On aika kohdentaa Euroopan alueiden hankkeille annettava yhteinen JASPERS-apu paremmin

Tiivistelmä

JASPERS-aloite

Euroopan komissio päätti vuonna 2005 käynnistää yhdessä Euroopan investointipankin (EIP) kanssa uuden aloitteen, joka tunnetaan nimellä ”Euroopan alueiden hankkeille annettava yhteinen apu” (JASPERS, Joint Assistance to Support Projects in European Regions). Aloitteen tarkoituksena on antaa EU:hun vuonna 2004 tai sen jälkeen liittyneille jäsenvaltioille maksutta puolueetonta neuvontaa ja siten auttaa niitä valmistelemaan laadukkaita ehdotuksia, jotta ne voivat hakea suuria investointihankkeita varten rahoitusta EU:n koheesiorahastosta ja Euroopan aluekehitysrahastosta.

Tarkastuksen toteuttaminen

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, vaikuttiko JASPERS-aloite myönteisesti EU:n osarahoittamien hankkeiden laatimiseen ja yleiseen laatuun tukea saaneissa jäsenvaltioissa ja paransiko se näiden maiden hallinnollisia valmiuksia.

Tarkastus toimitettiin neljässä jäsenvaltiossa eli Kroatiassa, Maltalla, Puolassa ja Romaniassa. Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkoi JASPERS-toimien käynnistämisestä vuonna 2006 ja päättyi vuoden 2016 loppuun. Kroatiassa ja Puolassa tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa yhteistyössä maiden ylimmän tarkastuselimen kanssa. Ne tekivät kansallisen tason tarkastusta JASPERS-aloitteen vaikutuksesta samaan aikaan, kun tilintarkastustuomioistuin suoritti tarkastustaan¹.

Tarkastushavainnot

JASPERS-aloitteen päätavoitteiden sekä tehtävien ja vastuualueiden määrittelyssä ilmeni puutteita. Sen vuoksi JASPERS-apua ei kohdennettu riittävällä tavalla. JASPERS suunniteltiin ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettavaksi aloitteeksi, mutta siitä tuli pitkäaikaisempi, koska sitä jatkettiin ohjelmakaudelle 2014–2020. Aloitteella ei ole selkeitä mitattavissa olevia tavoitteita, joiden avulla olisi voitu osoittaa sen saavuttaneen tarkoituksensa. Ohjelmakauden 2014–2020 alussa JASPERS-aloitteesta alettiin tukea myös kahdelle kaudelle jaettuja hankkeita. Lisäksi jäsenvaltioita kannustettiin hyödyntämään enemmän sen maksutonta apua hankkeiden toteutusvaiheessa. Kumpikaan näistä osa-alueista ei kuulunut sille asetettuihin prioriteetteihin.

Uuden riippumattoman laadunarviointitoiminnon toimintarakenteessa ohjelmakaudella 2014–2020 havaittiin merkittäviä puutteita. Riippumattomasta laadunarvioinnista vastaavan JASPERS-palvelun toiminnallinen itsenäisyys heikkeni, koska sama henkilö kirjaa ulos sekä laadunarvioinnin jaoston että neuvontajaoston työt. Lokakuuhun 2017 mennessä ei myöskään ollut hyväksytty menettelyjä, joissa määriteltäisiin riippumattomasta laadunarvioinnista vastaavan jaoston prosessit JASPERSissa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tästä aiheutui suuri riski, että laadunarviointitoiminto ei ollut puolueeton JASPERS-neuvontatoimintoon nähden. Riippumattomat laadunarvioinnit olivat olennainen osa suurhankkeiden hyväksymisprosessia komissiossa, mutta komissiolla ei ollut suoraa vaikutusta siihen, miten nämä arvioinnit käytännössä tehtiin. Tämä altisti komission riskille siitä, että arviointeja ei toimiteta tarkoitetulla tavalla.

JASPERS-aloitteella nopeutettiin hankkeiden hyväksymistä ja aloite vaikutti hankkeiden laatuun. JASPERS-aloitteella parannettiin myös hankkeiden tausta-asiakirjojen laatua. Lisäksi tarkastajat havaitsivat, että JASPERS-apu oli suhteellisen monipuolista. Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio tarvitsi kaiken kaikkiaan vähemmän aikaa suurhankkeiden hyväksymiseen, jos niissä oli käytetty JASPERS-apua. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että JASPERS-aloitteella ei tavallisesti kyetty vaikuttamaan EU:n myöntämän rahoituksen käyttöasteeseen. Ohjelmakauden 2014–2020 osalta ilmeni, että suurhankkeiden hyväksymiseen tarvittavaa kokonaisaikaa voitaisiin merkittävästi lyhentää. Tilintarkastustuomioistuin totesi lisäksi vuosien 2014 ja 2015 säännönmukaisuuden tarkastuksissaan, että JASPERS-apua saaneissa suurhankkeissa esiintyi harvemmin laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyviä virheitä.

JASPERS-aloitteen vaikutus hallinnollisiin valmiuksiin ei vielä johtanut siihen, että sen apua olisi tarvittu vähemmän. Sekä jäsenvaltioiden viranomaiset että hankkeiden edunsaajat katsoivat yleisesti ottaen, että JASPERS-aloite oli parantanut niiden hallinnollisia valmiuksia. Tosin osa niistä totesi olevansa edelleen hyvin riippuvaisia JASPERS-avusta. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, ilmenikö hallinnollisten valmiuksien paraneminen jollakin tavoin käytännössä. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantamisen osuus kasvoi JASPERS-aloitteessa ajan mittaan.

Tämä yhdessä JASPERS-toimien seurannassa ilmenneiden merkittävien puutteiden kanssa vaarantaa aloitteen onnistuneen toiminnan ja etenkin sen tehokkuuden ja vaikuttavuuden. EIP oli haluton esittämään tietoja aloitteen todellisista kuluista, ja komissio kykeni vain osittain osoittamaan, että EIP:n rahoituksella palkattuun henkilöstöön vuoteen 2014 saakka sovelletut JASPERS-aloitteen vakiokustannukset olivat perusteltuja.

Suositukset

Komission olisi

1. kontrolloitava JASPERS-aloitteen strategista suunnittelua enemmän kaikentyyppisten JASPERS-toimien yhteydessä; tällöin sen olisi pidettävä mielessä, että JASPERS suunniteltiin alun perin määräaikaiseksi aloitteeksi, joten sen vähittäisen päättämisen olisi oltava mahdollista, kun päätavoitteet on saavutettu
2. välittömästi lievennettävä puolueettomuuden vaarantavaa huomattavaa riskiä, kun JASPERS tekee riippumattomia laadunarviointeja hankkeista, jotka ovat saaneet neuvontaa aloitteesta
3. saatava pääsy kaikkiin asiakirjoihin, joita se tarvitsee tarkistaessaan JASPERS-aloitteen riippumattomien laadunarviointimenettelyjen laatua
4. kohdennettava JASPERS-apu hankkeen kehitysvaiheen mukaisesti ja säilytettävä painopiste suurhankkeita koskevissa neuvontapalveluissa
5. sisällytettävä JASPERS-toimet teknisen avun strategiaansa, jotta koordinointia aloitteen kanssa voidaan parantaa jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien jatkuvien kehittämistoimien osalta (vastakohtana tapauskohtaiset kehittämistoimet); komission olisi mukautettava jäsenvaltioiden valmiuksia koskevien JASPERS-toimien roolia, luonnetta ja intensiteettiä ajan mittaan; näin se voi luoda jäsenvaltioille kannustimia riittävien ja kestävien hallinnollisten valmiuksien saavuttamista ajatellen
6. otettava käyttöön kattava järjestelmä, jolla voidaan seurata JASPERS-aloitteen pitkän ja lyhyen aikavälin tavoitteiden toteutumisastetta. Komission olisi huolehdittava, että tulevat JASPERS-arvioinnit ovat riittävän perusteellisia, ja tehtävä johtopäätöksiä päätavoitteiden saavuttamisesta. Sen olisi tehtävä JASPERS-aloitteesta mahdollisimman tehokas ja vaikuttava sekä varmistettava, että aloitteen kulut ovat kohtuulliset ja kuvastavat tosiasiallisesti aiheutuneita kuluja.

Johdanto

Mikä JASPERS on?

EU:hun vuonna 2004 tai sen jälkeen liittyneille jäsenvaltioille oli tarjolla huomattavia määriä rahoitusta koheesiorahaston ja Euroopan aluekehitysrahaston kautta². Lisäksi Romania, Bulgaria ja Kroatia saivat liittymiseensä saakka EU:n rahoitustukea liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA) kautta. Samaan aikaan näiden maiden hallintoelimillä oli vain rajalliset valmiudet hallinnoida EU-varoja ja valmistella ja toteuttaa hankkeita EU:n vaatimusten mukaisesti.

Euroopan komissio pyrki korjaamaan tätä puutetta siten, että se käynnisti yhdessä EIP:n kanssa uuden aloitteen, jonka kautta näille jäsenvaltioille tarjottaisiin teknistä neuvontaa. Komissio, Euroopan investointipankki (EIP) ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD) sekä myöhemmin KfW sopivat vuonna 2006 yhteistyöpöytäkirjassa aloitteen perustamisesta. Euroopan alueiden hankkeille annettava yhteinen apu -aloitteen (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, JASPERS) tarkoituksena oli tarjota maksuttomasti riippumatonta neuvontaa jäsenvaltioille, jotka tarvitsivat apua valmistellessaan huomattavia investointeja sisältäviä laadukkaita suurhankkeita, joille ne hakivat EU:n osarahoitusta. Neuvonta liittyi esimerkiksi toteutettavuustutkimuksiin, kustannus-hyötyanalyyseihin tai ympäristökysymyksiin (ks. kohta 57).

Alun perin ajateltiin, että JASPERS olisi käytössä ainoastaan ohjelmakauden 2007–2013 ja että se avustaisi vain niitä jäsenvaltioita, jotka ovat liittyneet EU:hun vuonna 2004 tai sen jälkeen³. Sen toimintaa kuitenkin jatkettiin vuonna 2014 tehdyllä puitekumppanuussopimuksella⁴ ohjelmakauden 2014–2020 ajaksi. Sopimus sisälsi myös Verkkojen Eurooppa -välineeseen (CEF) liittyvän uuden tehtävän⁵. Lisäksi mahdollisuus hyödyntää aloitetta annettiin kaikille jäsenvaltioille ja ehdokasmaille käytettävissä olevien resurssien rajoissa.

JASPERS-aloitteen teknistä apua hallinnoi EIP:ssä sitä varten muodostettu JASPERS-osasto. JASPERS-osastossa työskentelee noin 124 työntekijää⁶. Sen päätoimipaikka sijaitsee Luxemburgissa EIP:n tiloissa. Lisäksi sillä on kolme aluetoimistoa, jotka sijaitsevat Varsovassa, Wienissä ja Bukarestissa, ja sivutoimipiste Brysselissä. JASPERSia rahoittavat yhdessä EIP, komissio EU:n talousarvion kautta ja EBRD⁷. Nämä kolme kumppania äänestävät komission vetämässä JASPERSin ohjauskomiteassa yksimielisesti strategisista päätöksistä, jotka koskevat aloitteen johtamista ja valvontaa.

JASPERS-aloitteesta aiheutui toimien aloittamisesta vuonna 2006 vuoden 2016 loppuun mennessä 284,2 miljoonan euron tosiasialliset kulut. Likimain 79 prosenttia (suunnilleen 223,5 miljoonaa euroa) JASPERS-aloitteen kokonaiskuluista on rahoitettu EU:n talousarviosta. Lisätietoja esitetään taulukossa 1. Loput resursseista ovat peräisin muilta kumppaneilta, jotka osoittivat työntekijöitä käsittelemään JASPERS-aloitetta.

Huom.: JASPERS-aloitteen vuosikertomusten mukaan vuonna 2006 ei aiheutunut tosiasiallisia kuluja. Komissio suoritti kuitenkin maksuja JASPERS-aloitteeseen vuoden 2006 aikana. Luvuissa ei ole otettu huomioon JASPERS-aloitteeseen liittyviä IPA- ja CEF-toimeksiantoja.

Lähde: JASPERS-aloitteen vuosikertomuksia koskeva tilintarkastustuomioistuimen analyysi ja komission vastaukset.

Mitä JASPERS-aloitteella tehdään?

Jokaista yksittäistä JASPERS-tehtävää kutsutaan toimeksiannoksi. Toimeksiantoja on pääasiassa seuraavanlaisia:

• yksilöllinen tuki suurhankkeille ja muille kuin suurhankkeille (ks. kohta 7), mukaan lukien väliaikainen tuki kahdelle kaudelle jaetuille suurhankkeille (kohta 40)
• horisontaalinen tuki (ks. kohta 8)
• valmiuksien kehittämistoimet (ks. kohta 9)
• arviointitoiminnot (ks. kohta 10):
  • riippumaton laadunarviointi
  • PSA-arviointi.

JASPERS-aloitteen keskeinen strateginen tavoite on yksilöllisen tuen antaminen mahdollisimman varhain hanketta laadittaessa⁸. Edunsaajajäsenvaltiota autetaan valmistelemaan hankkeita, joihin aiotaan hakea avustusta Euroopan aluekehitysrahastolta tai koheesiorahastolta. Käytännössä JASPERS voi tarjota apua missä hyvänsä hankkeen elinkaaren vaiheessa suunnittelusta hyväksymiseen saakka ja poikkeuksellisesti vielä toteutusvaiheessa. Useimmat toimeksiannoista liittyvät suurhankkeisiin eli hankkeisiin, joiden kulut ovat määrättyä enimmäismäärää⁹ suuremmat ja joille tarvitaan komission hyväksyntä. JASPERS-aloitteella voidaan tukea myös muita kuin suurhankkeita, varsinkin jos niillä on erityistä strategista merkitystä. Näissä tapauksissa jäsenvaltiot hyväksyvät hankkeet.

Horisontaalinen tuki voidaan antaa neuvontana ryhmille, joiden yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa toteutettavat hankkeet ovat erillisiä mutta liittyvät toisiinsa, tai strategisena neuvontana jäsenvaltion viranomaisille.

JASPERS perusti vuonna 2011 verkostoitumisfoorumin, joka käsittelee valmiuksien kehittämistoimenpiteitä. Se järjestää koulutusta ja verkostoitumistapahtumia, joiden tarkoituksena on parantaa jäsenvaltion viranomaisten valmiuksia laatia hankkeita EU:n säännösten mukaisesti ja levittää hyviä käytäntöjä.

JASPERS on vuodesta 2015 myös arvioinut suurhankehakemuksia osana suurhankkeisiin sovellettavaa komission hyväksymismenettelyä. Arvioinnit voidaan tehdä riippumattomina laadunarviointeina (ks. kohdat 44–52). Brysselissä sijaitseva jaosto laatii riippumattomat laadunarvioinnit jäsenvaltioiden pyynnöstä yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen¹⁰ mukaisesti. JASPERS on voinut vuodesta 2015 lähtien tehdä komission – ei jäsenvaltion – pyynnöstä myös PSA-arviointeja. PSA-arvioinnit ovat suppeampia kuin riippumattomat laadunarvioinnit. Sekä riippumattomia laadunarviointeja että PSA-arviointeja voidaan laatia myös suurhankkeista, joita varten on jo annettu neuvontaa JASPERS-aloitteesta ennen suurhankehakemuksen esittämistä.

