Az európai régiók beruházásait támogató közös program (JASPERS) – ideje javítani a célzottságot

Összefoglalás

A JASPERS-ről

Az Európai Bizottság 2005-ben úgy döntött, hogy az Európai Beruházási Bankkal (EBB) közösen új kezdeményezésbe fog „Európai régiók beruházásait támogató közös program” (JASPERS) néven, hogy az Unióhoz 2004-ben vagy később csatlakozott tagállamoknak független, díjmentes tanácsadást nyújtson a nagyberuházási projektek Kohéziós Alapból és Európai Regionális Fejlesztési Alapból való finanszírozását célzó, jó minőségű javaslatok készítéséhez.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

Értékeltük, hogy a JASPERS-nek köszönhetően az általa támogatott tagállamokban javult-e az uniós társfinanszírozású projektek kidolgozottsága és általános minősége, illetve a tagállamok adminisztratív kapacitása.

Ellenőrzésünket a következő négy tagállamban végeztük: Horvátország, Málta, Lengyelország és Románia. Az ellenőrzés a JASPERS működésének 2006-os elindításától a 2016 végéig terjedő időszakot ölelte fel. Horvátországot és Lengyelországot illetően ellenőrzésünket a horvát és lengyel legfőbb ellenőrző intézményekkel együttműködve végeztük el, amelyek saját ellenőrzésünkkel egyidejűleg végezték a JASPERS hatására vonatkozó nemzeti szintű ellenőrzésüket¹.

Megállapításaink

Hiányosságok mutatkoztak a JASPERS fő célkitűzéseinek és felelősségi köreinek meghatározása terén. Ennek következtében a JASPERS által biztosított segítségnyújtás nem volt kellően célzott. A JASPERS ugyan a 2014–2020-as programozási időszakra szóló kezdeményezésként indult, de kiterjesztették a 2014–2020-as programozási időszakra is, így hosszabb távú kezdeményezéssé vált. A JASPERS-nek nincsenek olyan egyértelmű, mérhető célkitűzései, amelyek jelezhetnék, hogy betöltötte rendeltetését. A 2014–2020-as programozási időszak elején a JASPERS szakaszolt projekteket is kezdett támogatni, és arra ösztönözte a tagállamokat, hogy a projektek végrehajtási szakasza alatt is vegyék fokozottan igénybe az általa biztosított díjmentes segítségnyújtást. Egyik fejlemény esetében sem volt szó prioritásról.

Jelentős hiányosságok álltak fenn a 2014–2020-as programozási időszakra létrehozott új, független minőségvizsgálati funkció rendszerében. A JASPERS független minőségvizsgálati szolgáltatásának funkcionális függetlenségét csökkentette, hogy ugyanaz a személy volt felelős mind a független minőségvizsgálati, mind a tanácsadói részleg munkájának jóváhagyásáért. Ráadásul 2017 októberéig nem fogadtak el a JASPERS független minőségvizsgálati folyamatait meghatározó eljárásokat. Észrevételeztük, hogy a JASPERS tanácsadási funkciójával kapcsolatban a részrehajlás nagy kockázata áll fenn. Továbbá, noha a független minőségvizsgálatok a nagyprojektek bizottsági jóváhagyási eljárásának döntő fontosságú részét alkották, a Bizottság nem adott közvetlenül semmilyen információt sem ahhoz, hogy a gyakorlatban hogyan végezzék a független minőségvizsgálatokat, és ezzel kitette magát annak a kockázatnak, hogy a vizsgálatokat nem a kívánságának megfelelően végzik el.

A JASPERS segített felgyorsítani a projektek jóváhagyását, és hatással volt a projektek minőségére. Kedvezően befolyásolta a JASPERS ezenfelül a mögöttes projektdokumentációk minőségét. Azt is megállapítottuk, hogy a JASPERS viszonylag átfogó segítségnyújtást biztosított. A 2007–2013-as programozási időszakban a Bizottság összességében rövidebb időn belül hagyta jóvá a nagyprojekteket, ha azoknak a JASPERS előzőleg segítséget nyújtott. Megfigyelésünk szerint azonban a JASPERS általában nem tudott hatást gyakorolni az uniós források felhasználására. A 2014‒2020-as programozási időszakot illetően megállapítottuk, hogy a nagyprojektek jóváhagyásához szükséges teljes idő jelentősen csökkenthető lenne. Végezetül észrevételeztük azt is, hogy a JASPERS segítségnyújtásában részesülő nagyprojekteknél a 2014-es és 2015-ös szabályszerűségi ellenőrzéseink alkalmával ritkábban fordult elő jogszerűségi és szabályszerűségi hiba.

A JASPERS-nek az adminisztratív kapacitásra gyakorolt hatása egyelőre nem eredményezett nagyobb fokú függetlenedést a JASPERS segítségnyújtásától. Mind a nemzeti hatóságok, mind a kedvezményezettek általában úgy nyilatkoztak, hogy a JASPERS kedvezően befolyásolta adminisztratív kapacitásukat, bár néhányan állításuk szerint továbbra is nagymértékben támaszkodnak a JASPERS segítségnyújtására. Nem találtunk azt alátámasztó bizonyítékokat, hogy az adminisztratív kapacitás e javulása ténylegesen megvalósult volna. Észrevételeztük, hogy a JASPERS idővel egyre nagyobb figyelmet fordított a tagállamok adminisztratív kapacitásépítésére.

A JASPERS-tevékenységek monitoringjának jelentős hiányosságaival párosulva ez a tendencia veszélyezteti a kezdeményezés sikeres működését, különösen annak hatékonyságát és eredményességét tekintve. Az EBB nem volt hajlandó tájékoztatást nyújtani tényleges költségeiről, a Bizottság pedig csak részben tudta bizonyítani az EBB által biztosított munkatársak tekintetében a JASPERS 2014-ig használt standard költségeinek életszerűségét.

Ajánlásaink

A Bizottság:

1. a JASPERS tevékenységeinek valamennyi típusára kiterjedően gyakoroljon nagyobb mértékű ellenőrzést a JASPERS stratégiai tervezése felett, szem előtt tartva, hogy a JASPERS eredetileg átmeneti kezdeményezésként született, és ennek megfelelően tegye lehetővé a JASPERS-kezdeményezés fokozatos megszüntetését, mihelyt megvalósultak annak célkitűzései;
2. hozzon azonnali intézkedéseket a részrehajlás nagy kockázatának csökkentésére abban az esetben, ha a JASPERS olyan projektek értékelése céljából végez független minőségvizsgálatot, amelyeket előzőleg tanácsadással támogatott;
3. szerezzen teljes körű hozzáférést a JASPERS független minőségvizsgálati eljárásainak ellenőrzéséhez szükséges dokumentációhoz;
4. annak megfelelően összpontosítsa a JASPERS-segítségnyújtást, hogy a projekt előkészítése mely szakaszban jár, és helyezze a hangsúlyt továbbra is a nagyprojektekhez nyújtott tanácsadási szolgáltatásokra;
5. integrálja a JASPERS-tevékenységeket saját technikai segítségnyújtási stratégiájába, azzal a céllal, hogy javítsa a koordinációt a JASPERS-szel a tagállamok adminisztratív kapacitásának fejlesztését célzó folyamatos (nem pedig eseti jellegű) tevékenységek végrehajtásával kapcsolatban; idővel igazítsa ki a JASPERS tagállamokban végzett kapacitásépítési tevékenységeinek szerepét, jellegét és intenzitását, ösztönözve a tagállamokat arra, hogy elégséges és fenntartható szintű adminisztratív kapacitást érjenek el;
6. vezessen be átfogó rendszert annak monitoringjára, hogy milyen mértékben sikerül elérni a JASPERS hosszú- és rövidtávú céljait; gondoskodjék arról, hogy a JASPERS jövőbeli értékelései kellően átfogóak legyenek, és vonjon le következtetéseket arra vonatkozóan, hogy a JASPERS elérte-e fő célkitűzéseit; tegyen lépéseket a JASPERS hatékonyságának és eredményességének optimalizálására; biztosítsa, hogy a JASPERS költségei észszerűek legyenek, és azok a ténylegesen felmerült költségeket tükrözzék.

Bevezetés

A JASPERS bemutatása

Azok a tagállamok, amelyek 2004-ben vagy később csatlakoztak az Unióhoz, nagy összegű támogatásokhoz juthattak hozzá a Kohéziós Alapból és az Európai Regionális Fejlesztési Alapból². Románia, Bulgária és Horvátország az Unióhoz való csatlakozásukig az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (IPA) keresztül is részesültek uniós pénzügyi támogatásban Ezen országok közigazgatásai ugyanakkor kevés kapacitással rendelkeztek az uniós források kezelésére, valamint a projektek uniós követelményeknek megfelelő előkészítésére és végrehajtására.

E hiányosság kezelésére az Európai Bizottság úgy döntött, hogy az EBB-vel együtt új kezdeményezésbe fog, hogy e tagállamok számára technikai tanácsadást nyújtson. A Bizottság, az Európai Beruházási Bank (EBB) és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) 2006-ban egyetértési megállapodást írt alá a kezdeményezés létrehozásáról, amelyhez később a Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) is csatlakozott. Az „európai régiók beruházásait támogató közös program” (JASPERS) néven ismert kezdeményezés célja az volt, hogy független, díjmentes tanácsadást biztosítson a tagállamok számára, segítve őket a nagyberuházásokkal járó jó minőségű „nagyprojektek” előkészítésében, hogy azok uniós társfinanszírozásban részesülhessenek. Ez a tanácsadás például megvalósíthatósági tanulmányokra, költség-haszon elemzésekre és környezeti kérdésekre vonatkozott (lásd: 57. bekezdés).

Az eredeti tervek szerint a JASPERS csak a 2007–2013-as programozási időszakban működött volna, és csak az Unióhoz 2004-ben vagy később csatlakozott tagállamok számára lett volna elérhető³. Egy 2014-ben kötött partnerségi keretmegállapodással⁴ azonban a JASPERS működését meghosszabbították a 2014–2020-as programozási időszakra is (és kiegészítették az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközre (CEF) szóló megbízatással)⁵. A programot egyszersmind az igényelt erőforrások rendelkezésre állásától függően valamennyi tagállam és tagjelölt ország számára elérhetővé tették.

A JASPERS technikai segítségnyújtási kezdeményezést az EBB-n belül egy külön szervezeti egység, a JASPERS-részleg kezeli. A JASPERS körülbelül 124 főt foglalkoztat⁶. Központja Luxemburgban, az EBB irodáiban található; emellett három, Varsóban, Bécsben és Bukarestben működő regionális irodával, valamint egy brüsszeli fiókirodával rendelkezik. A kezdeményezést az EBB, az Unió költségvetésén keresztül a Bizottság és az EBRD finanszírozza⁷. A kezdeményezés irányítására és felügyeletére vonatkozó stratégiai döntéseket a három partner egyhangú szavazással hozza meg a JASPERS irányító bizottságában, amelyet a Bizottság elnököl.

A JASPERS tényleges költsége működésének 2006-os megkezdése és 2016 vége között 284,2 millió eurót tett ki. A JASPERS összköltségének körülbelül 79%-át (ez mintegy 223,5 millió euró) az Unió költségvetése finanszírozta. A további részleteket lásd: 1. táblázat. A fennmaradó hozzájárulást a többi partner a JASPERS-hez kijelölt munkatársak formájában biztosította.

Megjegyzés: A JASPERS éves jelentései szerint 2006-ban nem merült fel tényleges költség. A Bizottság azonban 2006 során teljesített kifizetéseket a JASPERS-nek. Az adatok nem veszik tekintetbe a JASPERS-nek az IPA-ra és a CEF-re vonatkozó megbízatását.

Forrás: A JASPERS éves jelentéseinek számvevőszéki elemzése és a Bizottság válaszai.

A JASPERS tevékenységei

A JASPERS egyes egyedi feladatai „megbízás” néven ismertek. A megbízások a következő fő formákat öltik:

• egyedi támogatás nagyprojektekhez és egyéb projektekhez (lásd: 7. bekezdés), ideértve a szakaszolt nagyprojektek átmeneti támogatását is (lásd: 40. bekezdés);
• horizontális támogatás (lásd: 8. bekezdés);
• kapacitásépítési intézkedések (lásd: 9. bekezdés);
• felülvizsgálati funkciók (lásd: 10. bekezdés);
  • független minőségvizsgálatok;
  • benyújtás utáni értékelések.

A JASPERS fő stratégiai célkitűzése, hogy a projekt kidolgozásának lehető legkorábbi szakaszában biztosítson egyedi támogatást, ily módon segítve a kedvezményezett tagállamokat abban, hogy az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és a Kohéziós Alapból támogatásalapú finanszírozásban részesülő projekteket készítsenek elő⁸. A JASPERS a gyakorlatban a koncepció kialakításától a jóváhagyásig a projekt bármely szakaszában nyújthat támogatást, kivételes esetben akár a végrehajtási szakaszban is. E megbízások többsége nagyprojektekhez kapcsolódik: ezek olyan projektek, amelyek költségei meghaladnak bizonyos meghatározott küszöbértéket⁹, és a Bizottság jóváhagyását igénylik. A JASPERS a nagyprojekteken kívül a tagállamok által jóváhagyott egyéb projekteket is támogathat, különösen ha azok konkrét stratégiai értékkel bírnak.

A horizontális támogatás lehet egy vagy több tagállamban megvalósuló különböző, de egymáshoz kapcsolódó projektek csoportjai számára nyújtott tanácsadás, vagy a tagállami hatóságoknak nyújtott stratégiai tanácsadás.

A JASPERS 2011-ben létrehozott egy külön hálózati platformot, amely kapacitásépítési intézkedésekkel foglalkozik, valamint tanfolyamokat és hálózatépítési eseményeket szervez azzal a céllal, hogy javítsa a tagállami hatóságok azon képességét, hogy az uniós szabályokkal összhangban állítsák össze projektjeiket, valamint hogy bevált gyakorlatokat terjesszen el.

A JASPERS 2015 óta a nagyprojektekre vonatkozóan benyújtott kérelmek felülvizsgálatával is foglalkozik, a nagyprojektek Bizottság általi jóváhagyására irányuló eljárás részeként. E felülvizsgálatok megvalósulhatnak egyrészt független minőségvizsgálat formájában (lásd: 44–52. bekezdés). A független minőségvizsgálatokat egy brüsszeli székhelyű részleg végzi el a tagállamok kérésére, a közös rendelkezésekről szóló rendeletben¹⁰ foglaltak szerint. Másrészt a JASPERS 2015 óta a Bizottság kérésére benyújtás utáni értékelés formájában is végezhet felülvizsgálatot; erre a tagállamok kérésére nincs mód. A benyújtás utáni értékelés hatóköre szűkebb a független minőségvizsgálatéhoz képest. Független minőségvizsgálat és benyújtás utáni értékelés olyan nagyprojektek tekintetében is végezhető, amelyek a nagyprojektre vonatkozó kérelem benyújtása előtt már részesültek JASPERS-tanácsadásban.

