkonnas saavutanud soovitud tasemel haldussuutlikkuse, kaob vajadus võtta edaspidi suutlikkuse suurendamise meetmeid. Sel puhul oleks kontrollikoda eeldanud niisuguste temaatiliste eesmärkide seadmist, mille saavutamine näitaks selgelt, et teatavaid suutlikkuse suurendamise meetmeid ei ole enam vaja. Kõnealusel juhul ei olnud aga ei komisjon ega JASPERS seadnud suutlikkuse suurendamisega seoses ühtegi konkreetset eesmärki.

Peamiste sidusrühmade ülesanded ja vastutusalad ei olnud piisavalt selged

JASPERSi töö eest maksab peamiselt komisjon ning tööd teostab EIP liikmesriikide taotlusel. JASPERSi ning selle peamiste sidusrühmade¹⁸ ülesanded ja vastutusalad ei olnud (sealhulgas komisjoni ja EIP vahel ametlikult sõlmitud lepingutes, nagu iga-aastased toetuslepingud) kummalgi programmitöö perioodil selgelt määratletud.

Ainsad leitud tõendid vormistatud töökokkulepete kohta olid töökokkulepped JASPERSi ja liikmesriikide vahel¹⁹. Need kokkulepped olid aga üldist laadi ja piirdusid projektiülesannetega. Kui välja arvata üksikülesannete tasandil sõlmitud kokkulepped (juhul, kui need eksisteerisid), ei leidnud kontrollikoda tõendeid vormistatud institutsiooniliste kokkulepete kohta seoses horisontaalse või strateegilise nõu andmisega ega suutlikkuse suurendamisega seotud tegevusega. Samuti ei leidnud kontrollikoda tõendeid selle kohta, et liikmesriikidele oleks esitatud mis tahes nõudeid tõendada, et JASPERSi antud nõust on kasu olnud (kaasa arvatud teiste projektide puhul peale suurprojektide).

Peale selle ei olnud projektidega seotud töökokkulepped piisavalt laiaulatuslikud, millest tulenevalt kujunes välja praktika, mis ei olnud alati kooskõlas JASPERSi eesmärkidega. Näiteks Poolas otsustasid riigi ametiasutused järjekindlalt kaasata JASPERSi alles siis, kui suurprojektid olid riigi tasandil juba heaks kiidetud. See oli aga vastuolus JASPERSi esmatähtsate eesmärkidega, mille kohaselt tuleks JASPERS kaasata projektide kavandamisse võimalikult varakult.

JASPERSil puudusid ka selgelt vormistatud töökokkulepped komisjoniga. Täpsemalt puudusid kuni 2008. aastani sätted JASPERSi ülesannete tulemustest teatamise kohta ning need võeti vastu alles kaks aastat pärast algatuse loomist. Sellest kujunes välja JASPERSi teade meetme lõpuleviimise kohta ehk standardne kokkuvõte töö kohta, mida JASPERS oli projektiga seoses teinud ja mis sisaldas vajaduse korral soovitusi riikide ametiasutustele. Alates 2008. aastast koostas JASPERS pärast iga ülesande lõpetamist teate meetme lõpuleviimise kohta, mille liikmesriigid olid kohustatud lisama komisjonile esitatavale suurprojekti taotlusele, et komisjon saaks seda oma hindamistöös kasutada.

Külastatud neljast liikmesriigist kahes²⁰ kritiseerisid riigi ametiasutused ebaselgeid ootusi ja halvasti koordineeritud teabevahetust koos selguse puudumisega selle kohta, kuidas JASPERSiga koostööd teha. Kontrollikoja hinnangul on komisjon JASPERSi teenuseid kasutav klient. JASPERS ja komisjon peavad aga JASPERSi ainsateks klientideks liikmesriike, sest (välja arvatud 2015. aastal kasutusele võetud esitamisjärgse hindamise puhul – vt punkt 35) töö toimub ainult vastavalt liikmesriikide nõudmistele.

EIPd võib samuti nimetada kaudselt JASPERSi kliendiks. 2006. aastal määratles EIP oma täiendavad institutsioonilised JASPERSiga seotud eesmärgid. Siia alla kuulusid muu hulgas laenuvõimaluste suurendamine ja tihedam side riikide ametiasutustega²¹. Programmitöö perioodil 2014–2020 kavatses EIP taas ära kasutada JASPERSiga kaasnevaid suuremaid laenuvõimalusi, laenates JASPERSi toetatud projektidele 10 miljardit eurot ehk sama summa, mis programmitöö perioodil 2007–2013²². Vastavate auditeerimisõiguste puudumise tõttu (vt punkt 15) ei hinnanud kontrollikoda seda, kas laenamisega seotud soodustused tasusid end EIP panuse näol JASPERSi jaoks ära. Samuti ei kontrollinud kontrollikoda seda, kas JASPERSi nõustamistegevust ja EIP laenuandmistegevust silmas pidades maandati asjakohaselt piisava erapooletuse kadumise riski.

JASPERS pidas üldjoontes kinni talle määratud rollist, mis ei hõlma näiteks projekti dokumentide, nagu kulude-tulude analüüs või hankedokumendid, koostamist. Mõningatel juhtudel (20st auditeeritud suurprojektist kolme puhul) tuvastas kontrollikoda, et liikmesriigid olid seda JASPERSilt sellele vaatamata palunud, ning JASPERS ka tegi seda. Nii toimides andis ta liikmesriikidele tasuta konsultatsiooni, palgates ja tasustades väliskonsultante.

2015. aastal võttis komisjon kasutusele esitamisjärgse hindamise (vt ka punkt 53) ning sellest ajast peale ei nõudnud ta enam meetmete lõpuleviimise teadete esitamist koos suurprojekti taotlusega. JASPERS ei kaasanud seda muudatust oma töökokkulepetesse liikmesriikidega ning jätkas liikmesriikidelt meetme lõpuleviimise teate esitamise nõudmist koos iga suurprojekti taotlusega. Kontrollikoja arvates on meetme lõpuleviimise teate jätkuv nõudmine JASPERSi poolt hea tava, sest meetme lõpuleviimise teate ulatus on esitamisjärgsest hindamisest laiem. Auditi läbiviimise ajal hakkas komisjon meetme lõpuleviimise teateid uuesti kasutama.

Komisjon oleks saanud JASPERSit rohkem ära kasutada, vähendades seega vajadust väliskonsultantide järele, kes toetasid komisjoni tööd hindamismenetlustes. Kontrollikoda leidis, et komisjon oli selle võimaluse nii mõnigi kord kasutamata jätnud. Kontrollikoda tuvastas, et programmitöö perioodil 2007–2013 heaks kiidetud ja JASPERSi abi saanud suurprojektidest ligikaudu 7 % puhul oli komisjon kasutanud väliseid konsultatsioonifirmasid, kes täitsid ülesandeid, mis teatavas ulatuses kattusid JASPERSi poolt juba tehtud tööga.

JASPERSi abi ei olnud paljudel juhtudel piisavalt sihipärane

JASPERSi abi prioriteedid põhinesid liikmesriikide soovidel, mis peaksid olema kooskõlas ELi ühtekuuluvuspoliitikaga. JASPERS ise ei määratlenud liikmesriikidele abi andmisel prioriteetseid valdkondi. Nii 2005. aastal koostatud kontseptsioonidokumendis kui ka alles 2010. aastal vastu võetud JASPERSi asutusesiseses kvaliteedijuhises oli kehtestatud nõue, et kõikide üksikülesannete ja horisontaalsete ülesannete valimise teemal tuleb komisjoniga konsulteerida, enne kui juhtkomitee saab JASPERSi riiklikud tegevuskavad heaks kiita. Need tegevuskavad olid strateegilise tähtsusega: neis oli määratletud JASPERSi võimalike tegevuste ulatus ja piirangud liikmesriikides. Programmitöö perioodil 2007–2013 siiski ei konsulteeritud komisjoniga alati, mis puudutab teisi projekte peale suurprojektide ning horisontaalseid ülesandeid.

JASPERSi mitmeaastaste tööplaanide kasutuselevõtt programmitöö perioodil 2014–2020 tõi kaasa hooletuma planeerimise ja veel harvema konsulteerimise komisjoniga, vähendades seega nende plaanide strateegilist väärtust. Tegelikult võttis JASPERS vastu peaaegu kõik (98 %) üksikülesannete ja horisontaalsete ülesannete taotlused, mille liikmesriigid mõlemal programmitöö perioodil esitasid. Täpsemad andmed on esitatud tabelis 2.

Märkus: suutlikkuse suurendamise, esitamisjärgse hindamise ja sõltumatu kvaliteedikontrolliga seotud ülesandeid ei saa põhimõtteliselt tagasi lükata.

Tagasi lükatud – ametlik ülesandetaotlus, mida JASPERS vastu ei võtnud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs JASPERSi andmebaasi väljavõtte kohta (seisuga 31. detsember 2016).

Alates 2006. aastast kuni 2015. aasta lõpuni²³ katkestati ligikaudu 22 % kõikidest alustatud üksikülesannetest (suurprojektid ja teised projektid peale suurprojektide) ja horisontaalsetest ülesannetest. Nendest 85 % tühistati ja ülejäänud 15 % peatati²⁴. Täpsemad andmed on esitatud tabelis 3. Katkestatud ülesannetega tehtud töö moodustas ligikaudu 8 % JASPERSi töötajate tööajast sel perioodil²⁵. Tühistamise põhjused võivad olla mitmesugused, sealhulgas projekti mahu vähendamine, nii et enam ei ole tegemist suurprojektiga, või koguni projektist loobumine. Kontrollikoja hinnangul näitab katkestatud ülesannete suur arv aga ebatäpset eesmärkide püstitamist.

Märkus: katkestatud ülesanded – peatatud ja tühistatud ülesanded:

peatatud – liikmesriigi või JASPERSi poolt ootele pandud ülesanne;

tühistatud – liikmesriigi poolt tühistatud ülesanne.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs JASPERSi andmebaasi väljavõtte kohta (seisuga 31. detsember 2016).

Kontrollikoda tuvastas, et komisjon ei kiitnud heaks 14 % kõikidest suurprojektidest, mille liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 ELi kaasrahastamiseks esitasid. Positiivsena tõdes kontrollikoda, et komisjoni andmebaasis sisalduva teabe põhjal ei olnud enamik heakskiitu mittesaanud projektidest (umbes 95 %) JASPERSi abi saanud. Põhjusi oli mitmesuguseid: projekti mahtu oli vähendatud või projekt jagatud mitmeks projektiks, või oli projekt viivituste tõttu ootele pandud, et seda järgmisel rahastamiskõlblikkuse perioodil rakendada. Vähem tuli ette projektide tagasilükkamist komisjoni poolt või tühistamist liikmesriikide poolt.

Lisaks leidis kontrollikoda, et JASPERS hakkas toetust pakkuma hilinenud suurprojektidele, mis tuli eelmisest programmitöö perioodist üle kanda (mitmeetapilised projektid). 2015. aasta lõpuks oli alustatud 59 sellise ülesandega²⁶. See ei olnud enam kooskõlas JASPERSi põhiprioriteediga: arendada uusi suurprojekte, pakkudes tavapärast abistavat nõu.

