Fælles assistance til projekter i de europæiske regioner (Jaspersinitiativet) - tid til bedre målretning

Resumé

Om Jaspersinitiativet

I 2005 besluttede Europa-Kommissionen sammen med Den Europæiske Investeringsbank (EIB) at iværksætte et nyt initiativ, kendt som "fælles assistance til projekter i de europæiske regioner" (Jaspersinitiativet), for at give de medlemsstater, der blev medlem af EU i 2004 eller senere, uafhængig og gratis rådgivning for at hjælpe dem med at udarbejde forslag af høj kvalitet vedrørende store investeringsprojekter til finansiering via EU's Samhørighedsfond og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling.

Vores revision

Vi vurderede, om Jaspersinitiativet havde bidraget positivt til udviklingen og den overordnede kvalitet af de EU-medfinansierede projekter i de medlemsstater, initiativet støttede, og om initiativet forbedrede deres administrative kapacitet.

Vi reviderede i fire medlemsstater: Kroatien, Malta, Polen og Rumænien. Revisionen dækkede perioden fra Jaspersinitiativets påbegyndelse af sine aktiviteter i 2006 til udgangen af 2016. Med hensyn til Kroatien og Polen udførte vi vores revision i samarbejde med deres overordnede revisionsorganer (OR'er), som foretog deres egne revisioner af Jaspersinitiativets effekt på nationalt plan samtidig med vores revision¹.

Vores konstateringer

Der var mangler i fastlæggelsen af Jaspersinitiativets hovedmål, roller og ansvarsopgaver. Som følge heraf målrettede Jaspersinitiativet ikke sin bistand tilstrækkeligt. Jaspersinitiativet var tænkt som et initiativ for programperioden 2007-2013, men det blev et langsigtet initiativ, da det blev forlænget til at omfatte programperioden 2014-2020. Det har ingen klare og målbare mål, hvis opfyldelse kan signalere, at det har tjent sit formål. I starten af programperioden 2014-2020 begyndte Jaspersinitiativet også at støtte faseinddelte projekter og opfordrede medlemsstaterne yderligere til at gøre mere brug af dets gratis bistand i projektgennemførelsesfasen. Ingen af disse opgaver var en prioritet.

Der var betydelige svagheder i oprettelsen af den nye funktion for uafhængig kvalitetskontrol (IQR) med henblik på programperioden 2014-2020. Den funktionelle uafhængighed af Jaspersinitiativets IQR-tjeneste blev undergravet af, at den samme direktør var ansvarlig for at godkende både IQR-afdelingens og rådgivningsafdelingernes arbejde. Endvidere var der i oktober 2017 ikke vedtaget procedurer for Jaspersinitiativets IQR-processer. Vi bemærkede en stor risiko for manglende upartiskhed i forhold til Jaspersinitiativets rådgivningsfunktion. Hertil kommer, at selv om IQR-kontrollerne var en afgørende del af Kommissionens proces for godkendelse af store projekter, havde Kommissionen ingen direkte indflydelse på, hvordan de blev udført i praksis, hvorved den risikerede, at de ikke ville blive leveret som planlagt.

Jaspersinitiativet bidrog til en hurtigere godkendelse af projekter og havde en effekt på projekternes kvalitet. Jaspersinitiativet havde desuden en positiv effekt på kvaliteten af den underliggende projektdokumentation. Vi konstaterede også, at Jaspersinitiativets bistand var forholdsvis omfattende. I programperioden 2007-2013 havde Kommissionen samlet set brug for mindre tid til at godkende store projekter, hvis Jaspersinitiativet havde ydet bistand til dem. Vi bemærkede dog, at Jaspersinitiativet generelt ikke havde nogen effekt på absorptionen af EU-midler. Med hensyn til programperioden 2014-2020 bemærkede vi, at den samlede tid, der var nødvendig for at godkende store projekter, kunne reduceres betydeligt. Endelig bemærkede vi under vores juridisk-kritiske revision i 2014 og 2015, at store projekter, der havde fået bistand fra Jaspersinitiativet, sjældnere var påvirket af fejl vedrørende lovlighed og formel rigtighed.

Jaspersinitiativets effekt på den administrative kapacitet havde endnu ikke ført til større uafhængighed af Jaspersbistand. Generelt oplyste både de nationale myndigheder og projektstøttemodtagerne, at Jaspersinitiativet havde en positiv effekt på deres administrative kapacitet, selv om nogle af dem oplyste, at de fortsat var stærkt afhængige af bistand fra Jaspersinitiativet. Vi fandt intet bevis, der kunne bekræfte, at denne forbedring af den administrative kapacitet faktisk havde fundet sted. Vi bemærkede, at Jaspersinitiativet med tiden havde øget sit fokus på at opbygge medlemsstaternes administrative kapacitet.

Kombineret med betydelige mangler i overvågningen af Jaspersinitiativets aktiviteter bringer dette initiativets succesfulde drift i fare, navnlig hvad angår produktivitet og effektivitet. EIB var ikke villig til at give oplysninger om Jaspersinitiativets reelle omkostninger, og Kommissionen kunne kun delvis dokumentere, at de standardomkostninger, der frem til 2014 blev brugt for Jasperspersonale leveret af EIB, var rimelige.

Vores anbefalinger

Kommissionen bør:

1. få mere kontrol med den strategiske planlægning af Jaspersinitiativet, herunder alle typer Jaspersaktiviteter, og tage i betragtning, at Jaspersinitiativet oprindelig var tænkt som et midlertidigt initiativ og derfor kan udfases, hvis dets hovedmål er opfyldt
2. tage omgående skridt til at mindske den store risiko for manglende upartiskhed, som foreligger, når Jaspersinitiativet udfører IQR-kontroller for at vurdere projekter, der har modtaget rådgivningsstøtte fra Jaspersinitiativet
3. skaffe sig fuld adgang til den relevante dokumentation for at efterprøve kvaliteten af Jaspersinitiativets IQR-procedurer
4. målrette Jaspersbistanden i henhold til projektets udviklingsstadium og fastholde fokus på levering af rådgivningstjenester til store projekter
5. integrere Jaspersaktiviteterne i sin egen strategi for teknisk bistand med det formål at forbedre koordineringen med Jaspersinitiativet vedrørende gennemførelse af løbende aktiviteter (i modsætning til ad hoc-aktiviteter) til udvikling af medlemsstaternes administrative kapacitet, og over tid justere rollen, karakteren og intensiteten af Jaspersinitiativets kapacitetsopbygnings-aktiviteter i medlemsstaterne for at give medlemsstaterne incitamenter til at opnå en tilstrækkelig og bæredygtig administrativ kapacitet
6. indføre et omfattende system til overvågning af, i hvilket omfang Jaspersinitiativets langsigtede og kortsigtede mål er opfyldt, sikre, at fremtidige evalueringer af Jaspersinitiativet er tilstrækkelig omfattende, og drage konklusioner om opfyldelsen af dets hovedmål, tage skridt til at optimere Jaspersinitiativets produktivitet og effektivitet og sikre, at Jaspersinitiativets omkostninger er rimelige, og at de afspejler de faktiske omkostninger.

Indledning

Hvad er Jaspersinitiativet?

De medlemsstater, der blev medlemmer af EU i 2004 eller senere, kunne modtage omfattende midler via Samhørighedsfonden og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling². Rumænien, Bulgarien og Kroatien modtog endvidere finansiel EU-støtte via instrumentet til førtiltrædelsesbistand, indtil de tiltrådte EU. Samtidig havde administrationerne i disse lande kun begrænset kapacitet til at forvalte EU-midler og til at forberede og gennemføre projekter i overensstemmelse med EU's krav.

For at afhjælpe denne svaghed besluttede Europa-Kommissionen sammen med EIB at iværksætte et nyt initiativ med henblik på at give disse medlemsstater teknisk rådgivning. I 2006 blev der indgået et aftalememorandum mellem Kommissionen, Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), og senere KfW, om at oprette initiativet. Formålet med initiativet, kendt som "fælles assistance til projekter i de europæiske regioner" (Jaspersinitiativet), var gratis at yde uafhængig rådgivning for at hjælpe medlemsstaterne med at forberede "store projekter" af høj kvalitet vedrørende store investeringer, der kunne modtage EU-medfinansiering. Denne rådgivning vedrørte for eksempel feasibilityundersøgelser, cost-benefit-analyser og miljøspørgsmål (jf. punkt 57).

Det var oprindeligt planlagt, at Jaspersinitiativet kun skulle være i drift i programperioden 2007-2013 og kun være åben for de medlemsstater, der tiltrådte EU i 2004 og derefter³. I henhold til en partnerskabsrammeaftale, der blev underskrevet i 2014⁴, blev initiativets aktiviteter imidlertid udvidet til også at omfatte programperioden 2014-2020 (inklusive et nyt mandat for Connecting Europe-faciliteten)⁵. Initiativet blev også åbnet for samtlige medlemsstater og kandidatlande, så længe de nødvendige ressourcer var til rådighed.

Jaspersinitiativets tekniske bistand forvaltes af en særlig Jaspersafdeling i EIB. Jaspersinitiativet beskæftiger omkring 124 medarbejdere⁶. Dets hovedkontor ligger i Luxembourg i EIB's lokaler. Det har også tre regionale kontorer i Warszawa, Wien og Bukarest og en filial i Bruxelles. Det finansieres i fællesskab af EIB, af Kommissionen via EU-budgettet og af EBRD⁷. De tre partnere træffer med enstemmighed strategiske afgørelser om Jaspersinitiativets orientering og overvågning i initiativets styrelseskomité, der har Kommissionen som formand.

Jaspersinitiativets faktiske omkostninger fra driftsstarten i 2006 til udgangen af 2016 var på 284,2 millioner euro. Omkring 79 % af Jaspersinitiativets samlede omkostninger (ca. 223,5 millioner euro) blev finansieret af EU-budgettet. Jf. tabel 1 for nærmere oplysninger. Det resterende bidrag blev ydet af de øvrige partnere i form af medarbejdere tildelt Jaspersinitiativet.

Note: Ifølge Jaspersinitiativets årsrapporter blev der ikke afholdt faktiske omkostninger i 2006. Kommissionen foretog dog betalinger til Jaspersinitiativet i løbet af 2006. Tallene inkluderer ikke Jaspersinitiativets mandater for IPA og Connecting Europe-faciliteten.

Kilde: Revisionsrettens analyse af Jaspersinitiativets årsrapporter og svar fra Kommissionen.

Hvad laver Jaspersinitiativet?

Hver enkelt af Jaspersinitiativets indsatser kaldes en "opgave". Opgaverne findes i følgende hovedformer:

• individuel støtte til store og mindre projekter (jf. punkt 7), herunder midlertidig støtte til faseinddelte store projekter (jf. punkt 40)
• horisontal støtte (jf. punkt 8)
• kapacitetsopbygnings-foranstaltninger (jf. punkt 9)
• vurderingsfunktioner (jf. punkt 10):
  • uafhængige kvalitetskontroller (IQR-kontroller)
  • vurderinger af ansøgninger efter indgivelse (PSA-vurderinger).

Jaspersinitiativets vigtigste strategiske mål er at yde individuel støtte så tidligt som muligt i projektudviklingen for at hjælpe de støttemodtagende medlemsstater med at forberede projekter til tilskudsfinansiering under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden⁸. I praksis kan Jaspersinitiativet yde støtte på ethvert tidspunkt i et projekts liv, fra idé til godkendelse og undtagelsesvis også i gennemførelsesfasen. De fleste af disse opgaver vedrører store projekter, dvs. projekter, hvis omkostninger overstiger en bestemt tærskelværdi⁹, og som derfor kræver Kommissionens godkendelse. Jaspersinitiativet kan også støtte mindre projekter, som er godkendt af medlemsstaterne, navnlig hvis de har en specifik strategisk værdi.

Horisontal støtte kan være rådgivning til grupper af forskellige, men beslægtede projekter i en eller flere medlemsstater eller strategisk rådgivning til medlemsstaternes myndigheder.

I 2011 etablerede Jaspersinitiativet en netværksplatform dedikeret til kapacitetsopbygnings-foranstaltninger. Den arrangerer kurser og netværksarrangementer med fokus på forbedring af medlemsstaternes myndigheders evne til at udarbejde projekter i overensstemmelse med EU's regler og formidling af god praksis.

I 2015 begyndte Jaspersinitiativet også at vurdere ansøgninger vedrørende store projekter som led i Kommissionens procedure for godkendelse af store projekter. Disse vurderinger kan have form af IQR-kontroller (jf. punkt 44-52). IQR-kontroller udføres på medlemsstaternes anmodning, som fastsat i forordningen om fælles bestemmelser¹⁰, af en afdeling i Bruxelles. På anmodning af Kommissionen, ikke en medlemsstat, har Jaspersinitiativet siden 2015 også kunnet levere PSA-vurderinger. PSA-vurderinger har et mere snævert omfang end IQR-kontroller. IQR-kontroller og PSA-vurderinger kan også foretages vedrørende store projekter, som allerede har modtaget rådgivning fra Jaspersinitiativet inden indgivelsen af ansøgningerne.