Működésének 2006-os megkezdésétől 2016 végéig a JASPERS 1147 megbízásnak tett eleget. Ezek mintegy kétharmada vonatkozott nagyprojektre. Az 1. ábra az elvégzett megbízások számát részletezi, típus szerinti bontásban.

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a JASPERS által szolgáltatott adatok alapján (2016. december 31-i állapot).

Az összes elvégzett JASPERS-megbízás közel 50%-a lengyelországi (307) és romániai (246) tevékenységekre vonatkozott. A 2. ábra az egyes tagállamokban elvégzett JASPERS-megbízások számát mutatja be.

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a JASPERS által szolgáltatott adatok alapján (2016. december 31-i állapot).

A Bizottság 2006-tól 2016 decemberéig 963 nagyprojektet hagyott jóvá a 2007–2013-as programozási időszakból¹¹. Ezek közül a JASPERS 511-hez (körülbelül 53%) nyújtott támogatást. Ez e projektekbe befektetett teljes összeg 77,6 milliárd eurót tett ki, az uniós hozzájárulás teljes összege pedig 46,2 milliárd euró volt.

A 2007–2013-as, illetve a 2014–2020-as programozási időszak alatti összes JASPERS-megbízás számát az I. melléklet mutatja be a megbízás állapota és típusa szerinti bontásban.

Ellenőrzésünk hatóköre és módszere

Ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy a JASPERS előmozdította-e az Unió által társfinanszírozott tagállami projekteket. Ennek érdekében három különböző területre összpontosítottunk. Először is megvizsgáltuk a JASPERS intézményi kereteit, igazgatásának módját, valamint tevékenységeinek körét. E tekintetben nem ellenőriztük az EBB-nek a JASPERS segítségnyújtásában részesülő projektekkel kapcsolatos saját hitelezési tevékenységeit¹². Másodszor: ellenőriztük a JASPERS-tevékenységek által a mintában szereplő projektekre és a tagállamok adminisztratív kapacitására gyakorolt tényleges hatást. Végezetül megvizsgáltuk a JASPERS munkájának, valamint hatékonyságának és eredményességének monitoringja és értékelése céljából különféle szinteken rendelkezésre álló rendszereket.

Az ellenőrzés a JASPERS működésének 2006-os megkezdésétől 2016 végéig terjedő időszakot ölelte fel: így egyaránt magában foglal a 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszakból származó megbízásokat. A 2017 augusztusáig terjedő időszakra vonatkozóan adott esetben figyelembe vettünk a Bizottság és az EBB által szolgáltatott információkat is.

Ellenőrzési munkánkat a Bizottságnál, az EBB JASPERS-részlegénél és a JASPERS irányító bizottságánál, valamint a következő négy kiválasztott tagállamban végeztük: Horvátország, Málta, Lengyelország és Románia. E tagállamokat az általuk kapott JASPERS-segítségnyújtás mértéke, a földrajzi elhelyezkedésük, valamint az uniós források felhasználása terén szerzett tapasztalataik szintje alapján választottuk ki.

Ellenőrzésünk különösen a következő bizonyítékokon alapult:

• interjúk tisztségviselőkkel és kedvezményezettekkel uniós és nemzeti szinten;
• a nemzeti szervek, az EBB JASPERS-részlege és a Bizottság által rendelkezésre bocsátott dokumentumok és adatok elemzése;
• egy 28 egyedi projektmegbízásból (ebből 25 nagyprojektekhez, 3 pedig egyéb projektekhez kapcsolódott) és 9 horizontális JASPERS-megbízásból álló minta vizsgálata (II. melléklet); a minta kiválasztásakor elsősorban elvégzett megbízásokat vettünk figyelembe¹³;
• a négy felkeresett tagállamban elvégzett megbízásokhoz kapcsolódó 343, fellépést lezáró feljegyzés átvizsgálása;
• a nagyprojektekhez kapcsolódóan 2014-ben és 2015-ben elvégzett saját szabályszerűségi ellenőrzésünk eredményeinek elemzése.

Felhasználtuk továbbá a DG REGIO nagyprojektjeire vonatkozó ellenőrzés zárójelentését, amelyet a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata 2017 októberében adott ki. Ennek az ellenőrzésnek részét képezte a DG REGIO által a 2014–2020-as programozási időszakra a főbb nagyprojektek jóváhagyására és figyelemmel kísérésére bevezetett eljárásoknak és kontrollmechanizmusoknak, többek között a JASPERS független minőségvizsgálati funkciójának áttekintése.

Ellenőrzésünk Horvátországot és Lengyelországot érintő részeinek lefolytatása során együttműködtünk a horvát és lengyel legfőbb ellenőrző intézményekkel, amelyek saját ellenőrzésünkkel egyidejűleg végezték a JASPERS hatására vonatkozó nemzeti szintű ellenőrzésüket¹⁴. Ezen együttműködés keretében véleményt cseréltünk ellenőrzési módszerünkkel és módszertanunkkal kapcsolatban, valamint megvitattuk az egyes országokra irányuló ellenőrzési munka fő eredményeit.

Észrevételek

A JASPERS fő célkitűzéseinek meghatározása terén mutatkozó hiányosságok a JASPERS működése terén is hiányosságokhoz vezettek

Úgy véljük, hogy a megfelelően meghatározott és félreérthetetlen magas szintű stratégiai célkitűzések szilárd alapot biztosítanak a JASPERS erőforrásainak a legfontosabb területekre való irányításához. Ezek a JASPERS-műveletek későbbi monitoringjához és értékeléséhez, valamint a további támogatást igénylő területek azonosításához is fontosak. Úgy véljük továbbá, hogy az egyértelműen meghatározott szerepek és felelősségi körök döntő jelentőséggel bírnak az átláthatóság és az elszámoltathatóság garantálásában, az átfedések elkerülésében, valamint – ahol ez fontos – a pártatlanság garantálásában. E célból értékeltük a JASPERS intézményi kereteit annak 2006-os létrehozásakor és működésének 2014-es meghosszabbításakor.

A JASPERS fő célkitűzései nem voltak eléggé egyértelműek, és részben ellentétben álltak egymással

A JASPERS az eredeti elképzelés szerint a 2007‒2013-as programozási időszakra szóló kezdeményezésként született. A JASPERS alapgondolatát először egy 2005-ben kiadott elvi dokumentum írta le¹⁵. Ez rögzítette, hogy a JASPERS-támogatás odaítélése kapcsán elsőbbséget fognak élvezni az Európai Unióhoz 2004-ben és később csatlakozott tagállamokban, valamint Görögországban, Spanyolországban és Portugáliában¹⁶ megvalósuló nagyprojektek.

Az elvi dokumentum azt is rögzítette, hogy a Bizottság és az EBB az első két év elteltével felül fogja vizsgálni a JASPERS működését, hogy döntsön annak jövőbeli stratégiai irányáról, mivel a JASPERS működésének elindulásakor nem lehetett pontosan előrejelezni a jövőbeli igényt. Az elvi dokumentumban előirányzott általános hangsúlyokat a 2006-os egyetértési megállapodás is átvette (lásd: 2. és 3. bekezdés), ám bizonyos szempontokat a gyakorlatban elhalasztottak. Ezek közé tartozott a tagállamok adminisztratív kapacitásának építésére való összpontosítás is, akárcsak a kétéves működés utáni felülvizsgálat elvégzése.

A JASPERS-nek a 2006-os egyetértési megállapodásban leírt általános stratégiai célkitűzése arra irányult, hogy segítse a kedvezményezett tagállamokat magas színvonalú projektek előkészítésében és benyújtásában a strukturális és kohéziós alapok keretében történő támogatásalapú finanszírozás céljából. Ennek célja az elérhető uniós források gyorsabb felhasználása volt. Mindkét célkitűzés ‒ a minőség javítása és a felhasználás felgyorsítása ‒ a 2014‒2020-as programozási időszakra nézve is érvényes maradt. Az elvi dokumentumban ugyan szerepelt egy hozzávetőleges évenkénti becslés a várhatóan benyújtásra kerülő nagyprojektekről, voltaképpeni igényfelmérésre azonban a JASPERS kezdeményezésnek a 2007‒2013-as programozási időszakra való elindítása előtt nem került sor. Ezzel szemben a 2014–2020-as programozási időszakot illetően a JASPERS megbízásának meghosszabbítása és annak valamennyi tagállam számára való elérhetővé tétele előtt a Bizottság a JASPERS-szel együttműködve hivatalos igényfelmérést végzett (lásd: 3. bekezdés). Megállapításunk szerint azonban ez az igényfelmérés túlzottan optimista volt (lásd: 52. és 87–90. bekezdés).

A JASPERS végső célja egyértelmű: segíteni a tagállamokat abban, hogy a strukturális és kohéziós alapok keretében rendelkezésre álló támogatásokat a lehető legjobban hasznosítani tudják. A JASPERS tekintetében meghatározott két fő célkitűzés azonban a két programozási időszak egyikében sem volt kellően egyértelmű és konkrét. A projektminőségnek a kezdeményezéssel elérni kívánt javítására vonatkozó célkitűzés nem volt konkrétan meghatározva, az uniós források felhasználásának javítására¹⁷ vonatkozó célkitűzés pedig túl általános volt. Ráadásul ez a két fő célkitűzés legalább részben ütközött egymással: például a projektminőség javítása további késedelmekhez is vezethet, ami hátráltathatja a felhasználást (lásd még: 96. bekezdés). Mindez nem szolgált megfelelő alapként a kezdeményezés eredményességének értékeléséhez.

A Bizottság nem határozta meg, milyen alapon fogja megítélni, hogy sikerült-e és milyen módon sikerült elérni a JASPERS fő céljait. Például az elvi dokumentumban célkitűzésként határozták meg az adminisztratív kapacitás növelését (amely minden bizonnyal segítene javítani a projektminőséget és a felhasználást), de ez nem került át a 2007‒2013-as programozási időszakra vonatkozó egyetértési megállapodásba, csak a 2014–2020-as programozási időszakot felölelő partnerségi keretmegállapodásba épült be, konkrét célkitűzésekre való hivatkozás nélkül. Ebből adódóan az adminisztratív kapacitás növeléséhez egyik időszakban sem társultak konkrét célkitűzések; azt inkább hosszú távú hatásként határozták meg. Ez a következő problémákat okozta.

Az adminisztratív kapacitás növelése eredendően egy olyan célkitűzés, amelyet időről időre felül kell vizsgálni: miután valamely tagállam adminisztratív kapacitása egy adott témakörben a kívánt szintre bővült, a további kapacitásépítési intézkedések iránti igény csökken. Ilyen esetben olyan tematikus célkitűzések meghatározását várnánk, amelyek teljesítése egyértelműen jelezné, hogy bizonyos kapacitásépítési intézkedésekre nincs tovább szükség. Ezúttal azonban sem a Bizottság, sem a JASPERS nem állapított meg a kapacitásépítésre vonatkozó konkrét célkitűzéseket.

Nem voltak eléggé egyértelműek a fő érdekelt felek szerepei és felelősségi körei

A JASPERS munkáját nagyrészt a Bizottság fizeti, és az EBB végzi el a tagállamok kérésére. A két programozási időszak egyikében sem határozták meg egyértelműen a JASPERS-nek és fő érdekelt feleinek¹⁸ szerepeit és felelősségi köreit, például olyan, a Bizottság és az EBB által aláírt hivatalos megállapodásokban, mint az éves hozzájárulási megállapodások.

Hivatalos munkamegállapodásra másutt nem láttunk bizonyítékot, mint a JASPERS és a tagállamok között¹⁹, és ezek a megállapodások is általános jellegűek voltak és projektmegbízásokra korlátozódtak. A tanácsadási segítségnyújtást, a horizontális és stratégiai tanácsadást és a kapacitásépítési tevékenységeket illetően semmilyen bizonyítékot nem találtunk hivatalos megállapodásra, kivéve az egyes megbízások szintjén kötött megállapodásokat (ún. projektadatlapok), ahol léteztek ilyenek. Arra sem találtunk semmilyen bizonyítékot, hogy a tagállamok számára előírnák annak igazolását, hogy jól használták fel a JASPERS által biztosított tanácsadást (pl. az egyéb projektekhez biztosított segítségnyújtást).

Továbbá a projektekkel kapcsolatos munkamegállapodások nem voltak kellően átfogóak, és ez olyan gyakorlatok kialakulásához vezetett, amelyek nem mindig voltak összhangban a JASPERS célkitűzéseivel. Lengyelországban például a nemzeti hatóságok döntése szerint rendszeresen csak azután került sor a JASPERS bevonására, hogy az adott nagyprojektet nemzeti szinten már jóváhagyták. Ez ellenkezik a JASPERS prioritásaival, mivel azt a lehető leghamarabb be kell vonni a projekt tervezésének folyamatába.

A JASPERS a Bizottsággal sem alakított ki egyértelműen hivatalos munkamegállapodást. Például csak 2008-ban, a kezdeményezés elindítása után két évvel vezettek be rendelkezéseket a JASPERS-megbízások eredményeiről való beszámolás tekintetében. Ez fellépést lezáró feljegyzések formájában valósult meg, amelyek a JASPERS által a projekttel kapcsolatban elvégzett munka szabványos összefoglalói, szükség esetén a nemzeti hatóságoknak szóló ajánlásokkal együtt. 2008-tól kezdődően a JASPERS minden megbízás befejezésekor fellépést lezáró feljegyzést állított ki; a tagállamok kötelesek voltak csatolni ezt a feljegyzést a nagyprojektre vonatkozó kérelem benyújtásakor, hogy azt a Bizottság felhasználhassa saját értékelési munkája során.

Az, hogy az elvárások nem voltak egyértelműek, és az összehangolatlan kommunikáció mellett a JASPERS-szel való munkavégzés módja sem volt tisztázott, a négy felkeresett tagállamból kettőben bírálat megfogalmazására késztette a nemzeti hatóságokat²⁰. Megítélésünk szerint a Bizottság a gyakorlatban a JASPERS ügyfele. A JASPERS és a Bizottság viszont a tagállamokat tekinti a JASPERS egyedüli ügyfeleinek, mivel a JASPERS – a 2015-ben bevezetett benyújtás utáni értékelések kivételével (lásd: 35. bekezdés) – tisztán a tagállamok igényeinek megfelelően végzi munkáját.

