L’Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee (JASPERS): è il momento di un’azione più mirata

Sintesi

Che cos’è JASPERS

Nel 2005 la Commissione europea ha deciso di lanciare, insieme alla Banca europea per gli investimenti (BEI), una nuova iniziativa nota come “Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee” (JASPERS), al fine di fornire agli Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004 o successivamente una consulenza indipendente e gratuita per aiutarli a elaborare proposte di alta qualità per progetti di investimento di ampia portata, da finanziare mediante il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione.

Come si è svolto l’audit della Corte

La Corte ha valutato se JASPERS avesse fornito un contributo positivo allo sviluppo e alla qualità generale dei progetti cofinanziati dall’UE negli Stati membri destinatari di sostegno, nonché se ne avesse accresciuto la capacità amministrativa.

La Corte ha svolto l’audit in quattro Stati membri: Croazia, Malta, Polonia e Romania. L’audit ha riguardato il periodo compreso tra l’inizio delle attività di JASPERS nel 2006 e la fine del 2016. Per quanto concerne la Croazia e la Polonia, l’audit è stato svolto in collaborazione con le rispettive istituzioni superiori di controllo (ISC), che stavano eseguendo per proprio conto audit sull’impatto di JASPERS a livello nazionale contemporaneamente all’audit della Corte¹.

Cosa è stato riscontrato dalla Corte

Sono state rilevate carenze nella definizione degli obiettivi principali, dei ruoli e delle responsabilità di JASPERS. Pertanto, JASPERS non ha fornito un’assistenza sufficientemente mirata. Nata come iniziativa per il periodo di programmazione 2007-2013, JASPERS in seguito è divenuta un’iniziativa a più lungo termine, in quanto è stata prorogata al periodo di programmazione 2014-2020. Essa non dispone di chiari obiettivi misurabili che segnalino il raggiungimento della propria finalità. All’inizio del periodo di programmazione 2014-2020, JASPERS ha altresì cominciato a fornire supporto a progetti scaglionati e ha ulteriormente esortato gli Stati membri ad aumentare il ricorso all’assistenza gratuita da essa fornita durante la fase di attuazione. Nessuno di questi due ambiti costituiva una priorità.

Sono state individuate debolezze rilevanti nell’istituzione della nuova funzione relativa all’analisi indipendente della qualità (AIQ) per il periodo di programmazione 2014-2020. L’indipendenza funzionale del servizio AIQ di JASPERS era compromessa, in quanto la stessa persona aveva il compito di approvare le attività sia della divisione AIQ sia della divisione incaricata della consulenza. Inoltre, a ottobre 2017, non erano state adottate procedure che definissero i processi AIQ in JASPERS. La Corte ha rilevato un elevato rischio di faziosità per quanto concerne la funzione di consulenza di JASPERS. Inoltre, sebbene le AIQ costituissero una parte fondamentale del processo di approvazione della Commissione per i grandi progetti, la Commissione non ha fornito alcun contributo diretto al modo in cui sono state condotte di fatto, esponendosi al rischio che non rispecchiassero le intenzioni.

JASPERS ha contribuito a un’approvazione più rapida dei progetti e ha inciso sulla loro qualità. Inoltre, JASPERS ha influito positivamente sulla qualità della documentazione sottostante ai progetti. La Corte ha altresì riscontrato che l’assistenza fornita da JASPERS è stata relativamente esaustiva. Nel periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione ha necessitato nel complesso di minor tempo per approvare i grandi progetti, se questi avevano ricevuto l’assistenza di JASPERS. Tuttavia, la Corte ha osservato che, in generale, JASPERS non è riuscita ad esercitare alcuna influenza sull’assorbimento dei fondi dell’UE. Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Corte ha rilevato che il tempo complessivo necessario per l’approvazione dei grandi progetti potrebbe essere considerevolmente ridotto. Infine, la Corte ha riscontrato, nel corso degli audit di conformità da essa svolti nel 2014 e nel 2015, che i grandi progetti assistiti da JASPERS presentavano meno spesso errori di legittimità e regolarità.

L’impatto di JASPERS sulla capacità amministrativa non si è ancora tradotto in livelli più elevati di indipendenza dall’assistenza offerta da questa iniziativa. In generale, sia le autorità nazionali che i beneficiari dei progetti hanno affermato che JASPERS ha avuto un impatto positivo sulla loro capacità amministrativa, sebbene alcuni di essi abbiano dichiarato di dipendere ancora fortemente dall’assistenza JASPERS. La Corte non ha rinvenuto alcun elemento probatorio che confermi l’effettiva realizzazione di tale miglioramento della capacità amministrativa. La Corte ha osservato che JASPERS, nel tempo, ha aumentato l’attenzione prestata allo sviluppo della capacità amministrativa degli Stati membri.

Quanto precede, unitamente a considerevoli carenze nel monitoraggio delle attività di JASPERS, mette a rischio il buon funzionamento dell’iniziativa, in particolare in termini di efficacia ed efficienza. La BEI non ha voluto fornire informazioni sui costi effettivi di JASPERS e la Commissione è stata in grado di dimostrare solo in parte la plausibilità dei costi standard impiegati per JASPERS fino al 2014 in riferimento agli effettivi in capo alla BEI.

Cosa raccomanda la Corte

La Commissione dovrebbe:

1. esercitare un maggiore controllo sulla pianificazione strategica di JASPERS, comprendendo tutti i tipi di attività svolta in tale ambito, tenendo presente che JASPERS è stata inizialmente concepita come iniziativa temporanea e che pertanto occorre consentirne il graduale abbandono, se gli obiettivi principali sono stati conseguiti;
2. adottare provvedimenti immediati per attenuare l’elevato rischio di faziosità quando JASPERS esegue un’AIQ per valutare progetti che hanno ricevuto il sostegno consultivo di JASPERS stessa;
3. ottenere pieno accesso alla documentazione pertinente per verificare la qualità delle procedure AIQ di JASPERS;
4. indirizzare l’assistenza JASPERS a seconda della fase di sviluppo del progetto e mantenerla focalizzata sulla fornitura di servizi di consulenza ai grandi progetti;
5. integrare le attività JASPERS nella propria strategia di assistenza tecnica, con l’obiettivo di migliorare il coordinamento con tale iniziativa in relazione allo svolgimento di attività permanenti (anziché puntuali) per sviluppare la capacità amministrativa degli Stati membri; adeguare il ruolo, la natura e l’intensità delle attività di JASPERS volte a rafforzare la capacità degli Stati membri nel tempo, al fine di incentivarli a raggiungere un livello sufficiente e sostenibile di capacità amministrativa;
6. introdurre un sistema globale per monitorare in quale misura siano stati conseguiti gli obiettivi JASPERS a lungo e a breve termine; provvedere affinché le future valutazioni di JASPERS siano sufficientemente esaurienti e trarre conclusioni sul conseguimento dei suoi obiettivi principali; adottare misure per ottimizzare l’efficienza e l’efficacia di JASPERS; far sì che i costi di JASPERS siano ragionevoli e che riflettano le spese effettivamente sostenute.

Introduzione

Che cos’è JASPERS?

Gli Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004 o successivamente hanno potuto beneficiare di elevate somme di finanziamenti a titolo del Fondo di coesione e del Fondo europeo di sviluppo regionale². Romania, Bulgaria e Croazia hanno altresì ricevuto il sostegno finanziario dall’UE mediante lo strumento di assistenza preadesione (IPA) fino alla loro adesione all’UE.

Nel contempo, le amministrazioni di tali paesi disponevano solamente di una limitata capacità di gestione dei fondi dell’UE nonché di elaborazione e attuazione di progetti conformemente ai requisiti dell’UE.

Per ovviare a tale debolezza, la Commissione europea ha deciso di lanciare, insieme alla BEI, una nuova iniziativa per fornire consulenza tecnica a questi Stati membri. Nel 2006, è stato concordato un protocollo d’intesa tra la Commissione, la Banca europea per gli investimenti (BEI) e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), nonché più tardi la KfW, per istituire l’iniziativa. L’obiettivo di tale iniziativa, nota come “Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee” (JASPERS), era fornire una consulenza indipendente per aiutare gli Stati membri, a titolo gratuito, a elaborare “grandi progetti” di alta qualità implicanti cospicui investimenti, al fine di ottenere il cofinanziamento dell’UE. Tale consulenza riguardava, ad esempio, lo studio di fattibilità, l’analisi costi-benefici (ACB) e le questioni ambientali (cfr. paragrafo 57).

Inizialmente era previsto che JASPERS fosse attivata solo durante il periodo di programmazione 2007-2013 e solo per gli Stati membri che avevano aderito all’UE nel 2004 o in seguito³. Tuttavia, sulla base di un accordo quadro di partenariato sottoscritto nel 2014⁴, la sua attività è stata estesa anche al periodo di programmazione 2014-2020 (comprendendo un nuovo mandato per il meccanismo per collegare l’Europa o MCE)⁵. L’iniziativa, inoltre, è stata aperta a tutti gli Stati membri e ai paesi candidati, purché fossero disponibili le risorse richieste.

L’iniziativa di assistenza tecnica JASPERS è gestita da un apposito dipartimento (il dipartimento JASPERS) all’interno della BEI. JASPERS occupa all’incirca 124 effettivi⁶. La sede centrale è situata in Lussemburgo, presso la sede della BEI, ma dispone anche di tre uffici regionali a Varsavia, Vienna e Bucarest e di una succursale a Bruxelles. L’iniziativa JASPERS è finanziata congiuntamente dalla BEI, dalla Commissione mediante il bilancio dell’UE e dalla BERS⁷. I tre partner votano all’unanimità per adottare decisioni strategiche sulla direzione e sulla supervisione dell’iniziativa in seno al comitato direttivo JASPERS, presieduto dalla Commissione.

Il costo effettivo di JASPERS, nel periodo compreso tra l’inizio delle attività nel 2006 e la fine nel 2016, è stato pari a 284,2 milioni di euro. Circa il 79 % del costo totale di JASPERS (approssimativamente 223,5 milioni di euro) è stato finanziato dal bilancio dell’UE (cfr. tabella 1 per maggiori dettagli). I contributi restanti sono stati forniti dagli altri partner sotto forma di membri del personale assegnati a JASPERS.

Nota: secondo le relazioni annuali di JASPERS, nel 2006 non sono stati sostenuti costi effettivi. La Commissione, tuttavia, ha eseguito pagamenti nel 2006 a favore di JASPERS. Le cifre non comprendono i mandati JASPERS riguardanti IPA e MCE.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea relativa alle relazioni annuali di JASPERS e risposte della Commissione.

Che cosa fa JASPERS?

Ogni singolo compito di JASPERS è chiamato “assegnazione”. Le assegnazioni si presentano nelle seguenti forme principali:

• sostegno specifico a grandi progetti e a progetti di minore entità (cfr. paragrafo 7), compreso il sostegno temporaneo a grandi progetti scaglionati (cfr. paragrafo 40);
• sostegno trasversale (cfr. paragrafo 8);
• misure di sviluppo delle capacità (cfr. paragrafo 9);
• funzioni di disamina (cfr. paragrafo 10):
  • analisi indipendenti della qualità (AIQ)
  • valutazioni successive alla presentazione (VSP).

Il principale obiettivo strategico di JASPERS consiste nel fornire sostegno specifico quanto prima possibile allo sviluppo di progetti al fine di aiutare gli Stati membri a elaborare progetti da finanziare a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione⁸. In termini pratici, JASPERS può fornire supporto in qualsiasi fase della vita di un progetto, dalla concezione fino all’approvazione e, in via eccezionale, al di là di quest’ultima nella fase di attuazione. La maggior parte di queste assegnazioni sono connesse a grandi progetti, vale a dire progetti i cui costi superano una data soglia⁹ e che richiedono, quindi, l’approvazione della Commissione. JASPERS può altresì fornire sostegno a progetti di minore entità approvati dagli Stati membri, in particolare se presentano un valore strategico specifico.

Il sostegno trasversale può assumere la forma di consulenza fornita a gruppi di progetti diversi ma correlati in uno o più Stati membri oppure la forma di consulenza strategica offerta alle autorità di uno Stato membro.

Nel 2011, JASPERS ha istituito una piattaforma di messa in rete dedicata alle misure di sviluppo delle capacità. Si organizzano corsi di formazione ed eventi per la creazione di reti con l’obiettivo di migliorare la capacità delle autorità degli Stati membri di elaborare progetti in linea con la normativa dell’UE e di divulgare le buone pratiche.

Nel 2015, JASPERS ha anche iniziato a vagliare domande relative a grandi progetti nell’ambito della procedura di approvazione dei grandi progetti da parte della Commissione. Tali disamine possono assumere la forma di AIQ (cfr. paragrafi 44-52). Le AIQ sono effettuate su richiesta degli Stati membri, come stabilito nel regolamento recante disposizioni comuni¹⁰, ad opera di una divisione con sede a Bruxelles. Su richiesta della Commissione, e non di uno Stato membro, dal 2015 JASPERS può anche effettuare disamine sotto forma di VSP. La portata delle VSP è più circoscritta rispetto a quella delle AIQ. Le AIQ e le VSP possono essere anche realizzate per grandi progetti che hanno già ottenuto la consulenza JASPERS prima della presentazione delle relative domande.

