Los esfuerzos de la UE en la lucha contra el blanqueo de capitales en el sector bancario son fragmentarios y su aplicación, insuficiente

Resumen

I

Se entiende por blanqueo de capitales la práctica de «legitimar» los productos de la delincuencia infiltrándolos en la economía formal para ocultar su origen ilegal. Dentro de Europa, Europol estima el valor de las transacciones sospechosas en cientos de miles de millones de euros, equivalente al 1,3 % del producto interior bruto (PIB) de la UE. Las estimaciones mundiales se aproximan al 3 % del PIB mundial.

II

La UE adoptó su primera Directiva antiblanqueo en 1991 —cuya actualización más reciente es de 2018— para responder a la amenaza al mercado interior que suponía el blanqueo de capitales y, posteriormente, para impedir la financiación del terrorismo. A tal efecto, la Directiva antiblanqueo se basa en su aplicación a escala nacional.

III

También intervienen una serie de organismos de la UE. La Comisión desarrolla las políticas, supervisa la transposición y efectúa análisis de riesgos. La Autoridad Bancaria Europea (ABE) lleva a cabo análisis, investiga infracciones del Derecho de la Unión y establece normas detalladas para su uso por parte de los supervisores y del sector. En 2020, el mandato y las competencias legales de la ABE respecto de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo se ampliaron sustancialmente. El Banco Central Europeo (BCE) tiene en cuenta el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial de los bancos en la zona del euro y, desde 2019, comparte la información pertinente y necesaria relativa a la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo con los supervisores nacionales.

IV

Dada la importancia de la política de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE y la dinámica actual de reformas, decidimos auditar los aspectos de su eficiencia y eficacia. El objetivo de este informe es informar a las partes interesadas y ofrecer recomendaciones para apoyar en mayor medida el desarrollo de las políticas y su aplicación. Examinamos las iniciativas de la UE en este ámbito centrándonos en el sector bancario y preguntándonos si están bien ejecutadas.

V

En general, observamos una fragmentación institucional y una coordinación deficiente en la UE en cuanto a las iniciativas para prevenir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y a la adopción de medidas una vez detectado un riesgo. En la práctica, la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo sigue teniendo lugar en el ámbito nacional, y el marco de vigilancia de la UE es insuficiente para garantizar unas condiciones equitativas.

VI

La Comisión está obligada a publicar una lista de los países ajenos a la UE («terceros países») que suponen una amenaza de blanqueo de capitales para el mercado interior. Se detectaron carencias en relación con la comunicación con los terceros países de la lista, así como una falta de cooperación por parte del Servicio Europeo de Acción Exterior. Además, hasta la fecha, la UE no ha adoptado una lista independiente de terceros países de alto riesgo. Cada dos años, la Comisión también realiza una evaluación de riesgos para el mercado interior que no indica los cambios que se producen a lo largo del tiempo, carece de un enfoque geográfico y no prioriza eficazmente los riesgos.

VII

Llegamos a la conclusión de que la Comisión tardaba demasiado en evaluar la transposición de las directivas por los Estados miembros debido a la escasa calidad de las comunicaciones de dichos Estados y la limitación de recursos en la Comisión. El personal de la Autoridad Bancaria Europea llevó a cabo investigaciones exhaustivas de posibles incumplimientos del Derecho de la Unión, pero hallamos pruebas de presiones en su Junta de Supervisores que participaban en un proceso deliberativo. Observamos asimismo que el Banco Central Europeo ha iniciado bien el intercambio de información con los supervisores de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, aunque la lentitud fue la nota predominante en determinados procedimientos decisorios. La calidad de la documentación compartida por los supervisores de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo nacionales variaba considerablemente, y la Autoridad Bancaria Europea está elaborando orientaciones.

VIII

Recomendamos que la Comisión:

1. priorice de manera más clara el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y colabore con el Servicio Europeo de Acción Exterior con respecto a los terceros países identificados;
2. en la medida de lo posible, utilice Reglamentos y no Directivas;
3. establezca un marco para presentar solicitudes sobre infracciones del Derecho de la Unión.

IX

Recomendamos que la Autoridad Bancaria Europea:

1. establezca normas para impedir que otros miembros de la Junta de Supervisores traten de influir en los miembros del grupo de expertos durante sus deliberaciones;
2. emita directrices que faciliten intercambios de información armonizada entre los supervisores nacionales y de la UE.

X

Recomendamos que el Banco Central Europeo:

1. establezca procedimientos decisorios internos más eficientes;
2. modifique sus prácticas de supervisión una vez que se haya establecido una orientación de la Autoridad Bancaria Europea.

XI

La próxima reforma legislativa representa una oportunidad para que la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo aborden los puntos débiles detectados y subsanen la fragmentación del marco de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE.

Introducción

Qué es el blanqueo de capitales?

01

El blanqueo de capitales puede producirse en todos los sectores económicos, desde los juegos de azar hasta la negociación con materias primas y la adquisición de inmuebles. Sin embargo, llegados a un cierto punto, normalmente los blanqueadores tienen que utilizar el sistema bancario, en especial al convertir y transmitir productos ilícitos (técnica denominada «encubrimiento por capas»). Para conocer con más detalle cómo funciona el blanqueo de capitales, véase la ilustración 1. De hecho, las cifras más recientes de Eurostat¹ revelan que más del 75 % de las transacciones sospechosas comunicadas provinieron de entidades de crédito en más de la mitad de los Estados miembros de la UE. Por lo tanto, las medidas preventivas del sector bancario pueden ser un instrumento eficaz para interrumpir el ciclo del blanqueo de capitales.

02

Una amenaza relacionada con el blanqueo de capitales es la financiación del terrorismo, véase el recuadro 1. Las políticas para abordar el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo están relacionadas y se gestionan normalmente mediante los mismos instrumentos, que en conjunto se denominan lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

Políticas públicas para luchar contra el blanqueo de capitales

03

Las políticas de lucha contra el blanqueo de capitales (LBC) nacionales destinadas a impedirlo y castigarlo se remontan a la década de 1970. El organismo clave mundial en este ámbito es el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), establecido por el G7 en 1989 y con sede en París. Entre los 39 miembros del GAFI se cuentan Estados Unidos, Rusia y China, así como la Comisión Europea y 14 Estados miembros de la UE.

04

El GAFI establece normas y promueve una acción eficaz para combatir el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y otras amenazas conexas relacionadas con la integridad del sistema financiero internacional. Actualmente, su orientación consiste en medidas preventivas para las entidades financieras, así como las competencias recomendadas de los reguladores, los supervisores y las fuerzas y cuerpos de seguridad. Facilita «informes de evaluación mutua», sistema de análisis periódicos inter pares llevados a cabo por sus miembros a fin de ponderar la idoneidad de la aplicación de sus normas y recomendaciones. La UE no se centra en el análisis inter pares de la aplicación en el ámbito nacional en la misma medida que en el enfoque del GAFI.

05

En 1991, basándose en las normas del GAFI, la UE adoptó una Directiva antiblanqueo a fin de impedir que los delincuentes aprovecharan el libre movimiento de capitales en el mercado interior y de armonizar los esfuerzos de los Estados miembros en la materia. Desde entonces, la UE ha actualizado la Directiva antiblanqueo en cuatro ocasiones, ya que las normas del GAFI se han ido endureciendo paulatinamente para reflejar el creciente reconocimiento mundial de los efectos perniciosos del blanqueo de capitales y las nuevas técnicas empleadas por los blanqueadores y, así reforzar el marco de trabajo a través de otra legislación penal. En el Anexo I se pueden consultar más detalles sobre el marco jurídico.

06

La persecución y el enjuiciamiento de los delitos de blanqueo de capitales en la UE quedan a la discreción de los Estados miembros, que aplican diversas normas y sanciones al respecto. Del resto de países del GAFI, es Estados Unidos el que en general se atiene a un régimen más punitivo en la aplicación de sus normas y sanciones contra el blanqueo de capitales; de hecho, en los últimos años ha habido casos en los que se han impuesto importantes multas y otras sanciones a bancos de la UE operativos en EE. UU. Para más detalles, véase el Anexo IV.

Responsabilidades de la UE y los Estados miembros

07

Hasta la fecha, el marco de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de la UE se ha plasmado en Directivas en virtud del artículo 114 del TFUE. Esto contrasta con otros ámbitos de la legislación sobre servicios financieros, en los que se ha hecho más común un enfoque híbrido entre reglamentos y directivas. Por lo tanto, en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, los organismos de la UE ofrecen desarrollo de políticas, orientación y supervisión, pero la ley es aplicada en los Estados miembros. No hay un único supervisor de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo para la UE. Los organismos supervisores en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo designados en cada país tienen el cometido de garantizar que las entidades financieras y de diversa índole afectadas por las normas en la materia cumplen sus obligaciones, así como de tomar medidas correctoras en caso contrario. Entre ellas se pueden contar las sanciones económicas y las limitaciones para ejercer sus actividades. Las entidades financieras están además obligadas a comunicar las actividades sospechosas a las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) de sus Estados miembros, véase también la ilustración 2.

08

A diferencia de Estados Unidos, la UE no dispone de un único supervisor de blanqueo de capitales para ningún sector. Cada Estado miembro cuenta con uno o varios supervisores competentes para vigilar las entidades bancarias y, de hecho, otras «entidades obligadas». Los organismos de la UE tienen unas competencias directas acotadas. El comportamiento de los supervisores es tan diferente que puede dar lugar a un trato desigual entre los Estados miembros². En Estados Unidos, la Red de Control de Delitos Financieros (FinCEN) es el principal organismo regulador en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y supervisa los bancos, las entidades financieras y a las personas físicas. Las acciones de la FinCEN tienen un alcance global, ya que está facultada para prohibir a bancos no estadounidenses mantener relaciones de corresponsalía con bancos estadounidenses si alberga motivos razonables para concluir que una entidad bancaria suscita preocupaciones serias por su implicación en actividades de blanqueo de capitales³.

09

La Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales⁴ coordina la política de la UE en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Corresponde a la Comisión señalar los riesgos para el sistema financiero de la UE y formular las recomendaciones oportunas a las partes interesadas pertinentes. Se ocupa asimismo del desarrollo de las políticas y de garantizar que el Derecho de la Unión se transpone y aplica en los Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión desempeña una función primordial para facilitar la creación de un marco de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo sólido en la UE. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y Europol también desempeñan la función de generar una información de inteligencia pertinente sobre blanqueo de capitales y financiación del terrorismo para uso de la Comisión.

10

Desde 2020, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) es responsable de dirigir, coordinar y supervisar la lucha del sector financiero contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Antes de esa fecha, su trabajo abarcaba solo el sector bancario y la elaboración de instrumentos normativos, como orientaciones, opiniones sobre riesgos relativos al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo. También tiene competencias para investigar presuntas violaciones del Derecho de la Unión por parte de los supervisores nacionales al respecto. La ABE no dispone de competencias de supervisión o de ejecución.

11

El Banco Central Europeo (BCE) es responsable de la supervisión prudencial de grandes bancos en la zona del euro. El interés del BCE por las implicaciones prudenciales de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo ha ido creciendo paulatinamente, ya que dichos riesgos pueden plantear dificultades de supervisión y riesgos de reputación para el sector en su conjunto. Desde 2019, el BCE ha comenzado a integrar cuestiones de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en su supervisión prudencial, que se aborda a través del proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES). Con el apoyo de la ABE y de otras autoridades europeas de supervisión, ha firmado acuerdos de intercambio de información con unos 50 supervisores de la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo; los supervisores del BCE evalúan la información, la incorporarán a su labor de supervisión prudencial y, si es necesario, adoptarán las medidas prudenciales oportunas.

12

Europol apoya a los Estados miembros en su lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. En la ilustración 2 figuran los actores clave de la UE.

Situación política actual

13

Uno de los aspectos cruciales del debate político actual sobre la arquitectura de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE es la ausencia de una supervisión centralizada y la consiguiente desigualdad de condiciones⁵.

14

En mayo de 2020, la Comisión adoptó un plan de acción sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en una comunicación basada en varios pilares⁶, y publicó la metodología revisada para la identificación de terceros países de alto riesgo. La Comisión propondrá el establecimiento de un código normativo y un organismo de supervisión únicos para la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. Esta propuesta recibió posteriormente el respaldo general del Parlamento Europeo⁷.

15

En noviembre de 2020, el Consejo emitió unas conclusiones⁸ que apoyaban en términos generales estos objetivos políticos. Se prevé que la Comisión haga públicas las propuestas legislativas para incluir los pilares plasmados en el apartado anterior a mediados de 2021.

Alcance y enfoque de la auditoría

16

Dada la importancia de la política de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la UE, los recientes casos notorios de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en el sector bancario y el actual interés por la aplicación de reformas, decidimos auditar aspectos de su eficiencia y eficacia. Nuestro objetivo es informar a las partes interesadas y ofrecer recomendaciones para apoyar el desarrollo de políticas y su aplicación ulterior.

17

La principal cuestión de la auditoría era si la acción de la UE en la lucha contra el blanqueo de capitales en el sector bancario se aplica correctamente. Aunque nuestra auditoría se ocupa principalmente del sector bancario, las conclusiones podrían ser pertinentes también para la política de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en otros sectores. Hemos dejado las unidades de inteligencia financiera (UIF) fuera del alcance de la presente auditoría. Las preguntas secundarias son:

• ¿Elabora la UE una lista de terceros países en la que se determinen amenazas específicas para la Unión?
• ¿Evaluó adecuadamente la Comisión los riesgos de blanqueo de capitales que afectan al mercado interior?
• ¿Evaluó adecuadamente la Comisión la transposición del Derecho de la Unión a la legislación nacional?
• ¿Adoptaron la Comisión y la ABE medidas oportunas y eficaces en respuesta a las posibles violaciones del Derecho de la Unión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo?
• ¿Integró eficazmente el BCE los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en su supervisión prudencial de los bancos y compartió con eficacia la información con los supervisores nacionales?