JASPERS-aloitteessa on viety päätökseen 1 147 toimeksiantoa ajanjaksolla, joka ulottuu toiminnan aloittamisesta vuonna 2006 vuoden 2016 loppuun. Toimeksiannoista suunnilleen kaksi kolmasosaa koski suurhankkeita. Kaaviossa 1 eritellään päätökseen saadut toimeksiannot (lukumäärä ja tyyppi).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi JASPERSin toimittamien tietojen perusteella (tilanne 31. joulukuuta 2016).

Likimain 50 prosenttia kaikista päätökseen saaduista JASPERS-toimeksiannoista liittyi toimiin Puolassa (307) ja Romaniassa (246). Kaaviosta 2 käy ilmi JASPERS-toimeksiantojen lukumäärä jäsenvaltioittain.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi JASPERSin toimittamien tietojen perusteella (tilanne 31. joulukuuta 2016).

Vuoden 2006 ja joulukuun 2016 välisenä aikana komissio hyväksyi 963 suurhaketta ohjelmakaudelta 2007–2013¹¹. Niistä 511 (noin 53 prosenttia) sai tukea JASPERS-aloitteesta. Näihin hankkeisiin tehtiin yhteensä noin 77,6 miljardin euron investoinnit. EU:n rahoitusosuus oli yhteensä 46,2 miljardia euroa.

Liitteessä I esitetään JASPERS-toimenksiantojen yhteismäärä ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020 toimeksiannon tilanteen ja tyypin mukaan.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, vaikuttiko JASPERS-aloite myönteisesti EU:n jäsenvaltioissa osarahoittamiin hankkeisiin. Tätä silmällä pitäen tarkastuksessa keskityttiin kolmeen osa-alueeseen. Ensinnäkin tarkastajat tutkivat JASPERS-aloitteen institutionaalisen rakenteen, hallinnointitavan ja toimien laajuuden. Tilintarkastustuomioistuin ei tältä osin tarkastanut EIP:n omia lainanantotoimia, jotka liittyivät JASPERS-aloitteesta tuettuihin hankkeisiin¹². Toiseksi tarkastettiin, mikä oli JASPERS-toimien tosiasiallinen vaikutus tarkastukseen poimittuihin hankkeisiin ja jäsenvaltioiden hallinnollisiin valmiuksiin. Lisäksi tarkastajat tutkivat, millaisia järjestelmiä käytettiin työn ja JASPERS-aloitteen tehokkuuden ja vaikuttavuuden seurantaan ja arviointiin eri tasoilla.

Tarkastus kattoi ajanjakson JASPERS-toimien aloittamisesta vuonna 2006 vuoden 2016 loppuun. Niin ollen tarkastukseen sisältyy toimeksiantoja sekä ohjelmakaudelta 2007–2013 että ohjelmakaudelta 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin otti soveltuvin osin myös huomioon komission ja EIP:n toimittamat tiedot elokuuhun 2017 ulottuvalta ajanjaksolta.

Tarkastustyö tehtiin komissiossa, EIP:n JASPERS-osastossa ja JASPERS-ohjauskomiteassa sekä neljässä tarkastukseen valitussa jäsenvaltiossa: Kroatiassa, Maltalla, Puolassa ja Romaniassa. Jäsenvaltiot valittiin sen perusteella, kuinka paljon tukea ne olivat saaneet JASPERS-aloitteesta, mikä oli niiden maantieteellinen jakauma ja minkä verran kokemusta niillä oli EU-varojen käytöstä.

Tarkastus perustui etenkin seuraavanlaiseen evidenssiin:

• virkamiesten ja edunsaajien haastattelut EU:n ja kansallisella tasolla
• kansallisten elinten, EIP:n JASPERS-osaston ja komission antamien asiakirjojen ja tietojen analyysi
• 28 yksittäistä hanketoimeksiantoa (joista 25 koski suurhankkeita ja kolme muita kuin suurhankkeita) ja yhdeksän horisontaalista JASPERS-toimeksiantoa sisältäneen otoksen tutkiminen (ks. liite II); otos poimittiin päätökseen saatujen toimeksiantojen joukosta¹³
• 343 ACN-asiakirjan (action completion notes) läpikäynti; asiakirjat liittyivät tarkastuskäynnin kohteina olleita neljää jäsenvaltiota koskeviin toimeksiantoihin
• tilintarkastustuomioistuimen vuosina 2014 ja 2015 suurhakkeiden osalta toimittamien säännönmukaisuuden tarkastusten tulosten analyysi.

Lisäksi tarkastajat hyödynsivät komission sisäisen tarkastuksen lokakuussa 2017 laatimaa lopullista tarkastuskertomusta alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston suurhankkeista. Kyseiseen tarkastukseen kuului alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston suurhankkeiden hyväksymistä ja seurantaa varten ohjelmakaudeksi 2014–2020 käyttöön ottamien prosessien ja kontrollien arviointi. Se kattoi muun muassa JASPERSin riippumattoman laadunarviointitoiminnon.

Niiden tarkastuksen osa-alueiden kohdalla, jotka koskivat Kroatiaa ja Puolaa, tilintarkastustuomioistuin toimi yhteistyössä kummankin maan ylimmän tarkastuselimen kanssa. Ne tekivät kansallisen tason tarkastusta JASPERS-aloitteen vaikutuksesta samaan aikaan, kun tilintarkastustuomioistuin suoritti tarkastustaan¹⁴. Yhteistyö käsitti näkemystenvaihtoa tarkastustavasta ja -menetelmistä sekä keskusteluja tarkastustyön keskeisistä tuloksista kummankin maan osalta.

Huomautukset

JASPERS-aloitteen päätavoitteiden määrittely oli puutteellista, mikä johti puutteisiin siihen kuuluvissa toimissa

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tarkoituksenmukaisesti määritellyt yksiselitteiset ylätason strategiset tavoitteet olisivat vakaa perusta JASPERS-aloitteen resurssien kohdentamiselle tärkeimpiin osa-alueisiin. Niillä olisi tärkeä merkitys myös JASPERS-toimien myöhemmän seurannan ja arvioinnin sekä lisätukea kaipaavien osa-alueiden yksilöimisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo lisäksi, että selkeästi määritellyt tehtävät ja vastuualueet ovat välttämättömiä avoimuuden ja tilivelvollisuuden takaamisen, päällekkäisyyksien välttämisen ja tarvittaessa puolueettomuuden varmistamisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi näin ollen JASPERS-aloitteen institutionaalisen rakenteen vuodelta 2006, jolloin aloite perustettiin, ja vuonna 2014, kun sen toimintaa jatkettiin.

JASPERS-aloitteen päätavoitteet olivat epäselvät ja osin ristiriitaiset

JASPERS-aloite suunniteltiin alun perin ohjelmakautta 2007–2013 varten. JASPERS-aloitteen perusajatusta kuvattiin ensimmäisen kerran tausta-asiakirjassa, joka oli laadittu vuonna 2005¹⁵. Siinä todettiin, että JASPERS-tukea annettaisiin ensisijaisesti Euroopan unioniin vuonna 2004 ja sen jälkeen liittyneissä jäsenvaltiossa¹⁶ sekä Kreikassa, Espanjassa ja Portugalissa toteutettaville suurhankkeille.

Tausta-asiakirjassa todettiin myös, että komissio ja EIP arvioisivat JASPERS-aloitteen toiminnan kahden vuoden kuluttua päättääkseen sen tulevasta strategisesta suunnasta, sillä JASPERS-toimien alkaessa ei ollut mahdollista ennakoida tulevaa kysyntää tarkasti. Tausta-asiakirjassa suunniteltu yleinen painotus otettiin mukaan vuoden 2006 yhteistyöpöytäkirjaan (ks. kohdat 2 ja 3), mutta tiettyjä näkökohtia käytännössä lykättiin. Yksi näistä oli jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien kehittämisen painottaminen. Toinen oli sitoutuminen arvioinnin tekemiseen kahden toimintavuoden jälkeen.

Vuoden 2006 yhteisymmärryspöytäkirjan mukaan JASPERS-aloitteen strategisena kokonaistavoitteena oli auttaa edunsaajajäsenvaltioita valmistelemaan laadukkaita hankkeita ja hakemaan niille avustuksiin perustuvaa rahoitusta rakenne- ja koheesiorahastoista. Siten pyrittiin nopeuttamaan EU-varojen käyttöä. Kumpikin tavoite – laadun parantaminen ja varojen käytön nopeuttaminen – pidettiin voimassa ohjelmakaudella 2014–2020. Tausta-asiakirjaan sisältyi karkea arvio vuosittain odotettavissa olevasta suurhankehakemusten määrästä, mutta varsinaista tarpeidenarviointia ei tehty ennen ohjelmakauden 2007–2013 JASPERS-aloitteen käynnistämistä. Sen sijaan ohjelmakaudelle 2014–2020 komissio laati yhteistyössä JASPERSin kanssa virallisen tarpeidenarvioinnin ennen kuin JASPERS-aloitteen soveltamiskautta jatkettiin ja kaikille jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus hyödyntää aloitetta (ks. kohta 3). Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin pitää tarpeidenarviointia liian optimistisena (ks. kohta 52 ja kohdat 87–90).

JASPERS-aloitteen perimmäinen tavoite on selkeä: auttaa jäsenvaltioita hyödyntämään mahdollisimman hyvin tuki, jota on tarjolla rakenne- ja koheesiorahastoista. JASPERS-aloitteelle asetetut kaksi päätavoitetta eivät kuitenkaan olleet riittävän selviä eivätkä riittävän täsmällisiä kummallakaan ohjelmakaudella. Hankkeiden laadun parantamista koskevaa tavoitetta, joka aloitteella toivottiin saavutettavan, ei määritelty tarkasti. EU:n myöntämän rahoituksen käyttöasteen parantamista¹⁷ koskeva tavoite oli epämääräinen. Lisäksi nämä kaksi päätavoitetta olivat ainakin osin ristiriidassa keskenään. Esimerkiksi hankkeen parantaminen saattaa aiheuttaa viivästyksiä, mikä alentaa rahoituksen käyttöastetta (ks. myös kohta 96). Tämä tarjosi heikon perustan aloitteen vaikuttavuuden arvioimiselle.

Komissio ei täsmentänyt, millä perusteella ja millä keinoin se arvioisi, onko JASPERS-aloitteen päätavoitteet saavutettu. Esimerkiksi hallinnollisten valmiuksien parantaminen – jonka pitäisi edistää hankkeiden parantamista ja rahoituksen käyttöastetta – asetettiin tavoitteeksi tausta-asiakirjassa. Sitä ei kuitenkaan otettu mukaan ohjelmakautta 2007–2013 koskevaan yhteistyöpöytäkirjaan. Se sisällytettiin ainoastaan ohjelmakauden 2014–2020 puitekumppanuussopimukseen eikä siinä yhteydessä viitattu tarkempiin tavoitteisiin. Tästä seurasi, ettei siihen liittynyt erityisiä tavoitteita kummallakaan kaudella. Sen sijaan hallinnollisten valmiuksien parantuminen määriteltiin pitkän aikavälin vaikutukseksi. Tästä aiheutuvia ongelmia kuvataan seuraavassa.

Hallinnollisten valmiuksien parantaminen on luoteeltaan tavoite, jota ajan mittaan arvioitava uudelleen: kun jäsenvaltion hallinnolliset valmiudet ovat tietyllä osa-alueella parantuneet halutulle tasolle, valmiuksien kehittämistä koskevien lisätoimenpiteiden tarve pienenee. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin olettaisi, että temaattisten tavoitteiden saavuttaminen osoittaisi selvästi, ettei tiettyjä valmiuksien kehittämistoimenpiteitä enää tarvita. Komissio tai JASPERS ei asettanut aloitteen yhteydessä erityisiä tavoitteita valmiuksien kehittämisen osalta.

Keskeisten sidosryhmien tehtävät ja vastuualueet eivät olleet riittävän selvät

JASPERS-aloitteesta aiheutuvan työn maksaa lähinnä komissio, ja se tehdään EIP:ssä jäsenvaltioiden pyynnöstä. JASPERS-aloitteeseen liittyviä ja sen keskeisten sidosryhmien¹⁸ tehtäviä ja vastuualueita ei määritelty selvästi kummallakaan ohjelmakaudella. Tämä koskee myös komission ja EIP:n tekemiä virallisia sopimuksia, esimerkiksi vuotuisia rahoitusosuussopimuksia.

Evidenssiä vakioiduista työjärjestelyistä saatiin ainoastaan JASPERSin ja jäsenvaltioiden välillä¹⁹. Nämä järjestelyt olivat kuitenkin yleisluonteisia ja koskivat ainoastaan hanketoimeksiantoja. Joidenkin yksittäisten toimeksiantojen osalta tehtyjen sopimusten (”project fiche”) lisäksi tarkastajat eivät havainneet evidenssiä vakioiduista institutionaalisista järjestelyistä, jotka olisivat koskeneet horisontaalista tai strategista neuvontaa tai valmiuksien kehittämistoimia. Tarkastajat eivät myöskään saaneet evidenssiä siitä, että jäsenvaltioita vaadittaisiin osoittamaan, onko JASPERS-neuvontaa hyödynnetty hyvin (koskee myös muita kuin suurhankkeita).

Hankkeita koskevat työjärjestelyt eivät lisäksi olleet riittävän kattavat, mikä johti käytäntöihin, jotka eivät aina olleet JASPERS-tavoitteiden mukaisia. Esimerkiksi Puolan viranomaiset päättivät, että JASPERS-aloitetta hyödynnetään aina vasta, kun suurhanke on jo hyväksytty kansallisella tasolla. Tämä on vastoin JASPERS-aloitteen prioriteetteja, sillä aloite on tarkoitettu otettavaksi huomioon mahdollisimman varhaisessa suunnitteluvaiheessa.

JASPERS ei myöskään ollut sopinut selkeästi vakioiduista työjärjestelyistä komission kanssa. Etenkin JASPERS-toimeksiantojen tulosten raportoimisesta annettiin säännöksiä vasta kaksi vuotta aloitteen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 2008. Raportointi tapahtui JASPERS ACN -asiakirjojen avulla. Ne ovat vakioituja yhteenvetoasiakirjoja tietyn hankkeen hyväksi JASPERS-aloitteen kautta tehdystä työstä, ja niissä esitetään tarvittaessa suosituksia kansallisille viranomaisille. Vuodesta 2008 alkaen JASPERS-aloitteessa on laadittu ACN-asiakirja aina toimeksiannon päättyessä. Jäsenvaltioiden täytyi liittää se esittämäänsä suurhanketta koskevaan hakemuslomakkeeseen, jotta komissio saattoi käyttää sitä arviointityössään.