Mellem driftsstarten i 2006 og udgangen af 2016 afsluttede Jaspersinitiativet 1 147 opgaver. Omkring to tredjedele af disse vedrørte store projekter. Figur 1 giver oplysninger om antallet af afsluttede opgaver, fordelt efter type.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på data fra Jaspersinitiativet (pr. 31. december 2016).

Næsten 50 % af alle afsluttede Jaspersopgaver vedrørte aktiviteter i Polen (307) og Rumænien (246). Figur 2 viser antallet af Jaspersopgaver i de enkelte medlemsstater.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på data fra Jaspersinitiativet (pr. 31. december 2016).

Mellem 2006 og december 2016 godkendte Kommissionen 963 store projekter fra programperioden 2007-2013¹¹. Af disse blev 511 (ca. 53 %) støttet af Jaspersinitiativet. Det samlede beløb investeret i disse projekter var på omkring 77,6 milliarder euro. Det samlede EU-bidrag var på 46,2 milliarder euro.

I bilag I vises det samlede antal Jaspersopgaver i programperioderne 2007-2013 og 2014-2020 fordelt efter opgavestatus og type.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Formålet med denne revision var at vurdere, om Jaspersinitiativet havde bidraget positivt til EU-medfinansierede projekter i medlemsstaterne. For at gøre dette fokuserede vi på tre forskellige områder. For det første undersøgte vi Jaspersinitiativets institutionelle struktur, hvordan det blev administreret, og omfanget af dets aktiviteter. I denne henseende reviderede vi ikke EIB's egne udlånsaktiviteter i forbindelse med projekter støttet af Jaspersinitiativet¹². For det andet kontrollerede vi den faktiske effekt af Jaspersinitiativets aktiviteter på projekterne i stikprøven og på medlemsstaternes administrative kapacitet. Endelig undersøgte vi systemerne på forskellige niveauer til overvågning og evaluering af Jaspersinitiativets arbejde, produktivitet og effektivitet.

Revisionen dækkede perioden fra Jaspersinitiativets driftsstart i 2006 til udgangen af 2016: Den omfattede derfor opgaver fra både programperioden 2007-2013 og programperioden 2014-2020. Kommissionens og EIB's oplysninger om perioden frem til august 2017 blev også taget i betragtning, når det var relevant.

Vi udførte vores revisionsarbejde hos Kommissionen, hos EIB's Jaspersafdeling, hos Jaspersinitiativets styrelseskomité og i fire udvalgte medlemsstater: Kroatien, Malta, Polen og Rumænien. Vi udvalgte disse medlemsstater på grundlag af, hvor meget bistand fra Jaspersinitiativet de havde modtaget, deres geografiske spredning og deres erfaring med at bruge EU-midler.

Vores revision var navnlig baseret på følgende bevis:

• interview med tjenestemænd og støttemodtagere på EU-niveau og nationalt niveau
• en analyse af dokumentation og data stillet til rådighed af nationale organer, EIB's Jaspersafdeling og Kommissionen
• en undersøgelse af en stikprøve på 28 individuelle projektopgaver (25 vedrørende store projekter og 3 vedrørende mindre projekter) og 9 horisontale Jaspersopgaver (bilag II) - ved udvælgelsen af stikprøven fokuserede vi på afsluttede opgaver¹³
• en screening af 343 meddelelser om afsluttede aktioner (ACN-meddelelser) vedrørende opgaver i de fire besøgte medlemsstater
• en analyse af resultaterne af vores egen juridisk-kritiske revision i 2014 og 2015 vedrørende store projekter.

Endvidere tog vi hensyn til den endelige revisionsrapport om store projekter i GD REGIO, som Kommissionens Interne Revisionstjeneste udsendte i oktober 2017. Den pågældende revision omfattede en gennemgang af de processer og kontroller, GD REGIO har indført med henblik på at godkende og overvåge store projekter i programmeringsperioden 2014-2020, og dækkede bl.a. anvendelsen af Jaspersinitiativets IQR-funktion.

Ved gennemførelsen af de dele af denne revision, der vedrørte Kroatien og Polen, samarbejdede vi med de overordnede revisionsorganer i Kroatien og Polen, som gennemførte deres revisioner af Jaspersinitiativets effekt på nationalt plan samtidig med vores revision¹⁴. Dette samarbejde omfattede udveksling af synspunkter om vores revisionstilgang og -metode samt drøftelser af de vigtigste resultater af revisionsarbejdet vedrørende hvert land.

Bemærkninger

Svagheder i fastlæggelsen af Jaspersinitiativets hovedmål førte til mangler i dets arbejde

Vi mener, at hensigtsmæssigt fastlagte og entydige strategiske mål på højeste niveau giver et solidt grundlag for at lede Jaspersinitiativets ressourcer mod de vigtigste områder. Målene er også vigtige for den efterfølgende overvågning og evaluering af Jaspersinitiativets arbejde og for at identificere områder, hvor der er behov for yderligere støtte. Vi mener også, at klart definerede roller og ansvarsopgaver er afgørende for at sikre gennemsigtighed og ansvarlighed, for at undgå overlapninger og for at sikre upartiskhed, hvor dette er vigtigt. På denne baggrund vurderede vi Jaspersinitiativets institutionelle struktur ved oprettelsen i 2006 og ved forlængelsen i 2014.

Jaspersinitiativets hovedmål var ikke klare nok, og de var delvis modstridende

Jaspersinitiativet var oprindelig tænkt som et initiativ for programperioden 2007-2013. Idéen bag Jaspersinitiativet blev først beskrevet i et idéoplæg udsendt i 2005¹⁵. Oplægget anførte, at store projekter i de medlemsstater, der havde tiltrådt Den Europæiske Union i eller efter 2004, samt Grækenland, Spanien og Portugal¹⁶ ville have forrang i forbindelse med bistand fra Jaspersinitiativet.

Af idéoplægget fremgik det også, at Kommissionen og EIB ville gennemgå Jaspersinitiativets arbejde efter de første to år for at beslutte sig for den fremtidige strategiske orientering, da det ikke var muligt præcist at forudse den fremtidige efterspørgsel, da Jaspersinitiativet begyndte. Selv om det generelle fokus i idéoplægget blev overført til aftalememorandummet fra 2006 (jf. punkt 2 og 3), blev visse aspekter i praksis udskudt. Et af disse aspekter var fokuseringen på at opbygge medlemsstaternes administrative kapacitet. Et andet aspekt var forpligtelsen til at gennemføre en vurdering efter to års drift.

Det overordnede strategiske mål for Jaspersinitiativet som beskrevet i aftalememorandummet fra 2006 var at hjælpe de støttemodtagende medlemsstater med at forberede og forelægge projekter af høj kvalitet til tilskudsfinansiering under strukturfondene og Samhørighedsfonden. Jaspersinitiativet havde desuden som mål at fremskynde absorptionen af de disponible EU-midler. Begge mål - kvalitetsforbedring og absorption - var også gældende for programperioden 2014-2020. Idéoplægget indeholdt et groft skøn over det forventede antal ansøgninger vedrørende store projekter pr. år, men der blev ikke gennemført nogen egentlig behovsvurdering, før Jaspersinitiativet blev iværksat for programperioden 2007-2013. Med henblik på programperioden 2014-2020 samarbejdede Kommissionen derimod med Jaspersinitiativet om at gennemføre en formel behovsvurdering, før initiativet fik forlænget sit mandat og blev åbnet for samtlige medlemsstater (jf. punkt 3). Vi konstaterede imidlertid, at denne behovsvurdering var overoptimistisk (jf. punkt 52 og punkt 87-90).

Jaspersinitiativets endelige målsætning - at hjælpe medlemsstaterne med at få mest muligt ud af den støtte, der er til rådighed under strukturfondene og Samhørighedsfonden - er klar. De to hovedmål, der blev fastsat for Jaspersinitiativet i de to programperioder, var imidlertid ikke klare eller specifikke nok. Målet om at forbedre projektkvaliteten ved hjælp af initiativet var ikke defineret præcist, og målet om at forbedre absorptionen af EU-midler¹⁷ var vagt. Desuden var disse to hovedmål delvis i konflikt med hinanden. Forbedring af et projekt kan f.eks. medføre yderligere forsinkelser og derved forringe absorptionen (jf. også punkt 96). Hovedmålene udgjorde således et utilfredsstillende grundlag for vurdering af initiativets effektivitet.

Kommissionen angav ikke, på hvilket grundlag den ville bedømme, om Jaspersinitiativets hovedmål var nået, og hvordan. At øge den administrative kapacitet - hvilket burde bidrage til at forbedre både projektkvaliteten og absorptionen - blev for eksempel fastsat som et mål i idéoplægget, men det blev ikke overført til aftalememorandummet for programperioden 2007-2013. Det blev først indarbejdet i den partnerskabsrammeaftale, der dækker programperioden 2014-2020, uden nogen henvisning til specifikke mål. Det medførte, at der ikke var nogen specifikke mål for dette i nogen af perioderne. En stigning i den administrative kapacitet blev i stedet defineret som en langsigtet effekt. Dette forårsagede følgende problemer:

At øge den administrative kapacitet er i sagens natur et mål, der skal følges op på over tid: Når en medlemsstats administrative kapacitet på et bestemt område er blevet øget til det ønskede niveau, falder behovet for kapacitetsopbygnings-foranstaltninger. I et sådant tilfælde ville vi forvente, at der var fastsat tematiske mål, hvis opfyldelse klart indikerede, at visse kapacitetsopbygnings-foranstaltninger ikke længere var nødvendige. Hverken Kommissionen eller Jaspersinitiativet opstillede imidlertid specifikke mål vedrørende kapacitetsopbygning.

De vigtigste interessenters roller og ansvarsopgaver var ikke defineret klart nok

Jaspersinitiativets arbejde finansieres hovedsagelig af Kommissionen og gennemføres af EIB på anmodning af medlemsstaterne. Jaspersinitiativets og dets vigtigste interessenters roller og ansvarsopgaver¹⁸ blev ikke defineret klart i nogen af de to programperioder, heller ikke i de formelle aftaler mellem Kommissionen og EIB, f.eks. de årlige bidragsaftaler.

Det eneste sted, vi så bevis på formelle samarbejdsordninger, var mellem Jaspersinitiativet og medlemsstaterne¹⁹. Disse ordninger var dog af generel karakter og begrænset til projektopgaver. Ud over aftaler om individuelle opgaver (projektbeskrivelser), hvor sådanne eksisterede, fik vi ikke forelagt bevis for nogen formelle institutionelle ordninger vedrørende rådgivningsmæssig bistand til horisontal eller strategisk rådgivning eller kapacitetsopbygnings-aktiviteter. Vi så heller ikke bevis for nogen krav om, at medlemsstaterne skulle dokumentere, om der var gjort god brug af Jaspersinitiativets rådgivning (herunder bistand til mindre projekter).

Samarbejdsordningerne vedrørende projekter var endvidere ikke tilstrækkelig omfattende, og det medførte, at der blev udviklet praksis, som ikke altid var i overensstemmelse med Jaspersinitiativets mål. De nationale myndigheder i Polen havde f.eks. systematisk besluttet først at involvere Jaspersinitiativet, når store projekter allerede var godkendt på nationalt plan. Dette gik imod hensigten med Jaspersinitiativet, som bør involveres så tidligt som muligt i projektplanlægningen.

Jaspersinitiativet havde heller ingen klart formaliserede samarbejdsordninger med Kommissionen. Navnlig blev der ikke indført nogen bestemmelser vedrørende rapportering om resultaterne af Jaspersinitiativets opgaver før 2008, to år efter initiativet begyndte. Rapporteringen blev foretaget i form af en meddelelse om afsluttet aktion (ACN-meddelelse), et standardresumé af det arbejde, som Jaspersinitiativet havde udført på et projekt, med anbefalinger til de nationale myndigheder efter behov. Fra og med 2008 udarbejdede Jaspersinitiativet en ACN-meddelelse, hver gang en opgave var afsluttet. Medlemsstaterne var forpligtede til at vedlægge den, når de indgav et ansøgningsskema til Kommissionen vedrørende et stort projekt, således at Kommissionen kunne bruge den til sit eget vurderingsarbejde.

Uklare forventninger og ukoordineret kommunikation samt manglende klarhed om, hvordan der skulle samarbejdes med Jaspersinitiativet, havde fremkaldt kritik fra de nationale myndigheder i to af de fire besøgte medlemsstater²⁰. Efter vores mening er Kommissionen i praksis en kunde af Jaspersinitiativet. Ifølge Jaspersinitiativet og Kommissionen er det imidlertid kun medlemsstaterne, der er Jaspersinitiativets kunder, eftersom det udelukkende udfører arbejde på deres anmodning - hvis man ser bort fra PSA-vurderingen, der blev indført i 2015 (jf. punkt 35).

