Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen (JASPERS) - Zeit für eine bessere Ausrichtung

Zusammenfassung

Über JASPERS

Im Jahr 2005 beschloss die Europäische Kommission, gemeinsam mit der Europäischen Investitionsbank eine neue Initiative unter der Bezeichnung "Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen" (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, JASPERS) ins Leben zu rufen. Im Rahmen dieser Initiative können Mitgliedstaaten, die der EU 2004 oder später beigetreten sind, unentgeltlich unabhängige Beratung bei der Ausarbeitung hochwertiger Vorschläge für große Investitionsprojekte im Hinblick auf eine Finanzierung aus dem EU-Kohäsionsfonds und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung erhalten.

Zur Prüfung des Hofes

Der Hof bewertete, ob JASPERS sich in den unterstützten Mitgliedstaaten positiv auf die Entwicklung und allgemeine Qualität der von der EU kofinanzierten Projekte ausgewirkt und zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten dieser Mitgliedstaaten beigetragen hat.

Geprüft wurde in vier Mitgliedstaaten, und zwar Kroatien, Malta, Polen und Rumänien. Die Prüfung betrifft den Zeitraum von 2006, als die JASPERS-Initiative ihre Geschäftstätigkeit aufnahm, bis Ende 2016. In Kroatien und Polen führte der Hof seine Prüfung in Zusammenarbeit mit den Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) dieser Länder durch, die zeitgleich zur Prüfung des Hofes ihre eigenen Prüfungen der Auswirkungen von JASPERS auf einzelstaatlicher Ebene vornahmen¹.

Feststellungen des Hofes

Die Hauptziele sowie die Aufgaben und Zuständigkeiten von JASPERS waren nicht genau festgelegt. Infolgedessen erfolgte die Unterstützung durch JASPERS nicht zielgerichtet genug. Die JASPERS-Initiative war ursprünglich für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 gedacht, erhielt durch ihre Beibehaltung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 jedoch längerfristigen Charakter. Für die Initiative wurden keine klaren und messbaren Ziele vorgesehen, die erkennen lassen, dass sie ihren Zweck erfüllt hat. Zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020 ging JASPERS außerdem dazu über, auch in Phasen aufgeteilte Projekte zu unterstützen, und die Initiative ermutigte die Mitgliedstaaten weiterhin, ihre unentgeltliche Hilfe während der Umsetzung der Projekte verstärkt in Anspruch zu nehmen. Keiner dieser Bereiche stellte eine Priorität dar.

Der Hof stellte erhebliche Schwachstellen bei der Einrichtung der neuen Funktion der unabhängigen Qualitätsüberprüfung (IQR) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 fest. Die funktionale Unabhängigkeit des IQR-Dienstes war beeinträchtigt, weil dieselbe Person für die Abzeichnung der Arbeit der Abteilung IQR und der Abteilung Beratungsdienste zuständig war. Außerdem waren bis Oktober 2017 keine Verfahren für die IQR-Abläufe bei JASPERS angenommen worden. Der Hof stellte ein hohes Risiko mangelnder Unparteilichkeit im Zusammenhang mit der Beratungsfunktion von JASPERS fest. Obwohl unabhängige Qualitätsüberprüfungen (IQR) einen entscheidenden Bestandteil des Genehmigungsverfahrens der Kommission für Großprojekte bildeten, hatte die Kommission zudem keinen unmittelbaren Einfluss darauf, wie diese Überprüfungen in der Praxis durchgeführt wurden, wodurch sie sich der Gefahr aussetzte, dass sie nicht wie vorgesehen vorgenommen wurden.

JASPERS trug zu einer rascheren Genehmigung von Projekten bei und wirkte sich auf die Qualität von Projekten aus. Darüber hinaus hatte JASPERS einen positiven Einfluss auf die Qualität der zugrunde liegenden Projektdokumentation. Der Hof stellte außerdem fest, dass die von JASPERS gewährte Unterstützung relativ umfassend war. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 benötigte die Kommission im Allgemeinen weniger Zeit für die Genehmigung von Großprojekten, wenn diese von JASPERS unterstützt worden waren. Allerdings wirkte sich JASPERS den Erkenntnissen des Hofes zufolge in der Regel nicht auf die Ausschöpfung von EU-Mitteln aus. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 stellte der Hof fest, dass der Zeitaufwand für die Genehmigung von Großprojekten erheblich reduziert werden konnte. Schließlich zeigte die Prüfung, dass Großprojekte, die von JASPERS unterstützt wurden, bei den vom Hof in den Jahren 2014 und 2015 durchgeführten Compliance-Prüfungen seltener Recht- und Ordnungsmäßigkeitsfehler aufwiesen.

Die Wirkung von JASPERS auf die Verwaltungskapazitäten hat noch nicht zu größerer Unabhängigkeit von der Unterstützung durch JASPERS geführt. Im Allgemeinen erklärten sowohl die nationalen Behörden als auch die Projektbegünstigten, dass JASPERS sich positiv auf ihre Verwaltungskapazitäten ausgewirkt habe, wobei einige von ihnen allerdings angaben, auch weiterhin stark von der Unterstützung durch JASPERS abhängig zu sein. Der Hof konnte keine Nachweise für eine tatsächlich eingetretene Verbesserung der Verwaltungskapazitäten finden. Er stellte fest, dass JASPERS im Laufe der Zeit den Aufbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten stärker in den Mittelpunkt gerückt hatte.

Dies gefährdet, im Zusammenspiel mit erheblichen Unzulänglichkeiten bei der Überwachung der JASPERS-Tätigkeiten, die erfolgreiche Durchführung der Initiative, insbesondere unter den Aspekten Effizienz und Wirksamkeit. Die EIB war nicht bereit, Informationen über die tatsächlichen Kosten von JASPERS vorzulegen, und die Kommission konnte die Plausibilität der Standardkosten, die JASPERS bis 2014 für von der EIB gestellte Mitarbeiter verwendet hatte, nur teilweise belegen.

Empfehlungen des Hofes

Die Kommission sollte

1. eine stärkere Kontrolle über die strategische Planung von JASPERS für alle Arten von JASPERS-Tätigkeiten ausüben und in Anbetracht der Tatsache, dass JASPERS ursprünglich als vorübergehende Initiative konzipiert war, das schrittweise Auslaufen der Initiative ermöglichen, wenn ihre wichtigsten Ziele erreicht sind;
2. unverzüglich Maßnahmen ergreifen, mit denen das hohe Risiko mangelnder Unparteilichkeit gemindert wird, wenn JASPERS unabhängige Qualitätsüberprüfungen bei Projekten durchführt, die beratende Unterstützung von JASPERS erhalten haben;
3. uneingeschränkten Zugang zu den einschlägigen Unterlagen erhalten, damit sie die Qualität der IQR-Verfahren von JASPERS überprüfen kann;
4. die Unterstützung von JASPERS auf die jeweilige Entwicklungsstufe des Projekts ausrichten und den Schwerpunkt der Initiative weiter auf die Bereitstellung von Beratungsdiensten für Großprojekte legen;
5. die Tätigkeiten im Rahmen von JASPERS in ihre eigene Strategie für technische Hilfe einbeziehen, um auf diese Weise die Koordinierung mit JASPERS bei der Durchführung fortlaufender Tätigkeiten (im Gegensatz zu Ad-hoc-Tätigkeiten) zur Entwicklung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten zu verbessern; die Rolle, Art und Intensität der JASPERS-Tätigkeiten zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten in den Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit anpassen, um für die Mitgliedstaaten Anreize zur Erreichung ausreichender und tragfähiger Verwaltungskapazitäten zu schaffen;
6. ein umfassendes System zur Überwachung des Erfüllungsgrads der lang- und kurzfristigen Ziele von JASPERS einführen; sicherstellen, dass künftige Evaluierungen von JASPERS umfassend genug sind; Schlussfolgerungen über die Erreichung der Hauptziele von JASPERS ziehen; Maßnahmen ergreifen, um die Effizienz und Wirksamkeit von JASPERS zu optimieren; sicherstellen, dass die Kosten von JASPERS angemessen sind und den tatsächlich angefallenen Kosten entsprechen.

Einleitung

Was ist JASPERS?

Die Mitgliedstaaten, die der EU 2004 oder später beitraten, konnten im Rahmen des Kohäsionsfonds und des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung umfangreiche Förderbeträge in Anspruch nehmen². Rumänien, Bulgarien und Kroatien erhielten ferner bis zu ihrem Beitritt zur Europäischen Union über das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) finanzielle Unterstützung von der EU. Gleichzeitig waren die Kapazitäten der Behörden dieser Länder hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln sowie der Vorbereitung und Umsetzung von Projekten gemäß den Anforderungen der EU begrenzt.

Um diese Schwachstelle zu beheben, beschloss die Europäische Kommission, gemeinsam mit der EIB eine neue Initiative ins Leben zu rufen, die diesen Mitgliedstaaten technische Beratung bieten sollte. Im Jahr 2006 vereinbarten die Kommission, die Europäische Investitionsbank (EIB) und die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE) und später die KfW in einem Memorandum of Understanding (MoU) die Gründung der Initiative. Ziel der als "Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen" (JASPERS) bekannten Initiative war die unentgeltliche Bereitstellung unabhängiger Beratung für Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung von "Großprojekten" hoher Qualität, die umfangreiche Investitionen erforderten, mit Blick auf die Beantragung von Kofinanzierungsmitteln der EU. Diese Beratung betraf beispielsweise Durchführbarkeitsstudien, Kosten-Nutzen-Analysen (KNA) sowie Umweltfragen (siehe Ziffer 57).

Laut ursprünglichem Plan sollte JASPERS nur im Programmplanungszeitraum 2007-2013 tätig sein und lediglich jenen Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, die der EU im Jahr 2004 und danach beitraten³. In einer 2014 unterzeichneten Partnerschaftsrahmenvereinbarung⁴ wurde die Geschäftstätigkeit der Initiative jedoch auf den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verlängert (einschließlich eines neuen Mandats für die Fazilität "Connecting Europe" (CEF))⁵. Die Initiative wurde außerdem auf alle Mitgliedstaaten und Bewerberländer erweitert, sofern die erforderlichen Ressourcen verfügbar waren.

Die JASPERS-Initiative für technische Hilfe wird von einer innerhalb der EIB eigens eingerichteten Abteilung, der JASPERS-Abteilung, verwaltet. JASPERS beschäftigt etwa 124 Mitarbeiter⁶. Die Initiative hat ihren Hauptsitz in Luxemburg in den Räumlichkeiten der EIB; zudem unterhält sie drei Regionalbüros in Warschau, Wien und Bukarest sowie eine Zweigstelle in Brüssel. Sie wird gemeinsam von der EIB, der Kommission (im Rahmen des EU-Haushalts) und der EBWE finanziert⁷. Im JASPERS-Lenkungsausschuss, in dem die Kommission den Vorsitz führt, verabschieden die drei Partner einstimmig strategische Entscheidungen über die Ausrichtung und Beaufsichtigung der Initiative.

Die tatsächlichen Kosten der JASPERS-Initiative von der Aufnahme ihrer Geschäftstätigkeit im Jahr 2006 bis Ende 2016 beliefen sich auf 284,2 Millionen Euro. Etwa 79 % der Gesamtkosten von JASPERS (rund 223,5 Millionen Euro) wurden aus dem EU-Haushalt finanziert. Weitere Einzelheiten sind Tabelle 1 zu entnehmen. Den restlichen Beitrag leisteten die anderen Partner in Form von JASPERS zugewiesenen Mitarbeitern.

Hinweis: Den Jahresberichten von JASPERS zufolge fielen 2006 keine tatsächlichen Kosten an. Die Kommission leistete im Jahr 2006 allerdings Zahlungen an JASPERS. In den Zahlen sind die Mandate von JASPERS für das IPA und die CEF nicht enthalten.

Quelle: Analyse der Jahresberichte von JASPERS und der Antworten der Kommission durch den Europäischen Rechnungshof.

Womit befasst sich JASPERS?

Die einzelnen Aufgaben von JASPERS werden als "Aufträge" bezeichnet. Aufträge erfolgen hauptsächlich in folgender Form:

• individuelle Unterstützung für Großprojekte und kleinere Projekte (siehe Ziffer 7) einschließlich vorübergehender Unterstützung für in Phasen aufgeteilte Großprojekte (siehe Ziffer 40),
• horizontale Unterstützung (siehe Ziffer 8),
• Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten (siehe Ziffer 9),
• Überprüfungsfunktionen (siehe Ziffer 10):
  • unabhängige Qualitätsüberprüfungen (IQR),
  • Projektüberprüfungen nach Einreichung (PSA).

Das wichtigste strategische Ziel von JASPERS ist es, so früh wie möglich in der Projektentwicklung individuelle Unterstützung bereitzustellen, d. h., den begünstigten Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung von Projekten zu helfen, für die Zuschüsse aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und dem Kohäsionsfonds beantragt werden sollen⁸. In der Praxis kann JASPERS in jeder Projektphase Hilfestellung bieten: von der Konzeption bis zur Genehmigung und in Ausnahmefällen sogar in der Umsetzungsphase. Die meisten dieser Aufträge betreffen Großprojekte, also Vorhaben, deren Kosten einen festgelegten Schwellenwert übersteigen⁹ und die von der Kommission genehmigt werden müssen. JASPERS kann auch kleinere Projekte unterstützen, die von den Mitgliedstaaten genehmigt werden, besonders dann, wenn sie von spezifischem strategischem Wert sind.

Horizontale Unterstützung kann in Form von Beratung für Gruppen von verschiedenen, aber verwandten Projekten in einem oder mehreren Mitgliedstaaten oder in Form von strategischer Beratung für Behörden von Mitgliedstaaten geleistet werden.

Im Jahr 2011 richtete JASPERS eine eigene Networking-Plattform für Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau ein, über die Fortbildungskurse und Networking-Veranstaltungen organisiert werden mit dem Ziel, die Fähigkeit der mitgliedstaatlichen Behörden, Projekte im Einklang mit den EU-Verordnungen auszuarbeiten, zu verbessern und bewährte Verfahren zu verbreiten.

Seit 2015 führt JASPERS außerdem Überprüfungen von Großprojektanträgen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens der Kommission für Großprojekte durch. Diese Überprüfungen können in Form von unabhängigen Qualitätsüberprüfungen (IQR) erfolgen (siehe Ziffern 44-52). IQR werden auf Ersuchen von Mitgliedstaaten, wie in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen vorgesehen¹⁰, von einer Abteilung mit Sitz in Brüssel durchgeführt. Auf Ersuchen der Kommission - nicht der Mitgliedstaaten - kann JASPERS darüber hinaus seit 2015 auch Überprüfungen in Form von Projektüberprüfungen nach Einreichung (PSA) vornehmen. PSA sind vom Umfang her enger gefasst als IQR. IQR und PSA können auch für Großprojekte durchgeführt werden, die bereits vor Einreichung des Großprojektantrags Beratung durch JASPERS in Anspruch genommen haben.

Zwischen der Aufnahme ihrer Geschäftstätigkeit 2006 und Ende 2016 wurden im Rahmen der JASPERS-Initiative 1 147 Aufträge abgeschlossen. Rund zwei Drittel dieser Aufträge betrafen Großprojekte. Abbildung 1 enthält Einzelheiten zur Anzahl der abgeschlossenen Aufträge, aufgeschlüsselt nach Art des Auftrags.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten von JASPERS (Stand: 31. Dezember 2016).

