Wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europejskich (JASPERS) – czas na lepsze ukierunkowanie działania

Streszczenie

Informacje o inicjatywie JASPERS

W 2005 r. Komisja Europejska podjęła decyzję o zaangażowaniu się, wraz z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI), w nową inicjatywę zwaną „wspólną inicjatywą wsparcia projektów w regionach europejskich” (JASPERS). Jej celem jest zapewnianie państwom członkowskim, które przystąpiły do UE w 2004 r. lub później, niezależnego i bezpłatnego doradztwa, tak by pomóc im w przygotowywaniu wysokiej jakości propozycji dotyczących dużych projektów inwestycyjnych w celu uzyskania finansowania z Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Sposób przeprowadzenia kontroli

Trybunał ocenił, czy inicjatywa JASPERS wniosła pozytywny wkład w rozwój i ogólną jakość projektów współfinansowanych przez UE, a także czy przyczyniła się do polepszenia zdolności administracyjnych w państwach członkowskich otrzymujących wsparcie.

Trybunał skontrolował cztery państwa członkowskie: Chorwację, Maltę, Polskę i Rumunię. Kontrola objęła okres od rozpoczęcia funkcjonowania inicjatywy JASPERS w 2006 r. do końca 2016 r. W przypadku Chorwacji i Polski Trybunał przeprowadził kontrolę we współpracy z najwyższymi organami kontroli tych państw, które prowadziły własne kontrole oddziaływania JASPERS na szczeblu krajowym równolegle z kontrolą Trybunału¹.

Ustalenia Trybunału

Zaobserwowano niedociągnięcia w definicji głównych celów, zadań i obowiązków JASPERS. W rezultacie pomoc w ramach inicjatywy JASPERS nie była wystarczająco ukierunkowana. Inicjatywa JASPERS została utworzona z myślą o okresie programowania 2007-2013, jednak z czasem zyskała charakter długoterminowy, jako że została przedłużona na lata 2014-2020. Nie ma ona wyraźnie mierzalnych celów, które sygnalizowałyby osiągnięcie przez nią zamierzonych skutków. Na początku okresu programowania 2014-2020 wsparcia w ramach inicjatywy zaczęto udzielać na rzecz projektów, których realizacja została rozłożona na dwa okresy programowania (w ramach procedury tzw. fazowania). Ponadto zachęcano państwa członkowskie do korzystania w większym zakresie z bezpłatnej pomocy na etapie wdrażania projektów. Żadne z tych zadań nie stanowiło priorytetu JASPERS.

Wystąpiły istotne słabe punkty w sposobie organizacji nowej funkcji niezależnego przeglądu jakości na okres programowania 2014-2020. Niezależność operacyjna działu JASPERS ds. niezależnego przeglądu jakości (JASPERS IQR) została narażona na szwank, ponieważ za zatwierdzanie prac tego działu, jak i działu ds. doradztwa odpowiedzialna była jedna i ta sama osoba. Ponadto do października 2017 r. nie przyjęto żadnych procedur precyzujących proces niezależnego przeglądu jakości w ramach JASPERS. Trybunał stwierdził występowanie dużego ryzyka braku bezstronności w przypadku funkcji doradczej JASPERS. Co więcej, chociaż niezależne przeglądy jakości stanowią kluczową część procesu zatwierdzania dużych projektów przez Komisję, nie miała ona bezpośredniego wpływu na sposób przeprowadzania takich przeglądów w praktyce, co spowodowało ryzyko ich niewłaściwej realizacji.

Inicjatywa JASPERS przyczyniała się do szybszego zatwierdzania projektów i wpływała na jakość projektów. Ponadto miała ona pozytywny wpływ na jakość podstawowej dokumentacji projektowej. Trybunał stwierdził także, że pomoc zapewniana przez JASPERS była względnie kompleksowa. W okresie programowania 2007-2013 Komisja ogólnie potrzebowała mniej czasu na zatwierdzenie dużych projektów, jeśli zostały one objęte wsparciem zapewnianym przez JASPERS. Trybunał zaobserwował jednak, że inicjatywa ta nie mogła zasadniczo wpłynąć na absorpcję unijnych środków finansowych. W odniesieniu do okresu programowania 2014-2020 Trybunał odnotował, że ogólny czas potrzebny na zatwierdzenie dużych projektów może zostać znacznie zredukowany. Stwierdził również, że w ramach kontroli zgodności przeprowadzonych przez Trybunał w 2014 i 2015 r. w dużych projektach, które zostały objęte pomocą JASPERS, rzadziej odnotowywano błędy dotyczące legalności i prawidłowości.

Wpływ JASPERS na zdolności administracyjne nie poskutkował jak dotąd większym stopniem niezależności od pomocy JASPERS. Zarówno organy krajowe, jak i beneficjenci projektów stwierdzili, że w ujęciu ogólnym inicjatywa JASPERS miała pozytywny wpływ na ich zdolności administracyjne, chociaż niektóre podmioty przyznały, że nadal w dużym stopniu polegały na wsparciu z jej strony. Trybunał nie znalazł żadnych dowodów na potwierdzenie, że faktycznie doszło do poprawy zdolności administracyjnych. Odnotował natomiast, że z biegiem czasu inicjatywa JASPERS w coraz większym stopniu skupiała się na budowaniu zdolności administracyjnych państw członkowskich.

Wszystkie te aspekty w powiązaniu z istotnymi niedociągnięciami w monitorowaniu działań JASPERS zagrażają skutecznemu funkcjonowaniu inicjatywy, w szczególności pod względem wydajności i skuteczności. EBI nie wykazał chęci przekazania informacji na temat rzeczywistych kosztów funkcjonowania inicjatywy, a Komisja jedynie częściowo była w stanie wykazać wiarygodność standardowych kosztów JASPERS wykorzystywanych do 2014 r. w odniesieniu do pracowników zapewnianych przez EBI.

Zalecenia Trybunału

Komisja powinna:

1. sprawować większą kontrolę nad planowaniem strategicznym JASPERS, w tym nad wszystkimi rodzajami działań w ramach JASPERS, mając na uwadze, że inicjatywa ta miała pierwotnie charakter tymczasowy, a zatem zakładając jej stopniowe wycofywanie w przypadku osiągnięcia przez nią jej głównych celów;
2. niezwłocznie podjąć działania w celu zniwelowania dużego ryzyka braku bezstronności występującego w sytuacji, gdy JASPERS przeprowadza niezależny przegląd jakości w ramach oceny projektów, które otrzymały już wsparcie doradcze z jego strony;
3. uzyskać pełen dostęp do odnośnej dokumentacji, tak by móc zweryfikować jakość procedur niezależnego przeglądu jakości przyjętych przez JASPERS;
4. odpowiednio ukierunkować pomoc JASPERS w zależności od etapu rozwoju projektu oraz zapewnić, by inicjatywa nadal koncentrowała się na świadczeniu usług doradczych na rzecz dużych projektów;
5. włączyć działania JASPERS do własnej strategii pomocy technicznej, tak by w ten sposób ulepszyć koordynację z JASPERS w zakresie prowadzenia ciągłych (w przeciwieństwie do doraźnych) działań na rzecz rozwoju zdolności administracyjnych państw członkowskich; dostosowywać z biegiem czasu rolę, charakter i intensywność działań JASPERS związanych z budowaniem zdolności w państwach członkowskich, tak by w ten sposób zachęcać je do osiągania wystarczającego i trwałego poziomu zdolności administracyjnych;
6. wprowadzić kompleksowy system monitorowania pozwalający określić, w jakim zakresie udało się osiągnąć długo- i krótkoterminowe cele JASPERS; dopilnować, by przyszłe oceny JASPERS były wystarczająco kompleksowe, oraz wyciągać wnioski co do osiągnięcia głównych celów inicjatywy; podjąć działania w celu zoptymalizowania wydajności i skuteczności JASPERS, a także zapewnić, by koszty funkcjonowania JASPERS były racjonalne i odzwierciedlały faktycznie poniesione nakłady.

Wstęp

Czym jest inicjatywa JASPERS?

Państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r. lub później, mogły korzystać z dużych kwot środków finansowych dostępnych z Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego². Rumunia, Bułgaria i Chorwacja otrzymywały także wsparcie finansowe ze strony UE za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) do czasu ich przystąpienia do UE.

Jednocześnie organy administracji tych krajów dysponowały ograniczonymi zdolnościami w zakresie zarządzania unijnymi środkami finansowymi oraz przygotowywania i wdrażania projektów zgodnie z wymogami UE.

Aby wyeliminować te deficyty, Komisja Europejska podjęła decyzję o zaangażowaniu się, wraz z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI), w nową inicjatywę mającą na celu zapewnienie tym państwom członkowskim doradztwa technicznego. W 2006 r. Komisja, EBI oraz Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR),a później również KfW przyjęły protokół ustaleń w sprawie utworzenia inicjatywy pod nazwą „wspólnej inicjatywy wsparcia projektów w regionach europejskich” (JASPERS). Jej celem było zapewnienie państwom członkowskim niezależnego i bezpłatnego doradztwa, aby pomóc im w przygotowywaniu wysokiej jakości „dużych projektów” obejmujących znaczne inwestycje w celu uzyskania współfinansowania z UE. Doradztwo to dotyczyło na przykład studium wykonalności, analizy kosztów i korzyści oraz kwestii środowiskowych (zob. pkt 57).

Pierwotnie przewidywano, że inicjatywa JASPERS będzie funkcjonować tylko w okresie programowania 2007-2013 i że będzie skierowana wyłącznie do państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. i później³. Zgodnie z ramową umową partnerską podpisaną w 2014 r.⁴ funkcjonowanie inicjatywy zostało jednak wydłużone, tak aby objąć również okres programowania 2014-2020 (a jej nowym mandatem objęto również instrument „Łącząc Europę” – CEF)⁵. Ponadto została ona otwarta dla wszystkich państw członkowskich i krajów kandydujących, pod warunkiem dostępności wymaganych zasobów.

Inicjatywa na rzecz pomocy technicznej JASPERS jest zarządzana przez specjalny dział ds. JASPERS funkcjonujący w strukturach EBI. JASPERS zatrudnia około 124 pracowników⁶. Siedziba główna inicjatywy znajduje się w Luksemburgu na terenie EBI; istnieją także trzy biura regionalne w Warszawie, Wiedniu i Bukareszcie oraz oddział w Brukseli. Inicjatywa jest finansowana wspólnie przez EBI, Komisję z budżetu UE oraz EBOR⁷. Te trzy instytucje partnerskie jednomyślnie podejmują decyzje strategiczne co do kierunku inicjatywy i nadzoru nad nią w komitecie sterującym JASPERS, któremu przewodniczy Komisja.

Rzeczywisty koszt funkcjonowania JASPERS w okresie od momentu podjęcia działalności w 2006 r. do końca 2016 r. wyniósł 284,2 mln euro. Około 79% łącznych kosztów JASPERS (około 223,5 mln euro) pochodziło z budżetu UE. Bardziej szczegółowe informacje można znaleźć w tabeli 1. Pozostały wkład był zapewniany przez innych partnerów w formie oddelegowania pracowników do JASPERS.

Uwaga: Jak wynika ze sprawozdań rocznych JASPERS, w 2006 r. nie poniesiono żadnych kosztów. Komisja dokonywała jednak płatności na rzecz JASPERS w 2006 r. Dane liczbowe nie obejmują mandatu JASPERS w odniesieniu do IPA i CEF.

Źródło: analiza sprawozdań rocznych JASPERS i odpowiedzi Komisji przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Jak działa JASPERS?

Każdy indywidualny projekt w ramach JASPERS nosi nazwę „zadania”. Podstawowe rodzaje zadań są następujące:

• wsparcie indywidualne na rzecz dużych projektów i projektów innych niż duże (zob. pkt 7), w tym tymczasowe wsparcie na rzecz dużych projektów, których realizacja została rozłożona na dwa okresy programowania (zob. pkt 40),
• wsparcie horyzontalne (zob. pkt 8),
• działania służące budowaniu zdolności administracyjnych (zob. pkt 9),
• funkcje oceniające (zob. pkt 10),
  • niezależne przeglądy jakości,
  • oceny po złożeniu wniosku.

Zapewnianie wsparcia indywidualnego na możliwie najwcześniejszym etapie opracowywania projektu – tj. pomaganie państwom członkowskim będącym beneficjentami w przygotowaniu projektów w celu uzyskania finansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności – jest głównym celem strategicznym JASPERS⁸. W praktyce JASPERS może zapewniać wsparcie na każdym etapie realizacji projektu, począwszy od opracowywania koncepcji po zatwierdzenie, a wyjątkowo także na etapie wdrażania. Większość zadań dotyczy dużych projektów, czyli projektów, których koszt przekracza określoną wartość progową⁹ i które wymagają zatwierdzenia przez Komisję. JASPERS może także wspierać projekty inne niż duże, które są zatwierdzane przez państwa członkowskie, w szczególności jeśli mają one szczególną wartość strategiczną.

Wsparcie horyzontalne może przyjąć formę doradztwa udzielanego na rzecz grup różnych, ale powiązanych ze sobą projektów w jednym lub kilku państwach członkowskich, bądź doradztwa strategicznego udzielanego organom państw członkowskich.

W 2011 r. inicjatywa JASPERS stworzyła platformę współpracy zajmującą się działaniami służącymi budowaniu zdolności administracyjnych. Organizuje ona kursy szkoleniowe i pomaga w tworzeniu sieci kontaktów, tak by zwiększyć zdolności państw członkowskich w zakresie opracowywania projektów zgodnie z przepisami UE oraz rozpowszechniać dobre praktyki.

W 2015 r. inicjatywa zaczęła również przeprowadzać oceny wniosków o potwierdzenie wkładu finansowego dla dużych projektów, co stanowi element procedury zatwierdzania tych wniosków przez Komisję. Oceny te mogą przyjmować formę niezależnych przeglądów jakości (zob. pkt 44-52). Przeglądy takie są przeprowadzane na wniosek państw członkowskich, jak przewidziano w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów¹⁰, przez dział mający siedzibę w Brukseli. Na wniosek Komisji, a nie państwa członkowskiego, od 2015 r. JASPERS może przeprowadzać także oceny po złożeniu wniosku. Zakres takich ocen jest węższy niż niezależnych przeglądów jakości. Niezależne przeglądy jakości i oceny po złożeniu wniosku mogą być także przeprowadzane w odniesieniu do dużych projektów, które zostały już objęte doradztwem zapewnianym przez JASPERS przed złożeniem wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego.

