Os esforços da UE para combater o branqueamento de capitais no setor bancário são fragmentados e a aplicação é insuficiente

Síntese

I

O branqueamento de capitais é a prática de «legitimar» os produtos do crime introduzindo‑os na economia regular para disfarçar a sua origem ilegal. Na Europa, a Europol estima que o valor das operações suspeitas se situe nas centenas de milhares de milhões de euros — o equivalente a 1,3% do produto interno bruto (PIB) da UE. A nível internacional, estima‑se que representem 3% do PIB mundial.

II

A UE adotou a sua primeira diretiva relativa ao branqueamento de capitais em 1991, atualizando-a recentemente, em 2018, para combater ameaças para o mercado interno decorrentes do branqueamento de capitais e, subsequentemente, prevenir o financiamento do terrorismo. Para produzir efeitos, a diretiva relativa ao branqueamento de capitais tem de ser aplicada a nível nacional.

III

Vários organismos da UE também intervêm neste domínio. A Comissão desenvolve políticas, acompanha a sua transposição e executa análises de risco. A Autoridade Bancária Europeia (EBA) executa análises, investiga violações da legislação da União e estabelece normas pormenorizadas para utilização pelos supervisores e pelo setor. Em 2020, o mandato jurídico e os poderes da EBA relativamente ao antibranqueamento de capitais e ao combate ao financiamento do terrorismo (ABC/CFT) foram substancialmente alargados. O Banco Central Europeu (BCE) tem em conta o risco de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo (BC/FT) na supervisão prudencial dos bancos na área do euro e, desde 2019, partilha informações pertinentes e necessárias em matéria ABC/CFT com os supervisores nacionais.

IV

Tendo em conta a importância da política da UE neste domínio e a atual inclinação reformista, o Tribunal decidiu auditar aspetos da eficiência e eficácia desta política. O presente relatório pretende informar as partes interessadas e formular recomendações para apoiar a elaboração de políticas e a sua aplicação. O Tribunal examinou as ações da UE neste domínio, concentrando‑se no setor bancário e analisando se a ação da UE é corretamente executada.

V

Globalmente, o Tribunal observou uma fragmentação institucional e uma coordenação deficiente a nível da UE no que diz respeito a ações para prevenir o BC/FT e responder aos riscos assinalados. Na prática, a supervisão ABC/CFT ainda ocorre a nível nacional, sendo o quadro de controlo da UE insuficiente para garantir condições equitativas.

VI

A Comissão é obrigada a publicar uma lista de países não pertencentes à UE («países terceiros») que constituem uma ameaça para o mercado interno em termos de branqueamento de capitais. O Tribunal observou lacunas em relação à comunicação com os países terceiros da lista, bem como falta de cooperação por parte do Serviço Europeu para a Ação Externa. Além disso, até à data, a UE não adotou uma lista autónoma de países terceiros de risco elevado. A Comissão também realiza, de dois em dois anos, uma avaliação dos riscos para o mercado interno. Esta avaliação não indica alterações ao longo do tempo, carece de incidência geográfica e não hierarquiza eficazmente os riscos.

VII

O Tribunal constatou que a Comissão tardou em avaliar a transposição das diretivas pelos Estados‑Membros devido à má qualidade da comunicação por parte destes e à escassez de recursos da Comissão. O pessoal da Autoridade Bancária Europeia realizou investigações exaustivas sobre potenciais violações da legislação da União, mas o Tribunal encontrou provas de pressão sobre o seu Conselho de Supervisores (CS), que participava num processo de deliberação. O Tribunal constatou também que o Banco Central Europeu começou a partilhar adequadamente informações com os supervisores ABC/CFT nacionais, embora alguns processos de tomada de decisão tenham sido lentos. A qualidade dos materiais partilhados pelos supervisores também variou consideravelmente, devido às práticas nacionais, estando a EBA a trabalhar na disponibilização de orientações atualizadas.

VIII

O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

1. hierarquizar mais claramente os riscos de BC/FT e colaborar com o Serviço Europeu para a Ação Externa no que respeita aos países terceiros da lista;
2. utilizar, sempre que possível, regulamentos em vez de diretivas;
3. instituir um quadro para pedidos relativos a violações da legislação da União.

IX

O Tribunal recomenda que a Autoridade Bancária Europeia deve:

1. introduzir regras que impeçam outros membros do Conselho de Supervisores de procurarem influenciar os membros do painel durante as suas deliberações;
2. disponibilizar orientações que facilitem intercâmbios de informações harmonizados entre os supervisores a nível nacional e da UE.

X

O Tribunal recomenda que o Banco Central Europeu deve:

1. introduzir processos internos de tomada de decisões mais eficientes;
2. efetuar alterações nas suas práticas de supervisão assim que sejam emitidas orientações pela Autoridade Bancária Europeia.

XI

A próxima reforma legislativa constitui uma oportunidade para que a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho deem resposta às insuficiências assinaladas e corrijam a fragmentação do quadro da UE em matéria de ABC/CFT.

Introdução

O que é o branqueamento de capitais?

01

O branqueamento de capitais pode ocorrer em qualquer setor da economia, desde o jogo a dinheiro à transação de mercadorias e à aquisição de imóveis. Contudo, em geral, os branqueadores de capitais necessitam de utilizar o sistema bancário em algum momento, nomeadamente quando convertem e movimentam os produtos do crime (processo designado por «layering»). A figura 1 apresenta mais pormenores sobre o funcionamento do branqueamento de capitais. Com efeito, os números mais recentes do Eurostat¹ mostram que, em mais de metade dos Estados‑Membros da UE, uma percentagem superior a 75% das operações suspeitas comunicadas provém de instituições de crédito. Por conseguinte, as medidas preventivas no setor bancário podem constituir um instrumento eficaz para quebrar o ciclo do branqueamento de capitais.

02

Uma outra ameaça relacionada com o branqueamento de capitais é o financiamento do terrorismo (ver caixa 1). As políticas destinadas a combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (BC/FT) estão ligadas entre si e são geralmente tratadas através dos mesmos instrumentos, referidos sob a designação de antibranqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo (ABC/CFT).

Políticas públicas de combate ao branqueamento de capitais

03

Existem políticas nacionais destinadas a prevenir e punir o branqueamento de capitais desde a década de 1970. A nível mundial, o principal organismo neste domínio é o Grupo de Ação Financeira (GAFI) intergovernamental, criado pelo G7 em 1989 e sediado em Paris. Os 39 membros do GAFI incluem os Estados Unidos, a Rússia e a China, bem como a Comissão Europeia e 14 Estados‑Membros da UE.

04

O GAFI estabelece normas e promove uma ação eficaz de luta contra o branqueamento de capitais, o financiamento do terrorismo e outras ameaças à integridade do sistema financeiro internacional. As suas orientações abrangem atualmente medidas preventivas para instituições financeiras, bem como os poderes recomendados dos reguladores, dos supervisores e dos organismos responsáveis pela aplicação da lei. O GAFI disponibiliza os «relatórios de avaliação mútua» (RAM), um sistema que assenta em avaliações pelos pares realizadas periodicamente, entre os seus membros, com vista a avaliar a qualidade da aplicação das suas normas e recomendações. A UE não se concentra no exame pelos pares da execução a nível nacional tanto quanto a abordagem do GAFI.

05

Em 1991, com base nas normas do GAFI, a UE adotou uma diretiva relativa ao branqueamento de capitais (Diretiva ABC) para evitar que os criminosos tirassem partido da livre circulação de capitais no mercado interno e harmonizar os esforços dos Estados‑Membros no combate ao branqueamento de capitais. Desde então, a UE atualizou a Diretiva ABC quatro vezes, de acordo com a evolução das normas do GAFI. Houve um endurecimento das regras a cada atualização, com o objetivo de refletir o reconhecimento crescente, a nível mundial, dos efeitos nocivos do branqueamento de capitais e das novas técnicas utilizadas pelos branqueadores de capitais, reforçando simultaneamente o quadro jurídico através de outra legislação em matéria penal. O anexo I apresenta mais pormenores sobre o quadro jurídico.

06

A ação penal e a aplicação da lei relativamente a infrações ligadas ao branqueamento de capitais na UE ficam ao critério dos Estados‑Membros, que aplicam normas em matéria de ação penal e sanções penais variáveis. Entre os outros países do GAFI, os Estados Unidos seguem geralmente um regime mais punitivo na aplicação das regras e sanções em matéria de branqueamento de capitais, tendo sido impostas, nos últimos anos, grandes coimas e outras sanções a bancos da UE que operam nos EUA. O anexo IV apresenta mais pormenores.

Responsabilidades da UE e dos Estados-Membros

07

Até à data, o quadro da UE relativo a ABC/CFT baseou‑se principalmente em diretivas, ao abrigo do artigo 114.º do TFUE. Esta situação contrasta com outros domínios da legislação respeitante a serviços financeiros, em que se tornou mais comum uma abordagem híbrida baseada em regulamentos e diretivas. Por conseguinte, em matéria de ABC/CFT, os organismos da UE asseguram a elaboração de políticas, orientações e controlo, mas a legislação é aplicada nos Estados‑Membros. Não existe um supervisor único neste domínio a nível da UE. Cabe aos organismos responsáveis pela supervisão ABC/CFT designados a nível nacional assegurar que as instituições financeiras e outras instituições abrangidas pelas regras ABC/CFT cumprem as suas obrigações, assim como tomar medidas corretivas se tal não acontecer, incluindo a imposição de sanções financeiras e restrições ao exercício da atividade. As instituições financeiras são igualmente obrigadas a comunicar atividades suspeitas às unidades de informação financeira (UIF) do respetivo Estado‑Membro (ver também figura 2).

08

Ao contrário dos Estados Unidos, a UE não possui um supervisor único em matéria de branqueamento de capitais para qualquer setor. Cada Estado‑Membro dispõe de um ou mais supervisores competentes para supervisionar os bancos, além de outras «entidades obrigadas». Os organismos da UE têm poderes diretos limitados. O comportamento dos supervisores é muito divergente e pode, por conseguinte, conduzir a uma desigualdade de tratamento entre Estados‑Membros². Nos Estados Unidos, a Rede de Combate ao Crime Financeiro (FinCEN) é o principal organismo regulador em matéria de ABC/CFT e realiza o acompanhamento de bancos, instituições financeiras e pessoas singulares. As ações da FinCEN têm um alcance mundial, uma vez que esta rede tem o poder de proibir bancos fora dos EUA de terem relações bancárias correspondentes com os bancos dos EUA, se tiver motivos razoáveis para concluir que um banco suscita grandes preocupações em termos de branqueamento de capitais³.

09

A Direção‑Geral da Estabilidade Financeira, dos Serviços Financeiros e da União dos Mercados de Capitais (DG FISMA)⁴ da Comissão coordena as políticas da UE relativas a antibranqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo. A Comissão é responsável por salientar os riscos para o sistema financeiro da UE e formular recomendações adequadas para as partes interessadas pertinentes. Cabe‑lhe também elaborar políticas e assegurar que a legislação da UE é transposta e aplicada nos Estados‑Membros. Por conseguinte, a Comissão tem um papel fundamental a desempenhar no apoio à criação de um quadro robusto em matéria de ABC/CFT na UE. O Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e a Europol também contribuem para a elaboração de informações pertinentes sobre BC/FT, para utilização pela Comissão.

10

Desde 2020, a Autoridade Bancária Europeia (EBA) é responsável por liderar, coordenar e acompanhar o combate do setor financeiro da UE ao branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. Antes dessa data, o seu trabalho abrangia apenas o setor bancário e incluía a elaboração de instrumentos regulamentares, como orientações, pareceres sobre os riscos em termos de ABC/CFT e relatórios. A EBA tem também poderes para investigar suspeitas de violações da legislação da União por supervisores nacionais neste domínio, mas não tem poderes de supervisão ou de garantia de aplicação da lei.

11

O Banco Central Europeu (BCE) é responsável pela supervisão prudencial de grandes bancos na área do euro. As implicações prudenciais dos riscos de BC/FT tornaram‑se um tema de interesse crescente para o BCE, uma vez que estes riscos podem criar desafios no plano da supervisão e fazer perigar a reputação do setor no seu conjunto. Desde 2019, o BCE começou a integrar considerações em matéria de ABC/CFT na sua supervisão prudencial, que é assegurada através do processo de revisão e avaliação pelo supervisor (SREP). Com o apoio da EBA e das outras Autoridades Europeias de Supervisão (AES), assinou acordos de intercâmbio de informações com cerca de 50 supervisores ABC/CFT, e os supervisores do BCE avaliam a informação, incorporam‑na no seu trabalho de supervisão prudencial e, se necessário, tomam as medidas prudenciais adequadas.

12

A Europol apoia os Estados‑Membros no combate ao branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. A figura 2 apresenta os principais intervenientes da UE.

Ponto da situação das políticas

13

Um dos principais aspetos do debate político em curso sobre a arquitetura da UE em matéria de ABC/CFT é a falta de uma supervisão central da União neste domínio e as consequentes condições de concorrência desiguais⁵.

14

Em maio de 2020, a Comissão adotou um plano de ação em matéria de ABC/CFT sob a forma de uma comunicação que incluía vários pilares⁶, juntamente com a publicação da metodologia revista relativa à identificação de países terceiros de risco elevado. A Comissão proporá a criação de um conjunto único de regras e de um organismo único de supervisão ABC/CFT. Posteriormente, este documento recebeu o amplo apoio do Parlamento Europeu⁷.

15

Em novembro de 2020, o Conselho publicou conclusões⁸ em que apoiava globalmente estes objetivos políticos. A publicação, pela Comissão, das propostas legislativas que incluirão os pilares referidos no ponto anterior está prevista para meados de 2021.

Âmbito e método da auditoria

16

Tendo em conta a importância da política em matéria de antibranqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo (ABC/CFT) na UE, os recentes casos de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo (BC/FT) no setor bancário, alvo de grande destaque, e a atual inclinação reformista, o Tribunal decidiu auditar aspetos da eficiência e eficácia desta política. O presente relatório pretende informar as partes interessadas e formular recomendações para apoiar a elaboração das políticas e a sua aplicação futura.