Beinahe 50 % aller abgeschlossenen JASPERS-Aufträge betrafen Tätigkeiten in Polen (307) und Rumänien (246). Abbildung 2 ist die Anzahl der JASPERS-Aufträge in den einzelnen Mitgliedstaaten zu entnehmen.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten von JASPERS (Stand: 31. Dezember 2016).

Zwischen 2006 und Dezember 2016 genehmigte die Kommission 963 Großprojekte zum Programmplanungszeitraum 2007-2013¹¹. 511 dieser Projekte (rund 53 %) wurden von JASPERS unterstützt. Der in diese Projekte investierte Gesamtbetrag belief sich auf rund 77,6 Milliarden Euro, woran sich die EU mit insgesamt 46,2 Milliarden Euro beteiligte.

Die Anzahl aller JASPERS-Aufträge in den Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020, aufgeschlüsselt nach Auftragsart und -status, ist Anhang I zu entnehmen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz des Hofes

Ziel dieser Prüfung war es, zu bewerten, ob JASPERS in Bezug auf von der EU kofinanzierte Projekte in den Mitgliedstaaten einen positiven Beitrag geleistet hat. Dazu konzentrierte der Hof sich auf drei Bereiche. Zunächst untersuchte er den institutionellen Aufbau und die administrative Durchführung der JASPERS-Initiative sowie die Bandbreite ihrer Tätigkeiten. Die Darlehenstätigkeiten der EIB im Zusammenhang mit von JASPERS unterstützten Projekten wurden dabei nicht geprüft¹². Danach überprüfte der Hof die tatsächlichen Auswirkungen der Tätigkeiten von JASPERS auf die in der Stichprobe erfassten Projekte und die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten. Schließlich untersuchte er die Systeme, die auf verschiedenen Ebenen für die Überwachung und Bewertung der Arbeit sowie der Effizienz (Wirtschaftlichkeit) und Wirksamkeit von JASPERS vorhanden sind.

Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum von 2006, als die JASPERS-Initiative ihre Geschäftstätigkeit aufnahm, bis Ende 2016. Sie betraf somit Aufträge aus den beiden Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020. Gegebenenfalls berücksichtigte der Hof zudem Informationen betreffend den Zeitraum bis August 2017, die von der Kommission und der EIB übermittelt wurden.

Die Prüfungsarbeit fand bei der Kommission, bei der JASPERS-Abteilung der EIB und beim JASPERS-Lenkungsausschuss sowie in vier ausgewählten Mitgliedstaaten (Kroatien, Malta, Polen und Rumänien) statt. Die Auswahl der Mitgliedstaaten beruhte auf dem Umfang der von JASPERS bereitgestellten Unterstützung, ihrer geografischen Verteilung und dem Ausmaß ihrer Erfahrung mit dem Einsatz von EU-Mitteln.

Die Prüfung stützte sich insbesondere auf die folgenden Nachweise:

• Gespräche mit Beamten und Begünstigten auf EU- und nationaler Ebene,
• eine Analyse von Dokumenten und Daten, die dem Hof von nationalen Stellen, der JASPERS-Abteilung der EIB und der Kommission zur Verfügung gestellt worden waren,
• die Untersuchung einer Stichprobe von 28 einzelnen Projektaufträgen (von denen sich 25 auf Großprojekte und drei auf kleinere Projekte bezogen) sowie neun horizontalen JASPERS-Aufträgen (Anhang II); bei der Stichprobenauswahl konzentrierte sich der Hof auf abgeschlossene Aufträge¹³,
• die Durchsicht von 343 Abschlussberichten über die Beratungstätigkeit (ACN) mit Bezug zu Aufträgen in den vier besuchten Mitgliedstaaten,
• eine Analyse der Ergebnisse der Compliance-Prüfungen, die der Hof in den Jahren 2014 und 2015 im Zusammenhang mit Großprojekten durchgeführt hat.

Außerdem berücksichtigte der Hof den abschließenden Prüfungsbericht über Großprojekte bei der GD REGIO, den der Interne Auditdienst (IAS) der Kommission im Oktober 2017 herausgegeben hat. Die Prüfung des IAS umfasste eine Überprüfung der von der GD REGIO für die Genehmigung und Überwachung von Großprojekten im Programmplanungszeitraum 2014-2020 eingerichteten Verfahren und Kontrollen und erstreckte sich u. a. auf die Inanspruchnahme der IQR-Funktion von JASPERS.

Die Kroatien und Polen betreffenden Teile dieser Prüfung wurden in Zusammenarbeit mit den Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) dieser Länder durchgeführt, die zeitgleich zur Prüfung des Hofes eine Prüfung der Auswirkungen von JASPERS auf einzelstaatlicher Ebene vornahmen¹⁴. Diese Zusammenarbeit beinhaltete einen Meinungsaustausch über den Prüfungsansatz und die Prüfungsmethodik des Hofes sowie Erörterungen der Hauptergebnisse der Prüfungsarbeit in Bezug auf das jeweilige Land.

Bemerkungen

Mängel bei der Festlegung der Hauptziele der JASPERS-Initiative führten zu Schwachstellen bei ihrer Geschäftstätigkeit

Der Hof ist der Ansicht, dass angemessen definierte und eindeutige hochrangige strategische Ziele eine solide Grundlage für die Ausrichtung der Ressourcen von JASPERS auf die wichtigsten Bereiche bilden. Sie sind zudem für die anschließende Überwachung und Bewertung der Geschäftstätigkeit von JASPERS sowie für die Ermittlung von Bereichen, in denen zusätzliche Unterstützung benötigt wird, von Bedeutung. Der Hof ist ferner der Ansicht, dass klar definierte Aufgaben und Zuständigkeiten für die Sicherstellung von Transparenz und Rechenschaftslegung, die Vermeidung von Überschneidungen und die Wahrung der Unparteilichkeit in Bereichen, in denen dies wichtig ist, entscheidend sind. In diesem Sinne untersuchte der Hof den institutionellen Aufbau von JASPERS zum Zeitpunkt der Einrichtung der Initiative im Jahr 2006 und ihrer Verlängerung im Jahr 2014.

Die JASPERS vorgegebenen Hauptziele waren nicht klar genug und teilweise widersprüchlich

JASPERS wurde ursprünglich als Initiative für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 konzipiert. Der JASPERS zugrunde liegende Gedanke wurde erstmals in einem 2005 veröffentlichten Konzeptpapier formuliert¹⁵. Darin hieß es, dass Großprojekte in den Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union 2004 und danach beigetreten waren, sowie in Griechenland, Spanien und Portugal¹⁶, bei der Unterstützung durch JASPERS Priorität haben sollten.

Das Konzeptpapier sah ferner vor, dass die Kommission und die EIB die Tätigkeit von JASPERS nach den ersten zwei Jahren überprüfen sollten, um eine Entscheidung über die weitere strategische Ausrichtung der Initiative zu treffen, da es bei Aufnahme der Geschäftstätigkeit von JASPERS nicht möglich war, die zukünftige Nachfrage genau vorherzusagen. Der im Konzeptpapier angedachte allgemeine Schwerpunkt wurde zwar in das MoU von 2006 übernommen (siehe Ziffern 2-3), bestimmte Aspekte wurden zu diesem Zeitpunkt jedoch ausgespart. Dies galt beispielsweise für die Fokussierung auf den Aufbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten. Ein weiterer nicht übernommener Aspekt war die Verpflichtung, nach zweijähriger Geschäftstätigkeit eine Überprüfung durchzuführen.

Das allgemeine strategische Ziel der JASPERS-Initiative gemäß dem MoU von 2006 bestand darin, die begünstigten Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, hochwertige Projekte auszuarbeiten und dafür Zuschüsse aus den Struktur- und dem Kohäsionsfonds zu beantragen. Außerdem wurde eine raschere Ausschöpfung der verfügbaren EU-Mittel angestrebt. Beide Ziele - die Verbesserung der Qualität und der Ausschöpfung - galten auch für den Programmplanungszeitraum 2014-2020. Das Konzeptpapier enthielt zwar eine grobe Schätzung der pro Jahr erwarteten Großprojektanträge, eine Bedarfsanalyse im eigentlichen Sinn wurde jedoch nicht vorgenommen, ehe die JASPERS-Initiative für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 auf den Weg gebracht wurde. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 hingegen führte die Kommission in Zusammenarbeit mit JASPERS eine formalisierte Bedarfsanalyse durch, bevor das Mandat der Initiative verlängert und sie allen Mitgliedstaaten zugänglich gemacht wurde (siehe Ziffer 3). Nach Ansicht des Hofes fiel diese Bedarfsanalyse allerdings zu optimistisch aus (siehe Ziffer 52 und Ziffern 87-90).

Das oberste Ziel von JASPERS - die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, die im Rahmen der Struktur- und des Kohäsionsfonds verfügbaren Mittel bestmöglich einzusetzen - ist eindeutig. Die beiden Hauptziele von JASPERS waren in keinem der beiden Programmplanungszeiträume klar oder konkret genug. Das der Initiative vorgegebene Ziel, die Projektqualität zu verbessern, war nicht näher definiert, und das Ziel der verbesserten Ausschöpfung von EU-Mitteln¹⁷ war vage. Zudem standen die beiden Hauptziele zumindest teilweise im Widerspruch zueinander. Beispielsweise kann die Verbesserung eines Projekts weitere Verzögerungen verursachen, was sich wiederum nachteilig auf die Ausschöpfung auswirkt (siehe auch Ziffer 96). Dadurch war keine zufriedenstellende Basis für die Bewertung der Wirksamkeit der Initiative gegeben.

Die Kommission stellte nicht klar, auf welcher Grundlage sie beurteilen würde, ob und wie die Hauptziele von JASPERS erreicht wurden. Zum Beispiel wurde die Stärkung der Verwaltungskapazitäten - die zur Verbesserung der Projektqualität sowie der Mittelausschöpfung beitragen sollte - im Konzeptpapier als Ziel genannt, jedoch nicht in das MoU für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 übernommen. Dieser Aspekt wurde - ohne Verweis auf konkrete Ziele - erst in die Partnerschaftsrahmenvereinbarung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 einbezogen. Somit waren in keinem der Programmplanungszeiträume konkrete Ziele damit verbunden. Stattdessen wurde die Stärkung der Verwaltungskapazitäten als langfristige Auswirkung festgelegt. Daraus ergaben sich die nachstehend genannten Probleme.

Die Erhöhung von Verwaltungskapazitäten ist naturgemäß ein Ziel, das nach einiger Zeit überarbeitet werden muss: Sobald die Verwaltungskapazitäten eines Mitgliedstaats in einem bestimmten Bereich das gewünschte Niveau erreicht haben, geht der Bedarf an weiteren Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau zurück. Bei dieser Sachlage würde der Hof erwarten, dass thematische Ziele festgelegt wurden, bei denen, sobald sie erreicht sind, klar zu erkennen ist, dass bestimmte Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten nicht mehr notwendig sind. Im vorliegenden Fall haben jedoch weder die Kommission noch JASPERS konkrete Ziele bezüglich des Aufbaus von Kapazitäten festgelegt.

Die Aufgaben und Zuständigkeiten der Hauptakteure waren nicht hinreichend klar

Die Tätigkeit von JASPERS wird vor allem von der Kommission finanziert und von der EIB auf Ersuchen der Mitgliedstaaten durchgeführt. Die Aufgaben und Zuständigkeiten der JASPERS-Initiative und ihrer Hauptakteure¹⁸ waren in keinem der beiden Programmplanungszeiträume klar abgesteckt, auch nicht in förmlichen Vereinbarungen zwischen der Kommission und der EIB, wie den jährlichen Beitragsvereinbarungen.

Die einzigen Belege für formalisierte Arbeitsvereinbarungen, die der Hof vorfand, betrafen solche zwischen JASPERS und den Mitgliedstaaten¹⁹. Diese Vereinbarungen waren jedoch allgemein gehalten und auf Projektaufträge beschränkt. Abgesehen von Vereinbarungen auf Einzelauftragsebene ("Projektbögen" genannt) - sofern vorhanden - fand der Hof keine Belege für formalisierte institutionelle Vereinbarungen für die Bereitstellung strategischer oder horizontaler Beratungsleistungen oder für Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau vor. Ebenso wenig fand er Belege für etwaige Anforderungen an die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Erbringung von Nachweisen über die Qualität der Umsetzung der Empfehlungen von JASPERS (einschließlich der Unterstützung für kleinere Projekte) vor.

Außerdem waren die Arbeitsvereinbarungen für Projekte nicht umfassend genug, was dazu führte, dass Verfahren entwickelt wurden, die nicht immer im Einklang mit den Zielsetzungen von JASPERS standen. In Polen etwa hatten die nationalen Behörden beschlossen, JASPERS systematisch erst einzubeziehen, nachdem die Großprojekte bereits auf einzelstaatlicher Ebene genehmigt worden waren. Dies stand im Widerspruch zu den Prioritäten von JASPERS, wonach die Initiative so früh wie möglich in der Projektplanung eingeschaltet werden sollte.

Es bestanden ferner keine klar formalisierten Arbeitsvereinbarungen zwischen JASPERS und der Kommission. Insbesondere wurden erst 2008 - zwei Jahre nach Beginn der Initiative - Bestimmungen zur Berichterstattung über die Ergebnisse von JASPERS-Aufträgen eingeführt. Diese Bestimmungen sahen die Erstellung eines JASPERS-Abschlussberichts über die Beratungstätigkeit (ACN) vor. Dabei handelt es sich um eine standardisierte Zusammenfassung der Tätigkeit von JASPERS im Zusammenhang mit einem Projekt, gegebenenfalls mit Empfehlungen an die nationalen Behörden. Ab 2008 erstellte JASPERS, sobald ein Auftrag abgeschlossen wurde, einen Abschlussbericht über die Beratungstätigkeit, den die Mitgliedstaaten bei Übermittlung des entsprechenden Großprojektantrags an die Kommission beilegen mussten, damit die Kommission ihn für ihre eigene Überprüfung heranziehen konnte.

Unklare Erwartungen und unkoordinierte Kommunikation, verbunden mit mangelnder Klarheit hinsichtlich der Art der Zusammenarbeit mit JASPERS rief in zwei der vier besuchten Mitgliedstaaten²⁰ Kritik seitens nationaler Behörden hervor. Nach Auffassung des Hofes nutzt die Kommission JASPERS in der Praxis als Kundin. Die JASPERS-Initiative und die Kommission betrachten die Mitgliedstaaten als die einzigen Kunden von JASPERS, da die Initiative - abgesehen von den 2015 eingeführten Projektüberprüfungen nach Einreichung (siehe Ziffer 35) - ihre Arbeit ausschließlich an deren Bedarf ausrichtet.