W okresie od rozpoczęcia funkcjonowania inicjatywy w 2006 r. do końca 2016 r. w ramach JASPERS ukończono 1 147 zadań. Około dwóch trzecich z nich dotyczyło dużych projektów. Na wykresie 1 przedstawiono szczegółowe dane na temat liczby ukończonych zadań, z podziałem według ich rodzaju.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez JASPERS (na dzień 31 grudnia 2016 r.).

Prawie 50% wszystkich ukończonych zadań JASPERS dotyczyło działań prowadzonych w Polsce (307) i Rumunii (246). Na wykresie 2 pokazana została liczba zadań JASPERS w każdym państwie członkowskim.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez JASPERS (na dzień 31 grudnia 2016 r.).

W okresie od 2006 r. do grudnia 2016 r. Komisja zatwierdziła 963 duże projekty z okresu programowania 2007-2013¹¹. 511 spośród nich (około 53%) było objętych wsparciem JASPERS. Łączna kwota przeznaczona na te projekty wyniosła około 77,6 mld euro, przy czym całkowity wkład ze strony UE wynosił 46,2 mld euro.

Liczba wszystkich zadań JASPERS w okresach programowania 2007-2013 i 2014-2020, z podziałem według statusu i rodzaju zadania, jest przedstawiona w załączniku I.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Celem kontroli było dokonanie oceny, czy inicjatywa JASPERS wniosła pozytywny wkład w projekty współfinansowane przez UE w państwach członkowskich. W tym celu Trybunał skupił się na trzech różnych zagadnieniach. Po pierwsze, zbadał strukturę instytucjonalną JASPERS, sposób administrowania inicjatywą oraz zakres jej działań. W tym względzie Trybunał nie skontrolował działalności pożyczkowej EBI związanej z projektami objętymi pomocą JASPERS¹². Po drugie, Trybunał skontrolował rzeczywiste oddziaływanie działań podejmowanych w ramach JASPERS na próbę projektów oraz na zdolności administracyjne państw członkowskich. Ponadto Trybunał przeanalizował systemy wdrożone na różnych szczeblach na potrzeby monitorowania i oceny prac w ramach inicjatywy JASPERS oraz jej wydajności i skuteczności.

Kontrola objęła okres od rozpoczęcia funkcjonowania inicjatywy JASPERS w 2006 r. do końca 2016 r. Dotyczy ona zatem zadań zarówno z okresu programowania 2007-2013, jak i 2014-2020. W istotnych przypadkach Trybunał uwzględnił także informacje dotyczące okresu do sierpnia 2017 r. przekazane przez Komisję i EBI.

Prace kontrolne przeprowadzono w Komisji, dziale EBI ds. JASPERS oraz komitecie sterującym JASPERS, a także w czterech wybranych państwach członkowskich: w Chorwacji, na Malcie, w Polsce i Rumunii. Trybunał wybrał te kraje, kierując się wielkością otrzymanej przez nie pomocy JASPERS oraz biorąc pod uwagę ich rozmieszczenie geograficzne oraz poziom doświadczenia w korzystaniu z unijnych środków finansowych.

Kontrola prowadzona przez Trybunał opierała się w szczególności na dowodach zgromadzonych w drodze:

• wywiadów z urzędnikami i beneficjentami na szczeblu UE i krajowym;
• analizy dokumentacji i danych udostępnionych przez organy krajowe, dział EBI ds. JASPERS i Komisję;
• badania próby 28 indywidualnych zadań projektowych (w tym 25 dotyczących dużych projektów i trzech dotyczących projektów innych niż duże) oraz dziewięciu horyzontalnych zadań JASPERS (załącznik II); przy doborze próby skoncentrowano się na zadaniach ukończonych¹³;
• przeglądu 343 not końcowych dotyczących zadań w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty;
• analizy wyników własnych kontroli zgodności przeprowadzonych przez Trybunał w 2014 i 2015 r., dotyczących dużych projektów.

Ponadto Trybunał wykorzystał sprawozdanie końcowe z audytu dotyczącego dużych projektów w DG REGIO, które zostało opublikowane w październiku 2017 r. przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji. Audyt ten obejmował swym zakresem przegląd procedur i mechanizmów kontroli stosowanych przez DG REGIO w celu zatwierdzania i monitorowania dużych projektów w okresie programowania 2014-2020. Uwzględniono w nim również wykorzystanie funkcji niezależnego przeglądu jakości JASPERS.

W ramach działań kontrolnych dotyczących Chorwacji i Polski Trybunał współpracował z najwyższymi organami kontroli tych krajów, które przeprowadziły własne kontrole oddziaływania JASPERS na szczeblu krajowym w tym samym czasie co kontrola prowadzona przez Trybunał¹⁴. Współpraca ta obejmowała wymianę poglądów na temat podejścia kontrolnego i metodyki Trybunału oraz omówienie głównych wyników prac kontrolnych dotyczących każdego kraju.

Uwagi

Uchybienia w definicji głównych celów JASPERS skutkowały niedociągnięciami w operacjach podejmowanych w ramach inicjatywy

Zdaniem Trybunału odpowiednio zdefiniowane i jednoznaczne cele strategiczne na najwyższym szczeblu zapewniają solidną podstawę dla ukierunkowania zasobów JASPERS na najważniejsze obszary. Mają one także duże znaczenie dla późniejszego monitorowania i oceny operacji JASPERS oraz wskazania obszarów wymagających dodatkowego wsparcia. Trybunał uważa ponadto, że jasno zdefiniowane role i obowiązki mają kluczowe znaczenie dla gwarantowania przejrzystości i rozliczalności, unikania nakładania się zakresów działań oraz gwarantowania bezstronności w przypadkach, w których jest ona ważna. W tym celu Trybunał ocenił strukturę instytucjonalną inicjatywy JASPERS w momencie jej utworzenia w 2006 r. oraz w momencie podjęcia decyzji w 2014 r. w sprawie przedłużenia jej działalności.

Główne cele wyznaczone dla JASPERS były niewystarczająco jasne i po części wzajemnie sprzeczne

Inicjatywa JASPERS została pierwotnie ustanowiona na okres programowania 2007-2013. Idea jej przyświecająca została opisana po raz pierwszy w dokumencie koncepcyjnym wydanym w 2005 r.¹⁵. Stwierdzono w nim, że pierwszeństwo w uzyskiwaniu wsparcia JASPERS będą miały duże projekty w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r. i później¹⁶, a także w Grecji, Hiszpanii i Portugalii.

W dokumencie koncepcyjnym określono także, że Komisja i EBI przeprowadzą ocenę operacji JASPERS po dwóch latach od rozpoczęcia jej funkcjonowania w celu podjęcia decyzji co do strategicznego kierunku tej inicjatywy w przyszłości, gdyż na etapie rozpoczynania przez nią działalności nie było możliwe dokładne przewidzenie przyszłego zapotrzebowania na jej wsparcie. Chociaż ogólny zakres działań ujęty w dokumencie koncepcyjnym został odzwierciedlony w protokole ustaleń z 2006 r. (zob. pkt 2 i 3), pewne aspekty zostały w praktyce odłożone w czasie. Jednym z nich był nacisk na budowanie zdolności administracyjnych w państwach członkowskich. Nie uwzględniono również zobowiązania do przeprowadzenia oceny po dwóch latach funkcjonowania.

Jak opisano w protokole ustaleń z 2006 r., ogólnym celem strategicznym JASPERS była pomoc państwom członkowskim będącym beneficjentami w przygotowywaniu i przedkładaniu wysokiej jakości projektów w celu uzyskania finansowania z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Tym samym inicjatywa miała przyczynić się do szybszej absorpcji dostępnych środków unijnych. Obydwa te cele, tj. poprawa jakości projektów i zwiększenie absorpcji, obowiązują nadal w okresie programowania 2014-2020. W dokumencie koncepcyjnym oszacowano wprawdzie orientacyjnie przewidywaną liczbę wniosków dotyczących dużych projektów, jednak przed uruchomieniem inicjatywy JASPERS na okres programowania 2007-2013 nie przeprowadzono żadnej analizy potrzeb. Z kolei w odniesieniu do okresu programowania 2014-2020 Komisja, we współpracy z JASPERS, przeprowadziła formalną ocenę potrzeb, zanim zadecydowała o przedłużeniu mandatu JASPERS i otwarciu inicjatywy dla wszystkich państw członkowskich (zob. pkt 3). Trybunał uznał jednak, że ta ocena była nadmiernie optymistyczna (zob. pkt 52 i 87-90).

Nadrzędny cel JASPERS – wsparcie państw członkowskich w dążeniu do jak najlepszego wykorzystania pomocy dostępnej w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności – jest jasny. Dwa główne cele ustanowione dla JASPERS nie były jednak wystarczająco jasne ani szczegółowe w żadnym z okresów programowania. Cel polegający na poprawie jakości projektów, do którego miała przyczyniać się inicjatywa, nie był szczegółowo zdefiniowany, a cel dotyczący poprawy absorpcji unijnych środków finansowych¹⁷ był mało precyzyjny. Ponadto te dwa główne cele przynajmniej częściowo stały ze sobą w sprzeczności: dążenie do poprawy jakości projektów może na przykład prowadzić do dalszych opóźnień, a zatem ograniczać absorpcję środków finansowych (zob. także pkt 96). Tym samym brak było właściwej podstawy do oceny skuteczności inicjatywy.

Komisja nie określiła, na jakiej podstawie będzie oceniać, czy główne cele JASPERS zostały osiągnięte i w jaki sposób. Przykładowo zwiększanie zdolności administracyjnych – które powinno przyczynić się do poprawy jakości projektów oraz lepszej absorpcji – zostało wprawdzie ustanowione jako cel w dokumencie koncepcyjnym, ale nie zostało uwzględnione w protokole ustaleń na okres programowania 2007-2013. Zadanie to zostało włączone dopiero do ramowej umowy partnerskiej na okres programowania 2014-2020, bez wskazania celów szczegółowych. W rezultacie w żadnym z okresów nie ustanowiono celów szczegółowych w tym obszarze, a zwiększenie zdolności administracyjnych zostało zamiast tego uznane za skutek długoterminowy. Doprowadziło to do problemów opisanych poniżej.

Zwiększanie zdolności administracyjnych stanowi już z samej swojej natury cel, który musi zostać poddany przeglądowi po upływie pewnego czasu: w następstwie zwiększenia zdolności administracyjnych państwa członkowskiego do oczekiwanego poziomu zmniejsza się bowiem zapotrzebowanie na dalsze działania w tej dziedzinie. W takim przypadku Trybunał oczekiwałby ustanowienia takich celów tematycznych, których osiągnięcie wyraźnie wskazywałoby, że określone działania na rzecz budowania zdolności nie są już konieczne. W omawianym przypadku ani Komisja, ani JASPERS nie ustanowiły jednak szczegółowych celów w tym zakresie.

Role i obowiązki głównych zainteresowanych podmiotów nie były wystarczająco jasne

Prace w ramach JASPERS są w głównej mierze finansowane przez Komisję i wykonywane przez EBI na wniosek państw członkowskich. Role i obowiązki JASPERS oraz głównych zainteresowanych podmiotów w ramach inicjatywy¹⁸ nie były wyraźnie zdefiniowane w żadnym z dwóch okresów programowych. Nie określono ich w formalnych porozumieniach podpisywanych przez Komisję z EBI, takich jak coroczne porozumienia o wkładzie finansowym.

Trybunał znalazł dowody świadczące o sformalizowanych ustaleniach dotyczących współpracy wyłącznie między JASPERS a państwami członkowskimi¹⁹. Ustalenia te miały jednak ogólny charakter i ograniczały się do zadań związanych z projektami. Oprócz ustaleń na poziomie indywidualnych zadań (w formie tzw. kart projektów dotyczących poszczególnych zadań) – o ile takowe istniały – Trybunał nie znalazł żadnych dowodów na sformalizowane ustalenia dotyczące świadczenia doradztwa horyzontalnego lub strategicznego bądź działań związanych z budowaniem zdolności administracyjnych. Trybunał nie znalazł także żadnych dowodów potwierdzających istnienie wymogu wykazania przez państwa członkowskie, czy doradztwo JASPERS (w tym wsparcie na rzecz projektów innych niż duże) zostało odpowiednio wykorzystane.

Ponadto ustalenia dotyczące współpracy w odniesieniu do projektów nie były wystarczająco kompleksowe, co doprowadziło do rozwoju praktyk, które nie zawsze były zgodne z celami JASPERS. Na przykład w Polsce organy krajowe systematycznie podejmowały decyzje w sprawie zwrócenia się o wsparcie do JASPERS dopiero po zatwierdzeniu dużych projektów na szczeblu krajowym. Stało to w sprzeczności z priorytetami inicjatywy JASPERS, która powinna zostać włączona w prace na jak najwcześniejszym etapie planowania projektu.

W ramach JASPERS nie opracowano jasno sformalizowanych ustaleń dotyczących współpracy z Komisją. W szczególności zasady prowadzenia sprawozdawczości na temat rezultatów zadań JASPERS zostały ustanowione dopiero w 2008 r., tj. dwa lata po uruchomieniu inicjatywy. Sprawozdania miały formę not końcowych JASPERS, w których w standardowy sposób podsumowywano prace dotyczące danego projektu wykonane przez JASPERS, w razie konieczności wraz z zaleceniami dla organów krajowych. Począwszy od 2008 r. po zakończeniu każdego zadania w ramach inicjatywy JASPERS sporządzano notę końcową, a państwa członkowskie były zobligowane do załączania jej do formularza wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego przedkładanego Komisji, tak aby Komisja mogła ją wykorzystać w swojej ocenie.

Niejasne oczekiwania i nieskoordynowana komunikacja, jak również brak jasności co do sposobu współpracy z JASPERS dały powód do krytyki ze strony organów krajowych w dwóch z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty²⁰. W opinii Trybunału Komisja jest w praktyce klientem JASPERS korzystającym z jego pomocy. JASPERS i Komisja z kolei twierdzą, że jedynymi klientami są państwa członkowskie, gdyż – z wyjątkiem ocen po złożeniu wniosku wprowadzonych w 2015 r. (zob. pkt 35) – inicjatywa realizuje działania wyłącznie zgodnie z ich potrzebami.