17

A principal questão de auditoria consistia em saber se a ação da UE na luta contra o branqueamento de capitais no setor bancário é corretamente executada. Embora a auditoria se concentre no setor bancário, as suas conclusões podem ser pertinentes para a política relativa a BC/FT noutros setores. O Tribunal deixou as unidades de informação financeira (UIF) fora do âmbito da presente auditoria. As subquestões são:

• A UE elabora uma lista de países terceiros que identifica ameaças específicas para a União?
• A Comissão avaliou adequadamente os riscos de branqueamento de capitais que afetam o mercado interno?
• A Comissão avaliou adequadamente a transposição da legislação da UE para a legislação nacional?
• A Comissão e a EBA tomaram medidas atempadas e eficazes em resposta a potenciais violações da legislação da União em matéria de ABC/CFT?
• O BCE integrou de forma eficiente os riscos de BC/FT na sua supervisão prudencial dos bancos e partilhou eficientemente informações com os supervisores nacionais?

18

As entidades auditadas foram a Comissão (principalmente a DG FISMA), a Autoridade Bancária Europeia (EBA) e o Banco Central Europeu (BCE). O Tribunal apurou também as suas constatações junto do SEAE. Além disso, realizou um inquérito eletrónico entre os 27 países membros do Grupo de Peritos sobre Branqueamento de Capitais e Financiamento do Terrorismo (EGMLTF). O inquérito abordou aspetos da execução das políticas de BC/FT a nível nacional, tais como a avaliação dos riscos e a transposição. O Tribunal recebeu respostas de 20 países. O presente relatório inclui várias referências ao inquérito. O Tribunal realizou igualmente entrevistas com autoridades públicas envolvidas na política e supervisão em matéria de ABC/CFT em quatro Estados‑Membros, selecionadas para representar uma série de dimensões, localizações e riscos de BC/FT enfrentados. Em diversas secções, realizou um trabalho de pormenor recorrendo a uma amostra de Estados‑Membros ou de bancos, sendo os critérios de seleção explicados nas secções em questão. O Tribunal debateu as suas observações preliminares com um painel de peritos.

19

Os critérios de auditoria são retirados das normas internacionais definidas pelo GAFI⁹ e pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária¹⁰. O quadro jurídico (Diretiva ABC, Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (DRFP V), Regulamento MUS e Regulamento EBA) e as orientações pertinentes emitidas pela EBA também foram utilizados. No que diz respeito à atividade da EBA, o Tribunal realizou, quando aplicável, uma avaliação comparativa em relação aos seus regulamentos internos específicos. No que se refere à transposição, o Tribunal consultou as orientações para legislar melhor da própria Comissão. Na análise da avaliação dos riscos realizada pela Comissão, o Tribunal aplicou as normas pertinentes para essa avaliação.

Observações

A lista da UE de países terceiros de risco não está ajustada às potenciais ameaças para a União

20

A Comissão tem a obrigação jurídica de identificar países não pertencentes à UE cujos regimes nacionais de ABC/CFT apresentem deficiências estratégicas suscetíveis de colocar em risco o sistema financeiro da União¹¹. A Comissão adota a lista de países terceiros de risco elevado através de um «ato delegado»¹². Quando a Comissão identifica estes países terceiros¹³, as entidades obrigadas (incluindo os bancos) da UE são imediatamente forçados a aplicar medidas muito mais estritas (mais concretamente, uma diligência reforçada) quando se trate de pessoas e empresas dos países incluídos na lista. O objetivo é proteger o bom funcionamento do mercado interno e limitar o fluxo de capitais branqueados para a UE. A UE tem de considerar mais de 200 países e territórios. A colocação de um país na lista pode resultar em atrasos e custos nas atividades das empresas e dos cidadãos da UE que pretendem fazer negócios com estes países e vice‑versa. Pode também conduzir à redução de riscos, ou seja, situações em que as empresas se retiram estrategicamente de determinados segmentos de mercado devido aos encargos regulamentares.

21

O Tribunal avaliou se o processo da Comissão para gerar uma lista de países terceiros é eficiente e eficaz, tendo como referência as normas pertinentes.

O método de recolha de contributos adotado pela Comissão para gerar uma lista de países terceiros era eficiente, mas foi prejudicado pela falta de cooperação oportuna do SEAE

22

A Diretiva ABC obriga a Comissão a ter em conta fontes de informação fiáveis e atualizadas durante as suas avaliações, incluindo os regimes de ABC/CFT dos países terceiros. Como primeiro passo, em julho de 2018, a Comissão adotou e publicou um documento de trabalho dos serviços da Comissão que representava o procedimento operacional para identificar jurisdições de países terceiros¹⁴ («metodologia de 2018»).

23

Esta metodologia baseia‑se nos requisitos da Diretiva ABC, bem como nas normas, na metodologia e nas boas práticas do GAFI. Além disso, considera o procedimento de elaboração de listas do GAFI como base de referência para a política da UE relativamente a países terceiros e acrescenta informações específicas por país recolhidas pela Europol e pelo SEAE. O ponto de partida é o mais recente relatório de avaliação mútua (RAM) elaborado pelo GAFI ou pelo organismo regional competente. A metodologia da Comissão é algo diferente da adotada nos EUA, que permite diferentes níveis de risco de países terceiros e se baseia mais em sanções.

24

A Comissão dispõe de outros processos de elaboração de listas que na prática combatem as ameaças de BC/FT de fora da UE, mais concretamente a lista de jurisdições fiscais não cooperantes para efeitos fiscais, bem como a lista de medidas restritivas (sanções). Estas listas são comparadas no anexo III. As listas de jurisdições fiscais e de sanções são concebidas para incentivar a mudança fora da UE, enquanto a lista de países terceiros para efeitos de ABC/CFT tem um caráter essencialmente defensivo. Além disso, ambas as listas resultam de decisões do Conselho.

25

A metodologia (ver ponto 22) também obriga a Comissão a recolher informações da Europol e do SEAE devido ao seu conhecimento especializado pertinente, incluindo, no caso do SEAE, informações específicas sobre o risco de BC/FT em países terceiros. Durante o exercício de determinação do âmbito e das prioridades, a Comissão solicitou formalmente à Europol e ao SEAE informações relacionadas com a identificação dos países terceiros.

26

O quadro 1 ilustra o calendário seguido pela Comissão para gerar e atualizar a lista de países terceiros.

27

A Europol forneceu à Comissão, de forma atempada e coerente, informações para os exercícios de determinação do âmbito e das prioridades. Inicialmente, o SEAE não forneceu nenhuma das informações solicitadas por escrito pela Comissão, dando o seu contributo para o processo apenas mais tarde. A falta de informações específicas por país no momento em que foram inicialmente solicitadas reduziu a eficiência do processo.

28

Verificaram‑se também questões relacionadas com a interação com países terceiros. A metodologia obrigava a Comissão e o SEAE a interagirem de uma forma coordenada e a assegurarem que o país terceiro em causa fosse atualizado, integralmente e em tempo útil, sobre a adoção do ato delegado. O Tribunal não encontrou provas de que isto tenha ocorrido de forma exaustiva.

29

A Comissão adota a lista de países terceiros de risco elevado através de um «ato delegado». Por conseguinte, é obrigada a consultar grupos de peritos, compostos por representantes dos Estados‑Membros, antes da adoção.

30

A Comissão comunicou com o Conselho através do EGMLTF e solicitou contributos para a elaboração dos perfis de risco dos países, as avaliações em matéria de ABC/CFT e o projeto de ato delegado. Durante a consulta relativa à elaboração dos perfis de risco dos países e às avaliações em matéria de ABC/CFT («fichas dos países») em novembro de 2018 (ver quadro 1), quase metade dos Estados‑Membros apresentaram contributos pertinentes à Comissão.

As avaliações da Comissão são completas, mas basearam-se, em grande medida, nos relatórios do GAFI

31

A metodologia obriga a Comissão a elaborar perfis nacionais para cada país avaliado, descrevendo ameaças e riscos, e, com base na análise de oito elementos fundamentais, a realizar uma avaliação global do nível das deficiências do país terceiro em causa.

32

Com base na sua análise de uma amostra de dez países, o Tribunal conclui que a Comissão conseguiu recolher informações de forma eficaz sobre os riscos dos países terceiros e compilá‑las em perfis nacionais individuais que utilizou nas suas avaliações. Em geral, na maioria dos casos os perfis nacionais incluíam informações completas e pertinentes, compiladas a partir de fontes de informação internas ou disponíveis ao público. Contudo, baseavam‑se, em grande medida, em RAM elaborados com recurso à metodologia do GAFI, alguns dos quais publicados há uma década.

33

A metodologia da Comissão não utiliza quaisquer ponderações ou critérios de notação atribuídos a cada elemento constitutivo e/ou a atribuição de uma classificação, sendo a escolha das jurisdições baseada, em última análise, no critério dos peritos. Contudo, na sua amostra, o Tribunal não identificou qualquer incoerência entre jurisdições selecionadas ou não pela Comissão.

A primeira tentativa de uma lista autónoma da UE de países terceiros falhou, pelo que a lista atual da UE não vai além da lista do GAFI

34

A Comissão adotou o ato delegado em 13 de fevereiro de 2019, identificando 23 países terceiros de risco elevado (ver quadro 1). O ato delegado apenas entraria em vigor se o Parlamento Europeu e o Conselho, no prazo de um mês após a notificação do ato, não formulassem objeções. Em 7 de março de 2019, o Conselho decidiu por unanimidade rejeitar o projeto de lista apresentado pela Comissão. Muitos Estados‑Membros manifestaram preocupação com o facto de o seu processo de consulta ter sido apressado. O Parlamento, pelo contrário, aprovou o ato delegado na sua resolução de 14 de março de 2019.

35

Após a rejeição do Conselho, a Comissão propôs um novo ato delegado, em maio de 2020 (ver quadro 1). Para o efeito, procedeu a um alinhamento com o processo do GAFI, considerando apenas os países incluídos e retirados da lista pelo GAFI. Esta lista tinha um âmbito mais limitado. Não foi rejeitada pelo Parlamento nem pelo Conselho e está em vigor. A título informativo, o Tribunal apresenta a lista de fevereiro de 2019, destacando os países que, na altura, não constavam de qualquer lista do GAFI (ver quadro 2).

36

Globalmente, o processo de elaboração de uma lista autónoma da UE de países terceiros não foi eficaz. Até ao momento, a UE não chegou a acordo sobre uma lista de países terceiros que vá além da lista do GAFI em vigor e aborde as ameaças específicas relacionadas com a União. A resposta aos riscos escolhida assenta apenas no nível nacional e, ao contrário da lista de sanções da UE, não visa uma entidade ou setor.

37

Em maio de 2020, a Comissão publicou também uma metodologia aperfeiçoada, a utilizar no próximo processo de elaboração de listas e cuja aplicação está atualmente em curso. Esta metodologia baseia‑se na anterior e implicará uma maior interação com os países terceiros. Na prática, significa que a introdução de um novo país terceiro na lista poderá demorar até 12 meses. As observações do Tribunal sobre as lacunas da metodologia anterior continuam a ser pertinentes para a aplicação da metodologia atual.

A análise de risco da Comissão para o mercado interno da UE carece de incidência geográfica, definição de prioridades e dados

38

A quarta Diretiva ABC obriga a Comissão a avaliar os riscos específicos de BC/FT que afetam o mercado interno e estão relacionados com atividades transfronteiriças, bem como a apresentar relatórios de dois em dois anos, ou com maior frequência, se adequado. Este processo é designado como avaliação supranacional dos riscos (ASR). A primeira ASR foi elaborada em 2017 e a segunda em 2019. A finalidade deste tipo de levantamento dos riscos é detetar a profundidade e a localização dos problemas na União, a fim de ajudar a definir medidas corretivas adequadas. Trata‑se também de um instrumento fundamental quer para os decisores políticos, quer para os bancos, indicando‑lhes onde devem concentrar as suas ações para uma redução mais eficaz do risco de BC/FT. Os Estados‑Membros têm também a obrigação de elaborar avaliações nacionais dos riscos (ANR), mas estas não foram avaliadas pelo Tribunal. A Comissão está igualmente obrigada a recolher estatísticas dos Estados‑Membros sobre os volumes quantitativos do branqueamento de capitais.

39

O Tribunal avaliou se o processo da Comissão para gerar uma ASR e publicar estatísticas foi eficiente e eficaz, tendo como referência as normas pertinentes.

A metodologia da Comissão não hierarquiza os setores com base no risco, não possui incidência geográfica e não apresenta as mudanças ao longo do tempo

40

A metodologia da Comissão baseia‑se na abordagem do GAFI, que fornece todos os pormenores necessários em consonância com as normas de gestão do risco (ver quadro 3).

41

A abordagem utilizada para realizar a ASR visa avaliar as vulnerabilidades detetadas a nível da UE, através de uma análise sistemática dos riscos de branqueamento de capitais associados às técnicas utilizadas pelos potenciais autores do branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo.

42

O trabalho da Comissão com vista à ASR de 2019 consistiu numa análise e correspondente avaliação de cada um dos 47 produtos ou serviços, destacando as ameaças, vulnerabilidades e conclusões pertinentes (ver quadro 3).

43

As atualizações da ASR foram criadas com base em informações resultantes de intercâmbios contínuos com partes interessadas, incluindo Estados‑Membros, organizações profissionais e ONG. No inquérito do TCE, 50% dos Estados‑Membros concluíram que a ASR era extremamente útil para a elaboração de políticas a nível nacional, tendo 40% respondido que era relativamente útil para o efeito.

44

A Comissão não apresenta avaliações setoriais por nível de prioridade (notação global: nível de ameaça multiplicado pelo nível de vulnerabilidade, por exemplo), mas apresenta estas avaliações por setor profissional. Contudo, a comunicação da Comissão que acompanha a avaliação contém um resumo dos riscos para os setores. A Comissão não avaliou por setor se o nível geral de ameaça ou vulnerabilidade aumentou entre 2017 e 2019. Além disso, a falta de estatísticas comparáveis dificulta a tarefa da Comissão de comparar as ameaças dos diferentes setores (ver também o ponto 48).