Auch die EIB kann indirekt als Kundin von JASPERS angesehen werden. Im Jahr 2006 legte die EIB ihre eigenen zusätzlichen institutionellen Ziele für JASPERS fest. Zu diesen Zielen zählten die Erweiterung der Darlehensmöglichkeiten und engere Beziehungen mit nationalen Behörden²¹. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wollte sich die EIB die dank JASPERS erweiterten Darlehensmöglichkeiten erneut zunutze machen, indem sie den von JASPERS unterstützten Projekten Kredite in Höhe von 10 Milliarden Euro gewährte, denselben Betrag wie im Programmplanungszeitraum 2007-2013²². Wegen mangelnder Prüfungsbefugnisse (siehe Ziffer 15) bewertete der Hof nicht, ob sich der Beitrag der EIB zu JASPERS durch darlehensbezogene Vorteile gelohnt hat. Ebenso wenig überprüfte er, ob das Risiko in Bezug auf mangelnde Unparteilichkeit zwischen der Beratungstätigkeit von JASPERS und den Darlehenstätigkeiten der EIB ausreichend gemindert wurde.

Die JASPERS-Initiative agierte im Allgemeinen entsprechend der ihr zugewiesenen Rolle, zu der es nicht gehört, Projektdokumentation, z. B. Kosten-Nutzen-Analysen und Angebotsunterlagen, zu erstellen. Der Hof stellte fest, dass Mitgliedstaaten in einigen wenigen Fällen (drei von 20 geprüften Großprojekten) die JASPERS-Initiative dennoch darum gebeten hatten und die Initiative diesem Ersuchen nachgekommen war. De facto stellte JASPERS den Mitgliedstaaten dadurch unentgeltliche Beratung bereit, indem die Initiative externe Berater rekrutierte und bezahlte.

Im Jahr 2015, als die Kommission die Projektüberprüfung nach Einreichung (PSA) einführte (siehe auch Ziffer 53), wurde die Auflage, zusammen mit Großprojektanträgen Abschlussberichte über die Beratungstätigkeit (ACN) einzureichen, aufgehoben. Die JASPERS-Initiative übernahm diese Änderung jedoch nicht in ihre Arbeitsvereinbarungen mit den Mitgliedstaaten, sondern verlangte von ihnen weiterhin, mit jedem Großprojektantrag einen Abschlussbericht über die Beratungstätigkeit zu übermitteln. Nach Ansicht des Hofes ist es eine vorbildliche Praxis seitens der JASPERS-Initiative, den Abschlussbericht über die Beratungstätigkeit weiterhin zu verlangen, da dieser Bericht vom Umfang her weiter gefasst ist als die Projektüberprüfung nach Einreichung. Während der Prüfung des Hofes hat die Kommission wieder damit begonnen, Abschlussberichte über die Beratungstätigkeit zu verwenden.

JASPERS hätte durch die Verringerung des Bedarfs an externen Beratern als Unterstützung bei den Projektüberprüfungsverfahren mit zusätzlichen Vorteilen für die Kommission verbunden sein müssen. Der Hof stellte allerdings fest, dass die Kommission diese Möglichkeiten nicht immer genutzt hatte. Bei rund 7 % der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigten Großprojekte, die von JASPERS unterstützt worden waren, hatte die Kommission externe Beratungsunternehmen hinzugezogen und diese mit Tätigkeiten beauftragt, die sich teilweise mit der bereits von JASPERS geleisteten Arbeit überschnitten.

In vielen Fällen erfolgte die Unterstützung durch JASPERS nicht gezielt genug

Die Prioritäten der JASPERS-Unterstützung ergaben sich aus den Wünschen der Mitgliedstaaten, die mit der Kohäsionspolitik der EU in Einklang stehen sollten. Die JASPERS-Initiative selbst legte für ihre den Mitgliedstaaten bereitgestellte Unterstützung keine besonderen Schwerpunktbereiche fest. Sowohl das Konzeptpapier von 2005 als auch das (erst 2010 eingeführte) interne Qualitätshandbuch der JASPERS-Initiative sahen vor, dass die Kommission zur Auswahl aller Einzel- oder horizontalen Aufträge zu konsultieren ist, bevor der Lenkungsausschuss die nationalen JASPERS-Aktionspläne genehmigen kann. Diese Aktionspläne waren von strategischer Bedeutung, denn darin waren der Umfang - und die Grenzen - der Tätigkeiten festgelegt, die JASPERS in den Mitgliedstaaten ausüben konnte. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wurde die Kommission zu kleineren Projekten oder horizontalen Aufträgen jedoch nicht immer konsultiert.

Die Einführung mehrjähriger fortlaufender Aktionspläne für JASPERS im Programmplanungszeitraum 2014-2020 hatte zur Folge, dass die Planung weniger genau war und Konsultationen mit der Kommission sogar noch seltener stattfanden. Dies minderte den strategischen Wert der Pläne. Tatsächlich nahm JASPERS in beiden Programmplanungszeiträumen nahezu alle (98 %) Ersuchen von Mitgliedstaaten in Bezug auf Einzel- und horizontale Aufträge an. Einzelheiten sind Tabelle 2 zu entnehmen.

Hinweis: Aufträge im Zusammenhang mit dem Aufbau von Kapazitäten, Projektüberprüfungen nach Einreichung und unabhängigen Qualitätsüberprüfungen werden grundsätzlich nicht abgelehnt.

Abgelehnt - ein offizielles Auftragsersuchen, das von JASPERS zurückgewiesen wurde.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage eines Auszugs aus der JASPERS-Datenbank (Stand: Dezember 2016).

Zwischen 2006 und Ende 2015²³ wurden rund 22 % aller angelegten Einzel- (Großprojekte und kleinere Projekte) und horizontalen Aufträge nicht beendet. Davon wurden 85 % annulliert und die übrigen 15 % ausgesetzt²⁴. Einzelheiten hierzu sind Abbildung 3 zu entnehmen. Auf Tätigkeiten im Zusammenhang mit diesen nicht abgeschlossenen Aufträgen entfielen rund 8 % der Arbeitszeit der JASPERS-Mitarbeiter in diesem Zeitraum²⁵. Annullierungen können viele Gründe haben, u. a. können Großprojekte verkleinert oder sogar ganz aufgegeben werden. Nach Auffassung des Hofes ist dieser hohe Prozentsatz an nicht beendeten Aufträgen jedoch ein Indiz für eine unzulängliche Ausrichtung.

Hinweis: Nicht beendete Aufträge - ausgesetzte und annullierte Aufträge:

Ausgesetzt - ein Auftrag, der von einem Mitgliedstaat oder von JASPERS vorübergehend zurückgestellt wurde.

Annulliert - ein Auftrag, der von einem Mitgliedstaat annulliert wurde.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage eines Auszugs aus der JASPERS-Datenbank (Stand: Dezember 2016).

Der Hof stellte fest, dass die Kommission 14 % aller Großprojekte, für die die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine Kofinanzierung durch die EU beantragt hatten, letztlich nicht genehmigte. Der Hof vermerkte als positiv, dass JASPERS gemäß den Informationen in der Datenbank der Kommission bei den meisten der nicht genehmigten Großprojekte (rund 95 %) nicht unterstützend tätig geworden war. Die Gründe hierfür waren vielfältig: Projekte wurden verkleinert oder aufgeteilt, oder aber aufgrund von Verzögerungen vorübergehend zurückgestellt, um eine Umsetzung im darauffolgenden Förderzeitraum zu ermöglichen. In selteneren Fällen lehnte die Kommission Projekte ab oder sie wurden von den Mitgliedstaaten annulliert.

Außerdem stellte der Hof fest, dass im Rahmen der Initiative mit der Unterstützung verzögerter Großprojekte begonnen wurde, die aus dem vorhergehenden Programmplanungszeitraum übernommen werden mussten (in Phasen aufgeteilte Projekte). Bis Ende 2015 wurden 59 Aufträge dieser Art angelegt²⁶. Dies stand im Widerspruch zur Hauptpriorität von JASPERS, nämlich der Entwicklung von neuen Großprojekten durch Bereitstellung konventioneller Beratungsleistungen.

Der Hof stellte ferner fest, dass JASPERS die Mitgliedstaaten weiterhin ermutigte, die Unterstützung der Initiative vermehrt für horizontale Aufträge und in der Umsetzungsphase befindliche Projekte in Anspruch zu nehmen.

In der im Dezember 2012 im Auftrag der Kommission durchgeführten Zwischenbewertung von JASPERS wurde der Initiative u. a. empfohlen, ihren strategischen Ansatz zu verbessern und ihre Arbeitsvereinbarungen mit der Kommission zu formalisieren. Der Hof stellte fest, dass die Grundproblematik im Programmplanungszeitraum 2014-2020 weiterhin bestand.

Die Einrichtung der neuen IQR-Funktion für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wies erhebliche Schwachstellen auf

Im November 2013 benannte die Kommission JASPERS als unabhängigen Experten im Rahmen ihrer Strategie für technische Hilfe für den Programmplanungszeitraum 2014-2020²⁷, ohne im Vorfeld eine förmliche Evaluierung vorzunehmen. Zur Ausübung dieser Funktion begann JASPERS im Jahr 2014, in Absprache mit der EIB, unabhängige Qualitätsüberprüfungen (IQR) durchzuführen (der erste IQR-Bericht wurde 2016 abgeschlossen). Die Kommission und JASPERS empfehlen insbesondere, IQR bei Großprojekten vorzunehmen, die bereits beratende Unterstützung von JASPERS erhalten haben, obwohl sie auch für Großprojekte in Betracht kommen, die zuvor keine entsprechende Unterstützung erhalten haben.

Die unabhängige Qualitätsüberprüfung ist eine wichtige neue Funktion von JASPERS, die nach dem Willen der Kommission von den Mitgliedstaaten für die Prüfung von Großprojekten in Anspruch genommen werden soll. Der Hof hätte daher erwartet, dass interne Qualitätsverfahren förmlich angenommen worden wären. Bis Oktober 2017 waren jedoch keine Verfahren für die IQR-Abläufe bei JASPERS verabschiedet worden. Das einzige verfügbare Dokument war der Entwurf des IQR-Verfahrenshandbuchs. Bis Oktober 2017 hatte JASPERS acht IQR-Berichte erstellt, die zur stillschweigenden Genehmigung der betreffenden Projekte durch die Kommission führten.

Um sicherzustellen, dass die IQR unparteilich sind, verlangt die Kommission, dass sie funktional vollkommen unabhängig von den Beratungsdiensten von JASPERS durchgeführt werden. Dies sollte durch physische Trennung der für Beratungsdienste und der für unabhängige Qualitätsüberprüfungen zuständigen Untereinheiten erreicht werden. Der Entwurf des IQR-Verfahrenshandbuchs war das wichtigste Dokument, das dem Hof in Bezug auf die IQR-Verfahren vorgelegt wurde. Es enthielt eine Reihe von Bestimmungen, die die funktionale Unabhängigkeit der IQR gefährden könnten.

Der Interne Auditdienst der Kommission gelangt in einem Bericht zu dem Schluss, dass bei den Qualitätskontrollen der GD REGIO nicht hinreichend auf potenzielle Interessenkonflikte zwischen den für Beratung und für IQR zuständigen Abteilungen von JASPERS eingegangen wird. Er empfiehlt der GD REGIO, tatsächliche und vermeintliche Interessenkonflikte zwischen den für Beratung und für IQR zuständigen Abteilungen von JASPERS zu analysieren und bei Bedarf Abhilfemaßnahmen zu ergreifen.

Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass ein und derselbe Direktor für die Abzeichnung der Arbeit beider Abteilungen (IQR und Beratungsdienste) zuständig war, was die Unabhängigkeit der IQR-Abteilung zusätzlich einschränkte.

IQR sind ein entscheidender Bestandteil des Genehmigungsverfahrens der Kommission für Großprojekte. Die Anforderungen an den Inhalt einer IQR sind in sekundären Rechtsvorschriften festgelegt. Die Kommission war jedoch an der Erstellung des Verfahrenshandbuchs, das regelt, wie IQR durchzuführen sind, nicht unmittelbar beteiligt. JASPERS hatte zudem hinsichtlich der IQR keinerlei Arbeitsvereinbarung mit der Kommission unterzeichnet.

Das IQR-Verfahren unterscheidet sich vom Beratungsverfahren dahin gehend, dass es der Kommission obliegt, erhebliche Mängel in einem von ihr nicht gebilligten IQR-Bericht nachzuweisen. Nach Ansicht des Hofes ist dies für die Kommission insofern schwierig, als sie keinen Zugriff mehr auf die zugrunde liegende Dokumentation hat. Wird die Kommission nicht tätig, gilt die IQR nach drei Monaten automatisch als angenommen. Bei diesem Szenario werden die Beschlüsse der Kommission über die Genehmigung von Großprojekten eigentlich von der JASPERS-Initiative gefasst, die für die IQR zuständig ist.

Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes hatte JASPERS für alle Mitgliedstaaten standardisierte Arbeitsvereinbarungen über IQR ausgearbeitet, die jedoch nicht von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet worden waren. Obwohl von ihnen die meisten Großprojektanträge erwartet wurden, gehörten Rumänien²⁸, die Tschechische Republik und Italien nicht zu den neun Mitgliedstaaten, die die Vereinbarungen bis Ende 2016 unterzeichnet hatten.

Wie in den Ziffern 87 und 90 erwähnt, war die Schätzung der Anzahl der Großprojekte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 und des Zeitplans für ihre Einreichung zu optimistisch. Desgleichen stellte der Hof fest, dass auch die Inanspruchnahme unabhängiger Qualitätsprüfungen durch die Mitgliedstaaten überschätzt worden war. Im Dezember 2013 rechnete die Kommission damit, dass die meisten Hauptbegünstigten kohäsionspolitischer Maßnahmen unabhängige Qualitätsüberprüfungen in Anspruch nehmen würden. Im Juli 2015 schätzte JASPERS, dass ungefähr 50 % aller Großprojekte dem IQR-Verfahren unterzogen werden würden. Im Einzelnen wurde geschätzt, dass im Jahr 2015 20 Großprojekte, im Jahr 2016 70 Großprojekte und im Jahr 2017 66 Großprojekte das Verfahren durchlaufen würden. Tatsächlich hatte JASPERS jedoch bis Ende 2016 lediglich drei IQR-Berichte für Großprojekte vorgelegt, die alle bereits Beratungsleistungen von JASPERS (einschließlich der Erstellung eines Abschlussberichts über die Beratungstätigkeit) erhalten hatten.

Die ursprüngliche Absicht der Kommission war es, dass alle Großprojekte, auf die kein IQR-Verfahren angewandt wurde, direkt an sie weitergeleitet und dann dem PSA-Verfahren unterzogen werden sollten²⁹.

Die Kommission unterzeichnete keine Vereinbarung mit JASPERS über Arbeitsvereinbarungen oder Methoden in Bezug auf die PSA. JASPERS konnte einen maximalen Zeitaufwand für das PSA-Verfahren, nämlich 20 Arbeitstage, zusagen. Bis Ende 2016 wurden im Rahmen der JASPERS-Initiative - gegenüber ihrer eigenen früheren Schätzung von 90 PSA-Aufträgen - 28 PSA-Aufträge (davon 24 für Polen) abgeschlossen.

JASPERS hatte Auswirkungen auf die Projektqualität, nicht jedoch auf die Mittelausschöpfung

Der Hof versuchte zu ermitteln, ob die JASPERS-Initiative ihr allgemeines Ziel - die Verbesserung der Projektqualität und die raschere Annahme von Projekten durch die Kommission oder die nationalen Behörden - erreicht hat. Die Erreichung dieses Ziels sollte dazu führen, dass sich der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt verbessert und die Ausschöpfung der EU-Mittel erhöht.