A JASPERS közvetett ügyfelének tekinthető az EBB is. Az EBB 2006-ban meghatározta a JASPERS-re vonatkozó saját kiegészítő intézményi célkitűzéseit. Ezek között szerepelt a hitelnyújtási lehetőségek bővítése és a nemzeti hatóságokhoz fűződő kapcsolatok szorosabbra fűzése²¹. A 2014‒2006-os programozási időszakra vonatkozóan az EBB ismét azt várta, hogy kihasználhatja a hitelnyújtási lehetőségek JASPERS-ből eredő növekedését, és 10 milliárd eurót hitelez a JASPERS által támogatott projekteknek, ugyanannyit, mint a 2007–2013-as programozási időszakban²². Az ellenőrzési jogkörök hiánya miatt (lásd: 15. bekezdés) nem értékeltük, hogy a hitelezésből eredő haszonnak köszönhetően érdemes volt-e az EBB-nek közreműködnie a JASPERS-ben. Azt sem ellenőriztük, hogy sikerült-e megfelelően mérsékelni a JASPERS tanácsadási munkája és az EBB hitelezési tevékenysége közötti ellentétből fakadó részrehajlási kockázatot.

A JASPERS általában tartotta magát saját kijelölt szerepéhez, amely nem foglalja magában projektdokumentációk, így például költség-haszon elemzések és tenderdokumentumok elkészítését. Ezzel szemben megállapítottuk, hogy néhány esetben (a 20 ellenőrzött nagyprojektből 3 esetében) a tagállamok mégis felkérték erre a JASPERS-t, és a JASPERS eleget is tett a kérésnek. Ily módon a JASPERS ingyenesen szolgált olyan tanácsadással a tagállamoknak, amelyekre rendszerint fizetett piaci vállalkozásokat alkalmaznak.

2015-ben, amikor a Bizottság bevezette a benyújtás utáni értékelést (lásd még: 53. bekezdés), megszüntette azt a követelményt is, hogy a nagyprojektekre vonatkozó kérelmekkel együtt fellépést lezáró feljegyzést kell benyújtani. A JASPERS azonban ezt a változást nem építette be a tagállamokkal való munkamegállapodásaiba, és továbbra is előírta számukra, hogy minden nagyprojektre vonatkozó kérelemmel együtt fellépést lezáró feljegyzést nyújtsanak be. Véleményünk szerint a fellépést lezáró feljegyzés előírásának fenntartása helyes gyakorlat a JASPERS részéről: az ilyen feljegyzés tágabb témakört ölel fel, mint a benyújtás utáni értékelés. Ellenőrzésünk során a Bizottság ismét elkezdte használni a fellépést lezáró feljegyzéseket.

A JASPERS-nek hasznot kellett volna hoznia a Bizottság számára azzal is, hogy csökkenti a bizottsági értékelési eljárásokat támogató munkát végző külső tanácsadók iránti igényt. Megállapításunk szerint a Bizottság azonban néha nem használta ki ezt a lehetőséget. Megállapítottuk, hogy a 2007‒2013-as programozási időszakra jóváhagyott és a JASPERS segítségnyújtásában részesülő nagyprojektek körülbelül 7%-a esetében a Bizottság külső tanácsadó cégeket vett igénybe olyan munkák elvégzéséhez, amelyek bizonyos mértékben átfedésben voltak a JASPERS által már elvégzett munkával.

A JASPERS által biztosított segítségnyújtás sok esetben nem volt kellően célzott

A JASPERS-segítségnyújtás prioritásai a tagállamok kívánságain alapultak, amelyeknek összhangban kellett lenniük az uniós kohéziós politikával. Maga a JASPERS nem szabott meg semmilyen konkrét prioritási területet a tagállamoknak nyújtott segítséget illetően. Mind a 2005-ös elvi dokumentum, mind a JASPERS csak 2010-ben bevezetett belső minőségi kézikönyve rögzíti, hogy az összes egyedi és horizontális megbízás kiválasztásáról egyeztetni kell a Bizottsággal, mielőtt az irányító bizottság jóváhagyja a nemzeti JASPERS cselekvési terveket. E cselekvési tervek stratégiai jelentőséggel bírtak: ezek határozták meg a JASPERS által a tagállamokban elvégezhető tevékenységek hatókörét és korlátait. A 2007–2013-as programozási időszakban azonban az egyéb projektek és a horizontális megbízások esetében nem mindig került sor egyeztetésre a Bizottsággal.

Azzal, hogy a 2014‒2020-as programozási időszakra többéves gördülő cselekvési terveket vezettek be a JASPERS tekintetében, pontatlanabbá vált a tervezés, és még inkább megritkultak a Bizottsággal való egyeztetések, így csökkent e tervek stratégiai értéke. A JASPERS a valóságban mindkét programozási időszakban elfogadta csaknem az összes kérelmet a tagállamok által benyújtott, egyedi és horizontális megbízásokra vonatkozóan (98%). A részleteket lásd: 2. táblázat.

Megjegyzés: A kapacitásépítésre, a benyújtás utáni értékelésre és a független minőségvizsgálatra vonatkozó megbízások fő szabályként nem utasíthatók el.

Elutasított: a JASPERS által elutasított hivatalos megbízási kérelem.

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a JASPERS adatbázisának kivonata alapján (2016. decemberi állapot).

2006-tól 2015 végéig²³ a létrehozott összes egyedi (nagyprojektek és egyéb projektek) és horizontális megbízás mintegy 22%-át leállították. Ezek közül 85%-ot töröltek, a fennmaradó 15%-ot pedig felfüggesztették²⁴. A részleteket lásd: 3. táblázat. Az ezeken a leállított megbízásokon végzett munka tette ki a JASPERS munkatársai által ezen időszak alatt ledolgozott teljes munkaidő körülbelül 8%-át²⁵. A törlésnek számos oka lehet, például hogy egyes projektek elvesztik nagyprojektek jellegüket, vagy akár az is, hogy a projekt félbemarad. Véleményünk szerint azonban a leállított megbízások magas aránya azt jelzi, hogy nem megfelelő a célzottság.

Megjegyzés: Leállított megbízások: felfüggesztett és törölt megbízások:

Felfüggesztett: a tagállam vagy a JASPERS által szüneteltetett megbízás.

Törölt: a tagállam által törölt megbízás.

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a JASPERS adatbázisának kivonata alapján (2016. decemberi állapot).

Megállapítottuk, hogy a 2007–2013-as programozási időszakban a Bizottság végül a tagállamok által benyújtott összes nagyprojekt 14%-ának uniós társfinanszírozását nem hagyta jóvá. Örömmel állapítottuk meg, hogy a Bizottság adatbázisában szereplő információk szerint a jóvá nem hagyott nagyprojektek többsége (körülbelül 95%) nem részesült előzőleg segítségnyújtásban a JASPERS részéről. Ennek többféle oka volt: a projektek méretét csökkentették, a projekteket feldarabolták vagy – késedelmek miatt – felfüggesztették, hogy majd a következő támogathatósági időszakban kerüljön sor a megvalósításukra. Ritkábban az is előfordult, hogy a projektet a Bizottság elutasította vagy a tagállam törölte.

Megállapítottuk azt is, hogy a JASPERS elhalasztott, a korábbi programozási időszakból átvitt nagyprojektek (szakaszolt projektek) számára is kezdett támogatást nyújtani. 2015 végéig a JASPERS 59 ilyen jellegű megbízást indított el²⁶. Ez ellentétes volt a JASPERS azon fő prioritásával, hogy új nagyprojektek kidolgozásához hagyományos tanácsadás révén nyújtson segítséget.

Azt is megfigyeltük, hogy a JASPERS tovább ösztönözte a tagállamokat, hogy fokozottan vegyék igénybe segítségnyújtását a horizontális megbízások és a végrehajtási szakaszban járó projektek esetén.

A Bizottság megbízásából 2012 decemberében elvégzett félidős értékelés nyomán a JASPERS többek között azt a javaslatot kapta, hogy javítsa stratégiai megközelítését, és tegye hivatalossá munkamegállapodását a Bizottsággal. Megállapítottuk, hogy a mögöttes kérdések a 2014–2020-as programozási időszakban továbbra is gondot okoznak.

Jelentős hiányosságok merültek fel az új független minőségvizsgálati funkciónak a 2014–2020-as programozási időszakra való létrehozása során

A Bizottság 2013 novemberében, a 2014‒2020-as programozási időszakra vonatkozó technikai segítségnyújtási stratégiájának keretében független szakértőnek nevezte ki a JASPERS-t²⁷. Ezt nem előzte meg formális értékelési eljárás. A JASPERS e szerepkörében 2014-ben az EBB-vel egyetértésben független minőségvizsgálatokat kezdett végezni (első ilyen jelentését 2016-ban fejezte be). A Bizottság és a JASPERS különösen az olyan nagyprojektek esetében ajánlja a független minőségvizsgálat igénybevételét, amelyeket a JASPERS már segített tanácsadással, de igénybe vehető a független minőségvizsgálat olyan nagyprojektekhez is, amelyek előzőleg nem részesültek ilyen segítségnyújtásban.

A független minőségvizsgálat a JASPERS nagyon fontos új funkciója, és a Bizottság szándéka szerint a tagállamoknak alkalmazniuk kellett ezt a nagyprojektek értékeléséhez. Ezért azt vártuk volna, hogy hivatalosan elfogadjanak belső minőségbiztosítási eljárásokat. 2017 októberéig azonban nem fogadtak el a JASPERS független minőségvizsgálati folyamatait meghatározó eljárásokat. Az egyetlen rendelkezésre álló dokumentum a független minőségvizsgálati eljárások kézikönyvtervezete volt. 2017 októberéig a JASPERS nyolc független minőségvizsgálati jelentést adott ki, s ezek eredményeképp a Bizottság hallgatólagosan jóváhagyta az érintett nagyprojekteket.

A független minőségvizsgálat pártatlanságát biztosítandó a Bizottság előírja, hogy azt a JASPERS tanácsadó szolgáltatásaitól funkcionálisan teljesen függetlenül nyújtsák. Ezt a tanácsadó és a független minőségvizsgálattal foglalkozó alegységek fizikai elkülönítése révén kívánták megvalósítani. A független minőségvizsgálati eljárásokkal kapcsolatban a nekünk bemutatott fő dokumentum a független minőségvizsgálati eljárások kézikönyvtervezete volt. Ez több olyan rendelkezést tartalmazott, amelyek veszélyeztethették a minőségvizsgálat funkcionális függetlenségét.

A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata arról számolt be, hogy a DG REGIO által végzett minőségellenőrzés nem foglalkozott megfelelően a JASPERS tanácsadói, illetve minőségvizsgálati részlege közötti esetleges összeférhetetlenséggel kapcsolatos kérdésekkel. Az IAS azt javasolja a Regionális Politikai Főigazgatóságnak, hogy elemezze a JASPERS tanácsadói és minőségvizsgálati részlegének tényleges és észlelt összeférhetetlenségét, és szükség esetén hozzon enyhítő intézkedéseket.

Észrevételeztük azt is, hogy mind a független minőségvizsgálati, mind a tanácsadó részleg munkájának jóváhagyásáért ugyanaz az igazgató felel; ez tovább gyengítette a független minőségvizsgálati alegység önállóságát.

A független minőségvizsgálat döntő jelentőségű része a nagyprojektek Bizottság általi jóváhagyására irányuló eljárásnak. A független minőségvizsgálat tartalmára vonatkozó előírásokat a másodlagos jogszabályok tartalmazzák. A Bizottság azonban nem járult közvetlenül hozzá a független minőségvizsgálatok lefolytatását szabályozó eljárási kézikönyvhöz. A JASPERS nem írt alá a független minőségvizsgálatokra vonatkozó munkamegállapodást sem a Bizottsággal.

A független minőségvizsgálati eljárás különbözik a tanácsadási eljárástól abban, hogy ha a Bizottság nem ért egyet valamely független minőségvizsgálattal, akkor neki kell bizonyítania, hogy azt jelentős hiányosság jellemzi; szerintünk a Bizottság ezt nehezen tudná megtenni, hiszen már nem fér hozzá a vonatkozó dokumentációhoz. Ha a Bizottság nem bizonyítja súlyos hibák fennállását, a független minőségvizsgálat három hónap elteltével automatikusan elfogadásra kerül. Ilyen esetben a nagyprojektek jóváhagyására irányuló bizottsági döntéseket a gyakorlatban a független minőségvizsgálatért felelős JASPERS hozza meg.

Ellenőrzésünk időpontjára a JASPERS valamennyi tagállam számára készített szabványos munkamegállapodást a független minőségvizsgálatok tekintetében, de a megállapodásokat még nem minden tagállam írta alá. 2016 végéig kilenc tagállam írta alá a megállapodást, de Románia²⁸, a Cseh Köztársaság és Olaszország nem tartozott ezek közé, pedig ezektől lehetett a legnagyobb számú nagyprojekt benyújtására számítani.

Mint azt a 87. és a 90. bekezdésben említjük, a 2014‒2020-as programozási időszak nagyprojektjeinek számát és ezek benyújtásának menetrendjét túlságosan derűlátón ítélték meg. Hasonlóképpen megállapítottuk azt is, hogy a független minőségvizsgálat tagállamok általi igénybevételét ugyancsak túlbecsülték. 2013 decemberében a Bizottság arra számított, hogy a kohéziós politika fő kedvezményezettjeinek túlnyomó többsége igénybe fogja venni a független minőségvizsgálatot. 2015 júliusában a JASPERS úgy becsülte, hogy az összes nagyprojekt hozzávetőlegesen 50%-a esik majd át független minőségvizsgálaton. Konkrét becslése szerint 2015-ben 20, 2016-ban 70, 2017-ben pedig 66 nagyprojekt független minőségvizsgálatára került volna sor. Valójában a JASPERS 2016 végéig mindössze három nagyprojektre vonatkozó független minőségvizsgálati jelentést adott ki; ezt megelőzően e három nagyprojekt mindegyike részesült JASPERS-tanácsadásban (és fellépést lezáró feljegyzést is kiadtak).

A Bizottságnak kezdettől az volt a szándéka, hogy az összes olyan nagyprojektet, amely nem veszi igénybe a független minőségvizsgálati eljárást, közvetlenül a Bizottságnak nyújtják be, és azok benyújtás utáni értékelési eljáráson esnek át²⁹.

A Bizottság nem kötött semmilyen megállapodást a JASPERS-szel a benyújtás utáni értékelés tekintetében alkalmazandó munkavégzési szabályokról vagy módszerekről. A JASPERS maximális időtartamot – 20 munkanapot – tudott szánni a benyújtás utáni értékelési eljárásra. A JASPERS 2016 végéig 28 benyújtás utáni értékelési megbízást teljesített (ebből 24-et Lengyelország számára), szemben azon saját korábbi becslésével, hogy 90 értékelési megbízást fog teljesíteni.