Også EIB kan betragtes som en indirekte kunde af Jaspersinitiativet. I 2006 fastlagde EIB sine egne supplerende institutionelle mål for Jaspersinitiativet. Blandt målene var en forøgelse af udlånsmulighederne og et tættere forhold til de nationale myndigheder²¹. I programperioden 2014-2020 forventede EIB igen at udnytte de øgede udlånsmuligheder, der udsprang af Jaspersinitiativet, ved at udlåne 10 milliarder euro til Jaspersstøttede projekter, samme beløb som i programperioden 2007-2013²². På grund af manglende revisionsbeføjelser (jf. punkt 15) vurderede vi ikke, om de udlånsrelaterede fordele indebar, at EIB's bidrag til Jaspersinitiativet var nyttigt. Vi efterprøvede heller ikke, om der blev gjort nok for at mindske risikoen for utilstrækkelig upartiskhed mellem Jaspersinitiativets rådgivningsarbejde og EIB's udlånsaktiviteter.

Jaspersinitiativet holdt sig generelt til sin egen rolle, som ikke omfatter udarbejdelse af projektdokumentation såsom cost-benefit-analyser og udbudsdokumenter. Men i et begrænset antal tilfælde (3 ud af 20 reviderede store projekter) konstaterede vi, at medlemsstaterne havde anmodet Jaspersinitiativet om at gøre en undtagelse, og at det havde indvilliget. Dermed havde det gratis givet medlemsstaterne konsulentrådgivning ved at ansætte og betale eksterne konsulenter.

Da Kommissionen indførte PSA-vurderingen i 2015 (jf. også punkt 53), holdt den op med at kræve, at ACN-meddelelser skulle indsendes sammen med ansøgninger vedrørende store projekter. Jaspersinitiativet havde imidlertid ikke indarbejdet denne ændring i sine samarbejdsordninger med medlemsstaterne og fortsatte med at kræve, at de skulle indsende en ACN-meddelelse med hver ansøgning vedrørende et stort projekt. Efter vores mening var det god praksis, at Jaspersinitiativet fortsatte med at kræve en ACN-meddelelse: ACN-meddelelsen har et bredere omfang end PSA-vurderingen. Under vores revision begyndte Kommissionen igen at bruge ACN-meddelelser.

Jaspersinitiativet skulle også have skabt fordele for Kommissionen ved at reducere dens behov for eksterne konsulenter til at udføre arbejde til støtte for dens vurderingsprocedurer. Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionen undertiden havde undladt at udnytte denne mulighed. Vi konstaterede, at i forbindelse med omkring 7 % af de godkendte store projekter for programperioden 2007-2013, der havde modtaget bistand fra Jaspersinitiativet, havde Kommissionen brugt eksterne konsulentfirmaer til at udføre arbejde, som til en vis grad overlappede med arbejde, der allerede var udført af Jaspersinitiativet.

I mange tilfælde målrettede Jaspersinitiativet ikke sin bistand tilstrækkeligt

Prioriteterne for Jaspersinitiativets bistand var baseret på medlemsstaternes ønsker, som burde være i overensstemmelse med EU's samhørighedspolitik. Jaspersinitiativet selv fastsatte ikke særlige prioriterede områder for sin bistand til medlemsstaterne. Både idéoplægget fra 2005 og Jaspersinitiativets interne kvalitetshåndbog, der først blev indført i 2010, fastslår, at Kommissionen skal høres om udvælgelsen af alle individuelle eller horisontale opgaver, inden styrelseskomitéen kan godkende Jaspersinitiativets nationale handlingsplaner. Disse handlingsplaner var af strategisk betydning: De definerede omfanget af og grænserne for de aktiviteter, som Jaspersinitiativet var i stand til at udføre i medlemsstaterne. I programperioden 2007-2013 blev Kommissionen imidlertid ikke altid hørt i forbindelse med mindre projekter og horisontale opgaver.

Indførelsen af flerårige rullende handlingsplaner for Jaspersinitiativet i programperioden 2014-2020 førte til en mindre nøjagtig planlægning og endnu mindre hyppige høringer af Kommissionen, hvilket reducerede deres strategiske værdi. I virkeligheden accepterede Jaspersinitiativet næsten alle anmodninger (98 %) om individuelle og horisontale opgaver indgivet af medlemsstaterne i begge programperioder. Nærmere detaljer fremgår af tabel 2.

Note: Principielt kan anmodninger om kapacitetsopbygningsopgaver, PSA-vurderinger og IQR-kontroller ikke afvises. Afvist - en officiel opgaveanmodning afslået af Jaspersinitiativet.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på et udtræk fra Jaspersinitiativets database (pr. december 2016).

Mellem 2006 og udgangen af 2015²³ blev omkring 22 % af alle individuelle (store og mindre projekter) og horisontale opgaver afbrudt. Af disse blev 85 % aflyst, og de resterende 15 % blev suspenderet²⁴. Nærmere detaljer fremgår af Figur 3. Arbejdet med disse afbrudte opgaver udgjorde omkring 8 % af den samlede arbejdstid for Jaspersinitiativets ansatte i løbet af denne periode²⁵. Aflysninger kan finde sted af mange årsager, bl.a. når store projekter bliver reduceret til mindre projekter eller helt opgivet. Efter vores mening tyder den høje forekomst af afbrudte opgaver imidlertid på dårlig målretning.

Note: Afbrudte opgaver - suspenderede og annullerede opgaver:

Suspenderet - en opgave stillet i bero af en medlemsstat eller Jaspersinitiativet.

Annulleret - en opgave annulleret af en medlemsstat.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på et udtræk fra Jaspersinitiativets database (pr. december 2016).

Vi konstaterede, at Kommissionen i sidste ende ikke godkendte 14 % af de store projekter, som medlemsstaterne i programperioden 2007-2013 søgte om EU-medfinansiering til. Baseret på oplysningerne i Kommissionens database bemærkede vi med tilfredshed, at de fleste af de ikke-godkendte store projekter (omkring 95 %) ikke havde modtaget bistand fra Jaspersinitiativet. Årsagerne var mangfoldige: Projekter blev reduceret eller opdelt eller på grund af forsinkelser sat i bero for at muliggøre en gennemførelse i den næste støtteberettig-elsesperiode. Mindre hyppigt forekom det, at Kommissionen afviste projekterne, eller at medlemsstaterne annullerede dem.

Vi konstaterede endvidere, at Jaspersinitiativet begyndte at yde støtte til forsinkede store projekter, som skulle overføres fra den foregående programperiode (faseinddelte projekter). Det havde iværksat 59 opgaver af denne type inden udgangen af 2015²⁶. Dette gik imod Jaspersinitiativets hovedprioritet, som er at udvikle nye store projekter ved at yde traditionel rådgivningsbistand.

Vi observerede også, at Jaspersinitiativet yderligere opfordrede medlemsstaterne til at udvide anvendelsen af dets bistand til horisontale opgaver og projekter i gennemførelsesfasen.

Det fremgik bl.a. af den midtvejsevaluering af Jaspersinitiativet, der blev udført på vegne af Kommissionen i december 2012, at initiativet burde forbedre sin strategiske tilgang og styrke formaliseringen af sine samarbejdsordninger med Kommissionen. Vi bemærkede, at de underliggende forhold stadig skabte problemer i programperioden 2014-2020.

Der var betydelige svagheder i oprettelsen af den nye IQR-funktion med henblik på programperioden 2014-2020

I november 2013 udpegede Kommissionen Jaspersinitiativet som en uafhængig ekspert inden for rammerne af sin strategi for teknisk bistand i programperioden 2014-2020²⁷. Det skete uden nogen forudgående formel evalueringsproces. Med henblik på at varetage denne rolle begyndte Jaspersinitiativet at udføre IQR-kontroller i 2014 efter aftale med EIB (det afsluttede sin første IQR-rapport i 2016). Kommissionen og Jaspersinitiativet anbefaler navnlig, at IQR-kontroller anvendes til store projekter, der allerede har modtaget rådgivningsbistand fra Jaspersinitiativet, men de kan også anvendes til store projekter, der ikke tidligere har modtaget en sådan bistand.

IQR-kontrol er en meget vigtig ny Jaspersfunktion, som Kommissionen ønskede, at medlemsstaterne skulle bruge til vurdering af store projekter. Vi ville derfor have forventet, at der formelt var vedtaget interne kvalitetsprocedurer. I oktober 2017 var der imidlertid ikke vedtaget procedurer for Jaspersinitiativets IQR-processer. Det eneste dokument, der forelå, var et udkast til en IQR-procedurehåndbog. I oktober 2017 havde Jaspersinitiativet udstedt otte IQR-rapporter, som førte til, at Kommissionen automatisk godkendte de pågældende store projekter.

For at sikre, at IQR-kontrollerne er upartiske, kræver Kommissionen, at de udføres i fuld funktionel uafhængighed af Jaspersinitiativets rådgivningstjenester. Det var meningen, at den fysiske adskillelse af rådgivningsafdelingerne og IQR-afdelingen skulle sikre dette. Udkastet til IQR-procedurehåndbogen var det vigtigste dokument, vi fik forevist med relation til IQR-procedurerne. Det indeholdt en række bestemmelser, der potentielt kunne undergrave IQR-tjenestens funktionelle uafhængighed.

Kommissionens Interne Revisionstjeneste rapporterer, at GD REGIO's kvalitetskontrol ikke i tilstrækkeligt omfang har behandlet spørgsmålene om potentielle interessekonflikter mellem Jaspersinitiativets rådgivningsafdelinger og dets IQR-afdeling. Den Interne Revisionstjeneste anbefaler, at GD REGIO analyserer de faktiske og opfattede interessekonflikter mellem rådgivningsafdelingerne og IQR-afdelingen og træffer afhjælpende foranstaltninger, hvor det er nødvendigt.

Vi bemærkede også, at den samme direktør var ansvarlig for at godkende både IQR-afdelingens og rådgivningsafdelingernes arbejde. Dette svækkede IQR-afdelingens uafhængighed yderligere.

IQR-kontrollerne er en afgørende del af Kommissionens proces for godkendelse af store projekter. Kravene til, hvad en IQR-kontrol skal omfatte, er fastsat i sekundær lovgivning. Kommissionen leverede imidlertid ingen direkte input til den procedurehåndbog, der bestemmer, hvordan IQR-kontrollerne udføres. Jaspersinitiativet havde heller ikke underskrevet nogen samarbejdsaftaler om IQR-kontroller med Kommissionen.

IQR-proceduren adskiller sig fra rådgivningsproceduren derved, at det er op til Kommissionen at påvise en alvorlig mangel i en IQR-rapport, som den er uenig med. Efter vores mening er dette vanskeligt for Kommissionen, idet den ikke længere har adgang til den underliggende dokumentation. Medmindre Kommissionen påviser en sådan mangel, accepteres IQR-rapporten automatisk efter tre måneder. I dette scenario træffes Kommissionens afgørelser om at godkende store projekter i praksis af Jaspersinitiativet, som er ansvarligt for IQR-kontrollen.

På tidspunktet for vores revision havde Jaspersinitiativet udarbejdet standardiserede samarbejdsordninger vedrørende IQR-kontroller med alle medlemsstater, men ikke alle medlemsstater havde underskrevet aftalerne om dem. Ved udgangen af 2016 havde ni medlemsstater underskrevet aftalerne, men det gjaldt ikke Rumænien²⁸, Tjekkiet og Italien, som var blandt de medlemsstater, der forventedes at forelægge flest store projekter.

Som nævnt i punkt 87 og 90 var det forventede antal store projekter i programperioden 2014-2020 og tidsperspektivet for deres forelæggelse alt for optimistisk. På samme vis konstaterede vi, at forventningerne til medlemsstaternes brug af IQR-proceduren var for høje. I december 2013 forventede Kommissionen, at hovedparten af de største modtagere under samhørighedspolitikken ville anvende IQR-proceduren. I juli 2015 vurderede Jaspersinitiativet, at ca. 50 % af alle store projekter ville gå igennem IQR-proceduren. Initiativet vurderede specifikt, at det ville gælde 20 projekter i 2015, 70 i 2016 og 66 i 2017. Faktisk havde Jaspersinitiativet ved udgangen af 2016 kun udstedt tre IQR-rapporter om store projekter, som alle allerede havde modtaget rådgivningsbistand fra Jaspersinitiativet (herunder udstedelse af en ACN-meddelelse).

Kommissionen havde fra begyndelsen til hensigt, at alle store projekter, der ikke anvendte IQR-proceduren, skulle indgives direkte til Kommissionen og derefter gennemgå PSA-proceduren²⁹.

Kommissionen underskrev ikke nogen aftaler med Jaspersinitiativet om samarbejdsordninger eller metoder til brug i forbindelse med PSA-proceduren. Jaspersinitiativet var i stand til at forpligte sig til en maksimal varighed af PSA-proceduren på 20 arbejdsdage. Ved udgangen af 2016 havde Jaspersinitiativet gennemført 28 PSA-opgaver (heraf 24 vedrørende Polen), mens dets eget tidligere skøn lød på 90 PSA-opgaver.