Die im Allgemeinen umfassende Hilfe durch JASPERS hat zu einer besseren Projektdokumentation und rascheren Projektgenehmigung beigetragen

Allgemein gilt: Je früher JASPERS eingeschaltet wird, desto größer sind die Auswirkungen der Initiative. Der Hof untersuchte die Abschlussberichte über die Beratungstätigkeit, die zu allen 343 abgeschlossenen Großprojektaufträgen in den vier besuchten Mitgliedstaaten erstellt worden waren. Für diese Untersuchung wurden die verschiedenen Phasen der erstmaligen Einschaltung von JASPERS berücksichtigt (siehe Kasten 1).

Der Hof stellte fest, dass JASPERS hauptsächlich in der Phase im Vorfeld der Durchführbarkeitsstudie (15 %) und der Phase der Durchführbarkeitsstudie (52 %) der Projekte hinzugezogen wurde. Bei der Prüfung gaben die nationalen Behörden und die Begünstigten der geprüften JASPERS-Aufträge - mit Ausnahme von Malta - an, dass JASPERS im Allgemeinen früh genug in die Projektentwicklung einbezogen wurde.

Im Zuge seiner Analyse der Tätigkeiten von JASPERS machte der Hof 13 Bereiche aus, in denen JASPERS Unterstützung anbietet³⁰. Die Untersuchung der Abschlussberichte über die Beratungstätigkeit für alle 343 in den vier besuchten Mitgliedstaaten abgeschlossenen Großprojektaufträge ergab, dass JASPERS am häufigsten in den folgenden fünf Bereichen Unterstützung gewährt hatte: Durchführbarkeitsstudie, Projektantragsformular, Kosten-Nutzen-Analyse, Umweltfragen sowie Förderungs- und Finanzierungsfragen (absteigend nach Häufigkeit gereiht). Der Hof stellte fest, dass die JASPERS-Initiative gemäß ihrem internen Verfahrenshandbuch in bestimmten Bereichen (etwa Auftragsvergabe) nur begrenzt Beratung bieten kann. Er stellte ferner fest, dass die Mitgliedstaaten die Einsatzmöglichkeiten von JASPERS im Bereich der staatlichen Beihilfen beschränkten. In Malta ist beispielsweise eine eigene Stelle für staatliche Beihilfen zuständig, sodass JASPERS sich dort praktisch nie mit diesem Bereich befasste.

In der vom Hof geprüften Stichprobe von 20 Großprojekten (siehe Anhang II) betraf die Unterstützung von JASPERS zumeist folgende Bereiche: Überprüfung von Antragsformularen, Prüfung von allgemeinen Vorschlägen und Durchführbarkeitsstudien sowie Kosten-Nutzen-Analysen und Umweltfragen. Der Hof stellte fest, dass die JASPERS-Hilfe im Allgemeinen umfassend war und zur Qualität der Projektdokumentation beitrug. Dies entsprach der Politik der JASPERS-Initiative, Hilfe in verschiedenen Bereichen ungeachtet des Zeitpunkts ihrer Einschaltung zu gewähren. Diese Feststellung wurde von den Begünstigten der Aufträge sowie von der kroatischen und der polnischen ORKB im Zuge der koordinierten Prüfungen bestätigt. Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass die meisten Begünstigten der geprüften Aufträge Unterstützung seitens externer Beratungsunternehmen in Anspruch genommen hatten, einschließlich in Bereichen, in denen JASPERS häufig Beratungsleistungen erbrachte.

Allgemein stellte der Hof fest, dass JASPERS-Aufträge in der Prüfungsstichprobe von 20 Großprojekten (siehe Anhang II) tendenziell länger dauerten, wenn JASPERS in einer frühen Projektphase hinzugezogen worden war. Eine Ausnahme bildete der Straßenbausektor. In diesem Bereich dauerten Aufträge, in denen JASPERS später, nämlich in der Projektantragsphase, eingeschaltet worden war, länger (im Durchschnitt 1 688 Tage) als Aufträge, bei denen JASPERS schon in der Phase der Durchführbarkeitsstudie involviert war (834 Tage).

Es ist zu erwarten, dass Aufträge mehr Zeit beanspruchen, wenn JASPERS früh einbezogen wird. Dies sollte aber im Gegenzug den Zeitaufwand für die Genehmigung eines Projekts durch die Kommission verringern. Der Hof stellte fest, dass in der Stichprobe erfasste Projekte, bei denen JASPERS in der Antragsphase hinzugezogen wurde, innerhalb von 207 Tagen von der Kommission genehmigt wurden, während bis zur Genehmigung von Projekten, bei denen JASPERS früher, nämlich in der Phase der Durchführbarkeitsstudie, eingeschaltet wurde, 205 Tage verstrichen. Die Dauer des Genehmigungsverfahrens blieb also praktisch gleich. In Fällen, in denen JASPERS in der Phase im Vorfeld der Durchführbarkeitsstudie hinzugezogen wurde, verringerte sich der Zeitaufwand für die Genehmigung deutlicher, und zwar auf 183 Tage.

In Bezug auf die vier von den Prüfern des Hofes besuchten Mitgliedstaaten ergingen die zügigsten Beschlüsse der Kommission im Fall der von JASPERS unterstützten Großprojekte in Malta (im Durchschnitt 126 Tage). Alle vom Hof in Malta geprüften Großprojekte waren von JASPERS unterstützt worden, und anders als im Fall der anderen drei besuchten Mitgliedstaaten waren einige von ihnen vor der offiziellen Einreichung der Anträge informell von der Kommission überprüft worden. In Bezug auf die unterstützten Großprojekte der Stichprobe dauerte die Genehmigung durch die Kommission im Fall der kroatischen Großprojekte am längsten (281 Tage).

Auf der Grundlage der Informationen in den Datenbanken der Kommission und der JASPERS-Initiative über alle Großprojekte, die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigt wurden, bewertete der Hof, ob von JASPERS unterstützte Großprojekte von der Kommission rascher genehmigt wurden. Der Hof stellte fest, dass Beschlüsse über Großprojekte, die von JASPERS unterstützt worden waren, im Durchschnitt um 22 % schneller ergingen als Beschlüsse über Projekte, die diese Hilfe nicht in Anspruch genommen hatten³¹. Diese Feststellung wurde auch von der polnischen und der kroatischen ORKB im Zuge der koordinierten Prüfung getroffen. Besonders offensichtlich war dieser Effekt in den Bereichen Energie und feste Abfälle (siehe Abbildung 4).

¹ Dauer in Tagen nach Abzug der Unterbrechungszeiten.

Quelle: Analyse der SFC-Datenbank der Kommission durch den Europäischen Rechnungshof (Stand: 6. April 2017).

Der Hof hätte erwartet, dass sich die Qualität der Projektanträge durch die JASPERS-Hilfe verbessert und die Kommission das Genehmigungsverfahren somit seltener unterbrechen muss. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 war dies in allen Bereichen tatsächlich der Fall, außer im Verkehrssektor, wo sich die Situation dermaßen negativ darstellte, dass dadurch die durchschnittliche Anzahl der Unterbrechungen bei unterstützten und nicht unterstützten Projekten - bezogen auf alle Sektoren - auf dem gleichen Niveau lag. Einzelheiten sind Abbildung 5 zu entnehmen.

Quelle: Analyse der SFC-Datenbank der Kommission durch den Europäischen Rechnungshof (Stand: 6. April 2017).

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 konnte die Kommission das Genehmigungsverfahren nur bei rund 15 % der unterstützten Großprojekte (76 von 513) und 7 % der nicht unterstützten Großprojekte (31 von 463) innerhalb der 90-tägigen Frist ab Eingang des Projektantrags³² abschließen, wobei das Genehmigungsverfahren bei unterstützten Projekten jedoch im Allgemeinen weniger Zeit in Anspruch nahm als bei nicht unterstützten Projekten. Im Fall der unterstützten Großprojekte überschritt die Kommission die 90-tägige Frist um durchschnittlich 198 Tage. Berücksichtigt man die Unterbrechungen, erließ die Kommission ihren Beschluss durchschnittlich fast ein Jahr (342 Tage) nach Einreichung eines Großprojektantrags.

Ein weiterer geplanter Nutzen der Abschlussberichte über die Beratungstätigkeit bestand darin, dass sie dazu beitragen sollten, den Antragsprozess für Großprojekte zu straffen: Sollte JASPERS im Abschlussbericht keine größeren Schwachstellen feststellen, so könnte die Kommission den Bericht im Rahmen eines zügigeren bzw. "beschleunigten" Genehmigungsverfahrens einsetzen. Insgesamt wurde das beschleunigte Verfahren nur bei 29 % der Großprojekte angewandt, denen JASPERS im Programmplanungszeitraum 2007-2013 Hilfe gewährt hatte (siehe Kasten 2).

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 hatte die Kommission bis Ende 2016 17 Beschlüsse über neue Großprojekte, die dem PSA-Verfahren unterzogen worden waren (siehe Ziffer 53), angenommen, wobei die Erteilung der Genehmigung durchschnittlich 111 Tage beanspruchte³³. Dies stellt im Vergleich zum Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine erhebliche Verbesserung dar.

Im Allgemeinen hatte JASPERS Auswirkungen auf die Qualität der vom Hof geprüften Großprojekte

Der Hof analysierte die Auswirkungen der im Rahmen der JASPERS-Initiative erbrachten Beratungsdienste auf die Qualität von Großprojekten. Dazu beurteilte er, welchen Einfluss die Beratungsdienste auf den geplanten Umfang oder die Outputs von Großprojekten sowie ihre Ergebnisse oder Auswirkungen, ihre Kosten und ihre Fertigstellungsfristen hatten. Bei mehr als der Hälfte der vom Hof geprüften Projekte akzeptierte JASPERS die Ersuchen der Mitgliedstaaten, sich erstmals in der Antragsphase einzuschalten, um die Projektantragsunterlagen zu überprüfen (siehe Ziffer 55). Tabelle 3 enthält quantifizierte Schlussfolgerungen für alle vom Hof geprüften Großprojekte.

Hinweis:

Keine Auswirkungen - keine Belege für etwaige Veränderungen aufgrund einer von JASPERS entfalteten Wirkung auf die analysierten Aspekte.

Geringfügige Auswirkungen - Belege für geringfügige Veränderungen aufgrund einer von JASPERS entfalteten Wirkung auf die analysierten Aspekte.

Erhebliche Auswirkungen - eindeutige Belege für wesentliche (konkrete) Veränderungen aufgrund einer von JASPERS entfalteten Wirkung auf die analysierten Aspekte.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der Untersuchung der Prüfungsstichprobe einzelner Großprojektaufträge.

Alles in allem hatte JASPERS in den meisten Fällen Auswirkungen auf mindestens einen der vier Parameter für die Qualität der vom Hof geprüften Großprojekte. Bezüglich des geplanten Umfangs oder der Outputs dieser Großprojekte stellte der Hof fest, dass JASPERS in den meisten Fällen marginale oder keine Auswirkungen hatte. Es gab jedoch auch Beispiele für erhebliche Auswirkungen. Der Hof stellte ferner fest, dass die Unterstützung durch JASPERS bei rund zwei Dritteln der geprüften Großprojekte Auswirkungen auf die geplanten Kosten hatte. In den meisten Fällen hatte JASPERS außerdem einen geringen oder gar keinen Effekt auf die geplanten Ergebnisse oder Auswirkungen der geprüften Großprojekte. Einige Beispiele sind in Kasten 3 aufgeführt.

Der Hof stellte fest, dass JASPERS in den meisten Fällen keine Auswirkungen auf den geplanten Umsetzungszeitrahmen der geprüften Großprojekte hatte (siehe Tabelle 3).

Der Hof analysierte außerdem, in welchem Ausmaß die geplanten Qualitätsparameter im Ra Die Mitgliedstaaten, die der EU 2004 oder später beitraten, konnten im Rahmen des Kohäsionsfonds und des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung umfangreiche Förderbeträge in Anspruch nehmen³⁴. Rumänien, Bulgarien und Kroatien erhielten ferner bis zu ihrem Beitritt zur Europäischen Union über das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) finanzielle Unterstützung von der EU. Gleichzeitig waren die Kapazitäten der Behörden dieser Länder hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln sowie der Vorbereitung und Umsetzung von Projekten gemäß den Anforderungen der EU begrenzt. Die Mitgliedstaaten, die der EU 2004 oder später beitraten, konnten im Rahmen des Kohäsionsfonds und des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung umfangreiche Förderbeträge in Anspruch nehmen³⁵. Rumänien, Bulgarien und Kroatien erhielten ferner bis zu ihrem Beitritt zur Europäischen Union über das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) finanzielle Unterstützung von der EU. Gleichzeitig waren die Kapazitäten der Behörden dieser Länder hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln sowie der Vorbereitung und Umsetzung von Projekten gemäß den Anforderungen der EU begrenzt.hmen der Projekte tatsächlich erreicht wurden. Im Fall der Großprojekte, die hinreichend fortgeschritten waren, um Schlussfolgerungen zuzulassen, stellte der Hof fest, dass die Zielwerte für die meisten Outputindikatoren vollständig oder teilweise erreicht worden waren. Bei lediglich 40 % der Projekte wurden die Ergebnisse in vollem Umfang erreicht. Mehr als die Hälfte der Projekte war von Kostenüberschreitungen betroffen. Bei sämtlichen vom Hof geprüften Großprojekten kam es zu Verzögerungen, und zwar im Durchschnitt um 22 Monate gegenüber dem in der Finanzhilfevereinbarung angegebenen ursprünglichen Fertigstellungstermin. Einzelheiten sind in Tabelle 4 aufgeführt. Der Hof fand keine Hinweise darauf, dass diese Verzögerungen oder Kostenüberschreitungen mit dem Input von JASPERS in Verbindung standen.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der Untersuchung der Prüfungsstichprobe einzelner Großprojektaufträge.

Zusätzlich zur Stichprobe geprüfter Großprojekte unterzog der Hof drei Einzelaufträge in Verbindung mit drei kleineren Projekten einer eingehenden Prüfung. Der Hof stellte in keinem Fall einen erheblichen Einfluss von JASPERS auf Umfang, Outputs, Ergebnisse, Auswirkungen, Kosten oder Fertigstellungsfristen der Projekte fest, mit Ausnahme eines Projekts in Kroatien. In diesem Fall trug die Unterstützung durch die JASPERS-Initiative zur effizienten Nutzung der neuen Ausrüstung (und damit zur geplanten Effizienz des Projekts) bei.

Bei allen drei Aufträgen hatten die Begünstigten und die nationalen Behörden im Allgemeinen die Ratschläge von JASPERS befolgt. Der Hof stellte allerdings fest, dass in Bezug auf kleinere Projekte keine geeigneten Vereinbarungen hinsichtlich eines ordnungsgemäßen Informationsaustauschs zwischen den Begünstigten, den nationalen Behörden, JASPERS und der Kommission über die bestmögliche Nutzung der Beratung durch JASPERS bestanden. Bei keinem der drei vom Hof analysierten Projekte war dem bei den nationalen Behörden eingereichten Projektantrag ein Abschlussbericht über die Beratungstätigkeit beigefügt worden, obwohl JASPERS einen solchen erstellt hatte.