Kontrollikoda pani tähele ka seda, et JASPERS ergutas liikmesriike laiendama JASPERSi abi kasutamist horisontaalsete ülesannete ja rakendusetapis olevate projektide puhul.

JASPERSi vahehindamises, mis viidi komisjoni nimel läbi 2012. aasta detsembris, soovitati JASPERSil muu hulgas parandada oma strateegilist lähenemisviisi ja vormistada töökokkulepped komisjoniga. Kontrollikoda täheldas, et samad algpõhjused tekitasid probleeme ka programmitöö perioodil 2014–2020.

Uue sõltumatu kvaliteedikontrolli funktsiooni loomisel programmitöö perioodiks 2014–2020 oli suuri puudujääke

2013. aasta novembris nimetas komisjon JASPERSi oma tehnilise abi strateegia raames programmitöö perioodi 2014–2020 sõltumatuks eksperdiks²⁷. Komisjon tegi seda ilma eelneva ametliku hindamisprotsessita. Oma ülesande täitmiseks hakkas JASPERS 2014. aastal kokkuleppel EIPga läbi viima sõltumatuid kvaliteedikontrolle (esimene sõltumatu kvaliteedikontrolli aruanne valmis 2016. aastal).Komisjon ja JASPERS soovitavad sõltumatut kvaliteedikontrolli kasutada eelkõige selliste suurprojektide puhul, mis on juba saanud JASPERSi abistavat nõu, kuigi seda võib kasutada ka asjaomast abi mittesaanud suurprojektide puhul.

Sõltumatu kvaliteedikontroll on JASPERSi väga oluline uus funktsioon, mille komisjon nägi ette liikmesriikide poolse suurprojektide hindamise vahendina. Seetõttu võinuks eeldada, et sisekontrolli menetlused on ametlikult kinnitatud. 2017. aasta oktoobriks ei olnud aga kinnitatud ühtki JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli menetlust. Ainus sellekohane dokument oli sõltumatu kvaliteedikontrolli menetluste käsiraamatu projekt. 2017. aasta oktoobrini oli JASPERS avaldanud kaheksa sõltumatu kvaliteedikontrolli aruannet, mille alusel on komisjon vastavad suurprojektid vaikimisi heaks kiitnud.

Sõltumatu kvaliteedikontrolli erapooletuse tagamiseks nõuab komisjon kontrolli täielikku funktsionaalset sõltumatust JASPERSi nõuandeteenustest. See kavatseti saavutada nõuandeteenuste ja sõltumatu kvaliteedikontrolli allüksuste füüsilise eraldamise teel. Sõltumatu kvaliteedikontrolli menetluste käsiraamatu projekt oli peamine dokument, mis kontrollikojale sõltumatu kvaliteedikontrolli menetluste kohta esitati. See sisaldas mitmeid sätteid, mis võivad sõltumatu kvaliteedikontrolli funktsionaalset sõltumatust ohustada.

Komisjoni siseauditi talituse teatel ei ole regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi kvaliteedikontrolliga asjakohaselt käsitletud JASPERSi nõuandeteenuste ja sõltumatu kvaliteedikontrolli talituste vahelise võimaliku huvide konflikti küsimusi. Siseauditi talitus soovitab regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadil analüüsida JASPERSi nõuandeteenuste ja sõltumatu kvaliteedikontrolli osakondade vahelisi tegelikke ja tajutavaid huvide konflikte ning vajaduse korral välja töötada leevendavad meetmed.

Kontrollikoda täheldas ka seda, et nii sõltumatu kvaliteedikontrolli kui ka nõuandeteenuste talituse töö kinnitas üks ja sama vastutav direktor, mis kahandas sõltumatu kvaliteedikontrolli talituse sõltumatust veelgi.

Sõltumatu kvaliteedikontroll on äärmiselt oluline osa suurprojektidele komisjoni heakskiidu andmise protsessist. Nõuded sõltumatu kvaliteedikontrolli sisu kohta on sätestatud teisestes õigusaktides. Sellele vaatamata ei panustanud komisjon otseselt menetluse juhendisse, mis reguleerib sõltumatu kvaliteedikontrolli läbiviimist. JASPERSil puudusid ka sõltumatut kvaliteedikontrolli käsitlevad allkirjastatud töökokkulepped komisjoniga.

Sõltumatu kvaliteedikontrolli menetlus erineb nõuandemenetlusest selle poolest, et see paneb komisjonile kohustuse tuua välja sõltumatu kvaliteedikontrolli aruandes osutatud tõsised puudused, mille suhtes ta on eriarvamusel. Kontrollikoja arvates on komisjonil seda raske teha, kuna tal ei ole enam alusdokumentidele juurdepääsu. Juhul kui komisjon puudusi välja ei too, võetakse sõltumatu kvaliteedikontrolli tulemus kolme kuu pärast automaatselt vastu. Sellise stsenaariumi korral teeb komisjoni otsused suurprojektide heakskiitmise kohta tegelikult JASPERS, kes vastutab sõltumatu kvaliteedikontrolli eest.

Kontrollikoja auditi läbiviimise ajaks oli JASPERS koostanud kõikide liikmesriikide jaoks sõltumatu kvaliteedikontrolliga seotud standardsed töökokkulepped, kuid kõik liikmesriigid ei olnud neile veel alla kirjutanud. 2016. aasta lõpuks oli kokkulepped allkirjastanud üheksa liikmesriiki, kelle hulka ei kuulunud aga ei Rumeenia²⁸, Tšehhi Vabariik ega Itaalia ehk kolm neist liikmesriikidest, kellelt oli oodata suurima arvu suurprojektide esitamist.

Nagu punktides 87 ja 90 mainitud, olid programmitöö perioodi 2014–2020 suurprojektide arv ja nende esitamise tähtajad liiga optimistlikud. Samuti täheldas kontrollikoda, et liikmesriigid olid sõltumatu kvaliteedikontrolli kasutamist üle hinnanud. 2013. aasta detsembris eeldas komisjon sõltumatu kvaliteedikontrolli kasutamist enamiku ühtekuuluvuspoliitika peamiste toetusesaajate poolt. 2015. aasta juulis hindas JASPERS, et sõltumatu kvaliteedikontrolli menetluse läbib ligikaudu 50 % kõikidest suurprojektidest. Täpsemalt hindas JASPERS, et 2015. aastal on selliseid suurprojekte 20, 2016. aastal 70 ja 2017. aastal 66. Tegelikult oli JASPERS 2016. aasta lõpuks koostanud ainult kolm suurprojektidega seotud sõltumatu kvaliteedikontrolli aruannet ning neist kõigi puhul oli eelnevalt juba saadud JASPERSi abistavat nõu (sealhulgas koostatud teade meetme lõpuleviimise kohta).

Komisjonil oli algusest peale kavas, et kõik sõltumatu kvaliteedikontrolli menetlust mittekasutanud suurprojektid esitatakse otse komisjonile, misjärel need läbivad esitamisjärgse hindamise menetluse²⁹.

Komisjon ei allkirjastanud JASPERSiga ühtegi kokkulepet esitamisjärgse hindamisega seotud töökorralduse või meetodite kohta. JASPERS suutis kinni pidada esitamisjärgse hindamise menetluseks ettenähtud maksimaalsest tähtajast, mis on 20 tööpäeva. 2016. aasta lõpuks oli JASPERS täitnud 28 esitamisjärgse hindamise ülesannet (sh 24 Poolaga seotud ülesannet) – JASPERSi enda algne hinnang oli 90 esitamisjärgse hindamise ülesannet.

JASPERS mõjutas projektide kvaliteeti, kuid ei saanud mõju avaldada vahendite kasutusmäärale

Kontrollikoda püüdis kindlaks teha, kas JASPERS oli saavutanud oma üldise eesmärgi parandada projektide kvaliteeti ning kiirendada projektide heakskiitmist komisjoni või riikide ametiasutuste poolt. Nimetatud eesmärkide saavutamine peaks tugevdama majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust ning suurendama ELi rahastamisvahendite kasutusmäära.

JASPERSi üldjuhul kõikehõlmav abi aitas parandada projektidokumentide kvaliteeti ning kiirendas projektide heakskiitmist

Üldiselt kehtib reegel, et mida varem on JASPERS kaasatud, seda suurem on selle mõju. Kontrollikoda kontrollis auditi käigus külastatud nelja liikmesriigi kõigi 343 lõpetatud suurprojekti ülesande kohta koostatud meetmete lõpuleviimise teateid. Selleks rakendas kontrollikoda JASPERSi esmase kaasamise eri etappe (vt 1. selgitus).

Kontrollikoda leidis, et JASPERS oli peamiselt kaasatud projektide teostatavusuuringu-eelses (15 %) ja teostatavusuuringu etapis (52 %). Auditi tegemise ajal kinnitasid riikide ametiasutused ja JASPERSi auditeeritud ülesannetega seotud toetusesaajad – välja arvatud need, keda kontrollikoda kontrollis Maltal –, et JASPERS kaasati üldjuhul projekti väljatöötamise etappi piisavalt varakult.

JASPERSi tegevust analüüsides tegi kontrollikoda kindlaks 13 valdkonda, kus JASPERS abi pakub³⁰. Külastatud nelja liikmesriigi kõigi 343 lõpetatud suurprojekti ülesande kohta koostatud meetmete lõpuleviimise teateid kontrollides tuvastas kontrollikoda, et JASPERS oli enim abi osutanud järgmises viies valdkonnas (sageduse järgi kahanevas järjekorras): teostatavusuuring, projekti taotlusvorm, kulude-tulude analüüs, keskkonnaküsimused ning rahastamisvahendid ja rahastamisega seotud küsimused. Kontrollikoda nentis, et JASPERSi asutusesisese menetlusjuhendi kohaselt saab JASPERS teatavates valdkondades (näiteks riigihanked) pakkuda vaid piiratud ulatuses nõu. Samuti leidis kontrollikoda, et liikmesriigid seadsid piiranguid JASPERSi tegevusele riigiabi valdkonnas: näiteks Maltal on eraldi riigiabiga tegelev asutus, mistõttu JASPERSil sisuliselt puudus kokkupuude selle valdkonnaga Maltal.

Kontrollikoja auditeeritud valimisse kuulunud 20 suurprojekti (vt II lisa) puhul olid kõige sagedamini JASPERSi toetust saanud valdkonnad taotlusvormide läbivaatamine, üldiste ettepanekute ja teostatavusuuringute kontrollimine, kulude-tulude analüüs ning keskkonnaküsimused. Kontrollikoda leidis, et JASPERSi abi oli üldjuhul kõikehõlmav ning aitas parandada projektidokumentide kvaliteeti. Selle taga oli JASPERSi põhimõte pakkuda abi eri valdkondades, olenemata JASPERSi kaasamise ajahetkest. Seda tähelepanekut kinnitasid ka ülesannetega seotud toetusesaajad ning kooskõlastatud auditite ajal nii Horvaatia kui ka Poola kõrgeimad kontrolliasutused. Lisaks sellele pani kontrollikoda tähele, et enamik tema auditeeritud ülesannetega seotud toetusesaajatest oli kasutanud väliste konsultatsioonifirmade tuge, muu hulgas valdkondades, milles JASPERS andis tihti nõu.