A JASPERS hatással volt a projektminőségre, a forrásfelhasználásra azonban nem

Igyekeztünk megállapítani, hogy a JASPERS teljesítette-e azon általános célját, hogy javítsa a projektek minőségét és felgyorsítsa azok bizottsági vagy tagállami hatósági jóváhagyását. E célok elérésének köszönhetően nőhet a gazdasági és társadalmi kohézió és javulhat az uniós források felhasználása.

A JASPERS által biztosított általában átfogó segítségnyújtás hozzájárult a projektek jobb dokumentálásához és gyorsabb jóváhagyásához

Általában véve minél korábban kezdődik a JASPERS részvétele, annál nagyobb hatást ér el. Az általunk felkeresett négy tagállamban mind a 343 befejezett nagyprojektre vonatkozó megbízás tekintetében megvizsgáltuk a fellépést lezáró feljegyzéseket. Vizsgálatunk céljait szem előtt tartva a JASPERS kezdeti bevonásának különböző szakaszaival dolgoztunk (lásd: 1. háttérmagyarázat).

Megállapításunk szerint a JASPERS bevonására főként a projektek megvalósíthatósági tanulmányt megelőző szakaszában (15%) és a megvalósíthatósági tanulmány szakaszában (52%) került sor. Az ellenőrzés során a nemzeti hatóságok és az ellenőrzött JASPERS-megbízások kedvezményezettjei – a Máltán vizsgált megbízások kivételével – úgy nyilatkoztak, hogy a JASPERS bevonására általában a projekt kidolgozásának kellően korai szakaszában került sor.

A JASPERS tevékenységeire irányuló elemzésünk során 13 olyan területet azonosítottunk, ahol a JASPERS segítségnyújtást kínál³⁰. Az általunk felkeresett négy tagállamban elvégzett, 343 nagyprojektre vonatkozó megbízás fellépést lezáró feljegyzéseinek vizsgálata során azt állapítottuk meg, hogy a JASPERS a következő öt területen nyújtott leggyakrabban segítséget (csökkenő gyakorisági sorrendben): megvalósíthatósági tanulmány, projektkérelmezési formanyomtatvány, költség-haszon elemzés, környezeti kérdések, valamint támogatási és finanszírozási kérdések. Megállapítottuk, hogy a JASPERS saját belső eljárási kézikönyve szerint bizonyos területeken csak korlátozottan nyújthat segítséget (ilyen például a közbeszerzés). Azt is megállapítottuk, hogy a tagállamok korlátozásokat határoztak meg azzal kapcsolatban, hogy a JASPERS mit tehet az állami támogatások területén: Máltán például külön szerv tevékenységi területe az állami támogatások, ezért ezzel a területtel a JASPERS Máltán gyakorlatilag soha nem foglalkozik.

Az általunk ellenőrzött 20 nagyprojektből álló mintában (lásd: II. melléklet) a JASPERS a következő területeken nyújtott a leggyakrabban támogatást: kérelmezési formanyomtatványok felülvizsgálata; általános javaslatok és megvalósíthatósági tanulmányok ellenőrzése; költség-haszon elemzések; környezeti kérdések. Megállapításunk szerint a JASPERS általában átfogó segítséget nyújtott, és hozzájárult a projektdokumentáció minőségéhez. Ez tükrözte a JASPERS azon politikáját, hogy tekintet nélkül arra, hogy mikortól vonják be, több területet átfogóan nyújt segítséget. Ezt az észrevételt mind a megbízások kedvezményezettjei, mind összehangolt ellenőrzéseink során a horvát, illetve lengyel legfőbb ellenőrző intézmények is megerősítették. Ezenfelül megfigyeltük, hogy az általunk ellenőrzött megbízások kedvezményezettjeinek többsége külső tanácsadó cégek támogatását vette igénybe, olyan területek vonatkozásában is, amelyeken a JASPERS gyakran nyújt tanácsadást.

Megállapítottuk, hogy a 20 nagyprojektet tartalmazó ellenőrzési mintánkban szereplő JASPERS-megbízások (lásd: II. melléklet) rendszerint tovább tartottak, ha a JASPERS-t a projekt korai szakaszában vonták be. Kivételt képezett a közúti ágazat: itt azok a megbízások tartottak tovább (átlagosan 1688 napig), amelyek esetében a JASPERS-t később, a kérelmezési szakaszban vonták be, nem pedig azok, amelyeknél a JASPERS bevonása korábban, a megvalósíthatósági tanulmány szakaszában történt (ezek átlagosan 834 napig tartottak).

Arra lehet számítani, hogy a megbízások tovább tartanak abban az esetben, ha a JASPERS-t korán vonják be. A JASPERS részvételének ugyanakkor csökkentenie kell a projekt bizottsági jóváhagyásához szükséges időt. Megállapításunk szerint mintánk azon projektjei esetében, ahol a JASPERS-t a kérelmezési szakaszban vonták be, a bizottsági jóváhagyás 207 napot vett igénybe, míg azoknál a projekteknél, amelyekbe korábban, a megvalósíthatósági tanulmány szakaszában vonták be a JASPERS-t, a projektek jóváhagyási ideje 205 nap volt, vagyis gyakorlatilag nem csökkent. Ha a JASPERS-t a megvalósíthatósági tanulmány előtti szakaszban vonták be, a jóváhagyás ideje jelentősebb mértékben, 183 napra csökkent.

A felkeresett négy tagállam JASPERS-segítségnyújtásban részesülő nagyprojektjei esetében a Bizottság határozata leggyorsabban (átlagosan 126 nap alatt) Máltán született meg. A JASPERS az általunk ellenőrzött összes máltai nagyprojektet segítségnyújtásban részesítette, és a felkeresett három másik tagállamtól eltérően e nagyprojektek közül néhányat a Bizottság informálisan felülvizsgált a kérelem hivatalos benyújtása előtt. A mintánkban szereplő, segítségnyújtásban részesülő nagyprojektekből a horvátországi projektek esetében tartott a legtovább (281 napig) a bizottsági határozat megszerzése.

A Bizottság és a JASPERS adatbázisaiban foglalt információk alapján a 2007–2013-as programozási időszak során jóváhagyott összes nagyprojekt tekintetében értékeltük, hogy azok a nagyprojektek, amelyek JASPERS-segítségnyújtásban részesültek, gyorsabban kapták-e meg a Bizottság jóváhagyását. Megállapítottuk, hogy az olyan nagyprojektekre vonatkozó határozatokat, amelyek JASPERS-segítségnyújtásban részesültek, átlagosan 22%-kal gyorsabban adták ki, mint az olyan projektekre vonatkozó határozatokat, amelyek nem részesültek ilyen segítségnyújtásban³¹. Ezt az észrevételt az összehangolt ellenőrzés során a horvát és a lengyel legfőbb ellenőrző intézmény is megerősítette. Ez a hatás az energia- és a szilárdhulladék-ágazatban volt a legszembetűnőbb (lásd: 4. ábra).

¹ Az eltelt napok száma, a megszakítások idejének levonásával.

Forrás: A Bizottság SFC adatbázisának számvevőszéki elemzése (2017. április 6-i állapot).

Azt vártuk volna, hogy a JASPERS-segítségnyújtásnak köszönhetőn javul a projektkérelmek minősége, és ezáltal kevésbé lesz szükség arra, hogy a projekteket a Bizottság a jóváhagyási eljárás során megszakítsa. A 2007–2013-as programozási időszak alatt a közutak kivételével valóban ez volt a helyzet valamennyi ágazatban: a közutaknál azonban annyira negatív volt a kép, hogy emiatt a segítségnyújtásban részesülő, illetve nem részesülő projektek megszakításainak átlagos száma az összes ágazatot tekintve hasonló szinten mozgott. A részleteket az 5. ábra tartalmazza.

Forrás: A Bizottság SFC adatbázisának számvevőszéki elemzése (2017. április 6-i állapot).

A 2007–2013-as programozási időszakban a segítségnyújtásban részesülő projektek jóváhagyásának eljárása ugyan gyorsabb volt, mint a segítségnyújtásban nem részesülőké, ám a Bizottságnak csak a segítségnyújtásban részesülő nagyprojektek körülbelül 15%-át (513-ból 76), az abban nem részesülőknek pedig csak 7%-át (463-ból 31) sikerült jóváhagynia a projektkérelem beérkezését követő 90 napos határidőn belül³². A segítségnyújtásban részesülő nagyprojektek esetében a Bizottság átlagosan 198 nappal túllépte 90 napos határidejét. Ha a megszakításokat is figyelembe vesszük, a Bizottság a nagyprojekt benyújtásának időpontjától számítva átlagosan csaknem egy évvel (342 nap) később adta ki határozatát.

A fellépést lezáró feljegyzések további előnyeként ígérkezett, hogy segíthetik a nagyprojektekre irányuló kérelmezési eljárás egyszerűsítését: ha a JASPERS részéről a feljegyzésben nem merül fel komolyabb probléma, akkor a Bizottság felhasználhatja azt egy gyorsabban lezajló jóváhagyási eljárás részeként. Összességében a 2007–2013-as programozási időszakban a fellépést lezáró feljegyzéseket a JASPERS-segítségnyújtásban részesült nagyprojektek mindössze 29%-a esetében alkalmazták (lásd: 2. háttérmagyarázat).

A 2014‒2020-as programozási időszak tekintetében a Bizottság 2016 végéig 17, új nagyprojektekre vonatkozó határozatot fogadott el a benyújtás utáni értékelési eljárás keretében (lásd: 53. bekezdés), és a jóváhagyáshoz szükséges átlagos idő 111 nap volt³³. Ez jelentős javulás a 2007–2013-as programozási időszakban tapasztalt helyzethez képest.

Összességében a JASPERS hatással volt az általunk ellenőrzött nagyprojektek minőségére

Elemeztük, hogy a JASPERS tanácsadási szolgáltatása hogyan befolyásolta a nagyprojektek minőségét. Ezt annak értékelésével végeztük el, hogy a tanácsadási szolgáltatások milyen hatást gyakoroltak a következőkre: a nagyprojektek tervezett hatóköre és outputjai; eredményeik vagy hatásuk; költségeik; végrehajtási határidőik. Az ellenőrzött projektjeink több mint felénél a JASPERS eleget tett annak a tagállami kérésnek, hogy már a projekt kérelmezési dokumentációjának felülvizsgálásában is részt vegyen (lásd: 55. bekezdés). A 3. táblázat az általunk ellenőrzött valamennyi nagyprojekt tekintetében számszerű következtetéseket tartalmaz.

Megjegyzés:

Nincs hatás: nincs bizonyíték arra, hogy a JASPERS hatásából eredően bármilyen változás történt volna az elemzett szempontokat illetően.

Mérsékelt hatás: bizonyíték van arra, hogy a JASPERS hatásából eredően kisebb változások következtek be az elemzett szempontokat illetően.

Jelentős hatás: egyértelmű bizonyíték van arra, hogy a JASPERS hatásából eredően lényeges (kézzelfogható) változások következtek be az elemzett szempontokat illetően.

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a nagyprojektekre vonatkozó egyedi megbízásokból álló ellenőrzési mintánk vizsgálata alapján.

Összességében a legtöbb esetben a JASPERS hatással volt az általunk ellenőrzött nagyprojektek minőségével kapcsolatos négy paraméter legalább egyikére. Az általunk ellenőrzött nagyprojektek tervezett hatókörére vagy outputjaira nézve azt állapítottuk meg, hogy a JASPERS az esetek zömében alig vagy egyáltalán nem gyakorolt hatást. Akadt példa azonban arra is, hogy jelentős hatást sikerült elérni. Azt is megállapítottuk, hogy a JASPERS-segítségnyújtás az általunk ellenőrzött nagyprojektek mintegy kétharmadának tervezett költségeire gyakorolt hatást. Többnyire azt állapítottuk meg, hogy a JASPERS alig vagy egyáltalán nem fejtett ki hatást az ellenőrzött nagyprojektek tervezett eredményeire vagy hatására. Erre a 3. háttérmagyarázatban olvasható néhány példa.

Többnyire azt állapítottuk meg, hogy a JASPERS nem gyakorolt hatást az ellenőrzött nagyprojektek végrehajtásának tervezett menetrendjére (lásd: 3. táblázat).

Elemeztük azt is, hogy milyen mértékben sikerült ténylegesen elérni a projekt tervezett minőségi paramétereit. Azon nagyprojektek esetében, amelyek előrehaladottsága lehetővé tette következtetéseket levonását, azt állapítottuk meg, hogy a legtöbb outputmutató esetében teljes mértékben vagy részben elérték a célértékeket. Csak a projektek 40%-a esetében sikerült maradéktalanul megvalósítani az eredményeket. A projektek több mint fele esetében túllépték a költségvetést. Az általunk ellenőrzött összes nagyprojekt késedelmet szenvedett, mégpedig a támogatási megállapodásban meghatározott eredeti befejezési határidőhöz képest átlagosan 22 hónapnyit. A részleteket a 4. táblázat mutatja be. Nem találtunk azt alátámasztó bizonyítékokat, hogy akár ezek a késedelmek, akár a költségvetés-túllépések a JASPERS-szel lettek volna kapcsolatba hozhatóak.

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a nagyprojektekre vonatkozó egyedi megbízásokból álló ellenőrzési mintánk vizsgálata alapján.

A nagyprojektek ellenőrzési mintáján túlmenően három egyéb projekthez kapcsolódó megbízást is részletesen ellenőriztünk. Megfigyelésünk szerint a JASPERS egyik esetben sem gyakorolt jelentős hatást a projektek hatókörére, outputjaira, eredményeire, hatására, költségére vagy befejezési határidejére, egy horvátországi projekt kivételével. E projekt esetében a JASPERS-segítségnyújtás hozzájárult az új berendezések hatékony használatához (és ily módon a projekt tervezett hatékonyságához).

A kedvezményezettek és a nemzeti hatóságok mindhárom megbízás esetében általában megfogadták a JASPERS tanácsait. Megállapításunk szerint azonban nem álltak rendelkezésre megfelelő mechanizmusok ahhoz, hogy a kedvezményezettek, a nemzeti hatóságok, a JASPERS és a Bizottság megfelelően cseréljen információt arról, hogyan hasznosítható a legjobban a JASPERS által az egyéb projektekhez biztosított tanácsadás. Az általunk elemzett három projektnél egy esetben sem csatoltak az illetékes nemzeti hatóságnak benyújtott projektkérelemhez fellépést lezáró feljegyzést, pedig a JASPERS kiadott ilyet.