EBI także może być postrzegany jako pośredni klient JASPERS. W 2006 r. EBI zdefiniował własne dodatkowe cele instytucjonalne dla JASPERS, które obejmowały zwiększenie możliwości pożyczkowych oraz ściślejszą współpracę z organami krajowymi²¹. W okresie programowania 2014-2020 EBI ponownie oczekiwał, że odniesie korzyści ze zwiększonych możliwości pożyczkowych wynikających z JASPERS, udzielając pożyczek na kwotę 10 mld euro na rzecz projektów wspieranych przez JASPERS, czyli na taką samą kwotę jak w okresie programowania 2007-2013²². Ze względu na brak uprawnień kontrolnych (zob. pkt 15) Trybunał nie ocenił, czy korzyści płynące z działalności pożyczkowej sprawiły, że wkład ze strony EBI w inicjatywę JASPERS był wartościowy. Trybunał nie zweryfikował także, czy ryzyko niewystarczającej bezstronności między działalnością doradczą JASPERS a działalnością pożyczkową EBI było odpowiednio zniwelowane.

Zasadniczo inicjatywa JASPERS przestrzegała zakresu wyznaczonych dla niej zadań, który nie obejmuje sporządzania dokumentacji projektowej, takiej jak analiza kosztów i korzyści czy dokumentacja przetargowa. W niewielkiej liczbie przypadków (trzy z 20 skontrolowanych dużych projektów) Trybunał stwierdził jednak, że państwa członkowskie mimo wszystko zwróciły się o taką pomoc do inicjatywy JASPERS, która wyraziła na to zgodę. Oznacza to, że wykonywała ona bezpłatne prace konsultacyjne na rzecz państw członkowskich, wynajmując i opłacając konsultantów zewnętrznych.

W 2015 r., gdy Komisja wprowadziła oceny po złożeniu wniosku (zob. także pkt 53), nie wymagała już dołączania not końcowych do wniosków o potwierdzenie wkładu finansowego. W ustaleniach dotyczących współpracy JASPERS z państwami członkowskimi nie uwzględniono jednak tej zmiany, w związku z czym państwa nadal miały obowiązek przedkładania noty końcowej wraz z każdym wnioskiem o potwierdzenie wkładu finansowego dla dużego projektu. Zdaniem Trybunału kontynuowanie tego wymogu stanowi dobrą praktykę ze strony JASPERS. Noty końcowe mają bowiem szerszy zakres niż oceny po złożeniu wniosku. W trakcie prowadzonej przez Trybunał kontroli Komisja ponownie zaczęła korzystać z not końcowych.

Inicjatywa JASPERS powinna była przynieść Komisji dodatkowe korzyści dzięki ograniczeniu zapotrzebowania na zewnętrznych konsultantów wykonujących prace w ramach procedur oceny. Trybunał stwierdził jednak, że Komisja czasami nie korzystała z tej możliwości. Odnotowano, że w przypadku około 7% dużych projektów w okresie programowania 2007-2013, które otrzymały pomoc z JASPERS, Komisja skorzystała z usług zewnętrznych firm doradczych w celu przeprowadzenia prac pokrywających się w pewnym zakresie z pracami już przeprowadzonymi przez JASPERS.

W wielu przypadkach pomoc w ramach inicjatywy JASPERS nie była wystarczająco ukierunkowana

Priorytety pomocy JASPERS opierały się na zapotrzebowaniu zgłaszanym przez państwa członkowskie, które powinno wpisywać się w unijną politykę spójności. Sama inicjatywa JASPERS nie określiła żadnych szczególnych obszarów priorytetowych w ramach wsparcia zapewnianego państwom członkowskim. Zarówno w dokumencie koncepcyjnym z 2005 r., jak i w wewnętrznym podręczniku jakości JASPERS przyjętym dopiero w 2010 r. stwierdzono, że przed zatwierdzeniem krajowych planów działania JASPERS przez komitet sterujący należy skonsultować się z Komisją w sprawie wyboru wszystkich zadań indywidualnych lub horyzontalnych. Plany działania miały znaczenie strategiczne – określały zakres oraz granice działań, które inicjatywa JASPERS mogła realizować w państwach członkowskich. W okresie programowania 2007-2013 nie zawsze prowadzono jednak konsultacje z Komisją w odniesieniu do projektów innych niż duże lub do zadań horyzontalnych.

Wprowadzenie wieloletnich kroczących planów działania dla JASPERS w okresie programowania 2014-2020 poskutkowało z kolei mniej precyzyjnym planowaniem oraz jeszcze rzadszymi konsultacjami z Komisją, a zatem negatywnie wpływało na ich wartość strategiczną. W rzeczywistości inicjatywa JASPERS zaakceptowała prawie wszystkie (98%) wnioski dotyczące zadań indywidualnych i horyzontalnych złożone przez państwa członkowskie w obydwu okresach programowania. Szczegółowe informacje przedstawiono w tabeli 2.

Uwaga: Zadania dotyczące budowania zdolności administracyjnych, ocen po złożeniu wniosku i niezależnych przeglądów jakości zasadniczo nie podlegają odrzuceniu.

Odrzucone – oficjalny wniosek o pomoc przy realizacji zadania odrzucony przez JASPERS.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie wyciągu z bazy danych JASPERS (według stanu na grudzień 2016 r.).

Od 2006 do końca 2015 r.²³ przerwano około 22% wszystkich zadań indywidualnych (dotyczących dużych projektów i projektów innych niż duże) oraz horyzontalnych. 85% spośród nich zostało anulowanych, a pozostałe 15% wstrzymano²⁴. Szczegółowe informacje zaprezentowano na wykresie 3. Na prace wykonane w odniesieniu do tych przerwanych zadań przypadło około 8% całkowitego czasu przepracowanego przez pracowników JASPERS w tym okresie²⁵. Przyczyny anulowania zadań mogą być różnorakie, np. ograniczenie zakresu projektu, w wyniku którego przestaje on być dużym projektem lub zostaje wręcz zarzucony. Zdaniem Trybunału tak wysoki odsetek przerwanych zadań wskazuje jednak na niewłaściwe ukierunkowanie wsparcia.

Uwaga: Przerwane zadania – zadania wstrzymane i anulowane:

Wstrzymane – zadanie wstrzymane przez państwo członkowskie lub JASPERS.

Anulowane – zadanie anulowane przez państwo członkowskie.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie wyciągu z bazy danych JASPERS (według stanu na grudzień 2016 r.).

Trybunał stwierdził, że Komisja ostatecznie nie zatwierdziła 14% wszystkich dużych projektów przedłożonych przez państwa członkowskie w okresie programowania 2007-2013 do uzyskania współfinansowania z UE. Na podstawie informacji zawartych w bazie danych Komisji Trybunał z zadowoleniem stwierdził, że większość niezatwierdzonych dużych projektów (około 95%) nie była objęta pomocą JASPERS. Przyczyny tego stanu rzeczy są wielorakie: zakres projektów był ograniczany lub dzielony bądź ich realizacja była wstrzymywana ze względu na opóźnienia, tak by umożliwić ich wdrożenie w następnym okresie kwalifikowalności. Rzadziej natomiast były one odrzucane przez Komisję lub anulowane przez państwa członkowskie.

Ponadto Trybunał stwierdził, że inicjatywa JASPERS zaczęła udzielać wsparcia na rzecz dużych projektów opóźnionych w realizacji, które musiały zostać przeniesione z poprzedniego okresu programowania (w ramach procedury tzw. fazowania). Do końca 2015 r. zainicjowała ona 59 zadań tego rodzaju²⁶, choć było to sprzeczne z głównym priorytetem JASPERS, jakim jest rozwijanie nowych dużych projektów poprzez zapewnianie konwencjonalnej pomocy doradczej.

Trybunał odnotował także, że inicjatywa JASPERS zachęcała państwa członkowskie do korzystania ze wsparcia również w przypadku zadań horyzontalnych i projektów na etapie wdrażania.

W śródokresowej ocenie JASPERS przeprowadzonej w imieniu Komisji w grudniu 2012 r. zalecano m.in., by inicjatywa udoskonaliła swoje podejście strategiczne i sformalizowała ustalenia dotyczące współpracy z Komisją. Trybunał odnotował, że kwestie te nadal stwarzały problemy w okresie programowania 2014-2020.

Wystąpiły istotne słabe punkty w organizacji nowej funkcji niezależnego przeglądu jakości na okres programowania 2014-2020

W listopadzie 2013 r. Komisja wyznaczyła JASPERS jako niezależnego eksperta w ramach swojej strategii pomocy technicznej na okres programowania 2014-2020²⁷. Dokonała tego bez przeprowadzenia procesu formalnej oceny. W ramach pełnienia tej funkcji w 2014 r. inicjatywa JASPERS zaczęła przeprowadzać niezależne przeglądy jakości w porozumieniu z EBI (przy czym pierwsze sprawozdanie z niezależnego przeglądu jakości zostało ukończone w 2016 r.). Komisja i JASPERS zalecają w szczególności, by niezależne przeglądy jakości były wykorzystywane w odniesieniu do dużych projektów, które już otrzymały pomoc doradczą JASPERS, choć dopuszcza się również możliwość ich wykorzystania w przypadku dużych projektów, które nie były wcześniej objęte taką pomocą.

Niezależny przegląd jakości to nowa, bardzo istotna funkcja świadczona przez JASPERS, z której – w zamierzeniu Komisji – państwa członkowskie mają korzystać na potrzeby oceny dużych projektów. W związku z tym Trybunał oczekiwał, że formalnie przyjęte zostały wewnętrzne procedury dotyczące jakości. Do października 2017 r. nie przyjęto jednak żadnych procedur precyzujących proces niezależnego przeglądu jakości w ramach JASPERS. Jedynym dostępnym dokumentem była wstępna wersja podręcznika procedur w tej dziedzinie. Do października 2017 r. inicjatywa JASPERS wydała osiem sprawozdań z niezależnego przeglądu jakości, które poskutkowały dorozumianą zgodą Komisji na realizację odnośnych dużych projektów.

Aby zapewnić bezstronność niezależnych przeglądów jakości, Komisja wymaga, by były one przeprowadzane w pełnej niezależności operacyjnej od usług doradczych JASPERS. Niezależność ta miała zostać osiągnięta dzięki fizycznemu rozdzieleniu działów ds. doradztwa i ds. niezależnego przeglądu jakości. Głównym dokumentem przekazanym Trybunałowi w tym zakresie była wstępna wersja podręcznika procedur dotyczącego niezależnego przeglądu jakości zawierająca szereg postanowień, które mogą potencjalnie narazić na szwank niezależność operacyjną przeglądu jakości.

W sprawozdaniu Służby Audytu Wewnętrznego Komisji podkreślono, że w kontrolach jakości przeprowadzanych przez DG REGIO nie uwzględniono w odpowiedni sposób kwestii dotyczących potencjalnych konfliktów interesu między działami JASPERS ds. doradztwa i ds. niezależnego przeglądu jakości. W związku z tym Służba Audytu Wewnętrznego zaleciła, by DG REGIO przeanalizowała faktyczne i postrzegane ryzyko konfliktu interesów między tymi działami i w razie potrzeby opracowała działania zaradcze.

Trybunał odnotował także, że ten sam dyrektor był odpowiedzialny za zatwierdzanie prac zarówno działu ds. niezależnego przeglądu jakości, jak i ds. doradztwa, co jeszcze bardziej ograniczało niezależność tego pierwszego.

Niezależne przeglądy jakości stanowią kluczową część procesu zatwierdzania dużych projektów przez Komisję. Wymogi co do ich treści są określone w prawie wtórnym. Komisja nie wniosła jednak bezpośredniego wkładu w podręcznik procedur regulujący sposób przeprowadzania takich przeglądów. Inicjatywa JASPERS nie zawarła także żadnych porozumień roboczych w sprawie niezależnych przeglądów jakości z Komisją.

Procedura niezależnych przeglądów jakości różni się od procedury doradztwa, gdyż w jej ramach to Komisja ma obowiązek wykazania istotnych słabych punktów w sprawozdaniu z niezależnego przeglądu jakości, z którym się nie zgadza. W opinii Trybunału jest to trudne, gdyż Komisja nie ma już dostępu do dokumentacji leżącej u podstaw takiego przeglądu. Jeśli Komisja nie wykaże słabych punktów, niezależny przegląd jakości jest akceptowany w sposób dorozumiany po upływie trzech miesięcy. Taki scenariusz oznacza, że decyzje Komisji w sprawie zatwierdzenia dużych projektów są w praktyce podejmowane przez JASPERS, który odpowiada za dokonywanie przeglądów jakości.

Do czasu przeprowadzenia kontroli przez Trybunał inicjatywa JASPERS opracowała ustandaryzowane ustalenia robocze dotyczące niezależnych przeglądów jakości dla wszystkich państw członkowskich, jednak nie wszystkie państwa je podpisały. Do końca 2016 r. ustalenia podpisało dziewięć państw członkowskich, w skład tej grupy nie weszły jednak Rumunia²⁸, Włochy czy Republika Czeska, a więc między innymi państwa, w przypadku których spodziewano się przedłożenia największej liczby dużych projektów.

Jak wspomniano w pkt 87 i 90, prognozowana liczba dużych projektów na okres programowania 2014-2020 i harmonogram ich przedkładania były zbyt optymistyczne. Trybunał stwierdził również, że stopień korzystania z niezależnych przeglądów jakości przez państwa członkowskie był przeszacowany. W grudniu 2013 r. Komisja oczekiwała, że z niezależnych przeglądów jakości korzystać będzie większość głównych beneficjentów polityki spójności. W lipcu 2015 r. inicjatywa JASPERS szacowała, że przeglądami takimi zostanie objętych około 50% wszystkich dużych projektów. W ujęciu szczegółowym szacowano, że w 2015 r. nastąpi to w przypadku 20 projektów, w 2016 r. – 70, a w 2017 r. – 66. W rzeczywistości do końca 2016 r. inicjatywa JASPERS wydała tylko trzy sprawozdania z niezależnego przeglądu jakości w odniesieniu do dużych projektów, z których wszystkie otrzymały już pomoc doradczą JASPERS (łącznie z wydaniem noty końcowej).

Komisja od początku zakładała, że wszystkie duże projekty, które nie zostaną objęte procedurą niezależnego przeglądu jakości, będą jej przedkładane bezpośrednio, a następnie poddawane ocenie po złożeniu wniosku²⁹.