Üldiselt leidis kontrollikoda, et tema 20 projektist koosnevasse auditeeritud valimisse (vt II lisa) kuulunud JASPERSi ülesanded kestsid tavaliselt kauem, kui JASPERS oli kaasatud projekti varajases etapis. Erandiks oli siinkohal teedeehituse sektor, kus ülesanded, millesse JASPERS oli kaasatud hiljem, projekti taotlemise etapis (keskmiselt 1688 päeva), kestsid kauem kui ülesanded, kus kaasamine toimus varem ehk teostatavusuuringu etapis (834 päeva).

Neil juhtudel, kui JASPERS kaasatakse varakult, on ootuspärane, et ülesanded kestavad kauem. See peaks aga lühendama komisjonil projekti heakskiitmiseks kuluvat aega. Kontrollikoda tuvastas, et tema valimisse kuulunud projektide puhul, millesse JASPERS oli kaasatud taotlemise etapis, kulus komisjonil heakskiitmiseks 207 päeva, samas kui nende projektide heakskiitmise aeg, millesse JASPERS oli kaasatud varem (teostatavusuuringu etapis), oli 205 päeva ehk märgatav vahe sama hästi kui puudus. Neil juhtudel, kui JASPERS oli kaasatud teostatavusuuringu-eelses etapis, vähenes heakskiitmise aeg rohkem, 183 päevani.

Kontrollikoja külastatud neljast liikmesriigist tehti komisjoni otsus JASPERSi abi saanud suurprojektide kohta kõige kiiremini Maltal (keskmiselt 126 päevaga). Kõik Maltal auditeeritud suurprojektid olid saanud JASPERSi abi ning erinevalt ülejäänud kolmest külastatud liikmesriigist oli komisjon osa neist mitteametlikult läbi vaadanud enne taotluse ametlikku esitamist. Kontrollikoja valimisse kuulunud abi saanud suurprojektidest olid komisjoni otsuse saamist kõige kauem oodanud Horvaatia projektid (281 päeva).

Tuginedes komisjoni ja JASPERSi andmebaasides sisalduvale teabele, hindas kontrollikoda kõikide programmitöö perioodil 2007–2013 heaks kiidetud suurprojektide puhul, kas JASPERSi abi saanud suurprojektid olid komisjonilt saanud kiirema heakskiidu. Kontrollikoda leidis, et keskmiselt oli JASPERSi abi saanud suurprojektide kohta otsus tehtud 22 % kiiremini kui asjaomast abi mittesaanud projektide kohta³¹. Seda tähelepanekut kinnitasid ka kooskõlastatud auditi käigus nii Poola kui ka Horvaatia kõrgeimad kontrolliasutused. Enim oli sellist mõju märgata energia- ja tahkete jäätmete sektoris (vt joonis 4).

¹ Kulunud aeg päevades, millest on maha arvatud katkestusaeg.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs komisjoni SFC infosüsteemi põhjal (6. aprilli 2017. aasta seisuga).

Kontrollikoja eelduste kohaselt oleks JASPERSi abi pidanud parandama projektitaotluste kvaliteeti, vähendades seega komisjoni jaoks vajadust taotlemisprotsessi heakskiitmise menetluse ajal katkestada. Programmitöö perioodil 2007–2013 see nii ka oli kõikides sektorites peale teedeehituse, kus olukord oli nii halb, et see viis abi saanud ja abi mittesaanud projektide katkestamise keskmise arvu kõikides sektorites võrdsele tasemele. Joonisel 5 on esitatud täpsemad andmed.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs komisjoni SFC infosüsteemi põhjal (6. aprilli 2017. aasta seisuga).

Kuigi abi saanud projektide heakskiitmise menetlus oli programmitöö perioodil 2007–2013 üldiselt kiirem kui abi mittesaanud projektidel, suutis komisjon tähtaja, st 90 päeva jooksul pärast projektitaotluse saamist heaks kiita vaid 15 % (513 projektist 76) abi saanud suurprojektidest ning 7 % (463 projektist 31) abi mittesaanud suurprojektidest³². Abi saanud suurprojektide puhul ületas komisjon 90päevase tähtaja keskmiselt 198 päevaga. Võttes arvesse katkestusi, langetas komisjon otsuse keskmiselt peaaegu aasta jooksul (342 päeva) alates suurprojekti esitamise kuupäevast.

Meetmete lõpuleviimise teadete üks ettenähtud eesmärke oli aidata muuta suurprojektide taotlusprotsess sujuvamaks: kui JASPERSi teates meetme lõpuleviimise kohta ei olnud suuremaid probleeme välja toodud, oleks komisjon saanud meetme lõpuleviimise teadet kasutada osana kiiremini toimuvast heakskiitmise kiirmenetlusest. Kokku kasutati seda ainult 29 % suurprojektide puhul, mis olid programmitöö perioodil 2007–2013 JASPERSi abi saanud (vt 2. selgitus).

Programmitöö perioodil 2014–2020 oli komisjon 2016. aasta lõpuks vastu võtnud 17 otsust uute suurprojektide kohta, mille suhtes kohaldati esitamisjärgse hindamise menetlust (vt punkt 53) ning mille heakskiitmiseks kulus keskmiselt 111 päeva³³. See on oluline edasiminek võrreldes programmitöö perioodiga 2007–2013.

Üldiselt avaldas JASPERS kontrollikoja auditeeritud suurprojektide kvaliteedile mõju

Kontrollikoda analüüsis JASPERSi nõuandeteenuste mõju suurprojektide kvaliteedile. Selleks hindas ta nõuandeteenuste mõju suurprojektide kavandatud ulatusele või väljunditele, nende tulemustele või mõjule ning kuludele ja lõpetamise tähtajale. Enam kui poolte kontrollikoja auditeeritud projektide puhul vastas JASPERS jaatavalt liikmesriikide taotlusele liituda protsessiga taotlusetapis, et vaadata läbi projektitaotlusega seotud dokumendid (vt punkt 55). Tabelis 3 on esitatud arvulised järeldused kõikide kontrollikoja auditeeritud projektide kohta.

Märkus:

mõju puudus – puudusid tõendid mis tahes muutuste kohta, mis oleksid kaasnenud JASPERSi mõjuga analüüsitud aspektidele.

Mõõdukas mõju – tõendid väiksemate muutuste kohta, mis kaasnesid JASPERSi mõjuga analüüsitud aspektidele.

Märkimisväärne mõju – selged tõendid suurte (käegakatsutavate) muutuste kohta, mis kaasnesid JASPERSi mõjuga analüüsitud aspektidele.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs suurprojektidega seotud üksikülesannetest koosneva auditeeritud valimi kontrolli põhjal.

Kokkuvõttes avaldas JASPERS enamikul juhtudel mõju vähemalt ühele neljast auditeeritud suurprojektide kvaliteediga seotud parameetrist. JASPERSi mõju auditeeritud suurprojektide kavandatud ulatusele või väljunditele oli enamikul juhtudel kas väike või puudus üldse. Samas aga esines näiteid ka märkimisväärse mõju saavutamise kohta. Samuti leidis kontrollikoda, et JASPERSi abi oli mõjutanud ligikaudu kahe kolmandiku kontrollikoja auditeeritud suurprojektide kavandatud kulutusi. JASPERSi mõju kontrollikoja auditeeritud suurprojektide kavandatud tulemustele või toimele oli enamasti väike või puudus üldse. 3. selgituses on toodud mõned näited.

Enamasti leidis kontrollikoda, et JASPERS ei avaldanud mõju kontrollikoja auditeeritud suurprojektide rakendamise planeeritud ajakavale (vt tabel 3).

Kontrollikoda analüüsis ka seda, millises ulatuses kavandatud projektide kvaliteedinäitajad tegelikult saavutati. Sellistest projektidest, mis olid piisavalt kaugele edenenud, et kontrollikoda saaks nende põhjal järeldusi teha, täheldas kontrollikoda enamiku puhul, et väljundnäitajate sihtväärtused olid enamjaolt kas täielikult või osaliselt saavutatud. Ainult 40 % projektidest oli oma tulemused täielikult saavutanud. Üle pooltel projektidest tekkisid ülekulud. Kõik kontrollikoja auditeeritud suurprojektid hilinesid – keskmiselt 22 kuud võrreldes toetuslepingus sätestatud esialgse lõpetamistähtajaga. Täpsemad andmed on esitatud tabelis 4. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et hilinemised või ülekulud oleksid olnud seotud JASPERSi panusega.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs suurprojektidega seotud üksikülesannetest koosneva auditeeritud valimi kontrolli põhjal.

Lisaks kontrollikoja auditeeritud suurprojektide valimile auditeeris kontrollikoda põhjalikult veel kolme üksikülesannet, mis olid seotud kolme muu projektiga peale suurprojektide. Kontrollikoda ei täheldanud, et JASPERSil oleks ühelgi juhul olnud märkimisväärne mõju nende projektide ulatusele, väljunditele, tulemustele, kuludele või tähtaegade täitmisele, välja arvatud ühe Horvaatia projekti puhul. Viimase puhul aitas JASPERS suurendada uute seadmete kasutamise tulemuslikkust (ning seega projekti kavandatud tõhusust).

Kõigi kolme ülesande puhul olid toetusesaajad ja riikide ametiasutused üldjoontes JASPERSi nõu järginud. Siiski täheldas kontrollikoda, et toetusesaajate, riikide ametiasutuste, JASPERSi ja komisjoni vahel ei olnud sõlmitud asjakohaseid kokkuleppeid, et vahetada nõuetekohaselt teavet selle kohta, kuidas JASPERSi nõu seoses teiste projektidega peale suurprojektide kõige paremini ära kasutada. Kõigi kolme analüüsitud projekti puhul ei olnud asjaomasele riigi ametiasutusele esitatud projektitaotlusele lisatud teadet meetme lõpuleviimise kohta, ehkki JASPERS oli selle väljastanud.

Lõpetuseks hindas kontrollikoda, kas JASPERSi abi saanud projektid olid vähem veaaltid kui abi mittesaanud projektid. Selleks võttis kontrollikoda uuesti vaatluse alla oma 2014. ja 2015. aastal läbiviidud vastavusauditi tulemused. Selle vastavusauditi käigus auditeeris kontrollikoda kõikides liikmesriikides 68 suurprojekti, millest 34 olid saanud JASPERSi abi ja 34 mitte. Kokkuvõttes esines JASPERSi abi saanud projektides vähem vigu kui JASPERSi abi mittesaanud projektides (vigu sisaldas 44 % abi saanud projektidest ja 56 % abi mittesaanud projektidest).

Vastavusauditi läbiviimise ajaks oli neist 20 suurprojektist 12 piisavalt kaugele edenenud, et kontrollikoda saaks analüüsida, kas nende väljundite ja tulemusnäitajate sihtväärtused olid tegelikult saavutatud. Kontrollikoda leidis, et JASPERSi abi saanud projektidel oli saavutatud 50 % näitajate sihtväärtustest ning abi mittesaanud projektidel 25 % näitajate sihtväärtustest.