Nel periodo compreso tra l’inizio delle attività nel 2006 e la fine del 2016, JASPERS ha completato 1 147 assegnazioni, di cui circa due terzi riguardavano grandi progetti. Il grafico 1 fornisce dettagli sul numero di assegnazioni portate a termine, suddivise per tipo.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea sulla base dei dati forniti da JASPERS (al 31 dicembre 2016).

Quasi il 50 % di tutte le assegnazioni JASPERS completate riguardavano attività in Polonia (307) e Romania (246). Il grafico 2 mostra il numero di assegnazioni JASPERS in ciascuno Stato membro.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea sulla base dei dati forniti da JASPERS (al 31 dicembre 2016).

Nel periodo compreso tra il 2006 e dicembre 2016, la Commissione ha approvato, con riferimento al periodo di programmazione 2007-2013, 963 grandi progetti¹¹. Di questi, 511 (circa il 53 %) avevano ricevuto il supporto di JASPERS. L’importo totale investito in tali progetti ammontava all’incirca a 77,6 miliardi di euro; il contributo totale dell’UE ammontava a 46,2 miliardi di euro.

Il numero di tutte le assegnazioni JASPERS durante i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, ripartito per stato e per tipo, è riportato nell’allegato 1.

Estensione e approccio dell’audit della Corte

L’obiettivo del presente audit era valutare se JASPERS avesse apportato un contributo positivo ai progetti cofinanziati dall’UE negli Stati membri. A tal fine, gli auditor della Corte hanno focalizzato l’attenzione su tre ambiti diversi. In primo luogo, hanno esaminato l’assetto istituzionale di JASPERS, le modalità di amministrazione e la portata delle sue attività. A tale riguardo, gli auditor non hanno verificato le attività di prestito della BEI in relazione ai progetti assistiti da JASPERS¹². In secondo luogo, è stato esaminato l’impatto effettivo delle attività di JASPERS sui progetti del campione e sulla capacità amministrativa degli Stati membri. Infine, sono stati analizzati i sistemi esistenti a diversi livelli per il monitoraggio e la valutazione dell’operato e dell’efficacia ed efficienza di JASPERS.

L’audit ha riguardato il periodo di tempo tra l’inizio delle attività di JASPERS nel 2006 e la fine nel 2016; pertanto sono incluse assegnazioni dei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020. All’occorrenza, gli auditor della Corte hanno altresì tenuto conto delle informazioni riguardanti il periodo fino all’agosto 2017 fornite dalla Commissione e dalla BEI.

Le attività di audit sono state svolte presso la Commissione, presso il dipartimento JASPERS della BEI, presso il comitato direttivo JASPERS, nonché in quattro Stati membri selezionati: Croazia, Malta, Polonia e Romania. Tali Stati membri sono stati selezionati in base all’entità dell’assistenza JASPERS ricevuta, alla distribuzione geografica e al livello di esperienza nell’utilizzo dei fondi UE.

L’audit si è basato, in particolare, sui seguenti elementi probatori:

• colloqui con funzionari e beneficiari a livello nazionale e dell’UE;
• un’analisi della documentazione e dei dati messi a disposizione dagli enti nazionali, dal dipartimento JASPERS della BEI e dalla Commissione;
• l’esame di un campione di 28 assegnazioni per progetti specifici (di cui 25 connesse a grandi progetti e 3 a progetti di minore entità) e 9 assegnazioni JASPERS trasversali (allegato II); la selezione del campione si è incentrata sulle assegnazioni completate¹³;
• la valutazione di 343 note di completamento dell’azione riguardanti assegnazioni nei quattro Stati membri considerati;
• l’analisi dei risultati degli audit di conformità svolti dalla Corte nel 2014 e nel 2015 in relazione ai grandi progetti.

Inoltre, la Corte ha fatto riferimento alla relazione di audit definitiva sui grandi progetti nella DG REGIO, emanata nell’ottobre 2017 dal servizio di audit interno della Commissione. L’estensione di tale audit comprendeva un esame dei processi e dei controlli posti in essere dalla DG REGIO per approvare e monitorare i grandi progetti nel periodo di programmazione 2014-2020 e trattava, fra l’altro, il ricorso alla funzione AIQ di JASPERS.

Nello svolgere le parti del presente audit riguardanti la Croazia e la Polonia, gli auditor della Corte hanno collaborato con le rispettive istituzioni superiori di controllo (ISC), che stavano eseguendo per proprio conto audit sull’impatto di JASPERS a livello nazionale contemporaneamente all’audit della Corte¹⁴. Tale collaborazione ha comportato scambi di pareri sull’approccio e sulla metodologia di audit della Corte, nonché discussioni sulle principali risultanze dell’attività di audit in merito ai singoli paesi.

Osservazioni

Le debolezze nella definizione degli obiettivi principali di JASPERS hanno dato luogo a carenze nel suo funzionamento

La Corte ritiene che obiettivi strategici di alto livello adeguatamente definiti e inequivocabili forniscano una solida base per indirizzare le risorse JASPERS ai settori di maggior rilievo. Essi sono importanti anche per il monitoraggio e la valutazione a posteriori delle operazioni JASPERS, nonché per individuare gli ambiti in cui serve un sostegno aggiuntivo. La Corte ritiene altresì che ruoli e responsabilità chiaramente definiti siano essenziali per garantire trasparenza e rendicontabilità, evitare sovrapposizioni e assicurare l’imparzialità ove importante. A tal fine, gli auditor della Corte hanno valutato l’assetto istituzionale di JASPERS al momento della sua creazione nel 2006 e della sua proroga nel 2014.

Gli obiettivi principali di JASPERS non erano sufficientemente chiari e, in parte, erano in contraddizione fra loro

JASPERS è stata inizialmente concepita come iniziativa per il periodo di programmazione 2007-2013. L’idea alla base di JASPERS è stata illustrata per la prima volta in un documento di riflessione pubblicato nel 2005¹⁵, in cui si sosteneva che JASPERS avrebbe fornito sostegno in via prioritaria ai grandi progetti negli Stati membri che avevano aderito all’Unione europea nel 2004 e in seguito, nonché a Grecia, Spagna e Portogallo¹⁶.

Il documento di riflessione specificava altresì che la Commissione e la BEI avrebbero riesaminato il funzionamento di JASPERS dopo i primi due anni di attività al fine di decidere in merito alla futura direzione strategica, dal momento che non era possibile prevedere esattamente la domanda futura nel momento in cui JASPERS iniziava a operare. Sebbene le priorità generali prospettate nel documento di riflessione fossero riflesse nel protocollo d’intesa del 2006 (cfr. paragrafi 2 e 3), determinati aspetti sono stati di fatto rimandati. Uno di questi era l’attenzione allo sviluppo della capacità amministrativa degli Stati membri, mentre un altro era l’impegno a condurre un riesame dopo due anni di attività.

L’obiettivo strategico generale di JASPERS, come illustrato nel protocollo d’intesa del 2006, era aiutare gli Stati membri beneficiari a elaborare e presentare progetti di alta qualità da finanziare tramite i fondi strutturali e di coesione. L’iniziativa si proponeva di accelerare l’assorbimento dei fondi UE disponibili. Entrambi questi obiettivi (miglioramento della qualità e assorbimento dei fondi) sono rimasti validi per il periodo di programmazione 2014-2020. Benché il documento di riflessione comprendesse una stima approssimativa del numero di grandi progetti che ci si attendeva fossero presentati all’anno, prima del lancio dell’iniziativa JASPERS per il periodo di programmazione 2007-2013 non è stata effettuata una vera e propria valutazione delle esigenze. Invece, per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha collaborato con JASPERS per svolgere una valutazione formale delle esigenze prima di prorogare il mandato di JASPERS e aprire l’iniziativa a tutti gli Stati membri (cfr. paragrafo 3). Gli auditor della Corte hanno tuttavia ritenuto tale valutazione delle esigenze eccessivamente ottimistica (cfr. paragrafi 52 e paragrafi 87-90).

La finalità ultima di JASPERS, vale a dire aiutare gli Stati membri a sfruttare nel modo migliore possibile gli aiuti messi a disposizione tramite i fondi strutturali e di coesione, è evidente. I due obiettivi principali stabiliti per JASPERS non sono risultati abbastanza chiari o specifici in nessuno dei due periodi di programmazione. L’obiettivo di migliorare la qualità dei progetti, perseguito dall’iniziativa, non era definito nello specifico e l’obiettivo di migliorare l’assorbimento dei fondi UE¹⁷ era vago. In aggiunta, questi due obiettivi principali erano, almeno in parte, in contraddizione fra loro; il miglioramento di un progetto, ad esempio, potrebbe comportare ulteriori ritardi, compromettendo quindi l’assorbimento (cfr. anche paragrafo 96). Per valutare l’efficacia dell’iniziativa mancava quindi una base soddisfacente.

La Commissione non ha specificato su quale base avrebbe valutato se gli obiettivi principali di JASPERS fossero stati raggiunti e con quali mezzi. Ad esempio, l’aumento della capacità amministrativa, che dovrebbe contribuire a migliorare la qualità dei progetti nonché l’assorbimento, era fissato come obiettivo nel documento di riflessione, ma non è stato riportato nel protocollo d’intesa per il periodo di programmazione 2007-2013. È stato solo integrato nell’accordo quadro di partenariato che riguarda il periodo di programmazione 2014-2020, senza alcun riferimento a obiettivi specifici. Di conseguenza, ad esso non sono stati associati obiettivi specifici in nessuno dei due periodi; un aumento della capacità amministrativa è stato invece previsto come impatto a lungo termine, il che ha causato i problemi di seguito indicati.

L’aumento della capacità amministrativa è, di per sé, un obiettivo che va riveduto nel tempo: una volta accresciuta la capacità amministrativa di uno Stato membro in un determinato ambito fino al livello auspicato, l’esigenza di ulteriori misure di rafforzamento della capacità diminuisce. In tali casi, la Corte si sarebbe aspettata la definizione di obiettivi tematici che, una volta raggiunti, indicassero con chiarezza che determinate misure di sviluppo delle capacità non erano più necessarie. In questo caso, tuttavia, la Commissione e JASPERS non hanno fissato obiettivi specifici riguardanti lo sviluppo della capacità.

I ruoli e le responsabilità delle principali parti interessate non erano sufficientemente chiari

L’attività di JASPERS è principalmente finanziata dalla Commissione e svolta dalla BEI su richiesta degli Stati membri. I ruoli e le responsabilità di JASPERS e delle principali parti interessate¹⁸ non erano chiaramente definiti in nessuno dei due periodi di programmazione, neanche negli accordi formali sottoscritti da Commissione e BEI, come gli accordi sui contributi annuali.

L’unico elemento attestante l’esistenza di accordi operativi formali è stato riscontrato nei rapporti tra JASPERS e gli Stati membri¹⁹. Tuttavia, tali accordi erano di natura generale e limitati alle assegnazioni relative ai progetti. Oltre agli accordi a livello delle singole assegnazioni (noti come “schede progetto”), ove presenti, gli auditor non hanno rinvenuto alcun elemento probatorio relativo a eventuali accordi istituzionali formali per la fornitura di consulenza trasversale o strategica oppure per le attività di sviluppo delle capacità. Né hanno rilevato alcun elemento attestante un obbligo da parte degli Stati membri di dimostrare di aver fatto buon uso della consulenza di JASPERS (con riferimento anche all’assistenza per progetti di minore entità).

Inoltre, gli accordi operativi per i progetti non erano sufficientemente esaustivi, il che ha determinato lo sviluppo di pratiche non sempre in linea con gli obiettivi JASPERS. In Polonia, ad esempio, le autorità nazionali avevano sistematicamente deciso di coinvolgere JASPERS solo una volta che i grandi progetti fossero stati approvati a livello nazionale. Tale prassi è contraria alle priorità di JASPERS, che è concepita per essere coinvolta il prima possibile nella procedura di pianificazione dei progetti.

JASPERS non presentava accordi operativi chiaramente formalizzati neanche con la Commissione. In particolare, non sono state introdotte disposizioni per la comunicazione dei risultati relativi alle assegnazioni JASPERS fino al 2008, ossia fino a due anni dopo l’avvio dell’iniziativa. Tale comunicazione ha assunto la forma di nota di completamento dell’azione JASPERS, una sintesi standardizzata delle attività svolte da JASPERS su un progetto, comprensiva di raccomandazioni alle autorità nazionali, ove necessario. A partire dal 2008, per ogni assegnazione completata, JASPERS ha stilato una nota del genere; gli Stati membri erano tenuti ad accluderla quando presentavano alla Commissione il modulo di domanda relativo a un grande progetto, in modo che essa potesse avvalersene per la propria attività di valutazione.

Aspettative poco chiare e comunicazioni non coordinate, unite alla mancanza di chiarezza nelle modalità di collaborazione con JASPERS, hanno suscitato critiche da parte delle autorità nazionali in due dei quattro Stati membri in esame²⁰. La Corte ritiene che la Commissione sia di fatto un cliente che trae beneficio da JASPERS. JASPERS e la Commissione considerano che gli unici clienti dell’iniziativa siano gli Stati membri, dal momento che JASPERS, fatta eccezione per la VSP introdotta nel 2015 (cfr. paragrafo 35), svolge attività unicamente in base alle richieste di questi.