18

Auditamos a la Comisión (principalmente, la DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales), a la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y al Banco Central Europeo (BCE). Sus conclusiones recibieron además el visto bueno del SEAE. Además, llevó a cabo una encuesta electrónica entre los 27 Estados miembros del Grupo de Expertos en Blanqueo de Capitales y Financiación del Terrorismo (EGMLTF). En dicha encuesta se abordaron aspectos de la aplicación de las políticas de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en el ámbito nacional, como la evaluación de riesgos y la transposición. Recibimos respuestas de 20 países. A lo largo de este informe se hace referencia a la encuesta. También mantuvimos entrevistas con autoridades públicas que participan en la política y la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de cuatro Estados miembros. Las seleccionamos por un rango de tamaño, ubicación y riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo afrontados. En varios apartados realizamos un trabajo detallado utilizando una muestra de Estados miembros o bancos, con los criterios de selección explicados en las secciones correspondientes. Debatimos nuestras conclusiones preliminares con un grupo de expertos.

19

Nuestros criterios de auditoría dimanan de las normas internacionales establecidas por el GAFI⁹ y el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea¹⁰. También se emplearon el marco jurídico (Directiva antiblanqueo, DRC, Reglamento del MUS y Reglamento de la ABE) y las directrices pertinentes emitidas por la ABE. En cuanto a la actividad de la ABE, llevamos a cabo una evaluación comparativa de sus reglamentos internos, en su caso. Con respecto a la transposición, seguimos las directrices para la mejora de la legislación de la propia Comisión. En lo referente a la evaluación de riesgos efectuada por la Comisión, aplicamos las normas pertinentes en la materia.

Observaciones

La lista de terceros países de riesgo de la UE no está adaptada a las amenazas potenciales para la Unión

20

La Comisión está obligada legalmente a determinar los países ajenos a la UE con deficiencias estratégicas en su marco nacional de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y que suponen un riesgo para el sistema financiero de la Unión¹¹. La Comisión adopta la lista de terceros países de alto riesgo mediante un «acto delegado»¹². Cuando detecta dichos países¹³, esto significa que las entidades obligadas (incluidos los bancos) de la UE están inmediatamente obligados a aplicar unas medidas mucho más estrictas (en concreto, un procedimiento de diligencia debida reforzado) al tratar con personas físicas y jurídicas de los países incluidos en dicha lista. Estas medidas tienen como objetivo proteger el funcionamiento correcto del mercado interior y limitar el flujo entrante de capitales blanqueados en la UE. Hay más de 200 países y territorios que la UE debe someter a su escrutinio. La inclusión de un país en la lista puede provocar retrasos y costes comerciales para las empresas y los ciudadanos de la UE que desean hacer negocios con él, y viceversa, así como reducción del riesgo, o sea, que las empresas se retiren estratégicamente de segmentos del mercado debido a la carga normativa.

21

Evaluamos si el proceso de la Comisión para generar una lista de terceros países es eficiente y eficaz, en comparación con las normas pertinentes.

El método de recogida de información de la Comisión a fin de generar una lista de terceros países era eficiente, pero estaba lastrado por la falta de cooperación oportuna del SEAE

22

La Directiva antiblanqueo obliga a la Comisión a atender fuentes de información fiables y actualizadas al realizar sus evaluaciones, incluidos los marcos de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de terceros países. Como primer paso, en julio de 2018, la Comisión adoptó y publicó un documento de trabajo de sus servicios que representaba el procedimiento operativo para determinar las jurisdicciones de terceros países¹⁴ («la metodología de 2018»).

23

La metodología se basa en los requisitos de la Directiva antiblanqueo y las normas, la metodología y las mejores prácticas del GAFI. También adopta el procedimiento de elaboración de listas del GAFI como referencia para la política de la UE de cara a terceros países y añade información de inteligencia específica de cada país recabada por Europol y el SEAE. El punto de partida es el informe de evaluación mutua más reciente elaborado por el GAFI o el organismo regional pertinente. El enfoque de la Comisión es algo diferente del de EE. UU, que dispone distintos niveles de riesgos para los terceros países y se concentra más en las sanciones.

24

La Comisión tiene también otros procesos de elaboración de listas que, en efecto, abordan las amenazas de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo externas a la UE, específicamente la lista de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales y también la lista de medidas restrictivas (sanciones). Estas se comparan en el Anexo III. Tanto la lista en materia fiscal como la de sanciones están diseñadas para fomentar la introducción de cambios fuera de la UE, mientras que la lista de terceros países en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo tiene una naturaleza principalmente defensiva. Además, estas dos otras listas son consecuencia de decisiones del Consejo.

25

La metodología (véase el apartado 22) también obliga a la Comisión a recoger información de Europol y el SEAE porque cuentan con los conocimientos técnicos pertinentes, incluida, en caso de este último, información nacional específica sobre el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en terceros países. Durante el proceso de determinación del alcance y la priorización, la Comisión solicitó formalmente información relacionada con la identificación de los terceros países tanto a Europol como al SEAE.

26

En el cuadro 1 se presenta el cronograma seguido por la Comisión en la generación y la actualización de la lista de terceros países.

27

Europol facilitó a la Comisión información oportuna y coherente para los procesos de determinación del alcance y priorización. En principio, el SEAE no proporcionó la información solicitada por escrito por la Comisión y no aportó datos al proceso hasta después. La ausencia de información específica de cada país en el momento en que se solicitó inicialmente redujo la eficiencia del proceso.

28

También hubo que afrontar problemas de interacción con terceros países. La metodología obligaba a la Comisión y al SEAE a interactuar de una manera coordinada y garantizar que el tercer país interesado recibiera información actualizada, completa y puntual, sobre la adopción del acto delegado. No hallamos pruebas de que esto se aplicara con carácter exhaustivo.

29

La Comisión adopta la lista de terceros países de alto riesgo mediante un «acto delegado», lo que obliga a la Comisión a consultar a grupos de expertos de los representantes de los Estados miembros antes de su adopción.

30

La Comisión se comunicó con el Consejo a través del Grupo de Expertos en Blanqueo de Capitales y Financiación del Terrorismo (EGMLTF) y pidió información sobre la preparación de los perfiles de riesgo de los países, las evaluaciones de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y el proyecto de acto delegado. Durante la consulta sobre la preparación de los perfiles de riesgo de los países y las evaluaciones de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo («fichas de países») en noviembre de 2018 (véase el cuadro 1), casi la mitad de los Estados miembros facilitaron información pertinente a la Comisión.

Las evaluaciones de la Comisión son completas, pero dependían en gran medida de los informes del GAFI

31

La metodología obliga a la Comisión a elaborar perfiles nacionales de cada país evaluado en los que se describan las amenazas y los riesgos para, en función del análisis de ocho módulos, realizar una valoración global del nivel de deficiencias del tercer país en cuestión.

32

De conformidad con su análisis de una muestra de diez países, llegamos a la conclusión de que la Comisión consiguió recopilar información eficazmente sobre los riesgos de terceros países y compilarla en perfiles de países individuales, que utilizó para sus evaluaciones. En general, los perfiles nacionales contenían información completa y pertinente en la mayoría de casos, recopilada de fuentes de información tanto internas y públicas. Sin embargo, dependen en gran medida de los informes de evaluación mutua realizados conforme a la metodología del GAFI, algunos de ellos de hasta diez años de antigüedad.

33

La metodología de la Comisión no emplea ningún criterio de ponderación o puntuación asignado a cada módulo ni una calificación otorgada, y la elección definitiva de las jurisdicciones se basa en el juicio de expertos. No obstante, en nuestra muestra no detectamos ninguna incoherencia entre las jurisdicciones seleccionadas o no por la Comisión.

El primer intento de confeccionar una lista autónoma de terceros países de la UE no tuvo éxito y, por consiguiente, la actual lista de la UE no va más allá de la del GAFI

34

La Comisión adoptó el acto delegado el 13 de febrero de 2019, identificando a 23 países de alto riesgo (véase el cuadro 1). El acto delegado solo podía entrar en vigor si el Parlamento Europeo y el Consejo no se oponían en el plazo de un mes a partir de su notificación. El 7 de marzo de 2019, el Consejo decidió por unanimidad rechazar el proyecto de lista presentado por la Comisión. Numerosos Estados miembros expresaron su preocupación por la celeridad con que se había llevado a cabo el proceso de consultas con ellos, pero el Parlamento ratificó el acto delegado en su resolución de 14 de marzo de 2019.

35

Tras el rechazo del Consejo, la Comisión procedió a proponer un nuevo acto delegado en mayo de 2020 (véase el cuadro 1). Se basó en la adaptación proceso del GAFI y únicamente tuvo en cuenta a los países introducidos en la lista o eliminados de ella por el GAFI, de modo que el alcance de dicha lista era más limitado. No fue rechazada ni por el Parlamento ni por el Consejo y se encuentra actualmente en vigor. A título informativo, mostramos la lista de febrero de 2019, en la que se destacan los países que no estaban en una lista del GAFI en aquel momento (véase el cuadro 2).

36

En general, el proceso para elaborar una lista autónoma de terceros países de la UE no ha sido eficaz. Hasta la fecha, la UE no ha acordado una lista de terceros países diferente de la vigente lista del GAFI y que aborde las amenazas relacionadas específicamente con la UE. La respuesta al riesgo elegida es solo nacional y no se dirige a entidades o sectores, como en el caso de la lista de sanciones de la UE.

37

En mayo de 2020, la Comisión publicó asimismo una metodología depurada para su uso en el siguiente proceso de elaboración de listas, actualmente en curso. Se basa en la metodología anterior, pero implicará una mayor interacción con los terceros países. Esto significará que la inclusión de un nuevo tercer país en la lista podría tardar hasta 12 meses. Nuestras observaciones sobre las carencias de dicha metodología siguen siendo pertinentes para la aplicación de la actual.

El análisis de riesgos de la Comisión para el mercado interior de la UE carece de un enfoque geográfico, de priorización y de datos

38

La cuarta Directiva antiblanqueo obliga a la Comisión a evaluar los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo específicos que afectan al mercado interior y que están relacionados con actividades transfronterizas, así como a informar cada dos años o con mayor frecuencia si resulta oportuno. Esto recibe la denominación de evaluación supranacional de los riesgos. La primera evaluación supranacional de los riesgos se realizó en 2017, y la segunda, en 2019. El propósito de este tipo de cartografiado de los riesgos es determinar la gravedad y la ubicación de los problemas en la Unión a fin de contribuir a establecer medidas correctoras adecuadas. Se trata igualmente de un instrumento clave tanto para los responsables políticos como para los bancos, ya que les indica dónde centrar sus iniciativas en reducir al máximo el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. Los Estados miembros están además obligados a generar evaluaciones nacionales de riesgos (NRA), pero no las evaluamos. La Comisión debe asimismo recoger estadísticas de los Estados miembros sobre los volúmenes cuantitativos del blanqueo de capitales.

39

Evaluamos si el proceso de la Comisión para generar una evaluación supranacional de los riesgos y publicar estadísticas era eficiente y eficaz teniendo en cuenta las normas correspondientes.

La metodología de la Comisión no prioriza sectores en función del riesgo, carece de un enfoque geográfico y no muestra la evolución en el tiempo

40

La metodología de la Comisión se basa en el enfoque del GAFI, que proporciona todos los detalles necesarios con arreglo a las normas de gestión de riesgos (véase el cuadro 3).

41

El planteamiento utilizado para llevar a cabo la evaluación supranacional de los riesgos tiene por objeto valorar las vulnerabilidades detectadas en la UE mediante el análisis sistemático de los riesgos de blanqueo de capitales vinculados a las técnicas empleadas por los posibles responsables del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

42

El trabajo de la Comisión para la evaluación supranacional de los riesgos de 2019 consistió en un análisis y una evaluación adjunta de los 47 productos o servicios, para detectar las amenazas, las vulnerabilidades y las conclusiones pertinentes; véase el cuadro 3.

43

Las actualizaciones de la evaluación supranacional de los riesgos se crearon utilizando información de los intercambios en curso con partes interesadas, incluidos los Estados miembros, organizaciones profesionales y ONG. En nuestra encuesta, el 50 % de los Estados miembros llegaban a la conclusión de que la evaluación supranacional de los riesgos era muy útil para el desarrollo de políticas nacionales, y otro 40 % indicaron que les parecía que era algo útil.

44

La Comisión no presenta evaluaciones sectoriales por nivel de prioridad (puntuación general: amenaza multiplicada por vulnerabilidad, por ejemplo), sino por sector profesional. Sin embargo, hay un resumen de los riesgos para los sectores incluido en la comunicación adjunta de la Comisión. Esta no efectuó una evaluación por sectores sobre si el nivel de amenaza o vulnerabilidad general aumentó entre 2017 y 2019. Además, debido a la falta de información estadística actualizada, la Comisión tiene más dificultades para comparar las amenazas de los diferentes sectores (véase también el apartado 48).

45

La metodología de evaluación de riesgos diseñada por la Comisión con la ayuda del EGMLTF considera que el impacto de los riesgos residuales detectados tras analizar las amenazas y vulnerabilidades es «constantemente significativo» en todos los supuestos, lo que revela falta de priorización en el ejercicio.

46

Para nuestro análisis, seleccionamos una muestra de tres de los 47 productos y servicios (dinero electrónico, corretaje y gestión de patrimonio-banca privada), ya que son relevantes para el sector bancario y tenían unas elevadas puntuaciones de vulnerabilidad. Nuestras conclusiones son las siguientes:

• aunque constatamos aportaciones de varias partes interesadas en los borradores de las fichas, no se las pudo vincular claramente con la evaluación realizada;
• constatamos que los cambios de puntuación no estaban justificados, especialmente cuando las conclusiones pasaron a ser más críticas;
• no se aplica un enfoque geográfico a la evaluación de riesgos pese a que sería pertinente para algunos sectores;
• entre las actualizaciones bienales, la Comisión puede realizar modificaciones, debido a la evolución de los sectores en los que la innovación es rápida; sin embargo; nunca las ha realizado;
• para el seguimiento de las recomendaciones, es posible que dos años no sean suficientes para que la Comisión verifique la completa aplicación de las medidas.