JASPERS ei suutnud mõjutada auditeeritud projektide ELi vahendite kasutusmäära

Kontrollikoda eeldas, et tänu eeskätt komisjoni otsustusprotsessi kiirendamisele peaks JASPERS suurendama ka vahendite kasutusmäära. Kontrollikoja auditi toimumise ajaks oli 20 auditeeritud suurprojektist 19 piisavalt kaugele edenenud, et nende põhjal analüüsida, kas JASPERS oli märkimisväärselt mõjutanud ELi rahastamisvahendite kasutusmäära. Ent auditeeritud juhtumite puhul ei leidnud kontrollikoda tõendeid selle kohta, et JASPERS oleks kasutusmäära mingilgi määral mõjutanud.

Selle peamiseks põhjuseks olid projekti tasandil toimunud viivitused (kontrollikoja auditeeritud suurprojektid hilinesid keskmiselt 22 kuud). Enam kui kolmandik projektidest kanti osaliselt üle järgnevasse programmitöö perioodi (vt punkt 41).

Veel üks põhjus, miks ei suudetud kasutusmäära mõjutada, oli suurprojektidega seotud kulutuste deklareerimise kord. ELi vahenditest hüvitamiseks kõlblikud kulud deklareeritakse (tõendatakse) komisjonile, kes hüvitab seejärel kulud liikmesriigile. Alates programmitöö perioodi 2007–2013 algusest kuni 2009. aastani said liikmesriigid suurprojektidega seotud kulutusi deklareerida alles pärast seda, kui komisjon oli projekti heaks kiitnud. 2009. aastast alates³⁴ anti õigusaktidega liikmesriikidele aga võimalus kulusid deklareerida pärast projekti heakskiitmist riigi tasandil ja enne komisjoni otsuse tegemist. Sellisel juhul ei mõjuta JASPERSi panus vahendite kasutusmäära, kuna raha kulutataks nagunii, sõltumata JASPERSi abist asjaomastele projektidele, ja eeldusel, et komisjon ei lükka suurprojekti taotlust tagasi.

Paljud kontrollikoja auditeeritud suurprojektidest olid seda võimalust kasutanud: 53 %-l auditeeritud projektidest olid rahastamiskõlblikud kulud komisjonile esitatud enne komisjoni otsuse vastuvõtmist. Neil juhtudel oli esimese kulude deklaratsiooni ja komisjoni otsuse ajaline vahe keskmiselt 23 kuud.

JASPERSi mõju liikmesriikide haldussuutlikkusele ei suurendanud sõltumatust JASPERSi abist

Kontrollikoda püüdis kindlaks teha, kas JASPERS oli täitnud veel ühe oma eesmärkidest: suurendada liikmesriikide haldussuutlikkust seoses projektide ettevalmistamise, heakskiitmise ja elluviimisega. Selle eesmärgi täitmine oleks kaasa toonud olukorra, kus liikmesriigid oleksid kasutanud saadud kogemusi järgnevate projektide ja programmide teostamiseks, muutudes seega komisjoni (sealhulgas JASPERSi) osutatavast tehnilisest abist vähem sõltuvaks.

Alates 2012. aastast pööras JASPERS rohkem tähelepanu liikmesriikide haldussuutlikkuse suurendamisele

Komisjoni 2005. aastal koostatud kontseptsioonidokumendi kohaselt tuli JASPERS kahe aasta pärast üle vaadata. Seega nägi komisjon JASPERSit üleminekuvahendina, mis aitab arendada liikmesriikide haldussuutlikkust ELi rahastamisvahendite haldamiseks ning projektide ettevalmistamiseks ja rakendamiseks vastavalt ELi nõuetele. Peale selle nägi kontseptsioonidokument ette, et JASPERS soovitab mõningatel juhtudel asjaomastele liikmesriikidele haldussuutlikkuse suurendamise võimalusi, näiteks moodustades projektijuhtimise üksuseid. Kuni 2012. aastani puudusid muud dokumendid, mis oleksid täpsemalt määratlenud JASPERSilt oodatavad tegevused liikmesriikide haldussuutlikkuse suurendamiseks.

Alles pärast komisjoni hindamisaruande avaldamist 2012. aastal lõi JASPERS platvormi koostöövõrgustiku rajamiseks, et täiustada JASPERSi projektidega seotud nõustamist ja suurendada toetust liikmesriikidele nende haldussuutlikkuse parandamisel. Seda püüti teha teadmiste jagamise ja suutlikkuse suurendamisega seotud sihipärase tegevuse abil ning heade tavade levitamise edendamise ja kogemuste vahetamise kaudu liikmesriikide vahel.

Programmitöö perioodil 2014–2020 otsustasid komisjon ja EIP laiendada ja parandada JASPERSi koostöövõrgustiku platvormi suutlikkuse suurendamisega seotud tegevusi. Selle tulemusena asutas JASPERS 2014. aastal koostöövõrgustike ja pädevuskeskuse talituse, mille esmatähtsaks eesmärgiks sai jätkata riikide ametiasutustele ja projektidega seotud toetusesaajatele mõeldud tegevuste laiendamist, et suurendada nende suutlikkust.

Liikmesriigid soovivad jätkuvalt saada JASPERSi toetust oma haldussuutlikkuse suurendamiseks

Kõikide kontrollikoja auditeeritud üksikute projektiülesannete puhul nentisid nii riikide ametiasutused kui ka projektide raames toetusesaajad, et JASPERS oli parandanud nende haldussuutlikkust, kuigi mõnel juhul väideti, et JASPERSi abist jäädi tugevalt sõltuma. Sama täheldasid kooskõlastatud auditi raames nii Poola kui ka Horvaatia kõrgeimad kontrolliasutused. Sellele vaatamata ei suutnud riikide ametiasutused ja toetusesaajad kontrollikojale esitada toetavat tõendusmaterjali, mis oleks tõendanud tegelikku mõju.

Lisaks auditeeris kontrollikoda aastatel 2008–2014 alustatud üheksat potentsiaalse strateegilise mõjuga horisontaalset ülesannet. Audititulemused kinnitavad, et 33 % neist (üheksast ülesandest kolm) avaldas tõepoolest märkimisväärset strateegilist mõju ja 22 (üheksast ülesandest kaks) väiksemat mõju. Ülejäänud 45 % (üheksast ülesandest neli) puhul kontrollikoda strateegilist mõju ei tuvastanud. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et JASPERS oleks neist juhtumitest kuue puhul haldussuutlikkusele mingit mõju avaldanud. Ülejäänud kolmel juhul oli JASPERSi mõju piiratud (piirdudes peamiselt riigi ametiasutuste ja toetusesaajate tasandiga) (vt 4. selgitus).

JASPERSi suutlikkuse suurendamise meetmed oleksid pidanud sobituma komisjoni rakendatud suutlikkuse suurendamise meetmete raamistikku. Programmitöö perioodil 2007–2013 koosnesid komisjoni enda suutlikkuse suurendamise meetmed aga peamiselt reageerivatest meetmetest. Programmitöö perioodil 2014–2020 täheldas kontrollikoda, et komisjoni lähenemisviis oli rohkem ennetav ja paremini koordineeritud. 2013. aasta novembris oli komisjon koostanud tehnilise abi strateegia ning loonud eraldi suutlikkuse suurendamise üksuse. Tehnilise abi strateegiast ei leidnud kontrollikoda siiski viidet sellele, et komisjoni enda ellu viidud suutlikkust suurendavad meetmed oleksid olnud kuidagi koordineeritud JASPERSi asjaomase tegevusega.

Märkimisväärsed puudused JASPERSi tegevuse kavandamises, jälgimises ja hindamises seadsid ohtu algatuse eduka toimimise

Kontrollikoda püüdis välja selgitada, kas JASPERSi algatuse kavandamis-, jälgimis- ja hindamissüsteem oli kõikehõlmavalt määratletud ja kas seda ka rakendati vastavalt. Kui süsteem oleks olnud nõuetekohaselt üles ehitatud, oleks piisav teave JASPERSi tulemuste kohta olnud kättesaadav nii juhtkomiteele kui ka eeskätt komisjonile, et viimane saaks JASPERSi tegevust vajaduse korral muuta ja kindlaks määrata tulevase tegevussuuna. Süsteem peaks võimaldama jälgida, kas JASPERSi tegevuseesmärgid on õigeaegselt saavutatud, ning hinnata selle üldist mõju. Samuti peaks see võimaldama kontrollida algatuse finantsjuhtimise usaldusväärsust.

Kontrollikoda tuvastas märkimisväärseid puudusi JASPERSi tegevuse kavandamises

Aastail 2007–2009 ja 2014–2016 suurenes JASPERSi töötajate arv keskmiselt 73 % võrra, et oodatud töökoormuseks valmis olla (vt täpsemaid andmeid JASPERSi töötajate kohta tabelist 1). Kõigi JASPERSi alustatud (välja arvatud tagasi lükatud, peatatud ja tühistatud) ülesannete üldarv vähenes kõnealusel kahel perioodil kokku umbes 32 %. Kontrollikoja hinnangul olid selle peamiseks põhjuseks komisjoni liiga optimistlikud hinnangud programmitöö perioodil 2014–2016 esitatavate suurprojektide ligikaudse arvu ja tähtaegade kohta (vt ka punkt 52 sõltumatu kvaliteedikontrolli kohta).

Komisjoni hinnang on üks peamisi lähtealuseid, mille järgi toimub JASPERSi tööjõuvajaduse planeerimine. Komisjon hindab suurprojektide eeldatavat arvu liikmesriikide esitatud teabe põhjal. See teave hõlmab nii uusi kui ka eelmisest programmitöö perioodist ülekantavaid hilinenud suurprojekte (mitmeetapilised projektid). Peale Poola ei vastanud ühegi liikmesriigi esitatud taotluste arv isegi ligilähedaselt nende eelnevalt prognoositud taotluste arvule. Joonisel 6 on esitatud jaotus liikmesriikide kaupa alates 2014. aastast kuni 2016. aastani.

Allikas: Euroopa Komisjoni arvandmed.

2015. aasta jaanuaris hindas komisjon, et kogu programmitöö perioodi 2014–2020 vältel esitatakse 582 suurprojekti taotlust, millest 478 pidid olema uute suurprojektide kohta. Neist 582 suurprojekti (sh 478 uut) taotlusest 349 (sh 262 uut) esitamist oodati 2016. aasta lõpuks³⁵. Tegelikult oli 19. aprilliks 2017 esitatud vaid 76 taotlust (neist 45 uute projektide kohta). JASPERSi nõu oli esitatud 45-st uute suurprojektide taotlusest saanud vaid kolmandik (vt joonis 7).

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs komisjoni esitatud teabe põhjal.

Kuigi komisjon oli oma kogemuste põhjal teadlik sellest, et liikmesriikide prognoos oli liiga optimistlik, täheldas kontrollikoda, et komisjon ei kohandanud prognoositud arvu JASPERSi tööjõu planeerimisel. Aastatel 2006–2013 oli töötajate koguarv³⁶ üldiselt proportsionaalne suurprojektide nõustamist puudutavate lõpetatud ülesannete arvuga. Alates 2014. aastast vähenes suurprojektide nõustamist puudutavate lõpetatud ülesannete koguarv aastas olulisel määral, ent töötajate arv suurenes jätkuvalt (vt joonis 8).