Végezetül értékeltük, hogy a JASPERS segítségnyújtásában részesülő nagyprojekteknél kisebb valószínűséggel merültek-e fel hibák, mint az abban nem részesülő projekteknél. Ennek kapcsán visszanyúltunk a 2014-ben és 2015-ben végzett szabályszerűségi ellenőrzésünk eredményeihez, amelynek során valamennyi tagállamra kiterjedően 68 nagyprojekt szabályszerűségi ellenőrzését végeztük el: a nagyprojektek közül 34-et részesített segítségnyújtásban a JASPERS, 34-et pedig nem. A JASPERS segítségnyújtásában részesülő projekteknél összességében ritkábban észleltünk hibákat, mint az abban nem részesülő projekteknél: (az előbbi projektek 44%-a, az utóbbiak 56%-a tartalmazott hibákat.)

A szabályszerűségi ellenőrzés időpontjában e 20 nagyprojektből 12 volt annyira előrehaladott, hogy elemezni tudjuk, sikerült-e ténylegesen elérni az output- és eredménymutatóikra vonatkozó célértékeket. Megállapításunk szerint a JASPERS segítségnyújtásában részesülő projektek esetében a mutatók célértékeinek 50%-át elérték, az abban nem részesülő projektek esetében viszont a mutatók célértékeinek mindössze 25%-át érték el.

A JASPERS az ellenőrzött projektek esetében nem tudott hatást gyakorolni az uniós források felhasználására

Arra számítottunk, hogy a JASPERS – különösen a bizottsági határozathozatal felgyorsítása révén – javítja a felhasználást. Ellenőrzésünk időpontjában az ellenőrzött 20 nagyprojektből 19 volt annyira előrehaladott, hogy elemezni tudjuk, sikerült-e a JASPERS-nek jelentős hatást gyakorolnia az uniós források felhasználására. Az ellenőrzött esetekben azonban nem találtunk bizonyítékot arra, hogy a JASPERS ilyen hatást gyakorolna.

Ennek főként az volt az oka, hogy a projektek szintjén késedelmek merültek fel (az ellenőrzött nagyprojektek esetében átlagosan 22 hónapos csúszás volt tapasztalható). A projektek több mint egyharmadát részben el kellett halasztani a következő programozási időszakra (lásd: 41. bekezdés).

A felhasználásra gyakorolt hatás hiányának másik oka a nagyprojektek esetében a kiadások elszámolásának rendszere volt. Az uniós forrásból történő megtérítésre jogosult költségeket bejelentik („igazolják”) a Bizottságnak, amely ezt követően megtéríti azokat a tagállamnak. A 2007–2013-as programozási időszak kezdetétől 2009-ig a tagállamok nagyprojektek tekintetében csak az adott projekt bizottsági jóváhagyása után számolhattak el költségeket. 2009-től kezdődően³⁴ azonban a jogszabály megengedi a tagállamoknak, hogy a projektek nemzeti szintű jóváhagyása után, de még a Bizottság határozathozatala előtt számoljanak el költségeket. Ilyen forgatókönyv esetén a JASPERS közreműködése semmilyen hatással nincs a felhasználásra, mivel a pénzt a JASPERS-segítségnyújtástól függetlenül elköltik e projektekre, kivéve ha a Bizottság elutasítja a nagyprojektre vonatkozó kérelmet.

Az általunk ellenőrzött nagyprojektek közül sokan éltek ezzel a szabállyal: az ellenőrzött projektek 53%-a esetében már a Bizottság határozathozatala előtt benyújtottak elszámolható kiadásokat. Ezekben az esetekben az első költségelszámolástól a bizottsági határozathozatalig átlagosan 23 hónap telt el.

A JASPERS által a tagállamok adminisztratív kapacitására gyakorolt hatás egyelőre nem eredményezett a JASPERS-segítségnyújtástól való nagyobb fokú függetlenséget

Igyekeztünk feltárni, hogy a JASPERS teljesítette-e azon másik célját, hogy növelje a tagállamok projekt-előkészítési, -jóváhagyási és -végrehajtási adminisztratív kapacitását. Ha e célt sikerült volna elérni, akkor a tagállamok hasznosították volna a későbbi projektekben és programozás során a már megszerzett tapasztalatokat, és kevésbé szorultak volna rá a Bizottság által biztosított technikai segítségnyújtásra (ideértve a JASPERS-t is).

A JASPERS 2012 óta fokozottabban összpontosít a tagállamok adminisztratív kapacitásának fejlesztésére

A Bizottság által 2005-ben kiadott elvi dokumentum azt irányozta elő, hogy a JASPERS-t két év elteltével felülvizsgálják A Bizottság tehát átmeneti eszköznek tekintette a JASPERS-t, amely segít fejleszteni a tagállamok uniós források kezelésére, valamint a projektek uniós követelményeknek megfelelő előkészítésére és végrehajtására irányuló adminisztratív kapacitását. Az elvi dokumentum azt is előirányozta, hogy a JASPERS egyes esetekben tegyen ajánlatokat az érintett tagállamoknak arra nézve, hogyan növelhetik adminisztratív kapacitásukat, például azzal, hogy végrehajtó egységeket hoznak létre a projektmenedzsment céljára. 2012-ig nem született olyan más dokumentum, amely részletesebben meghatározta volna, hogy milyen intézkedések meghozatalát várják a JASPERS-től a tagállamok adminisztratív kapacitásának fejlesztése érdekében.

A JASPERS csak a Bizottság értékelő jelentésének 2012-es kiadása után hozta létre a JASPERS projekttanácsadási műveleteit kiegészítő, a tagállamokat adminisztratív kapacitásuk kiépítésében jobban támogató hálózatépítési platformot. Ezt a JASPERS tudásmegosztással és célzott kapacitásépítő tevékenységek végrehajtásával, valamint a bevált gyakorlatok elterjesztésének és a tagállamok közötti tapasztalatcserének az előmozdításával kívánta elérni.

A 2014‒2020-as programozási időszakra vonatkozóan a Bizottság és az EBB úgy döntöttek, hogy bővítik a JASPERS hálózatépítési platformjának kapacitásépítő tevékenységeit. Ennek eredményeképpen a JASPERS 2014-ben hálózati és kompetenciaközpontot hozott létre, amely részleg azt tűzte ki elsődleges céljául, hogy tovább fokozzák a nemzeti hatóságoknak és a projektkedvezményezetteknek címzett kapacitásépítő tevékenységeket.

A tagállamok továbbra is szívesen veszik igénybe a JASPERS támogatását adminisztratív kapacitásaik fejlesztéséhez

Az általunk ellenőrzött összes egyedi projektmegbízás esetében mind a nemzeti hatóságok, mind a kedvezményezettek úgy nyilatkoztak, hogy a JASPERS kedvezően hatott az adminisztratív kapacitásukra, bár néhányan állításuk szerint továbbra is nagymértékben támaszkodnak a JASPERS segítségnyújtására. Ezt az összehangolt ellenőrzés során a horvát és a lengyel legfőbb ellenőrző intézmény is észrevételezte. A nemzeti hatóságok és a kedvezményezettek mindazonáltal nem tudtak azt alátámasztó bizonyítékokkal szolgálni, hogy ténylegesen fennállt ilyen hatás.

Kilenc 2008 és 2014 között elindított, stratégiai potenciállal bíró horizontális megbízást is ellenőriztünk. Meg tudtuk erősíteni, hogy a megbízások 33%-a (9 megbízásból 3) valóban jelentős stratégiai hatással járt, további 22%-uk pedig (a 9 megbízásból 2) csekélyebb hatást gyakorolt. A fennmaradó 45% esetében (a 9 megbízásból 4) semmilyen stratégiai hatást nem tártunk fel. Ezek közül hat esetben azonban nem tudtunk arra vonatkozó bizonyítékot találni, hogy a JASPERS hatást gyakorolt volna az adminisztratív kapacitásra. A fennmaradó három esetben a JASPERS csekély hatást gyakorolt (elsősorban a nemzeti hatóságok és a kedvezményezettek szintjén) (lásd: 4. háttérmagyarázat).

A JASPERS kapacitásépítési intézkedéseinek illeszkedniük kellett volna a Bizottság által végrehajtott kapacitásépítési intézkedések keretébe. A 2007–2013-as programozási időszakban azonban a Bizottság saját kapacitásépítési intézkedései főként reaktív lépésekből álltak. A 2014–2020-as programozási időszakban azonban a Bizottság megfigyelésünk szerint proaktívabb és összehangoltabb megközelítést tett magáévá. 2013 novemberében technikai segítségnyújtási stratégiát dolgozott ki, és létrehozott egy külön kapacitásépítési egységet. A technikai segítségnyújtási stratégiában azonban nem találtunk utalást arra, hogy létezne bármilyen koordináció a közvetlenül a Bizottság által nyújtott külön kapacitásépítési tevékenységek, illetve a JASPERS ilyen jellegű tevékenységei között.

A JASPERS-tevékenységek tervezése, monitoringja és értékelése terén fennálló jelentős hiányosságok veszélyeztetik a kezdeményezés sikeres működését

Igyekeztünk azonosítani, hogy a JASPERS-kezdeményezés tervezési, monitoring- és értékelési rendszerét átfogóan határozták-e meg és ennek megfelelően hajtották-e végre. Ha a rendszert megfelelően hozták volna létre, akkor elegendő információnak kellene az irányító bizottság és különösen a Bizottság rendelkezésére állnia a JASPERS teljesítményéről ahhoz, hogy az el tudja végezni a JASPERS tevékenységének szükséges módosításait, és meg tudja határozni annak jövőbeli irányát. A rendszernek lehetővé kell tennie annak nyomon követését, hogy kellő időben elérik-e a JASPERS operatív célkitűzéseit, valamint annak értékelését, hogy az összességében milyen hatást gyakorol. Lehetővé kell tennie annak vizsgálatát is, hogy a kezdeményezés pénzgazdálkodása gondos-e.

Jelentős hiányosságokat állapítottunk meg a JASPERS-tevékenységek tervezésében

A 2007–2009-es időszak, illetve 2014–2016 között a JASPERS munkatársainak átlagos létszáma 73%-kal nőtt, hogy a JASPERS meg tudjon birkózni a várható munkaterheléssel (a JASPERS munkatársaira vonatkozó részletes adatokért lásd: 1. táblázat). A létrejött (tehát nem elutasított, felfüggesztett vagy törölt) JASPERS-megbízások teljes száma egyik időszakról a másikra körülbelül 32%-kal csökkent. Véleményünk szerint ezt főként az okozta, hogy a Bizottság túlságosan optimistán becsülte meg, hogy a 2014–2020-as programozási időszakban hány nagyprojektet milyen menetrend szerint fognak benyújtani (a független minőségvizsgálatot illetően lásd még: 52. bekezdés).

A JASPERS munkaerő-szükségletének tervezéséhez a Bizottság becslései kulcsfontosságú alapinformációk. A Bizottság a nagyprojektek várható számát a tagállamok által szolgáltatott információk alapján becsüli meg. Ez az információ felöleli mind az új nagyprojekteket, mind azon elhalasztott nagyprojekteket, amelyeket át kell vinni a korábbi programozási időszakból (szakaszolt projektek). Lengyelország kivételével egyetlen tagállam sem nyújtott be az általuk előre jelzett számot akár csak megközelítő számú kérelmet. A 2014-től 2016-ig terjedő időszakra vonatkozó, tagállamok szerinti bontást lásd: 6. ábra).

Forrás: az Európai Bizottság adatai.

A Bizottság 2015 januárjában úgy becsülte, hogy a 2014–2020-as programozási időszak alatt 582 nagyprojektre vonatkozó kérelmet fognak benyújtani, amelyek közül 478 új nagyprojektekre vonatkozik majd. A nagyprojektekre vonatkozó 582 (478 új) kérelemből 349 (262 új) benyújtását 2016 végéig várták³⁵. 2017. április 19-ig azonban mindössze 76 (45 új) nagyprojekt benyújtására került ténylegesen sor. E 45 (új) benyújtott kérelemnek csupán egyharmada részesült JASPERS-tanácsadásban (lásd: 7. ábra).

Forrás: a Számvevőszék elemzése, a Bizottság által szolgáltatott információk alapján.

Noha a Bizottság saját tapasztalata alapján tisztában volt azzal, hogy a tagállamok elég optimista előrejelzéseket adtak, megállapításunk szerint mégsem igazította ki ezeket megfelelően a JASPERS munkaerő-tervezése szempontjából. A munkatársak teljes létszáma³⁶ 2006 és 2013 között általában arányban állt a nagyprojektekre vonatkozó, elvégzett tanácsadási megbízások számával. 2014-től kezdődően a munkatársak létszáma tovább nőtt, a nagyprojektekre vonatkozó, összes elvégzett tanácsadási megbízás éves száma viszont lényegesen csökkent (lásd: 8. ábra).

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a JASPERS adatbázisából származó adatok alapján (2016. decemberi állapot).

Jelentős hiányosságokat állapítottunk meg a JASPERS-tevékenységek monitoringjában

A 2006-os egyetértési megállapodás ugyan tartalmazott célkitűzéseket a JASPERS tekintetében, ám ezekhez kapcsolódó mutatókat vagy számszerű célértékeket nem szabott meg. A JASPERS irányító bizottsága csak 2008 októberében hagyott jóvá érdemi javaslatot a teljesítménymutatók és a beszámolás jellegére és gyakoriságára nézve. A javaslat 10 teljesítménymutatóból és 10 tematikus statisztikából állt³⁷; az irányító bizottság azonban ténylegesen csak 4 teljesítménymutatóról (3 output- és 1 eredménymutató) kapott beszámolót.

Az általunk felkeresett négy tagállamban a nemzeti hatóságok csak a JASPERS cselekvési terveinek és a segítségnyújtásban részesülő projekteknek az előrehaladására nézve végeztek monitoringot, de még így is azt állapítottuk meg, hogy a JASPERS cselekvési tervekből több megbízás hiányzott, vagy azokat olyan módon hozták létre, hogy az gátolta a monitoringot (lásd: 5. háttérmagyarázat). A JASPERS adminisztratív kapacitásra gyakorolt hatását nem értékelték.

A JASPERS az outputjainak monitoringja során az elvégzett megbízások számára összpontosított. A független minőségvizsgálatok és a benyújtás utáni értékelések kivételével valamennyi megbízástípus esetében ez volt a helyzet; megállapítottuk azonban, hogy a célértékeket, amelyeket a JASPERS irányító bizottsága csak 2010-ben vezetett be, nem definiálták egyértelműen, vagy azok teljességgel hiányoztak. A JASPERS által az eredmények nyomon követésére és az azokról az irányító bizottság felé történő beszámolásra ténylegesen használt fő mutató a nagyprojektek bizottsági jóváhagyásához szükséges idő. A JASPERS ezt a mutatót a segítségnyújtásában nem részesülő nagyprojektekkel való éves összehasonlító elemzéshez (benchmarking) használta fel, noha további elemzést ágazati szinten nem végzett. Megállapítottuk továbbá, hogy ezt a mutatót a nemzeti hatóságok által jóváhagyott egyéb projektek tekintetében nem alkalmazták, annak ellenére, hogy az irányító bizottság ezt irányozta elő. Nem találtunk bizonyítékot arra sem, hogy sor került volna egyéb projektekre vonatkozó egyedi JASPERS-megbízások vagy horizontális/stratégiai tanácsadási megbízások, független minőségvizsgálatok és benyújtás utáni értékelések eredményeinek monitoringjára.