Komisja nie podpisała żadnych porozumień z JASPERS w sprawie ustaleń roboczych lub metod, jakie mają być stosowane przy dokonywaniu ocen po złożeniu wniosku. Inicjatywa JASPERS zobowiązała się do przeprowadzania takich ocen w ciągu maksymalnie 20 dni roboczych. Do końca 2016 r. zakończyła ona 28 zadań polegających na ocenie po złożeniu wniosku (w tym 24 w Polsce), choć wcześniej zakładała, że ukończy ich 90.

Inicjatywa JASPERS miała wpływ na jakość projektów, lecz nie była w stanie przyczynić się do zwiększenia absorpcji środków

Trybunał sprawdził, czy inicjatywa JASPERS osiągnęła swój ogólny cel, jakim było polepszenie jakości projektów i przyspieszenie ich zatwierdzania przez Komisję lub organy krajowe. Osiągnięcie tych celów powinno prowadzić do większej spójności gospodarczej i społecznej oraz lepszej absorpcji unijnych środków finansowych.

Dzięki kompleksowej pomocy udzielanej w ramach JASPERS projekty były lepiej udokumentowane i szybciej zatwierdzane

W ujęciu ogólnym im wcześniej zaangażowana zostaje inicjatywa JASPERS, tym większe ma ona oddziaływanie. Trybunał przeanalizował noty końcowe wydane dla wszystkich 343 ukończonych zadań związanych z dużymi projektami w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty. Na potrzeby tej analizy pod uwagę wzięto różne etapy, na których po raz pierwszy do prac włączono JASPERS (zob. ramka 1).

Trybunał stwierdził, że inicjatywa JASPERS angażowała się zwykle na etapie poprzedzającym studium wykonalności (15%) i etapie studium wykonalności (52%) projektów. Podczas kontroli organy krajowe i beneficjenci zadań JASPERS objętych kontrolą – z wyjątkiem zadań skontrolowanych na Malcie – stwierdzili, że ogólnie inicjatywa JASPERS angażowała się wystarczająco wcześnie w proces opracowywania projektów.

W ramach analizy działań JASPERS Trybunał zidentyfikował 13 obszarów, w których JASPERS oferuje wsparcie³⁰. Podczas analizy not końcowych dla wszystkich 343 zadań związanych z dużymi projektami ukończonych w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, Trybunał stwierdził, że inicjatywa JASPERS zapewniała pomoc najczęściej w następujących pięciu obszarach (w kolejności malejącej): studium wykonalności, formularz wniosku o dofinansowanie, analiza kosztów i korzyści, kwestie środowiskowe oraz kwestie związane z finansowaniem. Trybunał zauważył, że – zgodnie z wewnętrznym podręcznikiem procedur – w pewnych dziedzinach (takich jak zamówienia) JASPERS może zapewniać doradztwo jedynie w ograniczonym zakresie. Trybunał stwierdził także, że państwa członkowskie wprowadziły ograniczenia dotyczące działań JASPERS w obszarze pomocy państwa. Na przykład Malta posiada specjalny organ zajmujący się tymi kwestiami, więc obszar ten praktycznie nigdy nie był przedmiotem wsparcia ze strony inicjatywy JASPERS w tym kraju.

W próbie 20 dużych projektów skontrolowanych przez Trybunał (zob. załącznik II) obszary, w których inicjatywa JASPERS najczęściej zapewniała wsparcie, obejmowały przegląd formularzy wniosków, weryfikację wniosków i studiów wykonalności, analizy kosztów i korzyści oraz kwestie środowiskowe. Trybunał stwierdził, że pomoc JASPERS była zasadniczo kompleksowa oraz przyczyniła się do poprawy jakości dokumentacji projektowej. Odzwierciedlało to politykę JASPERS polegającą na zapewnianiu pomocy w wielu obszarach, niezależnie od momentu zaangażowania. Spostrzeżenie to potwierdzili beneficjenci zadań oraz najwyższe organy kontroli Chorwacji i Polski podczas skoordynowanych kontroli. Ponadto Trybunał zauważył, że większość beneficjentów skontrolowanych działań korzystała ze wsparcia zewnętrznych firm doradczych, w tym również w obszarach, w których doradztwo zapewniała często inicjatywa JASPERS.

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że zadania JASPERS w ramach próby 20 dużych projektów poddanych kontroli (zob. załącznik II) zwykle trwały dłużej, jeśli zaangażowanie JASPERS miało miejsce na wczesnym etapie projektu. Wyjątkiem był sektor drogowy: w tym przypadku zadania, w które inicjatywa JASPERS zaangażowała się później, na etapie wniosku o dofinansowanie, trwały dłużej (średnio 1 688 dni) niż zadania, w które zaangażowała się wcześniej, na etapie studium wykonalności (834 dni).

Należałoby oczekiwać, że zadania będą trwały dłużej w przypadku, gdy inicjatywa JASPERS angażuje się na wczesnym etapie. Powinno to jednak przekładać się na ograniczenie czasu wymaganego później na zatwierdzenie projektu przez Komisję. Trybunał stwierdził, że zatwierdzenie przez Komisję projektów w ramach próby, w które inicjatywa JASPERS zaangażowała się na etapie przygotowywania wniosku, trwało 207 dni, podczas gdy czas na zatwierdzenie projektów, w które inicjatywa ta angażowała się wcześniej (na etapie studium wykonalności), wynosił 205 dni. Nie zaobserwowano zatem praktycznie żadnej różnicy pod tym względem. W przypadku gdy inicjatywa JASPERS angażowała się na etapie poprzedzającym studium wykonalności, czas na zatwierdzenie ulegał znaczniejszemu skróceniu do 183 dni.

Spośród czterech państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty, najszybciej Komisja wydawała decyzje w sprawie dużych projektów otrzymujących pomoc z JASPERS na Malcie (średnio 126 dni). Wszystkie duże projekty skontrolowane przez Trybunał na Malcie były objęte pomocą JASPERS i w przeciwieństwie do pozostałych trzech państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty, niektóre z nich zostały objęte nieformalnym przeglądem przez Komisję przed oficjalnym złożeniem wniosków. Spośród projektów otrzymujących pomoc ujętych w próbie najwięcej czasu na uzyskanie decyzji Komisji wymagały projekty w Chorwacji (281 dni).

Na podstawie informacji zawartych w bazach danych Komisji i JASPERS na temat wszystkich dużych projektów zatwierdzonych w okresie programowania 2007-2013 Trybunał ocenił, czy duże projekty, które uzyskały pomoc z JASPERS, były szybciej zatwierdzane przez Komisję. Trybunał stwierdził, że w ujęciu średnim decyzje w sprawie dużych projektów, które otrzymały pomoc JASPERS, były wydawane o 22% szybciej niż decyzje dotyczące projektów, które nie zostały objęte taką pomocą³¹. Spostrzeżenie to potwierdziły najwyższe organy kontroli Chorwacji i Polski podczas skoordynowanych kontroli. Taki skutek był najbardziej widoczny w sektorze energii i odpadów stałych (zob. wykres 4).

¹ Liczba dni po odliczeniu przerw wynikających z wstrzymania procedury.

Źródło: przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy analiza danych z bazy SFC Komisji (według stanu na dzień 6 kwietnia 2017 r.).

Trybunał spodziewałby się, że pomoc JASPERS przełoży się na lepszą jakość wniosków o dofinansowanie, co z kolei ograniczy potrzebę przerywania procedury zatwierdzania projektów przez Komisję. W okresie programowania 2007-2013 faktycznie miało to miejsce we wszystkich sektorach z wyjątkiem sektora drogowego, w którym obraz sytuacji był bardzo negatywny, co sprawiło, że średnia liczba przypadków przerwania procedury zatwierdzania była niemal identyczna w przypadku projektów objętych i nieobjętych pomocą we wszystkich sektorach. Szczegółowe informacje przedstawiono na wykresie 5.

Źródło: przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy analiza danych z bazy SFC Komisji (według stanu na dzień 6 kwietnia 2017 r.).

Choć procedura zatwierdzania projektów objętych pomocą zajmowała zasadniczo mniej czasu niż w przypadku projektów nią nieobjętych, w okresie programowania 2007-2013 Komisji udało się zatwierdzić jedynie 15% (76 z 513) dużych projektów otrzymujących pomoc oraz 7% (31 z 463) dużych projektów nieobjętych pomocą w terminie 90 dni od otrzymania wniosku o dofinansowanie³². W przypadku dużych projektów objętych pomocą 90-dniowy termin był przekraczany przez Komisję średnio o 198 dni. Uwzględniając przerwy spowodowane przerwaniem procedury, Komisja wydawała decyzję średnio prawie rok (342 dni) po dacie przedłożenia wniosku w sprawie dużego projektu.

Kolejną korzyścią, jaką miały przynieść noty końcowe, było usprawnienie procesu składania wniosków o potwierdzenie wkładu finansowego w sprawie dużych projektów: jeśli inicjatywa JASPERS nie zgłosiłaby w nocie żadnych poważnych zastrzeżeń, Komisja mogłaby skorzystać z takiej noty w ramach szybszej, skróconej procedury zatwierdzania. W ujęciu ogólnym procedurę tę zastosowano jedynie w odniesieniu do 29% dużych projektów, które otrzymały pomoc JASPERS w okresie programowania 2007-2013 (zob. ramka 2).

Jeśli chodzi o okres programowania 2014-2020, do końca 2016 r. Komisja przyjęła 17 decyzji w sprawie nowych dużych projektów podlegających procedurze oceny po złożeniu wniosku (zob. pkt 53), przy czym ich zatwierdzenie zajmowało średnio 111 dni³³. Stanowi to istotną poprawę w porównaniu z sytuacją w okresie programowania 2007-2013.

W ujęciu ogólnym inicjatywa JASPERS wpłynęła na jakość dużych projektów skontrolowanych przez Trybunał

Trybunał przeanalizował, w jaki sposób usługi doradcze JASPERS wpłynęły na jakość dużych projektów. Dokonał tego w drodze oceny skutków usług doradczych z perspektywy planowanego zakresu lub produktów dużych projektów, ich rezultatów lub oddziaływania, ich kosztów oraz terminów ich ukończenia. W przypadku ponad połowy skontrolowanych projektów inicjatywa JASPERS zaakceptowała wnioski państw członkowskich, by zaangażować się po raz pierwszy na etapie przygotowywania wniosku o dofinansowanie w celu dokonania przeglądu dokumentacji dotyczącej tego wniosku (zob. pkt 55). W tabeli 3 przedstawiono informacje wyrażone ilościowo dla wszystkich dużych projektów skontrolowanych przez Trybunał.

Uwaga:

Brak oddziaływania – brak dowodów na zmiany wynikające z oddziaływania JASPERS na analizowane aspekty.

Umiarkowane oddziaływanie – dowody na niewielkie zmiany wynikające z oddziaływania JASPERS na analizowane aspekty.

Istotne oddziaływanie – wyraźne dowody na istotne (namacalne) zmiany wynikające z oddziaływania JASPERS na analizowane aspekty.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie badania próby indywidualnych zadań dotyczących dużych projektów.

Ogólnie, w większości przypadków, inicjatywa JASPERS wywarła wpływ na co najmniej jeden z czterech parametrów dotyczących jakości dużych projektów objętych kontrolą. Jeśli chodzi o planowany zakres lub produkty skontrolowanych projektów, Trybunał stwierdził, że w większości przypadków inicjatywa wywierała niewielkie oddziaływanie lub nie wywierała go wcale. Odnotowano jednak także przypadki, w których oddziaływanie to było istotne. Trybunał zaobserwował ponadto, że pomoc JASPERS wywarła wpływ na planowane koszty w przypadku około dwóch trzecich dużych projektów objętych kontrolą. Jeśli z kolei chodzi o planowane rezultaty lub oddziaływanie projektów, w większości przypadków Trybunał odnotował, że inicjatywa JASPERS miała niewielkie skutki bądź nie przyniosła ich wcale. Wybrane przykłady przedstawiono w ramce 3.

W większości przypadków Trybunał odnotował, że inicjatywa JASPERS nie miała wpływu na planowany harmonogram realizacji dużych projektów objętych kontrolą (zob. tabela 3).

Trybunał przeanalizował także, w jakim zakresie faktycznie udało się osiągnąć zaplanowane parametry jakości projektów. W przypadku dużych projektów, które były zaawansowane na tyle, by można wyciągnąć wnioski, Trybunał zauważył, że wartości docelowe dla większości wskaźników produktu zostały osiągnięte w pełni lub częściowo. Tylko w przypadku 40% projektów stwierdzono pełne osiągnięcie rezultatów. W przypadku ponad połowy doszło do przekroczenia kosztów. Wszystkie skontrolowane przez Trybunał duże projekty były opóźnione, średnio o 22 miesiące w stosunku do pierwotnej daty ukończenia określonej w umowie o dofinansowanie. Szczegółowe informacje przedstawiono w tabeli 4. Trybunał nie znalazł żadnych dowodów na to, że opóźnienia te bądź przypadki przekroczenia kosztów wiązały się ze wsparciem ze strony JASPERS.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie badania próby indywidualnych zadań dotyczących dużych projektów.

Oprócz próby dużych projektów Trybunał poddał szczegółowej kontroli trzy indywidualne zadania dotyczące projektów innych niż duże. Trybunał nie stwierdził, by inicjatywa JASPERS wywarła istotne oddziaływanie na zakres, produkty, rezultaty, koszty czy terminy ukończenia projektów w żadnym przypadku z wyjątkiem jednego projektu w Chorwacji. W tym przypadku pomoc JASPERS przyczyniła się do wydajnego wykorzystania nowego sprzętu (a zatem do większej wydajności projektu).

W przypadku wszystkich trzech zadań organy krajowe i beneficjenci stosowali się zasadniczo do doradztwa JASPERS. Trybunał zauważył jednak, że brakowało odpowiednich ustaleń, które zapewniałyby należytą wymianę informacji między beneficjentami, organami krajowymi, JASPERS i Komisją na temat sposobów możliwie najskuteczniejszego korzystania z doradztwa JASPERS w przypadku projektów innych niż duże. We wszystkich trzech projektach przeanalizowanych przez Trybunał do wniosku o dofinansowanie przedłożonego właściwym organom krajowym nie załączono not końcowych, mimo że zostały one wydane przez JASPERS.