47

El seguimiento de la evaluación supranacional de los riesgos de 2017 se llevó a cabo mientras se elaboraba la edición de 2019. En los tres sectores examinados, no hallamos una mención clara a las conclusiones de dicho seguimiento en la evaluación supranacional sectorial de los riesgos de 2019. Sin embargo, hay un seguimiento general de las recomendaciones en el informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo¹⁶.

La Comisión no ha comunicado las estadísticas de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo

48

Históricamente, se ha contado con pocas estimaciones fiables de la magnitud del blanqueo de capitales en Europa, tanto por sector, por frecuencia o en términos monetarios. Desde enero de 2020, la Comisión se ha visto obligada a recoger estadísticas sobre cuestiones relativas a la eficacia de sus sistemas para combatir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo e informar posteriormente sobre ellas. Asimismo, los Estados miembros tienen la obligación de presentar dichas estadísticas a la Comisión¹⁷. La Comisión (DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales) ha adoptado medidas para recabar dichos datos de los Estados miembros, aunque hasta la fecha no ha informado al respecto. Además, Eurostat carece de una metodología de recogida y estimación de volúmenes cuantitativos de blanqueo de capitales.

49

En general, observamos que la Comisión no prioriza claramente el riesgo en su evaluación bienal y que no existe una dimensión geográfica. Además, la Comisión no publica estadísticas sobre el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que permitan una mayor priorización en el ejercicio. En conjunto, estos factores reducen la capacidad de la Comisión, los responsables políticos y las entidades obligadas de adoptar acciones a fin de mitigar el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo.

Transponer la legislación de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE es complejo, la transposición es desigual y la evaluación por parte de la Comisión, lenta

50

El marco jurídico de la UE para la prevención del blanqueo de capitales consiste casi siempre en Directivas, que deben aplicarse en la legislación de los Estados miembros, y no en Reglamentos. Para que una Directiva surta efecto en el ámbito nacional, los países de la UE deben adoptar una medida nacional, normalmente un acto legislativo. Si el Estado miembro no transpone el Derecho de la Unión, la Comisión tiene la potestad última de recurrir a procedimientos de infracción formales¹⁸ ante el Tribunal de Justicia de la UE.

51

En nuestra auditoría, examinamos si la Comisión evalúa eficazmente la transposición del marco jurídico sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE¹⁹ con respecto a las normas pertinentes, incluidas la Directiva antiblanqueo, las propias directrices de la Comisión para la mejora de la legislación y otras orientaciones internas. A fin de responder a esta cuestión, valoramos el control de la cuarta Directiva antiblanqueo por parte de la Comisión. Entró en vigor el 15 de julio de 2015 y los 28 Estados miembros estaban obligados a transponer esta Directiva a su Derecho nacional y comunicar todas las medidas nacionales de transposición a la Comisión antes del 26 de junio de 2017. Sin embargo, mientras la cuarta Directiva antiblanqueo estaba aún en fase de transposición, a mediados de 2018 entró en vigor la quinta Directiva antiblanqueo.

52

Llevamos a cabo nuestra evaluación a partir de una muestra de tres Estados miembros y cinco de los 69 artículos de la cuarta Directiva antiblanqueo. Elegimos artículos pertinentes para el sector bancario de la UE y cuyo cumplimiento hubiera suscitado problemas en la mayoría de Estados miembros²⁰. Centramos nuestra evaluación en las primeras dos fases del proceso de verificación del cumplimiento, o sea, los controles de notificación y transposición, puesto que la mayoría de los controles de conformidad de la Comisión siguen pendientes y no se han concluido aún. El alcance de la auditoría no abarcaba una evaluación de la aplicación de la legislación en los Estados miembros. En la ilustración 3 se explica el proceso de control de la conformidad de la Comisión.

La Comisión emprendió iniciativas útiles para fomentar la transposición

53

A fin de ayudar a los Estados miembros, la Comisión ofrece herramientas de promoción de la conformidad²¹. Entre septiembre de 2015 y abril de 2016, o sea, antes de la fecha límite de transposición, la Comisión organizó cinco talleres para todos los Estados miembros. En general, llegamos a la conclusión de que los talleres abarcaron todas las temáticas cruciales con respecto a la transposición de la cuarta Directiva antiblanqueo. Nuestra encuesta reveló que 17 de los 20 Estados miembros (el 85 %) consideraron útil la orientación de la Comisión²², y el 70 % respondió que los talleres fueron un método muy útil para ayudarles²³ en su labor de transposición. Un problema mencionado por los Estados miembros fue el hecho de que la quinta Directiva antiblanqueo entró en vigor a mediados de 2018, cuando aún se estaban transponiendo las medidas de la cuarta Directiva antiblanqueo. Dicha circunstancia puso a prueba la capacidad administrativa para generar medidas de transposición.

54

A pesar de esta iniciativa de la Comisión, antes de la fecha límite de transposición, esta incoó procedimientos de infracción por falta de comunicación o comunicaciones incompletas²⁴ contra todos los Estados miembros entre julio de 2017 y marzo de 2019. Una semana después, solo 6 Estados miembros habían declarado una transposición completa, 7 habían declarado una parcial y 15 Estados miembros no habían notificado medida alguna de transposición de la cuarta Directiva antiblanqueo. Sin embargo, nuestra muestra reveló que algunos Estados miembros habían exagerado el alcance en que habían adoptado medidas de transposición. Tal extremo contribuyó a una situación en la que, a pesar del deseo de coherencia en la UE, la legislación sobre la lucha contra el blanqueo de capitales se aplica desigualmente en el ámbito nacional, lo cual incrementa la vulnerabilidad del mercado único al riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo (véase también el apartado 09).

Deficiencias en el recurso a un contratista por parte de la Comisión

55

La Comisión externalizó las pruebas de cumplimiento de la cuarta Directiva antiblanqueo a un contratista externo, encargado de realizar controles de transposición y conformidad en todas las medidas de transposición nacionales y en los 28 Estados miembros. Con arreglo a las directrices internas²⁵, la Comisión debe analizar los informes del contratista externo. Nuestro trabajo de auditoría confirmó que se respetaron dichas directrices internas.

56

El contrato no preveía la posibilidad de procedimientos de seguimiento, por lo que, cuando finalizó, toda la carga de evaluar la transposición en los 28 Estados miembros recayó en los servicios de la Comisión. Esto es especialmente relevante para la cuarta Directiva antiblanqueo, respecto de la cual la mayoría de los Estados miembros declaró una transposición parcial o nula en la fecha límite convenida, aunque varios de ellos notificaron un número elevado de medidas de transposición, en algunos casos a lo largo de cuatro años (entre 2016 y 2020).

57

En la práctica, la Comisión solo pudo actuar rápidamente para iniciar un procedimiento de infracción cuando un Estado miembro declaró que no había realizado la transposición completa ni parcial. En nuestra muestra, un Estado miembro actuó así. La Comisión remitió un requerimiento al Estado miembro un mes después de la expiración de la fecha límite, en junio de 2017.

58

En los casos de nuestra muestra, la Comisión tardó un mínimo de 20 meses y un máximo de 40 en finalizar los controles globales de transposición, incluidos los procedimientos de infracción en virtud de la cuarta Directiva antiblanqueo (véase el cuadro 4)²⁶, mucho más tiempo que el objetivo previsto por la Comisión en sus propias directrices²⁷. Uno de los motivos que contribuyeron a ello fue el tiempo que los Estados miembros tardaron en transponer y notificar la cuarta Directiva antiblanqueo, así como el carácter incompleto de las medidas de transposición. Además, los controles de conformidad solo pueden comenzar una vez completados los de transposición (incluidos los posibles procedimientos de infracción por problemas de integridad)²⁸, lo que puede ralentizar el proceso. En un período de entre dos y cinco años, los Estados miembros notificaron un amplio abanico de medidas (véase la ilustración 4).

59

En cuanto a los controles de conformidad (véase el apartado 52), nuestro análisis reveló que la calidad de la documentación de la Comisión después de que el contratista externo finalizara su trabajo oscilaba notablemente de un país a otro. Respecto de uno de los países de la muestra, la Comisión no pudo aportar documentación de un seguimiento estructurado por parte de sus servicios. Salvo la plantilla para los controles de conformidad, la unidad de la Comisión encargada carecía de directrices para la unidad, y la rotación del personal era elevada. La Comisión no contaba con una estrategia para garantizar la memoria institucional sobre este tema especializado. Todo ello pese a que la legislación en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo se encontraba en su quinta iteración.

Numerosos Estados miembros no cooperaron plenamente con la Comisión

60

La cuarta Directiva antiblanqueo es una directiva compleja que en la mayoría de los Estados miembros no ha sido transpuesta en un único acto legislativo, sino que requiere la adopción o la modificación de diferentes leyes. 19 de los 20 Estados miembros (el 95 %) que respondieron a nuestra encuesta coincidieron en que el mayor desafío de la transposición de la cuarta Directiva antiblanqueo fue la complejidad de la legislación, mientras que el 60 % aludió a los recursos humanos como uno de los retos. Uno de los Estados miembros de nuestra muestra notificó sus 64 medidas en cinco etapas: tres medidas se notificaron antes de llegar a la fecha límite, 10 después de la fecha límite, pero dentro de 2017, 16 medidas en 2018, 34 medidas en 2019 y una medida en 2020. Este ejemplo muestra la complejidad del proceso de transposición en algunos Estados miembros, que a menudo requirió la participación de varios ministerios³¹.

61

Los Estados miembros debían proporcionarle a la Comisión documentos explicativos, incluidas unos cuadros de transposición³². Nuestra muestra reveló que los Estados miembros no siempre cumplieron tal obligación y que algunos incluso se negaron expresamente a hacerlo. En nuestra auditoría constatamos que tampoco todos los Estados miembros notificaron sus medidas de transposición nacionales a través de la base de datos diseñada a tal efecto, lo que obstaculizó la evaluación de la transposición de la cuarta Directiva antiblanqueo. En conjunto, todo esto incrementó la carga de trabajo de la Comisión.

62

En este sentido, en 2019, el TJUE concluyó³³ que la carga de la prueba recae en los Estados miembros, a quienes corresponde ofrecer una información suficientemente clara y precisa sobre las medidas de transposición de una Directiva,. Sin embargo, la transposición de la cuarta Directiva antiblanqueo se produjo mucho antes de las mencionadas sentencias.

Faltaban recursos para la gestión del proceso por parte de la Comisión

63

La unidad de la DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales responsable de la supervisión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo está actualmente compuesta por 17 empleados equivalentes a jornada completa, y se ha ampliado en los últimos años. Se encarga asimismo de la elaboración de leyes sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, de la gestión de los expedientes, de las peticiones de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión a la ABE, de la preparación de las listas de terceros países y de la evaluación supranacional de los riesgos.

64

Durante el período 2017‑2019, la unidad contaba con un número limitado de efectivos, los cuales, por lo general, ejercían una amplia gama de competencias. Nuestros propios cálculos indican que cada empleado era algunas veces responsable de cuatro a seis Estados miembros y que la rotación del personal era elevada.

65

El déficit de recursos humanos contribuyó a los retrasos con respecto a lo previsto en las propias directrices de la Comisión, según se indica en los apartados anteriores. En cuanto a algunos Estados miembros, la Comisión carecía de personal con las capacidades lingüísticas necesarias para verificar la transposición y, por lo tanto, se basaba sobre todo en traducciones, lo que alargaba los plazos.

66

En general, la evaluación de la legislación sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo por parte de la Comisión no era suficientemente eficaz. Esto se debió a varios factores, como la complejidad de la legislación, las desiguales respuestas de los Estados miembros y la falta de recursos asignados a las tareas de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la Comisión. Además, al depender de Directivas, la aplicación de las leyes sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la UE era lenta y desigual.

La Comisión y la ABE no utilizaron eficazmente sus competencias sobre «infracciones del Derecho de la Unión»

67

Una condición clave para el buen funcionamiento del mercado interior es que la legislación de la UE en materia de blanqueo de capitales se implemente de una manera consistente en toda la Unión. La base legislativa (en lo sucesivo, «el Reglamento de la ABE»³⁴) otorga a la ABE la capacidad de investigar una posible infracción del Derecho de la Unión en relación con la legislación sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en el ámbito de un Estado miembro. Esto podría implicar una supervisión inadecuada que permitiera la comisión de grandes volúmenes de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en un banco.

68

La ABE tiene facultades en materia de infracciones del Derecho de la Unión desde su creación en 2010. El procedimiento de investigación de una violación del Derecho de la Unión se encuentra expuesto en el Reglamento de la ABE y también en el propio reglamento interno de la ABE. En el Anexo V se establecen el proceso, los plazos y las principales partes interesadas.

69

Estas investigaciones pueden realizarse con arreglo a la propia iniciativa de la ABE o previa consulta a otros organismos, incluida la Comisión. Por lo tanto, todo el proceso, incluida la derivación de la Comisión a la ABE, es relevante para una evaluación de la eficiencia y la eficacia del tratamiento de una posible infracción del Derecho de la Unión. También resulta pertinente ya que la Comisión tiene la responsabilidad general de aplicar correctamente el Derecho de la UE en toda la Unión (véase también el apartado 51). Específicamente, examinamos si la Comisión actúa eficazmente al enfrentarse a posibles violaciones de la legislación en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE y si la ABE las investiga de un modo eficaz y puntual. Examinamos si la Comisión utiliza sus competencias respecto de posibles infracciones de la legislación en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE, en particular sus procedimientos (internos), para solicitar a la ABE que investigue una presunta violación u omisión de aplicación del Derecho de la Unión³⁵. Además, evaluamos si la ABE investiga las posibles infracciones del Derecho de la Unión con arreglo a sus competencias en virtud del Reglamento de la ABE.