Anche la BEI può essere considerata un cliente indiretto di JASPERS. Nel 2006, la BEI ha definito i propri obiettivi istituzionali aggiuntivi per JASPERS, che includevano un aumento delle opportunità di erogare prestiti e relazioni più strette con le autorità nazionali²¹. Per il periodo di programmazione 2014-2020, la BEI ha nuovamente previsto di beneficiare delle maggiori opportunità di prestito derivanti da JASPERS concedendo prestiti per 10 miliardi di euro ai progetti sostenuti da tale iniziativa, lo stesso importo erogato nel periodo di programmazione 2007-2013²². In assenza di diritti di audit (cfr. paragrafo 15), la Corte non ha valutato se i benefici connessi ai prestiti abbiano reso proficuo il contributo della BEI a JASPERS, né ha verificato se il rischio di insufficiente imparzialità tra l’attività di consulenza di JASPERS e le attività di prestito della BEI fosse adeguatamente attenuato.

JASPERS si è generalmente attenuta alla funzione ad essa assegnata, che non comprende la stesura della documentazione di progetto, come l’analisi costi-benefici (ACB) e i documenti relativi alla presentazione dell’offerta. Tuttavia, in un numero limitato di casi (3 su 20 grandi progetti sottoposti ad audit), gli auditor della Corte hanno riscontrato che gli Stati membri avevano chiesto a JASPERS di svolgere comunque tali mansioni e JASPERS aveva soddisfatto la richiesta. Di fatto, così facendo, JASPERS ha fornito agli Stati membri un servizio di consulenza gratuito ingaggiando e pagando consulenti esterni.

Da quando nel 2015 la Commissione ha introdotto la VSP (cfr. anche paragrafo 53), non richiede più la presentazione delle note di completamento dell’azione con le domande relative a grandi progetti. Ciononostante, JASPERS non ha recepito tale cambiamento nei propri accordi operativi con gli Stati membri e ha continuato ad esigere che questi ultimi inoltrassero una nota di completamento dell’azione con ciascuna domanda riguardante un grande progetto. Secondo il parere della Corte, continuare a richiedere la nota di completamento dell’azione costituisce una buona prassi da parte di JASPERS, in quanto essa ha una portata più ampia rispetto alla VSP. Durante l’audit della Corte, la Commissione ha ripreso ad avvalersi delle note di completamento dell’azione.

JASPERS avrebbe dovuto apportare ulteriori benefici alla Commissione riducendo la necessità di consulenti esterni per svolgere le attività a sostegno delle procedure di valutazione. Gli auditor della Corte hanno però rilevato che la Commissione talvolta non si è avvalsa di tale opportunità. È stato riscontrato che in circa il 7 % dei grandi progetti approvati per il periodo di programmazione 2007-2013 che avevano ricevuto l’assistenza di JASPERS, la Commissione aveva fatto ricorso a società di consulenza esterne per svolgere attività che, in certa misura, coincidevano con le attività già condotte da JASPERS.

In molti casi JASPERS non ha fornito la propria assistenza in modo sufficientemente mirato

Le priorità per l’assistenza di JASPERS si basavano sulle richieste espresse dagli Stati membri, che dovrebbero essere in linea con la politica di coesione dell’UE. JASPERS non ha stabilito di per sé ambiti prioritari specifici per l’assistenza erogata agli Stati membri. Sia il documento di riflessione del 2005 sia il manuale interno della qualità di JASPERS, introdotto solo nel 2010, precisavano che la Commissione doveva essere consultata in merito alla selezione di tutte le assegnazioni specifiche o trasversali prima che il comitato direttivo potesse approvare i piani d’azione JASPERS nazionali. Questi piani d’azione erano di importanza strategica: definivano la portata e i limiti delle attività che JASPERS era in grado di svolgere negli Stati membri. Tuttavia, nel periodo di programmazione 2007-2013 non sempre si sono tenute consultazioni con la Commissione per i progetti di minore entità o per le assegnazioni trasversali.

L’introduzione di piani d’azione pluriennali continuativi per JASPERS per il periodo di programmazione 2014-2020 ha comportato una pianificazione meno accurata e consultazioni ancora meno frequenti con la Commissione, con una conseguente riduzione del loro valore strategico. Di fatto, JASPERS ha accettato quasi tutte (98 %) le richieste di assegnazione specifiche e trasversali trasmesse dagli Stati membri nel corso dei due periodi di programmazione (per i dettagli, cfr. tabella 2).

Nota: in linea di principio, le assegnazioni legate allo sviluppo di capacità, alle AIQ e alle VSP non possono essere respinte.

Respinta: una richiesta ufficiale di assegnazione rifiutata da JASPERS.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea basata su un estratto dalla banca dati JASPERS (al dicembre 2016).

Tra il 2006 e la fine del 2015²³, è stato bloccato all’incirca il 22 % di tutte le assegnazioni specifiche (grandi progetti e progetti di minore entità) e trasversali create. Di questa percentuale, l’85 % era stato annullato e il rimanente 15 % era stato sospeso²⁴. I dettagli sono riportati nel grafico 3. Le attività svolte in relazione a queste assegnazioni bloccate rappresentavano circa l’8 % del tempo totale di lavoro prestato dal personale JASPERS nel periodo in questione²⁵. Le ragioni per l’annullamento possono essere svariate e comprendono i casi in cui i progetti sono ridimensionati in progetti di minore entità o addirittura abbandonati. A giudizio della Corte, tuttavia, il tasso elevato di assegnazioni bloccate è indicativo di un approccio scarsamente mirato.

Nota: le assegnazioni bloccate sono assegnazioni sospese o annullate, ossia:

sospesa: un’assegnazione sospesa da uno Stato membro o da JASPERS;

annullata: un’assegnazione annullata da uno Stato membro.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea basata su un estratto dalla banca dati JASPERS (al dicembre 2016).

Gli auditor della Corte hanno rilevato che, da ultimo, la Commissione non ha approvato il 14 % di tutti i grandi progetti presentati dagli Stati membri nel periodo di programmazione 2007-2013 per il cofinanziamento dell’UE. Gli auditor hanno notato con soddisfazione che, sulla base delle informazioni contenute nella banca dati della Commissione, la maggior parte dei grandi progetti non approvati (all’incirca il 95 %) non aveva ricevuto l’assistenza di JASPERS. I motivi erano molteplici: i progetti erano stati ridimensionati o suddivisi oppure, a causa di ritardi, erano stati sospesi per consentirne l’attuazione nel periodo di ammissibilità successivo. Più raramente, la Commissione ha respinto i progetti o gli Stati membri li hanno annullati.

Inoltre, la Corte ha riscontrato che JASPERS ha iniziato a fornire sostegno ai grandi progetti che avevano subito ritardi e che hanno dovuto essere riportati dal periodo di programmazione precedente (progetti scaglionati). A fine 2015, JASPERS aveva avviato 59 assegnazioni di tal genere²⁶. Ciò era contrario alla priorità centrale di JASPERS di sviluppare nuovi grandi progetti fornendo un’assistenza consultiva tradizionale.

La Corte ha inoltre osservato che JASPERS esortava ulteriormente gli Stati membri ad ampliare il ricorso all’assistenza per assegnazioni trasversali e progetti in fase di attuazione.

Nella valutazione intermedia di JASPERS, svolta per conto della Commissione nel dicembre 2012, si raccomandava fra l’altro che JASPERS migliorasse l’approccio strategico e la formalizzazione degli accordi operativi con la Commissione. La Corte ha constatato che le difficoltà sottostanti continuavano a causare problemi nel periodo di programmazione 2014-2020.

Sono state individuate debolezze rilevanti nell’istituzione della nuova funzione di AIQ per il periodo di programmazione 2014-2020

Nel novembre 2013, la Commissione ha designato JASPERS quale esperto indipendente nel quadro della strategia di assistenza tecnica per il periodo di programmazione 2014-2020²⁷. Ciò è avvenuto senza alcun processo di valutazione formale preliminare. Per svolgere questo ruolo, nel 2014 JASPERS ha iniziato a eseguire le AIQ, di concerto con la BEI (la prima relazione AIQ è stata ultimata nel 2016). La Commissione e JASPERS raccomandano in particolare che le AIQ vengano utilizzate per i grandi progetti che hanno già ricevuto assistenza consultiva JASPERS, sebbene possano essere impiegate anche per i grandi progetti che non l’hanno ricevuta in via preliminare.

Quella dell’AIQ è una nuova funzione di JASPERS molto importante, che nelle intenzioni della Commissione gli Stati membri avrebbero dovuto usare per la valutazione dei grandi progetti. La Corte si sarebbe quindi aspettata che venissero adottate formalmente procedure interne per la qualità. Tuttavia, a ottobre 2017, non erano state adottate procedure che definissero i processi AIQ in seno a JASPERS. L’unico documento disponibile era un progetto di manuale per le procedure AIQ. A ottobre 2017, JASPERS aveva emanato otto relazioni AIQ, dando luogo alla tacita approvazione dei grandi progetti sottostanti da parte della Commissione.

Per garantire l’imparzialità delle AIQ, la Commissione esige che vengano svolte in piena indipendenza funzionale dai servizi di consulenza JASPERS. Si è inteso raggiungere tale scopo mediante una separazione fisica della sottounità AIQ e della sottounità di consulenza. Il progetto di manuale per le procedure AIQ è stato il principale documento presentato alla Corte in merito a dette procedure. Esso conteneva una serie di disposizioni suscettibili di pregiudicare l’indipendenza funzionale dell’AIQ.

Stando al servizio di audit interno (IAS) della Commissione, i controlli di qualità della DG REGIO non hanno fronteggiato adeguatamente le questioni inerenti ai potenziali conflitti di interesse in seno a JASPERS fra la divisione AIQ e quella incaricata della consulenza. Lo IAS raccomanda alla DG REGIO di analizzare i conflitti di interesse effettivi e percepiti tra le funzioni di consulenza e di AIQ all’interno di JASPERS e di sviluppare all’occorrenza misure di attenuazione.

Gli auditor della Corte hanno altresì constatato che lo stesso direttore aveva il compito di approvare le attività sia della divisione AIQ sia della divisione di consulenza, fattore che ha ulteriormente minato l’indipendenza della divisione AIQ.

Le AIQ costituiscono un elemento essenziale del processo di approvazione dei grandi progetti da parte della Commissione. I requisiti circa il contenuto obbligatorio di un’AIQ sono stabiliti nel diritto derivato. Tuttavia, la Commissione non ha fornito un contributo diretto al manuale di procedura che disciplina la modalità di svolgimento delle AIQ. JASPERS non aveva sottoscritto con la Commissione neppure accordi operativi in merito alle AIQ.

La procedura AIQ differisce dalla procedura consultiva, poiché attribuisce alla Commissione l’onere di dimostrare una grave debolezza nella relazione AIQ con la quale si trova in disaccordo. Secondo l’opinione della Corte, si tratta di un compito difficile per la Commissione, dal momento che essa non ha più accesso alla documentazione sottostante. In assenza di obiezioni, l’AIQ viene automaticamente accettata dopo tre mesi. In tale scenario, la decisione della Commissione di approvare grandi progetti viene adottata nella pratica da JASPERS, che è incaricata dell’AIQ.

Al momento dell’audit, JASPERS aveva stilato accordi operativi standardizzati in materia di AIQ per tutti gli Stati membri, ma non tutti gli Stati membri li avevano sottoscritti. Alla fine del 2016, tali accordi erano stati sottoscritti da nove Stati membri, fra i quali però non figuravano Romania²⁸, Repubblica ceca o Italia; sono questi alcuni degli Stati membri che, in base alle previsioni, avrebbero dovuto presentare il maggior numero di grandi progetti.

Come indicato nei paragrafi 87 e 90, il numero di grandi progetti per il periodo di programmazione 2014-2020 e la relativa tempistica di presentazione erano eccessivamente ottimistici. Analogamente, gli auditor della Corte hanno rilevato che l’utilizzo di AIQ da parte degli Stati membri era stato sopravvalutato. Nel dicembre 2013, la Commissione prevedeva che la maggior parte dei principali beneficiari della politica di coesione avrebbe fatto ricorso all’AIQ. Nel luglio 2015, JASPERS ha stimato che all’incirca il 50 % di tutti i grandi progetti sarebbe stato sottoposto alla procedura AIQ. Nello specifico, si calcolava che ciò sarebbe avvenuto per 20 di questi progetti nel 2015, per 70 nel 2016 e per 66 nel 2017. Alla fine del 2016, in realtà, JASPERS aveva stilato solo tre relazioni AIQ per grandi progetti, che avevano già ottenuto tutti l’assistenza consultiva JASPERS (con il rilascio di una nota di completamento dell’azione).

Nelle intenzioni iniziali della Commissione, tutti i grandi progetti che non si erano avvalsi della procedura AIQ sarebbero stati presentati direttamente alla Commissione e, in seguito, sottoposti alla procedura VSP²⁹.

La Commissione non ha sottoscritto alcun accordo con JASPERS in merito a disposizioni o metodi operativi da utilizzare per la VSP. JASPERS è stata in grado di impegnarsi per un tempo massimo in relazione alla procedura VSP, vale a dire 20 giorni lavorativi. Fino alla fine del 2016, JASPERS aveva completato 28 assegnazioni VSP (di cui 24 per la Polonia), rispetto alle 90 assegnazioni VSP da essa stimate in precedenza.