Jaspersinitiativet havde en effekt på projektkvaliteten, men kunne ikke påvirke absorptionen

Vi forsøgte at afgøre, om Jaspersinitiativet havde opfyldt sine overordnede mål om at øge projekternes kvalitet og fremskynde Kommissionens eller de nationale myndigheders godkendelse af dem. Opfyldelse af disse mål bør føre til øget økonomisk og social samhørighed og øget absorption af EU-midler.

Jaspersinitiativets generelt omfattende bistand bidrog til bedre projektdokumentation og hurtigere godkendelse af projekter

Jo tidligere Jaspersinitiativet involveres, desto større effekt har det i almindelighed. Vi undersøgte ACN-meddelelserne om alle de 343 opgaver vedrørende store projekter, der var gennemført i de fire medlemsstater, vi besøgte. I forbindelse med denne undersøgelse så vi på de forskellige faser, hvor Jaspersinitiativets første involvering fandt sted (jf. tekstboks 1).

Vi konstaterede, at Jaspersinitiativet hovedsagelig var blevet involveret i projekternes forundersøgelsesfase (15 %) og feasibilityundersøgelsesfase (52 %). Under revisionen udtalte de nationale myndigheder og støttemodtagerne i forbindelse med de reviderede Jaspersopgaver - bortset fra dem, vi undersøgte i Malta - at Jaspersinitiativet generelt var blevet involveret tilpas tidligt i projektudviklingsprocessen.

I vores analyse af Jaspersinitiativets aktiviteter identificerede vi 13 områder, hvor Jaspersinitiativet tilbyder bistand³⁰. Da vi undersøgte ACN-meddelelserne om alle de 343 opgaver vedrørende store projekter, der var gennemført i de fire besøgte medlemsstater, konstaterede vi, at Jaspersinitiativet oftest havde ydet bistand inden for følgende fem områder (rangeret efter hyppighed i faldende rækkefølge): feasibilityundersøgelser, projektansøgningsskemaer, cost-benefit-analyser, miljøspørgsmål og finansieringsspørgsmål. Vi bemærkede, at Jaspersinitiativet ifølge sine egne interne procedurer kun kan tilbyde begrænset rådgivning inden for bestemte områder (f.eks. indkøb). Vi konstaterede også, at medlemsstaterne satte grænser for, hvad Jaspersinitiativet kunne gøre med hensyn til statsstøtte: Malta har for eksempel et specifikt organ, der beskæftiger sig med statsstøtte, så dette område var næsten aldrig blevet behandlet af Jaspersinitiativet på Malta.

I den stikprøve på 20 store projekter, som vi reviderede (jf. bilag II), bestod Jaspersinitiativets bistand som oftest i gennemgang af ansøgningsskemaer, kontrol af overordnede forslag og feasibilityundersøgelser, udførelse af cost-benefit-analyser og behandling af miljøspørgsmål. Vi konstaterede, at Jaspersinitiativets bistand generelt var omfattende og bidrog til kvaliteten af projektdokumentationen. Dette afspejlede Jaspersinitiativets politik om at yde bistand på tværs af flere områder, uanset hvornår det bliver involveret. Denne iagttagelse blev bekræftet af opgavernes støttemodtagere og af både Kroatiens og Polens overordnede revisionsorganer under de koordinerede revisioner. Desuden bemærkede vi, at de fleste af de reviderede opgavers støttemodtagere havde modtaget bistand fra eksterne konsulentfirmaer, bl.a. på områder, hvor Jaspersinitiativet hyppigt ydede rådgivning.

I vores revisionsstikprøve på 20 store projekter (jf. bilag II) konstaterede vi, at Jaspersopgaverne generelt havde tendens til at vare længere, når Jaspersinitiativet var blevet involveret i en tidlig fase af projektet. Vejsektoren var en undtagelse: Her varede de opgaver, hvor Jaspersinitiativet var blevet involveret senere - i projektansøgningsfasen - længere (i gennemsnit 1 688 dage) end de opgaver, hvor det var blevet involveret tidligere - i feasibilityunder-søgelsesfasen (834 dage).

Det må forventes, at opgaver varer længere i de tilfælde, hvor Jaspersinitiativet involveres tidligere. Dette bør imidlertid føre til en reduktion af den tid, der er nødvendig for, at Kommissionen kan godkende projektet. Vi konstaterede, at de projekter i vores stikprøve, hvor Jaspersinitiativet var blevet involveret i ansøgningsfasen, var 207 dage om at blive godkendt af Kommissionen, mens godkendelsestiden for de projekter, hvor Jaspersinitiativet var blevet involveret tidligere, nemlig i feasibilityundersøgelsesfasen, var 205 dage om det: Der var således praktisk taget intet fald i godkendelsestiden. I de tilfælde, hvor Jaspersinitiativet var blevet involveret i forundersøgelsesfasen, faldt godkendelsestiden mere væsentligt til 183 dage.

Blandt de fire medlemsstater, vi besøgte, havde de Jaspersstøttede store projekter på Malta opnået de hurtigste afgørelser fra Kommissionen (i gennemsnit 126 dage). Alle de store projekter, vi reviderede på Malta, havde modtaget bistand fra Jaspersinitiativet, og i modsætning til i de øvrige tre medlemsstater, vi besøgte, var nogle af dem uformelt blevet gennemgået af Kommissionen, før ansøgningerne blev indgivet officielt. Blandt de støttede store projekter i vores stikprøve tog det længst tid for projekterne i Kroatien at opnå en afgørelse fra Kommissionen (281 dage).

Baseret på oplysningerne i Kommissionens og Jaspersinitiativets databaser om alle de store projekter, der blev godkendt i programperioden 2007-2013, vurderede vi, om de store projekter, der havde modtaget bistand fra Jaspersinitiativet, var blevet godkendt hurtigere af Kommissionen. Vi konstaterede, at afgørelserne om de store projekter, der havde modtaget bistand fra Jaspersinitiativet, i gennemsnit var blevet udstedt 22 % hurtigere end afgørelserne om de projekter, der ikke havde modtaget en sådan bistand³¹. Denne iagttagelse blev bekræftet af de overordnede revisionsorganer i Kroatien og Polen under de koordinerede revisioner. Denne effekt var mest synlig inden for energisektoren og sektoren for fast affald (jf. Figur 4).

¹ Forløbne dage med afbrydelser fratrukket.

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens SFC-database (pr. 6. april 2017).

Vi ville have forventet, at Jaspersinitiativets bistand bidrog til kvaliteten af projektansøgningerne og dermed reducerede Kommissionens behov for at afbryde dem under godkendelsesproceduren. I programperioden 2007-2013 var dette faktisk tilfældet i alle sektorer undtagen vejsektoren, hvor billedet var så negativt, at det gennemsnitlige antal afbrydelser for støttede og ikke-støttede projekter på tværs af alle sektorer endte på næsten samme niveau. Figur 5 indeholder nærmere oplysninger.

Kilde: Revisionsrettens analyse af Kommissionens SFC-database (pr. 6. april 2017).

I programperioden 2007-2013 var godkendelsesproceduren for støttede projekter generelt hurtigere end for ikke-støttede projekter, men Kommissionen godkendte kun ca. 15 % (76 ud af 513) af de støttede store projekter og 7 % (31 ud af 463) af de ikke-støttede store projekter inden for fristen på 90 dage efter modtagelsen af projektansøgningen³². I forbindelse med de støttede store projekter overskred Kommissionen sin 90-dages frist med i gennemsnit 198 dage. Når der er taget hensyn til afbrydelser, viser det sig, at Kommissionen i gennemsnit traf sin afgørelse næsten et år (342 dage) efter et stort projekts forelæggelsesdato.

En yderligere planlagt fordel ved ACN-meddelelserne var, at de skulle bidrage til at strømline ansøgningsprocessen for store projekter: Hvis Jaspersinitiativet ikke gjorde opmærksom på større problemer i sin ACN-meddelelse, ville Kommissionen kunne bruge den som del af en hurtigere "fast-track"-godkendelsesprocedure. Samlet set blev proceduren kun brugt til 29 % af de store projekter, der havde modtaget støtte fra Jaspersinitiativet i programperioden 2007-2013 (jf. tekstboks 2).

Vedrørende programperioden 2014-2020 havde Kommissionen ved udgangen af 2016 vedtaget 17 afgørelser om nye store projekter under PSA-proceduren (jf. punkt 53), og en godkendelse havde i gennemsnit taget 111 dage³³. Dette er en væsentlig forbedring sammenlignet med situationen i programperioden 2007-2013.

Jaspersinitiativet havde generelt en effekt på kvaliteten af de store projekter, vi reviderede

Vi analyserede effekten af Jaspersinitiativets rådgivningstjenester på kvaliteten af store projekter. Det gjorde vi ved at vurdere rådgivningstjenesternes indflydelse på store projekters planlagte omfang eller output, deres resultater eller effekt, deres omkostninger og deres frister for gennemførelse. I mere end halvdelen af vores reviderede projekter havde Jaspersinitiativet accepteret en anmodning fra medlemsstaten om først i ansøgningsfasen at gennemgå projektansøgningens dokumentation (jf. punkt 55). Tabel 3 indeholder kvantificerede konklusioner for alle de store projekter, vi reviderede.

Note:

Ingen effekt - intet bevis for forandringer som følge af Jaspersinitiativets indvirkning på de analyserede aspekter.

Moderat effekt - bevis for mindre forandringer som følge af Jaspersinitiativets indvirkning på de analyserede aspekter.

Betydelig effekt - tydeligt bevis for betydelige (konkrete) forandringer som følge af Jaspersinitiativets indvirkning på de analyserede aspekter.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på en undersøgelse af vores stikprøve af individuelle opgaver vedrørende store projekter.

Samlet set havde Jaspersinitiativet i de fleste tilfælde en effekt på mindst ét af de fire parametre, der havde relation til kvaliteten af de reviderede store projekter. Med hensyn til de reviderede store projekters planlagte omfang eller output konstaterede vi, at Jaspersinitiativet i de fleste tilfælde havde ringe eller ingen effekt. Der var dog også eksempler, hvor der blev opnået en betydelig effekt. Vi konstaterede også, at Jaspersbistand havde en effekt på de planlagte omkostninger i omkring to tredjedele af de store projekter, vi reviderede. I de fleste tilfælde konstaterede vi, at Jaspersinitiativet havde ringe eller ingen indflydelse på de reviderede store projekters planlagte resultater eller effekt. Der gives eksempler i tekstboks 3.

I de fleste tilfælde konstaterede vi, at Jaspersinitiativet ingen effekt havde på tidsperspektivet for gennemførelsen af de store projekter, vi reviderede (jf. tabel 3).

Vi undersøgte også, i hvilket omfang de planlagte parametre for projektkvalitet faktisk blev opfyldt. Med hensyn til de store projekter, der var tilstrækkelig fremskredne til, at vi kunne drage konklusioner, bemærkede vi, at målværdierne for de fleste outputindikatorer helt eller delvis var opnået. Kun 40 % af projekterne havde fuldt ud opnået deres resultater. I over halvdelen af projekterne var der omkostningsoverskridelser. De store projekter, vi reviderede, var i gennemsnit blevet forsinket 22 måneder i forhold til den oprindelige afslutningsdato i tilskudsaftalen. Der gives nærmere oplysninger i tabel 4. Vi fandt intet bevis for, at disse forsinkelser eller omkostningsoverskridelser havde relation til Jaspersinput.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på en undersøgelse af vores stikprøve af individuelle opgaver vedrørende store projekter.

Ud over vores stikprøve af reviderede store projekter reviderede vi i detaljer tre individuelle opgaver relateret til tre mindre projekter. Vi observerede ikke, at Jaspersinitiativet havde nogen væsentlig indflydelse på projekternes omfang, output, resultater, effekt, omkostninger eller gennemførelsesfrister i nogen af tilfældene bortset fra ét projekt i Kroatien. I dette tilfælde bidrog Jaspersinitiativets støtte til en produktiv anvendelse af det nye udstyr (og dermed til opnåelse af projektets planlagte produktivitet).

Det gjaldt for alle tre opgaver, at støttemodtagerne og de nationale myndigheder generelt havde fulgt Jaspersinitiativets rådgivning. Vi bemærkede dog, at der ikke var etableret passende ordninger, som gjorde det muligt for støttemodtagere, nationale myndigheder, Jaspersinitiativet og Kommissionen at udveksle oplysninger om, hvordan Jaspersinitiativets rådgivning til mindre projekter bedst kunne bruges. I alle de tre projekter, vi analyserede, var projektansøgningen til den relevante nationale myndighed ikke vedlagt en ACN-meddelelse, selv om Jaspersinitiativet havde udstedt en sådan.

