Instituições da UE e COVID-19
Reação rápida, mas obstáculos ainda a ultrapassar para otimizar a inovação e flexibilidade originadas pela crise

Síntese

I No final de janeiro de 2020, foi oficialmente registado o primeiro caso de COVID-19 na Europa. Em poucas semanas, a doença propagou-se por toda a UE, obrigando a maioria dos Estados-Membros a aplicar medidas para abrandar a taxa de infeção. Os cidadãos foram aconselhados a permanecer em casa e a recorrer ao teletrabalho, pelo que as instituições da UE tiveram de encontrar formas de assegurar a continuidade das atividades.

II O objetivo da presente auditoria consistiu em avaliar a capacidade de resistência das instituições da UE: o seu grau de preparação, a forma como lidaram com a pandemia de COVID-19 e os ensinamentos que retiraram. Em especial, o Tribunal examinou se as instituições:

1. seguiram normas reconhecidas nos seus planos de continuidade das atividades e se esses planos estavam adaptados ao tipo de perturbação causada por uma pandemia;
2. conseguiram funcionar, minimizando as perturbações e cumprindo as funções que lhes são atribuídas pelos Tratados da UE;
3. retiraram ensinamentos para se adaptarem ao ambiente posterior à COVID-19.

III A auditoria do Tribunal abrangeu quatro instituições da UE (o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão Europeia e o Tribunal de Justiça da UE) e incidiu na forma como as administrações das instituições lidaram com a crise entre fevereiro de 2020 e julho de 2021. O Tribunal teve em conta as decisões tomadas após julho de 2021 na medida em que tenham tido impacto no ambiente das instituições posterior à COVID-19.

IV O Tribunal concluiu que as instituições da UE demonstraram a sua capacidade de resistência face à pandemia de COVID-19. A sua resposta foi rápida e flexível, tendo beneficiado de investimentos anteriores na digitalização. Contudo, ainda não avaliaram plenamente em que medida as novas modalidades de trabalho introduzidas em resposta à COVID-19 poderão ser eficientes ou proporcionar poupanças no ambiente pós-crise.

V O Tribunal constatou que os planos de continuidade das atividades das instituições auditadas tinham a estrutura necessária para constituir uma base da sua resposta à crise, mas não foram concebidos para crises sanitárias ou perturbações a longo prazo e tiveram de ser complementados por decisões ocasionais. As instituições não dispunham de uma instância definida nos seus planos de continuidade das atividades que lhes permitisse consultarem-se mutuamente, de forma rápida, sobre as decisões que estavam a tomar para dar resposta à crise. A fim de assegurar uma certa coerência das suas ações, basearam-se nas estruturas existentes para partilhar informações, tendo conseguido limitar as divergências das suas respostas. A sua autonomia, as diferentes funções que desempenham e as diversas regras nacionais que tiveram de ter em conta limitaram a sua capacidade para darem uma resposta idêntica.

VI O Tribunal constatou igualmente que as instituições auditadas conceberam e aplicaram uma resposta flexível à crise. Adaptaram os regulamentos internos para salvaguardar as suas atividades principais e impediram o acesso às suas instalações pelo pessoal cuja presença não era essencial, o que lhes permitiu minimizar as perturbações e desempenhar as funções que lhes são atribuídas pelos Tratados. No início da crise, os níveis de equipamento para permitir que o pessoal trabalhasse à distância eram diferentes entre as instituições, mas todas conseguiram dotar integralmente o seu pessoal de soluções de teletrabalho no prazo de seis semanas. No âmbito da sua resposta, as instituições aceleraram a implantação de projetos de modernização informática, tais como novas ferramentas de comunicação e colaboração e fluxos de trabalho sem papel, além de uma maior utilização da assinatura eletrónica e da faturação eletrónica. Apesar dos progressos realizados, os serviços administrativos ainda não foram totalmente digitalizados.

VII As instituições começaram a refletir sobre os ensinamentos a retirar da crise provocada pela COVID-19 no final da primavera de 2020 e prosseguiram esta reflexão ao longo da crise. O Tribunal constatou que esta teve um reduzido impacto financeiro a curto prazo para as instituições, uma vez que as poupanças obtidas em alguns domínios de despesas, como as viagens, foram utilizadas para financiar os investimentos em informática. A maioria das instituições auditadas tinha introduzido novas modalidades de trabalho antes da crise provocada pela COVID-19. Estas mudanças foram aceleradas pela crise e todas as instituições esperam que a gestão das viagens e dos edifícios seja diferente após a pandemia. A avaliação da eficiência das novas modalidades de trabalho tem sido parcial, estando mais avançada no caso das atividades principais do que no das funções de apoio. Por último, os impactos orçamentais e ambientais das novas modalidades de trabalho não foram avaliados de forma coerente.

VIII Com base nestas conclusões, o Tribunal recomenda que as quatro instituições auditadas devem:

1. incluir as perturbações a longo prazo e disposições relativas à cooperação interinstitucional nos seus planos de continuidade das atividades;
2. dar continuidade à digitalização dos serviços administrativos;
3. avaliar se as novas modalidades de trabalho são adequadas no ambiente posterior à COVID-19.

Introdução

01 No final de janeiro de 2020, foi oficialmente registado o primeiro caso de COVID-19 na Europa. Em poucas semanas, a doença propagou-se por toda a UE, obrigando a maioria dos Estados-Membros a aplicar medidas para tentar abrandar a sua disseminação.

02 Neste contexto, a capacidade das administrações públicas para continuarem a funcionar foi essencial para permitir que os governos e as organizações internacionais desempenhassem as suas funções e dessem uma resposta à crise. A isto chama-se capacidade de resistência: a capacidade de absorver os impactos negativos produzidos ou de recuperar na sequência de uma catástrofe¹. A capacidade de resistência permite que as organizações se tornem mais fortes.

03 As instituições da UE tinham já sido confrontadas com crises sanitárias e de segurança no passado recente: o surto de ébola (2014) no caso das delegações da União e os atentados terroristas de Bruxelas (2016) e Estrasburgo (2018). Porém, a dimensão e a duração da crise provocada pela COVID-19 não tinham precedentes. Os principais aspetos do funcionamento das instituições afetados por esta crise foram os seguintes:

• governação e política: processos de tomada de decisão para assegurar a continuidade das atividades e atualização dos programas de trabalho, de modo a refletir a reavaliação das prioridades;
• gestão do pessoal: soluções alternativas à presença física no local de trabalho e alterações nas políticas de recursos humanos para assegurar a continuidade do desempenho do pessoal;
• informática: disponibilidade de computadores portáteis e de outras soluções de teletrabalho, permitindo a tomada de decisões à distância e garantindo a confidencialidade das informações e da proteção de dados;
• edifícios: manutenção dos edifícios em modo operacional, garantia da segurança física e gestão do acesso às instalações.

04 Os aspetos de governação e política são da responsabilidade do Presidente e do Secretário-Geral de cada instituição. Os Secretários-Gerais são também responsáveis por questões relacionadas com a gestão do pessoal, a informática e os edifícios. No presente relatório, as referências a decisões tomadas por uma instituição devem ser entendidas como abrangendo tanto as decisões tomadas pelos serviços sob a responsabilidade dos Secretários-Gerais como as tomadas pelos Membros da instituição (deputados ao Parlamento Europeu, representantes dos Estados-Membros no Conselho, comissários, juízes, advogados-gerais e secretários do Tribunal de Justiça da União Europeia).

05 As funções de cada instituição são definidas pelos Tratados². Embora as instituições sejam independentes umas das outras, espera-se que mantenham entre si uma cooperação leal³. No que diz respeito à gestão do pessoal, são em grande medida autónomas, dentro do quadro comum estipulado no Estatuto dos Funcionários⁴. Cada instituição tem o seu próprio regulamento interno que trata de questões como a organização interna, as regras de tomada de decisão e as relações com outras instituições. Na resposta à crise, as instituições também seguiram a legislação em vigor nos Estados-Membros de acolhimento e adaptaram as suas decisões em conformidade.

06 A figura 1 mostra as decisões tomadas pelas instituições para dar resposta à evolução da situação sanitária e às regras nacionais em vigor.

07 As instituições são financiadas ao abrigo da rubrica «Administração» do quadro financeiro plurianual (QFP). Em 2020, as despesas desta rubrica ascenderam a 10 mil milhões de euros. Os custos envolvidos dizem sobretudo respeito a despesas com recursos humanos (remunerações do pessoal, subsídios e pensões), que representam 68 % do total. As despesas com edifícios representam cerca de 9 % das despesas administrativas, enquanto as despesas de informática representam 4 %.