45

A metodologia de avaliação dos riscos concebida pela Comissão com o apoio do EGMLTF considera «continuamente significativo», em todos os casos, o impacto dos riscos residuais assinalados depois de analisar as ameaças e vulnerabilidades. Existem provas de uma ausência de definição de prioridades no exercício.

46

Para a sua análise, o Tribunal selecionou uma amostra de três dos 47 produtos e serviços (moeda eletrónica, corretagem e gestão de património — banca privada), uma vez que são pertinentes para o setor bancário e apresentavam notações elevadas no que diz respeito à vulnerabilidade. O Tribunal constatou o seguinte:

• embora fossem visíveis contributos de várias partes interessadas nos projetos de fichas, não foi possível ligar claramente este aspeto à avaliação realizada;
• as alterações de pontuação não estavam fundamentadas, principalmente nos casos em que as conclusões se tornavam mais críticas;
• não existe uma incidência geográfica na avaliação dos riscos, apesar de ser pertinente para alguns setores;
• a Comissão é autorizada a efetuar atualizações entre as atualizações bianuais, de modo a ter em conta a evolução nos setores em que a inovação é rápida, mas nunca o fez;
• no que diz respeito ao seguimento das recomendações, dois anos podem não ser suficientes para que a Comissão verifique a conclusão das ações.

47

O seguimento da ASR de 2017 ocorreu durante a elaboração da edição de 2019. Nos três setores examinados, o Tribunal não encontrou uma menção clara às conclusões deste seguimento na ASR de 2019 a nível do setor. Existe, porém, um seguimento global das recomendações no relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho¹⁶.

A Comissão não comunicou informações sobre as estatísticas de BC/FT

48

Historicamente, têm existido poucas estimativas fiáveis da dimensão do branqueamento de capitais na Europa, seja por setor, frequência de ocorrência ou em termos monetários. Desde janeiro de 2020, a Comissão é obrigada a recolher e, posteriormente, comunicar estatísticas relativas a questões pertinentes para a eficácia dos sistemas de combate ao branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo dos Estados‑Membros. Os Estados‑Membros são também obrigados a enviar estas estatísticas à Comissão¹⁷. A Comissão (DG FISMA) tomou medidas para recolher estes dados junto dos Estados‑Membros, mas, até à data, não informou sobre eles. Além disso, o Eurostat não dispõe de uma metodologia para recolher e estimar os volumes quantitativos de branqueamento de capitais.

49

Globalmente, o Tribunal conclui que os riscos não são hierarquizados de forma clara pela Comissão na sua avaliação bianual e que não existe uma dimensão geográfica. Além disso, a Comissão não publica estatísticas sobre BC/FT que permitam uma maior hierarquização no exercício. Em conjunto, estas circunstâncias diminuem a capacidade da Comissão, dos decisores políticos e das entidades obrigadas para tomarem medidas que atenuem o risco de BC/FT.

A transposição da legislação da UE em matéria de ABC/CFT é complexa e desigual e a avaliação por parte da Comissão é lenta

50

O quadro jurídico da UE para a prevenção do branqueamento de capitais baseia‑se quase exclusivamente em diretivas, que têm de ser aplicadas na legislação dos Estados‑Membros, e não em regulamentos. Para que uma diretiva produza efeitos a nível nacional, os países da UE têm de adotar uma medida nacional, geralmente um ato legislativo. Se os Estados‑Membros não aplicarem a legislação da UE, a Comissão tem o poder, em última instância, de iniciar procedimentos de infração formais¹⁸ junto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

51

A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão avalia eficazmente a transposição do quadro jurídico da UE em matéria de ABC/CFT¹⁹ tendo como referência as normas aplicáveis, incluindo a Diretiva ABC, as orientações para legislar melhor da própria Comissão e outras orientações internas. Para responder a esta questão, o Tribunal avaliou os controlos efetuados pela Comissão relativamente à quarta Diretiva ABC. Esta diretiva entrou em vigor em 15 de julho de 2015, e os 28 Estados‑Membros estavam obrigados a transpô‑la para o direito nacional e a comunicar todas as medidas de transposição nacionais à Comissão até 26 de junho de 2017. Contudo, a quinta Diretiva ABC entrou em vigor em meados de 2018, altura em que a quarta Diretiva ABC ainda estava a ser transposta.

52

A avaliação do Tribunal baseou‑se numa amostra de três Estados‑Membros e em cinco dos 69 artigos da quarta Diretiva ABC. O Tribunal selecionou artigos pertinentes para o setor bancário da UE relativamente aos quais foram constatadas questões em matéria de cumprimento na maioria dos Estados‑Membros²⁰. O Tribunal centrou a sua avaliação nas primeiras duas fases do processo de verificação da conformidade, ou seja, os controlos da notificação e da transposição, uma vez que a maioria dos controlos da conformidade não foram ainda concluídos, estando em curso. O âmbito da auditoria do TCE não incluiu uma avaliação da aplicação da legislação nos Estados‑Membros. A figura 3 explica o processo de verificação da conformidade realizado pela Comissão.

A Comissão tomou medidas úteis para incentivar a transposição

53

A Comissão disponibiliza instrumentos de promoção do cumprimento²¹ para ajudar os Estados‑Membros. Entre setembro de 2015 e abril de 2016, ou seja, antes do termo do prazo de transposição, a Comissão organizou cinco workshops para todos os Estados‑Membros. Globalmente, o Tribunal concluiu que os workshops abrangeram todos os temas cruciais relativos à transposição da quarta Diretiva ABC. Segundo o inquérito do Tribunal, 17 em 20 Estados‑Membros (85%) consideraram as orientações da Comissão úteis²² e 70% responderam que os workshops eram uma forma muito útil de os apoiar²³ no seu trabalho de transposição. Um dos problemas referidos pelos Estados‑Membros foi o facto de a quinta Diretiva ABC ter entrado em vigor em meados de 2018, numa altura em que as medidas da quarta Diretiva ABC ainda estavam a ser transpostas, colocando sob pressão a capacidade administrativa para executar as medidas de transposição.

54

Apesar desta ação da Comissão, antes do termo do prazo de transposição, a Comissão iniciou procedimentos de infração por não comunicação ou comunicação incompleta²⁴ contra todos os Estados‑Membros entre julho de 2017 e março de 2019. Uma semana depois, apenas seis Estados‑Membros tinham declarado a transposição completa, sete Estados‑Membros tinham declarado uma transposição parcial e 15 Estados‑Membros não tinham notificado quaisquer medidas de transposição da quarta Diretiva ABC. Contudo, a amostra do Tribunal revelou que alguns Estados‑Membros tinham sobreavaliado a sua tomada de medidas de transposição, contribuindo para uma situação em que, apesar da coerência pretendida a nível da UE, a legislação em matéria de ABC é aplicada de forma desigual a nível nacional, o que aumenta a vulnerabilidade do mercado interno ao risco de BC/FT (ver também o ponto 09).

O recurso da Comissão a um contratante apresentava lacunas

55

A Comissão subcontratou a verificação da conformidade referente à quarta Diretiva ABC a um contratante externo incumbido de realizar controlos da transposição e da conformidade relativamente a todas as medidas de transposição nacionais e aos 28 Estados‑Membros. As orientações internas²⁵ exigem que a Comissão examine os relatórios do contratante externo. O trabalho de auditoria do Tribunal confirmou que estas orientações internas foram cumpridas.

56

O contrato não incluía qualquer contingência para os procedimentos de seguimento, pelo que, quando terminou, todo o ónus da avaliação da transposição pelos 28 Estados‑Membros recaiu sobre os serviços da Comissão. Este facto é particularmente relevante no caso da quarta Diretiva ABC, relativamente à qual a maioria dos Estados‑Membros declarou uma transposição parcial ou inexistente dentro do prazo acordado e vários Estados‑Membros notificaram um número elevado de medidas de transposição, em alguns casos durante um período de quatro anos (entre 2016 e 2020).

57

Na prática, a Comissão apenas conseguiu atuar rapidamente, iniciando um procedimento de infração, quando os Estados‑Membros não declararam uma transposição completa ou parcial. Na amostra do Tribunal, esta circunstância verificou‑se com um Estado‑Membro. A Comissão enviou uma carta de notificação ao Estado‑Membro um mês após o termo do prazo, em junho de 2017.

58

Nos casos da amostra do Tribunal, a Comissão demorou no mínimo 20 meses e no máximo 40 meses a finalizar os controlos da transposição globais, incluindo os procedimentos de infração relativos à quarta Diretiva ABC (ver quadro 4)²⁶. Estes prazos estão muito para além do objetivo definido nas orientações da própria Comissão²⁷. Para isso contribuiu o período que os Estados‑Membros demoraram a transpor e notificar a quarta Diretiva ABC, bem como o caráter incompleto das medidas de transposição. Além disso, os controlos da conformidade apenas se podem iniciar quando os controlos da transposição (incluindo um possível procedimento de infração por questões ligadas à exaustividade) tiverem sido concluídos²⁸, o que pode abrandar o processo. Os Estados‑Membros notificaram um vasto leque de medidas, ao longo de um período de tempo entre dois e cinco anos (ver figura 4).

59

No que diz respeito às verificações da conformidade (ver ponto 52), o exame do Tribunal demonstrou que a qualidade dos documentos da Comissão após o final do trabalho do contratante externo variava significativamente entre países. Relativamente a um dos países da amostra, a Comissão não conseguiu apresentar registos de um seguimento estruturado pelos seus serviços. Com exceção do modelo para os controlos da conformidade, a unidade competente da Comissão não tinha em vigor orientações a nível da unidade e a rotação do pessoal era elevada. A Comissão não tinha em vigor uma estratégia para assegurar a memória institucional relativamente a um tema que continua a ser especializado, não obstante o facto de a legislação da UE em matéria de ABC/CFT se encontrar na sua quinta versão.

Muitos Estados-Membros não cooperaram plenamente com a Comissão

60

A quarta Diretiva ABC é uma diretiva complexa que, na maior parte dos Estados‑Membros, não é transposta para um único ato legislativo, exigindo, ao invés, a adoção ou alteração de vários atos legislativos. No total, 19 dos 20 Estados‑Membros (95%) que responderam ao inquérito do Tribunal concordaram que o maior desafio à transposição da quarta Diretiva ABC era a complexidade da legislação, enquanto 60% mencionaram, no mesmo sentido, os recursos humanos. Um dos Estados‑Membros da amostra do Tribunal notificou as suas 64 medidas em cinco fases: três medidas foram notificadas antes do termo do prazo, 10 medidas após o termo do prazo em 2017, 16 medidas em 2018, 34 medidas em 2019 e uma medida em 2020. Este exemplo revela a complexidade do processo de transposição em alguns Estados‑Membros, que muitas vezes envolve vários ministérios³¹.

61

Os Estados‑Membros tinham de fornecer à Comissão documentos explicativos, incluindo quadros de transposição³². A amostra do Tribunal revelou que os Estados‑Membros nem sempre o fizeram e que alguns se recusaram mesmo explicitamente a fazê‑lo. A auditoria do Tribunal concluiu também que nem todos os Estados‑Membros notificaram as suas medidas de transposição nacionais através da base de dados concebida para o efeito, o que dificultou a avaliação da transposição da quarta Diretiva ABC. Em conjunto, estes fatores aumentaram a carga de trabalho da Comissão.

62

A titulo de contextualização, o TJUE concluiu³³ em 2019 que cabe aos Estados‑Membros transmitir informações suficientemente claras e precisas quanto às medidas de transposição de uma diretiva. Contudo, a transposição da quarta Diretiva ABC foi muito anterior a estes acórdãos.

Os recursos da Comissão para a gestão do processo eram insuficientes

63

Atualmente, a unidade da DG FISMA responsável pelo controlo em matéria de ABC/CFT dispõe de um pessoal composto por 17 equivalentes a tempo completo (ETC), tendo visto os seus efetivos aumentar nos últimos anos. É igualmente responsável pelo processo legislativo em matéria de ABC/CFT, pelo tratamento dos casos, pelos pedidos à EBA relativos a violações da legislação da União (VLU), pela elaboração das listas de países terceiros e pela ASR.

64

Durante os anos de 2017‑2019, a unidade dispunha de um número reduzido de membros do pessoal que tinham, em geral, um vasto leque de responsabilidades. Os cálculos do Tribunal indicam que um funcionário administrativo era, em alguns casos, responsável por quatro a seis Estados‑Membros, com uma elevada rotação do pessoal.

65

A falta de recursos humanos contribuiu para os atrasos relativamente às orientações da própria Comissão, conforme referido em números anteriores. Para alguns Estados‑Membros, a Comissão não dispunha de pessoal com as competências linguísticas necessárias para o controlo da transposição e, por conseguinte, estava fortemente dependente de traduções, o que tornava o processo mais moroso.

66

Globalmente, a avaliação da legislação em matéria de ABC/CFT pela Comissão era pouco eficaz, devido a vários fatores, como a complexidade da legislação, as medidas desiguais tomadas pelos Estados‑Membros e a escassez dos recursos atribuídos às tarefas de ABC/CFT na Comissão. Além disso, a utilização de diretivas conduziu a uma aplicação lenta e desigual da legislação da UE em matéria de ABC/CFT.

A Comissão e a EBA não utilizaram eficazmente os seus poderes em caso de «violação da legislação da União»

67

Uma condição essencial para o bom funcionamento do mercado interno é a aplicação coerente, em toda a União, da legislação da UE relativa ao branqueamento de capitais. A base legislativa (o «Regulamento EBA»³⁴, para simplificar) confere à EBA o poder de investigar uma potencial VLU relacionada com a legislação em matéria de ABC/CFT ao nível dos Estados‑Membros, a qual pode abranger uma supervisão inadequada que permita grandes volumes de BC/FT num banco.