JASPERS ha influito sulla qualità dei progetti, ma non sull’assorbimento dei fondi

Gli auditor della Corte hanno inteso verificare se JASPERS avesse conseguito l’obiettivo globale di migliorare la qualità dei progetti e di accelerarne l’approvazione da parte della Commissione o delle autorità nazionali. Il raggiungimento di tali obiettivi dovrebbe determinare un incremento della coesione economica e sociale e un maggior assorbimento dei fondi dell’UE.

L’assistenza di JASPERS, generalmente completa, ha contribuito a una migliore documentazione relativa ai progetti e a un’approvazione più rapida di questi ultimi

In generale, quanto più tempestivo è il coinvolgimento di JASPERS, tanto più elevato è l’impatto che essa esercita. Gli auditor della Corte hanno analizzato le note di completamento dell’azione pubblicate per tutte le 343 assegnazioni completate per grandi progetti nei quattro Stati membri in causa. Ai fini del presente esame, sono state considerate diverse fasi per quanto riguarda il primo coinvolgimento di JASPERS (cfr. riquadro 1).

Gli auditor della Corte hanno riscontrato che JASPERS era stata coinvolta nei progetti principalmente nelle fasi di pre-fattibilità (15 %) e dello studio di fattibilità (52 %). Nel corso dell’audit, le autorità nazionali e i beneficiari delle assegnazioni JASPERS sottoposte ad audit, ad eccezione di quelle esaminate per Malta, hanno affermato che JASPERS era stata generalmente coinvolta con sufficiente tempestività nel processo di sviluppo dei progetti.

Nell’ambito dell’analisi delle attività di JASPERS, la Corte ha individuato 13 settori in cui JASPERS offre assistenza³⁰. Dall’esame delle note di completamento dell’azione per tutte le 343 assegnazioni relative a grandi progetti completate nei quattro Stati membri visitati è emerso che JASPERS aveva fornito più spesso assistenza nei cinque ambiti seguenti (elencati per frequenza, in ordine decrescente): studio di fattibilità, modulo di presentazione della domanda relativa al progetto, analisi costi-benefici, questioni ambientali e questioni finanziarie e di finanziamento. È stato riscontrato che, sulla base del proprio manuale di procedura interna, JASPERS può offrire una consulenza limitata in determinati ambiti (come gli appalti). La Corte ha altresì constatato che gli Stati membri hanno posto limiti all’azione di JASPERS consentita nell’ambito degli aiuti di Stato: Malta, ad esempio, ha un ente specifico che si occupa degli aiuti di Stato, pertanto JASPERS non ha praticamente mai trattato questo ambito per quanto concerne Malta.

Nel campione dei 20 grandi progetti sottoposti ad audit (cfr. allegato II), gli ambiti in cui JASPERS aveva fornito sostegno con maggiore frequenza erano le revisioni dei moduli di presentazione della domanda, il vaglio delle proposte globali e degli studi di fattibilità, le ACB e le questioni ambientali. La Corte ha constatato che l’assistenza JASPERS è stata generalmente completa e ha contribuito alla qualità della documentazione relativa ai progetti. Ciò rispecchiava la politica di JASPERS di fornire assistenza in diversi settori, indipendentemente dalla fase in cui veniva coinvolta. Tale osservazione è stata confermata dai beneficiari delle assegnazioni, nonché dalle ISC croata e polacca nel corso degli audit coordinati. Inoltre, la Corte ha osservato che la maggior parte dei beneficiari delle assegnazioni controllate si era avvalsa del sostegno di società di consulenza esterne, anche per ambiti in cui JASPERS forniva spesso consulenza.

In genere, è stato rilevato che le assegnazioni JASPERS nel campione di audit costituito da 20 grandi progetti (cfr. allegato II) tendevano a durare più a lungo nei casi in cui JASPERS era stata coinvolta in una fase iniziale del progetto. Il settore stradale rappresenta un’eccezione: in tale ambito, le assegnazioni per le quali JASPERS è stata coinvolta in un momento successivo, nella fase di preparazione della domanda relativa al progetto (in media 1 688 giorni) presentano una durata maggiore rispetto alle assegnazioni in cui il coinvolgimento è avvenuto prima, nella fase dello studio di fattibilità (834 giorni).

È prevedibile che le assegnazioni durino più a lungo nei casi in cui JASPERS viene coinvolta in una fase iniziale. Tuttavia, ciò dovrebbe comportare una riduzione del tempo necessario per l’approvazione del progetto da parte della Commissione. La Corte ha riscontrato che sono stati necessari 207 giorni perché la Commissione approvasse i progetti del campione esaminato in cui JASPERS era stata coinvolta nella fase di preparazione della domanda, mentre il tempo di approvazione per i progetti in cui JASPERS è stata coinvolta prima, nella fase dello studio di fattibilità, è risultato di 205 giorni: una differenza pressoché nulla nei tempi di approvazione. Nei casi in cui JASPERS era stata coinvolta nella fase dello studio di pre-fattibilità, il tempo di approvazione è diminuito in modo più marcato passando a 183 giorni.

Tra i quattro Stati membri in esame, i grandi progetti assistiti da JASPERS a Malta avevano ottenuto le decisioni della Commissione più rapide (in media 126 giorni). Tutti i grandi progetti sottoposti ad audit relativi a Malta avevano ricevuto l’assistenza di JASPERS e, a differenza degli altri tre Stati membri esaminati, alcuni di essi erano stati esaminati a livello informale dalla Commissione prima che le domande venissero ufficialmente presentate. Dei grandi progetti assistiti inclusi nel campione, i progetti in Croazia sono quelli per cui è stato necessario più tempo per ottenere una decisione dalla Commissione (281 giorni).

Sulla base delle informazioni contenute nelle banche dati della Commissione e di JASPERS per tutti i grandi progetti approvati durante il periodo di programmazione 2007-2013, gli auditor della Corte hanno valutato se i grandi progetti destinatari dell’assistenza di JASPERS avessero ottenuto l’approvazione della Commissione più rapidamente. È stato constatato che, in media, le decisioni in merito ai grandi progetti destinatari dell’assistenza di JASPERS sono state formulate in tempi per il 22 % più rapidi rispetto alle decisioni concernenti i progetti che non avevano ricevuto detta assistenza³¹. Tale osservazione è stata avvalorata dalle ISC croata e polacca nel corso dell’audit coordinato. Questo effetto è stato particolarmente evidente nel settore dell’energia e dei rifiuti solidi (cfr. grafico 4).

¹ Giorni trascorsi, al netto del tempo di interruzione.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea relativa alla banca dati SFC della Commissione (al 6 aprile 2017).

Gli auditor della Corte si attendevano che l’assistenza JASPERS avesse contribuito alla qualità delle domande relative ai progetti, riducendo così la necessità per la Commissione di interrompere la procedura di approvazione. Durante il periodo di programmazione 2007-2013, ciò si è effettivamente verificato per tutti i settori, ad eccezione di quello stradale dove la situazione è risultata talmente negativa da portare su un livello analogo il numero medio di interruzioni per i progetti assistiti e non assistiti di tutti i settori. Nel grafico 5 sono illustrati i dettagli.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea relativa alla banca dati SFC della Commissione (al 6 aprile 2017).

Nel periodo di programmazione 2007-2013, sebbene la procedura di approvazione per i progetti assistiti fosse solitamente più rapida rispetto a quella per i progetti non assistiti, la Commissione è riuscita ad approvare solo all’incirca il 15 % (76 su 513) dei grandi progetti assistiti e il 7 % (31 su 463) dei grandi progetti non assistiti entro il termine di 90 giorni dalla ricezione della domanda relativa al progetto³². Per i grandi progetti assistiti, la Commissione ha superato la scadenza dei 90 giorni, in media, di 198 giorni. Tenendo conto delle interruzioni, la Commissione ha formulato la propria decisione, in media, quasi un anno dopo (342 giorni) la data di presentazione di un grande progetto.

Un altro prospettato vantaggio delle note di completamento dell’azione era che avrebbero contribuito a snellire il processo di presentazione della domanda relativa ai grandi progetti: se JASPERS non sollevava questioni di rilievo nella nota stilata, la Commissione avrebbe potuto utilizzarla come parte di una procedura di approvazione più rapida, “accelerata”. Nel complesso, tale procedura è stata utilizzata solo per il 29 % dei grandi progetti che avevano ricevuto l’assistenza di JASPERS durante il periodo di programmazione 2007-2013 (cfr. riquadro 2).

Per il periodo di programmazione 2014-2020, alla fine del 2016 la Commissione aveva adottato 17 decisioni relative a nuovi grandi progetti soggetti alla procedura VSP (cfr. paragrafo 53), con un impiego medio di 111 giorni per l’approvazione³³. Si tratta di un miglioramento significativo rispetto alla situazione osservata nel periodo di programmazione 2007-2013.

In generale, JASPERS ha influito sulla qualità dei grandi progetti sottoposti ad audit

Gli auditor della Corte hanno analizzato l’impatto esercitato dai servizi di consulenza di JASPERS sulla qualità dei grandi progetti. Tale analisi è stata effettuata valutando l’effetto dei servizi di consulenza sulla portata o sulle realizzazioni previste dei grandi progetti; sui risultati o sull’impatto di questi ultimi; sui costi nonché sulle scadenze per il loro completamento. Per oltre metà dei progetti sottoposti ad audit, JASPERS ha accettato la richiesta degli Stati membri di essere coinvolta per la prima volta in fase di preparazione della domanda al fine di esaminare la documentazione afferente (cfr. paragrafo 55). La tabella 3 presenta le conclusioni quantificate per tutti i grandi progetti sottoposti ad audit.

Nota:

Nessun impatto: nessun elemento attestante cambiamenti dovuti all’impatto di JASPERS sugli aspetti esaminati.

Impatto moderato: elementi attestanti cambiamenti marginali dovuti all’impatto di JASPERS sugli aspetti esaminati.

Impatto significativo: chiari elementi attestanti cambiamenti sostanziali (tangibili) dovuti all’impatto di JASPERS sugli aspetti esaminati.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea sulla base di un esame del campione di audit delle assegnazioni specifiche relative ai grandi progetti.

Nella maggior parte dei casi, JASPERS ha influito nel complesso su almeno uno dei quattro parametri relativi alla qualità dei grandi progetti controllati dalla Corte. Quanto alla portata o alle realizzazioni previste di questi stessi grandi progetti, la Corte ha constatato che JASPERS ha avuto un impatto minimo o nulla in gran parte dei casi. Vi sono tuttavia anche esempi di casi in cui è stato raggiunto un impatto significativo. Hanno altresì rilevato che l’assistenza di JASPERS aveva avuto un impatto sui costi previsti di circa due terzi dei grandi progetti sottoposti ad audit. Si è perlopiù constatato che JASPERS ha esercitato un effetto minimo o nullo sui risultati o sugli effetti previsti dei grandi progetti sottoposti ad audit. Alcuni esempi sono illustrati nel riquadro 3.

Gli auditor della Corte hanno constatato che, nella maggior parte dei casi, JASPERS non ha esercitato alcun impatto sulla tempistica di attuazione prevista dei grandi progetti sottoposti ad audit (cfr. tabella 3).

Hanno altresì analizzato in che misura i parametri di qualità previsti relativi ai progetti fossero stati effettivamente raggiunti. Per i grandi progetti che si trovavano in uno stato di avanzamento sufficiente a consentire alla Corte di giungere a una conclusione, è stato riscontrato che i valori-obiettivo per la maggior parte degli indicatori di realizzazione sono stati raggiunti interamente o parzialmente. Solo il 40 % dei progetti ha interamente conseguito i rispettivi risultati. Per oltre la metà dei progetti si era verificato uno sforamento dei costi. Tutti i grandi progetti sottoposti ad audit hanno subito ritardi, in media di 22 mesi rispetto alla data originaria di completamento precisata nella convenzione di sovvenzione. I dettagli al riguardo sono illustrati nella tabella 4. La Corte non ha riscontrato elementi attestanti che tali ritardi o sforamenti dei costi fossero connessi al contributo fornito da JASPERS.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea sulla base di un esame del campione di audit delle assegnazioni specifiche relative ai grandi progetti.

Oltre al campione di grandi progetti sottoposti ad audit, gli auditor della Corte hanno esaminato nel dettaglio tre assegnazioni specifiche riguardanti tre progetti di minore entità. In nessuno dei progetti è stato rilevato un impatto significativo di JASPERS sulla portata, sulle realizzazioni, sui risultati, sull’effetto, sui costi o sulle scadenze per il completamento dei progetti stessi, fatta eccezione per un progetto in Croazia. In tale caso, l’assistenza di JASPERS ha contribuito all’uso efficiente della nuova attrezzatura (e quindi all’efficienza prevista del progetto).

Per tutte e tre le assegnazioni, i beneficiari e le autorità nazionali si erano generalmente attenuti alle indicazioni fornite da JASPERS. Tuttavia, la Corte ha riscontrato che non vi erano accordi adeguati tra beneficiari, autorità nazionali, JASPERS e Commissione per un congruo scambio di informazioni su come utilizzare al meglio la consulenza di JASPERS per i progetti di minore entità. In tutti e tre i progetti analizzati, la domanda presentata all’autorità nazionale competente non era corredata di una nota di completamento dell’azione, benché provenisse da JASPERS.