Âmbito e método da auditoria

08 O objetivo da presente auditoria consistiu em avaliar a capacidade de resistência das instituições da UE: o seu grau de preparação, a forma como lidaram com a pandemia de COVID-19 e os ensinamentos que retiraram. Em especial, o Tribunal examinou se as instituições:

• seguiram normas reconhecidas nos seus planos de continuidade das atividades e se esses planos estavam adaptados ao tipo de perturbação causada por uma pandemia;
• conseguiram funcionar, minimizando as perturbações e cumprindo as funções que lhes são atribuídas pelos Tratados da UE;
• retiraram ensinamentos para se adaptarem ao ambiente posterior à COVID-19.

09 O Tribunal centrou-se nas decisões que as administrações das instituições da UE tomaram para manter a continuidade das atividades e assegurar que as instituições cumpriam as suas funções. Não avaliou a resposta política da UE à crise provocada pela COVID-19 nem a legislação conexa.

10 A auditoria abrangeu as decisões tomadas entre janeiro de 2020 (primeiras medidas para limitar as deslocações do pessoal a zonas onde se registavam infeções) e julho de 2021 (flexibilização das regras devido à melhoria da situação sanitária). Os acontecimentos significativos ocorridos após julho de 2021 foram considerados na medida em que tenham tido impacto no ambiente das instituições posterior à COVID-19.

11 O Tribunal auditou quatro instituições da UE: o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia, a Comissão Europeia e o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE). O Parlamento está sediado em França (Estrasburgo) e tem também locais de trabalho na Bélgica e no Luxemburgo. O Conselho está totalmente localizado na Bélgica, mas reúne-se no Luxemburgo em abril, junho e outubro. Os serviços da Comissão situam-se principalmente na Bélgica e no Luxemburgo, mas o Centro Comum de Investigação tem instalações na Alemanha, em Espanha, na Itália e nos Países Baixos. O TJUE está sediado no Luxemburgo.

12 O Tribunal analisou as decisões e os procedimentos das instituições relacionados com a sua resposta à crise, bem como as atas das reuniões dos organismos envolvidos na gestão de crises. Recolheu as reações dos serviços administrativos em causa através de questionários e utilizou os inquéritos realizados pelas instituições para avaliar a perceção que o seu pessoal teve das medidas aplicadas. Entrevistou quadros superiores envolvidos na gestão da crise e representantes dos comités do pessoal.

13 O presente relatório faz parte da série de trabalhos de auditoria do Tribunal sobre a COVID-19 e apresenta uma primeira avaliação do impacto da crise no funcionamento das instituições. A auditoria foi realizada antes do final da pandemia, pelo que as conclusões e recomendações são oportunas e pertinentes para apoiar as instituições auditadas na melhoria da sua eficiência e preparação face a perturbações a longo prazo.

Observações

Os planos de continuidade das atividades das instituições seguiram, na sua maioria, normas reconhecidas e constituíram uma base da sua resposta à crise

Os planos de continuidade das atividades das instituições seguiram normas reconhecidas, mas não foram concebidos para crises sanitárias ou perturbações a longo prazo

14 Um plano de continuidade das atividades (PCA) tem a função de permitir que uma organização reaja a perturbações, mantendo simultaneamente a capacidade de desempenhar as suas atividades essenciais e as obrigações jurídicas. Os PCA devem definir as pessoas responsáveis pela sua execução, descrever as atividades essenciais da organização, estar adaptados aos riscos que esta tenha identificado e ser regularmente atualizados e testados⁵.

15 As instituições da UE começaram a refletir sobre as suas políticas de continuidade das atividades em 2006, motivadas pela ameaça da pandemia de gripe aviária H5N1. A necessidade de políticas abrangentes nesta matéria tornou-se ainda mais clara em 2009, ano da pandemia de gripe H1N1. Nessa data, a comissão interinstitucional encarregada da cooperação médica (o Colégio Médico Interinstitucional, CMI) estimou que até 30 % do pessoal poderia ficar indisponível, quer por estar doente, quer por estar a cuidar de pessoas dependentes que estivessem doentes.

16 As instituições auditadas elaboraram pela primeira vez políticas de continuidade das atividades e planos de continuidade das atividades entre 2006 e 2013. Em conformidade com as normas aplicáveis nesta matéria (ver ponto ‎14), todos os PCA continham definições claras de funções e responsabilidades, enumeravam as atividades essenciais a manter durante uma crise e o pessoal mínimo necessário para o efeito. Os PCA previam algum grau de gestão descentralizada de incidentes, mas todos os acontecimentos com impacto no conjunto da instituição deveriam ser geridos centralmente, por uma equipa de gestão de crises normalmente composta pelo Secretário-Geral e por representantes das direções administrativas. Em todas as instituições auditadas, cada Direção ou Direção-Geral dispunha do seu próprio PCA, com a lista das atividades essenciais, os recursos mínimos necessários para as realizar e o tempo de recuperação de cada uma delas. Existia também um PCA central para as equipas de crise, que incluía as medidas a tomar em caso de incidente.

17 Apesar de as pandemias e as suas perturbações terem estado na origem das reflexões das instituições sobre a continuidade das atividades, em 2020 os PCA deixaram de referir explicitamente os planos pandémicos, exceto no caso do TJUE, que manteve o seu plano relativo à gripe aviária no PCA. O plano do TJUE relativo à gripe aviária estabelecia ligações diretas entre as decisões da Organização Mundial da Saúde e as medidas a aplicar pela instituição. No pior dos cenários (risco de morte do pessoal), este plano previa uma suspensão total da atividade judicial e o encerramento das instalações.

18 No caso das outras instituições, as avaliações dos riscos mencionavam as pandemias, mas não as acompanhavam de potenciais medidas de atenuação adaptadas a perturbações a longo prazo ou à indisponibilidade prolongada de todas as instalações. Estas instituições tinham planos de contingência e de relocalização para outros edifícios para fazer face a perturbações de alguns dias. A indisponibilidade simultânea de todos os edifícios ou a impossibilidade de viajar para outro local de trabalho não estava prevista. O Parlamento previu o teletrabalho de forma limitada, apenas para atividades que não pudessem ser transferidas para outras instalações. Os serviços médicos do Parlamento e do Conselho tinham os seus próprios planos relativamente a doenças contagiosas, mas estes não foram integrados no PCA da instituição.

19 De um modo geral, as instituições auditadas atualizaram regularmente os PCA. Entre 2013 e janeiro de 2020, os PCA das instituições foram também testados através de exercícios concebidos para o efeito ou durante crises reais, desde pequenos incidentes nos edifícios até ataques terroristas (Bruxelas, em 2016, e Estrasburgo, em 2018).

As instituições basearam-se nos planos de continuidade das atividades para conceberem as suas respostas à crise

20 Para dar uma resposta adequada a uma crise, é necessário que uma organização disponha de órgãos de tomada de decisão em situações de crise, cujos poderes sejam adequados a essa circunstância. Deve igualmente estabelecer contactos adequados com as partes interessadas pertinentes e comunicar as suas decisões ao pessoal⁶.

21 Na segunda metade de fevereiro de 2020, todas as instituições auditadas começaram a ativar as estruturas de gestão de crises previstas nos seus PCA, sempre com a participação das direções de recursos humanos, o que assegurou o envolvimento dos serviços médicos, ainda que apenas indiretamente. Algumas instituições ajustaram a sua estrutura de gestão de crises às circunstâncias da COVID-19.

• O Conselho considerou que a composição da sua equipa de gestão de crises não era a mais adequada para fazer face à crise provocada pela COVID-19. Em vez disso, confiou nas equipas de gestão das Direções-Gerais administrativas, com o apoio dos equivalentes operacionais de outros serviços e do médico-chefe da instituição.
• O médico-chefe do Parlamento não era membro da equipa de gestão de crises e continuidade das atividades da instituição, tendo sido chamado como conselheiro direto pelo Secretário-Geral.

22 A introdução do teletrabalho reduziu o risco de infeção do pessoal. O cenário de 2009 do CMI que previa 30 % do pessoal doente ou indisponível nunca se concretizou, mas o acesso às instalações das instituições foi limitado devido aos confinamentos nacionais. Na situação prevista nos PCA, as instituições só teriam de manter em funcionamento as atividades essenciais. No entanto, no caso em apreço, puderam continuar a exercer todas as suas atividades, embora tivessem de decidir quais as que continuariam a realizar no local e quais as que realizariam à distância.

23 No início de março de 2020, antes da introdução dos confinamentos nacionais, o Conselho decidiu manter no local apenas o pessoal necessário para a organização das reuniões presenciais. O TJUE incentivou uma maior utilização dos intercâmbios por escrito. Nos processos em que já estava prevista uma audiência (presencial), pediu-se aos juízes que analisassem se era possível adiá-la ou, caso não fosse, se podia ser substituída por perguntas e respostas por escrito. O Parlamento e a Comissão mantiveram as suas atividades no local até meados de março de 2020.