Neljästä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta kahdessa²⁰ viranomaiset arvostelivat JASPERSia siitä, että odotukset olivat epäselviä ja viestintä koordinoimatonta, ja siitä, että työskentelytavoista ei ollut selvyyttä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että käytännössä komissio on asiakas, joka hyötyy JASPERS-aloitteesta. JASPERS ja komissio pitävät jäsenvaltioita JASPERS ainoina asiakkaina, koska JASPERSin työn lähtökohtana ovat puhtaasti jäsenvaltioiden pyynnöt – vuonna 2015 käyttöön otettuja PSA-arviointeja lukuun ottamatta (ks. kohta 35).

Myös EIP:tä voidaan pitää JASPERSin epäsuorana asiakkaana. EIP määritteli institutionaaliset lisätavoitteensa JASPERS-aloitteen osalta vuonna 2006. Niihin kuuluivat lisääntyneet lainanantomahdollisuudet ja tiiviimmät suhteet kansallisiin viranomaisiin²¹. EIP oletti hyödyntävänsä JASPERS-aloitteen ansiosta lisääntyneitä lainanantomahdollisuuksia myös ohjelmakaudella 2014–2020 luotottamalla aloitteesta tukea saaneita hankkeita 10 miljardin euron arvosta. Määrä on sama kuin ohjelmakaudella 2007–2013²². Puuttuvien tarkastusoikeuksien (ks. kohta 15) vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut, onko EIP:n osallistuminen JASPERS-aloitteeseen perusteltua lainanantoon liittyvät hyödyt huomioon ottaen. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään tarkistanut, oliko riskiä, joka aiheutui EIP:n lainanantotoimista JASPERS-aloitteeseen kuuluvan neuvontatyön asianmukaiselle puolueettomuudelle, lievennetty riittävästi.

Yleensä JASPERS pitäytyi sille osoitetussa roolissa, johon ei kuulu hankeasiakirjojen, kuten kustannus-hyötyanalyysien ja tarjousasiakirjojen, laatiminen. Vähäisessä määrässä tapauksia (kolmessa 20 tarkastetuista suurhankkeesta) tarkastajat havaitsivat, että jäsenvaltiot olivat pyytäneet JASPERSia silti laatimaan tällaisia asiakirjoja, mihin tämä suostui. Näin se tosiasiassa tarjosi jäsenvaltioille maksutonta konsultointityötä, kun se palkkasi ulkoisia konsultteja tai maksoi niille palkkioita.

Kun komissio vuonna 2015 otti käyttöön PSA-arvioinnit (ks. myös kohta 53), se lakkasi vaatimasta, että suurhankehakemusten yhteydessä esitetään ACN-asiakirja. JASPERS ei kuitenkaan sisällyttänyt muutosta jäsenvaltioiden kanssa soveltamiinsa työjärjestelyihin, vaan pyysi niitä yhä esittämään ACN-asiakirjan jokaisen suurhankehakemuksen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että JASPERS toimi hyvän käytännön mukaisesti vaatiessaan ACN-asiakirjan, joka on sisällöltään laajempi kuin PSA-arviointi. Komissio otti ACN-asiakirjat uudelleen käyttöön tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kuluessa.

JASPERS-aloitteesta olisi pitänyt olla enemmän hyötyä komissiolle, sillä se olisi voinut vähentää ulkoisen konsulttityön tarvetta arviointimenettelyjen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että komissio oli toisinaan jättänyt käyttämättä tämän mahdollisuuden. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio oli käyttänyt ulkoisia konsulttiyrityksiä suunnilleen seitsemässä prosentissa ohjelmakaudelle 2007–2013 hyväksytyistä suurhankkeista, jotka olivat saaneet JASPERS-apua. Konsulttien työ oli osittain päällekkäistä JASPERSin jo tekemän työn kanssa.

Monissa tapauksissa JASPERS-apua ei kohdennettu riittävällä tavalla

JASPERS-avun prioriteetit pohjautuivat jäsenvaltioiden toiveisiin, joiden pitäisi olla EU:n koheesiopolitiikan mukaisia. JASPERS ei itse määrittänyt erityisiä painopistealueita jäsenvaltioille antamalleen avulle. Sekä tausta-asiakirjassa vuodelta 2005 että JASPERSin sisäisessä laatukäsikirjassa, joka otettiin käyttöön vasta vuonna 2010, todettiin, että komissiota on kuultava jokaisen yksittäisen tai horisontaalisen toimeksiannon valinnasta ennen kuin ohjauskomitea voisi hyväksyä kansalliset JASPERS-toimintasuunnitelmat. Nämä toimintasuunnitelmat olivat strategisesti tärkeitä. Niissä määritellään sisältö ja rajat toimille, joita JASPERS-aloitteen yhteydessä oli mahdollista toteuttaa jäsenvaltioissa. Ohjelmakaudella 2007–2013 komissiota ei kuitenkaan aina kuultu muiden kuin suurhankkeiden tai horisontaalisten toimeksiantojen yhteydessä.

JASPERS-aloitteen monivuotisten päivitettävien toimintasuunnitelmien käyttöönotto ohjelmakaudeksi 2014–2020 johti epätäsmällisempään suunnitteluun ja harvensi entisestään kuulemiskertoja komission kanssa. Tämä vähensi näiden suunnitelmien strategista merkitystä. Todellisuudessa JASPERS hyväksyi lähes kaikki (98 prosenttia) jäsenvaltioiden ehdottamat yksittäiset ja horisontaaliset toimeksiannot kummallakin ohjelmakaudella. Asiaa käsitellään tarkemmin taulukossa 2.

Huom.: Periaatteessa valmiuksien kehittämistä, PSA-arviointeja ja riippumattomia laadunarviointeja koskevia toimeksiantoja ei voida hylätä.

Hylkäämisellä tarkoitetaan JASPERSin kieltäytymistä virallisesta toimeksiannosta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi JASPERS-tietokannasta saadusta otteesta (tilanne joulukuussa 2016).

Vuoden 2006 ja vuoden 2015 lopun välisenä aikana²³ luovuttiin noin 22 prosentista kaikista käynnistetyistä yksittäisistä (suurhankkeet ja muut hankkeet) ja horisontaalisista toimeksiannoista. Niistä 85 prosenttia peruuntui ja loput 15 prosenttia keskeytettiin²⁴. Asiaa käsitellään tarkemmin Kaaviossa 3. JASPERS-henkilöstö käytti tänä aikana kokonaistyöajastaan likimain kahdeksan prosenttia toimeksiantoihin, joista luovuttiin²⁵. Peruuntuminen voi johtua lukuisista eri syistä. Joissakin tapauksissa hankkeita pienennetään niin, että ne eivät enää ole suurhankkeita, tai hankkeesta jopa luovutaan. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että luopumisten suuri osuus kertoo heikosta kohdentamisesta.

Huom. Toimeksiannot, joista luovuttiin, joko keskeytettiin tai ne peruuntuivat.

Keskeytetty – Jäsenvaltio tai JASPERS lopettivat toimeksiannon käsittelyn toistaiseksi.

Peruuntunut – Jäsenvaltio peruutti toimeksiannon.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi JASPERS-tietokannasta saadusta otteesta (tilanne joulukuussa 2016).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei lopulta hyväksynyt EU:n osarahoitukseen 14:ää prosenttia kaikista jäsenvaltioiden ohjelmakaudella 2007–2013 esittämistä suurhankkeista. Tilintarkastustuomioistuin pani myönteisenä seikkana merkille, että komission tietokannasta saatujen tietojen mukaan suurin osa (noin 95 prosenttia) hyväksymättä jääneistä suurhankkeista ei ollut saanut JASPERS-apua. Tähän oli monia syitä: hankkeita supistettiin tai jaettiin osiin taikka ne viivästyivät tai keskeytettiin, jotta ne voitaisiin toteuttaa seuraavalla tukikelpoisuuskaudella. Harvemmin kävi niin, että komissio hylkäsi tai jäsenvaltio peruutti hankkeen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että JASPERS alkoi antaa tukea viivästyneille suurhankkeille, jotka piti siirtää ohjelmakaudelta seuraavalle (kahdelle kaudelle jaetut hankkeet). Se käynnisti 59 tällaista toimeksiantoa vuoden 2015 loppuun mennessä²⁶. Tämä ei ollut JASPERS-aloitteen keskeisen prioriteetin mukaista. Aloitteen tarkoituksena on auttaa uusien suurhankkeiden kehittämisessä antamalla tavanomaista neuvontaa.

Tarkastajat havaitsivat myös, että JASPERS edelleen kannusti jäsenvaltioita käyttämään apua laajemmin horisontaalisten toimeksiantojen ja hankkeiden toteutusvaiheen yhteydessä.

JASPERS-aloitteen väliarvioinnissa, jonka komissio teetti joulukuussa 2012, suositeltiin muun muassa, että JASPERS parantaisi strategista lähestymistapaansa ja vakioisi komission kanssa soveltamansa työjärjestelyt. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tietyt taustatekijät aiheuttivat ongelmia vielä ohjelmakaudella 2014–2020.

Uuden riippumattoman laadunarviointitoiminnon toimintarakenteessa ohjelmakaudella 2014–2020 havaittiin merkittäviä puutteita

Komissio nimitti ohjelmakauden 2014–2020 teknisen tuen strategiansa yhteydessä JASPERSin riippumattomaksi asiantuntijaksi marraskuussa 2013²⁷. Nimittämistä ei edeltänyt virallinen arviointiprosessi. JASPERS alkoi toteuttaa tehtäväänsä vuonna 2014 suorittamalla riippumattomia laadunarviointeja, kuten oli sovittu EIP:n kanssa (ensimmäinen riippumaton laadunarviointi valmistui vuonna 2016). Komissio ja JASPERS suosittelevat nimenomaisesti, että riippumattomia laadunarviointeja tehtäisiin suurhankkeista, joille on jo annettu JASPERS-neuvontaa. Toki laadunarviointeja voidaan hyödyntää myös suurhankkeissa, jotka eivät ole saaneet aiempaa neuvontaa.

Riippumattomien laadunarviointien laatiminen on JASPERSin tärkeä uusi toiminto, jota komissio toivoi jäsenvaltioiden käyttävän suurhankkeiden arvioimiseen. Tilintarkastustuomioistuin olisi niin ollen olettanut, että toimintoa varten virallisesti hyväksytään sisäiset laatumenettelyt. Lokakuuhun 2017 mennessä ei kuitenkaan ollut hyväksytty menettelyjä, joissa määriteltäisiin riippumattomassa laadunarvioinnissa käytettävät JASPERSin prosessit. Ainoa saatavissa oleva asiakirja oli riippumattomia laadunarviointimenettelyjä koskevan käsikirjan luonnos. JASPERS oli lokakuuhun 2017 mennessä laatinut kahdeksan riippumatonta laadunarviointia, mikä johti siihen, että komissio antoi kyseisille suurhankkeille hiljaisen hyväksyntänsä.

Komissio pyrkii takaamaan laadunarviointien riippumattomuuden vaatimalla, että ne laaditaan toiminnallisesti täysin erillään JASPERSin neuvontapalveluista. Tämä aiottiin toteuttaa erottamalla neuvontajaosto fyysisesti jaostosta, joka huolehtii riippumattomista laadunarvioinneista. Riippumattomia laadunarviointimenettelyjä koskevan käsikirjan luonnos oli keskeinen tarkastajille esitetty asiakirja, jossa käsiteltiin riippumattomia laadunarviointimenettelyjä. Luonnokseen sisältyi joitakin määräyksiä, jotka saattavat vaarantaa riippumattoman laadunarvioinnin toiminnallisen itsenäisyyden.

Komission sisäinen tarkastus raportoi, että alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston laadunvalvonnassa ei ole otettu riittävällä tavalla huomioon mahdollisia eturistiriitoja JASPERSin neuvontajaoston ja riippumattomasta laadunvalvonnasta vastaavan jaoston välillä. Komission sisäinen tarkastus suosittelee, että alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto analysoi JASPERSin neuvontajaoston ja riippumattomasta laadunvalvonnasta vastaavan jaoston väliset tosiasialliset ja oletetut eturistiriidat ja laatii lieventäviä toimenpiteitä tarpeen mukaan.

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille myös, että sama johtaja kirjaa ulos sekä laadunarvioinnista vastaavan jaoston että neuvontajaoston työt. Tämä kavensi laadunarvioinnista vastaavan jaoston riippumattomuutta entisestään.

Riippumattomat laadunarvioinnit ovat erittäin tärkeä osa suurhankkeiden hyväksymisprosessia komissiossa. Riippumattoman laadunarvioinnin sisältöä koskevat vaatimukset esitetään sekundaarilainsäädännössä. Komissio ei siitä huolimatta suoraan vaikuttanut riippumattomia laadunarviointeja koskevaan menettelykäsikirjaan, joka ohjaa arviointien tekemistä. JASPERS ei myöskään sopinut riippumattomiin laadunarviointeihin sovellettavista työjärjestelyistä komission kanssa.

Riippumattomiin laadunarviointeihin sovellettava menettely eroaa neuvontamenettelystä siinä, että komission on osoitettava laadunarviointiraportissa olevan merkittäviä puutteita, jos se ei pidä arviointia oikeana. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission on vaikea osoittaa merkittävien puutteiden olemassaolo, sillä komissiolla ei enää ole pääsyä arvioinnin perustana oleviin asiakirjoihin. Jos komissio ei osoita, että vakavia puutteita on olemassa, riippumaton laadunarviointi hyväksytään automaattisesti kolmen kuukauden kuluttua. Suurhankkeita koskevat komission hyväksymispäätökset tekee tällaisissa tapauksissa käytännössä JASPERS, joka huolehtii riippumattomasta laadunarvioinnista.

JASPERS oli tarkastusajankohtaan mennessä laatinut riippumattomia laadunarviointeja koskevat vakioidut työjärjestelyt kaikkien jäsenvaltioiden osalta, mutta kaikki jäsenvaltiot eivät olleet allekirjoittaneet niitä. Vuoden 2016 loppuun mennessä yhdeksän jäsenvaltiota oli allekirjoittanut järjestelyt. Näiden joukossa eivät kuitenkaan olleet Romania²⁸, Tšekin tasavalta tai Italia, jotka kuuluivat niihin jäsenvaltioihin, joiden odotettiin esittävän suurin määrä suurhankkeita.

Kuten kohdissa 87 ja 90 tuotiin esiin, ohjelmakauden 2014–2020 suurhankkeiden lukumäärää ja niiden esittämisen aikataulua koskevat oletukset olivat liian optimistisia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myös jäsenvaltioiden tarve saada riippumattomia laadunarviointeja oli arvioitu todellista suuremmaksi. Komissio oletti joulukuussa 2013, että useimmat koheesioalan keskeiset edunsaajat hyödyntäisivät riippumattomia laadunarviointeja. JASPERS arvioi heinäkuussa 2015, että kaikista suurhankkeista suunnilleen 50 prosenttiin kohdistettaisiin riippumaton arviointimenettely. Se arvioi tarkemmin, että arviointimenettely kohdistettaisiin 20 suurhankkeeseen vuonna 2015, 70 suurhankkeeseen vuonna 2016 ja 66 suurhankkeeseen vuonna 2017. Todellisuudessa JASPERS laati vuoden 2016 loppuun mennessä suurhankkeista vain kolme riippumatonta laadunarviointia. Kaikki nämä hankkeet olivat jo saaneet JASPERS-neuvontaa (ja myös ACN-asiakirja oli laadittu).