68

A EBA tem poderes de investigação de VLU desde a sua criação, em 2010. O procedimento de investigação de uma violação da legislação da União encontra‑se estabelecido no Regulamento EBA, bem como no seu regulamento interno. O anexo V descreve o processo, o calendário e as principais partes interessadas envolvidas.

69

Estas investigações podem ser realizadas por iniciativa da EBA ou a pedido de vários outros organismos, incluindo a Comissão. Por conseguinte, todo o processo, incluindo o pedido da Comissão à EBA, é pertinente para uma avaliação da eficiência e da eficácia do tratamento de uma potencial violação da legislação da União, nomeadamente porque a Comissão tem a responsabilidade global, a nível da União, pela correta aplicação da legislação da UE (ver também o ponto 51). Concretamente, o Tribunal examinou se a Comissão atua eficazmente quando confrontada com potenciais violações da legislação da União relacionadas com ABC/CFT e se a EBA as investiga de uma forma eficaz e atempada. Analisou se a Comissão utiliza os seus poderes no âmbito de potenciais VLU relacionadas com ABC/CFT, em especial os seus procedimentos (internos), para solicitar à EBA que investigue uma alegada violação ou não aplicação da legislação da UE³⁵. Além disso, avaliou se a EBA investiga potenciais violações da legislação da União em consonância com os poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento EBA.

70

Desde 2015, a EBA recebeu 48 casos no total, de várias fontes, relacionados com diferentes tipos de legislação, como a supervisão prudencial. Nunca iniciou uma investigação por iniciativa própria relativamente a BC/FT. Nove destes 48 casos diziam respeito a BC/FT e, entre estes, o Tribunal examinou quatro pedidos da Comissão à EBA relativos a violações da legislação da União relacionadas com BC/FT entre 2016 e 2019, a fim de examinar a coordenação entre as duas entidades.

A Comissão lidou com os pedidos relativos a VLU de forma pouco metódica

71

A Comissão não dispõe de orientações internas para desencadear um pedido de investigação à EBA. Apresentou os pedidos de modo ad hoc e, na maioria dos casos, poucos dias após a publicação de notícias nos meios de comunicação social sobre uma questão relacionada com ABC/CFT num Estado‑Membro. Não houve consultas formais entre os diferentes serviços da Comissão.

72

Em três dos quatro casos examinados, a Comissão solicitou à EBA que verificasse se uma determinada instituição financeira cumpria os requisitos estabelecidos no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento EBA e investigasse uma possível violação ou não aplicação da legislação da UE, ainda que os poderes legais da EBA então em vigor dissessem respeito à atividade dos supervisores nacionais e não diretamente à atividade das instituições financeiras.

73

A ausência de consultas internas e a interpretação inadequada dos poderes da EBA sugerem que a Comissão lidou com esta matéria de forma pouco metódica.

Houve atrasos excessivos na ação da EBA perante alegações de VLU

74

Dos quatro pedidos da Comissão, a EBA decidiu não investigar dois, mas apenas após um atraso considerável. Num dos casos, a EBA tomou medidas para recolher provas imediatamente, mas não empreendeu qualquer outra ação durante um ano. No outro, não procurou sequer recolher provas. A EBA respondeu formalmente à Comissão através de cartas, recebidas 13 meses depois, num caso, e 26 meses depois, no outro. Concluía que não existia uma possibilidade substancial de proceder a uma investigação relativa a VLU, tendo em conta a decisão tomada num caso anterior (ver pontos 78 e 79).

75

Os documentos da EBA examinados pelo Tribunal não continham uma fundamentação clara para este atraso, que é incompatível com os princípios da boa administração ou da cooperação mútua entre organismos e instituições da UE. A eficácia do processo relativo a VLU também é limitada, uma vez que os pedidos não produziram resultados (uma investigação ou uma decisão de não investigar) durante um período de tempo excessivo. Por conseguinte, durante este período, a capacidade da Comissão para tomar medidas relativas a estes casos ficou reduzida.

76

Nos restantes dois casos, a EBA iniciou uma investigação que, nas duas situações, conduziu ao envio de um projeto de recomendação ao Conselho de Supervisores (CS) da EBA sobre uma violação da legislação da União. Em ambos os casos, o Tribunal constatou que o pessoal da EBA realizou uma investigação exaustiva da questão em apreço, seguindo o regulamento interno. O Conselho de Supervisores decidiu que tinha existido uma violação da legislação da União num dos casos, mas não no outro.

A tomada de decisões a alto nível da EBA foi influenciada por interesses nacionais

77

No primeiro dos dois casos investigados, o CS concluiu, dentro do prazo legal de dois meses, que ocorrera uma violação da legislação da União e emitiu a recomendação ao supervisor nacional em questão, informando prontamente a EBA das medidas tomadas. Em consonância com os seus poderes, e após consultar a EBA, a Comissão decidiu que estas medidas não eram adequadas nem apropriadas para garantir a conformidade com a legislação da União. Em seguida, a Comissão emitiu um parecer ao supervisor nacional competente sobre as ações necessárias. De um modo geral, o Tribunal encontrou provas, neste primeiro caso, de uma cooperação eficiente e eficaz entre a EBA e a Comissão no exercício das respetivas funções ao abrigo do Regulamento EBA.

78

No segundo caso, a EBA concluiu a investigação sobre a VLU no prazo legal de dois meses. A investigação implica a convocação de um painel, composto pelo presidente da EBA e por mais seis membros do CS oriundos de Estados‑Membros cujas autoridades não sejam visadas pela investigação. Neste caso, o painel analisou um projeto de recomendação relativo a uma VLU, posteriormente enviado à totalidade do CS para apreciação. O Tribunal encontrou provas escritas de tentativas de exercer pressão sobre os membros do painel durante o período em que este deliberava sobre uma eventual recomendação ao CS. No final, o CS rejeitou o projeto de recomendação.

79

No que respeita às normas em vigor para este tipo de pressão, todos os membros do CS estão sujeitos ao disposto no artigo 42.º do Regulamento EBA, nos termos do qual «não devem procurar obter nem receber instruções das instituições ou organismos da União, do Governo de qualquer Estado‑Membro ou de qualquer outro organismo público ou privado». De igual modo, o mesmo artigo proíbe os Estados‑Membros ou outros organismos públicos, como os supervisores nacionais, de procurarem «influenciar os membros do Conselho de Supervisores no exercício das suas competências». A EBA dispõe de um regulamento interno pormenorizado para a investigação de VLU, mas esse regulamento não contém orientações específicas que indiquem se os membros do painel devem aceitar contactos de outros membros do CS ou se estes últimos podem tentar exercer pressão sobre os membros do painel.

80

A Comissão não esteve presente no debate desta questão por não ter direito a voto e apenas foi formalmente informada da decisão e da respetiva fundamentação dez dias após a reunião do CS. Posteriormente, no mesmo ano, a Comissão concluiu que este caso levantava «dúvidas para o futuro, nomeadamente sobre como assegurar que os supervisores podem ser responsabilizados pelas suas ações que procuram garantir que as instituições financeiras cumprem o direito da União, em especial quando trabalham com diretivas que visam uma harmonização mínima»³⁶.

81

Já em 2014, a Comissão concluía que a governação da EBA permitia a esta tomar decisões por vezes mais direcionadas para os interesses nacionais do que para os interesses globais da UE³⁷. O próprio TCE, no seu relatório sobre os testes de esforço da EBA (Relatório Especial 10/2019) concluiu que, devido ao papel preponderante desempenhado pelas autoridades nacionais, a perspetiva da UE não foi suficientemente tida em conta³⁸. A incidência das pressões acima descritas constitui mais uma prova de que os supervisores nacionais têm uma preponderância excessiva no quadro de governação da EBA.

82

Em 1 de janeiro de 2020, entrou em vigor um novo Regulamento EBA, que introduz algumas alterações no procedimento relativo às VLU em geral e no respeitante a ABC/CFT. Contudo, subsistem as principais lacunas de governação da EBA assinaladas nos números anteriores.

A partilha de informações entre a Comissão e a EBA não foi formalizada

83

Nos dois casos de VLU que investigou, a EBA procedeu de forma muito diferente no que se refere à partilha de documentos com a Comissão, que é um membro sem direito a voto do CS.

84

No primeiro caso (ver ponto 77), partilhou o projeto de recomendação com o representante da Comissão no CS. No segundo caso (ver pontos 78 e 79), recusou partilhar quaisquer documentos com a Comissão antes da reunião do CS, baseando‑se em questões de segredo profissional constantes do seu regulamento de base. Acabou por enviar o projeto de recomendação à Comissão um mês depois de a decisão ter sido ter tomada.

85

O Tribunal constatou também que, depois de a Comissão enviar à EBA um pedido relativo a um procedimento por potencial violação da legislação da União, não há um intercâmbio formalizado, mas antes contactos informais. Embora o Regulamento EBA então em vigor não o exigisse, um intercâmbio formalizado e regular entre as duas partes teria aumentado a clareza e a rastreabilidade das medidas que a EBA tencionava tomar após um tal pedido da Comissão. Teria permitido também que esta última expressasse as suas expectativas em termos de prazos e prioridades quando enviava simultaneamente à EBA vários pedidos relativos a VLU.

86

Globalmente, o processo relativo às VLU é pouco eficaz. A Comissão segue uma abordagem pouco metódica na formulação dos pedidos e o Conselho de Supervisores da EBA (apesar da preparação eficiente da parte do pessoal) não tem como prioridade o interesse da UE na utilização dos seus poderes em matéria de VLU.

O BCE começou a integrar os riscos de BC/FT na supervisão prudencial, mas, apesar das melhorias, a partilha de informações não é inteiramente eficiente

87

No final de 2014, o BCE assumiu a responsabilidade pela supervisão prudencial das instituições de crédito («bancos», para simplificar) na União Bancária³⁹, o que implica, na prática, supervisionar diretamente 120 bancos ou grupos bancários na área do euro.

88

A supervisão prudencial e a supervisão ABC/CFT têm diferentes objetivos e abordagens. Os riscos decorrentes do BC/FT e as preocupações prudenciais podem sobrepor‑se e existem complementaridades entre os dois tipos de supervisão. Por exemplo, um modelo de negócios assente no BC/FT pode aumentar o risco de insolvência de um banco. Por outro lado, a presença de BC/FT pode ser um indicador de uma gestão globalmente deficiente do risco, que é relevante do ponto de vista prudencial.

89

Os novos poderes de supervisão do BCE conferidos em 2013 excluíam especificamente a sua responsabilidade pela prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de BC/FT⁴⁰; estes poderes eram atribuídos às autoridades nacionais responsáveis pela supervisão do BC/FT («supervisores ABC/CFT nacionais», para simplificar). Os considerandos do Regulamento MUS indicavam que o BCE deverá cooperar plenamente com estes supervisores ABC/CFT nacionais⁴¹. A fim de superar a incerteza jurídica subsequente⁴² no âmbito desta cooperação, entrou em vigor em 2018⁴³ e 2019⁴⁴ legislação destinada a facilitar cooperação específica.

90

Nos Estados‑Membros, os supervisores BC/FT nacionais integram normalmente o mesmo organismo público que realiza a supervisão prudencial dos bancos. Em geral, os Estados‑Membros contactados pelo Tribunal assinalaram as potenciais sinergias desta abordagem com os seus quadros nacionais.

91

O Mecanismo Único de Supervisão (MUS) foi criado em 2014, mas a auditoria do Tribunal concentra‑se na evolução ocorrida entre 2018 e junho de 2020. O objetivo principal do Tribunal era examinar se o BCE tinha utilizado de forma eficiente os fatores de risco de BC/FT assinalados na sua supervisão prudencial.

92

O Tribunal verificou também se existia um quadro adequado em vigor para facilitar um intercâmbio de informações eficiente entre o BCE e os supervisores nacionais. Avaliou se existia uma metodologia robusta em vigor para integrar de forma eficiente as implicações prudenciais dos riscos de BC/FT na supervisão prudencial em curso do BCE, nomeadamente no contexto do processo de revisão e avaliação pelo supervisor (SREP).

93

O TCE examinou as orientações da EBA sobre o SREP, o manual de supervisão do BCE, os controlos internos no BCE e as informações estatísticas conexas aplicáveis, bem como a sua aplicação, tendo como referência uma amostra de 12 bancos⁴⁵ diretamente supervisionados pelo BCE. Neste processo, centrou‑se nos dois últimos ciclos de SREP finalizados, de 2018 e 2019. O Tribunal constituiu a sua amostra com base no risco, centrando‑se nos bancos que tinham suscitado mais comunicação do BCE com os supervisores nacionais, e garantindo simultaneamente a dispersão geográfica.

Apesar das melhorias, a partilha de informações entre os supervisores nacionais e o BCE não é inteiramente eficiente

94

As entrevistas do Tribunal com pessoal do BCE revelam que, antes de 2019, a interação entre o BCE e os supervisores ABC/CFT nacionais ocorria numa base informal através de uma supervisão contínua, embora não necessariamente de forma coerente e estruturada. O Tribunal não encontrou provas de que tal aconteça, uma vez que os ciclos de SREP avaliados não abrangiam o período em causa.

95

Além disso, a grande maioria dos supervisores prudenciais nacionais também têm um mandato de supervisão ABC/CFT (ver figura 5), recebendo neste caso a designação de «supervisores integrados». A dimensão da partilha de informações nestes supervisores varia, devido a fatores como a estrutura organizativa e a legislação nacional. Em alguns casos, as informações não eram partilhadas internamente, o que realça o papel que o BCE pode desempenhar na facilitação do intercâmbio de informações.

96

No início de 2019, o BCE e os supervisores nacionais assinaram um acordo sobre os mecanismos práticos do intercâmbio de informações («Acordo ABC»)⁴⁶. Este acordo definiu em termos gerais as informações que devem ser partilhadas por ambas as partes, incluindo os procedimentos a seguir com base em pedidos ou em intercâmbios «de iniciativa própria». Ver mais pormenores no anexo VII.

97

Para facilitar a utilização do Acordo ABC, o BCE criou, no final de 2018, uma função de coordenação horizontal no MUS, dotada de seis ETC, destinada a funcionar como ponto central de contacto entre os supervisores nacionais e as células de supervisão direta do BCE.