24 As instituições trocam informações e cooperam no âmbito de vários comités interinstitucionais. Contudo, nenhuma das instituições auditadas tinha nos seus PCA disposições sobre a função destes comités, à exceção de algumas observações gerais sobre informar as outras instituições caso os PCA fossem ativados. Confrontadas com uma crise comum, não dispunham de uma instância definida no âmbito dos PCA que lhes permitisse informarem-se mutuamente, de forma rápida, acerca das decisões tomadas.

25 Na segunda semana de março de 2020, o presidente de um desses comités, o Comité de Preparação das Questões Estatutárias, que conta com representantes de todas as instituições e se ocupa de questões relacionadas com o estatuto do pessoal e as condições de emprego, organizou uma reunião informal para debater as medidas aplicadas em todas as instituições. Esta estrutura informal prosseguiu ao longo da pandemia e realizaram-se reuniões regulares. Este Comité não tem mandato para tomar decisões em nome das instituições, mas a rede informal ajudou, em certa medida, a harmonizar as decisões tomadas (por exemplo, sobre a forma de tratar as transferências interinstitucionais de pessoal). Devido à autonomia das instituições, às suas funções distintas e às diferentes regras em vigor nos Estados-Membros de acolhimento, cada instituição adotou uma abordagem própria durante a crise. O Tribunal observou algumas diferenças nas práticas de gestão dos recursos humanos, em especial no que diz respeito às condições para autorizar o teletrabalho fora do local de afetação (ver anexo II).

26 Para além da cooperação interinstitucional, as instituições mantiveram contactos regulares com as autoridades nacionais e locais dos Estados-Membros de acolhimento para debater as medidas sanitárias tomadas e o seu impacto no funcionamento das instituições.

27 As instituições utilizaram alguns dos canais de comunicação previstos nos PCA para incidentes de curta duração (mensagens de correio eletrónico ou mensagens de texto). No final de fevereiro de 2020, também criaram páginas específicas na sua Intranet para informar o pessoal das medidas tomadas e partilhar o aconselhamento médico mais recente. Recorreram a mensagens de correio eletrónico para transmitir as informações publicadas na Intranet, a fim de maximizar a divulgação.

As instituições conseguiram minimizar as perturbações nas suas atividades principais

As instituições adaptaram-se para continuarem a desempenhar as suas funções ao abrigo dos Tratados

28 Cada uma das instituições auditadas tem atividades principais relacionadas com as funções que lhes são atribuídas pelos Tratados e que se encontram sintetizadas na figura 2. A capacidade de resistência das instituições durante a crise assentou na capacidade de desempenharem as suas funções ao abrigo dos Tratados e de respeitarem os princípios estabelecidos para o seu funcionamento, como o multilinguismo⁷.

As instituições adaptaram os seus regulamentos internos para assegurar a continuidade das operações em situação de crise

29 Os regulamentos internos em vigor nas instituições auditadas em janeiro de 2020 não tinham sido concebidos a pensar em eventuais perturbações a longo prazo. Nenhum continha disposições específicas para fazer face a constrangimentos graves à possibilidade de reunião dos Membros da instituição.

30 O Parlamento e o Conselho exercem conjuntamente as funções legislativa e orçamental na UE⁸. Para desempenharem as suas tarefas, devem poder debater, alterar e votar as iniciativas de política apresentadas pela Comissão. Antes da crise provocada pela COVID-19, estas atividades eram quase inteiramente realizadas presencialmente, em sessões do Parlamento, reuniões de ministros no Conselho, ou grupos de trabalho. Quando entraram em vigor os confinamentos e as restrições de viagens, tornou-se mais difícil e, em alguns casos, impossível realizar estas reuniões presenciais ou audiências nas instalações. Os regulamentos internos da Comissão e do TJUE previam uma maior flexibilidade, contendo opções que poderiam ser utilizadas quando as reuniões presenciais não fossem possíveis (ver caixa 1).

31 Para garantir que dispunham do quadro adequado para continuarem a funcionar, as instituições (à exceção do TJUE) tiveram de adaptar os seus regulamentos internos. O Parlamento alterou as regras que regem as votações, em 20 de março de 2020 a fim de permitir a votação à distância durante a sessão plenária e em 8 de abril de 2020 para permitir o mesmo nas votações nas comissões. Por último, alterou o seu regulamento interno em dezembro de 2020, a fim de introduzir medidas relativas a «circunstâncias extraordinárias» que permitem o adiamento das sessões parlamentares, a sua mudança para outro local ou a sua realização em salas divididas ou à distância. Nas sessões parlamentares que tiveram lugar durante o período auditado, os deputados votaram à distância, embora alguns estivessem presentes nas instalações. Entre março de 2020 e junho de 2021, devido às restrições de viagem, as sessões plenárias foram transferidas de Estrasburgo para Bruxelas.

32 As modalidades de votação alternativas permitiram a continuação da atividade legislativa. A participação à distância complicou a interpretação (devido à pior qualidade de som e à falta de contacto visual), tendo a duração das reuniões sido reduzida para ter em conta este aspeto. No entanto, a atividade legislativa do Parlamento em 2020 e 2021 foi semelhante à de 2019 (ver quadro 1 do anexo I).

33 O Conselho não alterou o seu regulamento interno, mas introduziu uma derrogação temporária em 23 de março de 2020 para facilitar o recurso a procedimentos escritos em condições específicas. A instituição necessitou de disposições alternativas de adoção, uma vez que os debates ministeriais realizados por videoconferência foram considerados reuniões informais, pelo que não foi possível adotar atos oficiais do Conselho durante os mesmos. Esta derrogação permitiu ao Comité de Representantes Permanentes dos Governos dos Estados-Membros (Coreper) decidir recorrer ao procedimento escrito, em conformidade com as regras de maioria aplicáveis ao ato em apreço. Na prática, este era debatido durante as reuniões informais, podendo então o Coreper decidir recorrer ao procedimento escrito.

34 Inicialmente, o Conselho adotou a derrogação por um mês e prorrogou-a durante a crise; a atual derrogação termina no final de junho de 2022. O Coreper, sediado em Bruxelas, continuou a reunir-se presencialmente durante a crise. Esta configuração aumentou o seu volume de trabalho, mas permitiu ao Conselho manter a atividade legislativa a um nível semelhante ao dos anos anteriores (ver quadro 2 no anexo I). Sempre que possível, também se realizaram reuniões presenciais do Conselho.

35 A Comissão alterou o seu regulamento interno em 22 de abril de 2020 para esclarecer que as suas reuniões poderiam ser realizadas através de sistemas de telecomunicações que permitam a identificação e a participação efetiva dos Membros, a fim de evitar eventuais perturbações no funcionamento do colégio. Em maio de 2020, o programa de trabalho da Comissão para esse ano foi adaptado de modo a refletir as alterações de prioridades decorrentes da crise provocada pela COVID-19. Cerca de um quarto das iniciativas de política inicialmente previstas foram adiadas três a seis meses devido à pandemia. Em paralelo, a Comissão introduziu novas iniciativas como resposta política à crise, como o Instrumento de Recuperação da União Europeia (IRUE) (ver caixa 2), proposto juntamente com o quadro financeiro plurianual para 2021-2027.

36 A atividade do TJUE advém dos processos que lhe são submetidos. Entre 16 de março e 25 de maio de 2020, o TJUE suspendeu as audiências, uma vez que as suas instalações estiveram fechadas ao pessoal. Esta suspensão não resultou na interrupção da atividade judicial (ver caixa 1) e, durante o período da suspensão, o Presidente proferiu sentenças presenciais uma vez por semana. Quando foram retomadas as audiências, o TJUE instituiu um sistema informático que permite a participação à distância das partes que não possam viajar até ao Luxemburgo. A instituição não voltou a suspender a atividade judicial no local após 25 de maio de 2020.

37 O efeito global da COVID-19 na atividade judicial do TJUE foi heterogéneo, uma vez que está relacionado com o nível de atividade dos tribunais nacionais que lhe remetem processos e com o das instituições, órgãos e organismos da UE. Em 2020, houve menos processos novos do que em 2019; o número de processos pendentes aumentou ligeiramente, mas não a duração média dos processos (ver quadro 4 do anexo I).

As instituições esforçaram-se por manter o multilinguismo

38 O princípio do multilinguismo significa que todas as línguas oficiais dos Estados-Membros da UE são línguas oficiais e de trabalho das instituições. Para garantir o respeito deste princípio, as instituições recorrem a tradutores e intérpretes. A COVID-19 colocou restrições específicas aos intérpretes: não era possível utilizar na íntegra as cabinas de interpretação devido ao distanciamento físico e os intérpretes freelance nem sempre podiam viajar. A passagem para reuniões à distância e híbridas esteve associada a desafios técnicos (ver ponto ‎32), mas, apesar disso, as instituições puseram em prática soluções para salvaguardar o multilinguismo durante a crise (ver caixa 3).