Komissio tarkoitti alun perin, että kaikki suurhankkeet, joista ei tehty riippumatonta laadunarviointia, esitettäisiin suoraan komissiolle, minkä jälkeen niistä laadittaisiin PSA-arviointi²⁹.

Komissio ei ole tehnyt JASPERSin kanssa sopimusta PSA-arviointiin sovellettavista työjärjestelyistä tai menetelmistä. JASPERS kykeni sitoutumaan PSA-arviointimenettelyn osalta enimmäisaikaan, joka on 20 työpäivää. Vuoden 2016 loppuun mennessä JASPERS oli saanut päätökseen 28 PSA-toimeksiantoa (joista 24 koski Puolaa), vaikka se oli aiemmin itse arvioinut määräksi 90 PSA-toimeksiantoa.

JASPERS-aloitteella kyettiin vaikuttamaan hankkeiden laatuun mutta ei rahoituksen käyttöasteeseen

Tilintarkastustuomioistuin pyrki erittelemään, oliko JASPERS-aloitteessa saavutettu kokonaistavoite, joka koski hankkeiden laadun parantamista ja hankkeiden hyväksymisen nopeuttamista komissiossa tai jäsenvaltioissa. Näiden päämäärien saavuttamisen pitäisi lisätä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja parantaa EU:n myöntämän rahoituksen käyttöastetta.

JASPERSin apu oli yleensä monipuolista, ja sen avulla parannettiin hankeasiakirjoja ja nopeutettiin hankkeiden hyväksymistä

Mitä aiemmin JASPERS tulee mukaan prosessiin, sitä suurempi vaikutus sillä yleensä on. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti ACN-asiakirjat, jollainen oli laadittu tarkastuskäynnin kohteena olleiden neljän jäsenvaltion osalta kaikista päätökseen saadusta 343:sta suurhanketoimeksiannosta. Tarkastusta varten JASPERSin osallistuminen jaoteltiin sen mukaan, missä vaiheessa hanketta se alkoi (ks. laatikko 1).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että JASPERS oli tullut mukaan lähinnä hankkeiden toteutettavuustutkimusta edeltävässä vaiheessa (15 prosenttia) ja toteutettavuustutkimusvaiheessa (52 prosenttia). Kansalliset viranomaiset ja tarkastuskohteena olevien JASPERS-toimeksiantojen edunsaajat totesivat – Maltan osalta tutkittuja toimeksiantoja lukuun ottamatta – tarkastuksen aikana, että JASPERS oli tavallisesti tullut mukaan riittävän varhaisessa hankkeen kehittämisprosessin vaiheessa.

Analysoidessaan JASPERS-toimia tilintarkastustuomioistuin yksilöi 13 osa-aluetta, joilla JASPERS-apua annetaan³⁰. Tutkiessaan kaikkien päätökseen saatujen 343 suurhanketoimeksiannon ACN-asiakirjat tarkastuskäynnin kohteina olleissa neljässä jäsenvaltiossa, tarkastajat havaitsivat, että JASPERS oli useimmiten antanut apua seuraavilla viidellä osa-alueella: toteutettavuustutkimus, hankehakemus, kustannus-hyötyanalyysi, ympäristökysymykset sekä rahoitusnäkökohdat (lueteltuna useimmin avustetusta harvimmin avustettuun osa-alueeseen). Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että sisäisen menettelykäsikirjansa mukaan JASPERS voi antaa tietyillä osa-alueilla neuvontaa vain rajoitetusti (esimerkiksi hankinta). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot asettivat rajoituksia JASPERSin toimille valtiontukien osalta: esimerkiksi Maltalla on erityinen elin valtiontukia varten, joten JASPERS ei ollut oikeastaan koskaan käsitellyt tätä osa-aluetta Maltan osalta.

Tarkastetussa otoksessa, joka koostui 20 suurhankkeesta (ks. liite II), JASPERS antoi apua useimmin seuraavilla osa-alueilla: hakemusten läpikäynti, kokonaisehdotusten tarkastaminen ja toteutettavuustutkimukset; kustannus-hyötyanalyysit ja ympäristökysymykset. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että JASPERS-apu oli yleensä monipuolista ja paransi hankeasiakirjojen laatua. Tämä oli tulosta JASPERSin periaatteesta, jonka mukaan apua annetaan useilla osa-alueilla riippumatta siitä, milloin se tuli mukaan prosessiin. Tälle havainnolle saatiin vahvistus toimeksiantojen edunsaajilta sekä koordinoitujen tarkastusten aikana Kroatian ja Puolan ylimmiltä tarkastuselimiltä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että useimmat tarkastettujen toimeksiantojen edunsaajat olivat käyttäneet ulkoisten konsulttiyritysten apua, myös osa-alueilla, joilla JASPERS antaa usein apuaan.

Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti ottaen, että JASPERS-toimeksiannoilla oli tarkastetussa 20 suurhanketta sisältävässä otoksessa (ks. liite II) taipumusta kestää pidempään, jos JASPERS oli tullut niihin mukaan varhaisessa vaiheessa. Tästä poikkeuksen muodosti tieala: toimeksiannot, joihin JASPERS oli tullut mukaan myöhemmin eli hankehakemusvaiheessa (keskimäärin 1 688 päivää), kestivät kauemmin kuin toimeksiannot, joihin se oli tullut mukaan aiemmin eli toteutettavuustutkimusvaiheessa (834 päivää).

On oletettavissakin, että JASPERSin varhaisessa vaiheessa aloittamat toimeksiannot kestävät kauemmin. Tästä pitäisi kuitenkin olla tuloksena se, että komissio tarvitsee vähemmän aikaa hankkeen hyväksymiseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi otokseensa kuuluneiden hankkeiden osalta, että JASPERSin tultua mukaan hakemusvaiheessa komission hyväksyntä saatiin 207 päivässä ja että sen tultua mukaan aiemmin, eli toteutettavuustutkimusvaiheessa, hyväksyminen kesti 205 päivää. Hyväksymiseen kulunut aika ei siis ollut juurikaan lyhyempi. Jos JASPERS aloitti osuutensa toteutettavuustutkimusta edeltävässä vaiheessa, hyväksymiseen kulunut aika lyheni selvemmin eli 183 päivään.

Tarkastuskäynnin kohteina olleista neljästä jäsenvaltiosta Malta oli se, jonka JASPERS-apua saaneista suurhankkeista komissio teki päätöksen nopeimmin (keskimäärin 126 päivässä). Kaikki Maltan osalta tarkastetut suurhankkeet olivat saaneet apua JASPERS-aloitteesta. Toisin kuin muissa kolmessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa, komissio oli epävirallisesti tarkistanut osan näistä suurhankkeista ennen hakemusten virallista esittämistä. Tarkastusotokseen sisältyneistä suurhankkeista, joita oli avustettu, Kroatian hankkeita koskevien päätösten tekeminen oli vienyt komissiossa eniten aikaa (281 päivää).

Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission tietokantojen ja JASPERS-tietokantojen sisältämien, kaikkia ohjelmakaudella 2007–2013 hyväksyttyjä suurhankkeita koskevien tietojen perusteella, oliko komissio hyväksynyt nopeammin suurhankkeet, joille oli annettu apua JASPERS-aloitteesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että päätös JASPERS-apua saaneista suurhankkeista tehtiin keskimäärin 22 prosenttia nopeammin kuin muista suurhankkeista³¹. Tälle havainnolle saatiin vahvistus koordinoidun tarkastuksen aikana Puolan ja Kroatian ylimmiltä tarkastuselimiltä. Vaikutus oli näkyvin energian ja kiinteiden jätteiden aloilla (ks. kaavio 4).

¹ Päivien määrä vähennettynä keskeytykseen kuluneella ajalla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission SFC-tietokannan perusteella (tilanne 6. huhtikuuta 2017).

Tilintarkastustuomioistuin oletti, että JASPERS-aloitteen avulla olisi parannettu hankehakemusten laatua ja vähennetty siten komission tarvetta keskeyttää käsittely hyväksymismenettelyn kuluessa. Ohjelmakaudella 2007–2013 tämä pitikin paikkansa kaikilla aloilla lukuun ottamatta tiealaa. Sen osalta tulos oli siinä määrin huono, että keskeytysten lukumäärä oli kaikilla aloilla keskimäärin samalla tasolla riippumatta siitä, oliko apua saatu vai ei. Tarkempia tietoja esitetään Kaaviossa 5.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission SFC-tietokannan perusteella (tilanne 6. huhtikuuta 2017).

Hyväksymismenettely oli apua saaneiden hankkeiden kohdalla ohjelmakaudella 2007–2013 yleensä nopeampi kuin niiden, joita ei ollut avustettu. Siitä huolimatta komissio onnistui hyväksymään 90 päivän määräajassa, joka alkaa hankehakemuksen vastaanottamisesta³², apua saaneista suurhankkeista vain noin 15 prosenttia (76 suurhanketta 513:sta) ja muista suurhankkeista seitsemän prosenttia (31 suurhanketta 463:sta). Apua saaneiden suurhankkeiden kohdalla komissio ylitti 90 päivän määräaikansa keskimäärin 198 päivällä. Keskeytykset huomioon ottaen komissio antoi päätöksensä keskimäärin lähes vuoden (342 päivän) kuluttua suurhankehakemuksen esittämispäivästä.

ACN-asiakirjoista oletettiin olevan myös se hyöty, että ne auttaisivat sujuvoittamaan suurhankkeiden hakemusmenettelyä: jos JASPERS ei tuonut esiin erityisiä ongelmia ACN-asiakirjassaan, komissio voi hyödyntää asiakirjaa osana nopeutettua hyväksyntämenettelyä. Nopeutettua menettelyä käytettiin yleisesti ottaen vain 29 prosentissa suurhankkeista, joille oli annettu apua JASPERS-aloitteesta ohjelmakaudella 2007–2013 (ks. laatikko 2).

Ohjelmakaudella 2014–2020 komissio oli vuoden 2016 loppuun mennessä tehnyt 17 päätöstä uusista suurhankkeista, joihin oli sovellettu PSA-arviointimenettelyä (ks. kohta 53). Hyväksyminen vei keskimäärin 111 päivää³³. Tämä on merkittävä parannus verrattuna ohjelmakauden 2007–2013 tilanteeseen.

Yleisesti ottaen JASPERS-aloitteella oli vaikutusta tarkastettujen hankkeiden laatuun

Tilintarkastustuomioistuin analysoi JASPERS-neuvonnan vaikutuksen suurhankkeiden laatuun. Se arvioi, mikä oli neuvonnan merkitys suurhankkeiden suunnitellulle laajuudelle tai tuotoksille, tuloksille tai vaikutukselle, kuluille sekä päätökseen saattamisen määräajalle. Yli puolessa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista hankkeista JASPERS vastasi myöntävästi, kun jäsenvaltio pyysi, että se tulisi mukaan vasta hakemusvaiheessa ja kävisi läpi hankkeen hakemusasiakirjat (ks. kohta 55). Taulukosta 3 käyvät ilmi kaikkien tarkastettujen suurhankkeiden osalta tehdyt kvantifioidut johtopäätökset.

Huom.

Ei vaikutusta – ei evidenssiä JASPERS-aloitteen vaikutuksen aiheuttamista muutoksista analysoiduissa näkökohdissa.

Vaatimaton vaikutus – evidenssiä JASPERS-aloitteen vaikutuksen aiheuttamista vähäisistä muutoksista analysoiduissa näkökohdissa.

Merkittävä vaikutus – evidenssiä JASPERS-aloitteen vaikutuksen aiheuttamista huomattavista (konkreettisista) muutoksista analysoiduissa näkökohdissa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi tarkastusotokseen sisältyvistä yksittäisistä suurhanketoimeksiannoista.

Kaiken kaikkiaan JASPERS vaikutti useimmiten ainakin yhteen neljästä muuttujasta, jotka liittyivät tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien suurhankkeiden laatuun. Useimmissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuin totesi, että JASPERS-aloitteella oli varsin vähän tai ei lainkaan vaikutusta tarkastettujen suurhankkeiden suunniteltuun laajuuteen tai tuotoksiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin myös esimerkkejä merkittävästä vaikutuksesta Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että JASPERS-apu vaikutti suunniteltuihin kuluihin noin kahdessa kolmasosassa tarkastetuista suurhankkeista. Useimmiten tilintarkastustuomioistuin katsoi, että JASPERS-aloitteella oli vain vähän tai ei lainkaan vaikutusta tarkastettujen suurhankkeiden tavoiteltuihin tuloksiin tai vaikutukseen. Laatikossa 3 esitetään tästä joitakin esimerkkejä.

Useimmiten tilintarkastustuomioistuin totesi, että JASPERS-aloitteella ei ollut vaikutusta tarkastettujen suurhankkeiden suunniteltuun toteutusaikatauluun (ks. taulukko 3).

Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös, miltä osin hankkeiden suunnitellut laatuparametrit tosiasiassa saavutettiin. Niissä suurhankkeissa, jotka olivat riittävän edistyneitä johtopäätösten tekemistä ajatellen, tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että useimpien tuotosindikaattoreiden tavoitearvot oli saavutettu kokonaan tai osittain. Hankkeista vain 40 prosentissa saavutettiin suunnitellut tulokset kokonaan. Yli puolessa hankkeista ilmeni kustannusylityksiä. Kaikki tarkastetut suurhankkeet olivat viivästyneet. Viivästys oli keskimäärin 22 kuukautta verrattuna avustussopimuksessa alun perin ilmoitettuun valmistumispäivään. Tarkempia tietoja esitetään taulukossa 4. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että viivästykset tai kustannusylitykset olisivat liittyneet JASPERsin panokseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi tarkastusotokseen sisältyvistä yksittäisistä suurhanketoimeksiannoista.

Otokseen poimimiensa suurhankkeiden lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti yksityiskohtaisesti kolme yksittäistä toimeksiantoa, joihin liittyvät kolme hanketta eivät olleet suurhankkeita. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että JASPERS-aloitteella olisi ollut merkittävää vaikutusta hankkeiden laajuuteen, tuotoksiin, tuloksiin, vaikutukseen, kuluihin tai päätökseen saattamisen määräaikoihin. Tästä poikkeuksen muodosti yksi Kroatiassa toteutettu hanke. Siinä JASPERS-apu tehosti uusien laitteiden käyttöä (ja paransi siten hankkeen suunniteltua tehokkuutta).