Endelig vurderede vi, om store Jaspersstøttede projekter var mindre fejlbehæftede end projekter, der ikke havde modtaget støtte. For at gøre dette vendte vi tilbage til resultaterne af den juridisk-kritiske revision, vi udførte i 2014 og 2015. Dette arbejde omfattede juridisk-kritisk revision af 68 store projekter fordelt på samtlige medlemsstater, hvoraf 34 var blevet støttet af Jaspersinitiativet, og 34 ikke var. Samlet set var Jaspersstøttede projekter sjældnere påvirket af fejl end projekter, der ikke havde fået støtte: (44 % af de støttede projekter og 56 % af de ikke-støttede projekter indeholdt fejl).

På tidspunktet for den juridisk-kritiske revision var 12 af disse 20 store projekter tilstrækkelig fremskredne til, at vi kunne undersøge, om målværdierne for deres output- og resultatindikatorer faktisk var nået. Vi konstaterede, at 50 % af indikatormålværdierne i de Jaspersstøttede projekter var nået, mens kun 25 % af indikatormålværdierne i de ikke-støttede projekter var nået.

Jaspersinitiativet kunne ikke påvirke absorptionen af EU-midler i de reviderede projekter

Vi forventede, at Jaspersinitiativet ville have øget absorptionen, navnlig ved at fremskynde Kommissionens afgørelse. På tidspunktet for vores revision var 19 af de 20 store projekter, vi reviderede, tilstrækkelig fremskredne til, at vi kunne undersøge, om Jaspersinitiativet havde haft en betydelig indvirkning på absorptionen af EU-midler. Men i de reviderede projekter fandt vi intet bevis for, at Jaspersinitiativet havde en sådan indvirkning.

Dette skyldtes primært, at der opstod forsinkelser på projektniveau (i gennemsnit havde der været 22 måneders forsinkelse i de store projekter, vi reviderede). Mere end en tredjedel af projekterne skulle delvis flyttes til den efterfølgende programperiode (jf. punkt 41).

En anden grund til den manglende effekt på absorptionen var fremgangsmåden ved anmeldelse af udgifter vedrørende store projekter. Omkostninger, der er berettiget til godtgørelse med EU-midler, anmeldes ("certificeres") til Kommissionen, som derefter udbetaler godtgørelsen til medlemsstaten. Fra begyndelsen af programperioden 2007-2013 til 2009 kunne medlemsstaterne først anmelde deres udgifter vedrørende store projekter, når Kommissionen havde godkendt projekterne. Fra 2009³⁴ tillod lovgivningen imidlertid medlemsstaterne at anmelde udgifter, efter at et projekt var blevet godkendt på nationalt plan, men inden Kommissionen havde truffet afgørelse. I et sådant scenario har Jaspersinitiativets input ikke nogen indvirkning på absorptionen, da pengene vil blive brugt på sådanne projekter uanset Jaspersinitiativets bistand, medmindre Kommissionen afviser ansøgningen vedrørende det store projekt.

Mange af de store projekter, som vi reviderede, havde haft fordel af denne ordning: 53 % af de reviderede projekter anmeldte støtteberettigede udgifter til Kommissionen, inden den traf sin afgørelse. I disse tilfælde var intervallet mellem den første udgiftsanmeldelse og Kommissionens afgørelse i gennemsnit 23 måneder.

Jaspersinitiativets effekt på medlemsstaternes administrative kapacitet havde endnu ikke ført til større uafhængighed af Jaspersbistand

Vi forsøgte at afgøre, om Jaspersinitiativet havde opfyldt et andet af sine mål, nemlig at øge medlemsstaternes administrative kapacitet til at forberede, godkende og gennemføre projekter. Hvis dette mål var nået, burde det have ført til en situation, hvor medlemsstaterne anvendte den opnåede erfaring i forbindelse med senere projekter og programmeringsøvelser og dermed blev mindre afhængige af den tekniske bistand fra Kommissionen (herunder Jaspersinitiativet).

Siden 2012 har Jaspersinitiativet øget sit fokus på at opbygge medlemsstaternes administrative kapacitet

Ifølge Kommissionens idéoplæg fra 2005 skulle Jaspersinitiativet vurderes efter to år. Kommissionen betragtede det således som et overgangsredskab, der skulle bidrage til at udvikle medlemsstaternes administrative kapacitet til at forvalte EU-midler og forberede og gennemføre projekter i overensstemmelse med EU's krav. Idéoplægget forudsatte også, at Jaspersinitiativet i nogle tilfælde skulle give de pågældende medlemsstater anbefalinger til, hvordan de kunne styrke deres administrative kapacitet, f.eks. ved at oprette enheder med ansvar for projektgennemførelse. Indtil 2012 var der ikke andre dokumenter, der nærmere præciserede, hvilke foranstaltninger Jaspersinitiativet forventedes at tage med henblik på at opbygge medlemsstaternes administrative kapacitet.

Først efter at Kommissionen havde udgivet sin evalueringsrapport i 2012, udarbejdede Jaspersinitiativet en netværksplatform, der skulle supplere dets projektrådgivningsaktiviteter og øge støtten til medlemsstaternes arbejde med at forbedre deres administrative kapacitet. Den skulle gøre dette ved at implementere vidensdeling og målrettede kapacitetsopbygnings-aktiviteter samt fremme udbredelse af god praksis og udveksling af erfaringer mellem medlemsstaterne.

Med henblik på programperioden 2014-2020 besluttede Kommissionen og EIB at udvide og forbedre netværksplatformens kapacitetsopbygnings-aktiviteter. Derfor skabte Jaspersinitiativet i 2014 under netværksplatformen et netværks- og kompetencecenter, hvis primære mål var yderligere at øge antallet af kapacitetsopbygnings-aktiviteter rettet mod nationale myndigheder og projektstøttemodtagere.

Medlemsstaterne er fortsat ivrige efter at modtage Jaspersstøtte til deres administrative kapacitet

Med hensyn til alle de individuelle projektopgaver, vi reviderede, oplyste både de nationale myndigheder og projektstøttemodtagerne, at Jaspersinitiativet havde en positiv effekt på deres administrative kapacitet, selv om nogle af dem oplyste, at de fortsat var stærkt afhængige af bistand fra Jaspersinitiativet. Denne iagttagelse blev bekræftet af de overordnede revisionsorganer i Kroatien og Polen under de koordinerede revisioner. Ikke desto mindre kunne de nationale myndigheder og støttemodtagerne ikke give os supplerende bevis for, at denne effekt faktisk fandt sted.

Vi reviderede også ni horisontale opgaver med strategisk potentiale, der blev iværksat mellem 2008 og 2014. Vi kunne bekræfte, at 33 % af dem (3 af de 9 opgaver) faktisk havde en betydelig strategisk effekt, og at yderligere 22 % havde en mere begrænset effekt (2 af de 9 opgaver). I forbindelse med de resterende 45 % (4 af de 9 opgaver) identificerede vi ingen strategisk effekt. I seks af disse tilfælde kunne vi imidlertid ikke finde bevis for, at Jaspersinitiativet havde en effekt på den administrative kapacitet. I de resterende tre tilfælde var Jaspersinitiativets effekt begrænset (hovedsagelig til de nationale myndigheder og støttemodtagerne) (jf. tekstboks 4).

Jaspersinitiativets kapacitetsopbygnings-foranstaltninger burde have været i overensstemmelse med Kommissionens kapacitetsopbygnings-foranstaltninger. Men i programperioden 2007-2013 bestod Kommissionens egne kapacitetsopbygnings-foranstaltninger hovedsagelig af reaktive tiltag. Vi bemærkede imidlertid, at Kommissionen i programperioden 2014-2020 valgte en mere proaktiv og koordineret tilgang. Den havde i november 2013 udarbejdet en strategi for teknisk bistand og oprettet en dedikeret kapacitetsopbygningsenhed. I strategien for teknisk bistand fandt vi imidlertid ingen henvisninger til koordinering af de dedikerede kapacitetsopbygnings-aktiviteter, der blev gennemført direkte af Kommissionen, og dem, der blev gennemført af Jaspersinitiativet.

Væsentlige mangler ved planlægningen, overvågningen og evalueringen af Jaspersinitiativets aktiviteter bragte initiativets succesfulde drift i fare

Vi forsøgte at afgøre, om Jaspersinitiativets planlægnings-, overvågnings- og evalueringssystem var blevet defineret grundigt og implementeret hensigtsmæssigt. Hvis systemet var blevet oprettet hensigtsmæssigt, burde der være tilstrækkelige oplysninger om Jaspersinitiativets præstationer til rådighed for styrelseskomitéen, og navnlig for Kommissionen, så den kunne foretage ændringer i Jaspersinitiativets aktiviteter og fastlægge dets fremtidige orientering. Systemet bør gøre det muligt at overvåge, om Jaspersinitiativet operationelle mål er opfyldt rettidigt, og at vurdere, hvad initiativets samlede effekt har været. Systemet bør også gøre det muligt at undersøge, om initiativets økonomiske forvaltning har været forsvarlig.

Vi konstaterede betydelige mangler i planlægningen af Jaspersinitiativets aktiviteter

Mellem 2007-2009 og 2014-2016 blev det gennemsnitlige antal medarbejdere i Jaspersinitiativet forhøjet med 73 % for at håndtere den forventede arbejdsbyrde (jf. tabel 1 for nærmere oplysninger om Jaspersinitiativets personale). Det samlede antal oprettede Jaspersopgaver (der ikke blev afvist, suspenderet eller aflyst) faldt imidlertid med ca. 32 % mellem disse to perioder. Efter vores mening skyldtes dette hovedsagelig, at Kommissionens skøn over antallet af og tidsperspektivet for de store projekter, der ville blive forelagt i programperioden 2014-2020, var overoptimistiske (jf. også punkt 52 vedrørende IQR-kontrol).

Kommissionens skøn er et vigtigt input til planlægningen af Jaspersinitiativets behov for medarbejdere. Kommissionen foretager sine skøn over det forventede antal store projekter på grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne. Disse oplysninger omfatter både nye og forsinkede store projekter, der skal overføres fra den foregående programperiode (faseinddelte projekter). Bortset fra Polen var ingen medlemsstater blot i nærheden af at have indgivet det antal ansøgninger, de tidligere havde forudset. Jf. fordelingen på medlemsstaterne fra 2014 til 2016 i Figur 6.

Kilde: Tal fra Europa-Kommissionen.

I januar 2015 vurderede Kommissionen, at der ville blive indgivet 582 ansøgninger vedrørende store projekter, heraf 478 vedrørende nye store projekter, i hele programperioden 2014-2020. Af disse 582 (478 nye) ansøgninger vedrørende store projekter forventedes 349 (262 nye) at blive indgivet inden udgangen af 2016³⁵. Imidlertid var der den 19. april 2017 kun indgivet 76 (45 nye). Kun en tredjedel af disse 45 (nye) ansøgninger vedrørte projekter, der havde modtaget rådgivning fra Jaspersinitiativet (jf. Figur 7).

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på data fra Kommissionen.

Selv om Kommissionen på baggrund af sine egne erfaringer vidste, at medlemsstaternes forudsigelser var ret optimistiske, bemærkede vi, at den ikke i passende grad justerede dem med henblik på Jaspersinitiativets personaleplanlægning. Mellem 2006 og 2013 var det samlede antal ansatte³⁶ generelt proportionalt med antallet af gennemførte rådgivningsopgaver vedrørende store projekter. Fra 2014 og frem faldt antallet af gennemførte rådgivningsopgaver vedrørende store projekter pr. år væsentligt trods en yderligere stigning i antallet af ansatte (jf. Figur 8).

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på data fra Jaspersinitiativets database (pr. december 2016).

Vi konstaterede betydelige mangler i overvågningen af Jaspersinitiativets aktiviteter

Aftalememorandummet fra 2006 omtalte mål for Jaspersinitiativet, men fastsatte ingen indikatorer og kvantificerede mål. Først i oktober 2008 godkendte Jaspersinitiativets styrelseskomité et væsentligt forslag vedrørende præstationsindikatorernes karakter og præstationsrapporteringens hyppighed. Det omfattede 10 præstationsindikatorer og 10 tematiske statistikker³⁷, men kun 4 præstationsindikatorer (3 outputindikatorer og 1 resultatindikator) blev forelagt styrelseskomitéen.

I de fire medlemsstater, vi besøgte, var de nationale myndigheders overvågning begrænset til at omfatte fremskridtene i Jaspersinitiativets handlingsplaner og de støttede projekter, men ikke desto mindre konstaterede vi, at flere opgaver enten manglede i Jaspersinitiativets handlingsplaner eller var oprettet på en sådan måde, at overvågningen blev hæmmet (jf. tekstboks 5). Der var ingen vurdering af Jaspersinitiativets effekt på den administrative kapacitet.