As instituições cumpriram o seu dever de zelo em relação ao pessoal e mantiveram a capacidade de trabalho

39 As instituições devem conceder ao seu pessoal condições de trabalho que obedeçam às normas de saúde e de segurança adequadas⁹. Para manter a continuidade das atividades sem terem de suspender as não essenciais, as instituições também tiveram de manter a disponibilidade e o desempenho do pessoal ao mais alto nível possível.

As instituições tomaram medidas adequadas para proteger a saúde do seu pessoal e evitar as infeções nas suas instalações

40 O CMI é composto pelos médicos-chefes das instituições e tem a função de informar os responsáveis pela administração das instituições sobre questões de saúde. A partir de fevereiro de 2020, enviou uma série de notas, começando por descrever a evolução da pandemia e, nas fases seguintes, expondo o consenso alcançado pelos seus membros sobre as diferentes medidas a adotar para garantir a segurança do pessoal nas instalações e informando sobre orientações de apoio psicológico e vacinas.

41 Em fevereiro de 2020, as instituições pediram ao pessoal que regressou das zonas de risco que realizasse teletrabalho para limitar o risco de infeção, tendo o convite sido alargado ao pessoal vulnerável a partir da segunda semana de março de 2020. Ao longo do período auditado, o CMI recomendou o teletrabalho como forma de quebrar as cadeias de transmissão.

42 A figura 3 mostra a evolução dos números relativos à presença do pessoal durante o período auditado, com base no acompanhamento realizado por cada instituição:

• enquanto os Estados-Membros de acolhimento mantiveram limitações à circulação (primavera de 2020, inverno de 2020-2021), as instituições seguiram o exemplo e mantiveram o número de pessoal nas instalações a um nível baixo, limitando-o ao pessoal cuja presença era essencial;
• quando as restrições nacionais foram progressivamente levantadas (em junho de 2020 e novamente a partir da primavera de 2021), as instituições autorizaram a presença de mais pessoal nas suas instalações, se esta fosse necessária para apoiar as atividades principais no local (tais como sessões, reuniões e audiências);
• quando a situação sanitária melhorou (verão e outono de 2020), as instituições incentivaram também o pessoal que tinha comunicado dificuldades durante o trabalho à distância a deslocar-se para as instalações.

43 Para garantir a segurança do pessoal que trabalhava nas instalações, as instituições estabeleceram protocolos (distanciamento físico, limpeza, uso de máscaras), com base nas recomendações do CMI, dos seus próprios serviços médicos e das autoridades nacionais. Os casos de COVID-19 (entre o pessoal, os contratantes e os visitantes) foram seguidos pelo serviço médico de cada instituição, a fim de reduzir o risco de infeções no local. O Parlamento propôs igualmente a realização de testes nas suas instalações.

44 A partir da primavera de 2021, as instituições incentivaram o pessoal a vacinar-se, quer criando os seus próprios centros de vacinação em acordo com as autoridades locais (em Bruxelas), quer informando o seu pessoal sobre como poderiam ser incluídos nas campanhas nacionais de vacinação (no Luxemburgo e outros países). As instituições seguiram as regras dos Estados-Membros de acolhimento em matéria de vacinação e acesso ao local de trabalho. O Parlamento, com base numa recomendação do CMI, excedeu as regras nacionais e introduziu a obrigação de apresentar o certificado digital COVID para ter acesso às suas instalações a partir de novembro de 2021.

As instituições apoiaram o bem-estar do pessoal e ajudaram na adaptação às novas condições de trabalho

45 Antes da crise, o número de efetivos da UE que trabalhavam regularmente em regime de teletrabalho era reduzido: a possibilidade foi oferecida aos linguistas e tradutores na maioria das instituições desde 2009, tendo sido alargada a todo o pessoal elegível desde 2016, começando pelo Parlamento e pela Comissão. Em dezembro de 2019, a Comissão comunicou que cerca de 25 % da sua mão de obra (8 000 pessoas) utilizavam a possibilidade de teletrabalho numa base ocasional. Quando as instituições introduziram o teletrabalho obrigatório em meados de março de 2020, a maior parte do seu pessoal nunca tinha utilizado esta possibilidade.

46 Para manter o desempenho do pessoal, as instituições realizaram várias ações de formação relacionadas com o teletrabalho e as novas ferramentas informáticas introduzidas. Colocaram uma tónica especial na prestação de formação e apoio aos gestores intermédios, a fim de os ajudar a gerir as suas equipas à distância, e na melhoria das condições de trabalho a partir de casa (ver anexo II).

47 Durante a crise, a disponibilidade de pessoal aumentou por várias razões. Os dados obtidos do Conselho e da Comissão indicam que o pessoal registou mais horas de trabalho em 2020/2021 do que em anos anteriores. Todas as instituições comunicaram uma diminuição do número de dias de baixa por doença de curta duração. Verificou-se também uma diminuição do número de trabalhadores a tempo parcial em todas as instituições (principalmente do pessoal que trabalha a tempo parcial de 80 %, 90 % ou 95 %).

48 As instituições auditadas autorizaram o pessoal a estar em teletrabalho fora do seu local de afetação¹⁰, como medida excecional motivada pelas circunstâncias (isolamento, necessidade de cuidar de familiares). Esta possibilidade foi concedida em condições específicas. No caso do Parlamento, a opção de trabalhar fora do local de afetação visava permitir que o pessoal prestasse assistência a familiares, pelo que implicava a obrigação de trabalhar a tempo parcial, com a redução salarial correspondente (ver anexo II). A forma como as instituições acompanharam o número de efetivos que recorreram a esta possibilidade variou, mas os valores globais registados foram, ainda assim, baixos: num dado momento, nunca mais de 2 % do pessoal a utilizava no Parlamento; 3 % no TJUE; cerca de 5 % na Comissão (que tinha um limite de 10 dias por ano) e 5,8 % no Conselho (apenas controlado em maio-junho de 2021). Esta medida excecional foi gradualmente suprimida até ao final de 2021.

As instituições aceleraram o lançamento dos projetos de modernização existentes, mas a digitalização dos serviços administrativos continua a ser um desafio

49 Para manter o desempenho do pessoal durante a crise, as instituições tiveram de assegurar que a maioria dos efetivos estava equipada com as ferramentas adequadas para trabalhar à distância. Tiveram também de encontrar soluções alternativas para as reuniões presenciais, que fossem seguras e adequadas, permitindo que as instituições realizassem tanto as suas tarefas de apoio como as suas atividades principais. Foi necessário instituir processos administrativos adaptados ao trabalho à distância, recorrendo mais aos fluxos de trabalho sem papel.

Apesar dos níveis variáveis de preparação, as instituições rapidamente permitiram ao pessoal trabalhar à distância

50 Desde 2016, as instituições vinham a alargar gradualmente a possibilidade de teletrabalho a todo o pessoal (ver ponto ‎45). Paralelamente, começaram também a disponibilizar ao seu pessoal equipamento que permitia trabalhar à distância: computadores portáteis de serviço com acesso a uma rede privada virtual (VPN) ou licenças de infraestrutura de ambiente de trabalho virtual (VDI) para que o pessoal se pudesse ligar ao seu ambiente de trabalho a partir de um dispositivo privado.

51 Em janeiro de 2020, as instituições dispunham de diferentes níveis de equipamento informático móvel para o seu pessoal. Mais de 90 % do pessoal do Conselho e da Comissão dispunha de computadores portáteis de serviço. Ambas as instituições tinham licenças VPN (permanentes ou de emergência) em número suficiente para todo o pessoal, bem como um número limitado de licenças VDI.

52 O Parlamento e o TJUE estavam a meio da implantação dos seus programas de mobilidade informática quando ocorreu a transição para o teletrabalho. O TJUE tinha acelerado o seu programa em 2019, com o objetivo de o concluir até à primavera de 2020. O objetivo do Parlamento Europeu era completar a entrega de computadores portáteis ao pessoal até ao final da legislatura de 2019-2024. Em meados de março de 2020, cerca de 35 % do pessoal do Parlamento e 71 % do pessoal do TJUE já estavam equipados com soluções de VPN ou VDI que lhes permitiam trabalhar à distância. Todo o pessoal teve acesso às suas caixas de correio eletrónico profissional através de ferramentas de webmail.

53 O Parlamento e o TJUE aceleraram a entrega de computadores portáteis. Na distribuição de hardware, ambas as instituições deram prioridade aos serviços de importância crítica, como os registos do TJUE, tendo também aumentado o número de licenças VDI disponíveis (para o pessoal ainda não equipado com computadores portáteis de serviço). Em maio de 2020, 95 % do seu pessoal podia trabalhar à distância utilizando o acesso à VPN ou uma licença VDI e, no final de junho de 2020, o pessoal estava integralmente equipado.