Kaikissa kolmessa toimeksiannossa edunsaajat ja kansalliset viranomaiset olivat yleensä noudattaneet JASPERSin neuvoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että edunsaajien, kansallisten viranomaisten, JASPERSin ja komission välillä ei ollut kunnollisia järjestelyjä, joilla olisi vaihdettu tietoja siitä, miten JASPERS-neuvontaa voidaan parhaiten hyödyntää muissa kuin suurhankkeissa. Yhdessäkään kolmesta analysoidusta hankkeesta ACN-asiakirjaa ei ollut liitetty toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle esitettyyn hankehakemukseen, vaikka JASPERS oli laatinut ACN-asiakirjan.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi lopuksi, olivatko JASPERS-apua saaneet suurhankkeet vähemmän virhealttiita kuin hankkeet, jotka eivät tällaista apua saaneet. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin otti uudestaan esiin vuosina 2014 ja 2015 toimittamiensa säännönmukaisuuden tarkastusten tulokset. Tilintarkastustuomioistuimen tuolloin toimittama säännönmukaisuuden tarkastus kattoi kaikki jäsenvaltiot käsittävän 68 suurhankkeen otoksen. Suurhankkeista 34 oli saanut apua JASPERS-aloitteesta, kun taas 34 ei ollut saanut apua. Kokonaisuutena katsoen hankkeissa, joille oli annettu JASPERS-apua, ilmeni vähemmän virheitä kuin muissa hankkeissa. (Virheitä ilmeni 44 prosentissa apua saaneista hankkeista ja 56 prosentissa muista hankkeista).

Säännönmukaisuuden tarkastukseen mennessä näistä 20 suurhankkeesta 12 oli edistynyt siinä määrin, että tilintarkastustuomioistuin saattoi analysoida, oliko niiden tuotos- ja tulosindikaattoreiden tavoitearvot tosiasiallisesti saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että JASPERS-apua saaneissa hankkeissa oli saavutettu 50 prosenttia indikaattoreiden tavoitearvoista, kun taas muissa hankkeissa niistä oli saavutettu vain 25 prosenttia.

JASPERS-aloitteella ei kyetty tarkastetuissa hankkeissa vaikuttamaan EU:n myöntämän rahoituksen käyttöön

Tilintarkastustuomioistuin oletti, että JASPERS-aloite lisäisi rahoituksen käyttöastetta etenkin nopeuttamalla komission päätöstä. Tarkastusajankohtaan mennessä kyseisistä 20 suurhankkeesta 19 oli edistynyt riittävän pitkälle niin, että oli mahdollista analysoida, oliko JASPERS-aloitteella ollut merkittävää vaikutusta EU:n myöntämän rahoituksen käyttöön. Tarkastetuissa tapauksissa ei kuitenkaan havaittu evidenssiä JASPERS-aloitteen vaikutuksesta tältä osin.

Syynä tähän olivat lähinnä viivästykset hanketasolla (tarkastetut suurhankkeet olivat viivästyneet keskimäärin 22 kuukautta). Yli kolmannes hankkeista täytyi osittain siirtää seuraavalle ohjelmakaudelle (ks. kohta 41).

Toisena syynä rahoituksen käyttöön kohdistuvan vaikutuksen puutteeseen oli se, miten suurhankkeiden menot oli määrä ilmoittaa. Tukikelpoiset kulut, jotka voidaan korvata EU:n varoista, ilmoitetaan (varmennetaan) komissiolle, joka sen jälkeen korvaa ne jäsenvaltiolle. Ohjelmakauden 2007–2013 alusta vuoteen 2009 saakka jäsenvaltiot saivat ilmoittaa suurhankkeiden menot vasta sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt hankkeen. Vuodesta 2009³⁴ alkaen lainsäädäntö on kuitenkin antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden ilmoittaa kuluja, kun hanke on hyväksytty kansallisella tasolla, ennen kuin komissio on antanut päätöksensä. Tässä tilanteessa JASPERS-aloitteeseen perustuvalla panostuksella ei ole vaikutusta rahoituksen käyttöön, sillä varat käytettäisiin näissä hankkeissa JASPERS-avusta riippumatta, paitsi jos komissio hylkää suurhankehakemuksen.

Monessa tarkastetuista suurhankkeista oli käytetty hyväksi tätä järjestelyä: niistä 53 prosentissa tukikelpoiset menot oli esitetty komissiolle ennen kuin se oli tehnyt päätöksensä. Näissä tapauksissa ensimmäisen kuluilmoituksen ja komission päätöksen välillä kului keskimäärin 23 kuukautta.

JASPERS-aloitteen vaikutus jäsenvaltioiden hallinnollisiin valmiuksiin ei toistaiseksi ole ilmennyt siten, että sen apua tarvittaisiin vähemmän

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, oliko JASPERS-aloitteessa saavutettu toinen sille asetettu tavoite: aloitteen oli tarkoitus lisätä jäsenvaltioiden hallinnollisia valmiuksia, jotka liittyvät hankkeiden laatimiseen, hyväksymiseen ja toteuttamiseen. Jos tämä tavoite olisi saavutettu, jäsenvaltioiden olisi pitänyt hyödyntää saamiaan kokemuksia myöhemmissä hankkeissa ja myöhemmässä ohjelmasuunnittelussa ja siis tukeutua vähemmässä määrin komission (muun muassa JASPERS-aloitteen kautta) antamaan tekniseen apuun.

Jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantamisen painoarvo on kasvanut JASPERS-aloitteessa vuodesta 2012 alkaen

Komission vuonna 2005 laatimassa tausta-asiakirjassa tarkoituksena oli, että JASPERS-aloitetta tarkistettaisiin kahden vuoden kuluttua. Komissio siis piti sitä siirtymävälineenä, jolla kehitettäisiin jäsenvaltioiden hallinnollisia valmiuksia hallinnoida EU-varoja ja laatia ja toteuttaa EU:n vaatimusten mukaisia hankkeita. Tausta-asiakirjassa suunniteltiin myös, että JASPERS suosittelisi joissakin tapauksissa jäsenvaltioille tapoja parantaa hallinnollisia valmiuksia esimerkiksi perustamalla hankehallinnoinnin toteutusyksiköitä. Ennen vuotta 2012 ei ollut olemassa muita asiakirjoja, joissa olisi täsmennetty, mitä toimia JASPERS-aloitteessa oli määrä toteuttaa jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantamiseksi.

Vasta sen jälkeen, kun komissio oli esittänyt arviointikertomuksensa vuonna 2012, JASPERS perusti verkostoitumisfoorumin täydentämään hankeneuvontaa ja lisäämään jäsenvaltioille hallinnollisten valmiuksien parantamiseksi annettavaa tukea. Se aikoi tätä varten aloittaa tietojenjaon ja kohdennetun valmiuksien kehittämisen sekä edistää hyvien käytäntöjen levittämistä ja kokemustenvaihtoa jäsenvaltioiden kesken.

Komissio ja EIP päättivät laajentaa ja parantaa JASPERS-verkostoitumisfoorumiin liittyviä valmiuksien kehittämistoimia ohjelmakaudella 2014–2020. Niin ollen JASPERS perusti vuonna 2014 Network and Competence Centre -keskuksen (”Verkostoituminen ja osaamiskeskus”). Se on jaosto, jonka ensisijaiseksi tavoitteeksi asetettiin kansallisille viranomaisille ja hankkeiden edunsaajille kohdennettujen valmiuksien kehittämistoimien lisääminen.

Jäsenvaltiot ovat yhä innokkaita saamaan JASPERS-apua hallinnollisten valmiuksiensa kehittämiseen

Kaikkien tarkastettujen yksittäisten hanketoimeksiantojen osalta sekä jäsenvaltioiden viranomaiset että edunsaajat totesivat, että JASPERS-aloite oli parantanut niiden hallinnollisia valmiuksia. Tosin osa niistä totesi olevansa edelleen hyvin riippuvaisia JASPERS-avusta. Saman havaitsivat myös Puolan ja Kroatian ylimmät tarkastuselimet koordinoidun tarkastuksen aikana. Kansalliset viranomaiset tai edunsaajat eivät silti kyenneet esittämään evidenssiä siitä, että tällaista vaikutusta oli tosiasiassa saatu aikaan.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti lisäksi yhdeksän vuosina 2008–2014 alkanutta horisontaalista toimeksiantoa, joilla saattoi olla strategista merkitystä. Tilintarkastustuomioistuin sai vahvistuksen sille, että 33 prosentilla toimeksiannoista (kolmella toimeksiannolla yhdeksästä) oli todellakin merkittävää strategista vaikutusta ja että lisäksi 22 prosentilla oli vähäisempi vaikutus (kahdella toimeksiannolla yhdeksästä). Lopuilla toimeksiannoilla (45 prosenttia eli neljä yhdeksästä) ei havaittu strategista vaikutusta. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan havainnut näyttöä siitä, että JASPERS-aloitteella olisi ollut vaikutusta hallinnollisiin valmiuksiin kuudessa näistä tapauksista. Lopuissa kolmessa tapauksessa JASPERS-aloitteen vaikutus oli vähäinen (se vaikutti pääasiassa kansallisten viranomaisten ja edunsaajien tasolla) (ks. laatikko 4).

JASPERS-aloitteessa valmiuksien kehittämiseksi toteutettujen toimenpiteiden olisi pitänyt noudattaa komission toteuttamien valmiuksien kehittämistoimenpiteiden kehystä. Tosin komission ohjelmakaudella 2007–2013 toteuttamissa valmiuksien kehittämistoimenpiteissä pääosin reagoitiin olemassa oleviin tilanteisiin. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että komission toimintatapa oli ohjelmakaudella 2014–2020 ennakoivampi ja koordinoidumpi. Komissio laati marraskuussa 2013 teknisen avun strategian ja perusti valmiuksien kehittämisestä vastaavan yksikön. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan löytänyt teknisen avun strategiasta viittausta koordinointiin komission suoraan tarjoamien, valmiuksien kehittämiseen nimenomaisesti tarkoitettujen toimien ja JASPERSin vastaavien toimien välillä.

Merkittävät puutteet JASPERS-toimien suunnittelussa, seurannassa ja arvioinnissa vaaransivat aloitteen toiminnan onnistumisen

Tilintarkastustuomioistuin eritteli, oliko JASPERS-aloitteen suunnittelu-, seuranta- ja arviointijärjestelmä määritelty kattavasti ja toteutettiinko se määrittelyä vastaavalla tavalla. Jos järjestelmä on suunniteltu tarkoituksenmukaiseksi, ohjauskomitean ja etenkin komission saatavilla pitäisi olla riittävästi tietoa JASPERS-aloitteen tuloksellisuudesta niin, että ne voivat tehdä muutoksia JASPERS-toimiin ja ohjata sen tulevaa suuntaa. Järjestelmän täytyisi mahdollistaa seurannan kohdentaminen siihen, onko JASPERS-aloitteen operatiiviset tavoitteet saavutettu oikea-aikaisesti. Lisäksi sen avulla olisi voitava arvioida aloitteen kokonaisvaikutusta. Järjestelmän pitäisi myös antaa mahdollisuus tutkia, onko aloitetta koskeva varainhoito ollut moitteetonta.

Tarkastajat havaitsivat JASPERS-toimien suunnittelussa merkittäviä puutteita

JASPERSin keskimääräinen henkilöstömäärä kasvoi odotetun työtaakan vuoksi 73 prosenttia vuosien 2007–2009 ja 2014–2016 välillä (ks. JASPERS-henkilöstöä koskevat yksityiskohtaiset tiedot taulukossa 1). Kaikkien luotujen JASPERS-toimeksiantojen kokonaismäärä väheni noin 32 prosenttia näiden kahden ajanjakson välillä (kun hylättyjä, keskeytettyjä ja peruuntuneita toimeksiantoja ei oteta lukuun). Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan ero johtui lähinnä siitä, että komission arviot ohjelmakaudella 2014–2020 esitettävien suurhankkeiden lukumäärästä ja aikatauluista olivat liian optimistisia (riippumattomien laadunarviointien osalta ks. myös kohta 52).

Komission arviot ovat keskeisiä JASPERS-henkilöstön tarpeen suunnittelussa. Komissio laatii arvionsa suurhankkeiden oletetusta määrästä jäsenvaltioiden toimittamien tietojen pohjalta. Näihin tietoihin sisältyvät sekä uudet hankkeet että viivästyneet suurhankkeet, jotka on siirrettävä edeltävältä ohjelmakaudelta seuraavalle (kahdelle kaudelle jaetut hankkeet). Puolaa lukuun ottamatta ainutkaan jäsenvaltio ei esittänyt hakemuksia sellaista määrää, joka olisi likimainkaan vastannut niiden aiemmin ennakoimia määriä. Ks. jäsenvaltiokohtainen erittely vuosilta 2014–2016 taulukossa 6.

Lähde: Euroopan komission luvut.

Komissio arvioi tammikuussa 2015, että sille esitettäisiin ohjelmakaudella 2014–2020 kaikkiaan 582 suurhankehakemusta ja näistä 478 koskisi uusia suurhankkeita. Kyseisistä 582 suurhankehakemuksesta (478 uutta hanketta) 349:ää hakemusta (262 uutta hanketta) odotettiin ennen vuoden 2016 loppua³⁵. Ennen 19. huhtikuuta 2017 esitettiin tosiasiallisesti ainoastaan 76 hakemusta (45 uutta hanketta). Uusia hankkeita koskevista 45 hakemuksesta vain kolmasosassa oli saatu JASPERS-neuvontaa (ks.kaavio 7).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suorittama komission tietojen analyysi.

Komissiolla oli kokemusta siitä, että jäsenvaltioiden ennakkoarviot ovat melko optimistisia, mutta tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan se ei mukauttanut niitä asianmukaisesti JASPERS-aloitteen henkilöstösuunnittelua ajatellen. Vuosina 2006–2013 henkilöstön kokonaismäärä³⁶ oli tavallisesti oikeassa suhteessa päätökseen saatujen suurhankkeita koskevien neuvontatoimeksiantojen määrään. Päätökseen saatujen suurhankkeita koskevien neuvontatoimeksiantojen vuotuinen kokonaismäärä pieneni huomattavasti vuodesta 2014 alkaen, kun taas henkilöstömäärä kasvoi (ks. kaavio 8).

Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen analyysi JASPERS-tietokannan tiedoista (tilanne joulukuussa 2016).

Tarkastajat havaitsivat JASPERS-toimien seurannassa merkittäviä puutteita

Vuoden 2006 yhteistyöpöytäkirjassa viitattiin JASPERS-aloitteen tavoitteisiin asettamatta kuitenkaan indikaattoreita ja määrällisiä tavoitearvoja niitä varten. JASPERS-aloitteen ohjauskomitea hyväksyi vasta lokakuussa 2008 tärkeän ehdotuksen tuloksellisuusindikaattoreiden luonteesta ja niitä koskevan raportoinnin tiheydestä. Ehdotukseen sisältyi 10 tuloksellisuusindikaattoria ja 10 aihepiirikohtaista tilastoa³⁷, mutta vain neljästä tuloksellisuusindikaattorista (kolme tuotosindikaattoria ja yksi tulosindikaattori) raportoitiin tosiasiallisesti ohjauskomitealle.

Niissä neljässä jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, kansallisten viranomaisten toteuttama seuranta rajoittui JASPERS-toimintasuunnitelmien ja apua saavien hankkeiden edistymiseen. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että JASPERS-toimintasuunnitelmista puuttui useita toimeksiantoja tai toimeksiannot oli laadittu siten, että seuranta oli hankalaa (ks. taulukko 5). JASPERS-aloitteen vaikutusta hallinnollisiin valmiuksiin ei ollut arvioitu.