98

Após a operacionalização do Acordo ABC em janeiro de 2019, o BCE, no contexto do ciclo regular anual, não recebeu até novembro de 2019 informações de supervisão ABC/CFT dos supervisores nacionais relativas a qualquer instituição significativa. Além disso, não houve intercâmbio de informações entre o BCE e os supervisores nacionais ao abrigo do Acordo ABC neste período no que respeita a aproximadamente um terço dos bancos diretamente supervisionados pelo BCE.

99

Por outro lado, relativamente ao período compreendido entre dezembro de 2019 e junho de 2020, no contexto do ciclo regular anual, o BCE recebeu 152 conjuntos de informações relacionados com 110 bancos. O quadro 5 contém mais pormenores sobre o intercâmbio de informações relativo aos 120 grandes bancos diretamente supervisionados pelo BCE.

100

Os dados do quadro 5 e o trabalho de auditoria do Tribunal demonstram que o intercâmbio de informações se tornou mais frequente e coerente desde a entrada em vigor do Acordo ABC, no início de 2019, já que os intercâmbios regulares entre o BCE e as autoridades de ABC/CFT se tornaram mais frequentes a partir do primeiro semestre de 2020.

101

O BCE instituiu modelos normalizados para solicitar e transmitir informações em matéria de ABC/CFT com os supervisores nacionais, tanto para os intercâmbios regulares, como para os pedidos pontuais. O BCE também introduziu um quadro para prestação de informações às autoridades de ABC/CFT, nomeadamente medidas de supervisão relacionadas com lacunas na governação interna.

102

O Tribunal detetou alguns casos em que o BCE demorou seis meses a transmitir informações aos supervisores nacionais, por exemplo no que respeita aos extratos relativos a ABC/CFT das decisões do SREP, às informações sobre a supervisão à distância do BCE e às informações sobre operações suspeitas de créditos não produtivos. Embora o Acordo ABC não contenha prazos claros, grande parte do atraso deve‑se às múltiplas etapas de aprovação pela gestão necessárias no BCE⁴⁷. Os seus gestores têm muito pouca autoridade delegada para partilhar informações, o que pode provocar atrasos na adoção de medidas, quando necessárias, pelos supervisores nacionais.

103

Os materiais facultados pelos supervisores nacionais (como os relatórios de inspeções no local) apresentavam um âmbito e uma qualidade variáveis e nem sempre foram fornecidos atempadamente. Em alguns casos, os supervisores nacionais partilharam excertos reais dos relatórios de inspeções no local, ou mesmo os relatórios completos, com o BCE. Contudo, relativamente a outros bancos apenas foram facultados materiais resumidos.

104

A EBA está a elaborar orientações sobre a cooperação e o intercâmbio de informações entre os supervisores prudenciais, os supervisores ABC/CFT e as UIF. Prevê‑se que as orientações sejam publicadas para consulta pública no segundo trimestre de 2021 e apresentem indicações mais claras.

Os supervisores nacionais utilizam diferentes metodologias, e as orientações da EBA sobre as avaliações de supervisão não são suficientemente específicas

105

Na sua amostra de bancos, o Tribunal constatou também que os supervisores nacionais utilizam metodologias muito diferentes para as suas avaliações de ABC/CFT, por exemplo usando diferentes escalas e critérios para a notação do risco, sobretudo devido à natureza de harmonização mínima do quadro jurídico. Este facto aumenta o risco de o BCE considerar de forma incoerente as preocupações prudenciais relacionadas com os riscos de BC/FT na supervisão prudencial de bancos de diferentes jurisdições, apesar de não ser da sua competência contestar estas notações ou as metodologias relacionadas com os riscos. A EBA procede atualmente a consultas sobre as alterações a introduzir nas suas orientações relativamente à supervisão ABC/CFT baseada nos riscos.

106

A referência explícita à luta contra o branqueamento de capitais apenas foi incluída nas orientações revistas da EBA sobre o SREP⁴⁸ em julho de 2018, ainda que em termos gerais. As próprias orientações internas do BCE também são de natureza geral.

107

Só em junho de 2019 entrou em vigor uma base jurídica explícita para integrar o risco de BC/FT na supervisão prudencial (ver ponto 89), que tinha também de ser transposta a nível dos Estados‑Membros.

108

Após um pedido do Conselho no sentido da elaboração de orientações pertinentes, a EBA publicou dois pareceres. Contudo, na ausência de um quadro jurídico harmonizado e de orientações pormenorizadas da EBA, os supervisores prudenciais em geral, e o BCE em particular, não dispõem de um conjunto completo de informações e instrumentos que permita refletir de forma coerente as implicações prudenciais dos riscos de BC/FT ao abrigo do SREP.

109

O BCE atualizou o seu próprio manual de supervisão no início de 2020, em consonância com as orientações da EBA em vigor. A prática de supervisão passa por atualizar os manuais internos quando entram em vigor orientações da EBA relativas, por exemplo, à forma como as preocupações em matéria de ABC/CFT e as considerações de supervisão podem contribuir para a notação global do SREP.

110

No que diz respeito aos ciclos de 2018 e 2019 do SREP, o BCE não realizou um controlo de coerência para verificar a forma como as preocupações de BC/FT foram tidas em conta nas respetivas avaliações do SREP, mas procedeu a esse controlo para o ciclo de 2020 do SREP⁴⁹. Porém, relativamente aos bancos da sua amostra, o Tribunal encontrou provas de que o BCE teve em conta informações respeitantes a BC/FT nas suas decisões do SREP em 2018 e 2019. No caso dos bancos com insuficiências identificadas em matéria de BC/FT, o BCE formulou recomendações para corrigir as deficiências no plano prudencial. Num número minoritário de casos, o pessoal teve em conta as informações prestadas pelos supervisores nacionais, mas considerou‑as não significativas para efeitos prudenciais. As decisões (ou partes relevantes das mesmas) do SREP foram enviadas aos bancos e aos supervisores nacionais. O BCE não é responsável por verificar as ações dos supervisores nacionais nas suas atividades principais, cabendo‑lhe apenas dar‑lhes conhecimento desta informação.

111

Globalmente, o BCE deu um primeiro passo positivo para integrar o risco de BC/FT na supervisão prudencial. É necessário que o processo de tomada de decisões do BCE seja mais eficiente, e as próximas orientações da EBA terão de ser integradas pelo BCE e pelos supervisores nacionais.

Conclusões e recomendações

112

De um modo geral, o Tribunal constatou que a ação a nível da UE de combate ao BC/FT apresenta insuficiências. Existe uma fragmentação institucional e uma coordenação deficiente a nível da UE no que diz respeito a ações para prevenir o BC/FT e responder aos riscos assinalados (ver pontos 50 a 66). Presentemente, os organismos da UE auditados pelo Tribunal dispõem de instrumentos limitados para garantir uma aplicação suficiente dos regimes de ABC/CFT a nível nacional (ver pontos 67 a 86 e 87 a 111). A UE não possui um supervisor único em matéria de BC/FT e os seus poderes neste domínio encontram‑se repartidos por vários organismos, sendo a coordenação com os Estados‑Membros realizada separadamente.

113

Atualmente, a principal estratégia da UE para evitar que o seu setor bancário seja utilizado para BC/FT é a aplicação de requisitos legais, que assentam sobretudo em diretivas. Os Estados‑Membros têm a obrigação de transpor as diretivas e cabe‑lhes a responsabilidade principal pelo combate ao BC/FT através dos seus quadros de supervisão nacionais. Os Estados‑Membros são também responsáveis pela aplicação da lei. Na verdade, a aplicação da legislação da UE em matéria de ABC/CFT varia entre Estados‑Membros.

114

Ao elaborar a lista de países terceiros de 2019, a Comissão utilizou corretamente as informações (incluindo da Europol) e aplicou adequadamente a sua metodologia (pontos 31 a 37). Inicialmente, o SEAE não apresentou os contributos solicitados pela Comissão para gerar a lista, e a comunicação com os países terceiros da lista foi incoerente (ponto 28). Apesar das suas tentativas para gerar uma lista autónoma da UE, a Comissão ainda não conseguiu ir além da lista do GAFI, devido à não aprovação pelo Conselho (pontos 35 e 36).

115

A metodologia de avaliação dos riscos da Comissão não hierarquiza claramente os riscos de BC/FT na sua ASR, nem indica claramente os setores afetados pelas alterações da sua avaliação dos riscos (ponto 44). A Comissão não realizou atualizações rápidas da ASR em consonância com os seus poderes e não aborda a dimensão geográfica (ponto 46). Ainda não publicou estatísticas sobre o BC/FT em consonância com as suas novas obrigações legais, o que dificulta a avaliação da escala atual do BC/FT na UE (ponto 48).

Recomendação 1 — A Comissão deve melhorar as suas avaliações dos riscos

A Comissão deve:

1. reforçar a hierarquização dos setores com base nos riscos em todo o exercício supranacional de avaliação dos riscos: do planeamento ao seguimento, especificando quando e por que motivo estão a mudar, bem como realizando atualizações relativamente a setores em rápida evolução e adicionando uma dimensão geográfica, quando pertinente;
2. aplicar a nova metodologia para gerar uma lista autónoma da UE de países terceiros, colaborando com o SEAE e os Estados‑Membros para assegurar a integração das informações e uma comunicação precoce com os países terceiros da lista;
3. introduzir instrumentos para atenuar o risco de BC/FT proveniente de países terceiros ao nível da entidade ou setor.

Prazo: até ao final de 2021

116

A transposição da Diretiva ABC é complexa e, na maioria dos casos, os Estados‑Membros realizaram‑na de forma lenta. Em muitos casos, a sua comunicação sobre a transposição à Comissão foi incompleta ou tardia (pontos 60 a 62). Contudo, o Tribunal identificou situações em que a avaliação da Comissão foi mais lenta do que o previsto nas orientações internas da própria Comissão (ponto 58). O trabalho da Comissão na avaliação da transposição foi prejudicado pela falta de pessoal (ver ponto 65), e o recurso à subcontratação tinha limitações (ponto 56). Em conjunto, estes fatores abrandaram a capacidade da Comissão para tomar medidas relacionadas com a não transposição.

117

Esta transposição lenta contribuiu para um quadro jurídico incoerente entre Estados‑Membros (ponto 58) e aumentou o risco de exploração de pontos fracos por branqueadores de capitais. Os workshops da Comissão constituíram um instrumento útil para apoiar a capacidade administrativa dos Estados‑Membros (ponto 53). Apesar destas orientações de elevada qualidade da Comissão, os Estados‑Membros tardaram em transpor a legislação e sobreavaliaram a medida em que o tinham feito (ver ponto 54). Em termos globais, esta situação demonstra que, num domínio complexo como a legislação em matéria de ABC/CFT, a melhor forma de alcançar condições equitativas é a utilização de regulamentos em vez de diretivas.

Recomendação 2 — A Comissão deve assegurar que a legislação em matéria de ABC/CFT produza efeitos coerentes e imediatos

A Comissão deve, tanto quanto possível, utilizar regulamentos em vez de diretivas.

Prazo: até ao final de 2021

118

No que diz respeito à coordenação, a Comissão realiza poucas análises próprias antes de dirigir pedidos relativos a VLU à EBA, baseando‑se essencialmente em informações de caráter público (ponto 71).

119

De um modo geral, o pessoal da EBA realizou as investigações sobre alegadas violações da legislação da União relacionadas com BC/FT em tempo útil e em consonância com as orientações internas (ponto 76). Contudo, a EBA demorou um período de tempo excessivo a decidir se investigava determinados casos (pontos 74 e 75) e não realizou investigações sobre BC/FT por iniciativa própria (ponto 70). Na EBA, o Tribunal encontrou provas de pressão exercida junto de membros de um painel que analisava uma potencial violação da legislação da União relacionada com BC/FT. A EBA não tem regras específicas em vigor para prevenir o exercício deste tipo de pressão (pontos 78 e 79). No que diz respeito às VLU, o processo de tomada de decisões da EBA não é suficientemente orientado para a UE, devido à influência que os supervisores nacionais têm nele, e o encerramento de casos sem investigação demonstra que a EBA hesita, neste momento, em realizar investigações sobre VLU relacionadas com BC/FT. Consequentemente, desde que os seus poderes entraram em vigor em 2010, a EBA constatou a existência de apenas uma violação da legislação da União relacionada com BC/FT.

120

Em conjunto, estes fatores sugerem que o mecanismo relativo à violação da legislação da União não contribui para a aplicação uniforme da legislação em matéria de ABC/CFT em toda a UE, colocando em risco a integridade do mercado único.

Recomendação 3 — A EBA e a Comissão devem utilizar melhor os seus poderes relativos a VLU no âmbito do BC/FT

A Comissão deve:

1. instituir orientações internas, a nível da Direção‑Geral, para a realização de pedidos relativos a violações da legislação da União;
2. utilizar as informações sobre os casos quando usa os seus poderes legais para assegurar a aplicação da legislação da UE;
3. propor alterações legislativas que proporcionem clareza jurídica sobre as informações que devem ser partilhadas com a Comissão pelo organismo competente para a investigação de queixas de VLU durante o processo a estas relativo.

A EBA deve:

4. assegurar que as decisões no sentido de investigar ou não investigar sejam tomadas sem atrasos indevidos quando da receção de pedidos relativos a violações da legislação da União;
5. introduzir regras que impeçam outros membros do CS de procurarem influenciar os membros do painel durante as suas deliberações.

Prazo: até ao final de 2021

121

Em consonância com as novas obrigações, o BCE introduziu um quadro para integrar informações relacionadas com BC/FT na supervisão prudencial e troca ativamente informações relacionadas com o risco de BC/FT com os supervisores nacionais. Contudo, a eficiência com que as informações saem do BCE é prejudicada pelo seu processo de tomada de decisões moroso (ponto 102). O BCE não tem responsabilidade nem poderes para investigar a forma como os supervisores nacionais utilizam as informações que partilha externamente. Não existe um supervisor ABC/CFT a nível da UE, pelo que, em última análise, os supervisores nacionais são responsáveis por acompanhar a conformidade e tomar medidas (ponto 07).