54 Todas as instituições precisavam também de aumentar a capacidade das suas infraestruturas para corresponderem ao número de ligações. Durante as primeiras semanas da transição para o teletrabalho, o pessoal comunicou alguns problemas de qualidade e estabilidade das ligações, que estavam praticamente todos resolvidos em abril de 2020. O número de pedidos apresentados aos serviços de assistência informática das instituições diminuiu significativamente a partir de abril de 2020, à medida que o pessoal se habituou às ferramentas de teletrabalho e a capacidade de largura de banda aumentou.

A crise acelerou a utilização de ferramentas de colaboração em nuvem e de soluções específicas de videoconferência, o que implicou desafios em matéria de proteção de dados e segurança

55 As ferramentas informáticas de colaboração permitem ao pessoal trabalhar em conjunto sem estar na mesma sala. O termo abrange um conjunto de ferramentas, desde soluções de videoconferência até plataformas que permitem partilhar e editar documentos em tempo real. As instituições já utilizavam algumas delas antes da crise: a Comissão, por exemplo, utiliza sítios de colaboração desde 2013. As soluções de videoconferência eram habituais em todas as instituições, sendo geralmente utilizadas a partir de salas equipadas especificamente para o efeito, para organizar reuniões entre si e com partes interessadas externas.

56 Os serviços em nuvem têm vindo a crescer a nível mundial desde 2016/2017. Oferecem novas possibilidades de colaboração, uma vez que não estão limitados por infraestruturas físicas. Desde 2019, algumas das instituições têm testado ferramentas em nuvem, incluindo soluções de videoconferência com características de colaboração (partilha e edição de documentos). No entanto, a utilização destes serviços comporta os seus próprios riscos em termos de segurança e proteção de dados em comparação com as infraestruturas situadas nas instalações¹¹.

57 As instituições auditadas têm avaliações diferentes dos riscos em matéria de proteção de dados e de segurança informática associados às ferramentas de colaboração em nuvem, o que as levou a tomar decisões diferentes sobre a sua utilização. O acórdão Schrems II¹², de julho de 2020, e a subsequente recomendação da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD)¹³ no sentido de não lançar novos serviços que envolvam a transferência de dados pessoais para países terceiros acrescentaram outro nível de restrições ao tipo de ferramentas de colaboração que as instituições poderiam utilizar. As instituições que utilizam serviços em nuvem e ferramentas de videoconferência sediados nos EUA tiveram de rever os contratos com os prestadores, a fim de assegurar um nível adequado de proteção de dados (ver caixa 4).

58 As instituições também disponibilizaram soluções específicas de videoconferência para permitir a realização à distância de atividades essenciais, como debates parlamentares, reuniões do Conselho e do colégio de comissários e audiências judiciais. O confinamento acelerou a execução de projetos de videoconferência para atividades essenciais nas instituições.

59 No âmbito da sua carteira de projetos informáticos para 2019-2021, o Parlamento estava a estudar a forma de organizar conferências totalmente à distância, tanto para oradores como para participantes, com todos os recursos de uma conferência presencial, como a interpretação e os debates interativos. Em março de 2020, estava em vias de selecionar um fornecedor para este projeto quando foi tomada a decisão de passar para o trabalho à distância, tendo sido necessário escolher rapidamente a ferramenta a utilizar.

60 Uma semana após o início do confinamento na Bélgica, o Parlamento já conseguia oferecer aos deputados as infraestruturas necessárias para realizar reuniões das comissões e plenárias à distância, com interpretação simultânea (ver caixa 3). O Parlamento trabalhou no sentido de adaptar a ferramenta escolhida e as suas funcionalidades às necessidades da instituição. Quando as sessões plenárias em Estrasburgo foram retomadas após junho de 2021, a ferramenta permitiu-lhe reduzir o número de membros do pessoal que tinham de se deslocar, uma vez que a interpretação podia ser assegurada a partir de qualquer local. As infraestruturas por detrás da ferramenta utilizada pelo Parlamento estão inteiramente baseadas na nuvem.

61 O Conselho optou por um software diferente: escolheu uma ferramenta que poderia ser utilizada tanto através de serviços em nuvem como através de um servidor nas instalações, o que permite o pleno controlo das ligações para as reuniões dos ministros. Em janeiro de 2021, o Conselho adotou um plano que visava a criação de uma plataforma de videoconferência para os debates sobre informações sensíveis ou com um nível de classificação até SECRET UE, uma vez que o software existente só poderia ser utilizado para informações não classificadas e não sensíveis. As questões sensíveis e classificadas têm de ser tratadas nas instalações.

62 Tanto o Parlamento como o Conselho escolheram empresas sediadas na Europa (UE ou EFTA), que funcionam ao abrigo da regulamentação da UE em matéria de proteção de dados, para os serviços de videoconferência que permitem a realização de debates parlamentares e reuniões do Conselho. O TJUE não utilizou serviços em nuvem (ver caixa 4). Em vez disso, desenvolveu a sua própria solução de videoconferência para as audiências, com base no software já instalado (ver caixa 3).

Apesar das melhorias, a digitalização dos processos administrativos continua por concluir

63 Para assegurar que as tarefas de apoio, em especial nas finanças e nos recursos humanos, podiam prosseguir sem interrupções ou atrasos, as instituições necessitaram de digitalizar os seus fluxos de trabalho. Antes da crise provocada pela COVID-19, o nível de digitalização dos processos administrativos variava entre as instituições: estavam a ser utilizadas ferramentas como faturas eletrónicas e assinaturas digitais, juntamente com fluxos de trabalho sem papel, mas com diferentes níveis de adoção.

64 Os procedimentos de contratação pública eletrónica estão disponíveis desde 2009 através da plataforma e-PRIOR, que também permite que os fornecedores emitam faturas por via eletrónica aos seus clientes. Estas faturas promovem fluxos de trabalho financeiros digitais, uma vez que são processadas automaticamente. Contudo, nem todos os fornecedores utilizam este serviço e as instituições não os incentivam proativamente, o que significa que a faturação eletrónica não é universalmente utilizada em todas as instituições.

65 As faturas eletrónicas representaram 57 % de todas as recebidas pelo Conselho em 2019 e 60 % no TJUE no mesmo ano. As perturbações causadas pelas restrições impostas para limitar a propagação da COVID-19 também afetaram os fornecedores das instituições, tendo alguns passado a utilizar as faturas eletrónicas. O Conselho e o TJUE indicaram um aumento líquido do número de faturas eletrónicas recebidas, atingindo 74 % do total em ambas as instituições em 2020. O Parlamento e a Comissão não controlaram a percentagem de faturas eletrónicas recebidas. O Parlamento adaptou as suas regras relativas à gestão de faturas para as aceitar também em formato eletrónico, mesmo que não tenham sido enviadas através da plataforma e-PRIOR.

66 O atual quadro jurídico aplicável às assinaturas eletrónicas data de 2014¹⁴. A maior utilização de assinaturas eletrónicas nas instituições da UE está associada a um aumento do recurso à gestão eletrónica de documentos, designadamente para a gestão dos ficheiros de pessoal.

67 Antes da crise, eram utilizadas assinaturas eletrónicas em todas as instituições, à exceção do TJUE, com diferentes níveis de certificação em função da necessidade. A introdução do teletrabalho generalizado e a necessidade de definir fluxos de trabalho sem papel incentivaram a sua utilização. No entanto, a adoção desta prática foi desigual entre as instituições. O Conselho, por exemplo, aceitava assinaturas eletrónicas dos seus fornecedores e assina manualmente as ordens de compra. A Comissão começou a aplicar as assinaturas eletrónicas qualificadas na celebração de contratos, tendo acelerado este procedimento durante a crise. Uma vez que o TJUE não utilizava anteriormente as assinaturas eletrónicas, começou por recorrer ao correio eletrónico para validar as decisões em matéria de recursos humanos durante a crise. Mais tarde, celebrou um acordo com a Comissão para utilizar a ferramenta EU Sign (um serviço de assinaturas eletrónicas gerido pela Comissão), o que lhe permitiu dispor de uma assinatura eletrónica qualificada no final de 2021. À data da auditoria, estavam a ser progressivamente introduzidas assinaturas eletrónicas qualificadas no Parlamento e no Conselho.

Começou a avaliação da eficiência das novas modalidades de trabalho num ambiente pós-crise

A avaliação está mais avançada nas atividades principais do que nas tarefas de apoio

68 As organizações com capacidade de resistência são as que conseguem aprender com uma crise e emergem mais fortes¹⁵. Para o efeito, é necessário retirar ensinamentos de todos os aspetos da resposta a uma crise e que a organização identifique as boas práticas aplicadas durante a mesma que continuarão a ser pertinentes após o seu termo.

As instituições começaram a retirar ensinamentos numa fase inicial

69 Uma vez levantadas as restrições impostas na primavera de 2020, as instituições auditadas começaram a retirar ensinamentos sobre a sua resposta à crise provocada pela COVID-19. Estes exercícios iniciais centraram-se na gestão de crises e na forma como os PCA das instituições foram aplicados.