JASPERS keskittyi tuotostensa seurannassa päätökseen saatujen toimeksiantojen lukumäärään. Tämä koski kaiken tyyppisiä toimeksiantoja lukuun ottamatta riippumattomia laadunarviointeja ja PSA-arviointeja. Tilintarkastustuomioistuin huomasi kuitenkin, että joitakin JASPERS-ohjauskomitean vasta vuonna 2010 käyttöön ottamia tavoitearvoja ei ollut määritelty selkeästi tai niitä ei mainittu lainkaan. Pääindikaattori, jolla JASPERS tosiasiassa seuraa tuloksia raportoidakseen niistä ohjauskomitealle, mittaa suurhankkeiden hyväksymiseen kuluvaa aikaa. Hyväksynnästä huolehtii komissio. JASPERS käytti tätä indikaattoria – tosin ilman tarkempaa sektoritason analyysiä – vuotuisessa vertailevassa analyysissä, joka koski suurhankkeita, joita se ei ollut avustanut. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että indikaattoria ei sovellettu kansallisten viranomaisten hyväksymiin muihin kuin suurhankkeisiin, vaikka ohjauskomitea oli sitä suunnitellut. Tarkastajat eivät myöskään saaneet seurantatuloksia, jotka koskisivat JASPERS-aloitteesta avustettuja yksittäisiä muita kuin suurhankkeita tai horisontaalisia / strategisia neuvontatoimeksiantoja, riippumattomia laadunarviointeja taikka PSA-arviointeja.

Yhden ohjauskomitealle raportoitavan indikaattorin lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolme muuta tulossuuntautunutta indikaattoria, jotka liittyvät suurhankkeisiin. Kyseisistä kolmesta indikaattorista oli raportoitu ohjauskomitealle vain kerran, kesäkuussa 2016, koko ajanjaksolta vuodesta 2008 lähtien. Näitä indikaattoriarvoja mitattiin käyttäen palautelomakkeita, jotka JASPERS-neuvonnan edunsaajien piti täyttää. Vastauksia saatiin vähän ja tulokset olivat kaiken tyyppisten JASPERS-toimeksiantojen osalta pääosin myönteisiä, joten mittaustavasta luovuttiin.

Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut JASPERS-aloitteen vaikutusta jäsenvaltioiden hallinnollisiin valmiuksiin mittaavia tuloksellisuusindikaattoreita tai tilastoja. Tätä näkökohtaa ei myöskään käsitelty seurantaraporteissa.

JASPERS-arvioinneissa ehdotetaan aloitteen jatkamista mutta tuodaan esiin puutteita, jotka on korjattava

EIP arvioi vuonna 2010 rooliaan JASPERS-aloitteessa. Raportti toimitettiin ohjauskomitealle ja komissiolle. Toinen JASPERS-arviointi laadittiin komission puolesta vuonna 2012. Komissio katsoi tämän arvioinnin vastaavan suunniteltua – mutta viivästynyttä – ohjelmakauden 2007–2013 väliarviointia (ks. kohta 23). Kumpikin arviointi käsitteli JASPERS-tuotoksia, tuloksia ja kokonaisvaikutusta. EIP:n vuonna 2010 laatimassa arvioinnissa tuotiin JASPERS-tulosten osalta esiin ristiriitaisia näkökohtia. Arvioinnissa todettiin esimerkiksi, että suurin osa JASPERS-toimeksiannoista ei vaikuttanut hankkeen fyysiseen muotoon eikä siis myöskään lähtökohtaisesti sen laatuun. Niissä tapauksissa, joissa hankkeen laatu oli parantunut, tästä aiheutui kuitenkin yleensä lisäviivästyksiä, jotka vaikuttivat kielteisesti EU:n rahoituksen käyttöön. Lisäksi aloitteen painopistettä siirrettiin pitkälle kehitettyjen toteutusvalmiiden hankkeiden tuottamisen suuntaan, minkä oli tarkoitus edistää rahoituksen käyttöä. Tämä kuitenkin vei aloitetta kauemmas valmiuksien parantamista koskevista pyrkimyksistä. EIP:n arvioinnin yleispäätelmä esitetään laatikossa 6.

Kummassakaan arvioinnissa ei käsitelty JASPERS-aloitteen tuloksellisuutta muita kuin suurhankkeita koskevien yksittäisten hanketoimeksiantojen osalta. Tuoreimmassa arviossa, jonka komissio teki vuonna 2012, annettiin tietoja JASPERS-aloitteen päätavoitteesta, joka liittyy hankkeiden laatuun kohdistuvaan vaikutukseen. AECOM katsoi, että JASPERS-aloite on osoittautunut jäsenvaltioille huomattavan hyödylliseksi hankkeiden kehittämisen ja rahoituksen hakemisen osalta. Lisäksi AECOM suositteli, että JASPERS jatkaa toimintaansa, koska sen palveluja koskeva kysyntä on jäsenvaltioissa suurta³⁸. Ohjelmakauden 2014–2020 väliarviointi oli määrä käynnistää vuonna 2017, mutta komissio lykkäsi sen aloittamista vuoden 2018 alkuneljännekselle.

Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti ottaen, ettei neljässä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa sovellettu virallisia menettelyjä tuotosten, tulosten ja JASPERS-avun kokonaisvaikutuksen arviointiin. Tarkastajat saivat evidenssiä tosiasiallisista arvioinneista ainoastaan Puolasta. Koordinointielin oli suorittanut kyselyn vuonna 2007 ja kehitysministeriö oli teettänyt arvioinnin vuonna 2010. Puolan ylin tarkastuselin raportoi koordinoidun tarkastuksen perusteella, että JASPERS-aloitteesta ei ole tehty systeemisiä arviointeja kansallisella tasolla, vaikka niitä oli suunniteltu vuodesta 2012.

JASPERS-neuvonnan tosiasialliseen käyttöön kohdistettiin vain vähän seurantaa

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että JASPERS seurasi suurhankkeiden hyväksymisprosessin aikana johtopäätöstensä ja suositustensa (tuotostensa) soveltamista vain hyvin vähäisessä määrin. Tällaiseen seurantaan tarvittava informaatio saadaan neljästä eri lähteestä.

Siihen saakka kun JASPERS käynnisti arviointitoimintonsa (riippumaton laadunarviointi ja PSA-arvioinnit), sen tehtävä suurhankkeen hyväksymisprosessissa päättyi, kun se antoi ACN-asiakirjan. Jos komissio keskeytti hyväksymisprosessin, JASPERSin oli kuitenkin mahdollista saada palautetta selvittääkseen, mistä ongelmassa on kyse (jos jäsenvaltio myöntyy tähän). Tarkastettujen yksittäisten suurhanketoimeksiantojen osalta ilmeni, että JASPERS oli saanut nämä tiedot ainoastaan 47 prosentissa tapauksista.

Toinen tietolähde – joka koskee vain suurhankkeita – muodostuu mekanismista, jolla alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto antaa palautetta JASPERSille. JASPERSin mukaan lomakkeita palautettiin sille kuitenkin harvoin.

Kolmantena tietolähteenä voidaan käyttää komission tietokantaa. JASPERSilla on pääsy tietokantaan, mutta tilintarkastustuomioistuin totesi, että 24:ää prosenttia yksittäisistä suurhankkeista ei ollut mahdollista yksilöidä, vaikka toimeksianto oli saatu päätökseen.

Neljäs tietolähde oli ainoa, joka kattoi myös muut kuin suurhankkeet. Kyse on vuotuisesta palautekyselystä, jonka JASPERS lähettää hakemuksen perustana olevien hankkeiden hyväksymiseen osallistuville kansallisille hallintoviranomaisille. JASPERS keräsi kyseisiä tietoja ainoastaan yhdessä tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista (Romaniassa) ja ainoastaan yhdestä toimenpideohjelmasta.

Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että JASPERS olisi kohdentanut järjestelmällistä seurantaa siihen, miten sen neuvontaa oli käytetty apua saaneiden suurhankkeiden tai muiden hankkeiden toteutuksessa. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille myös, että seurantajärjestelmässä ei ollut tietoja apua saaneiden hankkeiden tosiasiallisesta toteutuksesta (esimerkiksi toteutusviiveistä, kustannusylityksistä ja hankintakysymyksistä). Tarkastajat eivät saaneet evidenssiä siitä, että komissio olisi antanut JASPERSille palautetta hankkeiden tosiasiallisesta toteutuksesta jäsenvaltioiden komissiolle osoittamiin vuotuisiin täytäntöönpanokertomuksiin sisältyvien tietojen perusteella.

Tarkastusotos koostui neljästä toimeksiannosta. Ne liittyivät kuuteen suurhankkeeseen, joista JASPERS oli antanut kielteisen kokonaislausunnon. Yhtä tapausta lukuun ottamatta edunsaajat ja kansalliset viranomaiset noudattivat aina JASPERSin neuvoa, eivätkä esittäneet hanketta komissiolle. Yhdessä tapauksessa jäsenvaltio oli päättänyt kaventaa hankkeen soveltamisalaa ja sen jälkeen jatkaa sitä muuna kuin suurhankkeena. Jäsenvaltio ei ollut ratkaissut kaikkia JASPERSin esiin ottamia ongelmia.

JASPERSin horisontaalisen / strategisen neuvonnan tosiasiallisen käytön osalta tarkastajat löysivät vain yhden tietolähteen. Se on JASPERSin lähettämä palautelomake, joka on tarkoitettu neuvontaa saaneiden kansallisten viranomaisten täytettäväksi. Myös tämä lomake palautettiin harvoin (vastausaste noin 32 prosenttia kaikki jäsenvaltiot huomioon ottaen).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita JASPERS-aloitteen tehokkuuden ja vaikuttavuuden seurannassa ja arvioinnissa

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tehokkuutta vertaamalla aloitteen tuotoksia sen panoksiin. Tätä varten tarvittavat tiedot annetaan indikaattorien muodossa. Ohjauskomitea hyväksyi kolme tuotosindikaattoria³⁹ (ks. myös kohta 91) ja kolme panosindikaattoria⁴⁰ vuonna 2008. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että vain tuotosindikaattorit oli arvioitu järjestelmällisesti, ja jopa niiden kohdalla ilmeni eräitä puutteita (ks. kohdat 92–94).

Kahta panosindikaattoria ei ollut arvioitu lainkaan. Kolmannesta panosindikaattorista (toimeksiannon käynnistämisestä päätökseen saamiseen saakka kulunut aika) oli saatavilla joitakin tietoja, mutta niitä ei ollut koskaan käytetty tehokkuuden analysoimiseen. Tiedot olivat myös puutteellisia: keskeytetyistä, hylätyistä tai peruuntuneista toimeksiannoista ei ollut tallennettu tietoja. Tällaisten toimeksiantojen osuus kaikista tammikuuhun 2017 mennessä luoduista toimeksiannoista oli likimain 21 prosenttia, mikä vastaa kahdeksaa prosenttia JASPERSin työmäärästä.

JASPERSilla oli käytössä järjestelmä, johon se kirjasi kuhunkin toimeksiantoon käytetyn ajan. JASPERSin olisi pitänyt olla mahdollista hyödyntää järjestelmää tehdessään yhtä panosindikaattoria (toimikohtaiset kulut päätökseen saamiseen saakka) koskevia laskelmia. JASPERSista kuitenkin kerrottiin tarkastajille, että järjestelmään kirjatut tiedot eivät olleet riittävän luotettavia tällaista analyysiä ajatellen. JASPERS-henkilöstö alkoi käyttää kirjaamiseen toista järjestelmää vuoden 2016 lopulla.

EIP laati vuonna 2010 JASPERS-arvion, jossa se päätteli, että aloitetta voitiin pitää taloudellisesti perusteltuna, joskaan ei optimaalisella tasolla. Arvioinnissa luokiteltiin niin ollen aloitteen kokonaistuloksellisuus sekä vaikuttavuuden että tehokkuuden osalta osittain epätyydyttäväksi kahdesta syystä. Ensinnäkin JASPERSin rooli ja prioriteetit olivat epäselvät. EIP:n raportissa todettiin, että huomattava määrä aikaa ja resursseja oli tästä syystä käytetty neuvontaan, joka oli ristiriidassa komission vaatimusten kanssa. Toiseksi se, että palvelu oli maksutonta, vähensi JASPERS-toimeksiantojen käsittelyn tehokkuutta⁴¹.

Mitatakseen vaikuttavuutta tilintarkastustuomioistuin tutki käytettävissä olevia tulosindikaattoreita. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi neljä tulosindikaattoria, joskin se havaitsi niissä tiettyjä puutteita (ks. kohdat 92–94).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi JASPERSin tehokkuudeltaan vaillinaiseksi

JASPERSilla ei ollut käytössä tarkoituksenmukaisia panosindikaattoreita vaikuttavuutensa arvioimista varten. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko JASPERSin määrärahojen ja henkilöstömäärän lisäys ohjelmakaudeksi 2014–2020 vastaavasti lisännyt sen tuotoksia päätökseen saatujen toimeksiantojen lukumäärällä mitattuna. Se havaitsi, että JASPERSin henkilöstön jäsentä kohden laskettujen päätökseen saatujen toimeksiantojen määrä pieneni kausien 2007–2009 ja 2014–2016 välillä ainakin 10 prosenttia.

Vuonna 2006 tehdyssä yhteistyöpöytäkirjassa asetettiin komission alustava rahoitusosuus JASPERS-aloitteesta 106,5 miljoonaan euroon ohjelmakaudella 2007–2013. Todellisuudessa komission osuus oli noin 38 prosenttia tätä suurempi (147,3 miljoonaa euroa vuosina 2006–2013). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että JASPERS-aloitteen kokonaisbudjetti oli runsas. Vuoden 2014 puitekumppanuussopimuksen mukaan komission alustava rahoitusosuus JASPERS-aloitteesta kasvaisi 250 miljoonaan euroon ohjelmakaudella 2014–2020⁴². Määrään oli päädytty suunniteltujen toimeksiantojen lukumäärää koskevien JASPERSin arvioiden perusteella. Arviot perustuivat jäsenvaltioiden tietoihin, ja tilintarkastustuomioistuin pitää arvioita liian optimistisina (ks. myös kohdat 24, 52 ja 89). AECOM vertasi lisäksi komission tilaamassa vuoden 2012 arvioinnissa JASPERSin päivittäisiä henkilöstökuluja neljän muun elimen kuluihin ja havaitsi, että JASPERSin henkilöstökulut olivat merkittävästi korkeammat kuin muiden (jopa 116 prosenttia suuremmat)⁴³.

Komissio ja EIP olivat sopineet arvioivansa vuotuisessa budjetoinnissaan henkilöstökulut vakioyksikkökustannusten avulla. Henkilöstön jäsentä koskevat kulut riippuivat vuoteen 2014 saakka siitä, rahoittiko hänen toimensa komissio vai EIP. EIP:n rahoittaman henkilöstön kuukausittaiset yksikkökustannukset olivat keskimäärin noin 40 prosenttia korkeammat kuin komission rahoittamien henkilöstön jäsenten osalta sovelletut kustannukset. Tilintarkastustuomioistuin tutki käytettävissään olleita tausta-asiakirjoja, mutta ei löytänyt tälle vakuuttavia perusteita.