122

Os supervisores ABC/CFT nacionais começaram a facultar ao BCE relatórios sobre bancos que são pertinentes do ponto de vista prudencial. No entanto, o âmbito destes relatórios é variável, devido às práticas nacionais, e ainda estão a ser elaboradas orientações atualizadas da EBA para supervisores ABC/CFT (ponto 117). Este facto reduz a capacidade do BCE para os incorporar de forma eficiente nas suas avaliações de supervisão (pontos 108 e 109). Com base na sua amostra, o Tribunal pode concluir que o BCE está agora a integrar o risco de BC/FT na supervisão prudencial (pontos 110 e 111).

Recomendação 4 — A EBA e o BCE devem procurar incorporar melhor o risco de BC/FT na supervisão prudencial

A EBA deve:

1. melhorar as suas orientações para a incorporação do risco de BC/FT na supervisão prudencial;

Prazo: até ao final do primeiro trimestre de 2022

2. finalizar as orientações sobre a abordagem baseada nos riscos para a supervisão ABC/CFT, tendo em vista uma maior coerência nas avaliações de ABC das entidades supervisionadas;

Prazo: até ao final de 2021

3. especificar nas suas orientações sobre cooperação e intercâmbio de informações o conteúdo das informações a partilhar, bem como o calendário dessa partilha.

Prazo: até ao final de 2021

O BCE deve:

4. introduzir uma política interna para uma partilha mais eficiente de informações relacionadas com BC/FT com os supervisores nacionais;

Prazo: até ao final do primeiro trimestre de 2022

5. atualizar a sua metodologia para integrar o risco de BC/FT na supervisão prudencial após a publicação de orientações atualizadas da EBA.

Prazo: até ao final do segundo trimestre de 2022

123

Tendo em conta o elevado nível de integração transfronteiras no setor bancário da UE, as deficiências da atual conceção e aplicação do quadro da UE em matéria de ABC/CFT (ver ponto 112) representam riscos para a integridade do mercado financeiro e para a confiança do público. A próxima reforma legislativa (ver pontos 13 a 15) constitui uma oportunidade para que a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho abordem as insuficiências identificadas (ver pontos 36, 49, 66 e 86) e corrijam a fragmentação do quadro da UE em matéria de ABC/CFT.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Alex BRENNINKMEIJER, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 20 de maio de 2021.

Anexos

Anexo I — Quadro jurídico da UE

Anexo II — Comparação entre a quarta Diretiva ABC e a quinta Diretiva ABC

4.ª Diretiva ABC 2015/849	5.ª Diretiva ABC 2018/843
Publicação: 20 de maio de 2015 Entrada em vigor: 26 de junho de 2017	Publicação: 19 de junho de 2018 Entrada em vigor: 10 de janeiro de 2020
• Exige avaliação dos riscos a nível da UE (ASR) e avaliação dos riscos a nível nacional • Beneficiários efetivos • Responsabilidades dos Estados‑Membros de origem e de acolhimento por empresas que operam também noutros Estados‑Membros • Reforço dos poderes das UIF • Diligência simplificada • Jogo: alargamento a todos os serviços de jogo • Definição alterada e alargada de pessoas politicamente expostas • Relatórios de atividades suspeitas • A conservação de registos pode ser prorrogada até 10 anos • O limiar de pagamentos em numerário que acionam controlos de ABC desce para 10 000 euros	• Reforço do trabalho das UIF com melhor acesso à informação através de registos centralizados de contas bancárias • Melhoria da cooperação entre os supervisores do combate ao branqueamento de capitais e o BCE • Reforço do papel de supervisão da EBA • Alargamento dos critérios de avaliação dos países terceiros de risco elevado e garantir um nível elevado comum de salvaguardas para os fluxos financeiros provenientes desses países • Levantamento do anonimato nos cartões pré‑pagos • Interconexão dos registos dos beneficiários efetivos a nível da UE • Lista de pessoas politicamente expostas • Aumento da transparência a respeito da propriedade das empresas e dos fundos fiduciários • Novas regras para as criptomoedas

Anexo III — Diferentes processos de elaboração de listas da UE

	Jurisdições fiscais não cooperantes	Medidas restritivas (sanções)	Lista de países terceiros para efeitos de ABC
Lista	• Lista de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais	• Lista de sanções autónomas da UE, incluindo medidas acordadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (para aplicar resoluções deste)	• Países terceiros de risco elevado, cujos regimes em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo apresentem deficiências estratégicas
Objetivos da UE	➢ Melhorar a boa governação fiscal a nível mundial (objetivo global). ➢ Assegurar que os parceiros internacionais da UE respeitam as mesmas normas que os Estados‑Membros da UE. ➢ Incentivar alterações positivas na legislação e prática fiscais, através da cooperação. ➢ Combater a fraude e evasão fiscais, a elisão fiscal e o branqueamento de capitais; instrumento para garantir condições equitativas. ➢ Exercer pressão sobre os paraísos fiscais para que apliquem regras e normas com vista a alcançar transparência, uma concorrência fiscal justa e a aplicação de normas internacionais contra a erosão da base tributável/transferência de lucros.	➢ Instrumento da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da UE, através da qual a UE pode intervir quando necessário para prevenir conflitos ou responder a crises atuais ou emergentes. ➢ Promover uma alteração na política ou atividade. ➢ Aplicar as resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas ou aprofundar os objetivos da PESC, nomeadamente promover a paz/segurança internacional, prevenir conflitos, apoiar a democracia, o Estado de direito e os direitos humanos e defender os princípios do direito internacional. ➢ Apoiar o combate ao terrorismo e à proliferação de armas de destruição maciça.	➢ Uma política de caráter defensivo, concebida para proteger a integridade do mercado interno contra países terceiros que constituam uma ameaça significativa para o sistema financeiro da União.
Elaboração de uma lista restrita	➢ Fase de seleção: Os Estados‑Membros são selecionados com base num painel de avaliação de indicadores neutro. ➢ Fase de análise: é tido em conta o trabalho do Fórum Mundial sobre a Transparência e a Troca de Informações para Fins Fiscais e do quadro inclusivo da OCDE para combater a erosão da base tributável e a transferência de lucros. Critérios de avaliação globais: conformidade com várias normas da OCDE.	➢ Alguns regimes de sanções são mandatados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, outros são adotados autonomamente pela UE com base em informações do SEAE, dos Estados‑Membros, das delegações da UE e da Comissão Europeia. ➢ As medidas restritivas devem estar sempre em conformidade com o direito internacional e respeitar os direitos humanos/liberdades fundamentais, em especial as garantias processuais e o direito de recurso efetivo.	➢ A Comissão tem em conta informações do GAFI e de outros organismos regionais semelhantes ao GAFI, inclui um balanço de outras informações pertinentes de domínio público e considera as informações privadas que estão disponíveis para outros organismos da UE (por exemplo, Europol, SEAE).
Principal papel das instituições da UE	➢ A lista baseia‑se numa comunicação da Comissão sobre uma estratégia externa para uma tributação efetiva, apresentada no âmbito do pacote de medidas de luta contra a elisão fiscal, de 2016; a Comissão Europeia é responsável por elaborar um painel de avaliação de indicadores neutro. ➢ Conselho da UE (Grupo do Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas)): cabe‑lhe analisar e enumerar os países; no final, adota/revê a lista.	➢ Conselho da UE: adoção (regulamento), renovação ou levantamento de regimes de sanções, com base em propostas do alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. ➢ Comissão Europeia • elaborar propostas de regulamentos sobre sanções para adoção pelo Conselho; • representar a Comissão em debates relativos a sanções com os Estados‑Membros no Grupo dos Conselheiros das Relações Externas do Conselho; • transpor determinadas sanções das Nações Unidas para a legislação da UE; • acompanhar a aplicação/execução das sanções da UE em todos os Estados‑Membros; • apoiar os Estados‑Membros nos esforços para aplicar sanções; • reforçar a resiliência da UE a sanções extraterritoriais adotadas por países terceiros. ➢ SEAE: cabe‑lhe elaborar e rever regimes de sanções em cooperação com os Estados‑Membros, delegações da UE pertinentes e a Comissão Europeia.	➢ A Comissão é legalmente obrigada a identificar países terceiros cujos quadros nacionais ABC apresentem lacunas suscetíveis de colocar em risco o sistema financeiro da UE. Utiliza notações constantes do «painel de avaliação fiscal» de 2016 da própria Comissão, que classifica os países em termos de laços económicos com a UE, dimensão relativa do setor financeiro e corrupção. ➢ A Comissão adota a lista de países de risco elevado através de um «ato delegado»; obrigação de consultar o EGMLTF e também o Parlamento Europeu antes da adoção. ➢ A lista é proposta pela Comissão Europeia, e o Parlamento ou o Conselho podem rejeitá‑la no prazo de 30 dias.
Renovação	➢ No mínimo, uma vez por ano; a partir de 2020, duas vezes por ano.	➢ As disposições autónomas da UE são revistas, no mínimo, uma vez a cada 12 meses. O Conselho pode decidir, em qualquer altura, alterá‑las, prorrogá‑las ou suspendê‑las temporariamente.	➢ No mínimo, uma vez por ano, mas pode ser mais frequente.
Visados	➢ A lista apenas pode conter jurisdições fora da UE; ➢ A lista pode conter também jurisdições que são países ou territórios ultramarinos da UE (mas não fazem parte da UE).	➢ Governos de países não pertencentes à UE (por causa das suas políticas); ➢ Empresas (que fornecem os meios para conduzir as políticas visadas); ➢ Grupos ou organizações (como grupos terroristas, por exemplo); ➢ Indivíduos (que apoiam as políticas visadas, que estão envolvidos em atividades terroristas, etc.); ➢ As sanções têm efeito nos países não pertencentes à UE, mas as medidas aplicam‑se apenas na jurisdição da UE; as obrigações que impõem são vinculativas para os nacionais da UE ou pessoas localizadas na UE ou que nela exercem atividade.	➢ Países e territórios fora do EEE. Podem, em princípio, incluir países ou territórios ultramarinos da UE que não fazem parte da UE.
Impacto	➢ Medidas defensivas da UE em domínios não fiscais: • as instituições da UE/os Estados‑Membros devem ter em conta a lista da UE nos seguintes domínios: política externa, cooperação para o desenvolvimento e relações económicas com países terceiros; • a Comissão Europeia deve ter a lista em consideração na execução de operações de financiamento e investimento da UE, nomeadamente no âmbito do FEIE e o FEDS. ➢ Medidas defensivas da UE em domínios fiscais	➢ A UE tem em vigor mais de 40 regimes de sanções diferentes. Os regimes de sanções, consoante a sua natureza, podem conduzir a um embargo de armas, uma restrição de admissão (proibição de viagem), um congelamento de bens ou outras medidas económicas, como a restrição de importações e exportações.	➢ Estas medidas têm impacto numa empresa da UE que faz negócios com uma pessoa ou empresa num país da lista. As entidades obrigadas da UE (bancos, por exemplo) têm de proceder a uma diligência reforçada quanto à clientela quando se trate de um país terceiro incluído na lista. Trata‑se de um reforço da diligência normal, que pode incluir controlos mais significativos sobre a identidade de um cliente, os beneficiários efetivos e/ou a fonte dos fundos.