70 Nenhum destes exercícios detetou insuficiências graves na gestão da crise pelas instituições e na forma como reagiram à mesma. Os ensinamentos retirados da COVID-19 foram incluídos nos exercícios de avaliação dos riscos das instituições relativos a 2021, que abrangeram os riscos de indisponibilidade de pessoal devido a pandemias de forma mais explícita do que os exercícios anteriores. As instituições apresentaram o teletrabalho como uma medida de atenuação para reduzir este risco.

71 A partir de maio de 2020, as instituições realizaram inquéritos ao pessoal para recolher opiniões sobre diferentes aspetos das respostas (comunicação, medidas sanitárias instituídas) e sobre os seus desejos e expectativas relativamente à futura organização do trabalho quando fosse possível regressar às instalações, em especial no que diz respeito ao teletrabalho. À medida que a situação evoluiu, as instituições realizaram novos inquéritos e consultaram os gestores.

As instituições consideram que as interações presenciais são melhores para as suas atividades principais

72 As instituições auditadas criaram novas formas de realizar as suas atividades principais (ver pontos ‎58 a ‎62), recorrendo mais a videoconferências e às novas ferramentas de colaboração. A partir de maio de 2020, os comissários voltaram a realizar as suas reuniões semanais em formato presencial por considerarem que era mais adequado às discussões políticas. No início de 2022, o Parlamento, o Conselho e o TJUE estavam ainda a refletir sobre em que medida as novas modalidades de trabalho se manteriam após a pandemia, mas já tinham tomado algumas decisões, com base numa avaliação da eficiência destas modalidades para as atividades principais das instituições.

73 Em 2021, o Presidente do Parlamento lançou uma vasta reflexão sobre a instituição após a COVID-19, designada por «Rethinking parliamentary democracy». A utilização da votação à distância em circunstâncias normais, quando o Parlamento pode reunir-se, mas alguns deputados estão impedidos de participar, ainda estava em discussão à data de encerramento da presente auditoria, na sequência das recomendações dos grupos de reflexão dos deputados envolvidos nesta questão. As conclusões destes grupos de reflexão indicam que os deputados consideram que o debate parlamentar tem mais qualidade quando é realizado presencialmente.

74 Paralelamente, a administração do Parlamento assinou um novo acordo com intérpretes freelance para lhes permitir trabalharem a partir de casa e de plataformas nos Estados-Membros, o que melhorou a disponibilidade de intérpretes de algumas línguas. A administração está a avaliar manter a interpretação à distância na sessão plenária de Estrasburgo, o que poderá resultar numa redução do número de membros do pessoal que têm de se deslocar.

75 O Conselho chegou igualmente à conclusão de que as reuniões presenciais dos ministros são mais eficientes do que as reuniões virtuais. Como mostra o quadro 2 do anexo I, em 2020 a maioria das reuniões (56 %) teve lugar presencialmente, apesar das restrições em vigor. Nas reuniões de alto nível, como as do Conselho Europeu (Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros da UE), todas as partes interessadas consideram o formato presencial mais eficiente. Esta preferência por reuniões presenciais é confirmada pelo facto de as regras que facilitam o recurso a procedimentos escritos terem sido concebidas como uma derrogação temporária e não como alterações permanentes. Uma vez terminada a derrogação, o procedimento escrito voltará a ser aplicado nas condições fixadas no regulamento interno. Porém, o Conselho tenciona manter a possibilidade de realizar reuniões informais à distância, inclusivamente para debates sobre assuntos sensíveis ou classificados (ver ponto ‎61) e para as reuniões informais dos ministros ou dos grupos de trabalho, em complemento das reuniões presenciais, uma vez que permitem uma consulta e o intercâmbio de informações com urgência.

76 O TJUE também considera que, embora a participação à distância possa ser útil, não é totalmente equivalente a uma audiência presencial e só deve manter-se como possibilidade quando uma parte esteja impedida de participar fisicamente na audiência.

O teletrabalho está a ser mais utilizado nas instituições, mas a sua adequação num ambiente pós-crise ainda está a ser avaliada

77 O teletrabalho e as ferramentas informáticas de apoio às novas modalidades de trabalho foram introduzidos antes do surto de COVID-19. Na preparação do ambiente posterior à pandemia, as instituições alargaram a utilização do teletrabalho, mas a avaliação da eficiência e adequação desta modalidade num ambiente sem crise ainda estava em curso à data da auditoria, uma vez que a crise ainda não tinha acabado.

78 O TJUE realizou um inquérito em maio de 2021, solicitando ao pessoal e aos gestores que avaliassem quais as modalidades de trabalho mais adequadas às suas tarefas. Os resultados indicaram que menos de metade do pessoal (40 %) considerou que era mais eficaz a realizar tarefas de redação em teletrabalho do que nas instalações e 37 % referiram não haver diferença. No caso das tarefas que exigem uma interação com os colegas ou da formação, apenas alguns indicaram que preferiam fazê-las a partir de casa. O Parlamento e a Comissão não realizaram nenhum inquérito deste tipo antes de reverem as suas regras de teletrabalho. À data da auditoria, o Parlamento ainda estava a avaliar a eficiência do teletrabalho alargado, enquanto a Comissão estava a finalizar o seu novo conjunto de regras (ver caixa 5). As regras de teletrabalho do Conselho tinham acabado de ser adotadas quando a COVID-19 começou a alastrar, pelo que a instituição não viu necessidade de as rever. Nenhuma das instituições auditadas ofereceu teletrabalho a tempo inteiro ao seu pessoal (ver anexo III).

79 Em algumas instituições, o teletrabalho fora do local de afetação, que tinha sido autorizado ou alargado no âmbito das medidas de dever de zelo (ver ponto ‎39), continuaria a ser possível, de forma limitada, ao abrigo das regras aplicáveis após a COVID-19 (ver anexo III). Embora esta medida seja sobretudo uma resposta a pedidos do pessoal, as instituições não avaliaram a eficiência da sua continuação.

Os impactos orçamentais e ambientais das novas modalidades de trabalho não são avaliados de forma coerente em todas as instituições

80 Nos últimos anos, as instituições da UE tentaram reduzir as suas despesas administrativas e realizar poupanças através de modalidades de trabalho mais eficientes¹⁶. Para além do teletrabalho e da mobilidade informática, os planos anteriores à COVID-19 para as novas modalidades de trabalho abrangeram uma nova configuração dos escritórios, a introdução de espaços colaborativos e a redução do número de escritórios individuais. Estas opções oferecem oportunidades adicionais de poupança, bem como uma redução da pegada de carbono das instituições.

81 As alterações nas modalidades de trabalho durante a crise provocada pela COVID-19 tiveram um impacto variável nas despesas administrativas das instituições (ver figura 4).

• As despesas relacionadas com as viagens diminuíram significativamente.
• As despesas com informática aumentaram devido aos investimentos adicionais necessários para apoiar o teletrabalho. A dimensão do aumento variou em função do investimento necessário em cada instituição (principalmente equipamento ou desenvolvimento de novas soluções de videoconferência).
• As despesas com edifícios foram inferiores em alguns elementos (segurança, serviços de utilidade pública) porque os edifícios estavam praticamente vazios, mas mais elevadas noutros (limpeza) devido aos protocolos associados à COVID-19. As obras (Parlamento, Comissão) prosseguiram, mas por vezes com planos reformulados devido ao impacto esperado das novas modalidades de trabalho. Algumas instituições recorreram a fundos remanescentes de rubricas orçamentais subutilizadas para adquirir edifícios que utilizavam (Parlamento) ou para efetuar reembolsos antecipados de empréstimos (TJUE).

82 As instituições auditadas comunicaram as poupanças realizadas em consequência da crise provocada pela COVID-19 nos seus Relatórios Anuais de Atividades relativos a 2020. No entanto, uma vez que estas dizem sobretudo respeito a imóveis e viagens, que em conjunto representam cerca de 10 % da rubrica de despesas administrativas do orçamento da UE, o impacto daí resultante nos custos administrativos foi reduzido. As instituições ainda não apresentaram propostas sobre a forma como estas poupanças se podem tornar mais permanentes com o alargamento das novas modalidades de trabalho.

O alargamento das reuniões à distância pode originar poupanças nas despesas de viagem

83 O Parlamento tenciona continuar a utilizar a interpretação à distância, o que reduzirá a necessidade de os intérpretes viajarem (ver ponto ‎74). A instituição não avaliou as possíveis economias decorrentes desta decisão e, no seu orçamento para 2022, não previa uma redução significativa das despesas de viagem em relação ao orçamento para 2020, anterior à COVID-19. Para além dos intérpretes, os progressos realizados na utilização de videoconferências poderão também permitir à instituição reduzir o número de pessoal de apoio que se desloca a Estrasburgo para a sessão plenária, abrindo a possibilidade de realizar mais poupanças. A análise mais recente do custo associado às deslocações para a sessão plenária data de 2013. Nessa altura, as deslocações de intérpretes a Estrasburgo custavam 3,1 milhões de euros por ano (12 % do total das despesas de viagem para Estrasburgo) e as dos outros membros do pessoal custavam 12,3 milhões de euros por ano¹⁷.