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs JASPERSi andmebaasis sisalduvate andmete alusel (2016. aasta detsembri seisuga).

Kontrollikoda tuvastas märkimisväärseid puudusi järelevalves JASPERSi tegevuse üle

2006. aastal sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumis osutati JASPERSi eesmärkidele, kuid seonduvad näitajad ja mõõdetavad eesmärgid jäeti määratlemata. Alles 2008. aasta oktoobris kiitis JASPERSi juhtivkomitee heaks reaalse ettepaneku tulemusnäitajate ja aruannete olemuse ning esitamise sageduse kohta. See hõlmas 10 tulemusnäitajat ja 10 liiki teemakohaseid statistilisi andmeid³⁷, ent tegelikult teatati juhtkomiteele andmed vaid 4 tulemusnäitaja kohta (3 väljundite ja 1 tulemustega seotud näitaja).

Kontrollikoja külastatud neljas liikmesriigis piirdus riikide ametiasutuste järelevalve JASPERSi tegevuskavade ja abi saanud projektide elluviimise edenemise jälgimisega, kuid isegi sel juhul tuvastas kontrollikoda, et mitmel ülesandel puudusid JASPERSi tegevuskavad või siis olid need koostatud nii, et nende jälgimine oli takistatud (vt 5. selgitus). JASPERSi mõju haldussuutlikkusele ei olnud hinnatud.

JASPERS keskendus oma väljundite järelevalves lõpetatud ülesannete arvule. See kehtis kõikide ülesannete liikide kohta peale sõltumatu kvaliteedikontrolli ja esitamisjärgse hindamise. Kontrollikoda täheldas aga, et JASPERSi juhtkomitee poolt alles 2010. aastal kasutusele võetud sihtväärtused ei olnud selgelt määratletud või siis puudusid täielikult. JASPERS kasutab juhtkomiteele edastatavate tulemuste jälgimise põhilise näitajana aega, mis kulub suurprojekti heakskiitmiseni komisjoni poolt. JASPERS kasutas seda näitajat iga-aastases võrdluses abi mittesaanud suurprojektidega, seda küll valdkonna tasandil põhjalikumalt analüüsimata. Lisaks täheldas kontrollikoda, et kõnealust näitajat ei kasutatud suurprojektide kategooriasse mittekuuluvate projektide puhul, mille kiidavad heaks riikide ametiasutused, kuigi juhtkomitee oli näitaja kasutamise ette näinud. Samuti ei tuvastanud kontrollikoda, et oleks jälgitud JASPERSi suurprojektide kategooriasse mittekuuluvate projektide või horisontaalsete/strateegiliste nõuannetega seotud üksikülesannete, sõltumatu kvaliteedikontrolli või esitamisjärgse hindamisega seotud tulemusi.

Peale juhtkomiteele teatatud juba mainitud tulemusnäitaja tegi kontrollikoda kindlaks kolm suurprojektidega seotud rohkem tulemustele suunatud näitajat. Nendest kolmest näitajast oli juhtkomiteele teatatud vaid üks kord, 2016. aasta juunis, hõlmates kogu perioodi alates 2008. aastast. Kõnealuseid näitajaid mõõdeti JASPERSi nõu saanud toetusesaajate täidetud tagasisidevormide abil. Vastamismäär oli madal ning tulemused kõikide JASPERSi ülesannete liikide lõikes valdavalt head, mistõttu küsitlust ei jätkatud.

Kontrollikoda ei tuvastanud ühtegi tulemusnäitajat ega statistilisi andmeid, mis oleksid olnud seotud JASPERSi poolt liikmesriikide haldussuutlikkusele avaldatava mõju jälgimisega. Seda aspekti ei käsitletud ka üheski järelevalvearuandes.

JASPERSi hindamistes soovitatakse tegevust jätkata, kuid osutatakse puudustele, mis tuleb kõrvaldada

2010. aastal viis EIP läbi hindamise oma rolli kohta JASPERSi algatuses. Hindamisaruanne tehti kättesaadavaks JASPERSi juhtkomiteele ja komisjonile. 2012. aastal tegi komisjon uue JASPERSi hindamise, mis pidi olema sarnane programmitöö perioodi 2007–2013 kavandatud, kuid hilinenud vahehindamisega (vt punkt 23). Mõlemal hindamisel käsitleti JASPERSi väljundeid, tulemusi ja üldist mõju. EIP 2010. aasta hindamine tõi välja vastuolud JASPERSi tulemustes. Näiteks nenditi hindamises, et enamikul JASPERSi ülesannetest puudus reaalne mõju projektide füüsilisele kujule ning seega ka nende tegelikule kvaliteedile. Juhtudel, kui projekti kvaliteet aga tõepoolest paranes, tõi see üldjuhul kaasa suurema viivituse, mis avaldas kahjulikku mõju ELi rahastamisvahendite kasutusmäärale. Peale selle juhtis algatuse keskendumine algselt plaanis olnud vahendite vastuvõtumäära suurendamise asemel valmiskujul lõplikele projektidele algatuse selle suutlikkuse suurendamise eesmärgist kõrvale. EIP hindamise üldjäreldus on toodud 6. selgituses.

Kumbki hindamine ei käsitlenud JASPERSi tulemuslikkust üksikülesannetes, mis olid seotud teiste projektidega peale suurprojektide. Kahest hindamisest uuem, mille komisjon tegi 2012. aastal, sisaldas teavet JASPERSi põhieesmärgi kohta, mis käsitleb mõju avaldamist projektide kvaliteedile. AECOMi hinnangul on „JASPERSi algatus osutunud liikmesriikide jaoks projektide arendamisel ja rahastamise taotlemisel väga väärtuslikuks vahendiks“. Ühtlasi soovitati „JASPERSi tegevust jätkata, sest liikmesriikides on tema teenuste järele jätkuvalt suur nõudlus“³⁸.Komisjon lükkas 2017. aastal kavas olnud programmitöö perioodi 2014–2020 vahekokkuvõtte käivitamise 2018. aasta esimesse kvartalisse.

Üldjoontes ei tuvastanud kontrollikoda neljas külastatud liikmesriigis ametlikke menetlusi, mis oleksid olnud seotud JASPERSi abi väljundite, tulemuste ja üldise mõju hindamisega. Kontrollikoda leidis vaid tõendeid Poolas reaalselt aset leidnud hindamiste, 2007. aastal koordineerimisasutuse läbi viidud uuringu ja 2010. aastal arenguministeeriumi tehtud hindamise kohta. Poola kõrgeim kontrolliasutus teatas kooskõlastatud auditis JASPERSi algatuse süsteemse hindamise puudumisest riigi tasandil, kuigi kavas oli see olnud juba 2012. aastast.

JASPERSi nõu reaalse kasutamise üle tehti järelevalvet vaid piiratult

Kontrollikoda tõdes, et JASPERSi järelevalve oma järelduste ja soovituste (väljundite) järgimise üle suurprojekti heakskiitmise menetluses oli väga piiratud. Järelevalve tegemiseks vajalik teave pärineb neljast peamisest allikast.

Enne seda, kui JASPERS alustas läbivaatamisega seotud ülesannete (sõltumatu kvaliteedikontroll ja esitamisjärgne hindamine) täitmist, piirdus tema roll suurprojektide heakskiitmise menetluses meetme lõpuleviimist käsitleva teate väljastamisega. Kui aga komisjon katkestas heakskiitmise menetluse, oli JASPERSil võimalus saada tagasisidet esinenud probleemide kohta (liikmesriigi nõusolekul). Kontrollikoda tuvastas auditeeritud suurprojektidega seotud üksikülesannete puhul, et JASPERS oli asjaomast teavet saanud ainult 47 % juhtudest.

Teine teabeallikas – küll ainult suurprojektide puhul – on regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi loodud JASPERSi tagasisidemehhanism. JASPERSi sõnul oli nende tagasisidevormide tagastamismäär siiski madal.

Kolmas teabeallikas on komisjoni andmebaas. Kuigi JASPERSil on juurdepääs sellele andmebaasile, leidis kontrollikoda, et umbes 24 % juhtudest ei võimaldanud see üksikuid suurprojekte tuvastada, isegi kui ülesanne oli lõpetatud.

Neljas teabeallikas, mis oli ainus suurprojektide kategooriasse mittekuuluvaid projekte hõlmav allikas, oli JASPERSi iga-aastane tagasisideküsitlus asjaomaste projektide heakskiitmisega seotud riiklikele korraldusasutustele. JASPERS kogus seda teavet ainult ühes kontrollikoja külastatud liikmesriikidest (Rumeenias) ning ainult ühe rakenduskava puhul.

Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et JASPERS oleks teinud süsteemset järelevalvet selle üle, kuidas JASPERSi nõuandeid abi saanud (suur)projektide rakendamisel järgiti. Kontrollikoda pani tähele ka seda, et järelevalvesüsteem ei sisaldanud teavet abi saanud projektide tegeliku rakendamise, sealhulgas rakendamisel tekkinud viivituste, ülekulude ja riigihangetega seonduva kohta. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et komisjon oleks andnud JASPERSile tagasisidet projektide tegeliku rakendamise kohta, lähtudes liikmesriikide poolt komisjonile esitatavates iga-aastastes rakendusaruannetes sisalduvast teabest.

Kontrollikoja auditeeritud valimisse kuulusid neli ülesannet, mille aluseks olid kuus suurprojekti, mille kohta JASPERS oli esitanud negatiivse üldarvamuse. Kõikidel juhtudel peale ühe olid toetusesaajad ja riikide ametiasutused järginud JASPERSi nõu ning projekte ei esitatud komisjonile. Ühel juhul oli liikmesriik seejärel otsustanud vähendada projekti ulatust ning sellega edasi minna muu projekti kui suurprojektina, ilma kõiki JASPERSi välja toodud probleeme lahendamata.

JASPERSi horisontaalse/strateegilise nõu tegeliku järgimise kohta leidis kontrollikoda ainult ühe teabeallika: JASPERSi saadetud tagasisidevorm JASPERSi nõu saanud riikide ametiasutustele täitmiseks. Selle tagasisidevormi tagastamismäär oli samuti madal (kõikide liikmesriikide arvestuses umbes 32 %).

Kontrollikoda tuvastas puudusi JASPERSi tõhususe ja tulemuslikkuse jälgimises ning hindamises

Tõhususe hindamiseks võrdles kontrollikoda algatuse väljundeid selle sisenditega. Selleks vajalik teave esitatakse näitajate kujul. 2008. aastal kiitis juhtkomitee heaks kolm väljundnäitajat³⁹ (vt ka punkt 91) ja kolm sisendnäitajat⁴⁰. Kontrollikoda tuvastas, et järjepidevalt oli hinnatud siiski ainult väljundnäitajaid, ning siingi leiti puudusi (vt punktid 92–94).