Az egyetlen olyan eredménymutatón kívül, amelyről az irányító bizottságnak beszámoltak, három további, nagyprojektekre vonatkozó eredményorientált mutatót találtunk. E három mutató alakulásáról csak egyszer, 2016 júniusában számoltak be az irányító bizottságnak, a 2008-cal kezdődő teljes időszakra nézve. Ezeket a mutatókat „visszajelzési formanyomtatványok” segítségével mérték, amelyeket a JASPERS-tanácsadás kedvezményezettjeinek kellett kitölteniük. A válaszadási arány alacsony volt, az eredmények pedig a JASPERS-megbízások valamennyi típusát tekintve túlnyomórészt pozitívak voltak, ezért az eljárást leállították.

Nem azonosítottunk olyan teljesítménymutatót vagy statisztikát, amely a JASPERS által a tagállamok adminisztratív kapacitására gyakorolt hatás monitoringjával lett volna kapcsolatos. Ezzel e szemponttal ráadásul egyik monitoringjelentés sem foglalkozott.

A JASPERS értékelései a kezdeményezés folytatását tartják kívánatosnak, de az észlelt hiányosságok kezelésével

Az EBB 2010-ben elvégezte a JASPERS-kezdeményezésben játszott szerepének értékelését. Az erről szóló jelentést megkapta az irányító bizottság és a Bizottság. 2012-ben a JASPERS-szel kapcsolatban egy másik értékelésre is sor került a Bizottság megbízásából; a Bizottság ezt az értékelést egyenértékűnek tekintette a 2007‒2013-as programozási időszak tervezett, de elhalasztott félidős értékelésével (lásd: 23. bekezdés). Mindkét értékelés a JASPERS outputjaival, eredményeivel és általános hatásával foglalkozott. Az EBB 2010-es értékelése ellentmondásos elemekről számolt be a JASPERS eredményein belül. Leszögezte például, hogy a legtöbb JASPERS-megbízás semmilyen befolyást nem gyakorolt a projektek fizikai formájára, és így a projektek mögöttes minőségére sem. Ha azonban valóban javult a projekt minősége, ez általában további késedelmekhez vezetett, ami negatív hatást gyakorolt az uniós források felhasználására. Továbbá, a kezdeményezés súlypontjának az érett, indításra kész projektek előállítására való áthelyezése révén – azaz egy olyan hangsúlyáthelyezés révén, amellyel a felhasználást kívánták előmozdítani – a kezdeményezés távolabb került kapacitásépítési céljától. Az EBB-értékelés általános következtetése a 6. háttérmagyarázatban olvasható.

A két értékelés egyike sem ölelte fel a JASPERS által az egyéb projektekre vonatkozó egyedi megbízások tekintetében nyújtott teljesítményt. A legutóbbi, a Bizottság által 2012-ben elvégzett értékelés a projektminőségre gyakorolt hatással kapcsolatos fő JASPERS-célkitűzésre vonatkozóan tartalmazott információkat. Az AECOM szerint „a JASPERS kezdeményezés jelentős értéket képviselt a tagállamok számára a projektek és a finanszírozási kérelmek kidolgozásában”. Az AECOM javasolta, hogy a „JASPERS folytassa működését, hiszen szolgáltatásai iránt továbbra is komoly tagállami igény mutatkozik”³⁸. A Bizottság 2018 első negyedévére halasztotta a 2014‒2020-as programozási időszak 2017-re ütemezett félidős értékelésének megkezdését.

Általánosságban a JASPERS-segítségnyújtás outputjainak, eredményeinek és összhatásának értékeléséhez kapcsolódó semmilyen formális eljárásokat nem találtunk a négy felkeresett tagállamban. Értékelések tényleges elvégzésére vonatkozóan csak Lengyelországban találtunk bizonyítékot: a koordináló szerv 2007-ben lebonyolított egy felmérést, 2010-ben pedig a Fejlesztési Minisztérium megbízásából végeztek egy értékelést. A lengyel legfőbb ellenőrző intézmény az összehangolt ellenőrzés során beszámolt a JASPERS-kezdeményezés módszeres nemzeti szintű értékeléseinek hiányról, noha 2012 óta léteztek értékelések elvégzésére vonatkozó tervek.

Csekély mértékben követték nyomon, hogy ténylegesen hogyan használták fel a JASPERS által adott tanácsokat

Megállapítottuk, hogy a JASPERS nagyon csekély mértékben követte nyomon, hogy a nagyprojektek jóváhagyási eljárása során alkalmazták-e következtetéseit és ajánlásait (az outputjait). Az ilyen jellegű nyomon követéshez szükséges információk négy fő forrásból származnak.

Felülvizsgálati tevékenységeinek (független minőségvizsgálat és benyújtás utáni értékelés) megkezdését megelőzően a JASPERS-nek a nagyprojektek jóváhagyására irányuló eljárásban játszott szerepe a fellépést lezáró feljegyzés kiadásával lezárult. Ha azonban a Bizottság megszakította a jóváhagyási eljárást, a JASPERS visszajelzést kérhetett (a tagállam egyetértésével), hogy megtudja, mi volt a probléma. Az általunk ellenőrzött, nagyprojektekre vonatkozó egyedi megbízások körében megállapítottuk, hogy a JASPERS csak az esetek 47%-ában jutott hozzá ezekhez az információkhoz.

Egy másik információforrás – csak a nagyprojektek esetében – a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság által a JASPERS-nek nyújtott visszacsatolás. A JASPERS szerint azonban e formanyomtatványok visszaküldési aránya alacsony volt.

A harmadik információforrás a Bizottság adatbázisa. Noha a JASPERS hozzáférhet ehhez az adatbázishoz, megállapításunk szerint az esetek körülbelül 24%-ában nem lehetett azonosítani az egyes nagyprojekteket, annak ellenére, hogy a megbízásokat befejezték.

A negyedik, és egyben az egyetlen olyan információforrás, amely nem csak a nagyprojekteket fedte le, a JASPERS által a vonatkozó projektek jóváhagyásában részt vevő nemzeti irányító hatóságoknak küldött éves visszajelzési kérdőív volt. A JASPERS ezeket az információkat a felkeresett tagállamok egyikében (Románia) és csupán egyetlen operatív program tekintetében gyűjtötte.

Nem találtunk bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy a JASPERS módszeresen nyomon követte volna, hogyan hasznosították az általa biztosított szaktanácsadást a segítségnyújtásban részesülő nagyprojektek és egyéb projektek végrehajtása során. Azt is észrevételeztük, hogy a monitoringrendszer semmilyen információt nem tartalmazott a segítségnyújtásban részesülő projektek tényleges megvalósításáról, pl. a megvalósítás késedelmeiről, a költségtúllépésekről és a közbeszerzési problémákról. Nem találtunk bizonyítékot arra, hogy a Bizottság a tagállamok által a Bizottságnak benyújtott éves végrehajtási jelentésekben foglalt információk alapján visszajelzést adott volna a JASPERS-nek a projektek tényleges végrehajtásáról.

Ellenőrzési mintánk négy olyan megbízást – ezen belül hat vonatkozó nagyprojektet – tartalmazott, amelyekre nézve a JASPERS összességében kedvezőtlen véleményt fogalmazott meg. A kedvezményezettek és a nemzeti hatóságok egy eset kivételével megfogadták a JASPERS nyújtotta tanácsot, és a projekteket nem nyújtották be a Bizottságnak. Egy esetben a tagállam úgy döntött, hogy módosítja a projekt hatókörét, majd a hatókör szűkítése után egyéb projektként (nem nagyprojektként) folytatja azt, anélkül, hogy a JASPERS által felvetett összes problémát kezelte volna.

A JASPERS által biztosított horizontális/stratégiai tanácsadás tényleges hasznosítását illetően egyetlen információforrást találtunk: az e tanácsadást igénybe vevő nemzeti hatóságok által kitöltendő, a JASPERS által számukra megküldött visszajelzési formanyomtatványt. Ennek a visszaküldési aránya szintén alacsony volt (az összes tagállam körében körülbelül 32%).

Hiányosságokat állapítottunk meg a JASPERS hatékonyságának és eredményességének monitoringja és értékelése terén

A hatékonyság értékelése érdekében összehasonlítottuk a kezdeményezés outputjait annak inputjaival. Az ehhez szükséges információkat mutatók biztosítják. Az irányító bizottság 2008-ban három outputmutatót³⁹ (lásd még: 91. bekezdés) és három inputmutatót⁴⁰ fogadott el. Megállapítottuk azonban, hogy csak az outputmutatókat értékelték módszeresen, és még e téren is találtunk bizonyos hiányosságokat (lásd: 92–94. bekezdés).

Az inputmutatók közül kettőt egyáltalán nem értékeltek. Ami a harmadik mutatót illeti („A megbízás kezdete és befejezése között eltelt idő”), rendelkezésre álltak bizonyos információk, de ezeket sosem használták fel a hatékonyság elemzésére. Az adatok hiányosak is voltak: a felfüggesztett, elutasított vagy törölt megbízásokról nem rögzítettek információkat. Az ilyen megbízások tették ki a 2017 januárjáig létrehozott megbízások körülbelül 21%-át, vagyis a JASPERS munkaterhelésének 8%-át.

A JASPERS rendelkezett az egyes megbízásokra fordított idő nyilvántartására szolgáló rendszerrel. Lehetségesnek kellett volna lennie, hogy a JASPERS ezt felhasználja az egyik inputmutató – az „egy fellépésre jutó költség a befejezésig” – kiszámítására. Amint azonban a JASPERS munkatársai elmondták nekünk, a rendszerben rögzített adatok nem voltak annyira megbízhatóak, hogy azokat ehhez az elemzéshez fel lehessen használni. 2016 végén a JASPERS munkatársai egy másik rendszerben kezdték rögzíteni az adatokat.

Az EBB 2010-ben elvégezte a JASPERS hatékonyságára vonatkozó saját értékelését; megállapítása szerint a kezdeményezés gazdaságilag indokoltnak mondható, de az optimálisnál alacsonyabb szinten működik. Ebből adódóan az értékelés a kezdeményezés általános teljesítményét az eredményesség és a hatékonyság szempontjából „részben nem kielégítőnek” ítélte, két okból. Először is a JASPERS szerepköre és prioritásai nem voltak egyértelműek: ennek következtében az EBB-jelentés megfogalmazása szerint „jelentős időt és erőforrásokat fordítottak olyan tanácsadás nyújtására, amely a Bizottság előírásaival ellentétesnek bizonyult”. Másodszor: a díjmentes szolgáltatásnyújtás a hatékonyság csökkenéséhez vezetett a JASPERS-megbízások kezelése terén⁴¹.

Az eredményesség méréséhez megvizsgáltuk a rendelkezésre álló eredménymutatókat. Négy eredménymutatót azonosítottunk, jóllehet észrevételeztünk bizonyos ezeket érintő hiányosságokat (lásd: 92–94. bekezdés).

Hiányosságokat állapítottunk meg a JASPERS hatékonysága terén

A JASPER nem rendelkezett megfelelő inputmutatókkal a hatékonyságának értékeléséhez. Megvizsgáltuk, hogy a JASPERS költségvetésének és munkatársai létszámának a 2014‒2020-as programozási időszakra szóló növeléseivel párhuzamosan – az elvégzett megbízások számát tekintve – megfelelően nőttek-e a JASPERS outputjai is. Észrevételeztük, hogy az egy JASPERS-munkatársra jutó elvégzett megbízások száma a 2007‒2009-es időszakról a 2014‒2016-os időszakra legalább 10%-kal csökkent.

A 2006-os egyetértési megállapodás a 2007–2013-as programozási időszak tekintetében 106,5 millió euróban határozta meg a Bizottság JASPERS-hez való hozzájárulását. A Bizottság a valóságban körülbelül 38%-kal nagyobb hozzájárulást teljesített (a 2006–2013-as időszak alatt 147,3 millió euró kifizetésére került sor). Véleményünk szerint a JASPERS általános költségvetése nagyvonalú volt. A 2014-es partnerségi keretmegállapodás rögzítette, hogy a Bizottság JASPERS-hez való indikatív hozzájárulását a 2014–2020-as programozási időszakban 250 millió euróra növelik⁴². Ez az összeg a JASPERS-nek a tervezett megbízások számára vonatkozó saját becslésein alapult; e tagállami adatokon alapuló becslések véleményünk szerint túlzottan optimisták voltak (lásd még: 24., 52. és 89. bekezdés). Emellett a Bizottság által megrendelt 2012-es értékelő jelentésben az AECOM összevetette a JASPERS egy napra eső személyzeti költségeit négy másik intézmény hasonló költségeivel, és megállapította, hogy a JASPERS személyzeti költségei lényegesen (akár 116%-kal) nagyobbak a többi intézmény hasonló költségeinél⁴³.

A Bizottság és az EBB megállapodtak abban, hogy az éves költségvetés-készítés során a személyzeti költségeket standard egységköltségek segítségével becsülik. 2014-ig a munkatársak költsége attól függött, hogy az adott álláshelyet a Bizottság vagy az EBB finanszírozta-e. Az EBB által finanszírozott munkatársak havi egységköltsége átlagosan körülbelül 40%-kal meghaladta a Bizottság által finanszírozott munkatársak tekintetében alkalmazott költségeket. Átvizsgáltuk a rendelkezésünkre álló, erre vonatkozó dokumentációt, de nem találtunk erre semmilyen meggyőző okot.

A Bizottság és az EBB megállapodtak abban, hogy 2014-től más módszert használnak a személyzeti költségek kiszámítására. Az új módszer alapján összehangolták és az alkalmazottak munkatapasztalatától tették függővé a standard költségeket: ettől kezdve nem térnek el aszerint, hogy az álláshelyet a Bizottság vagy az EBB finanszírozta-e. 2015-ben a Bizottság aláírta az egyedi támogatási megállapodást, amely az EBB munkatársaira nézve a régi módszerrel becsült költségvetést alkalmazza, a Bizottság munkatársait illetően pedig a finanszírozási és igazgatási keretmegállapodás (FAFA) arányszámait. Ezt később mind a Bizottság, mind az EBB munkatársaira nézve felülírták a FAFA új arányszámai. A régi „vegyes” módszer alapján a kezdeményezés 2015-ös becsült összköltsége 40,3 millió eurót tett ki, a „kizárólag FAFA” módszer alapján viszont csak 37,3 millió eurót, vagyis 7,4%-kal kevesebbet. Noha a JASPERS összköltségét 2015-re vonatkozóan újra ki kellett számítani, a Bizottság hozzájárulása változatlan maradt.