84 As viagens não são uma despesa significativa para o Conselho e estão mais relacionadas com a sua atividade política essencial do que com as tarefas de apoio. A instituição tenciona manter as reuniões informais à distância no âmbito do seu modo de trabalho normal (ver ponto ‎75). Espera-se que as novas modalidades de trabalho tenham impacto nas despesas de viagem, mas este aspeto ainda não foi avaliado.

85 A Comissão, em conformidade com a sua estratégia de ecologização, pretende tirar partido das novas modalidades de trabalho e incentiva o seu pessoal a deslocar-se apenas quando as reuniões à distância não forem adequadas. Em termos orçamentais, o orçamento global para deslocações em serviço (pessoal e Comissários) para 2022 sofreu uma redução de 22 % em relação a 2019.

86 As despesas de viagem do TJUE são muito baixas, mas a instituição prevê ainda assim uma redução de 17 % em 2022 em comparação com 2019.

À exceção da Comissão, as instituições não tomaram decisões sobre mudanças significativas nas suas estratégias imobiliárias

87 A estrutura de propriedade dos edifícios das instituições varia conforme a instituição e a localização¹⁸. Consoante as instituições sejam proprietárias ou arrendatárias dos seus edifícios, não têm as mesmas restrições financeiras ou os mesmos incentivos para reduzir o espaço de escritórios e realizar poupanças. O teletrabalho tem impacto na taxa média de ocupação das instalações e o aumento do recurso a esta modalidade de trabalho após a pandemia poderá reduzir ainda mais a área de escritórios média ocupada nas instituições.

88 O Parlamento é proprietário da maior parte dos seus edifícios, tendo adotado a sua atual estratégia imobiliária em 2018. A instituição não tomou uma decisão sobre a redução do espaço de escritórios em Bruxelas. Porém, no âmbito da política de consolidação da propriedade dos seus edifícios, adquiriu (por 74,9 milhões de euros) um edifício anteriormente arrendado perto das suas instalações centrais, utilizando fundos remanescentes do orçamento de 2020. No Luxemburgo, os planos de construção do edifício KAD II foram novamente modificados, em parte para ter em conta as alterações nas práticas de trabalho. O Parlamento decidiu não avançar com algumas partes do projeto, cujo custo estimou em 18,6 milhões de euros (4 % do custo total).

89 O Conselho é proprietário de todas as suas instalações de escritórios. À data da auditoria do Tribunal, estava a refletir sobre uma nova estratégia imobiliária.

90 A estrutura de escritórios da Comissão é mais diversificada do que a das outras instituições, com edifícios que são propriedade sua, outros arrendados e outros em enfiteuse (arrendamento a longo prazo). Esta é também a instituição com a maior carteira imobiliária e, como tal, a que tem mais oportunidades de realizar poupanças. A introdução de novas modalidades de trabalho na Comissão é anterior à crise provocada pela COVID-19 e a instituição decidiu continuar a desenvolver o conceito na sequência da crise. A estratégia imobiliária da Comissão para 2022-2030 em Bruxelas prevê até 2030 realizar uma redução de 25 % do espaço de escritórios ocupado e de um terço das despesas (73,1 milhões de euros no total entre 2021 e 2030). Estes planos baseiam-se no pressuposto de que pelo menos 20 % do pessoal adotará a modalidade de teletrabalho e de que os espaços partilhados com base em atividades substituirão gradualmente os escritórios individuais. Não foi ainda decidida uma redução significativa dos espaços de escritórios nas instalações da Comissão no Luxemburgo, mas a sua estratégia imobiliária local prevê a utilização de espaços com base em atividades.

91 A política do TJUE consiste em adquirir os edifícios que utiliza. As regras de teletrabalho adotadas em julho de 2021 permitirão uma utilização mais ampla desta modalidade do que anteriormente, mas, à data da auditoria, a instituição não tencionava rever a sua estratégia imobiliária a curto prazo, preferindo esperar alguns anos para avaliar as necessidades decorrentes das novas modalidades de trabalho.

As oportunidades em termos de impacto ambiental não foram claramente assinaladas

92 As alterações na organização de viagens e na configuração dos edifícios, bem como o alargamento do teletrabalho, oferecem às instituições auditadas oportunidades para reduzirem o seu impacto ambiental. Todas estão conscientes deste facto, mas avançaram a ritmos diferentes para o refletir nas suas estratégias ambientais.

93 No final de 2019, o Parlamento adotou uma série de indicadores ambientais para acompanhar o seu desempenho ambiental. Na avaliação intercalar seguinte (dezembro de 2020), foi apresentado o impacto das novas modalidades de trabalho introduzidas durante a pandemia, com cenários sobre como a instituição poderia tirar partido delas, em especial para reduzir as suas emissões relacionadas com os transportes. O principal objetivo da estratégia de ecologização da Comissão é alcançar a neutralidade climática até 2030, reduzindo o espaço de escritórios, utilizando edifícios de baixo consumo energético, melhorando a sua eficiência energética (melhorias técnicas e alterações comportamentais) e reduzindo as emissões provenientes das viagens. Para aplicar este último aspeto, a Comissão introduziu uma calculadora das emissões na plataforma que utiliza para a gestão das viagens profissionais.

Conclusões e recomendações

94 O Tribunal conclui que as instituições da UE demonstraram a sua capacidade de resistência face à pandemia de COVID-19. A sua resposta foi rápida e flexível, tendo beneficiado de investimentos anteriores na digitalização. Contudo, ainda não avaliaram plenamente em que medida as novas modalidades de trabalho introduzidas em resposta à COVID-19 poderão ser eficientes ou proporcionar poupanças no ambiente pós-crise.

95 O Tribunal constatou que os planos de continuidade das atividades das instituições antes do início da crise provocada pela COVID-19 seguiram as normas estabelecidas. No entanto, foram concebidos para fazer face a acontecimentos de grande impacto a curto prazo e não às perturbações a longo prazo causadas pela COVID-19 (pontos ‎14 a ‎19).

96 A crise provocada pela COVID-19 não seguiu o padrão das perturbações previstas nos planos de continuidade das atividades das instituições, que mantiveram as partes dos planos que eram pertinentes, com as adaptações necessárias às especificidades da COVID-19 para organizarem a sua resposta num curto período. As instituições não dispunham de uma instância definida nos seus planos de continuidade das atividades que lhes permitisse consultarem-se mutuamente, de forma rápida, sobre as decisões que estavam a tomar para dar resposta à crise. A fim de assegurar uma certa coerência das medidas que estavam a aplicar, basearam-se nas estruturas existentes para partilharem informações, tendo conseguido limitar as divergências das suas respostas. A sua autonomia, as diferentes funções que desempenham e as diversas regras nacionais que tiveram de ter em conta limitaram a sua capacidade para darem uma resposta idêntica (pontos ‎20 a ‎27).

Recomendação 1 — Incluir as perturbações a longo prazo e a cooperação interinstitucional nos planos de continuidade das atividades

As instituições devem tirar partido da experiência adquirida com a sua resposta à crise provocada pela COVID-19 e incluir medidas relacionadas com perturbações a longo prazo nos seus planos de continuidade das atividades. Devem também fazer parte desses planos disposições relativas à cooperação interinstitucional em caso de acontecimentos que afetem todas as instituições.

Prazo de execução: 1.º trimestre de 2023

97 O Tribunal constatou que a resposta flexível das instituições à crise lhes permitiu minimizar as perturbações: adaptaram os seus regulamentos internos quando necessário, mostraram flexibilidade na adaptação das modalidades de trabalho para conseguirem realizar as suas atividades principais e continuaram a desempenhar as funções que lhes são atribuídas pelos Tratados. As instituições conseguiram adotar iniciativas políticas importantes e o quadro financeiro plurianual para 2021-2027. Também foi possível continuar a emitir acórdãos a um nível semelhante ao dos anos anteriores à COVID-19 (pontos 28 a ‎38).

98 As instituições tomaram medidas para preservar a saúde do seu pessoal e manter a continuidade das atividades. Seguiram o aconselhamento médico prestado pelo Colégio Médico Interinstitucional e adotaram medidas correspondentes ao mínimo exigido pela legislação nacional do seu país de acolhimento, ou até mais rigorosas do que estas. As medidas introduzidas para apoiar o pessoal (equipamento, formação, medidas sociais) foram eficazes para manter o desempenho durante a crise (pontos ‎39 a ‎48).