Kahte sisendnäitajat ei olnud üldse hinnatud. Kolmanda – ülesande algusest kuni lõpetamiseni kulunud aeg – kohta olid küll mõningad andmed olemas, kuid neid ei olnud tulemuse analüüsimiseks kunagi kasutatud. Samuti ei olnud andmed täielikud: puudus dokumenteeritud teave peatatud, tagasilükatud või tühistatud ülesannete kohta. Sellised ülesanded moodustasid umbes 21 % kõikidest kuni 2017. aasta jaanuarini alustatud ülesannetest ehk 8 % JASPERSi töökoormusest.

JASPERSil oli kasutusel süsteem andmete dokumenteerimiseks iga ülesande täitmiseks kulunud aja kohta. JASPERS oleks saanud seda kasutada sisendnäitaja „maksumus meetme kohta kuni selle lõpetamiseni“ arvutamise alusena. Ent JASPERS väitis kontrollikojale, et süsteemi salvestatud andmed ei olnud piisavalt usaldusväärsed analüüsis kasutamiseks. 2016. aasta lõpus hakkasid JASPERSi töötajad andmeid teise süsteemi salvestama.

EIP oli JASPERSit 2010. aastal hinnanud ja teinud järelduse, et algatust võib pidada majanduslikult põhjendatuks, kuid alla optimaalse taseme. Sellest tulenevalt hinnati algatuse üldine tulemuslikkus ja tõhusus osaliselt mitterahuldavaks ning seda kahel põhjusel. Esiteks olid JASPERSi roll ja prioriteedid ebaselged, mistõttu – nagu EIP aruandes oli sõnastatud – „kulutati märkimisväärselt palju aega ja ressursse sellise nõu andmisele, mis lõpuks ei vastanud komisjoni nõuetele“. Teiseks vähendas tasuta teenuste osutamine JASPERSi ülesannete täitmise tõhusust⁴¹.

Tulemuslikkuse mõõtmiseks analüüsis kontrollikoda olemasolevaid tulemusnäitajaid. Kontrollikoda tuvastas neli tulemusnäitajat, ent leidis ühtlasi mitu puudust, mis neid mõjutas (vt punktid 92–94).

Kontrollikoda tuvastas puudusi JASPERSi tõhususes

JASPERSil puudusid tõhususe mõõtmiseks sobivad sisendnäitajad. Kontrollikoda uuris, kas JASPERSi eelarve ja töötajate arvu suurendamine programmitöö perioodil 2014–2020 oli kaasa toonud ka JASPERSi tulemuslikkuse paranemise, st suurema lõpetatud ülesannete arvu. Kontrollikoda täheldas, et võrreldes perioodiga 2007–2009 oli lõpetatud ülesannete arv JASPERSi ühe töötaja kohta perioodil 2014–2016 vähenenud vähemalt 10 %.

2006. aastal sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumis oli programmitöö perioodil 2007–2013 komisjoni esialgseks panuseks JASPERSis ette nähtud 106,5 miljonit eurot. Tegelikult oli komisjoni panus sellest ligikaudu 38 % suurem (2006.–2013. aastani tehti väljamakseid summas 147,3 miljonit eurot). Kontrollikoja arvates oli JASPERSi üldeelarve liiga suur. 2014. aastal sõlmitud partnerluse raamlepingus oli sätestatud, et komisjon suurendab programmitöö perioodil 2014–2020 JASPERSile ette nähtud esialgset summat 250 miljoni euroni⁴². Selle summa arvutamise aluseks võeti JASPERSi hinnang kavandatud ülesannete arvu kohta, mis põhines liikmesriikidelt saadud andmetel ja oli kontrollikoja arvates üleliia optimistlik (vt ka punktid 24, 52 ja 89). Peale selle võrdles AECOM komisjoni poolt 2012. aastal tellitud hindamisaruandes JASPERSi igapäevaseid tööjõukulusid teiste institutsioonide sarnaste kuludega ning võrdlusest selgus, et JASPERSi tööjõukulud olid teistest märkimisväärselt (kuni 116 %) suuremad⁴³.

Komisjon ja EIP leppisid oma iga-aastase eelarve koostamisel kokku, et tööjõukulusid hinnatakse standardsete ühikukulude alusel. Kuni 2014. aastani sõltusid kulud ühe töötaja kohta sellest, kas ametikohta rahastas komisjon või EIP. EIP rahastatud töötajate igakuised ühikukulud olid keskmiselt ligikaudu 40 % suuremad kui komisjoni rahastatud töötajatega seotud kulud. Kontrollikoda kontrollis enda käsutuses olnud alusdokumente, kuid ei leidnud sellele mingit veenvat põhjust.

Komisjoni ja EIP kokkuleppe kohaselt kasutatakse alates 2014. aastast tööjõukulude arvutamiseks teist meetodit. Uue meetodi kohaselt standardsed kulud ühtlustati ja need põhinesid töötajate kogemustel, st kulud ei sõltunud enam sellest, kas ametikohta rahastas komisjon või EIP. 2015. aastal allkirjastas komisjon eritoetuslepingu, milles sisalduva eelarveprognoosi koostamiseks oli EIP personali puhul kasutatud vana meetodit ning komisjoni personali puhul finants- ja haldusraamistiku lepingu määrasid. Hiljem asendati see uute finants- ja haldusraamistiku lepingu määradega, mida kohaldati nii komisjoni kui EIP personalile. Vana „segameetodi“ järgi olid algatuse 2015. aasta hinnangulised kogukulud 40,3 miljonit eurot. Üksnes finants- ja haldusraamistiku lepingu määrade põhise meetodi järgi oli nende kulude summa 37,3 miljonit eurot ehk 7,4 % väiksem. Hoolimata JASPERSi aasta kogukulude summa ümberarvutamisest jäi komisjoni panus samaks.

Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, kas JASPERSi standardsed tööjõukulud vastasid tegelikele töötajate tööhõivekuludele. Kontrollikoda palus JASPERSilt teavet tegelike kulude (reaalsete kulutuste) kohta, kuid JASPERS keeldus neid esitamast. Ühtlasi palus kontrollikoda komisjonil selgitada, millega põhjendati standardseid tööjõukulusid kuni aastani 2014 kasutusel olnud vana meetodi puhul, mida kasutati EIP värvatud töötajate jaoks. Komisjonilt saadud vastuses käsitleti kontrollikoja küsimusi vaid osaliselt.

Järeldused ja soovitused

Kontrollikoja üldine järeldus on, et JASPERSi põhieesmärkide ning ülesannete ja vastutusalade kindlaksmääramisel esines puudujääke. Selle tagajärjel ei olnud JASPERSi abi piisavalt suunatud neile tegevustele, millel oli suurim lisaväärtus. Peale selle jõudis kontrollikoda järeldusele, et JASPERSi uue sõltumatu kvaliteedikontrolli funktsiooni loomisel programmitöö perioodiks 2014–2020 oli suuri puudujääke, mis ohustas suuresti JASPERSi nõuandva funktsiooni sõltumatust. Kontrollikoda leidis, et JASPERS oli suurprojektide kvaliteedile mõju avaldanud. JASPERSi mõju liikmesriikide haldussuutlikkusele ei suurendanud sõltumatust JASPERSi abist. Võttes arvesse ka JASPERSi tegevuse järelevalves ja hindamises esinevaid puudusi, seab see ohtu algatuse eduka toimimise, eriti mis puutub JASPERSi tõhususse ja tulemuslikkusesse.

JASPERSi halvasti määratletud põhieesmärkide tõttu oli selle tegevuses vajakajäämisi

Kontrollikoda leidis, et JASPERSi põhieesmärgid olid ebaselged ja osaliselt omavahel vastuolus. Komisjoni ja JASPERSi peamiste sidusrühmade allkirjastatud kokkulepetes ei olnud kindlaks määratud, kuidas ja millal peaks komisjon hindama, kas JASPERSi põhieesmärgid on saavutatud. JASPERSi kavandatud mõju projektide kvaliteedi parandamisele, ELi rahastamisvahendite kasutusmäärale ja haldussuutlikkusele oli jäetud selgelt määratlemata. JASPERS loodi algselt programmitöö perioodiks 2007–2013, kuid kuna seda pikendati programmitöö perioodini 2014–2020, sai sellest pikaajaline algatus. JASPERSil puuduvad selged mõõdetavad eesmärgid, mis sihtide saavutamisest märku annaksid.

Lisaks täheldas kontrollikoda, et peamiste sidusrühmade ülesanded ja vastutusalad ei olnud piisavalt selged, mis ohustas aruandekohustuse täitmist. JASPERS oli töökokkulepped allkirjastanud ainult liikmesriikidega, mitte komisjoniga. Asjaomased kokkulepped ei olnud aga piisavalt laiaulatuslikud, piirdudes abi osutamisega projektidele ning hõlmamata muid JASPERSi tegevusi. Kontrollikoja hinnangul on komisjon ja EIP JASPERSi (kaudsed) kliendid, kasutades selle teenuseid, JASPERS ja komisjon peavad aga JASPERSi ainsateks klientideks liikmesriike (välja arvatud esitamisjärgse hindamise puhul). Samuti andis JASPERS liikmesriikidele tasuta konsultatsiooni, palgates ja tasustades väliskonsultante.

Paljudel juhtudel leidis kontrollikoda, et JASPERSi abi ei olnud piisavalt sihipärane. See oli üks põhjusi, miks paljud projektid tühistati või peatati. JASPERS ei olnud abistatavate liikmesriikide jaoks kindlaks määranud konkreetseid esmatähtsaid valdkondi, vaid tegutses selle asemel vastavalt nende liikmesriikide nõudmistele. Üldiselt vastas JASPERS peaaegu kõikidele liikmesriikide esitatud taotlustele, ilma et oleks komisjoni kui JASPERSi kulude peamise kandjaga alati konsulteerinud.

Programmitöö perioodi 2014–2020 alguses hakati JASPERSist toetama ka mitmeetapilisi projekte ning ergutati liikmesriike projektide rakendamise etapis tasuta abi aktiivsemalt kasutama. Ühtegi nimetatud tegevustest ei loetud prioriteediks.

JASPERSi vahehindamises, mis viidi komisjoni nimel läbi 2012. aastal, osutati puudustele JASPERSi strateegilises lähenemisviisis ja töökokkulepetes ning soovitati meetmeid nende kõrvaldamiseks. Need puudused oleksid pidanud olema kõrvaldatud juba enne JASPERSi tegevuse pikendamist programmitöö perioodiks 2014–2020, kuid auditi läbiviimise ajaks olid parandusmeetmed kaasa toonud hoopis hooletuma planeerimise, mis vähendas nende strateegilist väärtust.