70

Desde 2015, la ABE ha recibido en total 48 casos de diversas fuentes, en relación con diferentes tipos de legislación, como la supervisión prudencial. Nunca ha incoado por su propia iniciativa una investigación relativa al blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Nueve de estos 48 casos se referían al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo: en ellos examinamos las cuatro peticiones de la Comisión a la ABE en relación con infracciones del Derecho de la Unión en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo entre 2016 y 2019, a fin de analizar la coordinación entre ambas.

La Comisión adoptó un enfoque ad hoc con respecto a las peticiones de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión

71

La Comisión no dispone de orientaciones internas para activar una petición de investigación a la ABE. La Comisión realizó las peticiones ad hoc y, en la mayor parte de los casos, se produjeron pocos días después de que los medios de comunicación informaran sobre un problema de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en un Estado miembro. No se realizaron consultas formales entre los diferentes servicios de la Comisión.

72

En tres de los cuatro casos examinados, la Comisión pidió a la ABE que se asegurara de que una entidad financiera específica reunía los requisitos del artículo 1, apartado 2, del Reglamento de la ABE y que investigara una posible infracción u omisión de aplicación del Derecho de la Unión. Todo ello pese a que las competencias legales de la ABE entonces en vigor afectaban a la actividad de los supervisores nacionales, y no directamente a la de las entidades financieras.

73

Esta falta de consultas internas y la interpretación indebida de las competencias de la ABE indican que el enfoque de la Comisión era ad hoc.

Se produjeron retrasos indebidos en la respuesta de la ABE a alegaciones de infracción del Derecho de la Unión

74

La ABE decidió no investigar dos de las cuatro solicitudes de la Comisión, pero con un retraso considerable. En un caso, la ABE procedió a recabar pruebas inmediatamente, pero luego no tomó más medidas durante un año. En el otro, no emprendió acción alguna para recoger pruebas. La respuesta formal de la ABE a la Comisión fue una carta remitida al cabo de 13 meses en un caso y al cabo de 26 meses en el otro. Concluyó que no había perspectivas sustanciales de que la ABE procediera a una investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión a la luz de la decisión tomada en un caso anterior (véanse los apartados 78 y 79).

75

En los documentos de la ABE examinados no constaban motivos claros para dicha demora. Tal retraso no concuerda con los principios de buena administración o cooperación mutua entre los organismos y las instituciones de la UE. La eficacia del proceso de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión es también limitada, ya que las peticiones no desembocaron en ningún resultado (ya fuera una investigación o una decisión de no proceder a una investigación) durante un período temporal excesivo. Esto significa que durante este tiempo quedó mermada la capacidad de la Comisión para tomar medidas con respecto a estos asuntos.

76

En los otros dos casos, la ABE inició una investigación que, en ambos, condujo al envío a su Junta de Supervisores de un proyecto de recomendación relativo a una infracción del Derecho de la Unión. En ambos casos constatamos que el personal de la ABE llevó a cabo una investigación exhaustiva del asunto con arreglo a su reglamento interno. En uno de ellos, la Junta de Supervisores decidió que se había cometido una infracción del Derecho de la Unión, pero en el otro no.

La toma de decisiones de alto nivel de la ABE estaba influida por los intereses nacionales

77

En el primero de los dos casos investigados, la Junta de Supervisores halló dentro del período legal de dos meses que se había producido una infracción del Derecho de la Unión y emitió una recomendación al supervisor nacional interesado. Este informó inmediatamente a la ABE de las medidas tomadas. En el ejercicio de sus competencias y tras consultar a la ABE, la Comisión decidió que dichas medidas no eran adecuadas ni apropiadas para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión. A continuación, la Comisión emitió un dictamen sobre las acciones necesarias para el supervisor nacional pertinente. En conjunto, en este primer caso, hallamos pruebas de cooperación eficiente y eficaz entre la ABE y la Comisión al desempeñar sus respectivas funciones en virtud del Reglamento de la ABE.

78

En el segundo caso, la ABE completó la investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión dentro del plazo legal de dos meses. La investigación implica la reunión de un grupo de expertos, compuesto por el presidente de la ABE y otros seis miembros de la Junta de Supervisores de Estados miembros cuyas autoridades no estén afectadas por la investigación. En este caso, el grupo de expertos consideró un proyecto de recomendación relativo a una investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión, que se remitió a continuación a la Junta de Supervisores completa para su estudio. Recabamos pruebas escritas de intentos de presionar a los miembros del grupo de expertos durante el período en el que estaba deliberando sobre una posible recomendación a la Junta de Supervisores. Al final, dicha Junta rechazó el proyecto de recomendación.

79

Con respecto a las normas establecidas en relación con este tipo de presiones, todos los miembros de la Junta de Supervisores están sujetos a las disposiciones del artículo 42 del Reglamento de la ABE, que los obliga a «no pedir ni aceptar instrucción alguna de ningún Gobierno de un Estado miembro ni de ninguna otra entidad pública o privada». De igual manera, en el mismo artículo, se prohíbe a los Estados miembros u otros organismos públicos, como supervisores nacionales, tratar «de ejercer su influencia sobre los miembros de la Junta de Supervisores en el ejercicio de sus funciones». Aunque la ABE cuenta con un detallado reglamento interno para la investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión, este no contiene una orientación concreta sobre si los miembros del grupo de expertos deben aceptar las propuestas de otros miembros de la Junta de Supervisores o si esos puedan intentar presionar a los miembros del grupo de expertos.

80

La Comisión no estuvo presente en el debate sobre esta cuestión al carecer de derecho de voto y no se la informó formalmente de la decisión y su argumentación hasta diez días después de dicha reunión de la Junta de Supervisores. Más adelante en ese mismo año, la Comisión concluyó que este caso suscitó «preguntas de cara al futuro, por ejemplo, cómo garantizar que los supervisores se responsabilicen de sus acciones para garantizar que las entidades financieras cumplan el Derecho de la Unión, especialmente cuando se trabaja con directivas de armonización mínima»³⁶.

81

Ya en 2014, la Comisión concluyó que la gobernanza de la ABE le permite tomar decisiones que, a veces, están más orientadas a los intereses nacionales que a los generales de la UE³⁷. En nuestro propio informe sobre las pruebas de resistencia de la ABE (SR 10/2019) llegamos a la conclusión de que la función dominante de las autoridades nacionales acarreaba una consideración insuficiente de la perspectiva de la Unión³⁸. La incidencia de las presiones antes señaladas son una prueba más de que los supervisores nacionales ejercen una función demasiado dominante en el marco de gobernanza de la ABE.

82

El 1 de enero de 2020 entró en vigor un nuevo reglamento de la ABE que introduce algunos cambios en los procedimientos de infracción del Derecho de la Unión en general, así como en relación con la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. Sin embargo, persisten las principales deficiencias de gobernanza en la ABE señaladas en los apartados anteriores.

No se ha formalizado el intercambio de información entre la Comisión y la ABE

83

En los dos casos de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión por parte de la ABE, esta adoptó un enfoque muy distinto al intercambio de documentos con la Comisión, que no es un miembro con derecho de voto en la Junta de Supervisores.

84

En el primer caso (véase el apartado 77), compartió el proyecto de recomendación con el representante de la Comisión en la Junta. No obstante, en el segundo (véanse los apartados 78 y 79) la ABE se negó a compartir ningún documento con la Comisión antes de la reunión de la Junta de Supervisores sobre la base de consideraciones de secreto profesional en su Reglamento de base. Al final, facilitó el proyecto de recomendación a la Comisión un mes después de haberse tomado la decisión.

85

Hallamos asimismo que no existe un intercambio formalizado entre la ABE y la Comisión después de que esta le envíe a la primera una solicitud de procedimiento por una posible infracción del Derecho de la Unión, sino que más bien todo se desarrolla a través de contactos informales. Aunque el Reglamento de la ABE entonces vigente no lo imponía, un intercambio periódico y formalizado entre las dos partes habría mejorado la claridad y la rastreabilidad de las medidas que la ABE preveía adoptar tras dicha solicitud de la Comisión y le permitiría a esta expresar sus expectativas con respecto a los plazos y a las prioridades cuando presentaba varias peticiones de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión simultáneas a la ABE.

86

Globalmente, el proceso de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión carece de eficacia. La Comisión mantiene un enfoque ad hoc en cuanto a la presentación de solicitudes, y la Junta de Supervisores de la ABE (a pesar de la eficiente preparación del personal) no está orientada a los intereses de la UE al utilizar sus competencias en materia de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión.

El BCE ha comenzado a integrar los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial, pero, a pesar de las mejoras, el intercambio de información no es totalmente eficiente

87

Al final de 2014, el BCE asumió la responsabilidad de la supervisión prudencial de las entidades de crédito (en lo sucesivo, «bancos») dentro de la Unión Europea³⁹; en la práctica, esto significa la supervisión directa de unos 120 bancos o grupos bancarios en la zona del euro.

88

La supervisión prudencial y en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo tienen diferentes objetivos y enfoques. Los riesgos derivados de las cuestiones prudenciales y del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo pueden solaparse y existen complementariedades entre los dos tipos de supervisión. Por ejemplo, un modelo de negocio basado en el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo podría incrementar el riesgo de inviabilidad bancaria, o bien la presencia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo podría ser indicativa de una deficiente gestión de riesgos, pertinente desde un punto de vista prudencial.

89

Las nuevas competencias de supervisión del BCE atribuidas en 2013 le eximían específicamente de asumir responsabilidad en cuanto a la prevención del uso del sistema financiero a efectos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo⁴⁰; tales cometidos se atribuyeron a las autoridades nacionales responsables de la supervisión del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo (en lo sucesivo, «supervisores nacionales de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo»). Los considerandos del Reglamento MUS indicaban que el BCE debía cooperar plenamente con dichos supervisores nacionales de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo⁴¹. Para despejar la subsiguiente inseguridad jurídica⁴² sobre tal cooperación, en 2018⁴³ y 2019⁴⁴ entró en vigor una legislación para facilitar la cooperación específica.

90

En los Estados miembros, normalmente, los supervisores nacionales de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo forman parte del mismo organismo público encargado de la supervisión prudencial de los bancos. En general, los Estados miembros con los que nos entrevistamos señalaron las posibles sinergias de tal enfoque dentro de sus marcos nacionales.

91

El Mecanismo Único de Supervisión (MUS) se estableció en 2014, pero nuestra auditoría se ocupa principalmente de la evolución desde 2018 hasta junio de 2020. Nuestra prioridad era examinar si el BCE utilizó eficientemente los factores de riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en su supervisión prudencial.

92

También verificamos si se había establecido un marco adecuado para facilitar el intercambio de información eficiente entre el BCE y los supervisores nacionales. Evaluamos si se estableció una metodología sólida para integrar eficientemente las implicaciones prudenciales de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial vigente del BCE, o sea, en el contexto del proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES).

93

Analizamos las directrices PRES de la ABE aplicables, el manual de supervisión del BCE, los controles internos dentro del BCE y la información estadística correspondiente. Examinamos su implementación haciendo referencia a una muestra de 12 bancos⁴⁵ supervisados directamente por el BCE. Al hacerlo, nos centramos en los dos últimos ciclos de PRES finalizados en 2018 y 2019. Extrajimos la muestra con arreglo a criterios de riesgo, centrándonos en bancos con respecto a los cuales el BCE mantuviera más comunicaciones con los supervisores nacionales sin perder de vista la cobertura geográfica.

A pesar de las mejoras, el intercambio de información entre los supervisores nacionales y el BCE no es totalmente eficiente

94

Con arreglo a nuestras entrevistas con personal del BCE, antes de 2019, la interacción entre el BCE y los supervisores nacionales de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo tenía lugar con carácter informal a través de una supervisión continua, aunque no necesariamente de una manera consistente y estructurada. No hallamos ninguna evidencia de ello, pues los ciclos de PRES evaluados no abarcaron ese período.

95

Además, la gran mayoría de los supervisores prudenciales nacionales tenía también un mandato de supervisión de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo (véase la ilustración 5), por lo que reciben la denominación de «supervisores integrados». El alcance del intercambio de información en dichos supervisores varía debido a factores como la estructura organizativa y la legislación nacional. En algunos casos, no se compartió internamente, lo que destaca la función que el BCE puede desempeñar para facilitar el intercambio de información.

96

Al principio de 2019, el BCE y los supervisores nacionales firmaron un acuerdo sobre las modalidades prácticas de intercambio de información (el «Acuerdo sobre LBC»)⁴⁶. Este Acuerdo sobre LBC definió en términos generales la información que ambas partes han de intercambiar, incluidos los procedimientos que se deben seguir con arreglo a solicitudes o intercambios «por iniciativa propia». Véase el anexo VII para conocer más detalles al respecto.

97

Para facilitar el uso del Acuerdo sobre LBC, a finales de 2018, el BCE estableció una función de coordinación horizontal dentro del MUS con seis empleados equivalentes a jornada completa, que sirviera como punto central de contacto entre los supervisores nacionales y los mandos directos dentro del BCE.

98

Desde la puesta en práctica del Acuerdo sobre la lucha contra el blanqueo de capitales en enero de 2019 hasta noviembre de ese mismo año, en el contexto del ciclo periódico anual, el BCE no recibió información de supervisión sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de los supervisores nacionales respecto de ninguna entidad significativa. Además, en este período no se produjo ningún intercambio de información entre el BCE y los supervisores nacionales en virtud del Acuerdo sobre LBC en relación con aproximadamente un tercio de los bancos supervisados directamente por el BCE.