Ponadto Trybunał ocenił, czy duże projekty otrzymujące pomoc z JASPERS były mniej narażone na błędy niż projekty, które nie zostały objęte taką pomocą. W tym celu ponownie wykorzystał on wyniki swoich kontroli zgodności przeprowadzonych w 2014 i 2015 r. Analizę przeprowadzono w odniesieniu do 68 dużych projektów we wszystkich państwach członkowskich objętych kontrolami zgodności przeprowadzonymi przez Trybunał, z których 34 otrzymały pomoc JASPERS, a 34 jej nie otrzymały. Ogólnie rzecz biorąc, projekty objęte pomocą JASPERS były rzadziej narażone na błędy niż projekty nieobjęte pomocą (błędy stwierdzono w przypadku 44% projektów objętych pomocą i 56% projektów nieobjętych pomocą).

Do czasu przeprowadzenia kontroli 12 z 20 dużych projektów było na tyle zaawansowanych, by umożliwić Trybunałowi przeanalizowanie, czy wartości docelowe ich wskaźników produktu i rezultatu zostały faktycznie osiągnięte. Trybunał zauważył, że w ramach projektów objętych pomocą JASPERS 50% wskaźników osiągnęło wartości docelowe, podczas gdy w ramach projektów nieobjętych pomocą miało to miejsce tylko w przypadku 25% wskaźników.

Inicjatywa JASPERS nie mogła wpłynąć na absorpcję unijnych środków finansowych w ramach skontrolowanych projektów

Trybunał oczekiwał, że JASPERS przyczyni się do zwiększenia absorpcji, w szczególności dzięki przyspieszeniu procesu podejmowania decyzji przez Komisję. Do czasu przeprowadzenia kontroli 19 z 20 dużych projektów skontrolowanych przez Trybunał było na tyle zaawansowanych, by umożliwić Trybunałowi przeanalizowanie, czy inicjatywa JASPERS w istotnym stopniu wpłynęła na absorpcję unijnych środków finansowych. W skontrolowanych przypadkach Trybunał nie znalazł jednak żadnych dowodów na potwierdzenie takiego wpływu.

Było to spowodowane przede wszystkim opóźnieniami na poziomie projektu (w przypadku dużych projektów skontrolowanych przez Trybunał opóźnienia wynosiły średnio 22 miesiące). Ponad jedna trzecia projektów musiała zostać częściowo przeniesiona do kolejnego okresu programowania (zob. pkt 41).

Innym powodem braku wpływu na absorpcję był sposób deklarowania wydatków w ramach dużych projektów. Koszty kwalifikujące się do zwrotu z funduszy unijnych są deklarowane („certyfikowane”) Komisji, która następnie zwraca je państwu członkowskiemu. Między początkiem okresu programowania 2007-2013 a 2009 r. państwa członkowskie mogły deklarować wydatki dotyczące dużych projektów dopiero po zatwierdzeniu projektu przez Komisję. Począwszy od 2009 r.³⁴ przepisy umożliwiły jednak państwom członkowskim deklarowanie kosztów po zatwierdzeniu projektu na szczeblu krajowym, lecz przed wydaniem decyzji przez Komisję. W ramach takiego scenariusza wkład JASPERS nie ma wpływu na absorpcję, gdyż środki zostałyby wydane niezależnie od wsparcia udzielonego przez JASPERS na rzecz tych projektów, chyba że Komisja odrzuciłaby wniosek o potwierdzenie wkładu finansowego.

Wiele z dużych projektów objętych kontrolą Trybunału skorzystało z tego rozwiązania: w przypadku 53% skontrolowanych projektów wydatki kwalifikowalne zostały przedłożone Komisji przed podjęciem przez nią decyzji. W tych przypadkach średni okres między pierwszą deklaracją kosztów a decyzją Komisji wynosił 23 miesiące.

Wpływ JASPERS na zdolności administracyjne państw członkowskich nie poskutkował jak dotąd większą niezależnością od pomocy JASPERS

Trybunał sprawdził, czy inicjatywa JASPERS osiągnęła kolejny ze swoich celów – zwiększenie zdolności administracyjnych państw członkowskich w zakresie przygotowywania, zatwierdzania i wdrażania projektów. Osiągnięcie tego celu powinno doprowadzić do sytuacji, w której państwa członkowskie wykorzystywałyby zdobyte doświadczenie na potrzeby kolejnych projektów oraz przyszłego programowania, a tym samym stawałyby się mniej zależne od pomocy technicznej świadczonej przez Komisję (w tym JASPERS).

Od 2012 r. inicjatywa JASPERS w coraz większym stopniu skupiała się na wspieraniu zdolności administracyjnych państw członkowskich

W dokumencie koncepcyjnym wydanym przez Komisję w 2005 r. przewidziano, że inicjatywa JASPERS zostanie poddana przeglądowi po dwóch latach od rozpoczęcia działalności. Oznacza to, że była ona postrzegana przez Komisję jako narzędzie przejściowe pomagające w rozwoju zdolności administracyjnych państw członkowskich w zakresie zarządzania unijnymi środkami finansowymi oraz przygotowywania i wdrażania projektów zgodnie z wymogami UE. Dokument koncepcyjny przewidywał także, że w niektórych przypadkach JASPERS przedstawi zalecenia pod adresem państw członkowskich dotyczące sposobów polepszenia zdolności administracyjnych, na przykład poprzez ustanowienie działów odpowiedzialnych za zarządzanie projektami i ich realizację. Do 2012 r. nie było żadnych innych dokumentów określających bardziej szczegółowo, jakie działania miałaby podjąć inicjatywa JASPERS w celu budowania zdolności administracyjnych państw członkowskich.

Dopiero po wydaniu przez Komisję sprawozdania oceniającego w 2012 r. inicjatywa utworzyła platformę współpracy w celu uzupełnienia operacji JASPERS w zakresie doradztwa projektowego oraz w celu zapewnienia państwom członkowskim większego wsparcia na rzecz poprawy ich zdolności administracyjnych. Platforma ta miała się do tego przyczynić poprzez wymianę wiedzy i wdrażanie działań ukierunkowanych na budowanie zdolności, a także promowanie dobrych praktyk i wymiany doświadczeń między państwami członkowskimi.

W odniesieniu do okresu programowania 2014-2020 Komisja i EBI podjęły decyzję o rozszerzeniu zakresu i udoskonaleniu działań platformy współpracy związanych z budowaniem zdolności administracyjnych. W rezultacie w 2014 r. inicjatywa JASPERS utworzyła Centrum Sieci Kontaktów i Kompetencji, tj. dział, którego głównym zadaniem było dalsze wzmacnianie działań na rzecz budowania zdolności organów krajowych i beneficjentów projektów.

Państwa członkowskie nadal chętnie korzystają ze wsparcia JASPERS na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych

W przypadku wszystkich indywidualnych zadań projektowych skontrolowanych przez Trybunał zarówno organy krajowe, jak i beneficjenci stwierdzili, że inicjatywa JASPERS wywarła pozytywny wpływ na ich zdolności administracyjne, chociaż niektóre podmioty przyznały, że nadal w dużym stopniu polegały na pomocy z JASPERS. Zaobserwowały to także najwyższe organy kontroli Chorwacji i Polski podczas skoordynowanych kontroli. Niemniej jednak ani organy krajowe, ani beneficjenci nie byli w stanie przedstawić Trybunałowi dowodów na takie oddziaływanie.

Trybunał skontrolował także dziewięć zadań horyzontalnych o potencjale strategicznym rozpoczętych między 2008 a 2014 r. Z jego ustaleń wynika, że 33% z nich (trzy z dziewięciu zadań) faktycznie miało istotne oddziaływanie strategiczne, a kolejne 22% (dwa z dziewięciu zadań) charakteryzowało się oddziaływaniem bardziej ograniczonym. W odniesieniu do pozostałych 45% (cztery z dziewięciu zadań) Trybunał nie zidentyfikował żadnego oddziaływania strategicznego. W sześciu z tych przypadków Trybunał nie znalazł jednak dowodów na to, by inicjatywa JASPERS wywarła wpływ na zdolności administracyjne. W pozostałych trzech przypadkach inicjatywa miała niewielkie oddziaływanie, ograniczające się zasadniczo do szczebla organów krajowych i beneficjentów (zob. ramka 4).

Działania na rzecz budowania zdolności administracyjnych w ramach JASPERS powinny wpisywać się w ramy działań w tym obszarze prowadzonych przez Komisję. W okresie programowania 2007-2013 działania Komisji służące budowaniu zdolności administracyjnych obejmowały jednak głównie kroki reaktywne. Trybunał odnotował, że w okresie programowania 2014-2020 Komisja przyjęła natomiast bardziej proaktywne i skoordynowane podejście. W listopadzie 2013 r. opracowała ona strategię pomocy technicznej i ustanowiła specjalny dział ds. budowania zdolności. W strategii pomocy technicznej Trybunał nie znalazł jednak żadnych informacji na temat ewentualnej koordynacji między działaniami na rzecz budowania zdolności administracyjnych realizowanymi bezpośrednio przez Komisję a działaniami podejmowanymi przez JASPERS

Istotne niedociągnięcia w planowaniu, monitorowaniu i ocenie działań JASPERS stworzyły zagrożenie dla pomyślnego funkcjonowania inicjatywy

Trybunał zbadał, czy system planowania, monitorowania i oceny inicjatywy JASPERS został kompleksowo zdefiniowany i był odpowiednio wdrażany. Właściwie funkcjonujący system powinien zapewniać komitetowi sterującemu, a w szczególności Komisji, wystarczające informacje na temat wyników JASPERS, tak by możliwe było wprowadzanie ewentualnych zmian w operacjach JASPERS i określenie przyszłego kierunku inicjatywy. System powinien umożliwiać monitorowanie terminowego osiągania celów operacyjnych inicjatywy JASPERS oraz ocenę jej ogólnego oddziaływania. Powinien także dawać możliwość zbadania, czy zarządzanie finansowe w ramach inicjatywy było należyte.

Trybunał wykrył istotne niedociągnięcia w planowaniu działań JASPERS

W latach 2007-2009 i 2014-2016, w obliczu spodziewanego obciążenia pracą, średnia liczba pracowników JASPERS zwiększyła się o 73% (więcej szczegółowych informacji na temat personelu JASPERS przedstawiono w tabeli 1). Łączna liczba wszystkich utworzonych zadań JASPERS (które nie zostały następnie odrzucone, wstrzymane lub anulowane) zmniejszyła się jednak o około 32% między tymi dwoma okresami. Zdaniem Trybunału wynikało to przede wszystkim z faktu, że szacunki Komisji dotyczące liczby i harmonogramu realizacji dużych projektów, które miały zostać przedłożone w okresie programowania 2014-2020, były zbyt optymistyczne (zob. także pkt 52 dotyczący niezależnego przeglądu jakości).

Dane szacunkowe Komisji stanowią główne źródło informacji przy planowaniu zapotrzebowania JASPERS na siłę roboczą. Komisja dokonuje oszacowania oczekiwanej liczby dużych projektów na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie. Informacje te dotyczą zarówno nowych, jak i opóźnionych dużych projektów, które muszą zostać przeniesione z poprzedniego okresu programowania. Z wyjątkiem Polski żadne państwo członkowskie nie przekazało wniosków w liczbie, która byłaby chociaż zbliżona do wcześniejszych prognoz. Na wykresie 6 przedstawiono informacje na temat wniosków w rozbiciu na państwa członkowskie w latach 2014–2016.

Źródło: dane Komisji Europejskiej.

W styczniu 2015 r. Komisja oszacowała, że w całym okresie programowania 2014-2020 złożone zostaną 582 wnioski o potwierdzenie wkładu finansowego dla dużych projektów, w tym 478 wniosków dotyczących nowych dużych projektów. Spośród 582 (478 nowych) wniosków 349 (262 nowe) miało zostać złożonych do końca 2016 r.³⁵. Do dnia 19 kwietnia 2017 r. faktycznie złożono jednak tylko 76 wniosków (w tym 45 nowych). Spośród 45 (nowych) złożonych wniosków tylko jedna trzecia była objęta doradztwem z JASPERS (zob. wykres 7).

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.

Choć Komisja na podstawie własnego doświadczenia zdawała sobie sprawę, że prognozy państw członkowskich były nazbyt optymistyczne, Trybunał odnotował, że nie dostosowała ich odpowiednio na potrzeby planowania zasobów kadrowych JASPERS. W okresie od 2006 do 2013 r. łączna liczba pracowników³⁶ była zasadniczo proporcjonalna do liczby ukończonych zadań doradczych związanych z dużymi projektami. Począwszy od 2014 r., pomimo dalszego wzrostu liczby pracowników, liczba wszystkich ukończonych w ciągu roku zadań doradczych związanych z dużymi projektami znacznie się zmniejszyła (zob. wykres 8).

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie bazy danych JASPERS (według stanu na grudzień 2016 r.).

Trybunał wykrył istotne niedociągnięcia w monitorowaniu działań JASPERS

Protokół ustaleń z 2006 r. wspominał o celach JASPERS, ale nie ustanawiał żadnych powiązanych wskaźników ani wartości docelowych wyrażonych ilościowo. Komitet sterujący JASPERS dopiero w październiku 2008 r. zatwierdził wniosek dotyczący charakteru wskaźników wykonania oraz częstotliwości przekazywania danych na ich potrzeby. Obejmował on 10 wskaźników wykonania oraz 10 statystyk tematycznych³⁷, jednak komitet sterujący w praktyce otrzymywał dane dotyczące tylko czterech wskaźników wykonania (trzech wskaźników produktu i jednego wskaźnika rezultatu).

W czterech państwach członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, monitorowanie prowadzone przez organy krajowe ograniczało się do postępów w realizacji planów działania JASPERS i projektów objętych pomocą, ale nawet w takich przypadkach Trybunał zauważył, że kilka zadań nie zostało ujętych w planach działania lub zostało utworzonych w sposób utrudniający ich monitorowanie (zob. ramka 5). Nie przeprowadzano oceny oddziaływania JASPERS na zdolności administracyjne.