Jaspersinitiativet fokuserede overvågningen af sine output på antallet af afsluttede opgaver. Dette gjaldt alle typer opgaver undtagen IQR-kontroller og PSA-vurderinger. Vi observerede dog, at målværdierne, som først var blevet indført i 2010 af Jaspersinitiativets styrelseskomité, ikke var klart angivet eller helt manglede. Den vigtigste indikator, der rent faktisk blev brugt af Jaspersinitiativet til at overvåge resultaterne med henblik på rapportering til styrelseskomitéen, var den tid, det tager at godkende store projekter, hvilket gøres af Kommissionen. Jaspersinitiativet brugte denne indikator til en årlig benchmarking i forhold til ikke-støttede store projekter, dog uden yderligere analyse på sektorniveau. Desuden bemærkede vi, at denne indikator ikke blev anvendt til mindre projekter, som godkendes af de nationale myndigheder, selv om dette var planlagt af styrelseskomitéen. Vi fandt heller ingen overvågning af resultater vedrørende individuelle Jaspersstøttede mindre projekter eller vedrørende horisontale/strategiske rådgivningsopgaver, IQR-kontroller eller PSA-vurderinger.

Ud over den ene resultatindikator, der blev rapporteret til styrelseskomitéen, fandt vi yderligere tre resultatorienterede indikatorer vedrørende store projekter. Disse tre indikatorer var kun blevet indberettet til styrelseskomitéen én gang, i juni 2016, vedrørende hele perioden fra 2008. Indikatorerne blev målt ved hjælp af feedback-blanketter, der skulle udfyldes af modtagerne af Jaspersinitiativets rådgivning. Svarfrekvensen var lav, og resultaterne vedrørende samtlige typer Jaspersopgaver var overvældende positive, så undersøgelsen blev afbrudt.

Vi fandt ingen præstationsindikatorer og statistikker med relation til overvågning af Jaspersinitiativets effekt på medlemsstaternes administrative kapacitet. Desuden var dette aspekt ikke omfattet af nogen overvågningsrapporter.

Evalueringerne af Jaspersinitiativet foreslog en fortsættelse, men identificerede mangler, der burde afhjælpes

I 2010 gennemførte EIB en evaluering af sin rolle i Jaspersinitiativet. Evalueringsrapporten blev sendt til styrelseskomitéen og Kommissionen. I 2012 blev der udført en Jaspersevaluering på Kommissionens vegne. Kommissionen vurderede, at denne evaluering svarede til den planlagte, men forsinkede midtvejsevaluering for programperioden 2007-2013 (jf. punkt 23). Begge disse evalueringer omfattede Jaspersinitiativets output, resultater og samlede effekt. EIB's evaluering fra 2010 rapporterede om modstridende elementer i Jaspersinitiativets resultater. F.eks. blev det anført, at de fleste af Jaspersinitiativets opgaver ikke havde nogen indflydelse på projektets fysiske form og derfor ingen indflydelse på dets underliggende kvalitet. Men når projektkvaliteten faktisk blev forbedret, medførte det generelt yderligere forsinkelser, hvilket fik en negativ indvirkning på absorptionen af EU-midler. Endvidere havde den justering af initiativets fokus hen mod at skabe modne, klargjorte projekter, som skulle fremme absorptionen, svækket dets kapacitetsopbyggende orientering. EIB-evalueringens samlede konklusion er gengivet i tekstboks 6.

Ingen af de to evalueringer omfattede Jaspersinitiativets resultater med hensyn til individuelle opgaver vedrørende mindre projekter. Den seneste evaluering, som blev gennemført af Kommissionen i 2012, indeholdt oplysninger om Jaspersinitiativets hovedmål om at forbedre projektkvaliteten. Ifølge AECOM havde Jaspersinitiativet vist sig at have stor værdi for medlemsstaterne i forbindelse med udvikling af projekter og ansøgninger om finansiering. AECOM anbefalede en fortsættelse af Jaspersinitiativet, da dets tjenester stadig var stærkt efterspurgt af medlemsstaterne³⁸. Iværksættelsen af midtvejsevalueringen for programperioden 2014-2020, der var planlagt til 2017, blev af Kommissionen udskudt til første kvartal 2018.

Generelt fandt vi i de fire besøgte medlemsstater ingen formelle procedurer med relation til evaluering af Jaspersbistandens output, resultater og samlede effekt. Vi fandt kun bevis for faktisk gennemførte evalueringer i Polen: Det koordinerende organ havde foretaget en undersøgelse i 2007, og der var foretaget en evaluering på vegne af udviklingsministeriet i 2010. Polens overordnede revisionsorgan rapporterede i den koordinerede revision, at der manglede systemiske evalueringer af Jaspersinitiativet på nationalt plan, selv om der havde foreligget planer herom siden 2012.

Der var kun i begrænset omfang blevet fulgt op på, hvordan Jaspersinitiativets rådgivning faktisk blev anvendt

Vi observerede, at Jaspersinitiativet kun i meget begrænset omfang havde fulgt op på, hvordan dets konklusioner og anbefalinger (dets output) blev anvendt under processen for godkendelse af store projekter. De nødvendige oplysninger til en opfølgning af denne art kommer fra fire hovedkilder.

Indtil Jaspersinitiativet fik sine vurderingsopgaver (IQR-kontroller og PSA-meddelelser), endte dets rolle i proceduren for godkendelse af store projekter, når det udstedte en ACN-meddelelse. Men hvis Kommissionen afbrød godkendelsesprocessen, kunne Jaspersinitiativet få feedback om, hvad problemet var (hvis medlemsstaten var indforstået). Med hensyn til de individuelle opgaver vedrørende store projekter, vi reviderede, konstaterede vi, at Jaspersinitiativet kun havde modtaget disse oplysninger i 47 % af tilfældene.

En anden informationskilde, men kun i forbindelse med store projekter, er feedback-mekanismen fra GD REGIO til Jaspersinitiativet. Ifølge Jaspersinitiativet var tilbagesendelsesraten for de relevante feedback-blanketter imidlertid lav.

En tredje informationskilde er Kommissionens database. Selv om Jaspersinitiativet har adgang til denne database, konstaterede vi, at det ikke var muligt at identificere individuelle store projekter i omkring 24 % af tilfældene, selv om opgaverne var gennemført.

Den fjerde informationskilde, som var den eneste kilde, der også omfattede mindre projekter, var det årlige spørgeskema til feedback, som Jaspersinitiativet sendte til de nationale forvaltningsmyndigheder, der var involveret i godkendelsen af de underliggende projekter. Jaspersinitiativet indsamlede kun disse oplysninger i én af de besøgte medlemsstater (Rumænien) og kun for ét operationelt program.

Vi fandt ikke noget bevis for, at Jaspersinitiativet systematisk havde fulgt op på, hvordan dets rådgivning var blevet anvendt i gennemførelsen af store eller mindre projekter, der havde modtaget støtte. Vi bemærkede også, at overvågningssystemet ikke indeholdt oplysninger om den faktiske gennemførelse af de støttede projekter, herunder gennemførelsesforsinkelser, omkostningsoverskridelser og indkøbsproblemer. Vi så ikke noget bevis for, at Kommissionen havde givet feedback til Jaspersinitiativet om den faktiske gennemførelse af projekter baseret på oplysninger i medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter til Kommissionen.

Vores stikprøve indeholdt fire opgaver med seks underliggende store projekter, om hvilke Jaspersinitiativet havde afgivet en generelt negativ udtalelse. I alle tilfældene undtagen ét havde støttemodtagerne og de nationale myndigheder fulgt Jaspersinitiativets rådgivning og ikke forelagt projekterne for Kommissionen. I ét tilfælde havde medlemsstaten derefter besluttet at ændre og reducere projektets omfang og gennemføre det som et mindre projekt uden at løse alle de problemer, Jaspersinitiativet havde påpeget.

Vi fandt kun én informationskilde vedrørende den faktiske brug af Jaspersinitiativets horisontale/strategiske rådgivning: en feedback-blanket fra Jaspersinitiativet, der skal udfyldes af de nationale myndigheder, der har modtaget rådgivning. I dette tilfælde var tilbagesendelsesraten også lav (ca. 32 % for medlemsstaterne under ét).

Vi fandt mangler i overvågningen og evalueringen af Jaspersinitiativets produktivitet og effektivitet

For at vurdere produktiviteten sammenlignede vi initiativets output med dets input. De nødvendige oplysninger til denne sammenligning findes i form af indikatorer. I 2008 godkendte styrelseskomitéen tre outputindikatorer³⁹ (jf. også punkt 91) og tre inputindikatorer⁴⁰. Vi konstaterede imidlertid, at kun outputindikatorerne var blevet vurderet systematisk, og selv her konstaterede vi nogle mangler (jf. punkt 92-94).

To af inputindikatorerne var slet ikke blevet vurderet. Der forelå nogle data om den tredje, tid fra opgavens begyndelse til dens afslutning, men de var aldrig blevet brugt i forbindelse med en produktivitetsanalyse. Dataene var også ufuldstændige: Der var ikke registreret oplysninger om opgaver, der var blevet suspenderet, afvist eller annulleret. Sådanne opgaver udgjorde omkring 21 % af alle opgaver oprettet frem til januar 2017, svarende til 8 % af Jaspersinitiativets arbejdsbyrde.

Jaspersinitiativet havde et system til registrering af den tid, der blev brugt på hver opgave. Det burde have været muligt for Jaspersinitiativet at bruge dette som grundlag for at beregne den ene af inputindikatorerne, omkostninger pr. aktion indtil afslutning. Jaspersinitiativet fortalte os imidlertid, at de data, der blev registreret i systemet, ikke var tilstrækkelig pålidelige til at kunne bruges til denne analyse. I slutningen af 2016 begyndte Jaspersinitiativets medarbejdere at registrere i et andet system.

EIB havde foretaget sin egen evaluering af Jaspersinitiativet i 2010 og konkluderet, at det var økonomisk berettiget, men ikke helt optimalt. Evalueringen betegnede initiativets samlede resultater med hensyn til både effektivitet og produktivitet som delvis utilfredsstillende af to årsager. For det første var Jaspersinitiativets rolle og dets prioriteter uklare. Som følge heraf rapporterede EIB, at en betydelig mængde tid og ressourcer var blevet brugt på rådgivning, som viste sig at være i strid med Kommissionens krav. For det andet havde leveringen af gratis tjenester ført til reduceret produktivitet i håndteringen af Jaspersopgaver⁴¹.

Med henblik på at måle effektiviteten undersøgte vi de disponible resultatindikatorer. Vi identificerede fire resultatindikatorer, men konstaterede, at de havde visse mangler (jf. punkt 92-94).

Vi fandt mangler i Jaspersinitiativets produktivitet

Jaspersinitiativet havde ingen inputindikatorer, der var egnede til vurdering af dets produktivitet. Vi undersøgte, om stigningerne i Jaspersinitiativets budget og personaleantal i programperioden 2014-2020 var blevet ledsaget af tilsvarende stigninger i dets output, dvs. antallet af gennemførte opgaver. Vi observerede, at antallet af gennemførte opgaver pr. Jaspersmedarbejder var faldet med mindst 10 % mellem 2007-2009 og 2014-2016.

Aftalememorandummet fra 2006 fastsatte Kommissionens vejledende bidrag til Jaspersinitiativet i programperioden 2007-2013 til 106,5 millioner euro. I virkeligheden bidrog Kommissionen med 38 % mere end dette (147,3 millioner euro i perioden 2006-2013). Efter vores opfattelse var Jaspersinitiativet samlede budget generøst. I partnerskabsrammeaftalen fra 2014 blev det fastslået, at Kommissionens vejledende bidrag til Jaspersinitiativet i programperioden 2014-2020 skulle stige til 250 millioner euro⁴². Dette beløb var baseret på Jaspersinitiativets egne skøn over antallet af planlagte opgaver, skøn, som var baseret på data fra medlemsstaterne, og som efter vores opfattelse var for optimistiske (jf. også punkt 23, 52 og 89). I den evalueringsrapport fra 2012, som Kommissionen bestilte, sammenlignede AECOM Jaspersinitiativets daglige personaleomkostninger med fire andre institutioners og konstaterede, at Jaspersinitiativets personaleomkostninger var betydeligt (op til 116 %) højere end de andres⁴³.

I deres årlige budgettering havde Kommissionen og EIB aftalt at anslå personaleomkostningerne ved hjælp af standardenhedsomkostninger. Frem til 2014 afhang omkostningerne til en medarbejder af, om vedkommendes stilling var finansieret af Kommissionen eller EIB. I gennemsnit var de månedlige enhedsomkostninger for EIB-finansieret personale omkring 40 % højere end de omkostninger, der blev anvendt for de ansatte, der var finansieret af Kommissionen. Vi undersøgte den underliggende dokumentation, der var tilgængelig, men fandt ingen overbevisende årsag til dette.

Fra 2014 blev Kommissionen og EIB enige om at anvende en anden metode til beregning af personaleomkostninger. Under den nye metode blev standardomkostningerne harmoniseret og baseret på personalets erfaring: De varierede ikke længere afhængigt af, om Kommissionen eller EIB finansierede stillingen. I 2015 underskrev Kommissionen den specifikke tilskudsaftale, som indeholdt et anslået budget, hvor den gamle metode var anvendt for EIB-personalet, og satserne i den finansielle og administrative rammeaftale (FAFA) var anvendt for Kommissionens personale. Det blev senere erstattet af et andet, hvor de nye FAFA-satser var anvendt for både Kommissionens og EIB's personale. Med den tidligere "blandede" metode blev initiativets samlede omkostninger for 2015 anslået til 40,3 millioner euro. Med den nye "kun FAFA"-metode blev de anslået til 37,3 millioner euro - 7,4 % mindre. Selv om Jaspersinitiativets samlede omkostninger for det pågældende år blev genberegnet, blev Kommissionens bidrag ikke ændret.