Infine, è stato valutato se i grandi progetti assistiti da JASPERS fossero meno inclini a errori rispetto ai progetti che non avevano ricevuto assistenza. A tal fine, la Corte si è basata sui risultati degli audit di conformità da essa svolti nel 2014 e nel 2015. In tale occasione, erano stati eseguiti audit di conformità per 68 grandi progetti in tutti gli Stati membri, di cui 34 avevano ricevuto l’assistenza di JASPERS e 34 non l’avevano ricevuta. Nel complesso, i progetti assistiti da JASPERS sono risultati inficiati da errori con una frequenza minore rispetto ai progetti non assistiti (contenevano errori il 44 % dei progetti assistiti e il 56 % dei progetti non assistiti).

Al momento di tali audit di conformità, 12 di questi 20 grandi progetti si trovavano in uno stato di avanzamento sufficiente a consentire agli auditor della Corte di esaminare se i valori-obiettivo per i relativi indicatori di realizzazione e di risultato fossero stati effettivamente raggiunti. La Corte ha constatato che nei progetti assistiti da JASPERS era stato raggiunto il 50 % dei valori-obiettivo degli indicatori, contro soltanto il 25 % dei progetti non assistiti.

JASPERS non è riuscita a esercitare un impatto sull’assorbimento dei fondi UE nei progetti sottoposti ad audit

La Corte si attendeva che, in particolare grazie all’accelerazione del processo decisionale della Commissione, JASPERS avesse aumentato l’assorbimento dei fondi UE. Al momento dell’audit, 19 dei 20 grandi progetti controllati si trovavano in uno stato di avanzamento sufficiente a consentire alla Corte di valutare se JASPERS avesse avuto un effetto significativo sull’assorbimento dei fondi UE. Nei casi oggetto dell’audit, invece, non sono stati riscontrati elementi probatori di un tale effetto di JASPERS.

Ciò è dovuto principalmente ai ritardi verificatisi a livello di progetto (in media si sono registrati 22 mesi di ritardo per i grandi progetti sottoposti ad audit). Oltre un terzo dei progetti ha dovuto essere parzialmente trasferito al successivo periodo di programmazione (cfr. paragrafo 41).

Un altro motivo dell’assenza di impatto sull’assorbimento è stato il sistema di dichiarazione della spesa per i grandi progetti. I costi rimborsabili a valere sui fondi dell’UE sono dichiarati (“certificati”) alla Commissione che, successivamente, li rimborsa allo Stato membro interessato. Nell’arco di tempo compreso tra l’inizio del periodo di programmazione 2007-2013 e il 2009, gli Stati membri potevano dichiarare la spesa per i grandi progetti solo in seguito all’approvazione del progetto da parte della Commissione. A partire dal 2009³⁴, invece, la normativa consentiva agli Stati membri di dichiarare i costi dopo che il progetto era stato approvato a livello nazionale, ma prima che la Commissione stessa avesse emanato una decisione. In uno scenario del genere, il contributo di JASPERS non produce alcun effetto sull’assorbimento, poiché il denaro verrebbe speso indipendentemente dall’assistenza di JASPERS fornita a tali progetti, salvo nel caso in cui la Commissione respinga la domanda relativa a un grande progetto.

Molti dei grandi progetti sottoposti ad audit hanno beneficiato di tale disposto: per il 53 % dei progetti controllati, la spesa ammissibile era stata presentata alla Commissione prima che quest’ultima emanasse la propria decisione. In tali casi, lo sfasamento medio tra la prima dichiarazione dei costi e la decisione della Commissione era di 23 mesi.

L’impatto di JASPERS sulla capacità amministrativa degli Stati membri non si era ancora tradotto in una maggiore indipendenza dall’assistenza JASPERS

La Corte intendeva stabilire se JASPERS avesse conseguito un altro dei suoi obiettivi, vale a dire quello di aumentare la capacità amministrativa degli Stati membri per elaborare, approvare e attuare progetti. Il conseguimento di tale obiettivo avrebbe dovuto determinare una situazione in cui gli Stati membri avrebbero potuto sfruttare l’esperienza acquisita in progetti e attività di programmazione successivi, diventando così meno dipendenti dall’assistenza tecnica fornita dalla Commissione (inclusa JASPERS).

Dal 2012 JASPERS si concentra maggiormente sullo sviluppo della capacità amministrativa degli Stati membri

Il documento di riflessione stilato dalla Commissione nel 2005 prevedeva un riesame di JASPERS dopo due anni. Agli occhi della Commissione, quindi, l’iniziativa era uno strumento temporaneo che avrebbe contribuito a sviluppare la capacità amministrativa degli Stati membri per gestire i fondi dell’UE, nonché a elaborare e attuare progetti secondo le prescrizioni dell’UE. Il documento di riflessione prevedeva, inoltre, che in alcuni casi JASPERS raccomandasse agli Stati membri interessati in quale modo rafforzare la capacità amministrativa, ad esempio istituendo unità di attuazione per la gestione dei progetti. Fino al 2012, non vi erano altri documenti che specificassero in maggior dettaglio le azioni che JASPERS avrebbe dovuto intraprendere al fine di potenziare la capacità amministrativa degli Stati membri.

È stato solo in seguito alla pubblicazione della relazione di valutazione della Commissione nel 2012 che JASPERS ha creato una piattaforma di messa in rete per integrare le attività di consulenza di JASPERS relative ai progetti e fornire maggiore sostegno agli Stati membri nel rafforzare la loro capacità amministrativa. JASPERS mirava a raggiungere tale obiettivo attuando azioni mirate di sviluppo delle capacità e di condivisione delle conoscenze, nonché promuovendo la divulgazione di buone prassi e lo scambio di esperienze tra gli Stati membri.

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione e la BEI hanno deciso di estendere e migliorare le attività di sviluppo delle capacità nell’ambito della piattaforma di messa in rete JASPERS. Di conseguenza, nel 2014 JASPERS ha istituito il centro di rete e competenze (Network and Competence Centre), una divisione il cui obiettivo primario era aumentare ulteriormente le attività di sviluppo delle capacità rivolte alle autorità nazionali e ai beneficiari dei progetti.

Gli Stati membri continuano a richiedere il sostegno di JASPERS alla propria capacità amministrativa

Per tutte le assegnazioni specifiche sottoposte ad audit in relazione a progetti, sia le autorità nazionali che i beneficiari hanno affermato che JASPERS aveva avuto un impatto positivo sulla rispettiva capacità amministrativa, sebbene alcuni di loro abbiano dichiarato di essere rimasti fortemente dipendenti dall’assistenza di JASPERS. Ciò è stato confermato dalle ISC croata e polacca nel corso dell’audit coordinato. Nondimeno, le autorità nazionali e i beneficiari non sono stati in grado di fornire alla Corte elementi giustificativi attestanti l’effettivo verificarsi di tale impatto.

Gli auditor della Corte hanno altresì svolto un audit relativo a nove assegnazioni trasversali con un potenziale strategico, avviate tra il 2008 e il 2014. La Corte ha potuto confermare che il 33 % di tali assegnazioni (3 su 9) aveva effettivamente avuto un impatto strategico significativo e che un altro 22 % aveva avuto un impatto più limitato (2 assegnazioni su 9). Per il restante 45 % (4 assegnazioni su 9), non ha rilevato alcun impatto strategico. In sei di questi casi, però, non ha rinvenuto alcun elemento attestante che JASPERS avesse avuto un effetto sulla capacità amministrativa. Nei tre casi restanti, JASPERS ha avuto un impatto limitato (principalmente al livello di autorità nazionali e beneficiari; cfr. riquadro 4).

Le misure di JASPERS volte al rafforzamento delle capacità avrebbero dovute essere compatibili con il quadro delle misure di sviluppo delle capacità condotte dalla Commissione. Nel periodo di programmazione 2007-2013, tuttavia, le misure di sviluppo delle capacità attuate dalla Commissione consistevano principalmente in azioni indotte. Nel periodo di programmazione 2014-2020, però, gli auditor della Corte hanno constatato che la Commissione aveva adottato un approccio più proattivo e coordinato. Aveva elaborato una strategia di assistenza tecnica nel novembre 2013 e istituito un’unità preposta allo sviluppo delle capacità. Ciononostante, nella strategia di assistenza tecnica, la Corte non ha rilevato alcun riferimento a un coordinamento tra le apposite attività per lo sviluppo delle capacità svolte direttamente dalla Commissione e quelle svolte da JASPERS.

Le notevoli carenze presenti nella pianificazione, nel monitoraggio e nella valutazione delle attività di JASPERS hanno messo a rischio il buon funzionamento dell’iniziativa

Gli auditor della Corte hanno inteso rilevare se il sistema di pianificazione, monitoraggio e valutazione dell’iniziativa JASPERS sia stato definito in modo esaustivo e attuato di conseguenza. Se il sistema fosse stato istituito in modo adeguato, dovrebbero essere a disposizione del comitato direttivo e, in particolare della Commissione, informazioni sufficienti in merito alla performance di JASPERS, tali da consentire alla Commissione di apportare modifiche al funzionamento di JASPERS e definirne l’orientamento futuro. Tale sistema dovrebbe permettere di verificare se gli obiettivi operativi di JASPERS siano stati conseguiti in modo tempestivo e di valutarne l’impatto complessivo. Dovrebbe altresì consentire di accertare la sana gestione finanziaria dell’iniziativa.

Sono state rilevate carenze significative nella pianificazione delle attività di JASPERS

Nel periodo compreso tra il 2007-2009 e il 2014-2016, il numero medio di effettivi JASPERS è aumentato del 73 % per far fronte al carico di lavoro previsto (cfr. tabella 1 per ulteriori dettagli sul personale JASPERS). Il numero complessivo delle assegnazioni JASPERS create (che non sono state sospese, respinte o annullate) è sceso di circa il 32 % tra questi due periodi. A giudizio della Corte, ciò è in gran parte dovuto al fatto che le stime della Commissione sul numero e sulla tempistica dei grandi progetti che sarebbero stati presentati nel periodo di programmazione 2014-2020 erano eccessivamente ottimistici (cfr. anche paragrafo 52 in merito all’AIQ).

Le stime della Commissione costituiscono un elemento informativo determinante per la pianificazione delle esigenze di JASPERS in termini di personale. La Commissione formula le proprie stime in merito al numero previsto di grandi progetti sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri. Tali informazioni riguardano sia i nuovi grandi progetti sia quelli che hanno subito ritardi e che devono essere riportati dal periodo di programmazione precedente (progetti scaglionati). Ad eccezione della Polonia, nessuno Stato membro aveva presentato un numero di domande che fosse anche solo vicino al numero che aveva precedentemente previsto (cfr. nel grafico 6 la ripartizione per Stato membro dal 2014 al 2016).

Fonte: cifre fornite dalla Commissione europea.

Nel gennaio 2015 la Commissione aveva stimato che, durante l’intero periodo di programmazione 2014-2020, sarebbero state presentate 582 domande relative a grandi progetti, di cui 478 per nuovi grandi progetti; delle 582 domande per grandi progetti (478 per nuovi grandi progetti), 349 (262 per nuovi grandi progetti) sarebbero state presentate entro la fine del 2016³⁵. Al 19 aprile 2017, tuttavia, erano state effettivamente presentate solo 76 domande (45 per nuovi grandi progetti). Di queste 45 (nuove) domande presentate, solo un terzo aveva ricevuto la consulenza di JASPERS (cfr. grafico 7).

Fonte: analisi della Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione.

Se, da un lato, sulla base della propria esperienza, la Commissione era consapevole che le previsioni degli Stati membri erano piuttosto ottimistiche, dall’altro lato la Corte ha riscontrato che la Commissione non le aveva opportunamente adattate alla pianificazione dell’organico di JASPERS. Tra il 2006 e il 2013, il numero totale di effettivi³⁶ è risultato generalmente proporzionato al numero di assegnazioni di consulenza completate relative a grandi progetti. A partire dal 2014, malgrado un ulteriore aumento del numero di effettivi, il numero di tutte le assegnazioni di consulenza completate ogni anno in relazione a grandi progetti ha registrato un marcato calo (cfr. grafico 8).

Fonte: analisi della Corte dei conti europea basata sui dati estratti dalla banca dati JASPERS (al dicembre 2016).

Sono state rilevate carenze significative nel monitoraggio delle attività di JASPERS

Il protocollo d’intesa del 2006 faceva riferimento a obiettivi per JASPERS, ma non stabiliva indicatori o valori-obiettivo quantificati ad essi associati. È solo nell’ottobre 2008 che il comitato direttivo JASPERS ha approvato una proposta concreta concernente la natura e la frequenza degli indicatori di performance e della reportistica. Vi si indicavano 10 indicatori di performance e 10 statistiche tematiche³⁷; tuttavia, solo 4 indicatori di performance (3 per le realizzazioni e 1 per i risultati) sono stati effettivamente segnalati al comitato direttivo.

Nei quattro Stati membri esaminati, il monitoraggio svolto dalle autorità nazionali era limitato allo stato di avanzamento dei piani d’azione JASPERS e dei progetti assistiti, ma anche in tal senso gli auditor della Corte hanno rilevato che diverse assegnazioni erano assenti nei piani d’azione JASPERS o erano state create in modo tale che il monitoraggio risultava ostacolato (cfr. riquadro 5). Non vi era alcuna valutazione dell’impatto di JASPERS sulla capacità amministrativa.