1. soovitus

Komisjon peaks teostama tugevamat kontrolli JASPERSi strateegilise planeerimise, sealhulgas kõikide JASPERSi tegevuste üle, pidades meeles, et JASPERS loodi algselt ajutise algatusena. Komisjon peaks võtma eeskätt järgmisi meetmeid:

1. kohandama JASPERSi tegevuste üldist strateegilist planeerimist vastavalt liikmesriikide konkreetsetele vajadustele ja kooskõlas ELi ühtekuuluvuspoliitikaga. JASPERSi töös tuleks keskenduda nendele tegevustele, millel on suurim lisaväärtus;
2. määratlema selged vahe-eesmärgid ja kriteeriumid, mis võimaldavad JASPERSi algatuse järk-järgult lõpetada, kui selle põhieesmärgid on täidetud;
3. kaasama oma üldise strateegia JASPERSi tegevuste iga-aastasesse kavandamisse liikmesriikides. Selle kavandamise käigus tuleks seada igale liikmesriigile ja sektorile kindlad esmatähtsad eesmärgid kooskõlas ELi õigusaktide ja poliitikaga;
4. täpsemalt selgitama peamiste sidusrühmade ülesandeid ja vastutusalasid, et parandada läbipaistvust ja aruandekohustuse täitmist;
5. tagama, et JASPERS sõlmib kõikide asjaomaste komisjoni peadirektoraatide, EIP ja liikmesriikidega põhjalikud, praktilised ja selged töökokkulepped kõikide oma teenuste kohta.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

Kontrollikoda tuvastas suuri puudujääke uue sõltumatu kvaliteedikontrolli funktsiooni loomisel programmitöö perioodiks 2014–2020. Kontrollikoda täheldas suurt ohtu JASPERSi nõuandva funktsiooni sõltumatusele. Kuigi sõltumatu kvaliteedikontroll oli äärmiselt oluline osa suurprojektidele komisjoni heakskiidu andmise protsessist, ei osalenud komisjon otseselt sõltumatu kvaliteedikontrolli teostamisviisi üle otsustamises, riskides sellega, et kontroll ei toimunud kavakohaselt. Komisjoni otsused suurprojektide heakskiitmise kohta teeb tegelikult JASPERS, kes vastutab sõltumatu kvaliteedikontrolli eest.

Sõltumatu kvaliteedikontrolli eesmärk oli muuta komisjoni suurprojektide heakskiitmise menetlus sujuvamaks. Ent 2016. aasta lõpuks ei olnud JASPERS suutnud allkirjastada töökokkuleppeid mitme liikmesriigiga, kellelt oli oodata suurima arvu suurprojektide esitamist. Peale selle otsustas komisjon võtta enamiku suurprojektide puhul kasutusele uue, esitamisjärgse hindamise funktsiooni, mida täitis sama JASPERSi talitus. Esitamisjärgse hindamise menetlus aitas komisjonil suurprojektide heakskiitmiseks kuluvat aega olulisel määral lühendada.

2. soovitus

1. Komisjon peaks võtma viivitamata meetmeid selleks, et maandada JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli erapooletuse kadumise suurt riski selliste projektide hindamisel, mis on saanud JASPERSi nõuandvat tuge. Komisjon peaks 2020. aasta järgseks perioodiks lõpetama JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli kasutamise eelnevalt JASPERSi nõu saanud suurprojektide puhul.
2. Komisjon peaks taotlema täielikku juurdepääsu vajalikele dokumentidele, et kontrollida JASPERSi sõltumatu kvaliteedikontrolli menetlusi.

Soovituse täitmise tähtaeg: viivitamata.

JASPERS mõjutas projektide kvaliteeti, kuid ei saanud mõju avaldada vahendite kasutusmäärale

Kontrollikoda tuvastas, et JASPERS parandas üldiselt projektide alusdokumentide kvaliteeti. Samuti leidis kontrollikoda, et JASPERSi osutatud abi oli olnud suhteliselt kõikehõlmav, olenemata JASPERSi kaasamise ajahetkest. Sama kinnitasid kooskõlastatud auditi raames Poola ja Horvaatia kõrgeimad kontrolliasutused. Programmitöö perioodil 2007–2013 kulus komisjonil üldiselt vähem aega suurprojektide heakskiitmiseks, kui need olid saanud JASPERSi abi. Kontrollikoda täheldas, et programmitöö perioodil 2014–2020 suurprojektide heakskiitmiseks kuluv aeg kokkuvõttes lühenes.

Kokkuvõttes avaldas JASPERS enamikul juhtudel mõju vähemalt ühele neljast auditeeritud suurprojektide kvaliteediga seotud parameetrist. Vaid mõnel üksikul juhul leidis kontrollikoda aga, et oli tehtud olulisi parandusi seoses kontrollikoja auditeeritud JASPERSi abi saanud suurprojektide planeeritud ulatuse, tulemuste või mõjuga (näiteks majanduslikult põhjendamatute elementide vähendamine projekti taristus).

Kontrollikoda tuvastas, et JASPERS ei olnud suurprojektide rakendamise ajakava mõjutanud. Kuigi JASPERS andis sel alal nõu, olid kõik kontrollikoja auditeeritud projektid tähtajast maas. Enam kui kolmandik neist tuli osaliselt üle kanda programmitöö perioodi 2014–2020 (jagada etappideks).

Kontrollikoda tõdes, et JASPERSist abi saanud suurprojektide puhul tuvastati kontrollikoja 2014. ja 2015. aasta vastavusauditite läbiviimise käigus harvemini vigu seoses nende seaduslikkuse ja korrektsusega.

Kontrollikoda ei tuvastanud, et JASPERS oleks kuidagi mõjutanud kontrollikoja auditeeritud valimisse kuulunud suurprojektide kategooriast välja jäävate projektide kavandatud ulatust, väljundeid, tulemusi, kulusid või tähtaegade täitmist, välja arvatud ühel juhul. Samuti pani kontrollikoda tähele, et puudusid asjakohased kokkulepped selle kohta, kuidas tagada toetusesaajate, riikide ametiasutuste, JASPERSi ja komisjoni vahel nõuetekohane teabevahetus küsimuses, kuidas JASPERSi nõu seoses teiste projektidega peale suurprojektide kõige paremini ära kasutada.

Kontrollikoda leidis, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei suutnud JASPERS suures plaanis ELi vahendite kasutusmäära mõjutada. See oli peamiselt tingitud 2009. aastal õigusaktidesse sisse viidud muudatustest, mis võimaldasid ELi vahendeid välja maksta enne, kui komisjon oli projekti ametlikult heaks kiitnud. Kontrollikoja auditeeritud projektidest üle 50 % puhul oligi kulunõue komisjonile esitatud juba enne otsuse langetamist, mis muutis JASPERSi nõuandva toetuse kavandatust vähem oluliseks. Ülejäänud juhtudel oli esimeste kulunõuete komisjonile esitamine edasi lükkunud rakendamisel tekkinud viivituste tõttu, kuigi komisjon oli otsuse juba teinud.

3. soovitus

1. Komisjon peaks JASPERSi abi suunama vastavalt projekti arenguetapile. JASPERS peaks esmajoones keskenduma projektide sisule, mitte niivõrd dokumentidele. JASPERS ei tohiks enam hakata nõu andma selliste projektide puhul, mille riikide ametiasutused on juba heaks kiitnud.
2. Komisjon peaks säilitama fookuse JASPERSi nõuandeteenuste pakkumisele suurprojektidele. JASPERSi abi peaks olema erandlikel juhtudel kättesaadav suurprojektide kategooriasse mittekuuluvatele projektidele ja projektidega seotud strateegilise iseloomuga horisontaalsetele ülesannetele. Neil juhtudel tuleks abi anda komisjoniga konsulteerides.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018. aasta keskpaik.

JASPERSi mõju liikmesriikide haldussuutlikkusele ei suurendanud sõltumatust JASPERSi abist

Nii riikide ametiasutused kui ka projektide toetusesaajad nentisid üldiselt, et JASPERS oli parandanud nende haldussuutlikkust, kuigi mõnel juhul väideti, et JASPERSi abist jäädi tugevalt sõltuma. Sama kinnitasid kooskõlastatud auditi raames Poola ja Horvaatia kõrgeimad kontrolliasutused. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid, mis oleksid kinnitanud haldussuutlikkuse tegelikku paranemist. Ligikaudu kahe kolmandiku (67 %) kontrollikoja auditeeritud horisontaalsete ülesannete puhul sellist mõju ei täheldatud.

Kontrollikoda tuvastas, et JASPERS oli aja jooksul hakanud rohkem tähelepanu pöörama liikmesriikide haldussuutlikkuse suurendamisele. Samuti pani kontrollikoda tähele, et programmitöö perioodil 2014–2020 oli komisjoni lähenemisviis seoses liikmesriikide haldussuutlikkust suurendavate meetmetega rohkem ennetav ja paremini koordineeritud. Komisjoni tehnilise abi strateegiast ei leidnud kontrollikoda siiski viidet sellele, et komisjoni enda ellu viidud suutlikkust suurendavad meetmed oleksid olnud kuidagi koordineeritud JASPERSi asjaomase tegevusega.

Kontrollikoda täheldas JASPERSi abi üha sagedasemat kasutamist potentsiaalse strateegilise mõjuga ülesannetes. Kontrollikoda leidis, et JASPERSil oli märkimisväärne (33 %) või piiratud (22 %) mõju enam kui pooltele kontrollikoja auditeeritud strateegilise potentsiaaliga horisontaalsetest ülesannetest.

4. soovitus

1. Komisjon peaks kaasama JASPERSi tegevused oma tehnilise abi strateegiasse, et parandada liikmesriikide haldussuutlikkuse arendamiseks ettenähtud kestvate (mitte ajutiste) tegevuste koordineerimist JASPERSiga. JASPERSi tegevused peaksid sellega seoses täiendama komisjoni asjaomaseid tegevusi, keskendudes sellistele sektoritele, valdkondadele ja liikmesriikidele, millel jääb haldussuutlikkusest vajaka.
2. Komisjon peaks aja jooksul kohandama JASPERSi tegevuse rolli, iseloomu ja intensiivsust seoses suutlikkuse suurendamisega liikmesriikides, et pakkuda liikmesriikidele stiimuleid piisava ja jätkusuutliku haldussuutlikkuse taseme saavutamiseks.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

Märkimisväärsed puudused JASPERSi tegevuse kavandamises, jälgimises ja hindamises seadsid ohtu algatuse eduka toimimise

Kontrollikoda tuvastas märkimisväärseid puudusi JASPERSi tegevuse planeerimises ja selle üle tehtavas järelevalves. Kontrollikoda leidis, et JASPERS ja komisjon keskendusid oma järelevalves väljunditele. Järelevalve eesmärgil kindlaks määratud sihtväärtused olid kas ebaselgelt määratletud või siis kohaldati neid ebajärjekindlalt. Ainsad tulemused, mida oli korrapäraselt jälgitud ja mille kohta oli järjepidevalt aru antud, olid JASPERSi suurprojektide nõustamise tulemused seoses komisjoni heakskiitmise otsuse langetamise kiirusega. Nagu punktis 130 selgitatud, minetas see alates 2009. aastast kasutusmäära näitajana suures osas tähtsuse. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et JASPERS või komisjon oleks jälginud JASPERSi tegevuse mõju liikmesriikide haldussuutlikkusele. Samuti ei leidnud kontrollikoda tõendeid selle kohta, et üheski neljast auditeeritud liikmesriigist oleks JASPERSi abi tulemuste ja üldise mõju jälgimiseks või hindamiseks kasutatud hästi määratletud menetlusi.