Komissio ja EIP sopivat käyttävänsä vuodesta 2014 lähtien henkilöstökuluihin toisenlaista laskentamenetelmää. Uudessa menetelmässä vakiokustannukset yhdenmukaistettiin ja määritettiin henkilöstön kokemuksen perusteella. Ne eivät enää vaihdelleet sen mukaan, rahoittiko toimen komissio vai EIP. Vuonna 2015 komissio teki erityisen avustussopimuksen, johon sisältyi talousarviota koskeva ennakkoarvio, soveltaen EIP:n henkilöstön osalta entistä menetelmää ja komission henkilöstön osalta rahoituksesta ja hallinnosta tehdyn puitesopimuksen (FAFA) mukaisia määriä. Sopimus korvattiin myöhemmin toisella, jossa käytettiin uusia FAFA-määriä sekä komission että EIP:n henkilöstöön. Aiemman ”yhdistetyn” menetelmän avulla aloitteen kokonaiskuluiksi arvioitiin 40,3 miljoonaa euroa vuonna 2015. Yksinomaan FAFA-menetelmällä määräksi saatiin 37,3 miljoonaa euroa – 7,4 prosenttia vähemmän. Komission rahoitusosuus pysyi entisellään siitä huolimatta, että JASPERSin kokonaiskulut laskettiin uudelleen vuodelta 2015.

Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että JASPERS-henkilöstöön sovelletut vakiokustannukset vastasivat tosiasiallisia henkilöstökuluja. Se pyysi JASPERSilta tietoja tosiasiallisista (todellisuudessa aiheutuneista) kuluista, mutta tämä kieltäytyi toimittamasta niitä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pyysi komissiota ilmoittamaan, miten henkilöstöön sovellettujen vakiokustannusten uskottavuus oli osoitettu EIP:n rahoittaman henkilöstön osalta vuoteen 2014 käytetyn entisen menetelmän yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin sai komissiolta vain osittaisen vastauksen kysymyksiinsä.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin katsoo yleisesti ottaen, että JASPERS-aloitteen päätavoitteiden sekä tehtävien ja vastuualueiden määrittelyssä ilmeni puutteita. Tämän vuoksi JASPERS-apu ei riittävällä tavalla kohdentunut eniten lisäarvoa tuottaviin toimiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo lisäksi, että JASPERSin uuden riippumattoman laadunarviointitoiminnon toimintarakenteessa havaittiin merkittäviä puutteita ohjelmakaudella 2014–2020. Tästä aiheutui suuri riski, että laadunarviointitoiminto ei ollut puolueeton JASPERS-neuvontatoimintoon nähden. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että JASPERS-aloitteella oli vaikutusta suurhankkeiden laatuun. JASPERS-aloitteen vaikutus jäsenvaltioiden hallinnollisiin valmiuksiin ei toistaiseksi ole ilmennyt siten, että sen apua tarvittaisiin vähemmän. Tämä yhdessä JASPERS-toimien seurannassa ja arvioinnissa ilmenneiden puutteiden kanssa vaarantaa aloitteen onnistuneen toiminnan, etenkin tehokkuuden ja vaikuttavuuden näkökulmasta.

JASPERS-aloitteen päätavoitteiden määrittely oli puutteellista, mikä johti puutteisiin siihen kuuluvissa toimissa

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että JASPERS-aloitteen päätavoitteet olivat epäselvät ja osin ristiriitaiset. Komission ja JASPERS-aloitteen keskeisten sidosryhmien tekemissä sopimuksissa ei täsmennetty, miten ja milloin komissio arvioisi, onko JASPERS-aloitteen päätavoitteet saavutettu. JASPERS-aloitteen suunniteltua vaikutusta hankkeiden laadun paranemiseen, EU:n rahoituksen käyttöön ja hallinnollisiin valmiuksiin ei määritelty selkeästi. JASPERS suunniteltiin alun perin ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettavaksi aloitteeksi, mutta siitä tuli pitkäaikaisempi, koska sitä jatkettiin ohjelmakaudelle 2014–2020. Aloitteella ei ole selkeitä mitattavissa olevia tavoitteita, joiden avulla olisi voitu osoittaa sen saavuttaneen tarkoituksensa.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että keskeisten sidosryhmien tehtäviä ja vastuualueita ei ollut määritelty riittävän selkeästi, mikä vaaransi tilivelvollisuuden. JASPERS sopi työjärjestelyistä vain jäsenvaltioiden – ei komission – kanssa. Järjestelyt eivät kuitenkaan olleet riittävän kattavat, sillä ne rajoittuivat avun antamiseen hankkeiden yhteydessä eivätkä koskeneet muuntyyppisiä JASPERS-toimia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio ja EIP ovat (epäsuorasti) asiakkaita, jotka hyötyvät JASPERS-aloitteesta, kun taas JASPERS ja komissio pitävät jäsenvaltioita JASPERSin ainoina asiakkaina (PSA-arviointeja lukuun ottamatta). Lisäksi JASPERS tarjosi jäsenvaltioille maksutonta konsultointityötä, kun se palkkasi ulkoisia konsultteja ja maksoi näille.

Useissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että JASPERS-apu ei ollut riittävän kohdennettua. Tämä vaikutti osaltaan siihen, että toimeksiantoja peruutettiin tai keskeytettiin huomattavan paljon. JASPERS ei itse määrittänyt erityisiä painopistealueita avustamiensa jäsenvaltioiden osalta, vaan toimi näiden taholta ilmaistun kysynnän perusteella. JASPERS toteutti yleensä lähes kaikki jäsenvaltioiden esittämät toimeksiannot kuulematta aina komissiota, joka rahoitti suurimman osan JASPERS-aloitteen kuluista.

Ohjelmakauden 2014–2020 alussa JASPERS-aloitteesta alettiin tukea myös kahdelle kaudelle jaettuja hankkeita. Lisäksi jäsenvaltioita kannustettiin hyödyntämään enemmän sen maksutonta apua hankkeiden toteutusvaiheessa. Kumpikaan näistä osa-alueista ei kuulunut sille asetettuihin prioriteetteihin.

Komission puolesta vuonna 2012 tehdyssä JASPERSin väliarvioinnissa tuotiin esiin strategiseen lähestymistapaan ja työjärjestelyihin liittyviä puutteita ja suositeltiin korjaavia toimenpiteitä. Nämä puutteet olisi pitänyt korjata jo ennen kuin JASPERS-aloitetta jatkettiin ohjelmakaudelle 2014–2020. Tarkastuksen ajankohtana kuitenkin ilmeni, että korjaavat toimet olivat johtaneet epätäsmällisempään suunnitteluun, mikä vähensi niiden strategista arvoa.

Suositus 1

Komission olisi enemmän kontrolloitava JASPERS-aloitteen strategista suunnittelua kaikentyyppisten JASPERS-toimien yhteydessä. Tällöin sen olisi pidettävä mielessä, että JASPERS suunniteltiin alun perin määräaikaiseksi aloitteeksi. Komission olisi etenkin

1. mukautettava JASPERS-toimien strategista kokonaissuunnittelua jäsenvaltioiden erityistarpeiden perusteella ja EU:n koheesiopolitiikan mukaisesti. JASPERS-avussa pitäisi keskittyä eniten lisäarvoa tuottaviin toimiin.
2. määritettävä selkeät välitavoitteet ja kriteerit, jotka mahdollistavat JASPERS-aloitteen vähittäisen päättämisen, kun päätavoitteet on saavutettu.
3. sisällytettävä kokonaisstrategiansa JASPERS-toimien vuotuiseen suunnitteluun jäsenvaltioissa. Suunnittelun olisi pidettävä sisällään erityiset jäsenvaltio- ja sektorikohtaiset prioriteetit EU:n säännösten ja toimintapolitiikkojen mukaisesti.
4. selkeytettävä lisää keskeisten sidosryhmien tehtäviä ja vastuualueita avoimuuden ja tilivelvollisuuden lujittamista ajatellen.
5. huolehdittava, että JASPERS sopii kattavista, käytännönläheisistä ja yksiselitteisistä työjärjestelyistä jokaisen komission pääosastojen, EIP:n ja jäsenvaltioiden kannalta tärkeän palvelun osalta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi uuden riippumattoman laadunarviointitoiminnon toimintatavoissa merkittäviä puutteita ohjelmakaudella 2014–2020. Se totesi, että tästä aiheutui suuri riski, että laadunarviointitoiminto ei ollut puolueeton suhteessaan JASPERS-neuvontatoimintoon. Riippumattomat laadunarvioinnit olivat olennainen osa suurhankkeiden hyväksymisprosessia komissiossa, mutta komissiolla ei ollut suoraa vaikutusta siihen, miten nämä arvioinnit käytännössä tehtiin. Tämä altisti komission riskille siitä, että arviointeja ei toimiteta tarkoitetulla tavalla. Suurhankkeita koskevat komission hyväksymispäätökset tekee käytännössä JASPERS, joka huolehtii riippumattomasta laadunarvioinnista.

Riippumattomilla laadunarvioinneilla pyrittiin sujuvoittamaan suurhankkeiden hyväksymistä komissiossa. JASPERS ei kuitenkaan ollut vuoden 2016 loppuun mennessä kyennyt sopimaan työjärjestelyistä niiden useiden jäsenvaltioiden kanssa, joiden odotettiin esittävän eniten suurhankkeita. Lisäksi komissio päätti käyttää useimmissa suurhankkeissa toista arviointitoimintoa (PSA-arviointi), josta huolehti sama JASPERSin jaosto. PSA-arviointimenettely lyhensi osaltaan merkittävästi aikaa, jonka komissio tarvitsi suurhankkeiden hyväksymiseen.

Suositus 2

1. Komission olisi viipymättä lievennettävä puolueettomuuden vaarantavaa huomattavaa riskiä, joka ilmenee, kun JASPERS-aloitteessa tehdään riippumattomia laadunarviointeja hankkeista, jotka ovat saaneet aloitteen puitteissa neuvontaa. Komission olisi vuoden 2020 jälkeiseksi kaudeksi luovuttava JASPERSin laatimista riippumattomista laadunarvioinneista niiden suurhankkeiden kohdalla, jotka ovat aiemmassa vaiheessa saaneet JASPERS-neuvontaa.
2. Komission olisi saatava pääsy kaikkiin asiakirjoihin, joita se tarvitsee tarkistaessaan JASPERS-aloitteen riippumattomien laadunarviointien laatua

Toteuttamisen tavoiteajankohta: välittömästi.

JASPERS-aloitteella kyettiin vaikuttamaan hankkeiden laatuun mutta ei rahoituksen käyttöasteeseen

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että JASPERS-aloitteella oli yleisesti ottaen myönteinen vaikutus hankeasiakirjojen laatuun. Se totesi lisäksi, että JASPERS-apu oli melko monipuolista riippumatta siitä, missä nimenomaisessa vaiheessa JASPERS tuli mukaan prosessiin. Tälle saatiin vahvistus Puolan ja Kroatian ylimmiltä tarkastuselimiltä koordinoidun tarkastuksen aikana. Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio tarvitsi yleensä vähemmän aikaa suurhankkeiden hyväksymiseen, jos niissä oli käytetty JASPERS-apua. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että suurhankkeiden hyväksymiseen tarvittava kokonaisaika lyheni ohjelmakaudella 2014–2020.

Kaiken kaikkiaan JASPERS vaikutti useimmiten ainakin yhteen neljästä muuttujasta, jotka liittyivät tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien suurhankkeiden laatuun. Silti tarkastuskäynnin kohteena olleista suurhankkeista, jotka olivat saaneet JASPERS-apua, vain muutamissa havaittiin merkittäviä parannuksia suunnitellussa laajuudessa, tuotoksissa, tuloksissa tai vaikutuksessa (hankeinfrastruktuurista oli esimerkiksi poistettu osatekijöitä, joiden taloudelliset perustelut olivat heikot).

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että JASPERS-avulla ei ollut vaikutusta suurhankkeen toteutusaikatauluun. Vaikka JASPERS oli antanut neuvontaa tältä osin, kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet hankkeet olivat myöhässä aikataulusta. Useampi kuin kolmannes niistä oli täytynyt siirtää osittain ohjelmakaudelle 2014–2020 (kahdelle kaudelle jaetut hankkeet).

Tilintarkastustuomioistuin totesi vuosien 2014 ja 2015 säännönmukaisuuden tarkastustensa yhteydessä, että JASPERS-apua saaneissa suurhankkeissa esiintyi harvemmin laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyviä virheitä.

Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että JASPERS-apu olisi vaikuttanut suunniteltuun laajuuteen, tuotoksiin, tuloksiin, vaikutukseen, kuluihin tai toteutusaikatauluun tarkastusotokseen sisältyneissä muissa kuin suurhankkeissa. Tästä poikkeuksen muodosti yksi hanke. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että edunsaajien, kansallisten viranomaisten, JASPERSin ja komission välillä ei ollut järjestelyjä, joilla olisi varmistettu asianmukainen tietojenvaihto siitä, miten JASPERS-neuvontaa voidaan parhaiten hyödyntää muissa kuin suurhankkeissa.

Tilintarkastustuomioistuin totesi ohjelmakauden 2007–2013 osalta, että JASPERS-aloitteella ei tavallisesti kyetty vaikuttamaan EU:n varojen käyttöasteeseen. Tämä johtui pääasiassa lainsäädännön muuttumisesta vuonna 2009, jolloin jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus käyttää EU:n varoja ennen kuin komissio on virallisesti hyväksynyt hankkeen. Yli 50 prosentissa tarkastetuista hankkeista menoilmoitukset olikin jätetty komissiolle ennen kuin se oli tehnyt hanketta koskevan päätöksen, mikä vähensi JASPERS-neuvonnalta odotetun hyödyn merkitystä. Muissa tapauksissa toteutuksen viivästyminen johti siihen, että ensimmäisen menoilmoituksen esittämistä komissiolle lykättiin, vaikka komissio oli jo tehnyt päätöksensä.

Suositus 3

1. Komission olisi kohdennettava JASPERS-apu hankkeen kehitysvaiheen mukaan. JASPERS-apu olisi keskitettävä erityisesti hankkeiden sisältöön eikä niinkään hankeasiakirjoihin. JASPERSin ei pitäisi enää aloittaa neuvonnan antamista hankkeille, jotka kansalliset viranomaiset ovat jo hyväksyneet.
2. Komission olisi edelleen keskitettävä JASPERS-neuvontapalvelujen antaminen suurhankkeisiin. JASPERS-apua olisi poikkeustapauksissa oltava tarjolla muille kuin suurhankkeille samoin kuin hankkeisiin liittyville horisontaalisille toimeksiannoille, jotka ovat luonteeltaan strategisia. Tällaisissa tapauksissa apu olisi annettava komission kuulemisen jälkeen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 puoliväliin mennessä.