Schließlich bewertete der Hof, ob die von JASPERS unterstützten Großprojekte weniger fehleranfällig waren als Projekte, die keine Hilfe in Anspruch genommen hatten. Zu diesem Zweck zog der Hof die Ergebnisse seiner in den Jahren 2014 und 2015 durchgeführten Compliance-Prüfungen heran. Dabei hatte der Hof 68, auf alle Mitgliedstaaten verteilte Großprojekte, von denen 34 Unterstützung von JASPERS erhalten hatten und 34 nicht, Compliance-Prüfungen unterzogen. Insgesamt waren die von JASPERS unterstützten Projekte weniger häufig von Fehlern betroffen als die nicht unterstützten Projekte: 44 % der unterstützten und 56 % der nicht unterstützten Projekte enthielten Fehler.

Zum Zeitpunkt der Compliance-Prüfungen waren 12 dieser 20 Großprojekte weit genug fortgeschritten, um eine Analyse der Frage zuzulassen, ob die Zielwerte ihrer Output- und Ergebnisindikatoren tatsächlich erreicht worden waren. Der Hof stellte fest, dass bei von JASPERS unterstützten Projekten 50 % der Indikator-Zielwerte erreicht worden waren, bei nicht unterstützten Projekten dagegen nur 25 %.

JASPERS wirkte sich bei den geprüften Projekten nicht auf die Ausschöpfung von EU-Mitteln aus

Der Hof ging davon aus, dass JASPERS, insbesondere durch die Beschleunigung der Beschlussfassung der Kommission, eine höhere Ausschöpfung bewirkt hätte. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren 19 der 20 geprüften Großprojekte hinreichend fortgeschritten, um eine Analyse der Frage zuzulassen, ob JASPERS sich erheblich auf die Ausschöpfung von EU-Mitteln ausgewirkt hatte. In den geprüften Fällen fand der Hof jedoch keine Nachweise für eine entsprechende Wirkung von JASPERS vor.

Dies lag in erster Linie an auf Projektebene eingetretenen Verzögerungen (die geprüften Großprojekte verzeichneten Verzögerungen von durchschnittlich 22 Monaten). Mehr als ein Drittel der Projekte musste teilweise in den darauffolgenden Programmplanungszeitraum verlegt werden (siehe Ziffer 41).

Ein weiterer Grund für die fehlenden Auswirkungen auf die Ausschöpfung war das System zur Geltendmachung der Ausgaben für Großprojekte. Kosten, die für eine Erstattung aus EU-Fonds infrage kommen, werden gegenüber der Kommission geltend gemacht ("bescheinigt") und dem Mitgliedstaat dann von dieser erstattet. Zwischen dem Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und 2009 konnten die Mitgliedstaaten Ausgaben für Großprojekte erst nach der Genehmigung der Projekte durch die Kommission geltend machen. Ab 2009³⁶ gestatteten die Rechtsvorschriften es den Mitgliedstaaten jedoch, Kosten nach der Genehmigung eines Projekts auf einzelstaatlicher Ebene und vor Erlass des Beschlusses der Kommission geltend zu machen. Vor diesem Hintergrund hat der Input von JASPERS keinerlei Auswirkung auf die Ausschöpfung, da die Mittel ungeachtet der JASPERS-Unterstützung für diese Projekte ausgegeben würden, es sei denn, die Kommission lehnt den Großprojektantrag ab.

Viele der vom Hof geprüften Großprojekte hatten von dieser Regelung profitiert: Bei 53 % der geprüften Projekte waren die förderfähigen Ausgaben bei der Kommission eingereicht worden, bevor sie ihren Beschluss fasste. In diesen Fällen betrug die durchschnittliche Zeitspanne zwischen der ersten Ausgabenerklärung und dem Beschluss der Kommission 23 Monate.

Die Auswirkungen von JASPERS auf die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten haben bislang nicht zu einer größeren Unabhängigkeit von der JASPERS-Unterstützung geführt

Der Hof versuchte zu ermitteln, ob die JASPERS-Initiative ein weiteres ihrer Ziele - die Erhöhung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Ausarbeitung, Genehmigung und Umsetzung von Projekten - erreicht hat. Die Erreichung dieses Ziels hätte dazu geführt, dass die Mitgliedstaaten die gewonnenen Erfahrungen für spätere Projekte und Planungsmaßnahmen hätten einsetzen können, wodurch sie zunehmend unabhängig von der durch die Kommission (einschließlich JASPERS) bereitgestellten technischen Hilfe geworden wären.

JASPERS hat den Aufbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten seit 2012 stärker in den Mittelpunkt gerückt

Das 2005 von der Kommission veröffentlichte Konzeptpapier sah eine Überprüfung der JASPERS-Initiative nach zwei Jahren vor. Sie wurde von der Kommission somit als vorübergehendes Instrument gesehen, das dazu beitragen sollte, die Kapazitäten der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verwaltung von EU-Mitteln sowie die Ausarbeitung und Umsetzung von Projekten gemäß den EU-Anforderungen aufzubauen. Dem Konzeptpapier zufolge sollte JASPERS den betroffenen Mitgliedstaaten mitunter auch Möglichkeiten zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten empfehlen, beispielsweise durch Einrichtung von Projektmanagement-Referaten. Bis zum Jahr 2012 wurde in keinen weiteren Dokumenten näher präzisiert, welche Maßnahmen JASPERS im Hinblick auf den Aufbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ergreifen sollte.

Erst nach der Veröffentlichung des Evaluierungsberichts der Kommission im Jahr 2012 richtete die JASPERS-Initiative eine Networking-Plattform ein, um ihre Projektberatungstätigkeit zu vervollständigen und die Mitgliedstaaten bei der Verbesserung ihrer Verwaltungskapazitäten stärker zu unterstützen. Dies sollte durch Umsetzung von Maßnahmen für Wissensaustausch und den gezielten Aufbau von Kapazitäten sowie durch die Förderung der Verbreitung bewährter Verfahren und des Erfahrungsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten erreicht werden.

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 beschlossen die Kommission und die EIB, die Maßnahmen für den Aufbau von Kapazitäten im Rahmen der Networking-Plattform von JASPERS auszuweiten und zu verbessern. Infolgedessen richtete JASPERS 2014 das Networking- und Kompetenzzentrum ein, eine Abteilung mit dem primären Ziel, die Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau, die auf nationale Behörden und Projektbegünstigte abzielen, zu intensivieren.

Bei den Mitgliedstaaten besteht weiterhin starkes Interesse daran, von JASPERS Unterstützung für ihre Verwaltungskapazitäten zu erhalten

Im Fall aller geprüften Einzelprojektaufträge stellten sowohl die nationalen Behörden als auch die Begünstigten fest, dass JASPERS sich positiv auf ihre Verwaltungskapazitäten ausgewirkt hatte, wiewohl einige von ihnen angaben, dass sie weiterhin stark von der Unterstützung durch JASPERS abhängig sind. Diese Feststellung wurde auch von der polnischen und der kroatischen ORKB bei der koordinierten Prüfung getroffen. Die nationalen Behörden und die Begünstigten konnten dem Hof jedoch keine Belege für das tatsächliche Eintreten dieser Auswirkungen liefern.

Der Hof prüfte außerdem neun horizontale Aufträge mit strategischem Potenzial, deren Ausführung zwischen 2008 und 2014 begann. Er konnte bestätigen, dass 33 % von ihnen (drei von neun Aufträgen) in der Tat erhebliche strategische Auswirkungen und 22 % (zwei von neun Aufträgen) geringfügigere Auswirkungen hatten. In Bezug auf die übrigen 45 % (vier von neun Aufträgen) wurden keine strategischen Auswirkungen festgestellt. Der Hof fand jedoch keine Belege dafür vor, dass JASPERS sich in sechs dieser Fälle auf die Verwaltungskapazitäten ausgewirkt hatte. In den übrigen drei Fällen hatte JASPERS begrenzte Auswirkungen (hauptsächlich auf Ebene der nationalen Behörden und der Begünstigten) (siehe Kasten 4).

Die Maßnahmen von JASPERS zum Aufbau von Kapazitäten hätten sich in den Rahmen der entsprechenden Maßnahmen der Kommission einfügen sollen. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 hatten die Maßnahmen der Kommission zum Aufbau von Kapazitäten jedoch hauptsächlich reaktiven Charakter. Der Hof stellte allerdings fest, dass die Kommission im Programmplanungszeitraum 2014-2020 einen proaktiveren und stärker koordinierten Ansatz verfolgt. Im November 2013 arbeitete sie eine Strategie für technische Hilfe aus und richtete ein eigenes Referat für den Aufbau von Kapazitäten ein. In der Strategie für technische Hilfe fanden sich jedoch keine Verweise auf eine Koordinierung der unmittelbar von der Kommission bereitgestellten Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten mit den entsprechenden Maßnahmen von JASPERS.

Erhebliche Unzulänglichkeiten bei der Planung, Überwachung und Evaluierung der JASPERS-Tätigkeiten gefährden die erfolgreiche Durchführung der Initiative

Der Hof versuchte festzustellen, ob das Planungs-, Überwachungs- und Evaluierungssystem der JASPERS-Initiative umfassend festgelegt und entsprechend umgesetzt wurde. Wäre das System auf angemessene Weise aufgebaut worden, würden dem Lenkungsausschuss und insbesondere der Kommission genügend Informationen über die Leistung von JASPERS zur Verfügung stehen, um Änderungen an den Tätigkeiten von JASPERS vornehmen und den weiteren Kurs der Initiative festlegen zu können. Mithilfe des Systems sollte überwacht werden können, ob die operationellen Ziele von JASPERS zeitnah erreicht wurden, und es sollte beurteilt werden können, welche allgemeinen Auswirkungen die Initiative hatte. Außerdem sollte mithilfe des Systems untersucht werden können, ob die Haushaltsführung der Initiative wirtschaftlich war.

Der Hof ermittelte erhebliche Schwachstellen bei der Planung der JASPERS-Tätigkeiten

In den Jahren 2007-2009 und 2014-2016 wurde die durchschnittliche Anzahl der JASPERS-Mitarbeiter um 73 % erhöht, um das erwartete Arbeitsaufkommen zu bewältigen (siehe Tabelle 1 für nähere Einzelheiten über das JASPERS-Personal). Die Gesamtzahl aller angelegten JASPERS-Aufträge, die nicht abgelehnt, ausgesetzt oder annulliert wurden, ging zwischen diesen beiden Zeiträumen um rund 32 % zurück. Nach Ansicht des Hofes lag dies hauptsächlich daran, dass die Schätzungen der Kommission hinsichtlich der Anzahl und des Zeitplans der Großprojekte, die im Zeitraum 2014-2020 eingereicht würden, zu optimistisch waren (siehe auch Ziffer 52 in Bezug auf unabhängige Qualitätsüberprüfungen).

Die Schätzungen der Kommission sind eine wesentliche Grundlage für die Planung des Personalbedarfs von JASPERS. Die Kommission schätzt die erwartete Anzahl an Großprojekten auf der Grundlage von Informationen der Mitgliedstaaten. Diese Informationen beziehen sich sowohl auf neue als auch auf verzögerte Großprojekte, die vom vorhergehenden Programmplanungszeitraum übernommen werden müssen (in Phasen aufgeteilte Projekte). Mit Ausnahme von Polen hat kein Mitgliedstaat auch nur annähernd so viele Anträge eingereicht wie zuvor angekündigt. Siehe Aufschlüsselung nach Mitgliedstaat von 2014 bis 2016 in Abbildung 6.

Quelle: Daten der Europäischen Kommission.

Im Januar 2015 schätzte die Kommission, dass im gesamten Programmplanungszeitraum 2014-2020 582 Anträge für Großprojekte, darunter 478 für neue Großprojekte, eingereicht werden würden. Es wurde erwartet, dass von den 582 (478 neuen) Großprojektanträgen 349 (262 neue) bis Ende 2016 eingereicht werden würden³⁷. Tatsächlich waren bis 19. April 2017 jedoch nur 76 (45 neue) Großprojektanträge eingereicht worden. Nur bei einem Drittel dieser 45 (neu) eingereichten Anträge waren Beratungsdienste von JASPERS in Anspruch genommen worden (siehe Abbildung 7).

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Wie der Hof feststellte, wusste die Kommission zwar aus eigener Erfahrung, dass die Prognosen der Mitgliedstaaten eher optimistisch waren, passte sie im Hinblick auf die Personalplanung von JASPERS jedoch nicht entsprechend an. Zwischen 2006 und 2013 stand die Gesamtzahl der Mitarbeiter³⁸ im Allgemeinen in einem angemessenen Verhältnis zur Anzahl der abgeschlossenen Beratungsaufträge für Großprojekte. Ab 2014 ging trotz einer weiteren Erhöhung des Personalbestands die Gesamtzahl der pro Jahr abgeschlossenen Beratungsaufträge für Großprojekte erheblich zurück (siehe Abbildung 8).

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten aus der JASPERS-Datenbank (Stand: Dezember 2016).

Der Hof ermittelte erhebliche Schwachstellen bei der Überwachung der JASPERS-Tätigkeiten

Im MoU von 2006 wurde auf Ziele für JASPERS Bezug genommen, es wurden jedoch keine damit verbundenen Indikatoren und quantifizierten Zielwerte festgelegt. Erst im Oktober 2008 verabschiedete der JASPERS-Lenkungsausschuss einen substanziellen Vorschlag betreffend die Art und die Häufigkeit der Leistungsindikatoren und die diesbezügliche Berichterstattung. Der Vorschlag umfasste 10 Leistungsindikatoren und 10 thematische Statistiken³⁹. Dem Lenkungsausschuss wurde jedoch lediglich über vier Leistungsindikatoren (drei Outputindikatoren und einen Ergebnisindikator) tatsächlich Bericht erstattet.

In den vier von den Prüfern des Hofes besuchten Mitgliedstaaten beschränkte sich die Überwachung der nationalen Behörden auf die Fortschritte der JASPERS-Aktionspläne und der im Rahmen der Initiative unterstützten Projekte. Trotzdem stellte der Hof fest, dass mehrere Aufträge in den JASPERS-Aktionsplänen fehlten oder derart angelegt worden waren, dass die Überwachung erschwert wurde (siehe Kasten 5). Eine Bewertung der Auswirkungen von JASPERS auf die Verwaltungskapazitäten wurde nicht vorgenommen.

Die JASPERS-Initiative konzentrierte sich bei der Überwachung ihrer Outputs auf die Anzahl der abgeschlossenen Aufträge. Dies traf auf alle Arten von Aufträgen mit Ausnahme von unabhängigen Qualitätsüberprüfungen (IQR) und Projektüberprüfungen nach Einreichung (PSA) zu. Der Hof stellte allerdings fest, dass Zielwerte, die der JASPERS-Lenkungsausschuss erst 2010 festgelegt hatte, entweder nicht klar definiert worden waren oder gänzlich fehlten. Tatsächlich zog JASPERS zur Überwachung der Ergebnisse im Hinblick auf die Berichterstattung an den Lenkungsausschuss in erster Linie die Zeitdauer bis zur Genehmigung der Großprojekte heran, für die die Kommission zuständig ist. JASPERS verwendete diesen Indikator für einen jährlichen Leistungsvergleich mit nicht unterstützten Großprojekten, allerdings ohne weitere Analyse auf Sektorebene. Außerdem stellte der Hof fest, dass dieser Indikator für kleinere Projekte, die von den nationalen Behörden genehmigt werden, nicht herangezogen wurde, obwohl dies vom Lenkungsausschuss vorgesehen wurde. Ebenso wenig fand der Hof Anhaltspunkte für eine Überwachung der Ergebnisse im Zusammenhang mit einzelnen kleineren von JASPERS unterstützten Projekten oder Aufträgen für horizontale/strategische Beratung, IQR oder PSA.