99 No início da crise, os níveis de equipamento para permitir que o pessoal trabalhasse à distância eram diferentes entre as instituições, mas cada uma delas conseguiu dotar integralmente o seu pessoal de soluções de teletrabalho no prazo de seis semanas (pontos ‎49 a ‎54). As instituições utilizaram bem as ferramentas de colaboração. As necessidades específicas, as questões de proteção dos dados, a segurança e a confidencialidade levaram-nas a introduzir estas ferramentas a vários ritmos e a escolher diferentes prestadores de serviços (pontos ‎55 a ‎62). As modalidades de trabalho instituídas durante a crise provocada pela COVID-19 aumentaram a necessidade de fluxos de trabalho sem papel nas instituições da UE. A digitalização dos fluxos de trabalho progrediu, mas a sua aplicação, a par de soluções como a faturação eletrónica e a assinatura eletrónica qualificada, foi variável entre as instituições. Apesar das melhorias registadas, os serviços administrativos ainda não foram totalmente digitalizados. No que se refere às faturas eletrónicas, em especial, nem todas as instituições controlam ou incentivam a sua utilização internamente (pontos ‎63 a ‎67).

Recomendação 2 — Dar continuidade à digitalização dos serviços administrativos

As instituições devem tirar partido da experiência adquirida com a sua resposta à crise provocada pela COVID-19 e continuar a digitalizar os seus serviços administrativos:

1. fazendo avançar a implantação de fluxos de trabalho sem papel e alargando a utilização da assinatura eletrónica, incluindo as assinaturas eletrónicas qualificadas;
2. controlando e alargando a utilização de faturas eletrónicas.

Prazo de execução: 4.º trimestre de 2023

100 As instituições começaram a retirar ensinamentos no início da crise e, no seu decurso, continuaram a refletir sobre o ambiente posterior à COVID-19 (pontos ‎68 a ‎71). O Tribunal constatou que todas as instituições auditadas, ao introduzirem formas remotas de realizar as suas atividades principais, chegaram a uma conclusão semelhante: as reuniões à distância são uma solução de recurso em caso de perturbações ou de emergências e podem ser úteis para determinados fins, como consultas urgentes e intercâmbio de informações, mas, a longo prazo, não substituem as reuniões presenciais nas atividades principais (pontos ‎72 a ‎76). As instituições aumentaram as possibilidades de teletrabalho nas regras que conceberam para o seu ambiente posterior à COVID-19. Embora um elevado nível de teletrabalho tenha demonstrado ser útil numa situação de crise, a sua eficiência em comparação com as modalidades de trabalho anteriores à COVID-19 nem sempre foi avaliada em circunstâncias sem crise (pontos ‎77 a ‎79).

101 A crise provocada pela COVID-19 teve um reduzido impacto financeiro a curto prazo para as instituições, uma vez que as poupanças obtidas em alguns domínios de despesas, como as viagens, foram utilizadas para financiar os investimentos em informática. As mudanças nas modalidades de trabalho foram aceleradas pela crise. Todas as instituições esperam que a gestão das viagens e dos edifícios seja diferente após a pandemia, mas não avaliaram de forma coerente as eventuais poupanças resultantes das novas modalidades de trabalho. Do mesmo modo, as instituições ainda não avaliaram de forma coerente o impacto das novas modalidades de trabalho nas suas políticas ambientais (pontos ‎80 a ‎93).

Recomendação 3 — Avaliar se as novas modalidades de trabalho são adequadas no ambiente posterior à COVID-19

Ao avaliarem se as novas modalidades de trabalho são adequadas no ambiente posterior à COVID-19, as instituições devem:

1. avaliar a adequação das reuniões integralmente à distância e híbridas em comparação com as reuniões presenciais e, em função da atividade, adotar orientações sobre o ambiente remoto;
2. avaliar o impacto do teletrabalho e, se necessário, adaptar as regras aplicáveis após a COVID-19;
3. acompanhar e informar sobre o impacto orçamental das novas modalidades de trabalho, em especial no que se refere aos edifícios;
4. acompanhar e informar sobre o impacto ambiental das novas modalidades de trabalho.

Com base nestas avaliações, as instituições devem decidir eventuais alterações às suas novas modalidades de trabalho.

Prazo de execução: 2.º trimestre de 2024

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Tony Murphy, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 14 de junho de 2022.

Anexos

Anexo I — Impacto da COVID-19 nas atividades das instituições auditadas

Os quadros que se seguem mostram o impacto da crise provocada pela COVID-19 nas atividades principais das instituições auditadas.

Anexo II — Medidas adotadas para apoiar o pessoal em teletrabalho durante a crise provocada pela COVID-19 até ao final de 2021

Anexo III — Disposições de teletrabalho nas instituições auditadas após a COVID-19

Siglas e acrónimos

AEPD: Autoridade Europeia para a Proteção de Dados

CMI: Colégio Médico Interinstitucional

Coreper: Comité de Representantes Permanentes dos Governos dos Estados-Membros da UE

EFTA: Associação Europeia de Comércio Livre

IRUE: Instrumento de Recuperação da União Europeia

PCA: plano de continuidade das atividades

QFP: quadro financeiro plurianual

TJUE: Tribunal de Justiça da União Europeia

VDI: infraestrutura de ambiente de trabalho virtual

VPN: rede privada virtual

Glossário

Assinatura eletrónica qualificada: assinatura eletrónica que, no direito da UE, tem o mesmo valor jurídico de uma assinatura manuscrita, sem possibilidade de repúdio.

Computação em nuvem: tratamento e armazenamento de dados à distância, através da Internet.

Coreper: comité dos representantes dos Estados-Membros responsáveis pela preparação dos trabalhos do Conselho da União Europeia.

Fatura eletrónica: fatura emitida, enviada e recebida num formato eletrónico estruturado que permite o processamento automático.

Infraestrutura de ambiente de trabalho virtual: ambiente de trabalho alojado num servidor central e disponibilizado a computadores pessoais e a outros dispositivos.

Membro das instituições da UE: pessoa que foi nomeada ou eleita para um órgão de decisão de uma instituição da UE.

Rede privada virtual: sistema que permite aos utilizadores acederem a uma rede segura de forma remota, através da Internet.

Respostas das instituições

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61688

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61688

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V — Financiamento e administração da União, presidida pelo Membro do TCE Tony Murphy. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Marek Opioła, com a colaboração de Kinga Wiśniewska‑Danek, chefe de gabinete, e Bernard Witkos, assessor de gabinete; Colm Friel, responsável principal; Marion Kilhoffer, responsável de tarefa; Andreas Dürrwanger, Tomasz Kokot e Nikolaos Kylonis, auditores. Jesús Nieto Muñoz e Alexandra Mazilu prestaram apoio gráfico. Richard Moore prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Nikolaos Kylonis, Jesús Nieto Muñoz, Marion Kilhoffer, Marek Opioła, Kinga Wiśniewska‑Danek, Tomasz Kokot e Colm Friel.

Notas

 ¹ GUID 5330 — Guidance on Auditing Disaster Management.

² Título III do Tratado da União Europeia.

³ Artigo 13.º do Tratado da União Europeia.

⁴ Regulamento n.º 31.º (CEE) 11.º (CEEA), que fixa o Estatuto dos Funcionários.

⁵ ISO 22301:2019, Security and resilience — Business continuity management systems — Requirements.

⁶ Ibid.

⁷ Ver o artigo 24.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o artigo 55.º do Tratado da União Europeia e o Regulamento n.º 1/1958.

⁸ Artigos 14.º e 16.º do Tratado da União Europeia.

⁹ Ver artigo 1.º- E do Regulamento n.º 31.º (CEE) 11.º (CEEA), que fixa o Estatuto dos Funcionários.

¹⁰ Ver artigo 20.º do Regulamento n.º 31.º (CEE) 11.º (CEEA), que fixa o Estatuto dos Funcionários.

¹¹ Relatório Especial 05/2022, Cibersegurança das instituições, organismos e agências da UE.

¹² Processo C-311/18 – Facebook Ireland e Schrems, 16.7.2020, que invalida a decisão relativa ao Escudo de Proteção da Privacidade UE-EUA no que diz respeito à transferência e ao tratamento de dados pessoais.

¹³ Ver as orientações estratégicas da AEPD para as instituições da UE [em inglês], de outubro de 2020, em que se afirma que a AEPD incentiva vivamente as instituições, órgãos e organismos da UE a assegurarem que quaisquer novas operações de tratamento ou novos contratos com prestadores de serviços não impliquem transferências de dados pessoais para os Estados Unidos.

¹⁴ Regulamento (UE) n.º 910/2014 relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança para as transações eletrónicas no mercado interno.

¹⁵ GUID 5330 — Guidance on Auditing Disaster Management.

¹⁶ Relatório Especial 15/2019, Aplicação, na Comissão, do pacote de reformas do Estatuto dos Funcionários realizadas em 2014.

¹⁷ Análise das economias potenciais para o orçamento da UE em caso de centralização das atividades do Parlamento Europeu.

¹⁸ Relatório Especial 34/2018, Escritórios das instituições da UE.

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