Vi fandt intet bevis for, at Jaspersinitiativets standardpersonaleomkostninger svarede til de reelle personaleomkostninger. Vi bad Jaspersinitiativet om oplysninger om dets reelle (faktisk påløbne) omkostninger, men Jaspersinitiativet nægtede at udlevere disse oplysninger. Vi bad også Kommissionen om at vise os, hvordan det i forbindelse med den gamle metode, der frem til 2014 blev brugt vedrørende personale fra EIB, blev dokumenteret, at standardpersonaleomkostningerne var rimelige. Kommissionens svar adresserede kun delvis vores spørgsmål.

Konklusioner og anbefalinger

Samlet set konkluderede vi, at der var mangler i fastlæggelsen af Jaspersinitiativets hovedmål, roller og ansvarsopgaver. Dette medførte, at Jaspersstøtten ikke i tilstrækkelig grad var målrettet mod de aktiviteter, der tilførte mest værdi. Endvidere konkluderede vi, at der var betydelige svagheder i oprettelsen af Jaspersinitiativets nye IQR-funktion med henblik på programperioden 2014-2020, hvilket medførte en stor risiko for manglende upartiskhed i relation til Jaspersinitiativets rådgivningsfunktion. Vi konstaterede, at Jaspersinitiativet havde haft en effekt på kvaliteten af store projekter. Jaspersinitiativets effekt på medlemsstaternes administrative kapacitet havde endnu ikke ført til større uafhængighed af Jaspersbistand. Kombineret med mangler i overvågningen af Jaspersinitiativets aktiviteter bringer dette initiativets succesfulde drift i fare, navnlig hvad angår produktivitet og effektivitet.

Svagheder i fastlæggelsen af Jaspersinitiativets hovedmål havde ført til mangler i dets arbejde

Vi konstaterede, at Jaspersinitiativets vigtigste mål ikke var klare nok, og at de var delvis modstridende. Aftalerne underskrevet af Kommissionen og Jaspersinitiativets vigtigste interessenter angav ikke, hvordan eller hvornår Kommissionen ville bedømme, om Jaspersinitiativets hovedmål var nået. Jaspersinitiativets planlagte effekt med hensyn til at forbedre projektkvaliteten, øge absorptionen af EU-midler og styrke den administrative kapacitet var ikke klart angivet. Jaspersinitiativet var oprindelig tænkt som et initiativ for programperioden 2007-2013, men det blev et langsigtet initiativ, da det blev forlænget til at omfatte programperioden 2014-2020. Det har ingen klare og målbare mål, hvis opfyldelse kan signalere, at det har tjent sit formål.

Endvidere bemærkede vi, at de vigtigste interessenters roller og ansvarsopgaver ikke var defineret klart nok. Dette udgør en trussel mod ansvarligheden. Jaspersinitiativet havde kun indgået samarbejdsordninger med medlemsstaterne, ikke med Kommissionen. Disse aftaler var stadig ikke omfattende nok, da de kun vedrørte bistand til projekter og ikke dækkede andre typer af Jaspersinitiativets aktiviteter. Efter vores mening er Kommissionen og EIB (indirekte) kunder af Jaspersinitiativet, men Jaspersinitiativet og Kommissionen betragter medlemsstaterne som initiativets eneste kunder (hvis man ser bort fra PSA-vurderingen). Jaspersinitiativet havde også givet medlemsstaterne gratis konsulentrådgivning ved at ansætte og betale eksterne konsulenter.

I mange tilfælde konstaterede vi også, at Jaspersinitiativets bistand ikke var tilstrækkelig målrettet. Dette bidrog til et stort antal annullerede eller suspenderede opgaver. Jaspersinitiativet selv havde ikke fastsat særlige prioriterede områder for de medlemsstater, det støttede, og handlede i stedet på grundlag af efterspørgslen fra disse medlemsstater. Generelt imødekom Jaspersinitiativet næsten alle medlemsstaternes opgaveanmodninger uden altid at høre Kommissionen, som finansierede størstedelen af initiativets omkostninger.

I starten af programperioden 2014-2020 begyndte Jaspersinitiativet også at støtte faseinddelte projekter og opfordrede medlemsstaterne yderligere til at gøre mere brug af dets gratis bistand i projektgennemførelsesfasen. Ingen af disse opgaver var en prioritet.

Den midtvejsevaluering af Jaspersinitiativet, der blev udført på vegne af Kommissionen i december 2012, fremhævede mangler vedrørende initiativets strategiske tilgang og samarbejdsordninger og anbefalede foranstaltninger til at afhjælpe dem. Disse mangler skulle allerede være afhjulpet på det tidspunkt, hvor Jaspersinitiativet blev forlænget for programperioden 2014-2020, men da revisionen fandt sted, havde de korrigerende foranstaltninger ført til en mindre præcis planlægning, hvilket reducerede deres strategiske værdi.

Anbefaling 1

Kommissionen bør få mere kontrol med den strategiske planlægning af Jaspersinitiativet, herunder alle typer Jaspersaktiviteter, og tage i betragtning, at Jaspersinitiativet oprindelig var tænkt som et midlertidigt initiativ. Den bør navnlig tage følgende skridt:

1. justere sin overordnede strategiske planlægning af Jaspersinitiativets arbejde baseret på medlemsstaternes konkrete behov og i overensstemmelse med EU's samhørighedspolitik. Jaspersinitiativets arbejde bør fokuseres på de aktiviteter, der tilfører mest værdi
2. opstille klare delmål og kriterier, der gør det muligt at udfase Jaspersinitiativet, når dets hovedmål er opfyldt
3. indarbejde sin overordnede strategi i den årlige planlægning af Jaspersaktiviteter i medlemsstaterne. Denne planlægning bør fastsætte specifikke prioriteter for hver medlemsstat og sektor i overensstemmelse med EU's lovgivning og politikker
4. yderligere præcisere de vigtigste interessenters roller og ansvarsopgaver for at styrke gennemsigtigheden og ansvarligheden
5. sikre, at Jaspersinitiativet indgår omfattende, praktiske og klare samarbejdsordninger for alle sine tjenester med alle de relevante generaldirektorater i Kommissionen, med EIB og med medlemsstaterne.

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2018.

Vi konstaterede betydelige svagheder i oprettelsen af den nye IQR-funktion med henblik på programperioden 2014-2020. Vi bemærkede en stor risiko for manglende upartiskhed i forhold til Jaspersinitiativets rådgivningsfunktion. Hertil kommer, at selv om IQR-kontrollerne var en afgørende del af Kommissionens proces for godkendelse af store projekter, havde Kommissionen ingen direkte indflydelse på, hvordan de blev udført i praksis, hvorved den risikerede, at de ikke ville blive leveret som planlagt. Kommissionens afgørelser om at godkende store projekter træffes i praksis af Jaspersinitiativet, som er ansvarligt for IQR-kontrollen.

Formålet med IQR-kontrollerne var at strømline Kommissionens proces for godkendelse af store projekter. I slutningen af 2016 havde Jaspersinitiativet imidlertid ikke formået at indgå samarbejdsordninger med de medlemsstater, som forventedes at forelægge flest store projekter. Kommissionen besluttede desuden i forbindelse med de fleste store projekter at bruge en anden vurderingsfunktion, PSA-proceduren, der tilbydes af samme Jaspersafdeling. PSA-proceduren bidrog til en væsentlig reducering af Kommissionens godkendelsestid for store projekter.

Anbefaling 2

1. Kommissionen bør straks tage skridt til at afhjælpe den store risiko for manglende upartiskhed, som foreligger, når Jaspersinitiativet udfører IQR-kontroller for at vurdere projekter, der har modtaget rådgivningsstøtte fra Jaspersinitiativet. Med henblik på perioden efter 2020 bør Kommissionen ophøre med at anvende IQR-kontroller fra Jaspersinitiativet vedrørende store projekter, som tidligere har modtaget rådgivning fra Jaspersinitiativet
2. Kommissionen bør skaffe sig fuld adgang til den relevante dokumentation for at efterprøve kvaliteten af Jaspersinitiativets IQR-procedurer.

Måldato for gennemførelsen: straks.

Jaspersinitiativet havde en effekt på projektkvaliteten, men kunne ikke påvirke absorptionen

Vi konstaterede, at Jaspersinitiativet samlet set havde en positiv effekt på kvaliteten af projektdokumentationen. Vi konstaterede også, at Jaspersinitiativets bistand var forholdsvis omfattende, uanset det præcise tidspunkt, hvor det blev involveret. Dette blev bekræftet af både Polens og Kroatiens overordnede revisionsorganer under de koordinerede revisioner. I programperioden 2007-2013 havde Kommissionen generelt brug for mindre tid til at godkende store projekter, hvis Jaspersinitiativet havde ydet bistand til dem. Vi bemærkede, at den samlede tid, som det tog at godkende store projekter, blev reduceret i programperioden 2014-2020.

Samlet set havde Jaspersinitiativet i de fleste tilfælde en effekt på mindst ét af de fire parametre, der havde relation til kvaliteten af de reviderede store projekter. Men kun i nogle få tilfælde konstaterede vi betydelige forbedringer i de besøgte Jaspersstøttede store projekters planlagte omfang, output, resultater eller effekt (for eksempel færre økonomisk uberettigede elementer i projektinfrastrukturen).

Vi konstaterede, at Jaspersinitiativet ingen effekt havde på tidsperspektivet for store projekters gennemførelse. Selv om Jaspersinitiativet havde ydet rådgivning på dette område, var alle de projekter, vi besøgte, blevet forsinket. Mere end en tredjedel af dem måtte delvis flyttes til programperioden 2014-2020 (faseinddeles).

Vi bemærkede under vores juridisk-kritiske revision i 2014 og 2015, at store projekter, der havde fået bistand fra Jaspersinitiativet, sjældnere var påvirket af fejl vedrørende lovlighed og formel rigtighed.

Med hensyn til alle de mindre projekter i vores stikprøve undtagen ét observerede vi, at Jaspersinitiativet ikke havde haft nogen indflydelse på deres planlagte omfang, output, resultater, effekt, omkostninger eller tidsperspektiv for gennemførelsen. Vi bemærkede også, at der ikke var etableret passende ordninger, som gjorde det muligt for støttemodtagere, nationale myndigheder, Jaspersinitiativet og Kommissionen at udveksle oplysninger om, hvordan Jaspersinitiativets rådgivning til mindre projekter bedst kunne bruges.

Vi bemærkede, at Jaspersinitiativet i programperioden 2007-2013 generelt ikke havde nogen effekt på absorptionen af EU-midler. Dette skyldtes hovedsagelig lovgivningsændringer i 2009, som gjorde det muligt at udbetale EU-midler, før Kommissionen havde udstedt en formel projektgodkendelse. I mere end 50 % af de projekter, vi reviderede, var der faktisk indsendt udgiftsanmeldelser til Kommissionen, før den havde truffet afgørelse, hvilket gjorde den planlagte fordel ved Jaspersinitiativets rådgivningsbistand mindre relevant. I de resterende tilfælde havde forsinkelser i gennemførelsen medført, at indsendelsen af de første udgiftsanmeldelser til Kommissionen blev udsat, selv om dens afgørelse allerede forelå.

Anbefaling 3

1. Kommissionen bør målrette Jaspersbistanden i henhold til projektets udviklingsstadium. Jaspersinitiativet bør snarere koncentrere sig om projekternes indhold end om projektdokumentationen. Jaspersinitiativet bør ikke længere begynde at yde rådgivning til projekter, der allerede er blevet godkendt af de nationale myndigheder
2. Kommissionen bør fastholde fokus på at yde Jaspersrådgivning til store projekter. Jaspersbistand bør i undtagelsestilfælde kunne ydes til mindre projekter og projektrelaterede horisontale opgaver af strategisk art. I disse tilfælde bør bistanden ydes i samråd med Kommissionen.

Måldato for gennemførelsen: medio 2018.

Jaspersinitiativets effekt på medlemsstaternes administrative kapacitet havde endnu ikke ført til større uafhængighed af Jaspersbistand

Generelt oplyste både de nationale myndigheder og projektstøttemodtagerne, at Jaspersinitiativet havde en positiv effekt på deres administrative kapacitet, selv om nogle af dem oplyste, at de fortsat var stærkt afhængige af bistand fra Jaspersinitiativet. De overordnede revisionsorganer i Polen og Kroatien gjorde lignende konstateringer under de koordinerede revisioner. Vi fandt intet bevis, der kunne bekræfte, at denne forbedring af den administrative kapacitet faktisk havde fundet sted. Med hensyn til omkring to tredjedele (67 %) af de horisontale opgaver, vi reviderede, bemærkede vi ingen sådan effekt.