JASPERSi kohta oli tehtud kaks hindamist – üks EIP ja teine komisjoni poolt. Neis hindamistes ei käsitletud JASPERSi tulemuslikkust üksikülesannetes, mis olid seotud teiste projektidega peale suurprojektide. Lisaks toodi nendes hindamistes välja olulised puudused – nagu on märgitud ka punktis 122 –, mis kõrvaldati vaid osaliselt.

Kontrollikoda leidis, et JASPERSi nõu reaalse kasutamise üle tehti järelevalvet vaid piiratult. Kontrollikoda tõdes, et JASPERS oli ainult harvadel juhtudel teinud järelevalvet oma järelduste ja soovituste järgimise üle suurprojektide heakskiitmise menetluse raames. Kontrollikoda pani tähele ka seda, et JASPERSi järelevalvesüsteem ei sisaldanud teavet abi saanud projektide tegeliku rakendamise, sealhulgas rakendamisel tekkinud viivituste, ülekulude ja riigihangetega seonduva kohta. Samuti ei leidnud kontrollikoda tõendeid selle kohta, et komisjon oleks andnud JASPERSile tagasisidet projektide rakendamise kohta.

Kontrollikoda jõudis järeldusele, et JASPERSi tõhususe ja tulemuslikkuse jälgimises esines puudujääke. JASPERSi süsteemidesse salvestatud andmed sisendite kohta ei olnud piisavalt usaldusväärsed põhjapanevas sisendianalüüsis kasutamiseks. Väljundnäitajaid kasutati süstemaatiliselt, tulemusnäitajaid aga mitte. Lisaks esines nii väljund- kui tulemusnäitajates puudusi. JASPERSi kahes hindamises, mis tehti 2010. ja 2012. aastal, soovitati tegevust jätkata ja osutati lahendamist vajavatele probleemidele.

Komisjon võttis kasutusele ühtlustatud standardkulude süsteemi, mis vähendas JASPERSi kogukulusid. Hoolimata JASPERSi 2015. aasta kogukulude summa ümberarvutamisest, mille tulemusel summa vähenes, jäi komisjoni panus samaks. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et ühtlustamiseelsed JASPERSi standardsed tööjõukulud seoses EIP värvatud töötajatega oleksid olnud põhjendatud vastavuses tegelike tööhõivekuludega. EIP keeldus avaldamast teavet JASPERSi tegelike (reaalselt kantud) kulude kohta ning komisjoni vastus käsitles vaid osaliselt kontrollikoja küsimusi, mis puudutasid EIP värvatud töötajate puhul kuni 2014. aastani kasutatud standardsete tööjõukulude põhjendatust.

5. soovitus

1. Komisjon peaks kasutusele võtma laiaulatusliku süsteemi, mille abil saab jälgida, millises ulatuses on JASPERSi pika- ja lühiajalised eesmärgid kõikide tema osutatud teenuste puhul saavutatud.
2. Komisjon peaks tagama JASPERSi tulevaste hindamiste piisava põhjalikkuse ning tegema järeldusi selle kohta, kas JASPERS on oma põhieesmärgid saavutanud.
3. Komisjon peaks võtma meetmeid JASPERSi tõhususe ja tulemuslikkuse parandamiseks, tagades eeskätt, et JASPERSi kõikide ülesannetega seotud abi tegelike kulude üle tehakse usaldusväärset järelevalvet ja et neid võrreldakse JASPERSi väljundite ja tulemustega.
4. Komisjon peaks tagama, et JASPERSi kulud oleksid mõistlikud ja vastaksid tegelikele kulutustele.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018. aasta keskpaik.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 29. novembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president

Klaus-Heiner LEHNE

Mõisted

Esitamisjärgne hindamine: liikmesriigi esitatud suurprojekti taotluse hindamine JASPERSi poolt komisjoni nõudmisel ja eeldusel, et taotlus ei ole läbinud JASPERSi sõltumatut kvaliteedikontrolli.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): Euroopa Regionaalarengu Fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu sisest majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, vähendades eri piirkondade arengutaseme vahelisi erinevusi peamiselt ettevõtetele antava finantstoetuse kaudu, millega toetatakse taristu loomist ja tootlikke töökohti loovaid investeeringuid.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid: viiest eraldi fondist koosnev fondide rühm, mille eesmärk on vähendada piirkondlikku ebavõrdsust Euroopa Liidus ning mille poliitikaraamistikud on kehtestatud seitsme aasta pikkuseks mitmeaastase finantsraamistiku eelarveperioodiks. Nende fondide hulka kuuluvad Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Korraldusasutus: liikmesriigi määratud riiklik, piirkondlik või kohalik avaliku sektori asutus (või muu avalik-õiguslik või eraõiguslik juriidiline isik), kelle ülesanne on rakenduskava juhtimine. Korraldusasutuse kohustuste hulka kuulub rahastatavate projektide valimine, järelevalve projektide elluviimise üle ning komisjonile esitatav finants- ja tulemuste alane aruandlus.

Kulude-tulude analüüs: ettepanekuga seotud prognoositavate kulude ja eeldatavate tulude võrdlusmeetod, mis aitab otsustajatel teha põhjendatud otsuse selle kohta, kas ettepanek viiakse ellu või mitte.

Kõrgeim kontrolliasutus: valitsemissektori kulude ja tulude läbivaatamise eest vastutav sõltumatu asutus. Igal ELi liikmesriigil on üks kõrgeim kontrolliasutus ja ELi kõrgeim kontrolliasutus on Euroopa Kontrollikoda.

Meetme lõpuleviimise teade: JASPERSi koostatud standardne dokument, mis sisaldab kokkuvõtet projekti raames tehtud töö kohta ning vajaduse korral soovitusi riikide ametiasutustele.

Mitmeetapilised projektid: eelmisel programmitöö perioodil lõpetamata jäänud suurprojektid, mille täitmata osa, mis peab olema nii rahaliselt kui ka füüsiliselt määratletav, on edasi kantud programmitöö perioodi 2014–2020.

Mõju: pikemaajalised sotsiaal-majanduslikud muutused, mis ilmnevad teatud aja jooksul pärast sekkumise toimumist ja võivad mõjutada kas otseselt sekkumisest kasu saavaid isikuid või muid kaudseid kasusaajaid (nt töötuse määra vähenemine, vee kvaliteedi paranemine jne).

Näitaja: nt eesmärgile seatud mõõdetav sihtväärtus, mis annab kasulikku teavet selle kohta, millisel määral eesmärk on saavutatud.

Rakenduskava: rakenduskavas määratakse kindlaks liikmesriigi prioriteedid ja konkreetsed eesmärgid ning vahendite (ELi ja riigi avaliku ja erasektori kaasrahastamine) kasutamine projektide rahastamiseks teatud perioodi (tavaliselt seitsme aasta) jooksul. Need projektid peavad kaasa aitama kindla arvu eesmärkide saavutamisele, mis on kindlaks määratud rakenduskavas. Rakenduskava koostab liikmesriik ja komisjon peab selle heaks kiitma enne, kui ELi eelarvest saab makseid teha. Rakenduskavasid võib nende kehtivusaja jooksul muuta vaid mõlema poole nõusolekul.

Suurprojektid: transpordi, keskkonna ja muude valdkondade, nagu kultuur, haridus, energia ja IKT, suuremahulised taristuprojektid, mis on ELi jaoks sageli strateegilise tähtsusega ning nõuavad seega komisjonipoolset eraldi heakskiitmismenetlust. Need seisnevad majanduslikult jagamatutes töödes, tegevustes või teenustes, millel on kindel tehniline funktsioon ja selgelt määratletud eesmärgid. Ühissätete määruse kohaselt on suurprojektid projektid, mille rahastamiskõlblike kulude kogusumma (kogukulud programmitöö perioodil 2007–2013) on fondist makstava toetuse suuruse üle otsustamisel tehtud hinnangu kohaselt üle 50 miljoni euro. Säästva transpordi edendamisele ja oluliste võrguinfrastruktuuride kitsaskohtade kõrvaldamisele suunatud projektide jaoks suurendati kulude ülemmäära programmitöö perioodil 2014–2020 75 miljoni euroni.

Sõltumatu kvaliteedikontroll: suurprojekti taotluse hindamine sõltumatu asutuse poolt enne, kui liikmesriik esitab taotluse heakskiidu saamiseks komisjonile. JASPERS teeb sõltumatut kvaliteedikontrolli kõikide riikide jaoks, kes sellega seoses abi paluvad. Komisjon võib rahalise toetuse heakskiitmisest keelduda vaid juhul, kui ta tuvastab sõltumatu kvaliteedikontrolli aruandes märkimisväärseid puudusi.

Tegevuskava: iga liikmesriigi jaoks töötatakse koostöös asjaomase toetatava liikmesriigi ja Euroopa Komisjoniga välja tegevuskavad, milles on kindlaks määratud JASPERSi kavandatavad tööd. Alates 2014. aasta 1. jaanuarist on igast uuest tegevuskavast saanud tööplaan pärast dokumendi ühekordset allkirjastamist programmitöö perioodiks 2014–2020. Tööplaanid kehtivad kogu programmitöö perioodi 2014–2020 vältel ning perioodilisi muudatusi (projektide lisamine ja kustutamine) tehakse neisse poolte kokkuleppel kirja teel.

Tulemus: põhjuse ja tagajärje seose (kas otseselt või kaudselt tekitatud) mõõdetav järelm.

Tõhusus: tähendab parimat võimalikku suhet kasutatud vahendite ja saavutatud tulemuste vahel.

Väljundid: sekkumisele eraldatud vahenditega toodetu või saavutatu (noortele töötutele korraldatud koolitused, reoveepuhastite arv, ehitatud teede pikkus kilomeetrites jms).

Ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA): vahend, millega EL toetab kandidaatriikides või potentsiaalsetes kandidaatriikides reformide läbiviimist, pakkudes nii rahalist kui ka tehnilist abi. IPA vahenditega parandatakse riikide suutlikkust kogu ühinemisprotsessi vältel, mille tulemuseks on piirkonna järkjärguline soodne areng.

Ühtekuuluvusfond: Ühtekuuluvusfondist rahastatakse Euroopa Liidu majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse suurendamise eesmärgil keskkonna- ja transpordiprojekte liikmesriikides, mille kogurahvatulu ühe elaniku kohta on väiksem kui 90 % ELi keskmisest.

Ühtekuuluvuspoliitika: üks suuremaid poliitikavaldkondi, milles kasutatakse ELi eelarve vahendeid. Selle eesmärk on vähendada eri piirkondade arengutaseme vahelisi erinevusi, kujundada ümber taandarenevaid tööstuspiirkondi ja mitmekesistada maapiirkondi ning arendada piiriülest, riikide- ja piirkondadevahelist koostööd. Seda rahastatakse Euroopa Regionaalarengu Fondist, Euroopa Sotsiaalfondist ja Ühtekuuluvusfondist.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Oskar Herics, keda toetasid kabinetiülem Margit Spindelegger, valdkonnajuht Emmanuel Rauch ja auditijuht Rafal Gorajski. Auditirühma kuulusid Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu ja Maciej Szymura. Õigusalast nõu andis Eleonore von Bardeleben. Keelealast abi osutas Richard Moore.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Europa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

© Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://op.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.