99

Por otra parte, durante el período comprendido entre diciembre de 2019 y junio de 2020, en el contexto del ciclo periódico anual, el BCE recibió 152 conjuntos de datos sobre 110 bancos. Para obtener más detalles del intercambio de información sobre los 120 grandes bancos supervisados directamente por el BCE, véase el cuadro 5.

100

Los datos del cuadro 5 y nuestro trabajo de auditoría revelan que el intercambio de información es más frecuente y coherente desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre la lucha contra el blanqueo de capitales al principio de 2019, ya que los intercambios periódicos entre el BCE y las autoridades de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo se hicieron más frecuentes desde la primera mitad de 2020.

101

El BCE estableció unas plantillas normalizadas para solicitar y transmitir la información relativa a la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo con los supervisores nacionales, tanto para los intercambios periódicos como para las solicitudes ad hoc. El BCE estableció asimismo un marco de trabajo para proporcionar información a las autoridades de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, como medidas de supervisión relacionadas con deficiencias de gobernanza interna.

102

En algunos casos, constatamos retrasos de hasta seis meses en la transmisión de información del BCE a los supervisores nacionales, por ejemplo, en relación con los extractos sobre lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de las decisiones del PRES, la información de la supervisión a distancia del BCE y la información sobre transacciones sospechosas de préstamos dudosos. Aunque el Acuerdo sobre LBC no dispone unas fechas límite claras, la mayor parte de los retrasos se debe a los múltiples estratos jerárquicos de aprobación por los que se ha de pasar en el seno del BCE⁴⁷. la autoridad delegada de sus gestores para compartir información es muy limitada. Esto puede provocar retrasos cuando sea necesario que los supervisores nacionales tomen medidas.

103

El alcance y la calidad de la documentación proporcionada por los supervisores nacionales (como los informes de inspección in situ) era variable y no siempre se facilitaba puntualmente. En algunos casos, los supervisores nacionales compartieron con el BCE los extractos reales o incluso los informes completos de las inspecciones in situ. Respecto de otros bancos, solo se proporcionaron resúmenes.

104

Actualmente, la ABE redacta unas directrices sobre cooperación e intercambio de información entre los supervisores prudenciales, los supervisores de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y las UIF. Se espera que estas se emitan para su consulta pública en el segundo trimestre de 2021 y aporten una orientación más clara.

Los supervisores nacionales emplean diferentes metodologías y la orientación de la ABE sobre las evaluaciones de supervisión no es lo suficientemente específica

105

En nuestra muestra de bancos hallamos asimismo que los supervisores nacionales emplean metodologías muy diferentes para sus evaluaciones de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, y recurrían por ejemplo a distintas escalas y criterios para calibrar el riesgo debido principalmente a la armonización mínima del marco legal. Esto implica mayor riesgo de que el BCE realice una consideración heterogénea de las cuestiones prudenciales relacionadas con los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial de los bancos de diferentes jurisdicciones, aunque no compete al BCE poner en entredicho tales puntuaciones o las metodologías de riesgo. Actualmente, la ABE celebra consultas sobre la introducción de cambios en sus directrices vigentes relativas a la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo basada en riesgos.

106

En las directrices PRES de la ABE revisadas⁴⁸ en julio de 2018 solo se incluyó una referencia explícita a la lucha contra el blanqueo de capitales, aunque en términos generales. La propia orientación interna del BCE también era de índole general.

107

Hasta junio de 2019 no entró en vigor una base jurídica explícita para integrar el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial (véase el apartado 89). Esta requería asimismo su transposición en los Estados miembros.

108

Previa solicitud del Consejo de que presentara directrices pertinentes, la ABE publicó dos opiniones. Sin embargo, en ausencia de un marco jurídico armonizado y de directrices detalladas de la ABE, los supervisores prudenciales en general, y el BCE en particular, no disponen de un conjunto completo de información e instrumentos que reflejen de forma coherente las implicaciones prudenciales de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en virtud del PRES.

109

El BCE actualizó su propio manual de supervisión a principios de 2020 con arreglo a la orientación de la ABE en vigor. La práctica de supervisión consiste en actualizar los manuales internos cuando existe una orientación de la ABE sobre, por ejemplo, cómo pueden encajar en la puntuación global del PRES las cuestiones de la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y las consideraciones de supervisión.

110

En los ciclos del PRES de 2018 y 2019, el BCE no llevó a cabo un control de coherencia para ver cómo se tenían en cuenta en sus evaluaciones del PRES las cuestiones de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, aunque sí lo hizo en el ciclo del PRES de 2020⁴⁹. Sin embargo, en los bancos de nuestra muestra, hallamos pruebas de que el BCE tomó en consideración información sobre blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en sus decisiones del PRES en 2018 y 2019. El BCE emitió recomendaciones para subsanar las deficiencias prudenciales de bancos en los que se detectaron puntos débiles en cuanto al blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. En una minoría de casos, el personal analizó la información facilitada por los supervisores nacionales, pero la consideró irrelevante a efectos prudenciales. Las decisiones del PRES (o las partes pertinentes) se enviaron tanto a los bancos como a los supervisores nacionales. El BCE no es responsable de controlar las acciones de los supervisores nacionales en sus actividades primordiales, sino simplemente de comunicarles dicha información.

111

En general, el BCE ha comenzado bien al integrar el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial. Es necesaria una mayor eficiencia en la adopción de decisiones del BCE, y este y los supervisores nacionales deberán integrar la próxima orientación de la ABE.

Conclusiones y recomendaciones

112

Globalmente, constatamos que la actuación de la UE en la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo presenta insuficiencias. Existe una fragmentación institucional y una coordinación deficiente en la UE en cuanto a las iniciativas para prevenir el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y a la adopción de medidas una vez detectado un riesgo (véanse los apartados 50 a 66). Los organismos de la UE auditados disponen en la actualidad de unas herramientas limitadas para asegurar una aplicación suficiente de los marcos de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en el ámbito nacional (véanse los apartados 67 a 86, y 87 a 111). No hay un único supervisor de la UE en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, las competencias de la Unión están repartidas entre varios organismos y la coordinación con los Estados miembros se lleva a cabo independientemente.

113

Actualmente, el principal enfoque de la UE para proteger a su sector bancario de ser explotado para el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo es aplicar requisitos jurídicos, sobre todo en forma de Directivas. Los Estados miembros tienen la obligación de transponer las Directivas y la responsabilidad principal de hacer frente al blanqueo de capitales y financiación del terrorismo a través de sus marcos de supervisión nacionales. Los Estados miembros son también responsables de la ejecución. En efecto, la aplicación de la legislación de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo de la UE difiere de un país a otro.

114

Al generar la lista de terceros países de 2019, la Comisión utilizó correctamente la información (incluida la facilitada por Europol) y aplicó su metodología adecuadamente (apartados 31 a 37). Al principio, el SEAE no facilitó los datos solicitados a la Comisión para generar la lista y la comunicación con los terceros países incluidos en la misma era incoherente (apartado 28). A pesar de los intentos de la Comisión por generar una lista de la UE autónoma, aún no ha logrado ir más allá de la lista del GAFI debido a la falta de aprobación del Consejo (apartados 35 y 36).

115

La metodología de evaluación de riesgos de la Comisión no prioriza los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo claramente en su evaluación supranacional de los riesgos ni deja claro cuándo cambian los sectores de evaluación de riesgos (apartado 44). La Comisión no ha realizado actualizaciones rápidas de la evaluación supranacional de los riesgos con arreglo a sus competencias y no se remite a la dimensión geográfica (apartado 46). La Comisión no ha publicado aún las estadísticas sobre blanqueo de capitales y financiación del terrorismo con arreglo a sus nuevas obligaciones legales, por lo que es difícil evaluar la escala del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la UE en la actualidad (apartado 48).

Recomendación 1 – la Comisión debería mejorar sus evaluaciones de riesgos

Recomendamos a la Comisión que:

1. priorice en mayor medida los sectores en función del riesgo durante el ejercicio supranacional de evaluación de riesgos: desde la planificación hasta el seguimiento, especificando cuándo y por qué cambian, llevando a cabo actualizaciones para sectores en rápida evolución y añadiendo un factor geográfico, en su caso;
2. aplique la nueva metodología para generar una lista autónoma de terceros países de la UE, colaborando con el SEAE y los Estados miembros para garantizar la integración de la inteligencia y una comunicación temprana con los terceros países afectados;
3. establezca herramientas para mitigar el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de terceros países en las entidades o sectores.

Plazo: Final de 2021

116

La transposición de la Directiva antiblanqueo es compleja y, en la mayoría de los casos, los Estados miembros la transpusieron con lentitud. En muchos casos, su comunicación de la transposición a la Comisión fue incompleta o tardía (apartados 60 a 62). Sin embargo, detectamos que, el algunas ocasiones, la evaluación de la Comisión fue más lenta que lo indicado en sus propias directrices internas (apartado 58). El personal de la Comisión dedicado a la evaluación de la transposición no era suficiente (véase el apartado 65) y el recurso a la externalización tenía limitaciones (apartado 56). En conjunto, estos factores frenaron la capacidad de la Comisión para adoptar medidas cuando no se llevaba a cabo la transposición.

117

Esta lenta transposición contribuyó a la incoherencia del marco jurídico del conjunto de los Estados miembros (apartado 58) e incrementó el riesgo de que los blanqueadores de capitales aprovecharan las deficiencias. Los talleres de la Comisión constituyeron una herramienta útil para apoyar la capacidad administrativa de los Estados miembros (apartado 53). A pesar de la buena calidad de estas orientaciones de la Comisión, los Estados miembros tardaron mucho en transponer la legislación y ponderaron en exceso sus logros al respecto(véase el apartado 54). En general, esto demuestra que, en un ámbito tan complejo como la legislación en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, la igualdad de condiciones se puede lograr mejor mediante Reglamentos en lugar de Directivas.

Recomendación 2 – La Comisión debería garantizar el efecto constante e inmediato de la legislación de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo

En la medida de lo posible, la Comisión debería recurrir a un Reglamento y no a una Directiva.

Plazo: Final de 2021

118

En lo que a la coordinación se refiere, la Comisión efectúa pocos análisis propios antes de iniciar peticiones de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión a la ABE y depende principalmente de informes públicos (apartado 71).

119

En general, el personal de la ABE llevó a cabo investigaciones sobre presuntas infracciones del Derecho de la Unión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo puntualmente y de acuerdo con las orientaciones internas (apartado 76). Sin embargo, la ABE empleó un tiempo excesivo en decidir si investigar determinados casos (apartados 74 y 75) y no realizó ninguna investigación relativa al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo por su propia iniciativa (apartado 70). En la ABE, hallamos pruebas de presiones a miembros de un grupo de trabajo cuando este estudiaba una posible infracción del Derecho de la Unión en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. La ABE no cuenta con normas específicas para impedir tales presiones (apartados 78 y 79). En cuanto a las infracciones del Derecho de la Unión, el proceso de toma de decisiones de la ABE no está lo suficientemente orientado a la UE debido a la influencia de los supervisores nacionales en el mismo, y el cierre de casos sin haber realizado una investigación revela que ahora la ABE es reacia a llevar a cabo investigaciones de infracciones del Derecho de la Unión en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. En consecuencia, desde la entrada en vigor de sus competencias en 2010, la ABE solo ha llegado una vez a una conclusión positiva en cuanto a una infracción del Derecho de la Unión relacionada con el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo.

120

En conjunto, esto sugiere que el mecanismo para las infracciones del Derecho de la Unión no está contribuyendo a la aplicación uniforme de la legislación de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en toda la UE, lo cual supone un riesgo para la integridad del mercado único.

Recomendación 3 – La ABE y la Comisión deberían utilizar mejor sus competencias relativas a las infracciones del Derecho de la Unión en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo

Recomendamos a la Comisión que:

1. establezca directrices internas para las direcciones generales relativas a la presentación de solicitudes sobre infracciones del Derecho de la Unión;
2. utilice la información en los casos al ejercer sus competencias legales para velar por la aplicación del Derecho de la UE;
3. proponga enmiendas legislativas para aportar claridad jurídica sobre la información que debería compartir la ABE durante el proceso de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión.

Recomendamos a la ABE que:

4. garantice que las decisiones sobre la conveniencia o no de investigar se adopten inmediatamente al recibir las peticiones de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión;
5. establezca normas para impedir que otros miembros de la Junta de Supervisores traten de influir en los miembros del grupo de expertos durante sus deliberaciones.

Plazo: Final de 2021

121

Con arreglo a las nuevas obligaciones, el BCE ha establecido un marco para integrar la información sobre blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial, e intercambia activamente información sobre los riesgos de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo con los supervisores nacionales. Sin embargo, la eficiencia en la comunicación de la información por el BCE queda mermada por el complicado proceso decisorio (apartado 102). El BCE no posee responsabilidades ni competencias para investigar cómo utilizan los supervisores nacionales la información que remite. No existe un supervisor de la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo para la UE, por lo que, en última instancia, los supervisores nacionales son los responsables de vigilar el cumplimiento y adoptar medidas (apartado 07).

122

Los supervisores nacionales de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo han comenzado a proporcionar al BCE informes bancarios con pertinencia prudencial. Sin embargo, el alcance de estos informes varía en función de las prácticas nacionales y la orientación actualizada de la ABE para los supervisores de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo se encuentra aún en fase de desarrollo (apartado 117). Esto reduce la capacidad del BCE de incorporarlos eficientemente en sus evaluaciones de supervisión (apartados 108 y 109). Basándonos en nuestra muestra, podemos concluir que el BCE está integrando ya el riesgo de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial (apartados 110 y 111).