Semmilyen bizonyítékot nem találtunk arra, hogy a JASPERS standard személyzeti költségei megfelelnek a munkatársak foglalkoztatásával járó tényleges költségeknek. Tájékoztatást kértünk a JASPERS-től a valós (ténylegesen felmerült) költségeiről, de a JASPERS erre nem volt hajlandó. Ezenkívül felkértük annak bemutatására a Bizottságot, hogyan bizonyították a standard személyzeti költségek életszerűségét az EBB által biztosított munkatársak tekintetében 2014-ig alkalmazott régi módszer esetében. A Bizottságtól kapott válasz csak részben felelt meg a kérdéseinkre.

Következtetések és ajánlások

Összességében megállapítottuk, hogy hiányosságok állnak fenn a JASPERS fő célkitűzéseinek és felelősségi köreinek meghatározása terén. Ennek következtében a JASPERS-segítségnyújtás nem irányul eléggé célzottan azokra a tevékenységekre, amelyek a legnagyobb hozzáadott értéket biztosítják. Megállapítottuk továbbá, hogy jelentős hiányosságok állnak fenn a JASPERS-nek a 2014‒2020-as programozási időszakra meghatározott új, független minőségvizsgálati feladatainak rendszerében, ami a JASPERS tanácsadási funkciójával kapcsolatban nagy részrehajlási kockázatot eredményezett. Úgy találtuk, hogy a JASPERS hatással volt a nagyprojektek minőségére. A JASPERS által a tagállamok adminisztratív kapacitására gyakorolt hatás egyelőre nem eredményezett a JASPERS-segítségnyújtástól való nagyobb fokú függetlenséget. A JASPERS-tevékenységek monitoringjának és értékelésének hiányosságaival párosulva ez a tendencia veszélyezteti a kezdeményezés sikeres működését, különösen a JASPERS hatékonyságát és eredményességét tekintve.

A JASPERS fő célkitűzéseinek meghatározása terén mutatkozó hiányosságok a JASPERS működése terén is hiányosságokhoz vezettek

Megállapításunk szerint a JASPERS fő célkitűzései nem voltak eléggé egyértelműek, és részben egymásnak ellentmondóak voltak. A Bizottság és a JASPERS fő érdekelt felei között aláírt megállapodások nem határozták meg, hogy a Bizottság hogyan vagy mikor értékeli, hogy teljesültek-e a JASPERS fő célkitűzései. Nem határozták meg egyértelműen a JASPERS által a projektminőség javulására, az uniós források felhasználására és az adminisztratív kapacitásra gyakorolt tervezett hatást. A JASPERS ugyan eredetileg a 2014–2020-as programozási időszakra szóló kezdeményezésként indult, de kiterjesztették a 2014–2020-as programozási időszakra is, így hosszabb távú kezdeményezéssé vált. A JASPERS-nek nincsenek olyan egyértelmű, mérhető célkitűzései, amelyek jelezhetnék, hogy betöltötte-e a rendeltetését.

Észrevételeztük továbbá, hogy a fő érdekelt felek szerepe és felelősségi körei nem voltak kellően egyértelműek, ami veszélyeztette az elszámoltathatóságot. A JASPERS csak a tagállamokkal írt alá munkamegállapodást, a Bizottsággal nem. E megállapodások még mindig nem voltak kellően átfogóak, mivel a projektekhez való segítségnyújtáson kívül nem ölelték fel a JASPERS egyetlen tevékenységtípusát sem. Mi a Bizottságot és az EBB-t a JASPERS (közvetett) ügyfeleinek tekintettük, a JASPERS és a Bizottság azonban a tagállamokat tekinti a JASPERS egyedüli ügyfeleinek (a benyújtás utáni értékelés kivételével). A JASPERS – fizetett külső tanácsadók alkalmazásával – ingyenes tanácsadási munkával is szolgált a tagállamoknak.

Megállapítottuk azt is, hogy a JASPERS-segítségnyújtás sok esetben nem volt kellően célzott. Ez közrejátszott abban, hogy nagy volt a törölt vagy felfüggesztett megbízások száma. A JASPERS maga nem határozott meg konkrét prioritási területeket a segítségnyújtásában részesülő tagállamok számára, hanem a tagállamok által kinyilvánított igények alapján járt el. Általánosságban a JASPERS a megbízásokra vonatkozó, tagállamok által benyújtott kérelmek szinte mindegyikének eleget tett, anélkül hogy minden esetben egyeztetett volna a Bizottsággal, amely a JASPERS költségeit nagy részben állta.

A 2014–2020-as programozási időszak elején a JASPERS szakaszolt projekteket is kezdett támogatni, és arra ösztönözte a tagállamokat, hogy a projektek végrehajtási szakasza alatt is vegyék fokozottan igénybe az általa biztosított díjmentes segítségnyújtást. Egyik fejlemény esetében sem volt szó prioritásról.

A JASPERS-nek a Bizottság megbízásából 2012-ben végzett félidős értékelése hiányosságokra hívta fel a figyelmet a JASPERS stratégiai megközelítésére és munkamegállapodásaira nézve, és ajánlásokat is megfogalmazott azok kezelésére. E hiányosságokat már akkor kezelni kellett volna, amikor a JASPERS-t meghosszabbították a 2014‒2020-as programozási időszakra, de a korrekciós intézkedés az ellenőrzés idejére kevésbé pontos tervezést eredményezett, ami csökkentette az intézkedés stratégiai értékét.

1. ajánlás

A Bizottság a JASPERS tevékenységeinek valamennyi típusára kiterjedően gyakoroljon nagyobb mértékű ellenőrzést a JASPERS stratégiai tervezése felett, szem előtt tartva, hogy a JASPERS-t eredetileg átmeneti kezdeményezésként született. A Bizottság tegye meg különösen a következő lépéseket:

1. a tagállamok konkrét szükségletei alapján, az uniós kohéziós politikával összhangban igazítsa ki a JASPERS-műveletekre vonatkozó általános stratégiai tervezését. A JASPERS-műveletek összpontosuljanak azokra a tevékenységekre, amelyek a legtöbb többletértéket adják;
2. határozzon meg egyértelmű mérföldköveket és kritériumokat, amelyek lehetővé fogják tenni a JASPERS-kezdeményezés fokozatos megszüntetését, miután megvalósultak annak fő célkitűzései;
3. építse be általános stratégiáját a tagállamokban végzett JASPERS-tevékenységek éves tervezésébe. E tervezés során határozzanak meg az uniós jogszabályokkal és politikákkal összhangban álló konkrét prioritásokat minden egyes tagállam és ágazat számára;
4. az átláthatóság és az elszámoltathatóság erősítése érdekében tisztázza jobban a fő érdekelt felek szerepét és felelősségi köreit;
5. biztosítsa, hogy a JASPERS átfogó, gyakorlatias és egyértelmű munkamegállapodásokat hozzon létre valamennyi szolgáltatása tekintetében minden érintett bizottsági főigazgatósággal, az EBB-vel és a tagállamokkal.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége.

Jelentős hiányosságokat állapítottunk meg a 2014–2020-as programozási időszakra létrehozott új, független minőségvizsgálati funkció rendszerében. Észrevételeztük, hogy a JASPERS tanácsadási funkciójával kapcsolatban a részrehajlás nagy kockázata áll fenn. Továbbá, noha a független minőségvizsgálatok a nagyprojektek bizottsági jóváhagyási eljárásának döntő fontosságú részét alkották, a Bizottság semmilyen információt nem adott ahhoz, hogy a gyakorlatban hogyan végezzék a független minőségvizsgálatokat, és ezzel kitette magát annak a kockázatnak, hogy a vizsgálatokat nem a kívánságának megfelelően végzik el. A nagyprojektek jóváhagyására irányuló bizottsági döntéseket a gyakorlatban a független minőségvizsgálatért felelős JASPERS hozza meg.

A független minőségvizsgálatokkal a nagyprojektek jóváhagyására irányuló bizottsági eljárást kívánták egyszerűsíteni. 2016 végéig azonban a JASPERS-nek több olyan tagállammal sem sikerült munkavégzési megállapodást kötnie, amelyektől a legnagyobb számú nagyprojekt benyújtására lehetett számítani. Ezen túlmenően a Bizottság a legtöbb nagyprojekt esetében úgy döntött, hogy az ugyanazon JASPERS-részleg által biztosított másik értékelési funkciót, a benyújtás utáni értékelést alkalmazza. A benyújtás utáni értékelési eljárás révén jelentősen rövidült a nagyprojektek bizottsági jóváhagyásához szükséges idő.

2. ajánlás

1. A Bizottság hozzon azonnali intézkedést a részrehajlás abban az esetben fennálló nagy kockázatának mérséklése érdekében, ha a JASPERS olyan projektek értékelése céljából végez független minőségvizsgálatot, amelyeket előzőleg tanácsadással támogatott. A Bizottság a 2020 utáni időszakban állítsa le a JASPERS által biztosított független minőségvizsgálatok igénybevételét az olyan nagyprojektek esetében, amelyekhez a JASPERS előzőleg tanácsadást nyújtott.
2. A Bizottság szerezzen teljes körű hozzáférést a JASPERS független minőségvizsgálati eljárásainak ellenőrzéséhez szükséges dokumentációhoz.

Ajánlott megvalósítási határidő: haladéktalanul.

A JASPERS hatással volt a projektminőségre, a forrásfelhasználásra azonban nem

Összességében úgy találtuk, hogy a JASPERS kedvező hatást gyakorolt a projektdokumentációk minőségére. Azt is megállapítottuk, hogy a JASPERS által biztosított segítségnyújtás viszonylag átfogó volt, tekintet nélkül arra, hogy a JASPERS-t pontosan mely szakaszban vonták be. Ezt az összehangolt ellenőrzés során a horvát és a lengyel legfőbb ellenőrző intézmény is megerősítette. A 2007–2013-as programozási időszakban a Bizottságnak általában rövidebb idő alatt hagyta jóvá az olyan nagyprojekteket, amelyeknek előzőleg a JASPERS segítséget nyújtott. Észrevételeztük, hogy a nagyprojektek jóváhagyásához szükséges teljes idő a 2014–2020-as programozási időszakban csökkent.

Összességében a legtöbb esetben a JASPERS hatással volt az általunk ellenőrzött nagyprojektek minőségével kapcsolatos négy paraméter legalább egyikére. A JASPERS segítségnyújtásában részesülő, általunk ellenőrzött nagyprojektek tervezett hatóköre, outputjai, eredményei vagy hatása terén azonban csak néhány esetben észleltünk jelentős javulást (például a projektinfrastruktúra gazdasági szempontból indokolatlan elemeinek csökkentése).

Megállapítottuk, hogy a JASPERS nem gyakorolt hatást a nagyprojektek végrehajtásának időkeretére. Annak ellenére, hogy a JASPERS tanácsadást biztosított e területen, az általunk ellenőrzött összes projekt csúszásban volt az ütemtervhez képest. A projektek több mint harmadát részben el kellett halasztani (át kellett ütemezni) a 2014–2020-as programozási időszakra.

Megfigyelésünk szerint a JASPERS segítségnyújtásában részesülő nagyprojekteknél a 2014-es és 2015-ös szabályszerűségi ellenőrzések alkalmával ritkábban fordult elő jogszerűségi és szabályszerűségi hiba.

Úgy tapasztaltuk, hogy a JASPERS egyetlen eset kivételével nem fejtett ki hatást az ellenőrzési mintánkban szereplő, nagyprojekteken kívüli egyéb projektek tervezett hatókörére, outputjaira, eredményeire, hatására, költségére vagy végrehajtási menetrendjére. Emellett észrevételeztük, hogy nem vezettek be megfelelő mechanizmusokat annak érdekében, hogy megfelelő információcserére kerülhessen sor a kedvezményezettek, a nemzeti hatóságok, a JASPERS és a Bizottság között arról, hogyan lehet a legjobban kiaknázni a JASPERS-tanácsadást az egyéb projektek esetében.

Megfigyelésünk szerint a JASPERS a 2007–2013-as programozási időszak alatt általában nem tudott hatást gyakorolni az uniós források felhasználására. Ennek az oka főként a 2009-es jogszabályi változásokban keresendő, amelyek lehetővé tették, hogy már azt megelőzően sor kerüljön az uniós források folyósítására, hogy a Bizottság hivatalosan jóváhagyta a projektet. Az általunk ellenőrzött projektek több mint 50%-a esetében valóban már az ilyen határozatok kiadása előtt benyújtottak a Bizottságnak kifizetési kérelmeket, ami csökkentette a JASPERS által nyújtott tanácsadási támogatás tervezett előnyeinek relevanciáját. A fennmaradó esetekben a végrehajtás késedelmei miatt későbbre tolódott az első kifizetési kérelmek Bizottságnak való benyújtása, annak ellenére, hogy már rendelkezésre állt a Bizottság határozata.

3. ajánlás

1. A Bizottság annak megfelelően összpontosítsa a JASPERS-segítségnyújtást, hogy a projekt kidolgozása mely szakaszban jár. A JASPERS a projektek tartalmára összpontosítson, ne pedig a projektdokumentációra. A JASPERS ne kezdjen többé olyan projektekre vonatkozó tanácsadásba, amelyeket a nemzeti hatóságok már jóváhagytak.
2. A Bizottság helyezze a súlypontot továbbra is arra, hogy a JASPERS nagyprojekteknek biztosítson tanácsadási szolgáltatásokat. A JASPERS-segítségnyújtás kivételes esetben álljon rendelkezésre az egyéb projektekhez és a projektekkel kapcsolatos, stratégiai jelentőségű horizontális megbízásokhoz is. Ezekben az esetekben a segítségnyújtást a Bizottsággal egyeztetve biztosítsák.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 közepe.

A JASPERS által a tagállamok adminisztratív kapacitására gyakorolt hatás egyelőre nem eredményezett a JASPERS-segítségnyújtástól való nagyobb fokú függetlenséget

A nemzeti hatóságok és a kedvezményezettek általában úgy nyilatkoztak, hogy a JASPERS kedvező hatást gyakorolt adminisztratív kapacitásukra, bár néhányan állításuk szerint továbbra is nagymértékben támaszkodnak a JASPERS segítségnyújtására. A lengyel és a horvát legfőbb ellenőrző intézmény hasonló megállapításokat tett az összehangolt ellenőrzés során. Nem találtunk azt alátámasztó bizonyítékokat, hogy az adminisztratív kapacitás e javulása ténylegesen megvalósult volna. Az általunk ellenőrzött horizontális megbízások körülbelül kétharmada esetében (67%) egyáltalán nem figyeltünk meg ilyen hatást.