JASPERS-aloitteen vaikutus jäsenvaltioiden hallinnollisiin valmiuksiin ei toistaiseksi ole ilmennyt siten, että sen apua tarvittaisiin vähemmän

Sekä jäsenvaltioiden viranomaiset että hankkeiden edunsaajat katsoivat yleisesti ottaen, että JASPERS-aloite oli parantanut niiden hallinnollisia valmiuksia. Tosin osa niistä totesi olevansa edelleen hyvin riippuvaisia JASPERS-avusta. Puolan ja Kroatian ylimmät tarkastuselimet tekivät samankaltaisia havaintoja koordinoidun tarkastuksen aikana. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, ilmenikö hallinnollisten valmiuksien paraneminen jollakin tavoin käytännössä. Noin kahdessa kolmasosassa (67 prosenttia) tarkastetuista horisontaalisista toimeksiannoista tällaista vaikutusta ei havaittu.

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantamisen osuus kasvoi JASPERS-aloitteessa ajan mittaan. Lisäksi se havaitsi, että komissio sovelsi jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien kehittämistoimenpiteisiin ohjelmakaudella 2014–2020 ennakoivampaa ja koordinoidumpaa toimintatapaa. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan löytänyt komission teknisen avun strategiasta viittausta koordinointiin komission tarjoamien nimenomaisten valmiuksien kehittämistoimien ja JASPERSin vastaavien toimien välillä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että JASPERS-apua oli annettu aiempaa enemmän toimeksiannoissa, joilla voi olla strategista vaikutusta. Se totesi, että JASPERS-avulla oli merkittävää (33 prosenttia) tai vähäistä (22 prosenttia) vaikutusta yli puolessa tarkastetuista horisontaalisista toimeksiannoista, joilla voi olla strategista merkitystä.

Suositus 4

1. Komission olisi sisällytettävä JASPERS-toimet teknisen avun strategiaansa, jotta koordinointia aloitteen kanssa voidaan parantaa jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien jatkuvien kehittämistoimien osalta (vastakohtana tapauskohtaiset kehittämistoimet). JASPERS-toimien olisi tältä osin täydennettävä komissio toimia ja keskityttävä sektoreille, aloille ja jäsenvaltioihin, joissa hallinnolliset valmiudet ovat puutteelliset.
2. Komission olisi ajan myötä mukautettava jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien kehittämiseen tarkoitettujen JASPERS-toimien roolia, luonnetta ja intensiteettiä, jotta jäsenvaltioille luodaan kannustimia riittävien ja kestävien hallinnollisten valmiuksien saavuttamista ajatellen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 loppuun mennessä.

Merkittävät puutteet JASPERS-toimien suunnittelussa, seurannassa ja arvioinnissa vaaransivat aloitteen toiminnan onnistumisen

Tilintarkastustuomioistuin yksilöi JASPERS-toimien suunnittelussa ja seurannassa merkittäviä puutteita. Se havaitsi, että JASPERS ja komissio keskittivät seurantansa tuotoksiin. Jos seurantaa varten oli asetettu tavoitearvot, ne oli määritelty epäselvästi tai niitä sovellettiin epäjohdonmukaisesti. Säännöllinen seuranta ja raportointi kohdistui ainoastaan tuloksiin, jotka liittyivät JASPERS-neuvonnan antamiseen suurhankkeille. Tällöin seurattiin, miten nopeasti komissio teki hyväksymispäätöksen. Kuten kohdasta 130 käy ilmi, tämä oli rahoituksen käytön näkökulmasta varsin epäolennainen indikaattori vuodesta 2009 eteenpäin. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että JASPERS tai komissio olisi kohdistanut seurantaa siihen, miten JASPERS-toimet vaikuttivat jäsenvaltioiden hallinnollisiin valmiuksiin. Se ei myöskään saanut evidenssiä siitä, että neljästä tarkastetusta jäsenvaltiosta yhdessäkään olisi sovellettu hyvin määriteltyjä menettelyjä JASPERS-avun tulosten ja kokonaisvaikutuksen seurantaan ja arviointiin.

JASPERS-aloitteesta on laadittu kaksi arviointia, joista toisen teki EIP ja toisen teetti komissio. Nämä arvioinnit eivät kattaneet JASPERS-aloitteen tuloksellisuutta muita kuin suurhankkeita koskevien yksittäisten hanketoimeksiantojen osalta. Arvioinneissa raportoitiin lisäksi merkittävistä puutteista. Kuten kohdasta 122 ilmenee, puutteet korjattiin vain osittain.

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että JASPERS-neuvonnan tosiasialliseen käyttöön kohdistettiin vain vähän seurantaa. Se havaitsi, että JASPERS oli vain harvoin kohdistanut seurantaa siihen, otettiinko sen johtopäätökset ja suositukset huomioon suurhankkeita hyväksyttäessä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että JASPERS-aloitteen seurantajärjestelmässä ei ollut tietoja apua saaneiden hankkeiden tosiasiallisesta toteutuksesta (esimerkiksi toteutusviiveistä, kustannusylityksistä ja hankintakysymyksistä). Se ei myöskään saanut evidenssiä siitä, että komissio olisi antanut JASPERSille palautetta hankkeiden tosiasiallisesta toteutuksesta

Tilintarkastustuomioistuin päätteli, että JASPERS-aloitteen tehokkuuden ja vaikuttavuuden seurannassa oli puutteita. Tiedot JASPERS-järjestelmään kirjatuista panoksista eivät olleet riittävän luotettavia käyttökelpoista panosanalyysiä ajatellen. Tuotosindikaattorien käyttö oli järjestelmällistä toisin kuin tulosindikaattoreiden. Sekä tuotos- että tulosindikaattoreissa ilmeni myös joitakin puutteita. JASPERSista vuosina 2010 ja 2012 tehdyssä kahdessa arvioinnissa ehdotettiin aloitteen jatkamista ja tuotiin esiin puutteita, jotka on korjattava.

Komissio alkoi soveltaa yhdenmukaistettuja vakiokustannuksia, mikä vähensi JASPERSista aiheutuvia kokonaiskuluja. Komission rahoitusosuus pysyi entisellään siitä huolimatta, että uudet laskelmat alensivat JASPERSin kokonaiskuluja vuodelta 2015. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että vakiokustannukset, joita EIP sovelsi rahoittamansa JASPERS-henkilöstön osalta ennen yhdenmukaistamista, olisivat kohtuullisella tavalla vastanneet tosiasiallisesti aiheutuneita henkilöstökuluja. EIP oli haluton esittämään tietoja aloitteen todellisista (tosiasiallisesti aiheutuneista) kuluista, ja komissio antoi vain osittaisen vastauksen tilintarkastustuomioistuimen kysymyksiin, jotka koskivat sitä, olivatko EIP:n rahoituksella palkattuun henkilöstöön vuoteen 2014 saakka sovelletut vakiokustannukset perusteltuja.

Suositus 5

1. Komission olisi otettava käyttöön kattava järjestelmä, jolla seurataan, missä määrin JASPERS-aloitteen pitkän ja keskipitkän aikavälin tavoitteet on saavutettu jokaisen JASPERS-palvelun osalta.
2. Komission olisi huolehdittava, että JASPERS-aloitteesta tulevaisuudessa laadittavat arvioinnit ovat riittävän kattavia, ja tehtävä johtopäätökset siitä, onko aloitteelle asetetut päätavoitteet saavutettu.
3. Komission olisi optimoitava JASPERS-aloitteen tehokkuus ja vaikuttavuus etenkin varmistamalla, että JASPERS-avusta tosiasiallisesti aiheutuvia toimeksiantokohtaisia kuluja seurataan luotettavalla tavalla ja että näitä verrataan aloitteen tuotoksiin ja tuloksiin.
4. Komission olisi pidettävä huolta, että JASPERS-aloitteen kulut ovat kohtuulliset ja kuvastavat tosiasiallisesti aiheutuneita kuluja.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 puoliväliin mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 29. marraskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Sanasto

ACN-asiakirja (Action Completion Note): JASPERS-aloitteen yhteydessä laadittu vakioitu asiakirja, jossa esitetään yhteenveto tietyn hankkeen hyväksi tehdystä työstä ja annetaan tarvittaessa suosituksia kansallisille viranomaisille.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR): Rahaston tarkoituksena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. Rahoitusta myönnetään lähinnä yrityksille infrastruktuurien luomista ja työpaikkoja luovia tuottavia investointeja varten.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): Viisi erillistä rahastoa, joiden tavoitteena on vähentää alueellista epätasapainoa Euroopan unionissa monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) seitsenvuotiseksi varainhoitokaudeksi määritellyillä toimintapoliittisilla kehyksillä. ERI-rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Hallintoviranomainen: Kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen (tai julkinen taikka yksityinen elin), jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista.

Indikaattori: Mitattavissa oleva vastine esimerkiksi tavoitteelle. Indikaattori antaa hyödyllistä tietoa, jonka avulla voidaan arvioida tavoitteen saavuttamista.

Kahdelle kaudelle jaettu hanke: Edeltävän ohjelmakauden keskeneräinen suurhanke, jonka jäljellä oleva osa on siirretty ohjelmakaudelle 2014–2020. Siirretyn osan täytyy olla yksilöitävissä niin taloudellisesti kuin fyysisestikin.

Koheesiopolitiikka: EU:n talousarviovarojen käytön suurimpia politiikanaloja. Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan kehityseroja eri alueiden välillä uudistamalla taantuvia teollisuusalueita ja monipuolistamalla maaseutualueita sekä edistämällä rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä. Koheesiopolitiikkaa rahoitetaan Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta ja koheesiorahastosta.

Koheesiorahasto: Koheesiorahaston avulla lujitetaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa rahoittamalla ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden asukasta kohden laskettu bruttokansantulo (BKTL) on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Kustannus-hyötyanalyysi: Menetelmä, jossa ehdotuksen ennakoituja kuluja verrataan odotettuihin hyötyihin ja joka auttaa päätöksentekijöitä tekemään tietoon perustuvan päätöksen siitä, kannattaako ehdotus toteuttaa.

Liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA): EU tarjoaa liittymistä valmistelevan tukivälineen kautta taloudellista ja teknistä apua uudistuksiin laajentumismaissa. IPA-varoin parannetaan maiden valmiuksia liittymisprosessin eri vaiheissa, mikä johtaa asteittain etenevään myönteiseen kehitykseen alueella.

PSA-arviointi (Post-Submission Appraisal): JASPERS-aloitteen mukaisesti komission pyynnöstä tehty arviointi, joka koskee jäsenvaltion esittämää suurhankehakemusta, josta ei ole laadittu puolueetonta laadunarviointia JASPERS-aloitteen yhteydessä.

Riippumaton laadunarviointi: Arviointi, jonka puolueeton elin tekee suurhankehakemuksesta ennen kuin jäsenvaltio esittää hakemuksen komission hyväksyttäväksi. Kaikki tukea hakevat maat voivat pyytää JASPERS-aloitteesta puolueetonta laadunarviointia. Komissio voi antaa kielteisen päätöksen rahoitustuesta ainoastaan, jos se toteaa, että riippumattomassa laadunarviointiraportissa on merkittäviä puutteita.

Suurhanke: Laajoja infrastruktuurihankkeita, joita toteutetaan liikenne- tai ympäristöalalla tai esimerkiksi kulttuurin, koulutuksen, energian tai tieto- ja viestintäteknologian alalla. Niillä on usein strategista merkitystä EU:lle, minkä vuoksi niihin sovelletaan komissiossa erityistä hyväksymismenettelyä. Suurhankkeet käsittävät taloudellisesti toisistaan erottamattomia työ-, toimi- tai palvelukokonaisuuksia, joiden avulla toteutetaan tarkasti määritettyjä, selkeisiin tavoitteisiin tähtääviä teknisiä toimintoja. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan suurhankkeita ovat hankkeet, joiden tukikelpoisten kokonaiskulujen (ohjelmakauden 2007–2013 kokonaiskulut) määrä on myönnettäviä varoja määritettäessä arvioitu yli 50 miljoonaksi euroksi. Ohjelmakaudella 2014–2020 kynnysarvo nostettiin kestävän liikenteen edistämistä ja pullonkaulojen poistamista tärkeimmistä liikenneverkkoinfrastruktuureista koskevien hankkeiden tapauksessa 75 miljoonaan euroon.

Tehokkuus: Periaate siitä, että käytetyillä varoilla saavutetaan parhaat mahdolliset tuotokset.

Toimenpideohjelma: Toimenpideohjelmassa määritetään jäsenvaltion painopistealat ja erityistavoitteet sekä hankkeisiin suunnattavan rahoituksen (EU:n ja kansallisista varoista maksettu rahoitus ja yksityinen osarahoitus) käyttötavat tietyn ajanjakson aikana (yleensä seitsemän vuotta). Hankkeilla on edistettävä tiettyjen, toimenpideohjelmassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, jolle on saatava komission hyväksyntä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Ohjelmia voidaan muuttaa toteutuskauden aikana ainoastaan molempien osapuolten suostumuksella.

Toimintasuunnitelma: Jäsenvaltiokohtaisen toimintasuunnitelman laativat yhdessä kyseinen edunsaajavaltio ja Euroopan komissio. Suunnitelmassa eritellään, mitä JASPERS-aloitteen avulla aiotaan tehdä. Kaikki uudet toimintasuunnitelmat on 1. tammikuuta 2014 alkaen laadittu päivitettäviksi suunnitelmiksi, jotka allekirjoitetaan vain kerran ohjelmakaudeksi 2014–2020. Päivitettävät suunnitelmat ovat voimassa koko kauden 2014–2020, ja osapuolet sopivat muutoksista (hankkeita lisätään tai poistetaan) määräajoin kirjeitse.

Tulos: Mitattavissa oleva syy-seuraus-suhteen välitön tai välillinen seuraus.

Tuotos: Se, mitä tukitoimenpiteeseen suunnattujen resurssien avulla on tuotettu tai saavutettu (esim. nuorille työttömille järjestetyt koulutuskurssit, rakennettujen jätevedenpuhdistamojen lukumäärä tai rakennettujen teiden pituus kilometreinä jne.).

Vaikutus: Pitkäaikaiset sosiaalis-taloudelliset seuraukset, jotka ovat havaittavissa tietyn ajan kuluttua tukitoimenpiteen päättymisestä. Ne voivat vaikuttaa sekä tukitoimenpiteen välittömiin edunsaajiin että muihin, välillisiin edunsaajiin (työttömyysasteen lasku, vedenlaadun parantuminen jne.).

Ylin tarkastuselin: Puolueeton elin, joka vastaa julkistalouden tulojen ja menojen tarkastamisesta. Jokaisessa EU:n jäsenvaltiossa on yksi ylin tarkastuselin. Euroopan tilintarkastustuomioistuin on EU:n ylin tarkastuselin.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Jaosto on erikoistunut yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Oskar Hericsin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Margit Spindelegger, toimialapäällikkö Emmanuel Rauch ja tehtävävastaava Rafal Gorajski. Tarkastustiimiin kuuluivat Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu ja Maciej Szymura. Oikeudellista neuvontaa antoi Eleonore von Bardeleben. Kielellisissä kysymyksissä avusti Richard Moore.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

© Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://op.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.