Recomendación 4 – La ABE y el BCE deberían esforzarse por incorporar mejor el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial

Recomendamos a la ABE que:

1. mejore sus orientaciones para la incorporación del riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial;

Plazo: Al final del primer trimestre de 2022

2. finalice las directrices sobre enfoque basado en los riesgos de la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo a fin de mejorar la coherencia de las evaluaciones sobre la LBC de las entidades supervisadas;

Plazo: Antes del final de 2021

3. especifique en sus directrices sobre cooperación e intercambio de información el contenido de la información que se ha de compartir, así como los plazos para hacerlo.

Plazo: Antes del final de 2021

Recomendamos al BCE que:

4. establezca una política interna para el intercambio más eficiente de información en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo con los supervisores nacionales;

Plazo: Al final del primer trimestre de 2022

5. actualice su metodología para integrar el riesgo de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo en la supervisión prudencial una vez publicadas las directrices de la ABE actualizadas.

Plazo: Al final del primer trimestre de 2022

123

Dado el elevado grado de integración transfronteriza en el sector bancario de la UE, las deficiencias en el actual diseño y aplicación del marco de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la Unión (véase el apartado 112) representan riesgos para la integridad del mercado financiero y la confianza pública. La próxima reforma legislativa (véanse los apartados 13 a 15) supone una oportunidad para que la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo aborden los puntos débiles identificados (véanse los apartados 36, 49, 66 y 86) y subsanen la fragmentación del marco de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la UE.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 20 de mayo de 2021.

Anexos

Anexo I – Marco jurídico de la UE

Anexo II – Comparación entre la cuarta y la quinta Directiva antiblanqueo

Cuarta Directiva antiblanqueo 2015/849	Quinta Directiva antiblanqueo 2018/843
Publicación: 20 de mayo de 2015 Vigencia: 26 de junio de 2017	Publicación: 19 de junio de 2018 Vigencia: 10 de enero de 2020
• Obligatoriedad de una evaluación de riesgos en la UE (evaluación supranacional de los riesgos) y en el ámbito nacional • Propiedad efectiva • Responsabilidades en origen y destino de empresas operativas también en otros Estados miembros • Competencias de las UIF reforzadas • Simplifica la diligencia debida • Juegos de azar: ampliación a todos los servicios de juegos de azar • Definición modificada y ampliada de las personas del medio político • Informes de actividades sospechosas • La conservación de la información se puede ampliar hasta 10 años • Umbral de pagos en efectivo para activar controles de la LBC reducido a 10 000 euros	• Impulsa la labor de las UIF con un mejor acceso a la información a través de registros de cuentas bancarias centralizados • Mejora la cooperación entre los supervisores de lucha contra el blanqueo de capitales y el BCE • Refuerzo de la función de supervisión de la ABE • Ampliación de los criterios para evaluar los terceros países de alto riesgo y garantizar un elevado nivel de salvaguardias comunes respecto de los flujos financieros de dichos países • Eliminación del anonimato en las tarjetas prepago • Interconexión de los registros de propiedad efectiva en la UE • Lista de personas del medio político • Aumenta la transparencia sobre la titularidad de las empresas y los fideicomisos • Nuevas normas para las criptomonedas

Anexo III – Diferentes procesos de elaboración de listas de la UE

	Países y territorios no cooperadores a efectos fiscales	Medidas restrictivas (sanciones)	Lista de terceros países en materia de LBC
Lista	• Lista de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales	• Lista de sanciones autónomas de la UE, incluidas las medidas acordadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (para implementar las Resoluciones del Consejo)	• Terceros países de alto riesgo con deficiencias estratégicas en su régimen de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo
Objetivos de la UE	➢ Mejorar globalmente la buena gobernanza fiscal (objetivo general). ➢ Garantizar que los socios internacionales de la UE respetan las mismas normas que los Estados miembros. ➢ Fomentar cambios positivos en la legislación y las prácticas fiscales mediante la cooperación. ➢ Luchar contra el fraude y la evasión fiscales, la elusión fiscal y el blanqueo de capitales; instrumento para asegurar la igualdad de condiciones. ➢ Presionar a los paraísos fiscales para que apliquen reglas y normas con el fin de lograr la transparencia, una competencia fiscal leal y la aplicación de normas internacionales contra la erosión de la base fiscal y el traslado de beneficios.	➢ Instrumento de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la UE, a través de la cual la UE puede intervenir en su caso para prevenir conflictos o responder a crisis emergentes o en curso. ➢ Provocar un cambio en las políticas o las actividades. ➢ Aplicar las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o fomentar los objetivos de la PESC, a saber, promoviendo la paz y la seguridad internacionales, previniendo conflictos, apoyando la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos y defendiendo los principios del Derecho internacional. ➢ Apoyar la lucha contra el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva.	➢ Una política defensiva diseñada para proteger la integridad del mercado interior de jurisdicciones de terceros países que supongan amenazas significativas para el sistema financiero de la Unión.
Preselección	➢ Fase de selección: se selecciona a los Estados miembros con arreglo a un cuadro de indicadores neutral. ➢ Fase de cribado: se considera la labor del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales y el marco integrador de la OCDE para combatir la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios. Criterios de evaluación generales: conformidad con varias normas de la OCDE.	➢ Algunos regímenes de sanciones son impuestos por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, otros son adoptados independientemente por la UE con arreglo a la información del SEAE, los Estados miembros, las delegaciones de la UE y la Comisión Europea. ➢ Las medidas restrictivas deben ajustarse siempre al Derecho internacional y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular el derecho a una tutela judicial efectiva y a un recurso efectivo.	➢ La Comisión tiene en cuenta la información del GAFI y otros organismos regionales similares, incluye un balance de otra información pertinente de dominio público y considera la información privada en poder de otros organismos de la UE (p. ej., Europol, SEAE).
Principal función de las instituciones de la UE	➢ La lista se basa en una comunicación de la Comisión sobre una estrategia externa para una imposición efectiva presentada en el paquete contra la elusión fiscal de 2016; la Comisión Europea es la encargada de generar un cuadro de indicadores neutral. ➢ El Consejo de la UE (Grupo Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas): tiene que verificar los países y confeccionar la lista y, en último término adopta y revisa la lista.	➢ Consejo de la UE: adopta (Reglamento), renueva o levanta regímenes de sanciones con arreglo a las propuestas del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. ➢ Comisión Europea • elabora propuestas de Reglamento sobre sanciones para su adopción por parte del Consejo; • representa a la Comisión en los debates sobre sanciones con los Estados miembros y el Grupo de Consejeros de Relaciones Exteriores del Consejo; • transpone determinadas sanciones de las Naciones Unidas al Derecho de la Unión; • supervisa la implementación y la ejecución de las sanciones de la UE en los Estados miembros; • apoya a los Estados miembros en sus esfuerzos por aplicar las sanciones; • mejora la resiliencia de las sanciones extraterritoriales de la UE adoptadas por terceros países. ➢ SEAE: Se encarga de la preparación y revisión de los regímenes de sanciones en cooperación con los Estados miembros, las delegaciones de la UE pertinentes y la Comisión Europea.	➢ La Comisión está obligada legalmente a determinar los países ajenos a la UE con deficiencias en su marco nacional de lucha contra el blanqueo de capitales y que planteen un riesgo para el sistema financiero de la Unión. Utiliza las clasificaciones de su propio «Cuadro de indicadores fiscales» de 2016, que clasifica a los países según la conexión económica con la UE, el tamaño relativo de su sector financiero y la corrupción. ➢ La Comisión adopta la lista de terceros países de alto riesgo mediante un «acto delegado»: obligación de consultar al EGMLTF y también al Parlamento Europeo antes de la adopción. ➢ La lista es propuesta por la Comisión Europea, que puede ser rechazada por el Parlamento o el Consejo en el plazo de 30 días.
Renovación	➢ Al menos una vez al año y, desde 2020, dos veces al año.	➢ Las disposiciones autónomas de la UE se revisan al menos una vez cada 12 meses. El Consejo puede decidir en cualquier momento modificarlas, ampliarlas o suspenderlas temporalmente.	➢ Al menos una vez al año, pero puede ser más frecuente.
Objetivo	➢ En las listas solo se pueden incluir jurisdicciones no pertenecientes a la UE; ➢ también se pueden incluir los países y territorios de ultramar de la UE (pero no pertenecientes a la UE).	➢ Gobiernos de países no pertenecientes a la UE (a causa de sus políticas); ➢ Empresas (que ponen los medios para llevar a cabo las políticas objeto de las medidas) ➢ Grupos u organizaciones (como los grupos terroristas) ➢ Personas físicas (que apoyan las políticas objeto de las medidas, personas implicadas en actividades terroristas, etc.) ➢ Las sanciones tienen un efecto en países ajenos a la UE, pero las medidas solo son aplicables dentro de la jurisdicción de la UE; las obligaciones que imponen son vinculantes para nacionales de la UE o personas domiciliadas o que realicen actividades comerciales en la UE.	➢ Países y territorios ajenos al EEE. En principio, pueden incluir los países y territorios de ultramar de la UE que no forman parte de la UE en sí.
Impacto	➢ Medidas de defensa de la UE ajenas al ámbito fiscal: • Las instituciones y los Estados miembros de la UE deben tener en cuenta la lista de la UE en: política exterior, cooperación al desarrollo y relaciones económicas con terceros países. • La Comisión Europea debería considerarla en la ejecución de operaciones de financiación e inversión de la UE, entre otros, del FEIE y el FEDS. ➢ Medidas de defensa de la UE en el ámbito fiscal	➢ La UE tiene más de cuarenta regímenes de sanciones diferentes en vigor. En función del régimen de sanciones, puede suponer el embargo de armas, una restricción de acceso (prohibición de entrada), un bloqueo de activos u otras medidas económicas, como las restricciones a las importaciones y las exportaciones.	➢ Esto tiene una repercusión en empresas de la UE que mantengan relaciones comerciales con una persona física o jurídica de un país incluido en una lista. Las entidades obligadas de la UE (por ejemplo, un banco) tienen que aplicar medidas reforzadas de diligencia debida con respecto al cliente al tratar con un tercer país incluido en una lista. Se trata de una intensificación de la diligencia debida normal y puede incluir mayores controles sobre la identidad de un cliente, la propiedad efectiva y la fuente de los fondos.

Anexo IV – La UE y EE. UU.