JASPERS ha incentrato il monitoraggio delle proprie realizzazioni sul numero di assegnazioni completate. Ciò è avvenuto per tutti i tipi di assegnazione, fatta eccezione per le AIQ e le VSP; tuttavia, gli auditor della Corte hanno constatato che i valori-obiettivo, introdotti solo nel 2010 dal comitato direttivo JASPERS, non erano definiti in modo chiaro o erano del tutto assenti. Il principale indicatore effettivamente utilizzato da JASPERS per monitorare i risultati ai fini della rendicontazione al comitato direttivo è il tempo necessario per approvare i grandi progetti, funzione espletata dalla Commissione. JASPERS ha utilizzato questo indicatore per una valutazione comparativa annuale con i grandi progetti non assistiti, ancorché senza effettuare un’ulteriore analisi a livello settoriale. Inoltre, la Corte ha constatato che tale indicatore non era utilizzato per i progetti di minore entità approvati dalle autorità nazionali, sebbene ciò fosse previsto dal comitato direttivo, e non ha rilevato alcun monitoraggio dei risultati relativi a specifici progetti JASPERS di minore entità o alle assegnazioni di consulenza trasversali/strategiche, alle AIQ o alle VSP.

Oltre all’indicatore di risultato riferito al comitato direttivo, gli auditor della Corte hanno individuato tre ulteriori indicatori orientati ai risultati riguardanti grandi progetti. Questi tre indicatori sono stati comunicati al comitato direttivo solo una volta, a giugno 2016, in riferimento all’intero periodo a partire dal 2008. Tali indicatori erano misurati utilizzando “moduli di riscontro” che dovevano essere compilati dai beneficiari della consulenza di JASPERS. Il tasso di risposta è stato basso e i risultati per tutti i tipi di assegnazioni di JASPERS sono stati estremamente positivi, per cui l’esercizio è stato abbandonato.

Gli auditor della Corte non hanno rilevato indicatori di performance né statistiche relative al monitoraggio dell’impatto di JASPERS sulla capacità amministrativa degli Stati membri. Inoltre, tale aspetto non è stato considerato in nessuna relazione di monitoraggio.

Stando alle valutazioni effettuate, JASPERS va portata avanti, ma occorre fronteggiare le carenze osservate

Nel 2010 la BEI ha effettuato una valutazione del proprio ruolo nell’ambito dell’iniziativa JASPERS. Questa relazione è stata messa a disposizione del comitato direttivo e della Commissione. Nel 2012 è stata svolta un’altra valutazione JASPERS per conto della Commissione; quest’ultima ha ritenuto che tale valutazione corrispondesse alla valutazione intermedia per il periodo di programmazione 2007-2013, che era stata pianificata ma rinviata (cfr. paragrafo 23). Entrambe le valutazioni riguardavano le realizzazioni, i risultati e l’impatto globale di JASPERS. La valutazione eseguita dalla BEI nel 2010 segnalava elementi contraddittori nei risultati JASPERS. Si evidenziava, ad esempio, che la maggior parte delle assegnazioni JASPERS non aveva avuto alcuna influenza sulla forma fisica del progetto e che pertanto non aveva inciso sulla qualità sottostante. Tuttavia, laddove la qualità del progetto era stata effettivamente migliorata, in genere ciò aveva comportato ulteriori ritardi che avevano avuto un effetto negativo sull’assorbimento dei fondi UE. Inoltre, il fatto di incentrare maggiormente l’iniziativa sulla realizzazione di progetti maturi, pronti per l’esecuzione (approccio volto a promuovere l’assorbimento), aveva allontanato l’iniziativa da un orientamento teso allo sviluppo delle capacità. Nel riquadro 6 si riporta la conclusione generale della valutazione della BEI.

Nessuna delle due valutazioni considerava la performance di JASPERS in riferimento alle assegnazioni specifiche relative a progetti di minore entità. La valutazione più recente, effettuata dalla Commissione nel 2012, riportava informazioni sul principale obiettivo di JASPERS riguardante l’impatto sulla qualità dei progetti. Secondo AECOM, l’iniziativa JASPERS aveva dimostrato di rivestire una notevole importanza per gli Stati membri nello sviluppo di progetti e di domande di finanziamento. Raccomandava, inoltre, che JASPERS continuasse a operare, dal momento che i suoi servizi continuavano a essere fortemente richiesti dagli Stati membri³⁸. L’avvio del riesame intermedio per il periodo di programmazione 2014-2020 previsto per il 2017 è stato rinviato dalla Commissione al primo trimestre del 2018.

In generale, gli auditor della Corte non hanno riscontrato procedure formali nei quattro Stati membri in questione riguardo alla valutazione delle realizzazioni, dei risultati e dell’impatto complessivo dell’assistenza di JASPERS. La Corte ha rilevato elementi attestanti l’effettivo svolgimento delle valutazioni solamente in Polonia: un sondaggio condotto dall’organismo di coordinamento nel 2007 e una valutazione effettuata per conto del ministero per lo Sviluppo nel 2010. Nell’audit coordinato, l’ISC polacca ha segnalato una mancanza di valutazioni sistemiche dell’iniziativa JASPERS a livello nazionale, sebbene esistessero dal 2012 piani per operare in tal senso.

Il follow up sull’effettivo utilizzo della consulenza di JASPERS è stato limitato

Gli auditor della Corte hanno rilevato che JASPERS ha verificato in misura molto limitata l’applicazione delle proprie conclusioni e raccomandazioni (le sue realizzazioni) durante il processo di approvazione dei grandi progetti. Le informazioni necessarie per svolgere un follow up di questo genere originano da quattro fonti principali.

Fino a quando JASPERS non ha assunto le funzioni di disamina (AIQ e VSP), il suo ruolo nella procedura di approvazione dei grandi progetti terminava con l’emanazione di una nota di completamento dell’azione. Tuttavia, se la Commissione interrompeva il processo di approvazione, JASPERS poteva ricevere informazioni al riguardo per sapere quale fosse il problema (previo consenso dello Stato membro). Tra le assegnazioni specifiche sottoposte ad audit riguardanti i grandi progetti, gli auditor della Corte hanno constatato che JASPERS aveva ottenuto tali informazioni solo nel 47 % dei casi.

Un’ulteriore fonte di informazioni, solamente per i grandi progetti, è costituita dal meccanismo di feedback della DG REGIO a JASPERS. Tuttavia, secondo JASPERS, il tasso di risposta relativo a questi moduli è stato basso.

Una terza fonte di informazioni è rappresentata dall’accesso alla banca dati della Commissione. Sebbene JASPERS possa accedere a questa banca dati, gli auditor della Corte hanno rilevato che, in circa il 24 % dei casi, non è stato possibile individuare i grandi progetti specifici, anche se le assegnazioni erano state completate.

La quarta fonte di informazioni, l’unica che riguardi anche i progetti di minore entità, è il questionario di riscontro inviato ogni anno da JASPERS alle autorità di gestione nazionali coinvolte nell’approvazione dei progetti sottostanti. JASPERS aveva raccolto tali informazioni solo in uno degli Stati membri considerati (Romania) e solamente per un programma operativo.

Non sono stati rilevati elementi attestanti che JASPERS avesse svolto un’azione sistematica di follow up sull’utilizzo della propria consulenza nell’attuazione dei grandi progetti e dei progetti di minore entità da essa assistiti. La Corte ha altresì riscontrato che il sistema di monitoraggio non conteneva informazioni sull’attuazione effettiva dei progetti assistiti, compresi i ritardi nell’attuazione, gli sforamenti dei costi e le problematiche negli appalti. Non sono stati rilevati elementi attestanti che la Commissione avesse fornito riscontri a JASPERS in merito all’attuazione effettiva dei progetti sulla base delle informazioni incluse nelle relazioni annuali di attuazione degli Stati membri trasmesse alla Commissione.

Il campione di audit comprendeva quattro assegnazioni, con sei grandi progetti sottostanti, per i quali JASPERS aveva formulato un parere generale negativo. In tutti i casi tranne uno, i beneficiari e le autorità nazionali si erano attenuti alle indicazioni fornite da JASPERS e i progetti non sono stati presentati alla Commissione. In un caso, lo Stato membro ha in seguito deciso di modificare la portata del progetto e portarlo avanti come progetto di minore entità, senza affrontare tutte le questioni sollevate da JASPERS.

Gli auditor della Corte hanno rinvenuto solo una fonte di informazioni sull’utilizzo effettivo della consulenza trasversale/strategica di JASPERS: un modulo di riscontro inviato da JASPERS per essere compilato dalle autorità nazionali che avevano beneficiato di tale consulenza. Anche per tale esercizio il tasso di risposta è stato basso (all’incirca il 32 % in tutti gli Stati membri).

Sono state riscontrate carenze nel monitoraggio e nella valutazione dell’efficienza e dell’efficacia di JASPERS

Per valutare l’efficienza, gli auditor della Corte hanno confrontato le realizzazioni dell’iniziativa con le risorse impiegate. Le informazioni a tal fine erano fornite sotto forma di indicatori. Nel 2008 il comitato direttivo ha approvato tre indicatori di realizzazione³⁹ (cfr. anche paragrafo 91) e tre indicatori di input⁴⁰. Tuttavia, gli auditor hanno rilevato che solo gli indicatori di realizzazione erano stati valutati in modo sistematico e anche in tali casi hanno riscontrato alcune carenze (cfr. paragrafi 92-94).

Due degli indicatori di input non erano stati valutati affatto. In merito al terzo indicatore (“tempo intercorso tra l’inizio dell’assegnazione e il suo completamento”), erano disponibili alcuni dati, che però non erano mai stati utilizzati come base per un’analisi dell’efficienza. I dati erano anche incompleti: non erano state registrate informazioni in relazione alle assegnazioni sospese, respinte o annullate. Tali assegnazioni costituivano all’incirca il 21 % di tutte le assegnazioni create fino al gennaio 2017, ovvero l’8 % del carico di lavoro di JASPERS.

JASPERS disponeva di un sistema di registrazione del tempo impiegato per ciascuna assegnazione. Avrebbe dovuto essere nelle condizioni di utilizzarlo come base per calcolare uno degli indicatori di input, vale a dire il “costo per azione fino al completamento”. Tuttavia, JASPERS ha comunicato alla Corte che i dati registrati nel sistema non erano sufficientemente affidabili per essere utilizzati nella presente analisi. A fine 2016, il personale JASPERS ha iniziato a registrare i dati in un altro sistema.

Nella propria valutazione di JASPERS eseguita nel 2010, la BEI era giunta alla conclusione che l’iniziativa poteva pertanto essere ritenuta economicamente giustificata, ma a un livello non ottimale. Di conseguenza, la valutazione giudicava parzialmente insoddisfacente la performance complessiva dell’iniziativa in termini di efficacia ed efficienza, per due motivi. In primo luogo, il ruolo e le priorità di JASPERS erano poco chiari: di conseguenza, stando alla BEI, sono stati impiegati tempo e risorse considerevoli per fornire consulenza, il che risultava contravvenire ai requisiti della Commissione. In secondo luogo, l’erogazione dei servizi a titolo gratuito ha comportato una minor efficienza nella gestione delle assegnazioni JASPERS⁴¹.

Per misurare l’efficacia, la Corte ha esaminato gli indicatori di risultato disponibili. Ne ha individuati quattro, pur riscontrandovi alcune carenze (cfr. paragrafi 92-94).

La Corte ha riscontrato carenze nell’efficienza di JASPERS

JASPERS non disponeva di indicatori di input adeguati per valutarne l’efficienza. Gli auditor della Corte hanno verificato se gli aumenti nel bilancio e nell’organico di JASPERS per il periodo di programmazione 2014-2020 fossero stati accompagnati da un corrispondente aumento delle realizzazioni di JASPERS in termini di numero di assegnazioni completate. Hanno riscontrato che il numero di assegnazioni completate per ogni effettivo JASPERS era diminuito di almeno il 10 % tra il periodo 2007-2009 e il periodo 2014-2016.

Il protocollo d’intesa del 2006 aveva fissato il contributo indicativo della Commissione a JASPERS a 106,5 milioni di euro per il periodo di programmazione 2007-2013. In realtà, la Commissione ha fornito un contributo che supera di circa il 38 % tale cifra (147,3 milioni di euro versati durante il periodo 2006-2013). Secondo la Corte, la dotazione complessiva destinata a JASPERS era generosa. L’accordo quadro di partenariato del 2014 aveva precisato che il contributo indicativo della Commissione a JASPERS per il periodo di programmazione 2014-2020 sarebbe aumentato a 250 milioni di euro⁴². Tale importo era stato stabilito sulla base delle stime di JASPERS stessa relative al numero di assegnazioni previste; tali stime si basavano sui dati provenienti dagli Stati membri e, secondo la Corte, erano eccessivamente ottimistiche (cfr. anche paragrafi 24, 52 e 89). Inoltre, nella relazione di valutazione del 2012 richiestale dalla Commissione, AECOM aveva effettuato un confronto tra i costi giornalieri per il personale di JASPERS e quelli di altre quattro istituzioni, rilevando che i costi relativi al personale di JASPERS erano considerevolmente superiori (fino al 116 % in più) rispetto ai costi delle altre istituzioni⁴³.

Nell’elaborazione del bilancio annuale, la Commissione e la BEI hanno concordato di stimare i costi del personale utilizzando costi unitari standard. Fino al 2014, il costo per effettivo dipendeva dal fatto che il posto fosse finanziato dalla Commissione o dalla BEI. In media, i costi unitari mensili per il personale finanziato dalla BEI erano superiori di circa il 40 % rispetto ai costi impiegati per gli effettivi a carico della Commissione. Gli auditor della Corte hanno esaminato la documentazione sottostante messa a loro disposizione, ma non hanno trovato una motivazione convincente al riguardo.