W monitorowaniu swoich produktów inicjatywa JASPERS koncentrowała się na liczbie ukończonych zadań, co odnosiło się do wszystkich rodzajów zadań z wyjątkiem niezależnych przeglądów jakości i ocen po złożeniu wniosku. Trybunał zauważył jednak, że wartości docelowe, które zostały ustanowione dopiero w 2010 r. przez komitet sterujący JASPERS, nie były jasno zdefiniowane lub w ogóle nie były dostępne. Głównym wskaźnikiem faktycznie wykorzystywanym przez JASPERS do monitorowania rezultatów na potrzeby sprawozdawczości dla komitetu sterującego jest czas potrzebny na zatwierdzenie dużych projektów przez Komisję. Inicjatywa JASPERS wykorzystywała ten wskaźnik do corocznych analiz porównawczych względem dużych projektów nieobjętych pomocą. Nie towarzyszyły temu jednak pogłębione analizy na poziomie sektorowym. Ponadto Trybunał odnotował, że wskaźnik ten nie był stosowany w przypadku projektów innych niż duże, które są zatwierdzane przez organy krajowe, choć taką praktykę przewidywał komitet sterujący. Nie stwierdził także, by prowadzono monitorowanie rezultatów będących wynikiem indywidualnych zadań JASPERS dotyczących projektów innych niż duże lub zadań horyzontalnych/strategicznych w zakresie doradztwa, niezależnych przeglądów jakości czy ocen po złożeniu wniosku.

Oprócz jednego wskaźnika rezultatu zgłaszanego komitetowi sterującemu Trybunał odnotował trzy kolejne wskaźniki zorientowane na rezultaty związane z dużymi projektami. Dane na potrzeby tych trzech wskaźników zostały zgłoszone komitetowi sterującemu tylko raz, w czerwcu 2016 r., w odniesieniu do całego okresu od 2008 r. Wskaźniki te były mierzone z wykorzystaniem tzw. formularzy informacji zwrotnych, które miały zostać wypełnione przez beneficjentów doradztwa JASPERS. Liczba odesłanych formularzy była niewielka, a rezultaty dotyczące wszystkich rodzajów działań JASPERS były niemal bez wyjątku pozytywne, w związku z czym działanie zostało przerwane.

Trybunał nie zidentyfikował żadnych wskaźników wykonania ani statystyk, które dotyczyłyby monitorowania wpływu JASPERS na zdolności administracyjne państw członkowskich. Ponadto aspekt ten nie był objęty żadnymi sprawozdaniami monitorującymi.

Oceny działań JASPERS świadczą o stopniowej poprawie, ale wskazują też na niedociągnięcia wymagające uwagi

W 2010 r. EBI przeprowadził ocenę swojej roli w inicjatywie JASPERS. Sprawozdanie to zostało udostępnione komitetowi sterującemu i Komisji. W 2012 r. w imieniu Komisji przeprowadzona została kolejna ocena JASPERS. Komisja uznała, że ocena ta stanowiła odpowiednik planowanej, lecz opóźnionej oceny śródokresowej w okresie programowania 2007-2013 (zob. pkt 23). Obydwie oceny uwzględniały produkty, rezultaty i ogólne oddziaływanie JASPERS. Ocena przeprowadzona przez EBI w 2010 r. zwróciła uwagę na sprzeczne elementy w ramach rezultatów JASPERS. Stwierdzono w niej na przykład, że większość zadań JASPERS nie miała wpływu na fizyczną formę projektu, a zatem na jego jakość. Z drugiej strony, w przypadku gdy zaobserwowano faktyczną poprawę jakości, zazwyczaj prowadziło to do dalszych opóźnień, które miały negatywny wpływ na absorpcję unijnych środków finansowych. Ponadto zmiana ukierunkowania inicjatywy na opracowywanie przemyślanych, gotowych do realizacji projektów, tak by promować absorpcję środków, sprawiła, że inicjatywa odeszła od celu, jakim było budowanie zdolności administracyjnych. Ogólne wnioski płynące z oceny EBI przedstawiono w ramce 6.

W żadnej z tych dwóch ocen nie uwzględniono kwestii skuteczności inicjatywy JASPERS w realizacji indywidualnych zadań związanych z projektami innymi niż duże. Najnowsza z ocen, która została przeprowadzona na zlecenie Komisji w 2012 r., zawierała informacje na temat głównego celu JASPERS dotyczącego wpływu na jakość projektów. Jak wynika z badania przeprowadzonego przez AECOM, „Inicjatywa JASPERS przyniosła znaczne korzyści państwom członkowskim, jeśli chodzi o opracowywanie projektów i wniosków o dofinansowanie”. AECOM zalecił również, aby „inicjatywa kontynuowała swoją działalność, ponieważ w państwach członkowskich w dalszym ciągu istnieje duże zapotrzebowanie na jej usługi”³⁸. Rozpoczęcie przeglądu śródokresowego dotyczącego okresu programowania 2014-2020, które było zaplanowane na 2017 r., zostało przesunięte przez Komisję na pierwszy kwartał 2018 r.

W czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, Trybunał nie zidentyfikował żadnych formalnych procedur na potrzeby oceny produktów, rezultatów i ogólnego oddziaływania pomocy JASPERS. Dowody świadczące o przeprowadzaniu ocen stwierdzono jedynie w Polsce: w 2007 r. podmiot koordynujący przeprowadził ankietę, a w 2010 r. przeprowadzona została ocena w imieniu Ministerstwa Rozwoju. W ramach skoordynowanej kontroli Najwyższa Izba Kontroli zauważyła, że inicjatywa JASPERS nie była poddawana systematycznym ocenom na szczeblu krajowym, chociaż plany dotyczące dokonywania takich ocen istniały od 2012 r.

Faktyczne wykorzystanie doradztwa JASPERS było monitorowane jedynie w ograniczonym zakresie

Trybunał zaobserwował, że w trakcie procedury zatwierdzania dużych projektów inicjatywa JASPERS monitorowała wdrażanie swoich wniosków i zaleceń (swoich produktów) jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Informacje wymagane na potrzeby tego rodzaju monitorowania pochodzą z czterech głównych źródeł.

Zanim inicjatywa JASPERS zaczęła wykonywać zadania oceniające (niezależne przeglądy jakości i oceny po złożeniu wniosku), jej rola w procedurze zatwierdzania dużego projektu kończyła się w momencie wydania noty końcowej. Jeśli jednak Komisja przerwała proces zatwierdzania, inicjatywa mogła otrzymać informacje zwrotne, aby dowiedzieć się, na czym polegał problem (jeśli państwo członkowskie wyraziło na to zgodę). W odniesieniu do indywidualnych zadań związanych z dużymi projektami Trybunał odnotował, że inicjatywa JASPERS uzyskała takie informacje jedynie w 47% przypadków.

Kolejnym źródłem informacji, wyłącznie w odniesieniu do dużych projektów, jest mechanizm informacji zwrotnych przekazywanych przez DG REGIO do JASPERS. Z informacji udzielonych przez JASPERS wynika, że stopień wykorzystania tego mechanizmu był jednak niski.

Trzecim źródłem informacji jest baza danych Komisji. Chociaż JASPERS może uzyskać do niej dostęp, Trybunał stwierdził, że w około 24% przypadków nie można było zidentyfikować indywidualnych dużych projektów, mimo iż zadania zostały ukończone.

Czwartym źródłem informacji, które jako jedyne dotyczyło także projektów innych niż duże, był coroczny kwestionariusz wysyłany przez JASPERS do krajowych instytucji zarządzających zaangażowanych w zatwierdzanie projektów. Inicjatywa JASPERS gromadziła te informacje tylko w jednym z państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty (Rumunia), i tylko w odniesieniu do jednego programu operacyjnego.

Trybunał nie znalazł żadnych dowodów na to, by inicjatywa JASPERS systematycznie monitorowała sposób wykorzystania zapewnianego przez nią doradztwa podczas wdrażania projektów dużych i innych niż duże. Trybunał odnotował także, że system monitorowania nie zawierał informacji na temat faktycznej realizacji projektów objętych pomocą, w tym na temat opóźnień we wdrażaniu, przypadków przekroczenia kosztów czy problemów w obszarze zamówień. Nie znalazł też żadnych dowodów potwierdzających przekazywanie przez Komisję do JASPERS informacji zwrotnych na temat faktycznej realizacji projektów w oparciu o informacje zawarte w rocznych sprawozdaniach z wykonania przekazywanych Komisji przez państwa członkowskie.

Próba dobrana na potrzeby kontroli prowadzonej przez Trybunał obejmowała cztery zadania dotyczące sześciu dużych projektów, w przypadku których inicjatywa JASPERS wydała ogólną negatywną opinię. We wszystkich przypadkach z wyjątkiem jednego beneficjenci i organy krajowe zastosowały się do zaleceń JASPERS i nie przedłożyły projektów Komisji. W jednym przypadku państwo członkowskie podjęło decyzję o zmianie zakresu projektu – zakres ten ograniczono, a następnie projekt został zrealizowany jako projekt inny niż duży, bez rozwiązania wszystkich problemów wskazanych przez JASPERS.

Trybunał zidentyfikował tylko jedno źródło informacji na temat faktycznego wykorzystania horyzontalnego/strategicznego doradztwa JASPERS. Był to formularz informacji zwrotnych rozsyłany przez JASPERS do organów krajowych korzystających z tego doradztwa. Odsetek uzyskanych informacji zwrotnych był niski (około 32% we wszystkich państwach członkowskich).

Trybunał wykrył niedociągnięcia w monitorowaniu oraz w ocenie wydajności i skuteczności JASPERS

Aby ocenić wydajność, Trybunał porównał produkty inicjatywy z jej wkładem. Wymagane w tym celu informacje są przekazywane w formie wskaźników. W 2008 r. komitet sterujący zatwierdził trzy wskaźniki produktu³⁹ (zob. także pkt 91) i trzy wskaźniki wkładu⁴⁰. Trybunał ustalił jednak, że tylko wskaźniki produktu były systematycznie oceniane, lecz nawet w tym przypadku wykrył pewne niedociągnięcia (zob. pkt 92-94).

Dwa ze wskaźników wkładu w ogóle nie były oceniane. W odniesieniu do trzeciego („czas od rozpoczęcia do ukończenia zadania”) dostępne były wprawdzie pewne dane, ale nigdy nie wykorzystano ich w ramach analizy wydajności. Dane były ponadto niekompletne. Nie rejestrowano bowiem informacji na temat zadań, które zostały wstrzymane, odrzucone lub anulowane. Zadania takie stanowiły około 21% wszystkich zadań utworzonych do stycznia 2017 r. i przypadało na nie 8% obciążenia pracą w ramach JASPERS.

JASPERS dysponuje systemem rejestrowania czasu poświęconego na każde zadanie. W związku z tym powinna istnieć możliwość wykorzystania go przez JASPERS jako podstawy do obliczenia jednego ze wskaźników wkładu, a mianowicie „kosztów w przeliczeniu na działanie do momentu jego ukończenia”. Inicjatywa JASPERS poinformowała jednak Trybunał, że dane rejestrowane w systemie nie były wystarczająco wiarygodne, aby umożliwić ich wykorzystanie na potrzeby takiej analizy. Pod koniec 2016 r. pracownicy JASPERS zaczęli rejestrować czas pracy w innym systemie.

EBI przeprowadził własną ocenę JASPERS w 2010 r., w której doszedł do wniosku, że istnienie inicjatywy można uznać za uzasadnione ekonomicznie, ale na poziomie suboptymalnym. W rezultacie w ocenie tej ogólne wyniki inicjatywy pod względem skuteczności i wydajności uznano za częściowo niezadowalające, co wynikało z dwóch powodów. Po pierwsze, rola inicjatywy JASPERS i jej priorytety nie były jasne. W konsekwencji, jak stwierdzono w sprawozdaniu EBI, „[…] poświęcono znaczne nakłady czasu i zasoby na świadczenie doradztwa, które okazało się być sprzeczne z wymogami Komisji”. Po drugie, świadczenie usług bezpłatnie spowodowało mniejszą wydajność w realizacji zadań JASPERS⁴¹.

Aby ocenić skuteczność, Trybunał przeanalizował dostępne wskaźniki rezultatu. W tych czterech wskaźnikach Trybunał odnotował pewne niedociągnięcia, które miały na nie niekorzystny wpływ (zob. pkt 92-94).

Trybunał odnotował niedociągnięcia w odniesieniu do wydajności JASPERS

Inicjatywa JASPERS nie dysponowała odpowiednimi wskaźnikami wkładu, które umożliwiałyby ocenę jej wydajności. Trybunał zbadał, czy zwiększeniu budżetu i liczby pracowników JASPERS na okres programowania 2014-2020 towarzyszył analogiczny wzrost produktów pod względem liczby ukończonych zadań. Trybunał zauważył, że między okresami 2007-2009 a 2014-2016 liczba ukończonych zadań w przeliczeniu na pracownika JASPERS spadła o co najmniej 10%.

W protokole ustaleń z 2006 r. orientacyjny wkład Komisji na rzecz inicjatywy JASPERS w okresie programowania 2007-2013 ustalono na poziomie 106,5 mln euro. W rzeczywistości Komisja przekazała około 38% więcej środków (147,3 mln euro wypłacone w latach 2006-2013). Zdaniem Trybunału inicjatywa JASPERS dysponowała pokaźnym budżetem. Ramowa umowa partnerska z 2014 r. stanowiła, że orientacyjny wkład Komisji na rzecz inicjatywy JASPERS w okresie programowania 2014-2020 wzrośnie do 250 mln euro⁴². Kwotę tę określono na podstawie własnych szacunków JASPERS dotyczących liczby planowanych zadań, które to szacunki opierały się na danych z państw członkowskich i które zdaniem Trybunału były nazbyt optymistyczne (zob. także pkt 24, 52 i 89). Ponadto w sprawozdaniu oceniającym z 2012 r., zleconym przez Komisję firmie AECOM, porównano dzienne koszty personelu JASPERS z kosztami w czterech innych instytucjach i stwierdzono, że koszty personelu JASPERS były znacznie wyższe (do 116% wyższe) niż koszty w tych instytucjach⁴³.

W ramach rocznego budżetowania Komisja i EBI zgodziły się oszacować koszty personelu z wykorzystaniem standardowych kosztów jednostkowych. Do 2014 r. koszt pracownika zależał od tego, czy jego stanowisko było finansowane przez Komisję czy przez EBI. W ujęciu średnim miesięczne koszty jednostkowe dla pracowników finansowanych przez EBI były o około 40% wyższe od kosztów w przypadku pracowników finansowanych przez Komisję. Trybunał przeanalizował udostępnioną mu dokumentację, ale nie znalazł żadnego przekonującego uzasadnienia dla tej sytuacji.