Zusätzlich zu dem einen Ergebnisindikator, der dem Lenkungsausschuss gemeldet wird, ermittelte der Hof drei weitere ergebnisorientierte Indikatoren im Zusammenhang mit Großprojekten. Diese drei Indikatoren wurden dem Lenkungsausschuss nur einmal, im Juni 2016, gemeldet, wobei der gesamte Zeitraum seit 2008 abgedeckt wurde. Diese Indikatoren wurden mithilfe von "Rückmeldeformularen" gemessen, die von den Begünstigten von JASPERS-Beratungsleistungen auszufüllen waren. Die Anzahl an Antworten war gering, und die Ergebnisse waren für alle Arten von JASPERS-Aufträgen äußerst positiv, woraufhin der Vergleich nicht weitergeführt wurde.

Der Hof konnte keine Leistungsindikatoren und Statistiken in Bezug auf die Überwachung der Auswirkungen von JASPERS auf die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ausmachen. Dieser Aspekt wurde überdies in keinem Überwachungsbericht berücksichtigt.

In den Evaluierungen von JASPERS wird zur Fortführung der Initiative geraten, aber auch auf zu behebende Mängel hingewiesen

Im Jahr 2010 führte die EIB eine Evaluierung ihrer Rolle im Rahmen der JASPERS-Initiative durch. Der daraus resultierende Bericht wurde dem Lenkungsausschuss und der Kommission zur Verfügung gestellt. Im Jahr 2012 wurde im Auftrag der Kommission eine weitere JASPERS-Evaluierung durchgeführt. Die Kommission war der Ansicht, dass diese Evaluierung mit der geplanten, aber verzögerten Zwischenbewertung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 gleichzusetzen war (siehe Ziffer 23). Beide Evaluierungen befassten sich mit den Outputs, Ergebnissen und allgemeinen Auswirkungen von JASPERS. In der Evaluierung der EIB von 2010 wurde auf widersprüchliche Elemente in den Ergebnissen von JASPERS hingewiesen. Zum Beispiel wurde festgestellt, dass die meisten JASPERS-Aufträge keinen Einfluss auf die konkrete Form eines Projekts und somit auch nicht auf seine Qualität hatten. In Fällen, in denen die Qualität eines Projekts tatsächlich verbessert wurde, rief dies im Allgemeinen weitere Verzögerungen hervor, was sich negativ auf die Ausschöpfung der EU-Mittel auswirkte. Darüber hinaus hatte die Verlagerung des Schwerpunkts der Initiative auf die Erstellung ausgereifter, startbereiter Projekte - eine Verlagerung, mit der die Ausschöpfung verbessert werden sollte - die Initiative von der Ausrichtung auf den Aufbau von Kapazitäten entfernt. Die Gesamtschlussfolgerung der von der EIB vorgenommenen Evaluierung ist Kasten 6 zu entnehmen.

Keine der beiden Evaluierungen behandelte die Leistung der JASPERS-Initiative in Bezug auf ihre Einzelaufträge für kleinere Projekte. Die aktuellste Evaluierung, die 2012 von der Kommission durchgeführt wurde, enthielt Informationen zum JASPERS-Hauptziel, das die Auswirkungen auf die Projektqualität betrifft. Dem Unternehmen AECOM zufolge hat sich die JASPERS-Initiative für die Mitgliedstaaten bei der Entwicklung von Projekten und Förderanträgen als sehr wertvoll erwiesen. AECOM empfahl ferner, dass die Initiative ihre Tätigkeiten fortsetzen sollte, da ihre Dienste von den Mitgliedstaaten weiterhin stark nachgefragt würden⁴⁰. Die für 2017 geplante Einleitung der Zwischenbewertung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde von der Kommission auf das erste Quartal 2018 verschoben.

Im Allgemeinen fand der Hof in den vier besuchten Mitgliedstaaten keine förmlichen Verfahren im Zusammenhang mit der Bewertung von Outputs, Ergebnissen und den allgemeinen Auswirkungen der JASPERS-Hilfe vor. Er erlangte nur in Polen Nachweise, dass Bewertungen tatsächlich stattgefunden hatten: 2007 hatte die Koordinierungsstelle eine Erhebung durchgeführt, und 2010 war im Auftrag des Ministeriums für Entwicklung eine Evaluierung vorgenommen worden. Die polnische ORKB stellte im Rahmen der koordinierten Prüfung einen Mangel an systematischer Evaluierung der JASPERS-Initiative auf einzelstaatlicher Ebene fest, obwohl entsprechende Pläne seit 2012 vorlagen.

Wie die Empfehlungen von JASPERS tatsächlich umgesetzt wurden, wurde nur begrenzt weiterverfolgt

Der Hof stellte fest, dass die JASPERS-Initiative die Umsetzung ihrer Schlussfolgerungen und Empfehlungen (ihre Outputs) im Genehmigungsverfahren für Großprojekte nur in sehr begrenztem Ausmaß weiterverfolgte. Die Informationen, die für eine derartige Nachbereitung erforderlich sind, stammen hauptsächlich aus vier Quellen.

Bis JASPERS die Überprüfungsaufgaben aufnahm (IQR und PSA), endete die Rolle der Initiative im Großprojektgenehmigungsverfahren mit Erstellung ihres Abschlussberichts über die Beratungstätigkeit. Unterbrach die Kommission das Genehmigungsverfahren, konnte JASPERS jedoch Rückmeldungen einholen, um festzustellen, welches Problem vorlag (sofern der betreffende Mitgliedstaat einverstanden war). In Bezug auf die einzelnen Großprojektaufträge, die vom Hof geprüft wurden, holte JASPERS diese Informationen nur in 47 % der Fälle ein.

Eine weitere Informationsquelle (ausschließlich für Großprojekte) ist der Rückmeldemechanismus zwischen der GD REGIO und JASPERS. JASPERS zufolge war jedoch die Anzahl an Rückmeldungen in Form dieser Formulare gering.

Eine dritte Informationsquelle ist die Datenbank der Kommission. JASPERS kann auf diese Datenbank zwar zugreifen, doch stellte der Hof fest, dass es in rund 24 % der Fälle nicht möglich war, einzelne Großprojekte auszumachen, obwohl die Aufträge abgeschlossen waren.

Die vierte Informationsquelle - die einzige, die auch kleinere Projekte abdeckte - war der jährliche Rückmeldefragebogen, den JASPERS den nationalen Verwaltungsbehörden, die an der Genehmigung der Projekte beteiligt sind, übermittelt. JASPERS erhob diese Informationen lediglich in einem der besuchten Mitgliedstaaten (Rumänien) und auch nur in Bezug auf ein operationelles Programm.

Der Hof fand keine Belege dafür, dass die JASPERS-Initiative systematisch weiterverfolgte, wie ihre Ratschläge bei der Umsetzung von unterstützten Großprojekten und kleineren Projekten genutzt worden waren. Er stellte ferner fest, dass das Überwachungssystem keine Informationen über die tatsächliche Umsetzung unterstützter Projekte, einschließlich Verzögerungen bei der Umsetzung, Kostenüberschreitungen und Probleme bei der Auftragsvergabe, enthielt. Es fanden sich keine Belege dafür, dass die Kommission JASPERS Rückmeldung über die tatsächliche Umsetzung von Projekten auf der Grundlage der in den jährlichen Durchführungsberichten der Mitgliedstaaten an die Kommission enthaltenen Informationen gegeben hatte.

Die Prüfungsstichprobe umfasste vier Aufträge, die auf sechs Großprojekten beruhten, zu denen JASPERS eine insgesamt negative Stellungnahme abgegeben hatte. Außer in einem Fall folgten die Begünstigten und die nationalen Behörden dem Rat von JASPERS und die Projekte wurden der Kommission nicht vorgelegt. In einem Fall beschloss der Mitgliedstaat, den Umfang des Projekts zu ändern und es als kleineres Projekt fortzusetzen, ohne alle von JASPERS aufgezeigten Probleme zu beheben.

Der Hof ermittelte nur eine Informationsquelle für die tatsächliche Berücksichtigung der horizontalen/strategischen Ratschläge von JASPERS: ein von JASPERS versandtes Rückmeldeformular, das von den nationalen Behörden, die beraten worden waren, auszufüllen war. Die Rücksendequote auf diese Umfrage war ebenfalls gering (rund 32 % für alle Mitgliedstaaten).

Der Hof stellte Unzulänglichkeiten bei der Überwachung und Evaluierung der Effizienz und Wirksamkeit von JASPERS fest

Zur Bewertung der Effizienz verglich der Hof die Outputs der Initiative mit ihren Inputs. Die dazu erforderlichen Informationen liegen in Form von Indikatoren vor. Im Jahr 2008 billigte der Lenkungsausschuss drei Outputindikatoren⁴¹ (siehe auch Ziffer 91) und drei Inputindikatoren⁴². Der Hof stellte allerdings fest, dass nur die Outputindikatoren systematisch bewertet worden waren, und ermittelte selbst hier Unzulänglichkeiten (siehe Ziffern 92-94).

Zwei der Inputindikatoren waren überhaupt nicht bewertet worden. Für den dritten - "Zeitraum zwischen Auftragsbeginn und -fertigstellung" - waren einige Daten verfügbar, wurden jedoch nie als Grundlage für eine Analyse der Effizienz herangezogen. Außerdem waren die Daten unvollständig: Über Aufträge, die ausgesetzt, abgelehnt oder annulliert worden waren, gab es keinerlei Aufzeichnungen. Solche Aufträge stellten rund 21 % aller Aufträge, die bis Januar 2017 angelegt wurden, bzw. 8 % des gesamten Arbeitsaufkommens von JASPERS dar.

JASPERS verfügte über ein System für die Erfassung des pro Auftrag angefallenen Zeitaufwands. Auf dieser Grundlage hätte JASPERS die Berechnung des Inputindikators "Kosten pro Maßnahme bis zur Fertigstellung" möglich sein müssen. Laut JASPERS waren die in dem System erfassten Daten jedoch nicht hinreichend zuverlässig, um für diese Analyse herangezogen werden zu können. Seit Ende 2016 erfassen die JASPERS-Mitarbeiter Daten in einem anderen System.

Die EIB kam in ihrer eigenen Evaluierung von JASPERS im Jahr 2010 zu dem Schluss, dass die Initiative insgesamt als "volkswirtschaftlich gerechtfertigt angesehen werden [kann], jedoch nicht auf optimalem Niveau". Infolgedessen wurde die Gesamtleistung der Initiative bei den Kriterien Wirksamkeit und Effizienz als "teilweise unbefriedigend" bewertet, und zwar aus zwei Gründen. Erstens waren die Rolle und die Prioritäten von JASPERS nicht eindeutig. Folglich wurden, mit den Worten des EIB-Berichts, "bei vielen der geprüften Aufträge […] Zeit und Ressourcen in erheblichem Umfang für Beratungsleistungen aufgewendet, die letztlich nicht den Anforderungen der Kommission entsprachen". Zweitens hatte die unentgeltliche Bereitstellung von Diensten zu einer verringerten Effizienz bei der Abwicklung von JASPERS-Aufträgen geführt⁴³.

Um die Wirksamkeit zu messen, analysierte der Hof die verfügbaren Ergebnisindikatoren. Er ermittelte vier Ergebnisindikatoren, obwohl in dieser Hinsicht gewisse Unzulänglichkeiten festgestellt wurden (siehe Ziffern 92-94).

Der Hof stellte Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Effizienz von JASPERS fest

Die JASPERS-Initiative hatte keine geeigneten Inputindikatoren für die Bewertung ihrer Effizienz festgelegt. Der Hof untersuchte, ob die Haushalts- und Personalaufstockungen für JASPERS im Programmplanungszeitraum 2014-2020 mit einem entsprechenden Anstieg bei den Outputs der Initiative in Bezug auf die Anzahl der abgeschlossenen Aufträge einhergingen. Er stellte fest, dass die Anzahl abgeschlossener Aufträge pro JASPERS-Mitarbeiter zwischen den Zeiträumen 2007-2009 und 2014-2016 um mindestens 10 % zurückgegangen war.

Im MoU von 2006 war der voraussichtliche Beitrag der Kommission zu JASPERS im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mit 106,5 Millionen Euro festgelegt worden. Tatsächlich lag der Beitrag der Kommission um 38 % höher (147,3 Millionen Euro im Zeitraum 2006-2013). Nach Ansicht des Hofes war das Gesamtbudget von JASPERS großzügig bemessen. Gemäß der Partnerschaftsrahmenvereinbarung von 2014 sollte der voraussichtliche Beitrag der Kommission zu JASPERS im Programmplanungszeitraum 2014-2020 auf 250 Millionen Euro ansteigen⁴⁴. Dieser Betrag war auf der Grundlage der von JASPERS geschätzten Anzahl der geplanten Aufträge festgelegt worden. Die Schätzungen beruhten auf Daten der Mitgliedstaaten und waren nach Ansicht des Hofes zu optimistisch (siehe auch Ziffern 24, 52 und 89). Bei der von der Kommission 2012 in Auftrag gegebenen Evaluierung verglich AECOM außerdem die täglichen Personalkosten von JASPERS mit denen von vier anderen Einrichtungen und stellte fest, dass die Personalkosten von JASPERS deutlich (bis zu 116 %) höher waren als die der anderen Einrichtungen⁴⁵.

Anlässlich ihrer jährlichen Haushaltsplanung hatten die Kommission und die EIB vereinbart, Personalkosten anhand von standardisierten Einheitskosten zu schätzen. Bis 2014 waren die Mitarbeiterkosten davon abhängig, ob die betreffenden Posten von der Kommission oder von der EIB finanziert wurden. Die monatlichen Einheitskosten für die von der EIB finanzierten Mitarbeiter waren im Durchschnitt rund 40 % höher als die Kosten für die von der Kommission finanzierten Mitarbeiter. Der Hof untersuchte die einschlägigen ihm zur Verfügung stehenden Unterlagen, konnte jedoch keinen plausiblen Grund dafür ausmachen.

Die Kommission und die EIB vereinbarten, ab 2014 eine andere Methode zur Berechnung der Personalkosten anzuwenden. Bei der neuen Methode wurden die Standardkosten harmonisiert und an den Erfahrungsgrad der betreffenden Mitarbeiter angepasst. Sie unterschieden sich nicht länger danach, ob Posten von der Kommission oder der EIB finanziert wurden. Im Jahr 2015 unterzeichnete die Kommission die spezifische Finanzhilfevereinbarung mit einem geschätzten Budget, das anhand des alten Verfahrens für die EIB-Mitarbeiter und anhand der Sätze gemäß dem Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA) für die Kommissionsbediensteten berechnet wurde. Es wurde später durch ein neues Budget ersetzt, das sowohl für die Kommissions- als auch für die EIB-Bediensteten auf der Grundlage der neuen FAFA-Sätze berechnet wurde. Im Rahmen des vorherigen "gemischten" Verfahrens betrugen die geschätzten Gesamtkosten der Initiative für 2015 40,3 Millionen Euro. Bei der neuen nur auf dem FAFA beruhenden Methode waren es 37,3 Millionen Euro - 7,4 % weniger. Trotz der Neuberechnung der Gesamtkosten von JASPERS für dieses Jahr blieb der Beitrag der Kommission unverändert.