Dal 2014, la Commissione e la BEI hanno deciso di ricorrere a un metodo diverso per calcolare i costi del personale. Secondo il nuovo metodo, i costi standard erano armonizzati e si basavano sull’esperienza del personale: non variavano più a seconda che il posto fosse finanziato dalla Commissione o dalla BEI. Nel 2015, la Commissione ha sottoscritto la convenzione di sovvenzione specifica, che includeva un bilancio stimato usando il vecchio metodo per il personale della BEI e le aliquote dell’accordo quadro finanziario e amministrativo (FAFA) per il personale della Commissione. Questo bilancio, in seguito, è stato sostituito da un altro, con le nuove aliquote FAFA per il personale sia della Commissione che della BEI. In base al primo metodo “misto”, i costi totali dell’iniziativa stimati per il 2015 ammontavano a 40,3 milioni di euro. Secondo il metodo che prevede solo il ricorso al FAFA, essi erano pari a 37,3 milioni di euro, ossia inferiori del 7,4 %. Nonostante il ricalcolo dei costi totali di JASPERS per tale anno, il contributo della Commissione è rimasto invariato.

Gli auditor della Corte non hanno rilevato elementi attestanti che i costi standard del personale JASPERS fossero equivalenti ai costi effettivi del personale. Hanno chiesto a JASPERS di fornire informazioni sui costi reali (effettivamente sostenuti), ma JASPERS si è rifiutata di soddisfare tale richiesta. Hanno altresì chiesto alla Commissione di illustrare come fosse dimostrata la plausibilità dei costi standard del personale in relazione al vecchio metodo utilizzato fino al 2014 per il personale fornito dalla BEI. Le risposte pervenute dalla Commissione hanno soddisfatto solo in parte le domande della Corte.

Conclusione e raccomandazioni

Nel complesso, la Corte è giunta alla conclusione che sussistevano carenze nella definizione degli obiettivi principali, dei ruoli e delle responsabilità di JASPERS. Di conseguenza, l’assistenza di JASPERS non è stata sufficientemente mirata alle attività che apportavano il massimo valore aggiunto. Inoltre, la Corte ha stabilito l’esistenza di debolezze significative nell’istituzione della nuova funzione AIQ di JASPERS per il periodo di programmazione 2014-2020, che hanno comportato un elevato rischio di faziosità rispetto alla funzione consultiva di JASPERS. La Corte ha rilevato che JASPERS ha influito sulla qualità dei grandi progetti. L’impatto di JASPERS sulla capacità amministrativa degli Stati membri non si è ancora tradotto in una maggiore indipendenza dall’assistenza da essa fornita. Tali elementi, unitamente a carenze nel monitoraggio e nella valutazione delle attività di JASPERS, mettono a rischio il buon funzionamento dell’iniziativa, in particolare in termini di efficacia ed efficienza.

Le debolezze nella definizione degli obiettivi principali di JASPERS hanno dato luogo a carenze nel suo funzionamento

La Corte ha constatato che gli obiettivi principali di JASPERS non erano sufficientemente chiari e, in parte, erano in contraddizione fra loro. Gli accordi sottoscritti dalla Commissione e dalle principali parti interessate di JASPERS non specificavano la modalità o la tempistica con cui la Commissione avrebbe stabilito se gli obiettivi principali di JASPERS fossero stati conseguiti. L’impatto previsto di JASPERS sul miglioramento della qualità dei progetti, sull’assorbimento dei fondi UE e sulla capacità amministrativa non era stato definito con chiarezza. Nata in origine come iniziativa per il periodo di programmazione 2007-2013, JASPERS in seguito è divenuta un’iniziativa a più lungo termine, in quanto è stata prorogata al periodo di programmazione 2014-2020. Essa non dispone di chiari obiettivi misurabili che dimostrino il raggiungimento della propria finalità.

Inoltre, la Corte ha osservato che i ruoli e le responsabilità delle principali parti interessate non erano sufficientemente chiari, il che rischia di pregiudicare la rendicontabilità. JASPERS aveva sottoscritto accordi operativi solo con gli Stati membri, non con la Commissione. Tali accordi non erano ancora sufficientemente esaurienti, poiché si limitavano all’assistenza fornita ai progetti e non riguardavano gli altri tipi di attività di JASPERS. La Corte ha ritenuto che la Commissione e la BEI siano clienti (indiretti) che beneficiano di JASPERS; JASPERS e la Commissione, invece, ritengono che gli Stati membri siano gli unici clienti di questa iniziativa (tranne che per le VSP). JASPERS aveva inoltre fornito agli Stati membri un servizio di consulenza gratuito ingaggiando e pagando consulenti esterni.

In molti casi, la Corte ha anche rilevato che l’assistenza di JASPERS non è stata sufficientemente mirata, il che ha contribuito a un numero elevato di assegnazioni annullate o sospese. JASPERS non ha di per sé stabilito alcun ambito prioritario particolare per gli Stati membri a cui forniva assistenza, operando invece sulla base delle richieste espresse da questi ultimi. In generale, JASPERS ha dato seguito pressoché a tutte le richieste di assegnazione avanzate dagli Stati membri, senza consultare in ogni occasione la Commissione, che finanziava la maggior parte delle spese di JASPERS.

All’inizio del periodo di programmazione 2014-2020, JASPERS ha altresì cominciato a fornire supporto a progetti scaglionati e ha ulteriormente esortato gli Stati membri ad aumentare il ricorso all’assistenza gratuita da essa fornita durante la fase di attuazione. Nessuno di questi due ambiti costituiva una priorità.

Nella valutazione intermedia di JASPERS, svolta per conto della Commissione nel 2012, sono state evidenziate carenze nell’approccio strategico di JASPERS e negli accordi operativi e si raccomandavano misure per porvi rimedio. Tali carenze avrebbero già dovuto essere state fronteggiate quando JASPERS è stata prorogata al periodo di programmazione 2014-2020, ma al momento dell’audit le azioni correttive intraprese avevano dato luogo a una pianificazione meno accurata, che ne riduceva pertanto il valore strategico.

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe avere un maggiore controllo sulla pianificazione strategica di JASPERS, che includa tutti i tipi di attività di tale iniziativa, tenendo presente che essa è stata inizialmente concepita come iniziativa temporanea. In particolare, dovrebbe intraprendere le seguenti azioni:

1. adeguare la pianificazione strategica globale delle attività di JASPERS sulla base delle esigenze specifiche degli Stati membri, in linea con la politica di coesione dell’UE. L’operato di JASPERS dovrebbe focalizzarsi sulle attività che apportano il massimo valore aggiunto;
2. definire tappe intermedie e criteri chiari che consentano il graduale abbandono dell’iniziativa JASPERS al raggiungimento dei suoi obiettivi principali;
3. incorporare la strategia globale nella pianificazione annuale delle attività di JASPERS negli Stati membri. Tale pianificazione dovrebbe fissare priorità specifiche per ciascuno Stato membro e per ogni settore in conformità della normativa e delle politiche dell’UE;
4. chiarire ulteriormente i ruoli e le responsabilità delle principali parti interessate per rafforzare trasparenza e rendicontabilità;
5. far sì che JASPERS istituisca accordi operativi completi, pratici e chiari per tutti i propri servizi con tutte le DG della Commissione competenti, con la BEI e con gli Stati membri.

Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2018.

La Corte ha riscontrato debolezze rilevanti nell’istituzione della nuova funzione AIQ per il periodo di programmazione 2014-2020. Ha rilevato un elevato rischio di faziosità per quanto concerne la funzione di consulenza di JASPERS. Inoltre, sebbene le AIQ costituissero una parte fondamentale del processo di approvazione della Commissione per i grandi progetti, la Commissione non ha fornito alcun contributo diretto al modo in cui sono state condotte di fatto, esponendosi al rischio che non rispecchiassero le intenzioni. La decisione della Commissione di approvare grandi progetti viene adottata nella pratica da JASPERS, che è incaricata dell’AIQ.

L’obiettivo delle AIQ era quello di snellire il processo di approvazione, da parte della Commissione, dei grandi progetti. Tuttavia, alla fine del 2016, JASPERS non era riuscita a sottoscrivere accordi operativi con diversi Stati membri che avrebbero dovuto presentare il maggior numero di grandi progetti. In aggiunta, la Commissione ha deciso di utilizzare un’altra funzione di valutazione fornita dalla stessa divisione di JASPERS, vale a dire la valutazione successiva alla presentazione (VSP), per la maggior parte dei grandi progetti. La procedura VSP ha contribuito a una considerevole riduzione del tempo impiegato dalla Commissione per approvare i grandi progetti.

Raccomandazione 2

1. La Commissione dovrebbe attivarsi immediatamente per attenuare l’elevato rischio di faziosità quando JASPERS esegue un’AIQ al fine di valutare progetti che hanno ricevuto il sostegno consultivo di JASPERS stessa. Per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe sospendere l’utilizzo delle AIQ fornite da JASPERS per i grandi progetti che hanno ricevuto in precedenza la consulenza di JASPERS stessa.
2. La Commissione dovrebbe ottenere pieno accesso alla documentazione pertinente per verificare la qualità delle procedure AIQ di JASPERS.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

JASPERS ha influito sulla qualità dei progetti, ma non sull’assorbimento dei fondi

Nel complesso, la Corte ha rilevato che JASPERS ha avuto un impatto positivo sulla qualità della documentazione dei progetti. Ha altresì constatato che l’assistenza fornita da JASPERS era relativamente esaustiva, indipendentemente dal momento esatto in cui JASPERS veniva coinvolta. Ciò è stato confermato dalle ISC croata e polacca nel corso dell’audit coordinato. Nel periodo di programmazione 2007-2013, in generale la Commissione ha necessitato di meno tempo per approvare i grandi progetti se questi avevano ricevuto l’assistenza di JASPERS. La Corte ha riscontrato che il tempo complessivo necessario per approvare i grandi progetti è stato ridotto nel periodo di programmazione 2014-2020.

Nella maggior parte dei casi, JASPERS ha influito nel complesso su almeno uno dei quattro parametri relativi alla qualità dei grandi progetti controllati dalla Corte. Tuttavia, solo in pochi casi la Corte ha accertato miglioramenti significativi nella portata, nelle realizzazioni, nei risultati o nell’impatto previsti dei grandi progetti assistiti da JASPERS che la Corte ha controllato (ad esempio, la riduzione degli elementi economicamente ingiustificati nell’infrastruttura del progetto).

La Corte ha rilevato che JASPERS non ha avuto alcun impatto sulla tempistica di attuazione dei grandi progetti. Anche se JASPERS aveva fornito consulenza a tale proposito, tutti i progetti controllati presentavano ritardi rispetto ai programmi. È stato necessario trasferire parzialmente oltre un terzo dei progetti al successivo periodo di programmazione 2014-2020 (progetti scaglionati).

La Corte ha riscontrato, nel corso degli audit di conformità da essa svolti nel 2014 e nel 2015, che i grandi progetti assistiti da JASPERS presentavano meno spesso errori di legittimità e regolarità.

Non ha rilevato un impatto di JASPERS sulla portata, sulle realizzazioni, sui risultati, sull’effetto, sui costi o sui tempi di attuazione previsti per nessuno dei progetti di minore entità inclusi nel campione di audit, ad eccezione di un caso. Ha altresì osservato che non vigevano accordi idonei a consentire uno scambio adeguato di informazioni tra i beneficiari, le autorità nazionali, JASPERS e la Commissione su come utilizzare al meglio la consulenza di JASPERS per i progetti di minore portata.

Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la Corte ha osservato che, in generale, JASPERS non è riuscita a esercitare alcun influsso sull’assorbimento dei fondi UE. Ciò è principalmente dovuto a modifiche apportate alla normativa nel 2009, che consentivano l’erogazione dei fondi UE prima che la Commissione avesse formalmente approvato il progetto. In oltre il 50 % dei progetti sottoposti ad audit, erano state presentate alla Commissione dichiarazioni di spesa prima che vi fosse una decisione in merito, il che ha reso meno pertinente il vantaggio previsto del sostegno consultivo di JASPERS. Negli altri casi, i ritardi nell’attuazione avevano comportato un rinvio della presentazione delle prime dichiarazioni di spesa alla Commissione, sebbene la decisione di quest’ultima fosse già disponibile.

Raccomandazione 3

1. La Commissione dovrebbe indirizzare l’assistenza di JASPERS a seconda della fase di sviluppo del progetto. In particolare, JASPERS dovrebbe concentrarsi sugli aspetti sostanziali dei progetti, piuttosto che sulla loro documentazione. JASPERS non dovrebbe più iniziare a fornire consulenza per progetti che sono già stati approvati dalle autorità nazionali.
2. La Commissione dovrebbe continuare a focalizzare l’attenzione sulla fornitura dei servizi di consulenza di JASPERS ai grandi progetti. L’assistenza JASPERS dovrebbe essere disponibile, in casi eccezionali, per i progetti di minore entità e per le assegnazioni trasversali relative ai progetti di natura strategica. In questi casi, tale consulenza dovrebbe essere fornita d’intesa con la Commissione.

Data-obiettivo di attuazione: entro il primo semestre del 2018.