Począwszy od 2014 r. Komisja i EBI uzgodniły, że będą stosować inną metodę obliczania kosztów personelu. W ramach tej nowej metody koszty standardowe zostały zharmonizowane i uzależnione od doświadczenia pracowników. Nie występowały już zatem różnice w zależności od tego, czy stanowisko było finansowane przez Komisję czy EBI. W 2015 r. Komisja podpisała umowę o udzielenie szczególnej dotacji, w której budżet został oszacowany z wykorzystaniem starej metody w przypadku pracowników EBI i stawek przewidzianych w ramowej umowie finansowo-administracyjnej (FAFA) w przypadku pracowników Komisji. Na późniejszym etapie wprowadzono nowe rozwiązanie, zgodnie z którym stawki FAFA zostały zastosowane w przypadku zarówno pracowników Komisji, jak i EBI. W ramach wcześniejszej metody „mieszanej” szacowany łączny koszt inicjatywy na 2015 r. wynosił 40,3 mln euro. W ramach metody wykorzystującej wyłącznie stawki FAFA wyniósł on z kolei 37,3 mln euro – czyli był o 7,4% niższy. Mimo że łączny koszt inicjatywy JASPERS na ten rok zmienił się za sprawą tych przeliczeń, wysokość wkładu Komisji nie uległa zmianie.

Trybunał nie znalazł dowodów potwierdzających, że standardowe koszty personelu JASPERS odpowiadały rzeczywistym kosztom zatrudniania pracowników. Trybunał wystąpił o informacje na temat rzeczywistych kosztów (faktycznie poniesionych), ale JASPERS odmówił ich przekazania. Trybunał zwrócił się także do Komisji o zaprezentowanie, w jaki sposób wykazywano wiarygodność standardowych kosztów personelu w przypadku starej metody stosowanej do 2014 r. w odniesieniu do pracowników zapewnianych przez EBI. Informacje przekazane przez Komisję tylko po części odpowiedziały na pytania Trybunału.

Wnioski i zalecenia

Trybunał stwierdził, że w definicji głównych celów, zadań i obowiązków JASPERS wystąpiły niedociągnięcia. W rezultacie pomoc JASPERS nie była dostatecznie ukierunkowana na działania o największej wartości dodanej. Ponadto Trybunał wykrył istotne słabe punkty w organizacji nowej funkcji niezależnego przeglądu jakości JASPERS na okres programowania 2014-2020, które poskutkowały wysokim ryzykiem braku bezstronności względem funkcji doradczej JASPERS. Trybunał stwierdził, że inicjatywa JASPERS wywarła wpływ na jakość dużych projektów. Oddziaływanie JASPERS na zdolności administracyjne państw członkowskich nie przełożyło się jak dotąd na ich większą niezależność od pomocy JASPERS. Wszystkie te aspekty w powiązaniu z niedociągnięciami w monitorowaniu i ocenie działań JASPERS zagrażają skutecznemu funkcjonowaniu inicjatywy, w szczególności pod względem wydajności i skuteczności.

Uchybienia w definicji głównych celów JASPERS poskutkowały niedociągnięciami w operacjach podejmowanych w ramach inicjatywy

Trybunał stwierdził, że główne cele wyznaczone dla JASPERS były niewystarczająco jasne i po części wzajemnie sprzeczne. Porozumienia podpisane przez Komisję i główne zainteresowane podmioty uczestniczące w inicjatywie nie określały, w jaki sposób i w jakim terminie Komisja oceni, czy główne cele JASPERS zostały osiągnięte. Nie zdefiniowano też w jednoznaczny sposób, jak inicjatywa ta ma przyczynić się do poprawy jakości projektów, zwiększenia absorpcji unijnych środków finansowych czy poprawy zdolności administracyjnych. Inicjatywa JASPERS została początkowo utworzona z myślą o okresie programowania 2007-2013, jednak z czasem zyskała charakter długoterminowy, jako że została przedłużona na okres programowania 2014-2020. Nie ma ona wyraźnie mierzalnych celów, które wskazywałyby osiągnięcie przez nią zamierzonych skutków.

Ponadto Trybunał zauważył, że role i obowiązki głównych zainteresowanych podmiotów nie były dostatecznie jasne, co stanowiło zagrożenie dla rozliczalności. Inicjatywa JASPERS zawarła ustalenia robocze wyłącznie z państwami członkowskimi, a nie z Komisją. Ustalenia te nie były jednak wystarczająco kompleksowe, gdyż ograniczały się do świadczenia pomocy na rzecz projektów i nie obejmowały żadnych innych rodzajów działań JASPERS. Zdaniem Trybunału Komisja i EBI są (pośrednio) klientami inicjatywy JASPERS, ponieważ czerpią z niej korzyści. Z kolei JASPERS i Komisja twierdzą, że jedynymi klientami są państwa członkowskie (z wyjątkiem ocen po złożeniu wniosku). Inicjatywa JASPERS wykonywała również bezpłatne prace konsultacyjne na rzecz państw członkowskich, wynajmując i opłacając w tym celu konsultantów zewnętrznych.

W wielu przypadkach Trybunał stwierdził ponadto, że pomoc JASPERS nie była wystarczająco ukierunkowana, co przyczyniło się do dużej liczby anulowanych lub wstrzymanych zadań. Sama inicjatywa nie określiła żadnych szczególnych obszarów priorytetowych dla państw członkowskich objętych wsparciem, podejmując się zamiast tego zadań w oparciu o zapotrzebowanie zgłaszane przez te państwa. Co do zasady inicjatywa JASPERS pozytywnie rozpatrywała niemal wszystkie wnioski o wsparcie składane przez państwa członkowskie, nie zawsze konsultując się z Komisją, która pokrywała większość kosztów JASPERS.

Na początku okresu programowania 2014-2020 wsparcia w ramach inicjatywy zaczęto udzielać na rzecz projektów, których realizacja została rozłożona na dwa okresy programowania (w ramach procedury tzw. fazowania). Ponadto zachęcano państwa członkowskie do korzystania w większym zakresie z bezpłatnej pomocy na etapie wdrażania projektów. Żadne z tych zadań nie stanowiło priorytetu JASPERS.

W śródokresowej ocenie JASPERS przeprowadzonej w grudniu 2012 r. w imieniu Komisji podkreślono uchybienia dotyczące strategicznego podejścia JASPERS oraz ustaleń roboczych, a także wskazano działania, jakie należy podjąć w celu ich wyeliminowania. Uchybienia te powinny były zostać uwzględnione już na etapie, gdy inicjatywa JASPERS została przedłużona na okres programowania 2014-2020. Tymczasem w momencie przeprowadzania kontroli podjęte działania naprawcze poskutkowały mniej precyzyjnym planowaniem, a tym samym mniejszą wartością strategiczną.

Zalecenie 1

Komisja powinna sprawować większą kontrolę nad planowaniem strategicznym JASPERS, w tym nad wszystkimi typami działań w ramach JASPERS, mając na uwadze, że inicjatywa ta została pierwotnie stworzona jako inicjatywa tymczasowa. W szczególności powinna ona podjąć następujące kroki:

1. dostosować ogólne planowanie strategiczne operacji JASPERS w oparciu o szczególne potrzeby państw członkowskich i zgodnie z polityką spójności UE. Operacje JASPERS powinny koncentrować się na działaniach o największej wartości dodanej;
2. zdefiniować jasne cele pośrednie i kryteria, co umożliwi stopniowe wycofywanie inicjatywy JASPERS w momencie osiągnięcia przez nią głównych celów;
3. uwzględnić swoją ogólną strategię w corocznym planowaniu działań JASPERS realizowanych w państwach członkowskich. W ramach tego planowania należy określić konkretne priorytety dla każdego państwa członkowskiego i sektora zgodnie z przepisami i polityką UE;
4. doprecyzować role i obowiązki głównych zainteresowanych podmiotów, tak aby zapewnić większą przejrzystość i rozliczalność;
5. dopilnować, by w ramach inicjatywy JASPERS przyjęto kompleksowe, praktyczne i jasne ustalenia robocze dla wszystkich jej służb dotyczące współpracy z właściwymi DG Komisji, EBI i państwami członkowskimi.

Docelowy termin wdrożenia: do końca 2018 r.

Trybunał odnotował poważne uchybienia w organizacji nowej funkcji niezależnego przeglądu jakości na okres programowania 2014-2020 Trybunał stwierdził występowanie dużego ryzyka braku bezstronności w przypadku funkcji doradczej JASPERS. Co więcej, chociaż niezależne przeglądy jakości stanowią kluczową część procesu zatwierdzania dużych projektów przez Komisję, nie miała ona bezpośredniego wpływu na sposób przeprowadzania takich przeglądów w praktyce, co spowodowało ryzyko ich niewłaściwej realizacji. Decyzje Komisji w sprawie zatwierdzenia dużych projektów są w praktyce podejmowane przez JASPERS, który odpowiada za dokonywanie przeglądów jakości.

Celem niezależnych przeglądów jakości było usprawnienie procesu zatwierdzania dużych projektów przez Komisję. Do końca 2016 r. inicjatywie JASPERS nie udało się jednak zawrzeć ustaleń roboczych z kilkoma państwami członkowskimi, w przypadku których oczekiwano, że przedłożą największą liczbę dużych projektów. Ponadto Komisja zdecydowała o objęciu większości dużych projektów innym rodzajem oceny zapewnianej przez ten sam dział JASPERS, tj. oceną po złożeniu wniosku. Procedura oceny po złożeniu wniosku przyczyniła się do znacznego skrócenia czasu wymaganego przez Komisję na zatwierdzenie dużych projektów.

Zalecenie 2

1. Komisja powinna niezwłocznie podjąć działania w celu zniwelowania dużego ryzyka braku bezstronności występującego w sytuacji, gdy JASPERS przeprowadza niezależny przegląd jakości w ramach oceny projektów, które otrzymały już wsparcie doradcze z jego strony. W okresie po 2020 r. Komisja powinna zaprzestać korzystania z niezależnych przeglądów jakości przeprowadzanych przez JASPERS w przypadku dużych projektów, które zostały wcześniej objęte doradztwem ze strony JASPERS.
2. Komisja powinna uzyskać pełen dostęp do odnośnej dokumentacji, tak by móc zweryfikować jakość procedur niezależnego przeglądu jakości stosowanych przez JASPERS.

Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

Inicjatywa JASPERS miała wpływ na jakość projektów, lecz nie była w stanie przyczynić się do zwiększenia absorpcji środków

Trybunał stwierdził, że inicjatywa JASPERS wywierała zasadniczo pozytywne oddziaływanie na jakość dokumentacji projektowej. Odnotował także, że pomoc zapewniana przez JASPERS była względnie kompleksowa, niezależnie od konkretnego momentu zaangażowania się inicjatywy. Potwierdziły to najwyższe organy kontroli Chorwacji i Polski podczas skoordynowanych kontroli. W okresie programowania 2007-2013 Komisja zasadniczo potrzebowała mniej czasu na zatwierdzenie dużych projektów, jeśli były one objęte wsparciem zapewnianym przez JASPERS. Trybunał zauważył, że w okresie programowania 2014-2020 łączny czas potrzebny na zatwierdzenie dużych projektów został zredukowany.

Ogólnie, w większości przypadków, inicjatywa JASPERS wywarła wpływ na co najmniej jeden z czterech parametrów dotyczących jakości dużych projektów objętych kontrolą. Tylko w nielicznych przypadkach Trybunał zaobserwował jednak znaczną poprawę, jeśli chodzi o planowany zakres, produkty, rezultaty lub oddziaływanie skontrolowanych dużych projektów otrzymujących pomoc z JASPERS (na przykład ograniczenie nieuzasadnionych ekonomicznie elementów w infrastrukturze projektu).

Trybunał stwierdził, że inicjatywa JASPERS nie wywarła wpływu na harmonogram wdrażania dużych projektów. Mimo że zapewniała doradztwo w tym obszarze, wszystkie projekty objęte wizytami kontrolnymi były opóźnione. Ponad jedna trzecia projektów musiała zostać częściowo przeniesiona do okresu programowania 2014-2020.

Trybunał stwierdził, że w ramach kontroli zgodności przeprowadzonych w 2014 i 2015 r. w dużych projektach objętych pomocą JASPERS rzadziej odnotowywano błędy związane z legalnością i prawidłowością.

Trybunał nie odnotował, by inicjatywa JASPERS wywierała jakikolwiek wpływ na planowany zakres, produkty, rezultaty, oddziaływanie, koszty czy harmonogram wdrażania projektów innych niż duże objętych próbą, z wyjątkiem jednego przypadku. Zauważył także, że brakowało odpowiednich ustaleń, które zapewniałyby należytą wymianę informacji między beneficjentami, organami krajowymi, JASPERS i Komisją na temat sposobów możliwie najskuteczniejszego wykorzystywania doradztwa JASPERS w przypadku projektów innych niż duże.

W okresie programowania 2007-2013 Trybunał zaobserwował, że inicjatywa JASPERS nie mogła zasadniczo wpłynąć na absorpcję unijnych środków finansowych. Wynikało to przede wszystkim ze zmian w ustawodawstwie w 2009 r., które umożliwiły wypłacanie unijnych środków finansowych przed formalnym zatwierdzeniem projektu przez Komisję. W przypadku ponad 50% skontrolowanych projektów zestawienia wydatków zostały przedłożone Komisji przed podjęciem przez nią decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu, co prowadziło do ograniczenia oczekiwanych korzyści płynących ze wsparcia doradczego JASPERS. W pozostałych przypadkach opóźnienia we wdrażaniu skutkowały późnym przedkładaniem Komisji pierwszych wniosków o płatność, mimo że decyzja Komisji była już dostępna.

Zalecenie 3

1. Komisja powinna odpowiednio ukierunkować pomoc JASPERS w zależności od etapu rozwoju projektu. W szczególności inicjatywa JASPERS powinna koncentrować się na meritum projektów, a nie na dokumentacji projektowej. Inicjatywa JASPERS nie powinna już zapewniać doradztwa na rzecz projektów, które zostały zatwierdzone przez organy krajowe.
2. Komisja powinna w dalszym ciągu skupiać się na tym, by usługi doradcze JASPERS były świadczone na rzecz dużych projektów. W wyjątkowych przypadkach pomoc JASPERS powinna być dostępna dla projektów innych niż duże oraz dla powiązanych z projektami zadań horyzontalnych o charakterze strategicznym. W tych przypadkach pomoc ta powinna być umożliwiana w porozumieniu z Komisją.

Docelowy termin wdrożenia: do połowy 2018 r.