Anexo IV — A UE e os EUA

Recomendação do GAFI		Aplicação pela UE	Nível	Aplicação pelos EUA	Nível
1	Avaliação dos riscos e aplicação de uma abordagem baseada nos riscos	A UE publica uma avaliação supranacional do risco de dois em dois anos. A EBA também publica, por vezes, avaliações setoriais dos riscos. Os Estados‑Membros devem também publicar as suas próprias avaliações dos riscos. Os supervisores e as entidades obrigadas devem ter estas avaliações em conta no exercício das suas atividades.	Nível dos EM e da UE	Cooperação multi‑institucional para avaliar os riscos com atualizações anuais ou bianuais: os EUA mantêm um número substancial de processos complementares para identificar e avaliar riscos de BC/FT que geram uma ampla variedade de realizações. As avaliações dos riscos para apoiar as estratégias de segurança nacional do presidente são elaboradas por agências governamentais competentes, com a participação de agências de informações, agências responsáveis pela aplicação da lei e agências de política envolvidas no ABC/CFT, incluindo a FinCEN, que apresenta riscos e tendências de BC/FT identificados com base no regime de comunicação de informações.	Federal
9	Leis de sigilo das instituições financeiras	Os Estados‑Membros devem introduzir leis para assegurar que as informações possam ser partilhadas com as administrações fiscais e as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Ao abrigo da Diretiva ABC, os supervisores têm o poder de ordenar a apresentação de quaisquer informações relevantes para acompanhamento da conformidade.	Nível dos EM	A Right to Financial Privacy Act (RFPA) (12 USC 3401‑22) define a forma como as agências federais dos EUA obtêm informações das instituições financeiras (IF) e em que circunstâncias as podem divulgar. Estabelece algumas salvaguardas que os bancos têm de cumprir antes de poderem divulgar informações sobre clientes às autoridades responsáveis pela aplicação da lei ou de supervisão.	Federal
10‑11	Diligência quanto à clientela e conservação de registos	Os bancos da UE estão proibidos de manter contas anónimas e são obrigados a proceder à diligência quanto à clientela relativamente a empresas novas ou já existentes. São obrigados a conservar registos durante um determinado período de tempo e a facultá‑los aos supervisores (se tal for solicitado).	Nível dos EM	A manutenção de contas anónimas ou contas com nomes claramente fictícios não é expressamente proibida. Contudo, os bancos são obrigados a aplicar procedimentos baseados nos riscos para verificar a identidade de cada cliente de forma a permitir que o banco forme uma convicção razoável de que conhece a identidade real do cliente. Os bancos não são explicitamente obrigados a identificar e verificar a identidade das pessoas autorizadas a agir em nome dos clientes. Em geral, os bancos são obrigados a conservar registos durante pelo menos cinco anos.	Estadual
12‑16	Medidas adicionais para clientes e atividades específicos	As medidas relativas às pessoas politicamente expostas e à correspondência bancária são alvo de tratamento a nível dos Estados‑Membros. As transferências de numerário, valores e eletrónicas estão associadas a algumas obrigações baseadas em legislação da UE diretamente aplicável, como o regulamento relativo às transferências eletrónicas de fundos (Regulamento 2015/847).	Nível dos EM e da UE	No que diz respeito à correspondência bancária, cada banco envolvido tem de estabelecer políticas, procedimentos e controlos adequados e específicos, que sejam concebidos de forma razoável para detetar e comunicar casos de BC através dessas contas. No que diz respeito às transferências de numerário, valores e eletrónicas, os prestadores de serviços, formais e informais, estão sujeitos aos requisitos da Bank Secrecy Act (lei relativa ao sigilo bancário), incluindo o registo na FinCEN.
17‑19	Recurso a terceiros, controlos e grupos financeiros	Os Estados‑Membros podem autorizar as entidades obrigadas a recorrerem a terceiros para cumprimento do dever de diligência, mediante determinadas normas. Existem normas para controlos ABC relativos aos bancos transfronteiras, e os supervisores nacionais devem cooperar em colégios. No caso dos países terceiros de risco elevado, a UE adota uma lista e as entidades supervisionadas devem proceder a uma diligência reforçada quando se trate destes países terceiros de risco elevado.	Nível dos EM e da UE	As IF abrangidas são obrigadas a estabelecer programas ABC, incluindo, no mínimo: a) desenvolver políticas, procedimentos e controlos internos; b) designar um responsável pela conformidade com um grau hierárquico suficientemente elevado para assegurar o cumprimento de todas as obrigações previstas na Bank Secrecy Act; c) dispor de um programa de formação contínua dos trabalhadores; d) dispor de uma função de conformidade independente para testar programas. No que diz respeito aos países de risco elevado, as IF são obrigadas a aplicar medidas de diligência reforçada às contas correspondentes criadas ou mantidas nos EUA para determinadas categorias de bancos estrangeiros. A lista é adotada pela FinCEN a nível federal.	Estadual
20‑21	Comunicação de operações suspeitas	As entidades obrigadas nos Estados‑Membros da UE têm a obrigação de comunicar atividades ou operações suspeitas à unidade de informação financeira (UIF) nacional. Estas UIF têm uma plataforma para partilhar informações a nível da UE (FIU.net). A Europol, a agência de polícia da UE, também recolhe e divulga informações sobre padrões de atividades de branqueamento de capitais.	Nível dos EM e da UE	Os EUA exigem a comunicação de operações suspeitas pelas IF abrangidas. As IF têm instruções para comunicar imediatamente às autoridades responsáveis pela aplicação da lei violações que exijam atenção imediata, como esquemas de BC e atividades terroristas em curso. Se não for obrigatório comunicá‑las imediatamente, as comunicações de operações suspeitas têm de ser efetuadas junto da FinCEN.	Estadual
24‑25	Transparência e beneficiários efetivos de pessoas coletivas e centros de interesses coletivos	A legislação da UE em matéria de ABC obriga os Estados‑Membros a estabelecer registos de informações sobre os beneficiários efetivos nos registos centrais, que devem estar interligados. Podem também ser impostas sanções para os incumpridores. Contudo, não existe um registo comum a nível da UE para os beneficiários efetivos e as informações.	Nível dos EM	A constituição de pessoas coletivas nos EUA é regida pela legislação estadual. Cada um dos 56 estados e territórios e o Distrito de Colúmbia possuem leis próprias relativas à constituição e governação das pessoas coletivas. A legislação federal também lhes é aplicável, após a constituição, em certos domínios (por exemplo, direito penal, regulação dos valores mobiliários, tributação). Em 2016, o GAFI considerou que os EUA apresentavam deficiências de coordenação nesta matéria, uma vez que, concretamente, as autoridades competentes nem sempre conseguiam obter ou aceder em tempo oportuno a informações adequadas, precisas e atempadas sobre os beneficiários efetivos e o controlo das pessoas coletivas.	Estadual
26‑28	Regulação e supervisão	A legislação aplicável é estabelecida a nível da UE, principalmente sob a forma de uma diretiva, que define obrigações para determinados organismos da UE, como a Comissão e a EBA. Os Estados‑Membros devem também transpor certos requisitos para a legislação nacional. Cada Estado‑Membro deve dispor de um supervisor ou supervisores em matéria de branqueamento de capitais para as entidades obrigadas na sua jurisdição. Na prática, são definidas normas técnicas de regulamentação a nível da UE, que os bancos e os supervisores nacionais devem cumprir. O controlo a nível da UE concretiza‑se no poder da Comissão de iniciar procedimentos de infração quando um Estado‑Membro não aplica a legislação. Além disso, a EBA pode investigar e formular recomendações se tiver sido identificada uma potencial violação da legislação da União relacionada com branqueamento de capitais.	Nível dos EM e da UE	Devido à natureza internacional quer do sistema financeiro, quer da criminalidade grave e do terrorismo, o Governo Federal assumiu o papel principal no processo legislativo e na aplicação da lei nos domínios do branqueamento de capitais (BC) e do financiamento do terrorismo (FT). As leis estaduais podem ser objeto de preempção se o Congresso incluir explicitamente uma cláusula de preempção para os casos em que uma lei estadual entra em conflito com uma lei federal e em que os estados estão impedidos de regular a conduta num domínio que o Congresso tenha determinado que deve ser regulado exclusivamente pelas autoridades federais. Os reguladores federais (Office of the Comptroller of the Currency, Reserva Federal, Federal Deposit Insurance Corporation, National Credit Union Administration, etc.) têm autoridade de apreciação e aplicação delegada pela FinCEN. A base jurídica é a Bank Secrecy Act de 1970 e os respetivos atos de execução, reforçados pela Patriot Act dos EUA, de 2001. O sistema de ABC/CFT dos EUA coloca uma forte ênfase na aplicação da lei. Todas as autoridades responsáveis pela aplicação da lei (a nível federal, estadual, local) têm acesso direto a relatórios de atividades suspeitas apresentados junto da FinCEN. Um elemento particularmente robusto é a metodologia assente em grupos de trabalho interagências, que integram autoridades de todos os níveis (federal, estadual, local). Esta abordagem é amplamente utilizada para realizar investigações de BC/FT e subjacentes, tendo‑se revelado muito bem‑sucedida em casos significativos, de grande dimensão e complexos.	Federal e estadual
33	Estatísticas	O quadro jurídico da UE obriga os Estados‑Membros a recolher estatísticas sobre o BC e a submetê‑las ao Eurostat, o serviço de estatística da UE. O Eurostat é depois obrigado a comunicar estas estatísticas, mas esta obrigação legal só agora está a entrar em vigor. Entretanto, existem poucos dados quantitativos sistemáticos sobre os volumes de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo.	Nível dos EM e da UE	Os EUA mantêm estatísticas abrangentes, exceto sobre investigações, ações penais e condenações relacionadas com as infrações de BC a nível estadual, ou estatísticas sobre os bens congelados, apreendidos ou declarados perdidos a nível estadual.	Federal e estadual
35	Sanções	Os Estados‑Membros são obrigados a conferir poderes e recursos às autoridades de supervisão em matéria de branqueamento de capitais para que possam impor sanções quando são detetadas violações das regras de supervisão. Na prática, a natureza e a gravidade das sanções variam consoante a jurisdição.	Nível dos EM	Está disponível um leque de sanções penais, civis e administrativas, proporcionadas e dissuasivas, desde cartas disciplinares a coimas e penas de prisão. A FinCEN pode intentar uma ação de execução por violações da Bank Secrecy Act. Tem autoridade exclusiva de aplicação da lei a nível federal sobre as IF e as empresas e profissões não financeiras designadas abrangidas. Além das sanções monetárias civis, a FinCEN pode tomar outras medidas administrativas formais e informais. Outras agências (como a Securities and Exchange Commission) têm também poderes, ao abrigo da respetiva lei, para tomar uma série de medidas de supervisão.	Federal

Fonte: resumo do TCE, com base em diversos documentos do GAFI, da FinCEN, da Comissão e da EBA.

Anexo V — Etapas do processo relativo a VLU

Fase	Processo	Parte interessada	Calendário
Pedido	O artigo 17.º do Regulamento (UE) n.º 1093/2010 (regulamento que institui a EBA) prevê a possibilidade de a EBA investigar o alegado incumprimento ou não aplicação da legislação da União, por sua própria iniciativa ou a pedido de determinados organismos, procedendo a uma investigação da violação da legislação da União por determinados organismos. O Regulamento EBA não estabelece como e quando tal deve ocorrer, ou seja, nenhum dos referidos organismos (incluindo a Comissão) tem qualquer obrigação jurídica relativa à forma e ao momento em que deve formular um pedido à EBA.	É necessário que uma ou mais autoridades competentes, nomeadamente o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão ou o Grupo das Partes Interessadas do Setor Bancário, apresentem um pedido à EBA.	Os pedidos podem ser efetuados em qualquer altura, e a EBA não tem uma obrigação jurídica específica de responder dentro de um determinado prazo.
Inquérito preliminar	Uma avaliação preliminar da alegada VLU.	A EBA realiza inquéritos preliminares, incluindo comunicação com autoridades competentes, a fim de determinar os factos relativos à alegada VLU.	Não existe um prazo legal específico para o efeito.
Investigação	Processo formal para determinar se ocorreu uma VLU.	O presidente da EBA decide se inicia ou não uma investigação sobre a VLU. O regulamento interno da EBA prevê a convocação de um painel composto pelo presidente e por seis membros do Conselho de Supervisores (CS) não visados pela investigação. O painel decide: encerrar a investigação sem adotar uma recomendação; ou, se a VLU for comprovada, formular uma recomendação ao CS a esse respeito.	A EBA pode dirigir à autoridade competente em questão uma recomendação que defina as medidas necessárias para dar cumprimento à legislação da União, no prazo de dois meses a contar do início da sua investigação.
Recomendação	O CS conclui que existe uma violação da legislação da União e dirige uma recomendação à autoridade competente em questão.	A decisão de adotar uma recomendação é tomada pelo Conselho de Supervisores da EBA, composto por supervisores de 27 autoridades competentes.	A decisão relativa à adoção de uma recomendação é tomada no prazo de dois meses após o início da investigação (ver ponto anterior).
Comunicação	Resposta à recomendação dirigida à autoridade nacional competente (ANC)	A recomendação define as medidas necessárias para dar cumprimento à legislação da União.	A ANC deve responder no prazo de dez dias.
Parecer	Caso a autoridade competente não cumpra a legislação, a Comissão pode emitir um parecer formal dirigido à ANC.	A Comissão pode atuar depois de ter sido informada pela EBA ou por sua própria iniciativa.	A Comissão pode emitir um parecer formal no prazo de três meses a contar da data de adoção da recomendação e alargar este prazo um mês.

Fonte: Regulamento EBA, regulamento interno da EBA.

Anexo VI — Controlos da transposição

Prazo de transposição	26 de junho de 2017
Notificações enviadas pelos Estados‑Membros dentro do prazo ou antes do início de procedimento de infração por não comunicação	6
Número de Estados‑Membros que não tinham notificado a transposição completa à data da auditoria (julho de 2020)	8
Número de procedimentos de infração instaurados por não comunicação e não exaustividade	28
Duração total dos procedimentos de infração por não exaustividade (em meses)52	Mais de 36 (em curso)53

Fonte: análise do TCE com base na análise da Comissão.

Anexo VII — Tipos de intercâmbios de informações no BCE

Categorias	Intercâmbios no contexto do intercâmbio regular anual de informações (enviados e recebidos)	Intercâmbios ad hoc por iniciativa própria (enviados e recebidos)	Intercâmbios baseados em pedidos ad hoc (enviados e recebidos)
Informações partilhadas	Partilha anual de excertos de decisões do SREP pelo BCE com autoridades de ABC/CFT (partilhados por iniciativa própria) Notações de risco e avaliações de BC/FT; relatórios de inspeções no local e sanções (pedidos anuais enviados pelo BCE a autoridades de ABC/CFT)	Outras informações pertinentes resultantes da supervisão de ambas as funções	Outras informações pertinentes resultantes da supervisão de ambas as funções

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

Siglas e acrónimos

ABC: Antibranqueamento de capitais

ASR: Avaliação supranacional do risco

BC/FT: Branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo

BCE: Banco Central Europeu

CFT: Combate ao financiamento do terrorismo

CS: Conselho de Supervisores

Diretiva ABC: Diretiva relativa ao branqueamento de capitais

DRFP: Diretiva Requisitos de Fundos Próprios

EBA: Autoridade Bancária Europeia

EGMLTF: Grupo de Peritos sobre Branqueamento de Capitais e Financiamento do Terrorismo

EIOPA: Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma

ESMA: Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados

ETC: Equivalente a tempo completo

FINCen: Rede de Combate ao Crime Financeiro

GAFI: Grupo de Ação Financeira

MUS: Mecanismo Único de Supervisão

PIB: Produto interno bruto

RAM: Relatório de avaliação mútua

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

UIF: Unidade de informação financeira

VLU: Violação da legislação da União

Glossário

Ato delegado: ato juridicamente vinculativo utilizado pela Comissão, se o Parlamento e o Conselho não formularem objeções, para completar ou alterar elementos não fundamentais de atos legislativos da UE, por exemplo definindo pormenorizadamente medidas de execução.

Autoridade Bancária Europeia (EBA): agência da UE criada em 2011; uma das três Autoridades Europeias de Supervisão e o principal regulador no domínio da regulação e supervisão bancárias, elaborando normas técnicas de regulamentação a aprovar pela Comissão, com poderes para fazer aplicar as normas em matéria de ABC.

Autoridades Europeias de Supervisão (AES): as AES são a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA). As AES trabalham para harmonizar a supervisão financeira na UE e ajudam a assegurar a aplicação coerente do conjunto de regras para criar condições equitativas. Cabe‑lhes igualmente avaliar os riscos e as vulnerabilidades no setor financeiro.