Vi bemærkede, at Jaspersinitiativet med tiden havde øget sit fokus på at opbygge medlemsstaternes administrative kapacitet. Vi bemærkede også, at Kommissionen i programperioden 2014-2020 havde valgt en mere proaktiv og koordineret tilgang i forbindelse med foranstaltninger til opbygning af medlemsstaternes administrative kapacitet. I Kommissionens strategi for teknisk bistand fandt vi imidlertid ingen henvisninger til koordinering af de dedikerede kapacitetsopbygnings-aktiviteter, der blev gennemført af Kommissionen, og dem, der blev gennemført af Jaspersinitiativet.

Vi konstaterede, at anvendelsen af Jaspersbistand til opgaver med en potentiel strategisk effekt var steget. Vi konstaterede, at Jaspersinitiativet havde haft en betydelig (33 %) eller begrænset (22 %) effekt på mere end halvdelen af de horisontale opgaver med strategisk potentiale, vi reviderede.

Anbefaling 4

1. Kommissionen bør integrere Jaspersaktiviteterne i sin egen strategi for teknisk bistand med det formål at forbedre koordineringen med Jaspersinitiativet vedrørende gennemførelse af løbende aktiviteter (i modsætning til ad hoc-aktiviteter) til udvikling af medlemsstaternes administrative kapacitet. Jaspersinitiativets aktiviteter i denne henseende bør supplere Kommissionens arbejde og fokusere på sektorer, områder og medlemsstater, hvor den administrative kapacitet er utilstrækkelig
2. Kommissionen bør over tid justere rollen, karakteren og intensiteten af Jaspersinitiativets kapacitetsopbygnings-aktiviteter i medlemsstaterne for at give medlemsstaterne incitamenter til at opnå en tilstrækkelig og bæredygtig administrativ kapacitet.

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2018.

Væsentlige mangler i planlægningen, overvågningen og evalueringen af Jaspersinitiativets aktiviteter bragte initiativets succesfulde drift i fare

Vi identificerede betydelige mangler i planlægningen og overvågningen af Jaspersinitiativets aktiviteter. Vi konstaterede, at Jaspersinitiativet og Kommissionen i deres overvågning havde fokuseret på output. I de tilfælde, hvor der var fastsat målværdier for denne overvågning, var de enten uklart defineret eller anvendt inkonsekvent. De eneste resultater, der regelmæssigt var blevet overvåget og rapporteret om, var resultaterne af Jaspersrådgivningen til store projekter med hensyn til den hastighed, hvormed Kommissionen vedtog godkendelsesafgørelser. Som forklaret i punkt 130 var dette en stort set irrelevant absorptionsindikator fra 2009 og fremefter. Vi fandt ikke noget bevis for, at Jaspersinitiativet eller Kommissionen havde overvåget effekten af Jaspersinitiativets aktiviteter på medlemsstaternes administrative kapacitet. Vi fandt heller intet bevis for tydeligt angivne procedurer vedrørende overvågning og evaluering af resultaterne og den samlede effekt af Jaspersinitiativets bistand i nogen af de fire medlemsstater, vi reviderede.

To evalueringer af Jaspersinitiativet var blevet gennemført, den ene af EIB og den anden på vegne af Kommissionen. Disse evalueringer omfattede ikke Jaspersinitiativets præstationer i forbindelse med individuelle opgaver vedrørende mindre projekter. Endvidere blev der rapporteret betydelige mangler i disse evalueringer. Som konkluderet i punkt 122 var disse kun i nogen grad blevet afhjulpet.

Vi bemærkede, at der kun i begrænset omfang var blevet fulgt op på, hvordan Jaspersinitiativets rådgivning faktisk blev anvendt. Vi observerede, at Jaspersinitiativet kun meget sjældent havde fulgt op på, om dets konklusioner og anbefalinger blev anvendt under processen for godkendelse af store projekter. Vi observerede også, at Jaspersinitiativets overvågningssystem ikke indeholdt oplysninger om den faktiske gennemførelse af de støttede projekter, herunder gennemførelsesforsinkelser, omkostningsoverskridelser og indkøbsproblemer. Vi fandt heller ikke noget bevis for, at Kommissionen havde givet feedback til Jaspersinitiativet om projektgennemførelsen.

Vi konkluderede, at der var mangler i overvågningen af Jaspersinitiativets produktivitet og effektivitet. De data om input, der blev registreret i Jaspersinitiativets system, var ikke tilstrækkelig pålidelige til at kunne bruges til en meningsfuld inputanalyse. Outputindikatorerne blev anvendt systematisk, men det gjorde resultatindikatorerne ikke. Desuden var der mangler vedrørende både output- og resultatindikatorerne. De to evalueringer af Jaspersinitiativet, der blev foretaget i 2010 og 2012, foreslog en fortsættelse af initiativet og identificerede mangler, der burde afhjælpes.

Kommissionen var begyndt at anvende harmoniserede standardomkostninger, hvilket reducerede Jaspersinitiativets samlede omkostninger. Selv om initiativets omkostninger for 2015 blev genberegnet og reduceret, blev Kommissionens bidrag ikke ændret. Vi fandt intet bevis for, at de standardpersonaleomkostninger, Jaspersinitiativet før harmoniseringen anvendte for personale fra EIB, svarede til de faktisk afholdte personaleomkostninger. EIB var ikke villig til at give oplysninger om Jaspersinitiativets reelle (faktisk afholdte) omkostninger, og Kommissionens svar adresserede kun delvis vores spørgsmål vedrørende rimeligheden af de standardomkostninger, der frem til 2014 blev brugt for Jasperspersonale leveret af EIB.

Anbefaling 5

1. Kommissionen bør indføre et omfattende system til overvågning af, i hvilket omfang Jaspersinitiativets langsigtede og kortsigtede mål er opfyldt med hensyn til alle de ydelser, som det leverer
2. Kommissionen bør sikre, at fremtidige evalueringer af Jaspersinitiativet er tilstrækkelig omfattende, og drage konklusioner om, hvorvidt Jaspersinitiativet har opfyldt sine hovedmål
3. Kommissionen bør tage skridt til at optimere Jaspersinitiativets produktivitet og effektivitet, navnlig ved at sikre, at de faktiske omkostninger ved Jaspersinitiativets bistand til hver enkelt opgave overvåges nøje og sammenlignes med Jaspersinitiativets output og resultater
4. Kommissionen bør sikre, at Jaspersinitiativets omkostninger er rimelige, og at de afspejler de faktiske omkostninger.

Måldato for gennemførelsen: medio 2018.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 29. november 2017.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Glossar

Cost-benefit-analyse: En teknik til sammenligning af de forventede omkostninger og fordele ved et forslag, der hjælper beslutningstagere til at træffe en velfunderet beslutning om, hvorvidt det skal gennemføres eller ej.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): De europæiske struktur- og investeringsfonde er fem særskilte fonde, hvis mål er at reducere regionale skævheder i Den Europæiske Union, og hvis politikrammer fastsættes for den syvårige budgetperiode under den flerårige finansielle ramme. Der er tale om følgende fonde: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

Effekt: De socioøkonomiske konsekvenser på længere sigt, der kan konstateres et bestemt stykke tid efter, at en intervention er afsluttet, og som kan påvirke de direkte modtagere under interventionen eller andre, indirekte, modtagere (f.eks. lavere arbejdsløshed eller bedre vandkvalitet).

Faseinddelte projekter: Ikke-afsluttede store projekter fra den foregående programperiode, hvis resterende del - der skal kunne identificeres både finansielt og fysisk - blev flyttet til programperioden 2014-2020.

Forvaltningsmyndighed: En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed (eller ethvert andet offentligt eller privat organ), der af en medlemsstat er udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har blandt andet til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge projekternes gennemførelse og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Handlingsplan: Handlingsplaner udarbejdes for hver medlemsstat i samarbejde med den pågældende modtagerstat og Europa-Kommissionen for at præcisere, hvad Jaspersinitiativet skal gøre. Siden 1. januar 2014 er alle nye handlingsplaner vedtaget som rullende planer, der begynder med, at de underskrives en enkelt gang for programperioden 2014-2020. De forbliver gyldige i hele perioden 2014-2020, og periodiske ændringer (tilføjelse og fjernelse af projekter) aftales mellem parterne ved brevveksling.

Indikator: En indikator er en målbar proxyvariabel, f.eks. for en målsætning. Indikatoren giver oplysninger, der kan bruges til at vurdere, i hvilket omfang målsætningen er blevet nået.

Instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA): Instrumentet til førtiltrædelsesbistand er det redskab, hvorigennem EU støtter reformer i "udvidelseslandene" med økonomisk og teknisk hjælp. IPA-midlerne opbygger udvidelseslandenes kapacitet gennem tiltrædelsesprocessen med en deraf følgende gradvis positiv udvikling i regionen.

Meddelelse om afsluttet aktion (ACN-meddelelse): Et standarddokument udarbejdet af Jaspersinitiativet, som opsummerer det udførte arbejde på et projekt og indeholder anbefalinger til de nationale myndigheder, hvis det er nødvendigt.

Operationelt program (OP): Et operationelt program fastsætter medlemsstatens prioriteter og særlige mål og beskriver, hvordan midlerne (EU-midler og national offentlig og privat medfinansiering) vil blive anvendt i en given periode (normalt syv år) til finansiering af projekter. Projekterne skal bidrage til at opfylde et antal målsætninger, der er fastsat i OP'ets prioritetsakse. Et OP udarbejdes af medlemsstaten og skal godkendes af Kommissionen, før der kan foretages betalinger fra EU-budgettet. Programmet kan kun ændres i løbet af perioden, hvis parterne er enige om det.

Output: Det, der er produceret eller opnået med de ressourcer, der er tildelt en intervention (f.eks. afholdte uddannelseskurser for unge arbejdsløse, antal opførte rensningsanlæg eller km anlagte veje).

Overordnet revisionsorgan (OR): Et uafhængigt organ med ansvar for at undersøge offentlige indtægter og udgifter. Der er et overordnet revisionsorgan i hver af EU's medlemsstater. Den Europæiske Revisionsret er EU's overordnede revisionsorgan.

Produktivitet: Princippet om produktivitet vedrører et optimalt forhold mellem de anvendte ressourcer og de opnåede output.

Resultat: Et resultat er en målelig konsekvens, der - direkte eller indirekte - udspringer af en årsagssammenhæng.

Samhørighedsfonden: Samhørighedsfonden har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at finansiere miljø- og transportprojekter i medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger er lavere end 90 % af EU-gennemsnittet.

Samhørighedspolitik: Samhørighedspolitikken er et af de største politikområder, der finansieres af EU-budgettet. Den har til formål at mindske de udviklingsmæssige skævheder mellem forskellige regioner, bidrage til omstillingen af industriområder i tilbagegang og diversificere landdistrikter samt tilskynde til grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde. Den finansieres via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden.

Store projekter: Store projekter er store infrastrukturprojekter inden for transport, miljø og andre sektorer såsom kultur, uddannelse, energi eller IKT, som ofte har strategisk betydning for EU og derfor er underlagt en særlig godkendelsesprocedure i Kommissionen. De omfatter en række økonomisk uopdelelige arbejder, aktiviteter eller tjenester, der opfylder en præcis teknisk funktion og tager sigte på klart identificerede målsætninger. Forordningen om fælles bestemmelser fastsætter, at store projekter er projekter, til hvilke de samlede støtteberettigede omkostninger (i programperioden 2007-2013 de samlede omkostninger), der vurderes ved fastsættelsen af fondenes bidrag, overstiger 50 millioner euro. I programperioden 2014-2020 er tærsklen hævet til 75 millioner euro i forbindelse med projekter, der fremmer bæredygtig transport og afskaffer flaskehalse i vigtige netinfrastrukturer.

Uafhængig kvalitetskontrol (IQR-kontrol): Et uafhængigt organs evaluering af en ansøgning vedrørende et stort projekt, foretaget før en medlemsstat forelægger ansøgningen for Kommissionen til godkendelse. Jaspersinitiativet fungerer som uafhængigt kvalitetskontrolorgan for alle lande, der beder om bistand. Kommissionen kan kun afvise at godkende finansiel støtte, hvis den konstaterer betydelige svagheder i IQR-rapporten.

Vurdering af ansøgning efter indgivelse (PSA-vurdering): En vurdering, som Jaspersinitiativet efter anmodning fra Kommissionen foretager af en ansøgning vedrørende et stort projekt, som en medlemsstat har indgivet uden at lade det underkaste Jaspersinitiativets uafhængige kvalitetskontrol.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og integration. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Oskar Herics, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Margit Spindelegger, ledende administrator Emmanuel Rauch og opgaveansvarlig Rafal Gorajski. Revisionsholdet bestod af Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu og Maciej Szymura. Eleonore von Bardeleben ydede juridisk rådgivning. Den sproglige støtte blev ydet af Richard Moore.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

© Den Europæiske Union, 2017

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: http://europa.eu/contact

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: http://europa.eu/contact

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://op.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.