Recomendación del GAFI		Procedimiento en la UE	Ámbito	Procedimiento en EE. UU.	Ámbito
1	Evaluación de riesgos y aplicación de un enfoque basado en el riesgo	La UE publica una evaluación supranacional de los riesgos cada dos años. La ABE también publica ocasionalmente evaluaciones de riesgos sectoriales. Los Estados miembros también deben publicar sus propias evaluaciones de riesgos. Se espera que estas sean tenidas en cuenta por los supervisores y las entidades obligadas al desempeñar sus actividades.	Los Estados miembros y la UE	Cooperación entre múltiples organismos para evaluar los riesgos con actualizaciones anuales o bienales: EE. UU. mantiene un número importante de procesos complementarios para detectar y evaluar los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, que generan un amplio abanico de resultados. Las evaluaciones de riesgos para apoyar las estrategias de seguridad nacional del presidente son preparadas por las agencias gubernamentales pertinentes con la participación de los servicios de inteligencia, las fuerzas y cuerpos de seguridad y los organismos policiales involucrados en la lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, incluida la FinCEN, que contribuye a indicar los riesgos y las tendencias de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo detectados en los procedimientos de comunicación.	Federal
9	Legislación sobre la privacidad de las entidades financieras	Los Estados miembros deben establecer leyes para velar por que la información se pueda compartir con las autoridades fiscales y las autoridades policiales. En virtud de la Directiva antiblanqueo, los supervisores deben contar con la capacidad de imponer la presentación de cualquier información pertinente para controlar la conformidad.	Estados miembros	La Ley Right to Financial Privacy Act (RFPA) (USC, título 12, sección 3401‑22) regula el procedimiento con arreglo al cual las agencias federales de EE. UU. obtienen información de las entidades financieras, así como las circunstancias en que pueden divulgarla. Establece salvaguardias antes de que los bancos puedan divulgar información de los clientes a los servicios policiales o las autoridades de supervisión.	Federal
10‑11	Diligencia debida con respecto al cliente y conservación de documentos	Los bancos de la UE tienen prohibido mantener cuentas anónimas y están obligados a llevar a cabo un procedimiento de diligencia debida de los clientes, tanto de los nuevos como de los existentes. Están obligados a conservar los documentos durante un período de tiempo determinado y suministrarlos a los supervisores (si así lo solicitan).	Estados miembros	Mantener cuentas anónimas o a nombres obviamente ficticios no está expresamente prohibido. Sin embargo, los bancos están obligados a aplicar procedimientos basados en el riesgo para verificar la identidad real de cada cliente y llegar a una convicción razonable al respecto. Los bancos no están expresamente obligados a identificar y verificar la identidad de las personas autorizadas para actuar en representación de los clientes. Los bancos están obligados generalmente a la conservación de los documentos durante al menos cinco años.	Estado
12‑16	Medidas adicionales para clientes y actividades específicos	Las medidas relativas a las personas del medio político y a los bancos corresponsales se abordan en cada Estado miembro. Las transferencias de dinero o valores están sujetas a determinadas obligaciones basadas en el Derecho de la Unión directamente aplicable, como el Reglamento de transferencias bancarias (Reglamento 2015/847).	Estados miembros y UE	En relación con los acuerdos de corresponsalía, cada banco interesado debe establecer unas políticas, unos procedimientos y unos controles apropiados y específicos, razonablemente diseñados para detectar e informar de casos de blanqueo de capitales a través de dichas cuentas. En cuanto a los proveedores de servicios de transferencia de dinero y valores, tanto formales como informales, están sujetos a los requisitos de la Ley de secreto bancario, incluido el registro en la FinCEN.
17‑19	Delegación, controles y grupos financieros	Los Estados miembros podrán permitir a las entidades obligadas delegar en terceros la realización de la diligencia debida con arreglo a determinadas normas. Existen normas para los controles de LBC en bancos transfronterizos y se espera que los supervisores nacionales cooperen de manera colegiada. En cuanto a los terceros países de alto riesgo, la UE adopta una lista y se espera de las entidades supervisadas que establezcan una diligencia debida reforzada en sus interacciones con dichos países.	Estados miembros y UE	Las entidades financieras cubiertas deben establecer programas de LBC que prevean, como mínimo: a) desarrollar políticas, procedimientos y controles internos; b) designar un responsable de conformidad de un nivel jerárquico lo suficientemente elevado para garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones dimanantes de la Ley de secreto bancario; c) contar con un programa de formación continua para los empleados; y d) tener una función de cumplimiento independiente para poner a prueba los programas. En cuanto a los países de alto riesgo, las entidades financieras deben aplicar una diligencia debida reforzada a las cuentas de corresponsalía establecidas o mantenidas en EE. UU. por determinadas categorías de bancos extranjeros. Esta lista es adoptada por la FinCEN a escala federal.	Estado
20‑21	Comunicación de transacciones sospechosas	Las entidades obligadas de los Estados miembros de la UE deben comunicar las actividades o las transacciones sospechosas a la unidad de inteligencia financiera (UIF) nacional. Dichas UIF disponen de una plataforma para compartir información de inteligencia en la UE (FIU.net). Europol, la agencia policial de la UE, también recaba y difunde información sobre los patrones de la actividad de blanqueo de capitales.	En los Estados miembros y en la UE	EE. UU. exige que las entidades financieras cubiertas comuniquen las transacciones sospechosas. Se ordena a las entidades financieras que comuniquen sin dilación a los servicios policiales las violaciones que requieren una atención inmediata, como tramas de blanqueo de capitales y actividades terroristas en curso. A menos que tengan que comunicarse inmediatamente, los informes de transacciones sospechosas deben presentarse ante la FinCEN.	Estado
24‑25	Transparencia y propiedad efectiva de personas jurídicas y disposiciones al respecto	La legislación de LBC de la UE obliga a los Estados miembros a establecer registros centrales de titularidad real, que deben estar interconectados. Igualmente, se deben establecer sanciones para aquellos que no cumplan sus obligaciones. Sin embargo, no existe un registro común de la UE con la información sobre titularidad real.	Estados miembros	La constitución de las personas jurídicas estadounidenses está regulada por la legislación de cada estado. Cada uno de los 56 estados, los territorios y el Distrito de Columbia de Estados Unidos tiene sus propias leyes para la constitución y la gobernanza de las personas jurídicas. Una vez constituidas, la legislación federal también rige en determinados ámbitos (p. ej., Derecho penal, regulación sobre valores o tributación). En 2016, el GAFI evaluó que EE. UU. presentaba deficiencias de coordinación en este ámbito, específicamente porque las autoridades competentes no siempre podían obtener o acceder puntualmente a información adecuada, precisa y oportuna sobre la propiedad efectiva y el control de las personas jurídicas.	Estado
26‑28	Reglamentación y supervisión	La legislación aplicable se establece a escala de la UE y principalmente mediante una Directiva. Esta describe obligaciones para determinados organismos de la UE, como la Comisión y la ABE. Los Estados miembros deben también transponer determinados requisitos a la legislación nacional. Cada Estado miembro debe contar con uno o varios supervisores de blanqueo de capitales para las entidades obligadas dentro de su jurisdicción. En la práctica, las normas técnicas de reglamentación se establecen en el ámbito de la UE y se espera su cumplimiento por parte de los bancos y los supervisores nacionales. La supervisión a escala de la UE se presenta como la capacidad de la Comisión de incoar procedimientos de infracción cuando un Estado miembro no establece una determinada legislación. Además, la ABE puede investigar y realizar recomendaciones si se detecta una posible infracción del Derecho de la Unión en materia de blanqueo de capitales.	Estados miembros y UE	En razón de la naturaleza internacional tanto del sistema financiero como de la delincuencia grave y el terrorismo, el Gobierno federal ha adoptado la función principal en la elaboración de legislación y su aplicación en los ámbitos del blanqueo de capitales (BC) y la financiación del terrorismo (FT). Las leyes estatales pueden soslayarse cuando el Congreso incluye explícitamente una cláusula de prelación, cuando una ley estatal contraviene una federal y cuando se excluye a los estados de regular ámbitos que el Congreso haya determinado que entran dentro de las competencias exclusivas de las autoridades federales. Los reguladores federales (OCC, la Reserva Federal, FDIC, NCUA, etc.) cuentan con una autoridad delegada de análisis y aplicación de la FinCEN. La base jurídica es la Ley de secreto bancario de 1970 y su aplicación y está reforzada por la Ley Patriótica de EE. UU. de 2001. El sistema de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de EE. UU. se basa firmemente en la aplicación de la ley. Todas las fuerzas y cuerpos de seguridad (federales, estatales y locales) gozan de acceso directo a los informes sobre actividades sospechosas presentados ante la FinCEN. Una función especialmente potente es el enfoque en los grupos de trabajo mixtos, que reúnen a las autoridades de todos los ámbitos (federal, estatal y local). Este planteamiento se aplica de manera generalizada para llevar a cabo investigaciones sobre blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y delitos principales y se ha revelado muy útil en asuntos significativos, voluminosos y complejos.	Federal y estatal
33	Estadísticas	El marco jurídico de la UE obliga a los Estados miembros a recoger estadísticas sobre BC y a enviarlas a Eurostat, la oficina estadística de la UE. A continuación, Eurostat está obligada a comunicar dichas estadísticas, aunque esta imposición legal acaba de entrar en vigor. Mientras tanto, hay escasos datos cuantitativos sistemáticos sobre los volúmenes de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo.	Estados miembros y UE	EE. UU. mantiene unas estadísticas exhaustivas, excepto sobre las investigaciones, los enjuiciamientos y las condenas relativos a los delitos estatales en materia de BC, o las estadísticas sobre los activos bloqueados, embargados y confiscados en el ámbito de cada estado.	Federal y estatal
35	Sanciones	Los Estados miembros están obligados a dotar a las autoridades de supervisión del blanqueo de capitales de competencias y recursos para imponer sanciones cuando se detecten violaciones de la normativa de supervisión. En la práctica, la naturaleza y la gravedad de las sanciones varía en función de la jurisdicción.	Estados miembros	Existe una amplia gama de sanciones penales, civiles y administrativas proporcionadas y disuasorias, que van desde cartas de apercibimiento hasta multas y penas de prisión. La FinCEN puede interponer una acción coercitiva por violaciones de la Ley de secreto bancario. Tiene la autoridad coercitiva federal exclusiva sobre las entidades financieras y las empresas y profesionales no financieras abarcadas. Aparte de sanciones pecuniarias de carácter civil, la FinCEN puede adoptar otras medidas administrativas formales e informales. Otros organismos (como la SEC) tienen igualmente competencias en virtud de su respectiva legislación para adoptar una serie de acciones de supervisión.	Federal

Fuente: Resumen del Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de documentación del GAFI, la FinCEN, la Comisión y la ABE.

Anexo V – Etapas del proceso de investigación de supuestas infracciones del Derecho de la Unión

Fase	Proceso	Parte interesada	Plazo
Solicitud	El artículo 17 del Reglamento 1093/2010 (el Reglamento por el que se crea la ABE) prevé la posibilidad de que la ABE investigue presuntas violaciones u omisiones de aplicación del Derecho de la Unión por parte de determinados organismos, por su propia iniciativa o a petición de otras entidades. El Reglamento de la ABE no dispone el procedimiento ni el cronograma, o sea, ninguno de estos organismos (incluida la Comisión) tiene obligación jurídica alguna sobre cómo o cuándo debe realizar una solicitud a la ABE.	Deben presentar una solicitud a la ABE una o varias autoridades competentes, el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión o el Grupo de Partes Interesadas del Sector Bancario.	Las solicitudes se pueden presentar en cualquier momento y la ABE no tiene una obligación legal específica de responder en un período de tiempo determinado.
Investigación preliminar	Una evaluación preliminar de la supuesta infracción de la legislación de la Unión Europea.	La ABE lleva a cabo investigaciones preliminares, incluida la comunicación con las autoridades competentes, a fin de dilucidar los hechos atinentes a la supuesta infracción de la legislación de la Unión Europea.	No hay un límite temporal legal específico para dichas operaciones.
Investigación	El proceso formal destinado a esclarecer si ha tenido lugar una infracción de la legislación de la Unión Europea.	El presidente de la ABE decide si incoar o no una investigación por una infracción de la legislación de la Unión Europea. El reglamento interno de la ABE dispone la convocatoria de un grupo de expertos compuesto por el presidente y seis miembros de la Junta de Supervisores no afectados por la investigación. Dicho grupo puede decidir: cerrar la investigación sin adoptar una recomendación, o, si se determina una infracción de la legislación de la Unión Europea, realizar una recomendación al respecto a la Junta de Supervisores.	La ABE podrá dirigir una recomendación a la autoridad competente, en la que expondrá las medidas que deben adoptarse para ajustarse al Derecho de la Unión, a más tardar en el plazo de dos meses desde el inicio de su investigación.
Recomendación	La Junta de Supervisores concluye que se ha producido una infracción del Derecho de la Unión y remite una recomendación a la autoridad competente interesada.	La decisión de adoptar una recomendación es adoptada por la Junta de Supervisores de la ABE, compuesta por los supervisores de 27 autoridades competentes.	Dicha decisión se ha de tomar en el plazo de dos meses a partir del inicio de la investigación (véase el apartado anterior).
Comunicación	Envío de la recomendación a la autoridad nacional competente.	En la recomendación se exponen las medidas necesarias para conformarse al Derecho de la Unión.	La autoridad nacional competente debe responder en el plazo de diez días.
Dictamen	En caso de incumplimiento por parte de la autoridad competente, la Comisión podrá emitir un dictamen formal para la autoridad nacional competente.	La Comisión podrá actuar tras haber sido informada por la ABE o por iniciativa propia.	La Comisión podrá emitir este dictamen formal a más tardar tres meses después de la adopción de la recomendación, plazo que podrá ampliar en un mes más.

Fuente: Reglamento de la ABE, reglamento interno de la ABE.

Anexo VI – Controles de transposición

Fecha límite de transposición	26 de junio de 2017
Comunicaciones de los Estados miembros remitidas dentro del plazo fijado o antes del inicio de los procedimientos de infracción por falta de comunicación	6
Número de Estados miembros que no habían notificado la transposición completa en el momento de la auditoría (julio de 2020)	8
Número de procedimientos de infracción iniciados por falta de comunicación o de integridad	28
Duración total de los procedimientos de infracción hasta su conclusión (en meses)52	Más de 36 (en curso)53

Fuente: Examen del análisis de la Comisión por el Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo VII – Tipos de intercambio de información en el BCE

Categorías	Intercambios en el contexto de una comunicación periódica de información anual (enviados y recibidos)	Intercambios ad hoc a iniciativa propia (enviados y recibidos)	Intercambios basados en solicitudes ad hoc (enviados y recibidos)
Información compartida	Intercambio anual de extractos de las decisiones del PRES por parte del BCE con autoridades de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo (compartidos a iniciativa propia) Puntuaciones y evaluaciones de riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo; informes y sanciones por inspecciones in situ (solicitudes anuales enviadas por el BCE a las autoridades de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo)	Otra información pertinente derivada de la supervisión de ambas funciones	Otra información pertinente derivada de la supervisión de ambas funciones

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información enviada por el BCE.

Siglas y acrónimos

ABE: Autoridad Bancaria Europea

AESPJ: Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación

AMLD: Anti-money laundering Directive

BCE: Banco Central Europeo

BOS: Board of Supervisors

BUL: Breach of Union law

CFT: Combatting the financing of terrorism

CSBB: Comité de Supervisión Bancaria de Basilea

DRC: Directiva sobre requisitos de capital

EGMLTF: Grupo de Expertos en Blanqueo de Capitales y Financiación del Terrorismo

ESMA: Autoridad Europea de Valores y Mercados

ETC: Equivalente a jornada completa

FinCEN: Red de control de delitos financieros

GAFI: Grupo de Acción Financiera Internacional

LBC: Lucha contra el blanqueo de capitales

LFN: Letter of formal notice

MER: Mutual evaluation report

ML/TF: Money laundering and terrorist financing

MUS: Mecanismo Único de Supervisión

PIB: Producto interior bruto

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

SNRA: Supra-national risk assessment

UIF: Unidad de Inteligencia Financiera

Glosario

Acto delegado: Acto jurídicamente vinculante utilizado por la Comisión, si el Parlamento y el Consejo no formulan objeciones, para complementar o modificar partes no esenciales del Derecho de la Unión, por ejemplo, aportando detalles sobre medidas de ejecución.

Autoridad Bancaria Europea (ABE): Organismo de la UE constituido en 2011; se trata de una de las tres autoridades europeas de supervisión y el principal regulador en el ámbito de la reglamentación y la supervisión bancarias, redacta normas técnicas reguladoras para su aprobación por parte de la Comisión, con competencias para imponer normas de LBC.

Autoridades Europeas de Supervisión (AES): Consiste en la Autoridad Bancaria Europea (ABE), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA). Las AES se esfuerzan por armonizar la supervisión financiera en la UE y contribuir a garantizar una aplicación consistente del código normativo para crear una situación de igualdad de condiciones. Tienen igualmente el mandato de evaluar los riesgos y las vulnerabilidades del sector financiero.

Banco Central Europeo (BCE): Institución europea establecida con el Tratado de Ámsterdam en 1998; supervisor prudencial directo de grandes bancos de la zona del euro a través del Mecanismo Único de Supervisión desde 2014.

Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB): Principal organismo de establecimiento de normas globales para la reglamentación prudencial de bancos y foro para la cooperación periódica sobre cuestiones de supervisión bancaria.

Control de conformidad: La verificación de que las disposiciones pertinentes de una directiva de la UE se han reflejado con exactitud en las medidas de aplicación nacionales.

Control de transposición: Evaluación de la compatibilidad de las medidas nacionales de aplicación con las disposiciones de una directiva.

Dictamen motivado: Si el país de la UE interesado no comunica unas medidas que transpongan plenamente las disposiciones de las directivas o no subsana la presunta violación del Derecho de la Unión, la Comisión podrá entablar un procedimiento formal de infracción. Después del paso de enviar un requerimiento y si la Comisión concluye que el país no está cumpliendo sus obligaciones con arreglo al Derecho de la Unión, como segunda etapa del procedimiento podrá remitir un dictamen motivado: un requerimiento formal de cumplimiento del Derecho de la Unión.

Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales de la Comisión Europea: Dirección General de coordinación de la lucha contra el blanqueo de capitales en la Comisión.

Directiva antiblanqueo: Legislación y principal instrumento jurídico de la UE para la prevención de la explotación del sistema financiero de la Unión con fines de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo; la primera Directiva data de 1990 y se ha ido renovado paulatinamente hasta llegar a su quinta iteración en 2018.

Entidad de crédito: Empresa, por ejemplo, un banco, cuya actividad consiste en recibir depósitos u otros fondos reembolsables del público y conceder préstamos.

Europol: Agencia policial de la Unión Europea, que, entre otras cosas, apoya a los Estados miembros en su lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI): Organismo intergubernamental constituido en 1989 por los Ministros de sus jurisdicciones miembros. Cuenta con 39 componentes, incluidos la Comisión Europea y 14 Estados miembros. Fija normas para promover la aplicación efectiva de las medidas legales, reglamentarias y operativas para combatir el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y otras amenazas conexas para la integridad del sistema financiero internacional. Se trata de un «organismo normativo» que trabaja para generar la voluntad política necesaria con el fin de provocar reformas legislativas y reglamentarias nacionales en dichos ámbitos.

Lucha contra la financiación del terrorismo (LFT): Unos regímenes eficaces de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo son esenciales para proteger la integridad de los mercados y del marco financiero global, ya que ayudan a mitigar los factores que facilitan los abusos financieros.

Procedimiento de infracción: De conformidad con los artículos 258 a 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el principal mecanismo coercitivo incoado por la Comisión contra un Estado miembro cuando considera que ha incumplido sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.

Proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES): El proceso de supervisión anual de los grandes bancos de la zona del euro bajo la vigilancia directa del BCE. Ofrece a los supervisores un conjunto de instrumentos armonizado para examinar el perfil de riesgo de un banco desde cuatro vertientes distintas: modelo de negocio, gobernanza y riesgo, capital y liquidez.

Requerimiento: Si el país de la UE interesado no comunica unas medidas que transpongan plenamente las disposiciones de las Directivas o no subsana la presunta infracción del Derecho de la Unión, la Comisión podrá entablar un procedimiento formal de infracción. Dicho procedimiento da comienzo con un requerimiento, mediante el cual la Comisión Europea permite al Estado miembro presentar su punto de vista sobre la violación detectada.

Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE): Servicio diplomático de la UE. Su objetivo es mejorar la coherencia y la eficacia de la política exterior de la UE, aumentando así la influencia global de Europa. Gestiona las relaciones diplomáticas de la UE con otros países externos a la Unión y dirige la política exterior y de seguridad de la UE.

Supervisión prudencial: Vigilancia directa de las instituciones financieras (incluidos los bancos) para velar no solo por que cumplan con la normativa en el sentido legal, sino también por que funcionen de una manera sensata, prudente y conforme al espíritu del marco regulador.

Supervisor de LBC: Autoridad pública de un Estado miembro encargada de supervisar el régimen de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, examinar el cumplimiento de dicho régimen por parte de las entidades obligadas e imponer multas por incumplimientos.

Tercer país: País o territorio no perteneciente a la Unión Europea.

Transposición del Derecho de la Unión: Procedimiento mediante el cual los Estados miembros de la UE incorporan las directivas de la Unión a su Derecho nacional a fin de que sus objetivos, requisitos y plazos sean directamente aplicables.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE): El Tribunal de Justicia interpreta la legislación de la UE para garantizar que se aplica de igual manera en todos los países de la UE y dirime litigios jurídicos entre los Gobiernos nacionales y las instituciones de la UE.

Unidad de Inteligencia Financiera (UIF): Autoridad nacional competente sobre la aplicación de la legislación en materia de la lucha contra el blanqueo de capitales en el Estado miembro. Es responsable de la recogida, del análisis y de la difusión de los informes remitidos por las entidades obligadas, incluido entre otros Estados miembros de la UE y terceros países, interactuando con las fuerzas y cuerpos de seguridad si es necesario.

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV, Regulación de mercados y economía competitiva, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Mihails Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, asistido por Edite Dzalb, jefa de Gabinete, y Laura Graudiņa, agregada de Gabinete; Zacharias Kolias, gerente principal; Shane Enright, jefe de tarea, los auditores Giorgos Tsikkos, Helmut Kern, Marc Hertgen, Marion Schiefele, Katja Mravlak y Nadiya Sultan, y la jurista Andreea-Maria Feipel-Cosciug. Michael Pyper prestó asistencia lingüística.

Notas finales

¹ Véase Eurostat: Money laundering in Europe (2013).

² La ABE concluyó recientemente que era probable que el mismo incumplimiento por parte de la misma entidad financiera desencadenase la imposición de diferentes sanciones y medidas (o su ausencia), dependiendo de la autoridad competente responsable de aplicar la normativa. EBA Report on European Commission’s call for advice on the future EU legal framework on AML/CFT, septiembre de 2020, apartado 88, p. 23.

³ Esto puede llevar a la inviabilidad de un banco.

⁴ En enero de 2020, la DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales asumió la responsabilidad de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo de la Dirección General de Justicia y Consumidores de la Comisión.

⁵ El Instituto de Gobernanza de Basilea ha destacado este problema en su Basel AML Index: Ranking money laundering and terrorist financing risks around the world (edición de 2020, p. 4): «Este deficiente rendimiento concuerda con violaciones de las disposiciones de la lucha contra el blanqueo de capitales en los bancos europeos en los últimos años que han suscitado una alarma sobre la calidad de la supervisión bancaria y no bancaria en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo».

⁶ Comisión Europea: Plan de acción para una política global de la Unión en materia de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, mayo de 2020.

⁷ Parlamento Europeo: Resolución sobre la política global de la Unión para la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo - Plan de acción de la Comisión y evolución reciente, julio de 2020.

⁸ Consejo de la UE: Conclusiones sobre la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, noviembre de 2020.

⁹ Recomendaciones del GAFI de 2012, modificadas en junio de 2019.

¹⁰ Comité de Supervisión Bancaria de Basilea: «Introduction of guidelines on interaction and cooperation between prudential and AML/CFT supervision» y «Principios básicos para una supervisión bancaria efectiva».

¹¹ En virtud de las Directivas (UE) 2015/849 («cuarta Directiva antiblanqueo») y 2018/843 («quinta Directiva antiblanqueo»), artículo 9.

¹² Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, artículo 290.

¹³ El término «tercer país» se refiere a jurisdicciones (países y territorios) ajenos a la UE.

¹⁴ Comisión Europea, «Methodology for identifying high risk third countries under Directive (EU) 2015/849».

¹⁵ Escala de 1 (baja importancia) a 4 (alta importancia).

¹⁶ Comisión, «Informe de la Comisión sobre la evaluación de los riesgos de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que afectan al mercado interior y están relacionados con actividades transfronterizas», apartado 4, Recomendaciones.

¹⁷ Quinta Directiva antiblanqueo, artículo 6, apartado 2, letra b), y artículo 44; estas obligaciones se refieren a la Comisión y pueden incluir las responsabilidades de Eurostat u otras direcciones generales, como la de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales.

¹⁸ Son competencias de la Comisión en virtud de los artículos 258 y 260 del TFUE.

¹⁹ Esta es una de las responsabilidades de la Comisión en virtud del artículo 17 del TUE.

²⁰ El artículo 13, sobre la diligencia debida con respecto al cliente; el artículo 18, sobre medidas reforzadas de diligencia debida con respecto al cliente; el artículo 30, sobre la información relativa a la propiedad efectiva y el registro central; el artículo 45, sobre medidas adicionales en caso de aplicación del Derecho de un tercer país y el artículo 50, sobre cooperación con las Autoridades Europeas de Supervisión.

²¹ Para más detalles al respecto, véase el análisis del Tribunal de Cuentas Europeo 7/2018 «Aplicación del Derecho de la UE: responsabilidades de supervisión de la Comisión Europea con arreglo al artículo 17, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea».

²² El 25 % respondió que los talleres fueron «muy útiles» y el 60 % afirmó que resultaron «útiles en cierta medida».

²³ Además, en nuestra encuesta, 12 de los 20 Estados miembros (el 60 %) declaró que los contactos informales, por ejemplo, las reuniones bilaterales con la Comisión, fueron «muy útiles».

²⁴ Una semana después, 6 Estados miembros declararon una transposición completa y 15 no seguían sin notificar medida alguna.

²⁵ Comisión, «Directrices de la Comisión para la mejora de la legislación, conjunto de instrumentos n.º 37», p. 285.

²⁶ En septiembre de 2020.

²⁷ Comisión, «Directrices para la mejora de la legislación, conjunto de instrumentos n.º 37».

²⁸ Los controles de transposición comienzan una vez vencida la fecha límite de transposición.

²⁹ Con arreglo a las Directrices de la Comisión para la mejora de la legislación, conjunto de instrumentos 37: La Comisión tiene el objetivo de completar el control de transposición en el plazo de seis meses a partir del vencimiento de la fecha límite de transposición. Si los Estados miembros no notifican las medidas de transposición antes de la fecha límite, se incoará lo antes posible un procedimiento de infracción. En ese caso, el período de seis meses comenzará una vez notificadas las medidas. Como el final de dicho período no se indica en las Directrices para la mejora de la legislación, lo calculamos desde la fecha límite de transposición hasta la incoación del procedimiento de infracción (países 1 y 3) y, en un caso de ausencia de declaración (país 2), desde la primera notificación hasta el cierre del expediente.

³⁰ Ídem.

³¹ Además, 12 de los 20 Estados miembros (el 60 %) que respondieron a su encuesta declararon que en la transposición de la cuarta Directiva antiblanqueo participaron cuatro o más ministerios del Gobierno central.

³² Véase la «Declaración política conjunta de 28 de septiembre de 2011 de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos».

³³ Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sentencia de 8 de julio de 2019 en el asunto C-543/17, Comisión/Bélgica; reiterada en la sentencia de 16 de julio de 2020, Comisión/Irlanda, C‑550/18, ECLI:EU:C:2020:564, apartado 74.

³⁴ Reglamento (UE) n.º 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modifica la Decisión n.º 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión, DO L 331 de 15.12.2010, pp. 12‑47, modificado por última vez por el Reglamento (UE) 2019/2175 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2019.

³⁵ En virtud del artículo 17, apartado 2, del Reglamento de la ABE.

³⁶ Comisión, Informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación de los recientes supuestos casos de blanqueo de capitales con la implicación de entidades de crédito de la UE, 2019.

³⁷ Comisión, Informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) y del Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF), 2014.

³⁸ Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo 10/2019: Pruebas de resistencia para bancos en la UE: Aunque se facilita más información que nunca, es necesario mejorar la coordinación y centrarse en los riesgos, apartado 113.

³⁹ Tal como se exige en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (el «Reglamento del MUS»).

⁴⁰ Artículo 127, apartado 6, del TFUE y considerando 28 del Reglamento del MUS.

⁴¹ Considerando 29 del Reglamento del MUS.

⁴² La legislación no preveía simultáneamente las correspondientes exenciones del régimen de secreto profesional. El considerando 19 de la quinta Directiva antiblanqueo lo reconoce al indicar que: «el intercambio de información confidencial y colaboración entre las autoridades competentes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que supervisan las entidades de crédito y las entidades financieras y los supervisores prudenciales no debe verse obstaculizado por la inseguridad jurídica que pueda surgir como consecuencia de la ausencia de disposiciones explícitas en este ámbito. La aclaración del marco jurídico resulta incluso aún más importante dado que la supervisión prudencial se ha encomendado en ocasiones a supervisores no encargados de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, como el Banco Central Europeo (BCE)».

⁴³ La quinta Directiva antiblanqueo entró en vigor en junio de 2018.

⁴⁴ La Directiva sobre requisitos de capital entró en vigor en junio de 2019.

⁴⁵ En concreto, entidades de crédito de 12 grupos supervisados significativos.

⁴⁶ ABE, Multilateral Agreement on the practical modalities for exchange of information on AML/CFT between the ECB and CAs, 2019.

⁴⁷ Esta cuestión se mencionó asimismo en el Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo 29/2016: El Mecanismo Único de Supervisión: buen comienzo, pero tiene que seguir mejorando, apartado 185.

⁴⁸ ABE, Guidelines on the revised common procedures and methodologies for the supervisory review and evaluation process (SREP) and supervisory stress testing, 2018.

⁴⁹ Este ciclo estaba fuera de nuestro período de muestra.

⁵⁰ Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA).

⁵¹ Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ).

⁵² En septiembre de 2020.

⁵³ Duración del procedimiento de infracción más prolongado.

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización (APM) / Inicio de la auditoría	3.3.2020
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	26.3.2021
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio	20.5.2021
Se reciben las respuestas oficiales de la Comisión y el SEAE en todas las lenguas	24.6.2021
Respuestas oficiales del BCE recibidas en todas las lenguas	12.5.2021
Respuestas oficiales de la ABE recibidas en todas las lenguas	19.5.2021

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