Wpływ JASPERS na zdolności administracyjne państw członkowskich nie poskutkował jak dotąd większą niezależnością od pomocy JASPERS

Zarówno organy krajowe, jak i beneficjenci projektów stwierdzili, że w ujęciu ogólnym inicjatywa JASPERS miała pozytywny wpływ na ich zdolności administracyjne, chociaż niektóre podmioty przyznały, że nadal w dużym stopniu polegały na wsparciu z jej strony. Najwyższe organy kontroli Chorwacji i Polski doszły do podobnych wniosków podczas skoordynowanych kontroli. Trybunał nie znalazł żadnych dowodów na potwierdzenie, że faktycznie doszło do poprawy zdolności administracyjnych. W przypadku około dwóch trzecich (67%) zadań horyzontalnych objętych kontrolą Trybunał nie zauważył takiego oddziaływania.

Trybunał odnotował natomiast, że z biegiem czasu inicjatywa JASPERS w coraz większym stopniu skupiała się na budowaniu zdolności administracyjnych państw członkowskich. Zaobserwował także, że w okresie programowania 2014-2020 Komisja przyjęła bardziej proaktywne i skoordynowane podejście do działań ukierunkowanych na budowanie takich zdolności. W strategii pomocy technicznej Komisji Trybunał nie znalazł jednak żadnych informacji na temat ewentualnej koordynacji działań związanych z budowaniem zdolności realizowanych bezpośrednio przez Komisję z działaniami podejmowanymi przez JASPERS.

Trybunał odnotował zwiększone wykorzystanie pomocy JASPERS na rzecz zadań o potencjalnym oddziaływaniu strategicznym. Zauważył również, że inicjatywa JASPERS wywierała znaczne (33%) lub ograniczone (22%) oddziaływanie w przypadku ponad połowy zadań horyzontalnych o potencjale strategicznym objętych kontrolą.

Zalecenie 4

1. Komisja powinna włączyć działania JASPERS do swojej strategii pomocy technicznej, tak aby zapewnić lepszą koordynację z JASPERS w zakresie prowadzenia ciągłych (w przeciwieństwie do doraźnych) działań na rzecz rozwoju zdolności administracyjnych państw członkowskich. Działania JASPERS w tym względzie powinny uzupełniać działania Komisji, koncentrując się na sektorach, obszarach i państwach członkowskich, w których zdolności administracyjne są niewystarczające.
2. Komisja powinna stopniowo dostosowywać rolę, charakter i intensywność działań JASPERS związanych z budowaniem zdolności w państwach członkowskich, tak by w ten sposób zachęcać je do wypracowania dostatecznego i trwałego poziomu zdolności administracyjnych.

Docelowy termin wdrożenia: do końca 2018 r.

Istotne niedociągnięcia w planowaniu, monitorowaniu i ocenie działań JASPERS stworzyły zagrożenie dla pomyślnego funkcjonowania inicjatywy

Trybunał zidentyfikował istotne niedociągnięcia w planowaniu i monitorowaniu działań JASPERS. Zauważył, że JASPERS i Komisja koncentrowały swoje działania monitorujące na produktach. Na potrzeby monitorowania zostały wprawdzie ustanowione wartości docelowe, jednak były one niejasno zdefiniowane lub niekonsekwentnie stosowane. Regularnie monitorowane i zgłaszane były jedynie rezultaty w zakresie doradztwa JASPERS na rzecz dużych projektów dotyczące tempa przyjmowania przez Komisję decyzji zatwierdzających. Jak wyjaśniono w pkt 130, począwszy od 2009 r. informacje te straciły w dużej mierze na znaczeniu jako wskaźnik absorpcji. Trybunał nie znalazł dowodów, które potwierdzałyby monitorowanie przez JASPERS lub Komisję wpływu działań w ramach JASPERS na zdolności administracyjne państw członkowskich. W żadnym z czterech skontrolowanych państw członkowskich nie znalazł też dowodów na odpowiednio zdefiniowane procedury dotyczące monitorowania i oceny rezultatów i ogólnego oddziaływania pomocy JASPERS.

Przeprowadzone zostały dwie oceny JASPERS, jedna przez EBI, a druga w imieniu Komisji. W żadnej z nich nie uwzględniono kwestii skuteczności inicjatywy JASPERS w realizacji indywidualnych zadań związanych z projektami innymi niż duże. Ponadto w ocenach tych zgłoszono istotne niedociągnięcia, które – jak Trybunał stwierdził w pkt 122 – zostały wyeliminowane tylko w pewnym zakresie.

Trybunał zauważył, że jedynie w ograniczonym zakresie monitorowano, w jakim stopniu faktycznie wykorzystywane było doradztwo zapewniane przez JASPERS. Zaobserwował też, że w ramach inicjatywy bardzo rzadko monitorowano wdrażanie przedstawianych przez nią wniosków i zaleceń w procesie zatwierdzania dużych projektów. Trybunał zauważył ponadto, że system monitorowania JASPERS nie zawierał informacji na temat faktycznej realizacji projektów objętych pomocą, w tym na temat opóźnień we wdrażaniu, przypadków przekroczenia kosztów czy problemów w obszarze zamówień. Nie uzyskał także żadnych dowodów na to, że Komisja przekazywała JASPERS informacje zwrotne na temat wdrażania projektów.

Trybunał wykrył niedociągnięcia w monitorowaniu wydajności i skuteczności JASPERS. Dane na temat wkładów rejestrowane w systemach JASPERS nie były wystarczająco wiarygodne, aby umożliwić ich wykorzystanie na potrzeby pogłębionej analizy. Wskaźniki produktu były wykorzystywane systematycznie, w przeciwieństwie do wskaźników rezultatu. Co więcej, zarówno w przypadku jednych, jak i drugich stwierdzono pewne uchybienia. W dwóch ocenach inicjatywy JASPERS, przeprowadzonych w 2010 i 2012 r., zalecano, by kontynuowała ona działalność, ale wskazano także niedociągnięcia wymagające uwagi.

Komisja zaczęła stosować zharmonizowane koszty standardowe, w wyniku czego łączne koszty funkcjonowania JASPERS się obniżyły. Mimo że za sprawą przeliczeń całkowity koszt inicjatywy na rok 2015 był niższy, wysokość wkładu Komisji nie uległa zmianie. Trybunał nie znalazł dowodów na potwierdzenie, że standardowe koszty pracowników JASPERS zapewnianych przez EBI przed harmonizacją w racjonalny sposób odpowiadały faktycznie poniesionym kosztom ich zatrudnienia. EBI nie wykazał chęci przekazania informacji na temat rzeczywistych (faktycznie poniesionych) kosztów funkcjonowania inicjatywy, a informacje przekazane przez Komisję jedynie częściowo odpowiedziały na pytania dotyczące wiarygodności standardowych kosztów wykorzystywanych do 2014 r. w odniesieniu do pracowników zapewnianych przez EBI.

Zalecenie 5

1. Komisja powinna wprowadzić kompleksowy system monitorowania pozwalający określić, w jakim zakresie udało się osiągnąć długo- i krótkoterminowe cele inicjatywy JASPERS w odniesieniu do wszystkich usług przez nią świadczonych.
2. Komisja powinna dopilnować, by przyszłe oceny JASPERS były wystarczająco kompleksowe, a także wyciągać wnioski co do ewentualnego osiągnięcia przez inicjatywę jej głównych celów.
3. Komisja powinna podjąć działania w celu zoptymalizowania wydajności i skuteczności JASPERS, w szczególności poprzez zapewnienie, by faktyczne koszty pomocy udzielanej przez JASPERS w odniesieniu do każdego zadania były w rzetelny sposób monitorowane oraz porównywane z produktami i rezultatami JASPERS.
4. Komisja powinna dopilnować, by koszty funkcjonowania JASPERS były racjonalne i odzwierciedlały faktycznie poniesione nakłady.

Docelowy termin wdrożenia: do połowy 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczyła Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 29 listopada 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Glosariusz

Analiza kosztów i korzyści: technika porównywania przewidywanych kosztów i oczekiwanych korzyści wynikających z proponowanego wniosku, pomagająca decydentom w podjęciu świadomej decyzji co do jego ewentualnego wdrożenia.

Duże projekty: duże projekty to zakrojone na szeroką skalę projekty infrastrukturalne z zakresu transportu, ochrony środowiska lub innych sektorów, takich jak kultura, edukacja, energetyka czy ICT, często o dużym znaczeniu strategicznym dla UE, a zatem podlegające specjalnej procedurze zatwierdzania przez Komisję. Obejmują one ekonomicznie niepodzielną serię prac, działań lub usług spełniających ściśle określoną funkcję techniczną i posiadających jasno określone cele. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że duże projekty to projekty, których łączne koszty kwalifikowalne (łączne koszty w okresie programowania 2007-2013) oceniane podczas ustalania wysokości wkładu z funduszy przekraczają 50 mln euro. W okresie programowania 2014-2020 w przypadku projektów promujących zrównoważony transport i usuwających niedobory przepustowości w działaniu najważniejszej infrastruktury sieciowej wartość progowa została zwiększona do 75 mln euro.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej w drodze wyrównywania głównych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przeznaczone przede wszystkim dla przedsiębiorstw.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI): na europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne składa się pięć odrębnych funduszy, których celem jest zmniejszenie dysproporcji regionalnych w całej Unii Europejskiej, przy czym ich ramy polityczne są wyznaczone na siedmioletni okres budżetowy wieloletnich ram finansowych (WRF). Fundusze te to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Fundusz Spójności: Fundusz Spójności ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez finansowanie projektów dotyczących transportu i ochrony środowiska w państwach członkowskich, w których PNB na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej UE.

Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA): Instrument Pomocy Przedakcesyjnej to narzędzie wspierania przez UE reform w krajach objętych procesem rozszerzenia poprzez udzielanie pomocy finansowej i technicznej. Fundusze IPA wzmacniają potencjał państw w całym procesie akcesyjnym, prowadząc do stopniowego, pozytywnego rozwoju w regionie.

Instytucja zarządzająca: instytucja zarządzająca to krajowy, regionalny lub lokalny organ administracji publicznej (bądź dowolny inny podmiot publiczny lub prywatny), wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Jego zadania obejmują wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów i przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów.

Najwyższy organ kontroli: niezależny organ odpowiedzialny za analizowanie przychodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. W każdym państwie członkowskim UE istnieje jeden najwyższy organ kontroli. Europejski Trybunał Obrachunkowy jest najwyższym organem kontroli UE.

Niezależny przegląd jakości: przeprowadzana przez niezależny organ ocena wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego przed przedłożeniem go Komisji przez państwo członkowskie na potrzeby zatwierdzenia. JASPERS pełni funkcję niezależnego organu oceny jakości dla wszystkich krajów występujących o jego pomoc. Komisja może odmówić zatwierdzenia wsparcia finansowego tylko wówczas, gdy stwierdzi istotne słabe punkty w sprawozdaniu z niezależnego przeglądu jakości.

Nota końcowa: standardowy dokument sporządzany przez JASPERS, podsumowujący prace, które zostały wykonane w ramach projektu, oraz zawierający w razie konieczności zalecenia dla organów krajowych.

Ocena po złożeniu wniosku: przeprowadzana przez JASPERS, na wniosek Komisji, ocena wniosku o potwierdzenie wkładu finansowego złożonego przez państwo członkowskie, który nie został poddany niezależnemu przeglądowi jakości przez JASPERS.

Oddziaływanie: długoterminowe skutki społeczno-ekonomiczne, zauważalne po pewnym czasie od zakończenia interwencji (np. zmniejszenie poziomu bezrobocia, poprawa jakości wody itp.), które mogą oddziaływać na bezpośrednich beneficjentów interwencji lub innych pośrednich beneficjentów.

Plan działania: plany działania są przygotowywane dla każdego państwa członkowskiego we współpracy z danym państwem będącym beneficjentem i z Komisją Europejską w celu szczegółowego ustalenia zakresu prac planowanych przez JASPERS. Od dnia 1 stycznia 2014 r. każdy nowy plan działania jest planem kroczącym, po jednorazowym podpisaniu tego dokumentu na okres programowania 2014-2020. Plany te będą obowiązywać przez cały okres 2014-2020, a okresowo będą w nich wprowadzane modyfikacje (dodawanie i usuwanie projektów) dokonywane za porozumieniem stron, w drodze wymiany pism.

Polityka spójności: polityka spójności to jeden z największych obszarów polityki, na który wydatkowane są środki z budżetu UE. Jej cele to: zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi regionami, restrukturyzacja podupadających stref przemysłowych, dywersyfikacja obszarów wiejskich oraz wspieranie współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej. Polityka spójności jest finansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności.

Produkt: to, co wyprodukowano lub osiągnięto za pomocą zasobów przyznanych na interwencję (np. szkolenia zorganizowane dla młodych osób bezrobotnych, liczba oczyszczalni ścieków lub liczba kilometrów wybudowanych dróg itp.).

Program operacyjny (PO): w programie operacyjnym określa się priorytety i szczegółowe cele państwa członkowskiego oraz sposób wykorzystania środków finansowych (fundusze UE oraz współfinansowanie krajowe – publiczne i prywatne) w danym okresie (zazwyczaj siedmioletnim) na finansowanie realizacji projektów. Projekty te muszą przyczyniać się do osiągania szeregu celów określonych w ramach PO. PO jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji programy mogą być modyfikowane tylko za zgodą obu stron.

Projekty objęte procedurą tzw. fazowania: nieukończone duże projekty z poprzedniego okresu programowania, których niezakończona część, możliwa do zidentyfikowania pod względem finansowym i fizycznym, została przeniesiona do okresu programowania 2014-2020.

Rezultat: rezultat jest wymierną konsekwencją wynikającą – bezpośrednio lub pośrednio – ze stosunku przyczynowo-skutkowego.

Wskaźnik: mierzalny współczynnik dotyczący np. danego celu, który będzie użytecznym źródłem informacji na potrzeby oceny stopnia, w jakim cel ten został osiągnięty.

Wydajność: zasada wydajności wiąże się z jak najkorzystniejszą relacją pomiędzy wykorzystanymi zasobami a osiągniętymi produktami.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału Oskar Herics, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Margit Spindelegger, szef gabinetu; Emmanuel Rauch, kierownik oraz Rafał Gorajski, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu i Maciej Szymura. Doradztwo prawne zapewniła Eleonore von Bardeleben. Wsparcia językowego udzielił Richard Moore.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: http://europa.eu/contact.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: http://europa.eu/contact.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://op.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.