Der Hof fand keine Belege dafür vor, dass die standardisierten Personalkosten von JASPERS mit den tatsächlichen Kosten für die Beschäftigung von Mitarbeitern übereinstimmten. Er forderte die JASPERS-Initiative auf, Informationen über ihre tatsächlichen (angefallenen) Kosten vorzulegen, was JASPERS jedoch ablehnte. Außerdem forderte der Hof die Kommission auf, in Bezug auf das Verfahren, das bis 2014 für von der EIB entsandte Mitarbeiter angewandt wurde, Nachweise für die Plausibilität der standardisierten Personalkosten zu erbringen. Die Kommission ging in ihrer Antwort nur teilweise auf die Fragen des Hofes ein.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die wichtigsten Ziele sowie die Aufgaben und Zuständigkeiten von JASPERS nicht genau festgelegt waren. Infolgedessen war die von JASPERS geleistete Unterstützung nicht hinreichend auf jene Tätigkeiten ausgerichtet, die den größten Mehrwert boten. Zudem machte der Hof erhebliche Schwachstellen bei der Einrichtung der neuen IQR-Funktion von JASPERS für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 aus, die für die Beratungsfunktion von JASPERS ein hohes Risiko mangelnder Unparteilichkeit zur Folge hatten. Der Hof stellte fest, dass JASPERS sich auf die Qualität von Großprojekten auswirkte. Die Auswirkungen von JASPERS auf die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten haben bislang nicht zu einer größeren Unabhängigkeit von der JASPERS-Unterstützung geführt. Dies gefährdet, im Zusammenspiel mit Unzulänglichkeiten bei der Überwachung und Evaluierung der JASPERS-Tätigkeiten, die erfolgreiche Durchführung der Initiative, insbesondere unter den Aspekten Effizienz und Wirksamkeit.

Mängel bei der Festlegung der Hauptziele der JASPERS-Initiative führten zu Schwachstellen bei ihrer Geschäftstätigkeit

Der Hof stellte fest, dass die JASPERS vorgegebenen Hauptziele nicht klar genug und teilweise widersprüchlich waren. Aus den von der Kommission und den wichtigsten JASPERS-Akteuren unterzeichneten Vereinbarungen ging nicht hervor, wie oder wann die Kommission beurteilen würde, ob die Hauptziele von JASPERS erreicht waren. Die geplanten Auswirkungen von JASPERS auf die Verbesserung der Projektqualität, die Ausschöpfung von EU-Mitteln und die Verwaltungskapazitäten wurden nicht klar festgelegt. Die JASPERS-Initiative war ursprünglich für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 gedacht, erhielt durch ihre Beibehaltung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 jedoch längerfristigen Charakter. Für die Initiative wurden keine klaren und messbaren Ziele vorgesehen, die zeigen, dass sie ihren Zweck erfüllt hat.

Außerdem stellte der Hof fest, dass die Aufgaben und Zuständigkeiten der Hauptakteure nicht klar genug waren, was die Rechenschaftslegung gefährdete. JASPERS hatte Arbeitsvereinbarungen lediglich mit den Mitgliedstaaten, nicht aber mit der Kommission unterzeichnet. Diese Vereinbarungen waren noch immer nicht umfassend genug, da sie auf die Unterstützung von Projekten beschränkt waren und andere Arten von JASPERS-Tätigkeiten nicht umfassten. Nach Ansicht des Hofes nutzen die Kommission und die EIB (indirekt) JASPERS als Kundinnen, auch wenn beide die Auffassung vertreten, dass nur die Mitgliedstaaten Kunden von JASPERS sind (außer im Fall von Projektüberprüfungen nach Einreichung). Überdies stellte JASPERS den Mitgliedstaaten unentgeltliche Beratung bereit, indem die Initiative externe Berater rekrutierte und bezahlte.

In vielen Fällen stellte der Hof außerdem fest, dass die JASPERS-Unterstützung nicht gezielt genug erfolgte. Dies trug zu einer großen Anzahl an annullierten oder ausgesetzten Aufträgen bei. Die JASPERS-Initiative selbst hatte für die von ihr unterstützten Mitgliedstaaten keine besonderen prioritären Bereiche festgelegt, sondern orientierte sich an dem von diesen Mitgliedstaaten geäußerten Bedarf. Im Allgemeinen kam JASPERS nahezu allen Auftragsersuchen von Mitgliedstaaten nach, ohne die Kommission, die den Großteil der Kosten von JASPERS finanzierte, in allen Fällen zu konsultieren.

Zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020 ging JASPERS außerdem dazu über, auch in Phasen aufgeteilte Projekte zu unterstützen, und die Initiative ermutigte die Mitgliedstaaten weiterhin, ihre unentgeltliche Hilfe während der Umsetzung der Projekte verstärkt in Anspruch zu nehmen. Keiner dieser Bereiche stellte eine Priorität dar.

In der 2012 im Auftrag der Kommission durchgeführten Zwischenbewertung der JASPERS-Initiative wurden Unzulänglichkeiten in Bezug auf den strategischen Ansatz und die Arbeitsvereinbarungen der Initiative aufgezeigt und Maßnahmen zu deren Beseitigung empfohlen. Diese Schwachstellen hätten bereits behoben werden müssen, als JASPERS für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verlängert wurde, doch zum Zeitpunkt der Prüfung führten die ergriffenen Korrekturmaßnahmen zu einer ungenaueren Planung, wodurch sie an strategischem Wert einbüßten.

Empfehlung 1

Die Kommission sollte eine stärkere Kontrolle über die strategische Planung von JASPERS für alle Arten von JASPERS-Aktivitäten ausüben und dabei bedenken, dass JASPERS ursprünglich als vorübergehende Initiative konzipiert war. Insbesondere sollte sie die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Anpassung ihrer allgemeinen strategischen Planung der JASPERS-Tätigkeit auf der Grundlage des speziellen Bedarfs der Mitgliedstaaten und im Einklang mit der Kohäsionspolitik der EU. Die Arbeit von JASPERS sollte auf jene Tätigkeiten fokussiert sein, die den größten Mehrwert bieten.
2. Festlegung klarer Etappenziele und Kriterien, um ein schrittweises Auslaufen von JASPERS zu ermöglichen, wenn die Hauptziele der Initiative erreicht sind.
3. Einbetten ihrer allgemeinen Strategie in die jährliche Planung der JASPERS-Tätigkeiten in den Mitgliedstaaten. Diese Planung sollte spezifische Prioritäten für jeden Mitgliedstaat und jeden Sektor im Einklang mit den Rechtsvorschriften und Strategien der EU umfassen.
4. Weitere Präzisierung der Aufgaben und Zuständigkeiten der Hauptakteure, um Transparenz und Rechenschaftslegung zu stärken.
5. Sicherstellung, dass die JASPERS-Initiative für alle ihre Leistungen umfassende, praktikable und klare Arbeitsvereinbarungen mit sämtlichen einschlägigen Generaldirektionen der Kommission, der EIB und den Mitgliedstaaten trifft.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2018.

Der Hof stellte erhebliche Schwachstellen bei der Einrichtung der neuen IQR-Funktion für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 fest. Ferner stellte er ein hohes Risiko mangelnder Unparteilichkeit im Zusammenhang mit der Beratungsfunktion von JASPERS fest. Obwohl unabhängige Qualitätsüberprüfungen (IQR) einen entscheidenden Bestandteil des Genehmigungsverfahrens der Kommission für Großprojekte bildeten, hatte die Kommission zudem keinen unmittelbaren Einfluss darauf, wie diese Überprüfungen in der Praxis durchgeführt wurden, wodurch sie sich der Gefahr aussetzte, dass sie nicht wie vorgesehen vorgenommen wurden. Die Beschlüsse der Kommission über die Genehmigung von Großprojekten werden eigentlich von der JASPERS-Initiative gefasst, die für die IQR zuständig ist.

Zweck der IQR war es, das Genehmigungsverfahren der Kommission für Großprojekte zu straffen. Bis Ende 2016 war es JASPERS jedoch nicht gelungen, mit einigen Mitgliedstaaten, von denen die meisten Großprojektanträge erwartet wurden, Arbeitsvereinbarungen zu unterzeichnen. Darüber hinaus entschied sich die Kommission bei den meisten Großprojekten für eine andere Form der Bewertung, die von derselben JASPERS-Abteilung durchgeführt wird, nämlich die Projektüberprüfung nach Einreichung (PSA). Das PSA-Verfahren trug zu einer erheblichen Verkürzung des Zeitaufwands für die Genehmigung von Großprojekten durch die Kommission bei.

Empfehlung 2

1. Die Kommission sollte unverzüglich Maßnahmen ergreifen, mit denen das hohe Risiko mangelnder Unparteilichkeit gemindert wird, wenn JASPERS unabhängige Qualitätsüberprüfungen bei Projekten durchführt, die beratende Unterstützung von JASPERS erhalten haben. Im Planungszeitraum nach 2020 sollte die Kommission keine IQR mehr verwenden, die von JASPERS für Großprojekte erstellt wurden, welche zuvor Beratung von JASPERS erhalten haben.
2. Die Kommission sollte uneingeschränkten Zugang zu den einschlägigen Unterlagen erhalten, damit sie die Qualität der IQR-Verfahren von JASPERS überprüfen kann.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

JASPERS hatte Auswirkungen auf die Projektqualität, nicht jedoch auf die Mittelausschöpfung

Insgesamt stellte der Hof fest, dass JASPERS die Qualität der Projektdokumentation positiv beeinflusst hat. Der Hof stellte ferner fest, dass die von JASPERS gewährte Unterstützung ungeachtet des genauen Zeitpunkts der Einschaltung von JASPERS relativ umfassend war. Die polnische und die kroatische ORKB bestätigten dies im Zuge der koordinierten Prüfung. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 benötigte die Kommission im Allgemeinen weniger Zeit für die Genehmigung von Großprojekten, wenn diese von JASPERS unterstützt worden waren. Der Hof stellte fest, dass die für die Genehmigung von Großprojekten insgesamt benötigte Zeit im Programmplanungszeitraum 2014-2020 verringert werden konnte.

Alles in allem hatte JASPERS in den meisten Fällen Auswirkungen auf mindestens einen der vier Parameter für die Qualität der vom Hof geprüften Großprojekte. Allerdings waren nur in wenigen Fällen erhebliche Verbesserungen bezüglich des geplanten Umfangs, der Outputs, Ergebnisse oder Auswirkungen der von den Prüfern des Hofes vor Ort untersuchten, von JASPERS unterstützten Großprojekte zu erkennen (z. B. weniger wirtschaftlich ungerechtfertigte Elemente in der Projektinfrastruktur).

Den Erkenntnissen des Hofes zufolge hatte JASPERS keine Auswirkungen auf den Umsetzungszeitrahmen von Großprojekten. Obwohl JASPERS in diesem Bereich Beratungsdienste erbracht hatte, lagen alle vor Ort untersuchten Projekte hinter dem Zeitplan zurück. Mehr als ein Drittel von ihnen musste teilweise in den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verlegt (aufgeteilt) werden.

Der Hof stellte fest, dass Großprojekte, die von JASPERS unterstützt wurden, bei den vom Hof in den Jahren 2014 und 2015 durchgeführten Compliance-Prüfungen seltener Fehler in Bezug auf die Recht- und Ordnungsmäßigkeit aufwiesen.

Außer in einem Fall fand der Hof keine Anhaltspunkte dafür, dass JASPERS Einfluss auf den geplanten Umfang, die Outputs, Ergebnisse, Auswirkungen, Kosten oder den Umsetzungszeitrahmen der kleineren Projekte in der geprüften Stichprobe hatte. Der Hof stellte zudem fest, dass für kleinere Projekte keine geeigneten Vereinbarungen zur Sicherstellung eines angemessenen Informationsaustauschs zwischen Begünstigten, nationalen Behörden, JASPERS und der Kommission zur bestmöglichen Nutzung der JASPERS-Beratung getroffen wurden.

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass JASPERS im Programmplanungszeitraum 2007-2013 im Allgemeinen keine Auswirkungen auf die Ausschöpfung der EU-Mittel hatte. Dies lag in erster Linie an Änderungen der Rechtsvorschriften im Jahr 2009, die die Auszahlung von EU-Mitteln noch vor der förmlichen Genehmigung eines Projekts durch die Kommission gestatteten. Bei mehr als 50 % der vom Hof geprüften Projekte waren der Kommission Ausgabenerklärungen in der Tat übermittelt worden, bevor ein entsprechender Beschluss ergangen war, wodurch der beabsichtigte Nutzen der beratenden Unterstützung durch JASPERS an Relevanz verlor. In den übrigen Fällen hatten Verzögerungen bei der Umsetzung dazu geführt, dass die ersten Ausgabenerklärungen an die Kommission aufgeschoben wurden, obwohl der Beschluss der Kommission bereits vorlag.

Empfehlung 3

1. Die Kommission sollte die Unterstützung von JASPERS an der Entwicklungsstufe eines Projekts ausrichten. Insbesondere sollte sich JASPERS auf die inhaltliche Substanz der Projekte konzentrieren und nicht auf die Projektdokumentation. JASPERS sollte künftig keine Beratungsleistungen mehr für Projekte erbringen, die von den nationalen Behörden bereits genehmigt wurden.
2. Die Kommission sollte den Schwerpunkt auf der Bereitstellung von JASPERS-Beratungsdiensten für Großprojekte belassen. JASPERS-Unterstützung sollte nur in Ausnahmefällen für kleinere Projekte und projektbezogene horizontale Aufträge strategischer Natur angeboten werden. In diesen Fällen sollte die Unterstützung in Absprache mit der Kommission gewährt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Mitte 2018.

Die Auswirkungen von JASPERS auf die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten haben bislang nicht zu einer größeren Unabhängigkeit von der JASPERS-Unterstützung geführt

Im Allgemeinen erklärten sowohl die nationalen Behörden als auch die Projektbegünstigten, dass JASPERS sich positiv auf ihre Verwaltungskapazitäten ausgewirkt habe, wobei einige von ihnen allerdings angaben, auch weiterhin stark von der Unterstützung durch JASPERS abhängig zu sein. Die polnische und die kroatische ORKB gelangten im Zuge der koordinierten Prüfung zu ähnlichen Feststellungen. Der Hof konnte keine Nachweise für eine tatsächlich eingetretene Verbesserung der Verwaltungskapazitäten finden. Bei ungefähr zwei Dritteln (67 %) der vom Hof geprüften horizontalen Aufträge wurden keine entsprechenden Auswirkungen festgestellt.