Megállapítottuk, hogy a JASPERS idővel egyre nagyobb figyelmet fordított a tagállamok adminisztratív kapacitásának fejlesztésére. Azt is megfigyeltük, hogy a Bizottság a 2014–2020-as programozási időszakban proaktívabb és összehangoltabb megközelítést követett a tagállamok adminisztratív kapacitásának fejlesztését célzó intézkedések tekintetében. A Bizottság technikai segítségnyújtási stratégiájában azonban nem találtunk semmilyen utalást arra, hogy létezne bármilyen koordináció a Bizottság által, illetve a JASPERS által nyújtott külön kapacitásépítési tevékenységek között.

Megállapítottuk, hogy a JASPERS-segítségnyújtást fokozottabban vették igénybe potenciálisan stratégiai hatással bíró megbízásokhoz. Megállapítottuk, hogy a JASPERS az általunk ellenőrzött, stratégiai potenciállal bíró horizontális megbízások több mint felére jelentős (33%) vagy korlátozott (22%) hatást gyakorolt.

4. ajánlás

1. A Bizottság integrálja a JASPERS-tevékenységeket saját technikai segítségnyújtási stratégiájába, azzal a céllal, hogy javítsa a koordinációt a JASPERS-szel a tagállamok adminisztratív kapacitásának fejlesztését célzó folyamatos (nem pedig eseti jellegű) tevékenységek végrehajtásával kapcsolatban. A JASPERS e tekintetben végzett tevékenységei egészítsék ki a Bizottság tevékenységeit, és összpontosítsanak azokra az ágazatokra, területekre és tagállamokra, ahol nem elégséges az adminisztratív kapacitás.
2. A Bizottság idővel igazítsa ki a JASPERS tagállamokban végzett kapacitásépítési tevékenységeinek szerepét, jellegét és intenzitását, ösztönözve a tagállamokat arra, hogy elégséges és fenntartható szintű adminisztratív kapacitást érjenek el.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége.

A JASPERS-tevékenységek tervezése, monitoringja és értékelése terén fennálló jelentős hiányosságok veszélyeztetik a kezdeményezés sikeres működését

A JASPERS-tevékenységek tervezésében és monitoringjában jelentős hiányosságokat tártunk fel. Megállapítottuk, hogy a JASPERS és a Bizottság monitoringjuk során az outputokra összpontosítottak. Amennyiben célértékeket szabtak meg e monitoring tekintetében, azokat vagy nem egyértelműen határozták meg, vagy nem egységesen alkalmazták. Rendszeres nyomon követésre és beszámolásra csak a JASPERS által nagyprojektekhez nyújtott tanácsadás eredményeit illetően került sor, annak alapján, hogy a Bizottság milyen gyorsan fogadta el a jóváhagyó határozatokat. Mint a 130. bekezdésben kifejtettük, ez 2009-től a felhasználás mutatójaként nagyrészt irrelevánssá vált. Semmilyen bizonyítékot nem találtunk arra, hogy a JASPERS vagy a Bizottság nyomon követte volna a JASPERS-tevékenységek tagállamok adminisztratív kapacitására gyakorolt hatását. Arra sem találtunk bizonyítékot az általunk ellenőrzött négy tagállamban, hogy a JASPERS-segítségnyújtás eredményeinek és általános hatásának monitoringjával és értékelésével kapcsolatban jól meghatározott eljárásokat vezettek volna be.

A JASPERS tekintetében két értékelés elvégzésére került sor: egy értékelés az EBB részéről, egy másik pedig a Bizottság megbízásából készült. Ezek az értékelések nem terjedtek ki a JASPERS által az egyéb projektekre vonatkozó egyedi megbízások tekintetében nyújtott teljesítményre. Továbbá, ezek az értékelések jelentős hiányosságokról számoltak be; mint a 122. bekezdésben megállapítottuk, ezekre csak bizonyos mértékig találtak megoldást.

Megállapítottuk, hogy csak korlátozottan követték nyomon a JASPERS által adott tanácsok tényleges felhasználását. Megfigyelésünk szerint a JASPERS csak ritkán követte nyomon, hogy a nagyprojektek jóváhagyásának folyamata alatt alkalmazták-e következtetéseit és ajánlásait. Azt is megfigyeltük, hogy a JASPERS monitoringrendszere semmilyen információt nem tartalmazott a segítségnyújtásában részesülő projektek tényleges megvalósításáról, ideértve a megvalósítás késedelmeit, a költségtúllépéseket és a közbeszerzési problémákat. Arra sem találtunk bizonyítékot, hogy a Bizottság visszajelzést adott volna a JASPERS-nek a projektek végrehajtásával kapcsolatban.

Megállapítottuk, hogy hiányosságok állnak fenn a JASPERS hatékonyságának és eredményességének monitoringja terén. A JASPERS rendszereiben nyilvántartott, inputokra vonatkozó adatok nem voltak kellően megbízhatók ahhoz, hogy azokat érdemi elemzéshez fel lehessen használni. Míg outputmutatókat rendszeresen alkalmaztak, az eredménymutatók esetében nem ez volt a helyzet. Továbbá mind az output-, mind az eredménymutatók tekintetében hiányosságok mutatkoztak. A JASPERS 2010-ben és 2012-ben elvégzett két értékelése alapján a kezdeményezés folytatása és az észlelt hiányosságok kezelése tűnt kívánatosnak.

A Bizottság egy ideje már összehangolt standard költségeket alkalmazott, ami csökkentette a JASPERS összköltségét. Noha a JASPERS újraszámított összköltsége a 2015-ös évre nézve alacsonyabb lett, a Bizottság hozzájárulása változatlan maradt. Nem találtunk bizonyítékot arra, hogy a JASPERS-nek az EBB által biztosított munkatársakkal kapcsolatos standard költségei az összehangolás előtt észszerűen megfeleltek a ténylegesen felmerülő személyzeti költségeknek. Az EBB nem volt hajlandó tájékoztatást nyújtani a JASPERS valós (ténylegesen felmerült) költségeiről, a Bizottság pedig csak részben válaszolt azokra a kérdéseinkre, amelyeket az EBB által biztosított munkatársak tekintetében a JASPERS 2014-ig alkalmazott standard költségeinek valószerűségéről tettünk fel.

5. ajánlás

1. A Bizottság vezessen be átfogó rendszert annak monitoringja érdekében, hogy milyen mértékben sikerül elérni a JASPERS hosszú és rövidtávú céljait, a JASPERS által nyújtott valamennyi szolgáltatás tekintetében.
2. A Bizottság gondoskodjék arról, hogy a JASPERS jövőbeli értékelései kellően átfogóak legyenek, és vonjon le következtetéseket arra vonatkozóan, hogy a JASPERS megvalósította-e fő célkitűzéseit.
3. A Bizottság tegyen lépéseket a JASPERS hatékonyságának és eredményességének optimalizálása érdekében, különösen annak biztosítása révén, hogy a JASPERS-segítségnyújtás egyes megbízásokhoz tartozó tényleges költségét megbízhatóan nyomon kövessék és összehasonlítsák a JASPERS outputjaival és eredményeivel.
4. A Bizottság biztosítsa, hogy a JASPERS költségei észszerűek legyenek, és a ténylegesen felmerült költségeket tükrözzék.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 közepe.

A jelentést 2017. november 29-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana IVANOVA számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Glosszárium

Benyújtás utáni értékelés: Olyan nagyprojektre vonatkozó, valamely tagállam részéről benyújtott kérelemnek a JASPERS által, a Bizottság kérésére elvégzett értékelése, amely kérelem nem esett át a JASPERS független minőségvizsgálatán.

Cselekvési terv: Az érintett kedvezményezett tagállammal és az Európai Bizottsággal együttműködve cselekvési tervek készülnek az egyes tagállamok tekintetében, amelyek meghatározzák, hogy a JASPERS milyen munka elvégzését tervezi. 2014. január 1. óta minden új cselekvési terv gördülő terv, amely a dokumentum egyszeri, az egész 2014–2020-as programozási időszakra érvényes aláírásával veszi kezdetét. A cselekvési tervek a 2014–2020-as időszak egészében érvényben maradnak; az időszakos módosításokban (projektek felvétele és törlése) a felek levélváltás útján állapodnak meg.

Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA): Az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz révén az Unió pénzügyi és technikai segítség nyújtásával támogatja a reformokat a csatlakozásra váró országokban. Az IPA-alapok a csatlakozási eljárás teljes időtartama alatt támogatják az országok kapacitásépítését, így fokozatos, pozitív változásokat érnek el a régióban.

Eredmény: Az eredmény egy ok-okozati összefüggésből – közvetlenül vagy közvetve – fakadó mérhető következmény.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Az Európai Regionális Fejlesztési Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohéziónak a regionális egyenlőtlenségek kiigazításával történő megerősítése az infrastruktúrateremtés és a produktív munkahelyteremtő beruházások – elsősorban a vállalkozásoknak nyújtott – pénzügyi támogatásával.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Az európai strukturális és beruházási alapok öt különálló alapból állnak; céljuk, hogy a hétéves költségvetési időszakra meghatározott többéves pénzügyi keret (TPK) szakpolitikai keretein belül csökkentsék a regionális egyenlőtlenségeket az Európai Unió egész területén. Az öt alap a következő: az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Fellépést lezáró feljegyzés: A JASPERS által készített szabványos dokumentum, amely összefoglalja a JASPERS által az adott projekten végzett munkát, és szükség esetén ajánlásokat fogalmaz meg a nemzeti hatóságok számára.

Független minőségvizsgálat: A nagyprojektre vonatkozó kérelem független szerv által elvégzett értékelése, mielőtt a kérelmet a tagállam jóváhagyásra benyújtaná a Bizottságnak. A JASPERS független minőségvizsgálóként segítséget nyújt valamennyi országnak, amely erre kéri. A Bizottság csak akkor utasíthatja el a pénzügyi támogatás jóváhagyását, ha jelentős hiányosságokat állapít meg a független minőségvizsgálati jelentésben.

Hatás: A beavatkozás befejezése után egy bizonyos idő elteltével megfigyelhető hosszabb távú társadalmi-gazdasági következmények, amelyeket a beavatkozás a közvetlen célcsoportjára vagy más, közvetett célcsoportokra gyakorolt (pl. a munkanélküliség csökkenése, a vízminőség javulása stb.).

Hatékonyság: a hatékonyság elve az igénybe vett erőforrások és az elért outputok közötti legkedvezőbb arányra vonatkozik.

Irányító hatóság: Az irányító hatóság a tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közigazgatási szerv (illetve egyéb közjogi vagy magánjogi szerv). Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának monitoringja, valamint a Bizottság felé történő beszámolás a pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről.

Kohéziós Alap: A Kohéziós Alap az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió javítása végett környezetvédelmi és közlekedési projekteket finanszíroz olyan tagállamokban, ahol az egy főre jutó GNP nem éri el az uniós átlag 90%-át.

Kohéziós politika: A kohéziós politika az uniós költségvetésből finanszírozott egyik legnagyobb szakpolitikai terület. Célja a különböző régiók eltérő fejlettségi szintjei közötti különbségek csökkentése, a hanyatló ipari területek szerkezetátalakítása, a vidéki térségek diverzifikálása és a határokon átnyúló, transznacionális és régióközi együttműködés ösztönzése. Finanszírozása az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból történik.

Költség-haszon elemzés: Egy adott javaslat kapcsán prognosztizált költségek és várható hasznok összevetésére szolgáló módszer, amelyre támaszkodva a döntéshozók megalapozott döntést hozhatnak arra nézve, hogy megvalósítsák-e a javaslatot vagy sem.

Legfőbb ellenőrző intézmény: Kormányzati bevételek és kiadások vizsgálatáért felelős független szerv. Minden uniós tagállamban egy legfőbb ellenőrző intézmény működik, az Unió legfőbb ellenőrző intézménye pedig az Európai Számvevőszék.

Mutató: Egy célt képviselő mérhető érték, amely például hasznos információkat ad arról, hogy az adott célt milyen mértékben érték el.

Nagyprojektek: A nagyprojektek a közlekedés és a környezetvédelem, valamint például a kultúra, az oktatás, az energiaügy vagy az IKT területén megvalósuló nagyszabású infrastrukturális fejlesztések. Mivel gyakran stratégiai jelentőséggel bírnak az Unió számára, ezeket a Bizottság külön jóváhagyási eljárásnak veti alá. A nagyprojektek pontos műszaki funkciót betöltő és egyértelműen azonosított célokkal rendelkező munkálatok, tevékenységek és szolgáltatások gazdasági szempontból egymástól elválaszthatatlan sorozatából állnak. A közös rendelkezésekről szóló rendelet meghatározása szerint nagyprojekt az olyan projekt, amelynek esetében az alapok hozzájárulásának meghatározásakor értékelt teljes elszámolható költség (a 2007‒2013-as programozási időszak teljes költsége) meghaladja az 50 millió eurót. A 2014‒2020-as programozási időszakra e küszöböt 75 millió euróra emelték azon projektek esetében, amelyek célja a fenntartható közlekedés előmozdítása és szűk keresztmetszetek megszüntetése a kulcsfontosságú hálózati infrastruktúrákban.

Operatív program: Az operatív program meghatározza a tagállam prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt, hogyan fogják az adott (általában hétéves) időszakban projektek finanszírozására fordítani a pénzeszközöket (az uniós és tagállami, köz- és magán-társfinanszírozást). Ezeknek a projekteknek hozzá kell járulniuk az operatív programon belül meghatározott bizonyos számú célkitűzés teljesüléséhez. Az operatív programot a tagállam készíti el, és azt az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat csak a tárgyidőszakban, mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Output: Amit a beavatkozásra fordított forrásoknak köszönhetően előállítottak vagy megvalósítottak (pl. munkanélkülieknek nyújtott képzés, megépült szennyvíztisztítók száma vagy utak km-ben megadott hossza stb.).

Szakaszolt projekt: Az előző programozási időszakból származó olyan befejezetlen nagyprojekt, amelynek – mind pénzügyileg, mind fizikailag azonosítható – hátralévő részét átütemezték a 2014–2020-as programozási időszakra.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Oskar Herics számvevőszéki tag vezette. A jelentés elkészítésében segítségére volt Margit Spindelegger kabinetfőnök, Emmanuel Rauch ügyvezető és Rafał Gorajski feladatfelelős. Az ellenőrző csoport tagja volt még Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu és Maciej Szymura. Eleonore von Bardeleben jogi tanácsadást nyújtott. Richard Moore nyelvi támogatással szolgált.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: http://europa.eu/contact

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: http://europa.eu/contact

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://op.europa.eu/eubookshop). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.