L’impatto di JASPERS sulla capacità amministrativa degli Stati membri non si era ancora tradotto in una maggiore indipendenza dall’assistenza JASPERS

In generale, sia le autorità nazionali che i beneficiari dei progetti hanno affermato che JASPERS ha avuto un impatto positivo sulla loro capacità amministrativa, sebbene alcuni di essi abbiano dichiarato di dipendere ancora fortemente dall’assistenza JASPERS. Le ISC polacca e croata sono pervenute a constatazioni simili nel corso dell’audit coordinato. La Corte non ha rinvenuto alcun elemento probatorio che confermi l’effettiva realizzazione di tale miglioramento della capacità amministrativa. Per circa due terzi (67 %) delle assegnazioni trasversali sottoposte ad audit, la Corte non ha individuato alcun impatto del genere.

La Corte ha osservato che JASPERS, nel tempo, ha aumentato l’attenzione prestata allo sviluppo della capacità amministrativa degli Stati membri. La Corte ha altresì riscontrato che, nel periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione aveva adottato un approccio più proattivo e coordinato alle misure tese a potenziare la capacità amministrativa degli Stati membri. Ciononostante, nella strategia di assistenza tecnica della Commissione, la Corte non ha individuato alcun riferimento a un coordinamento tra le apposite attività per lo sviluppo delle capacità svolte dalla Commissione e quelle svolte da JASPERS.

La Corte ha constatato che era aumentato il ricorso all’assistenza di JASPERS per le assegnazioni con un potenziale impatto strategico. Ha rilevato che JASPERS ha avuto un impatto significativo (33 %) o limitato (22 %) su oltre la metà delle assegnazioni trasversali con potenziale strategico sottoposte ad audit.

Raccomandazione 4

1. La Commissione dovrebbe integrare le attività di JASPERS nella propria strategia di assistenza tecnica, con l’obiettivo di migliorare il coordinamento con JASPERS in relazione allo svolgimento di attività continuative (anziché ad hoc) per sviluppare la capacità amministrativa degli Stati membri. In tal senso, le attività di JASPERS dovrebbero completare quelle della Commissione, focalizzando l’attenzione su settori, aree e Stati membri in cui la capacità amministrativa non è sufficiente.
2. La Commissione dovrebbe adeguare nel tempo il ruolo, la natura e l’intensità delle attività di JASPERS volte allo sviluppo delle capacità negli Stati membri, al fine di incentivarli a raggiungere un livello sufficiente e sostenibile di capacità amministrativa.

Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2018.

Le notevoli carenze presenti nella pianificazione, nel monitoraggio e nella valutazione delle attività di JASPERS hanno messo a rischio il buon funzionamento dell’iniziativa

La Corte ha individuato carenze significative nella pianificazione e nel monitoraggio delle attività di JASPERS. Ha constatato che JASPERS e la Commissione avevano focalizzato il proprio monitoraggio sulle realizzazioni. Ove fissati, i valori-obiettivo per tale monitoraggio non erano definiti con chiarezza oppure erano applicati in maniera incoerente. I risultati monitorati e segnalati periodicamente riguardano esclusivamente la consulenza di JASPERS relativa ai grandi progetti con riferimento alla rapidità con cui la Commissione aveva adottato le decisioni di approvazione. Come illustrato nel paragrafo 130, quale indicatore dell’assorbimento a partire dal 2009 ciò è in ampia misura irrilevante. La Corte non ha riscontrato alcun elemento attestante che JASPERS o la Commissione abbiano monitorato l’impatto delle attività di JASPERS sulla capacità amministrativa degli Stati membri. Non sono stati altresì rilevati, in nessuno dei quattro Stati membri esaminati, elementi attestanti procedure ben definite per il monitoraggio e la valutazione dei risultati e dell’impatto globale dell’assistenza di JASPERS.

Sono state eseguite due valutazioni di JASPERS, una dalla BEI e l’altra per conto della Commissione. Tali valutazioni non hanno considerato la performance di JASPERS in merito alle assegnazioni specifiche per progetti di minore portata. Inoltre, in tali valutazioni sono state segnalate carenze significative; come constatato nel paragrafo 122, queste ultime erano state affrontate solo in misura limitata.

La Corte ha riscontrato che vi era stato solo un follow up limitato sull’impiego effettivo della consulenza di JASPERS. Ha inoltre sottolineato che JASPERS ha eseguito solo raramente un’azione di follow up sull’applicazione delle proprie conclusioni e raccomandazioni durante il processo di approvazione dei grandi progetti. La Corte ha altresì riscontrato che il sistema di monitoraggio di JASPERS non conteneva informazioni sull’attuazione effettiva dei progetti assistiti, compresi i ritardi di attuazione, gli sforamenti dei costi e le problematiche negli appalti. Non sono stati neppure individuati elementi probatori di riscontri forniti dalla Commissione a JASPERS riguardo all’attuazione dei progetti.

La Corte è giunta alla conclusione che vi sono carenze nel monitoraggio dell’efficienza e dell’efficacia di JASPERS. I dati relativi alle risorse registrati nei sistemi di JASPERS non erano sufficientemente affidabili per essere utilizzati in un’analisi significativa delle risorse. Gli indicatori di realizzazione sono stati usati con sistematicità, ma non gli indicatori di risultato. Inoltre, vi erano alcune carenze in entrambe le tipologie di indicatori. Le due valutazioni di JASPERS, condotte rispettivamente nel 2010 e nel 2012, consigliavano di portare avanti l’iniziativa e indicavano le carenze da fronteggiare.

La Commissione ha iniziato ad applicare costi standard armonizzati, con una conseguente riduzione dei costi totali di JASPERS. Nonostante i costi totali dell’iniziativa per il 2015 siano risultati inferiori a seguito del ricalcolo effettuato, il contributo della Commissione è rimasto invariato. La Corte non ha rilevato elementi attestanti che i costi standard relativi al personale di JASPERS fornito dalla BEI prima dell’armonizzazione corrispondessero ragionevolmente ai costi di fatto sostenuti per gli effettivi. La BEI non ha voluto fornire informazioni sui costi effettivi (realmente sostenuti) di JASPERS e la risposta della Commissione ha soddisfatto solo in parte le domande della Corte sulla plausibilità dei costi standard impiegati fino al 2014 in riferimento agli effettivi in capo alla BEI.

Raccomandazione 5

1. La Commissione dovrebbe introdurre un sistema completo per monitorare la misura in cui sono stati conseguiti gli obiettivi JASPERS a lungo e a breve termine, per tutti i servizi da essa forniti.
2. La Commissione dovrebbe far sì che le future valutazioni di JASPERS siano sufficientemente esaustive e dovrebbe trarre conclusioni in merito al raggiungimento da parte di JASPERS dei propri obiettivi principali.
3. La Commissione dovrebbe adottare misure per ottimizzare l’efficacia e l’efficienza di JASPERS, in particolare provvedendo affinché il costo effettivo dell’assistenza di JASPERS venga monitorato in modo attendibile per ciascuna assegnazione e confrontato con le realizzazioni e i risultati di JASPERS.
4. La Commissione dovrebbe fare in modo che i costi di JASPERS siano ragionevoli e che riflettano le spese effettivamente sostenute.

Data-obiettivo di attuazione: entro il primo semestre del 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 29 novembre 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossario

Analisi costi/benefici (ACB): tecnica utilizzata per confrontare i costi e i benefici previsti di una proposta, al fine di aiutare le istanze decisionali a stabilire in modo informato se attuarla.

Analisi indipendente della qualità (AIQ): valutazione della domanda relativa a un grande progetto che viene eseguita da un organo indipendente prima che uno Stato membro sottoponga detta domanda all’approvazione della Commissione. JASPERS funge da organo indipendente di verifica della qualità per tutti i paesi che ne chiedono l’assistenza. La Commissione può rifiutare l’approvazione del sostegno finanziario solo laddove riscontri debolezze significative nella relazione AIQ.

Autorità di gestione: autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico o privato) designata dallo Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti.

Efficienza: il principio dell’efficienza verte sul miglior rapporto tra i mezzi impiegati e le realizzazioni conseguite.

Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE): costituiti da cinque fondi distinti, i fondi SIE mirano a ridurre gli squilibri tra regioni dell’Unione europea, con ambiti d’intervento fissati per il periodo di bilancio di sette esercizi previsto nel quadro finanziario pluriennale (QFP). Ne fanno parte il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Fondo di coesione (FC): fondo inteso a migliorare la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando progetti legati all’ambiente e ai trasporti negli Stati membri il cui PNL pro capite è inferiore al 90 % della media dell’UE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): fondo inteso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente per le imprese.

Grandi progetti: progetti infrastrutturali su vasta scala riguardanti trasporti, ambiente o altri settori quali cultura, istruzione, energia o tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC); essendo spesso di importanza strategica per l’UE, sono soggetti a una procedura di approvazione specifica da parte della Commissione. Consistono in una serie economicamente indivisibile di lavori, attività o servizi che assolvono una precisa funzione tecnica e perseguono finalità chiaramente individuate. Ai sensi del regolamento recante disposizioni comuni, i grandi progetti sono progetti i cui costi totali ammissibili (costi complessivi per il periodo di programmazione 2007-2013) valutati al momento della definizione dei contributi dei fondi sono superiori a 50 milioni di euro. Per il periodo di programmazione 2014-2020, nel caso di progetti volti a promuovere sistemi di trasporto sostenibili e a eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete, la soglia è stata innalzata a 75 milioni di euro.

Impatto: conseguenze socioeconomiche a più lungo termine, osservabili dopo un dato lasso di tempo dalla conclusione di un intervento e suscettibili di interessare sia i destinatari diretti dell’intervento sia altri destinatari indiretti (ad esempio, diminuzione dei livelli di disoccupazione, migliore qualità delle acque, ecc.).

Indicatore: misura indiretta rilevabile, ad esempio per un obiettivo, atta a fornire informazioni utili per valutare il grado di raggiungimento dell’obiettivo stesso.

Istituzione superiore di controllo (ISC): organo indipendente responsabile del controllo delle entrate e delle spese pubbliche. È presente un’ISC in ciascuno Stato membro dell’UE; la Corte dei conti europea è l’ISC dell’UE.

Nota di completamento dell’azione: documento standardizzato stilato da JASPERS in cui si riepiloga l’attività svolta su un progetto e, se necessario, si forniscono raccomandazioni alle autorità nazionali.

Piano d’azione: per ciascuno Stato membro sono preparati piani d’azione in collaborazione con lo Stato beneficiario interessato e la Commissione europea, al fine di specificare quali attività JASPERS intenda svolgere. Dal 1° gennaio 2014, ogni nuovo piano d’azione è diventato un programma continuativo, che prende inizio con la sottoscrizione di tale documento un’unica volta per il periodo di programmazione 2014-2020. I piani d’azione rimarranno validi per l’intero periodo 2014-2020; le modifiche periodiche (aggiunta ed esclusione di progetti) saranno effettuate di concerto tra le parti tramite uno scambio di lettere.

Politica di coesione: la politica di coesione è uno dei maggiori settori di intervento nei quali viene speso il bilancio dell’UE. Mira a ridurre le disparità nel livello di sviluppo delle varie regioni, a ristrutturare le aree industriali in declino, a diversificare le aree rurali e a promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. La politica di coesione è finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), dal Fondo sociale europeo (FSE) e dal Fondo di coesione (FC).

Progetti scaglionati: grandi progetti non completati appartenenti al precedente periodo di programmazione, la cui parte ancora non attuata, che deve essere determinabile in termini sia finanziari che fisici, è stata trasferita al periodo di programmazione 2014-2020.

Programma operativo (PO): programma che stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro nonché le modalità con cui i finanziamenti (cofinanziamenti UE nonché, a livello nazionale, pubblici e privati) saranno utilizzati durante un determinato periodo (generalmente di sette anni) per sovvenzionare i progetti. Questi progetti devono concorrere a conseguire un dato numero di obiettivi specificati nell’ambito del PO. Il PO è predisposto dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che possa essere eseguito qualsiasi pagamento a carico del bilancio dell’UE. Tali progetti possono essere modificati durante il periodo cui si riferiscono solo previo accordo di entrambe le parti.

Realizzazione: quanto viene prodotto o attuato con le risorse stanziate a favore di un intervento (ad esempio, corsi di formazione erogati a giovani disoccupati, numero di impianti di depurazione, chilometri di strade costruite, ecc.).

Risultato: conseguenza misurabile che discende, direttamente o indirettamente, da una relazione causa-effetto.

Strumento di assistenza preadesione (IPA): mezzo con cui l’UE sostiene le riforme nei “paesi dell’allargamento” con aiuti di tipo finanziario e tecnico. I fondi IPA rafforzano le capacità dei paesi durante l’intero processo di adesione, contribuendo al progressivo sviluppo positivo della regione.

Valutazione successiva alla presentazione (VSP): valutazione effettuata da JASPERS su richiesta della Commissione in merito alla domanda relativa a un grande progetto presentata da uno Stato membro e non sottoposta a un’analisi indipendente della qualità da parte di JASPERS.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Oskar Herics, Membro della Corte, coadiuvato da Margit Spindelegger, capo Gabinetto; Emmanuel Rauch, primo manager e Rafal Gorajski, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu e Maciej Szymura. La consulenza legale è stata fornita da Eleonore von Bardeleben e la consulenza linguistica da Richard Moore.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

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