Er stellte fest, dass JASPERS im Laufe der Zeit den Aufbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten stärker in den Mittelpunkt gerückt hatte. Er stellte außerdem fest, dass die Kommission im Programmplanungszeitraum 2014-2020 einen proaktiveren und stärker koordinierten Ansatz im Hinblick auf Maßnahmen verfolgte, die den Aufbau der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten zum Ziel hatten. In der Strategie der Kommission für technische Hilfe fanden sich jedoch keine Verweise auf eine Koordinierung der von der Kommission vorgesehenen Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten mit den entsprechenden Maßnahmen von JASPERS.

Der Hof stellte fest, dass die Inanspruchnahme von JASPERS-Unterstützung bei Aufträgen mit potenziellen strategischen Auswirkungen zugenommen hatte. Zudem zeigte sich, dass JASPERS bei mehr als der Hälfte der geprüften horizontalen Aufträge mit strategischem Potenzial erhebliche (33 %) oder begrenzte (22 %) Auswirkungen hatte.

Empfehlung 4

1. Die Kommission sollte die JASPERS-Tätigkeiten in ihre eigene Strategie für technische Hilfe integrieren, um auf diese Weise die Koordinierung mit JASPERS bei der Durchführung von fortlaufenden Tätigkeiten (im Gegensatz zu Ad-hoc-Tätigkeiten) zur Entwicklung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten zu verbessern. Diesbezügliche JASPERS-Tätigkeiten sollten die Tätigkeiten der Kommission ergänzen, wobei der Schwerpunkt auf Sektoren, Bereiche und Mitgliedstaaten gerichtet werden sollte, in denen die Verwaltungskapazitäten unzureichend sind.
2. Die Kommission sollte Rolle, Art und Intensität der JASPERS-Tätigkeiten zum Aufbau von Kapazitäten in den Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit anpassen, um für die Mitgliedstaaten Anreize zur Erreichung ausreichender und tragfähiger Verwaltungskapazitäten zu schaffen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2018.

Erhebliche Unzulänglichkeiten bei der Planung, Überwachung und Evaluierung der JASPERS-Tätigkeiten gefährden die erfolgreiche Durchführung der Initiative

Der Hof ermittelte erhebliche Schwachstellen bei der Planung und Überwachung der JASPERS-Tätigkeiten. Er stellte fest, dass JASPERS und die Kommission sich bei ihrer Überwachung auf Outputs konzentriert hatten. Wenn Zielwerte für diese Überwachung festgelegt worden waren, waren sie entweder nicht genau genug definiert oder wurden nicht durchgängig angewandt. Die einzigen Ergebnisse, die Gegenstand einer regelmäßigen Überwachung und Berichterstattung waren, waren die der JASPERS-Beratungstätigkeit für Großprojekte in Form der Dauer des Genehmigungsverfahrens der Kommission bis zum Beschluss. Wie in Ziffer 130 erläutert, war dies als Indikator für die Ausschöpfung der Mittel ab 2009 weitgehend irrelevant. Der Hof fand keine Belege dafür, dass JASPERS oder die Kommission die Auswirkungen der JASPERS-Tätigkeiten auf die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten überwacht hatten. In keinem der vier geprüften Mitgliedstaaten fanden sich Belege für klar definierte Verfahren im Zusammenhang mit der Überwachung und Bewertung der Ergebnisse und der allgemeinen Auswirkungen der JASPERS-Unterstützung.

Es wurden zwei Evaluierungen der JASPERS-Unterstützung durchgeführt: eine von der EIB und eine im Auftrag der Kommission. Diese Evaluierungen erstreckten sich nicht auf die Leistung von JASPERS in Bezug auf Einzelaufträge für kleinere Projekte. Überdies wurde in diesen Evaluierungen auf erhebliche Schwachstellen hingewiesen. Wie in Ziffer 122 festgestellt, wurden diese Mängel nur teilweise behoben.

Der Hof stellte fest, dass nur begrenzt weiterverfolgt wurde, wie die Ratschläge von JASPERS tatsächlich umgesetzt wurden. Die JASPERS-Initiative verfolgte nur selten, ob ihre Schlussfolgerungen und Empfehlungen im Genehmigungsverfahren für Großprojekte berücksichtigt wurden. Der Hof stellte ferner fest, dass das Überwachungssystem von JASPERS keine Informationen über die tatsächliche Umsetzung unterstützter Projekte, einschließlich Verzögerungen bei der Umsetzung, Kostenüberschreitungen und Probleme bei der Auftragsvergabe, enthielt. Ebenso wenig fand der Hof Belege für Rückmeldungen der Kommission an JASPERS zur Durchführung von Projekten vor.

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass bei der Überwachung der Effizienz und Wirksamkeit von JASPERS Schwachstellen bestanden. Die Daten über die in den Systemen von JASPERS erfassten Inputs waren nicht zuverlässig genug, um für eine stichhaltige Input-Analyse herangezogen werden zu können. Outputindikatoren wurden systematisch verwendet, Ergebnisindikatoren hingegen nicht. Außerdem wiesen sowohl die Output- als auch die Ergebnisindikatoren Mängel auf. In den beiden Evaluierungen von JASPERS aus den Jahren 2010 und 2012 wurde zur Weiterführung der Initiative geraten und auf zu behebende Mängel hingewiesen.

Die Kommission hatte mit der Anwendung harmonisierter Standardkosten begonnen, die zu geringeren Gesamtkosten von JASPERS führten. Obwohl die neuberechneten Kosten von JASPERS für das Jahr 2015 geringer ausfielen, blieb der Beitrag der Kommission unverändert. Der Hof fand keine Belege dafür, dass die standardisierten Personalkosten von JASPERS für von der EIB gestellte Mitarbeiter vor der Harmonisierung in etwa mit den tatsächlich angefallenen Personalkosten übereinstimmten. Die EIB war nicht bereit, Informationen über die realen (tatsächlich angefallenen) Kosten von JASPERS vorzulegen, und die Kommission beantwortete die Fragen des Hofes zur Plausibilität der Standardkosten, die bis 2014 für von der EIB gestellte Mitarbeiter verwendet worden waren, nur zum Teil.

Empfehlung 5

1. Die Kommission sollte für alle von JASPERS erbrachten Dienste ein umfassendes System zur Überwachung des Erfüllungsgrads der lang- und kurzfristigen Ziele der Initiative einführen.
2. Die Kommission sollte sicherstellen, dass künftige Evaluierungen von JASPERS umfassend genug sind, und Schlussfolgerungen über die Erreichung der Hauptziele von JASPERS ziehen.
3. Die Kommission sollte Maßnahmen ergreifen, um die Effizienz und Wirksamkeit von JASPERS zu optimieren, insbesondere indem sie sicherstellt, dass die tatsächlichen Kosten der JASPERS-Unterstützung für jeden Auftrag verlässlich überwacht und mit den Outputs und Ergebnissen von JASPERS abgeglichen werden.
4. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, dass die Kosten von JASPERS angemessen sind und den tatsächlich angefallenen Kosten entsprechen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Mitte 2018.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 29. November 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Glossar

Abschlussbericht über die Beratungstätigkeit (Action Completion Note, ACN): Ein von JASPERS erstelltes, standardisiertes Dokument, in dem die im Rahmen eines Projekts durchgeführten Arbeiten zusammengefasst und erforderlichenfalls Empfehlungen an die nationalen Behörden gerichtet werden.

Aktionsplan: Aktionspläne werden für jeden Mitgliedstaat in Zusammenarbeit mit dem betreffenden begünstigten Staat und der Europäischen Kommission erstellt, um festzulegen, welche Arbeiten im Rahmen von JASPERS geplant werden. Seit 1. Januar 2014 sind alle neuen Aktionspläne, beginnend mit der einmaligen Unterzeichnung dieses Dokuments für den gesamten Programmplanungszeitraum 2014-2020, fortlaufend. Sie bleiben für den gesamten Zeitraum 2014-2020 gültig, und periodische Änderungen (Hinzufügung und Entfernung von Projekten) erfolgen nach Absprache zwischen den Parteien im Wege eines Briefwechsels.

Auswirkungen: Längerfristige sozioökonomische Folgen, die einige Zeit nach Abschluss einer Intervention zu beobachten sind und sich entweder auf die an einer Intervention direkt Beteiligten oder auf indirekt Beteiligte auswirken können (beispielsweise Rückgang der Arbeitslosenquote, Verbesserung der Wasserqualität usw.).

Ergebnis: Ein Ergebnis ist eine messbare Auswirkung, die sich - direkt oder indirekt - aus einer Kausalbeziehung ergibt.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds): Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds bestehen aus fünf Einzelfonds, mit denen regionale Ungleichgewichte in der Union abgebaut werden sollen, indem entsprechende politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Haushaltszyklus des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) festgelegt werden. Bei den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds (KF), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der finanziellen Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Großprojekte: Bei Großprojekten handelt es sich um groß angelegte Infrastrukturprojekte in den Bereichen Verkehr und Umwelt und anderen Sektoren wie Kultur, Bildung, Energie oder Informations- und Kommunikationstechnologien. Diese Projekte sind oftmals von strategischer Bedeutung für die EU und unterliegen daher einem spezifischen Genehmigungsverfahren seitens der Kommission. Sie bilden eine Gesamtheit von wirtschaftlich nicht zu trennenden Arbeiten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen, die eine genaue technische Funktion erfüllen und klar ausgewiesene Ziele verfolgen. Gemäß der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen sind Großprojekte jene Vorhaben, deren förderfähige Gesamtkosten (im Fall des Programmplanungszeitraums 2007-2013) bei der Festlegung der Beteiligung der Fonds mit mehr als 50 Millionen Euro bewertet wurden. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Schwelle für Projekte, mit denen nachhaltiger Verkehr und die Beseitigung von Engpässen in wichtigen Netzinfrastrukturen gefördert werden sollen, auf 75 Millionen Euro angehoben.

In Phasen aufgeteilte Projekte: Nicht abgeschlossene Großprojekte aus dem vorangegangenen Programmplanungszeitraum, deren noch ausstehender Teil, der sowohl finanziell als auch physisch ermittelbar sein muss, in den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verlagert wurde.

Indikator: Messwert, der beispielsweise in Bezug auf ein Ziel hilfreiche Informationen für die Beurteilung des Grades der Zielerfüllung liefert.

Instrument für Heranführungshilfe (Instrument for Pre-accession Assistance, IPA): Im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe unterstützt die EU Reformen in den "Erweiterungsländern" durch finanzielle und technische Hilfe. Das IPA fördert während des gesamten Beitrittsprozesses den Kapazitätsaufbau in diesen Ländern und stößt so progressive, positive Entwicklungen in der Region an.

Kohäsionsfonds (KF): Ziel des Kohäsionsfonds ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Kohäsionspolitik: Die Kohäsionspolitik ist einer der größten Ausgabenbereiche im EU-Haushalt. Ziel der Kohäsionspolitik ist es, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen durch die Umstrukturierung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung und die Diversifizierung ländlicher Gebiete zu verringern sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu fördern. Finanziert wird die Kohäsionspolitik aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds und dem Kohäsionsfonds.

Kosten-Nutzen-Analyse (KNA): Eine Technik zum Vergleich der voraussichtlichen Kosten und des erwarteten Nutzens im Zusammenhang mit einem Vorschlag, die Entscheidungsträgern eine fundierte Entscheidung über seine Umsetzung ermöglicht.

Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB): Unabhängige Stelle, die für die Prüfung der Einnahmen und Ausgaben eines Staates zuständig ist. Jeder Mitgliedstaat der EU verfügt über eine ORKB. Die ORKB der EU ist der Europäische Rechnungshof.

Operationelles Programm (OP): In einem operationellen Programm werden die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln (EU-Finanzmittel sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierung) zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (im Allgemeinen sieben Jahre) festgelegt. Diese Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die im operationellen Programm festgelegt wurden. Ein operationelles Programm wird von einem Mitgliedstaat erstellt und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Änderungen während der Laufzeit sind nur möglich, wenn beide Seiten zustimmen.

Output: Was mithilfe der Ressourcen, die einer Intervention zugewiesen werden, erzeugt oder erreicht wird (beispielsweise Anzahl der Weiterbildungskurse für junge Arbeitslose; Anzahl der errichteten Kläranlagen oder der gebauten Straßenkilometer usw.).

Projektüberprüfung nach Einreichung (Post-Submission Appraisal, PSA): Auf Ersuchen der Kommission von JASPERS vorgenommene Überprüfung eines von einem Mitgliedstaat eingereichten Großprojektantrags, der von JASPERS noch keiner unabhängigen Qualitätsüberprüfung unterzogen wurde.

Unabhängige Qualitätsüberprüfung (Independent Quality Review, IQR): Eine Bewertung von Großprojektanträgen, die von einer unabhängigen Stelle durchgeführt wird, bevor die betreffenden Mitgliedstaaten die Anträge der Kommission zur Genehmigung vorlegen. JASPERS führt die unabhängige Qualitätsüberprüfung für alle Länder durch, die um Unterstützung durch die Initiative ersuchen. Die Kommission kann die Bewilligung der finanziellen Unterstützung nur dann verweigern, wenn sie im IQR-Bericht erhebliche Unzulänglichkeiten feststellt.

Verwaltungsbehörde: Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.

Wirtschaftlichkeit: Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit betrifft die optimale Relation zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereiche "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Oskar Herics, Mitglied des Hofes. Herr Herics wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Margit Spindelegger, dem Leitenden Manager Emmanuel Rauch und dem Aufgabenleiter Rafal Gorajski. Zum Prüferteam gehörten Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu und Maciej Szymura. Eleonore von Bardeleben erteilte rechtlichen Rat. Richard Moore leistete redaktionelle Unterstützung.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

© Europäische Union, 2017.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

DIE EU KONTAKTIEREN

Besuch
In der Europäischen Union gibt es Hunderte von „Europe-Direct“-Informationsbüros. Über diesen Link finden Sie ein Informationsbüro in Ihrer Nähe: http://europa.eu/contact

Telefon oder E-Mail
Der Europe-Direct-Dienst beantwortet Ihre Fragen zur Europäischen Union. Kontaktieren Sie Europe Direct

• über die gebührenfreie Rufnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (manche Telefondienstanbieter berechnen allerdings Gebühren),
• über die Standardrufnummer: +32 22999696 oder
• per E-Mail über: http://europa.eu/contact

INFORMATIONEN ÜBER DIE EU

Im Internet
Auf dem Europa-Portal finden Sie Informationen über die Europäische Union in allen Amtssprachen: http://europa.eu

EU-Veröffentlichungen
Beim EU-Bookshop können Sie – zum Teil kostenlos – EU-Veröffentlichungen herunterladen oder bestellen: http://op.europa.eu/eubookshop. Wünschen Sie mehrere Exemplare einer kostenlosen Veröffentlichung, wenden Sie sich an Europe Direct oder das Informationsbüro in Ihrer Nähe (siehe http://europa.eu/contact).

Informationen zum EU-Recht
Informationen zum EU-Recht, darunter alle EU-Rechtsvorschriften seit 1951 in sämtlichen Amtssprachen, finden Sie in EUR-Lex unter http://eur-lex.europa.eu

Offene Daten der EU
Über ihr Offenes Datenportal (http://data.europa.eu/euodp) stellt die EU Datensätze zur Verfügung. Die Daten können zu gewerblichen und nichtgewerblichen Zwecken kostenfrei heruntergeladen werden.