Banco Central Europeu (BCE): instituição europeia criada pelo Tratado de Amesterdão em 1998; supervisor prudencial direto dos grandes bancos na área do euro, através do Mecanismo Único de Supervisão, desde 2014.

Carta de notificação: se o país da UE em questão não comunicar medidas que transponham na íntegra as disposições das diretivas ou não retificar a alegada violação da legislação da UE, a Comissão pode iniciar um procedimento formal de infração. O procedimento de infração começa por uma carta de notificação, através da qual a Comissão Europeia permite que o Estado‑Membro apresente os seus pontos de vista sobre a violação observada.

Combate ao financiamento do terrorismo (CFT): os regimes eficazes de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo são essenciais para proteger a integridade dos mercados e do quadro financeiro mundial, uma vez que ajudam a atenuar os fatores que facilitam a utilização abusiva do sistema financeiro.

Comité de Basileia de Supervisão Bancária: líder na definição de normas a nível mundial para a regulação prudencial dos bancos e fórum de cooperação regular sobre questões de supervisão bancária.

Controlo da transposição: avaliação da compatibilidade das medidas de execução nacionais relativamente às disposições de uma diretiva.

DG FISMA: Direção‑Geral da Estabilidade Financeira, dos Serviços Financeiros e da União dos Mercados de Capitais da Comissão Europeia; Direção‑Geral que coordena as questões de ABC na Comissão.

Diretiva relativa ao branqueamento de capitais: ato legislativo da UE e principal instrumento jurídico para prevenir a utilização do sistema financeiro da União para efeitos de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo; engloba a primeira diretiva, de 1990, e as versões subsequentes, até à quinta diretiva, de 2018.

Europol: agência da União Europeia responsável pela aplicação da lei que, nomeadamente, apoia os Estados‑Membros no combate ao branqueamento de capitais e ao terrorismo.

Grupo de Ação Financeira (GAFI): organismo intergovernamental criado em 1989 pelos ministros dos Estados que são seus membros. Engloba 39 membros, incluindo a Comissão Europeia e 14 Estados‑Membros da UE. Estabelece normas e promove uma aplicação eficaz de medidas jurídicas, regulamentares e operacionais de luta contra o branqueamento de capitais, o financiamento do terrorismo e outras ameaças à integridade do sistema financeiro internacional. É um «órgão‑diretor» responsável pela criação da vontade política necessária para permitir reformas a nível legislativo nacional e a nível da regulamentação nestas áreas.

Instituição de crédito: empresa, por exemplo um banco, cuja atividade consiste em receber do público depósitos ou outros fundos reembolsáveis e em conceder créditos.

País terceiro: um país ou território que não pertence à União Europeia.

Parecer fundamentado: se o país da UE em questão não comunicar medidas que transponham na íntegra as disposições das diretivas ou não retificar a alegada violação da legislação da UE, a Comissão pode iniciar um procedimento formal de infração. Se, após o envio de uma carta de notificação, a Comissão concluir que o país não está a cumprir as obrigações que lhe incumbem ao abrigo da legislação da União, pode, numa segunda etapa do procedimento, enviar‑lhe um parecer fundamentado, ou seja, um pedido formal para cumprir a legislação aplicável.

Procedimento de infração: nos termos dos artigos 258.º a 260.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o principal mecanismo de execução adotado pela Comissão contra um Estado‑Membro quando considera que este viola as suas obrigações ao abrigo da legislação da UE.

Processo de revisão e avaliação pelo supervisor (SREP): processo de supervisão anual para os grandes bancos da área do euro sob supervisão direta do BCE. Confere aos supervisores um conjunto harmonizado de instrumentos para examinarem o perfil de risco de um banco de diferentes perspetivas — modelo de negócios, governação e risco, capital, liquidez.

Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE): o SEAE é o serviço diplomático da UE. O seu objetivo é garantir uma maior coerência e eficácia da política externa europeia e, assim, reforçar a influência da Europa a nível mundial. Gere as relações diplomáticas da UE com os países terceiros e conduz a política externa e de segurança da União.

Supervisão prudencial: controlo direto de instituições financeiras (incluindo bancos) para assegurar que estes não se limitam a cumprir os regulamentos no sentido legalista, mas também operam de forma sólida e prudente, no espírito do quadro regulamentar.

Supervisor ABC: autoridade pública de um Estado‑Membro responsável pela supervisão do regime ABC/CFT, pelo exame do cumprimento do regime ABC da jurisdição pelas entidades obrigadas e pela imposição de coimas por incumprimento.

Transposição da legislação da UE: procedimento através do qual os Estados‑Membros da UE incorporam as diretivas da UE na sua legislação nacional, a fim de tornar os objetivos, requisitos e prazos das mesmas diretamente aplicáveis.

Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE): o Tribunal de Justiça interpreta a legislação europeia de forma a garantir que é aplicada da mesma forma em todos os países da UE e delibera sobre litígios jurídicos entre governos nacionais e instituições europeias.

Unidade de informação financeira (UIF): autoridade nacional competente, responsável por fazer aplicar a legislação antibranqueamento de capitais no respetivo Estado‑Membro. Tem a seu cargo a recolha, análise e divulgação das informações apresentadas pelas entidades obrigadas, incluindo entre outros Estados‑Membros da UE e países terceiros, bem como a colaboração, se necessário, com as autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

Verificação da conformidade: verificação de que as disposições aplicáveis de uma diretiva da UE foram refletidas com exatidão nas medidas de execução nacionais.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — Regulamentação dos mercados e economia competitiva, presidida pelo Membro do TCE Alex Brenninkmeijer. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Mihails Kozlovs, com a colaboração de Edite Dzalbe, chefe de gabinete, e Laura Graudina, assessora de gabinete; Zacharias Kolias, responsável principal; Shane Enright, responsável de tarefa; Giorgos Tsikkos, Helmut Kern, Marc Hertgen, Marion Schiefele, Katja Mravlak e Nadiya Sultan, auditores; Andreea‑Maria Feipel‑Cosciug, advogada. Michael Pyper prestou assistência linguística.

Notas

¹ Ver Eurostat, «Money laundering in Europe» (2013).

² A EBA concluiu recentemente que é provável que a mesma infração, cometida pela mesma instituição financeira, conduza à imposição de sanções e medidas diferentes consoante a autoridade responsável pelas medidas coercivas, ou resulte mesmo na ausência de sanções ou medidas. «EBA Report on European Commission’s call for advice on the future EU legal framework on AML/CFT», setembro de 2020, n.º 88, p. 23.

³ Esta situação pode provocar a insolvência de um banco.

⁴ Em janeiro de 2020, a DG FISMA assumiu a responsabilidade em matéria de ABC/CFT, antes a cargo da Direção‑Geral da Justiça e dos Consumidores (DG JUST) da Comissão.

⁵ Esta situação foi salientada pelo Basel Institute of Governance no documento «Basel AML Index: Ranking money laundering and terrorist financing risks around the world», edição de 2020, p. 4, em que se afirma que este fraco desempenho é coerente com as infrações de disposições relativas a ABC em bancos europeus durante os últimos anos, que suscitaram grandes preocupações com a qualidade da supervisão bancária e não bancária em matéria de ABC/CFT.

⁶ Comissão Europeia, «Plano de ação para uma política abrangente da União em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo», maio de 2020.

⁷ Resolução do Parlamento Europeu sobre uma política global da União em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo — o plano de ação da Comissão e outros desenvolvimentos recentes, julho de 2020.

⁸ Conclusões do Conselho sobre a luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, novembro de 2020.

⁹ FATF Recommendations 2012, conforme a alteração de junho de 2019.

¹⁰ Comité de Basileia de Supervisão Bancária, Introduction of guidelines on interaction and cooperation between prudential and AML/CFT supervision e Core Principles for Effective Banking Supervision.

¹¹ Nos termos das Diretivas UE 2015/849 («quarta Diretiva ABC») e 2018/843 («quinta Diretiva ABC»), artigo 9.º.

¹² Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 290.º.

¹³ O termo «país terceiro» refere‑se a jurisdições (países e territórios) fora da UE.

¹⁴ Comissão, «Methodology for identifying high risk third countries under Directive (EU) 2015/849».

¹⁵ Escala de 1 (baixa importância) a 4 (elevada importância).

¹⁶ Comissão, «Relatório sobre a avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo relacionados com atividades transnacionais a que está exposto o mercado», secção 4 — Recomendações.

¹⁷ Quinta Diretiva ABC, artigo 6.º, n.º 2, alínea b), e artigo 44.º; estas obrigações aplicam‑se à Comissão e podem abranger as responsabilidades do Eurostat e/ou de outras Direções‑Gerais, como a DG FISMA.

¹⁸ Poderes da Comissão ao abrigo dos artigos 258.º e 260.º do TFUE.

¹⁹ Trata‑se de uma responsabilidade da Comissão nos termos do artigo 17.º do TUE.

²⁰ Artigo 13.º, relativo às medidas de diligência quanto à clientela; artigo 18.º, relativo à diligência reforçada quanto à clientela; artigo 30.º, relativo às informações sobre os beneficiários efetivos e ao registo central; artigo 45.º, relativo às medidas adicionais em caso de aplicação do direito do país terceiro; artigo 50.º, relativo à cooperação com as AES.

²¹ Para uma melhor contextualização, ver o documento de análise n.º 07/2018 do TCE, «Aplicação do direito da União: as responsabilidades de controlo da Comissão Europeia nos termos do artigo 17.º, n.º 1, do Tratado da União Europeia (exame panorâmico)».

²² Entre os inquiridos, 25% responderam que os workshops eram «muito úteis» e 60% consideraram‑nos «relativamente úteis».

²³ Além disso, no inquérito do TCE, 12 em 20 Estados‑Membros (60%) afirmaram que os contactos informais, por exemplo reuniões bilaterais com a Comissão, eram «muito úteis».

²⁴ Uma semana depois, seis Estados‑Membros tinham declarado a transposição completa e 15 Estados‑Membros ainda não tinham notificado qualquer medida.

²⁵ Comissão, Better Regulation guidelines, Toolbox No 37, p. 285.

²⁶ Em setembro de 2020.

²⁷ Comissão, Better Regulation guidelines, Toolbox No 37.

²⁸ Os controlos da transposição iniciam‑se quando termina o prazo de transposição.

²⁹ Em consonância com a ferramenta n.º 37 das orientações para legislar melhor da Comissão (Better Regulation guidelines, Toolbox 37), nos termos da qual: a Comissão procura concluir o controlo da transposição nos seis meses seguintes ao termo do prazo de transposição; se os Estados‑Membros não notificarem as medidas de transposição dentro do prazo, será iniciado um procedimento de infração o mais brevemente possível; neste caso, o período de seis meses tem início quando da notificação das medidas. Uma vez que o final deste período não é indicado nas orientações para legislar melhor, o Tribunal calculou-o entre o prazo de transposição e o início do procedimento de infração (países 1 e 3) e, no caso de declaração em falta (país 2), entre a primeira notificação e o encerramento do processo.

³⁰ Idem.

³¹ Além disso, 12 dos 20 Estados‑Membros (60%) que responderam ao inquérito do Tribunal afirmaram que quatro ou mais ministérios governamentais participaram na transposição da quarta Diretiva ABC.

³² Ver «Declaração política Conjunta de 28 de setembro de 2011 dos Estados‑Membros e da Comissão sobre os documentos explicativos».

³³ Tribunal de Justiça da União Europeia, Acórdão de 8 de julho de 2019 no processo C‑543/17, Comissão Europeia contra Reino da Bélgica; reiterado pelo Acórdão de 16 de julho de 2020, Comissão Europeia contra Irlanda, C‑550/18, ECLI:EU:C:2020:564, n.º 74.

³⁴ Regulamento (UE) n.º 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia), altera a Decisão n.º 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/78/CE da Comissão (JO L 331 de 15.12.2010, p. 12), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2019/2175 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2019.

³⁵ Nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do Regulamento EBA.

³⁶ Comissão, Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação de casos recentes de alegado branqueamento de capitais envolvendo instituições de crédito da UE, 2019.

³⁷ Comissão, Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento das Autoridades Europeias de Supervisão (AES) e do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), 2014.

³⁸ Relatório Especial 10/2019 do TCE, Testes de esforço dos bancos a nível da UE: está disponível uma quantidade sem precedentes de informações sobre os bancos, mas são necessárias mais coordenação e incidência nos riscos, ponto 113.

³⁹ Conforme estabelecido no artigo 33.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito («Regulamento MUS»).

⁴⁰ Artigo 127.º, n.º 6, do TFUE e considerando 28 do Regulamento MUS.

⁴¹ Considerando 29 do Regulamento MUS.

⁴² A legislação não previa simultaneamente derrogações correspondentes ao regime de segredo profissional. O considerando 19 da quinta Diretiva ABC reconhece este facto, afirmando o seguinte: «o intercâmbio de informações confidenciais e a colaboração entre as autoridades competentes em matéria de ABC/CFT que supervisionam as instituições de crédito e as instituições financeiras e as autoridades de supervisão prudencial não deverão ser dificultados pela incerteza jurídica que a ausência de disposições explícitas neste domínio poderá suscitar. A clarificação do regime jurídico é tanto mais importante visto que a supervisão prudencial, numa série de casos, foi confiada a supervisores não ABC/CFT, como o Banco Central Europeu (BCE).»

⁴³ A quinta Diretiva ABC entrou em vigor em junho de 2018.

⁴⁴ A DRFP V entrou em vigor em junho de 2019.

⁴⁵ Concretamente, instituições de crédito de 12 grupos significativos supervisionados.

⁴⁶ EBA, Multilateral Agreement on the practical modalities for exchange of information on AML/CFT between the ECB and CAs, 2019.

⁴⁷ Esta questão foi também suscitada no Relatório Especial 29/2016 do TCE, «Mecanismo Único de Supervisão: um bom início, mas são necessárias mais melhorias», ponto 185.

⁴⁸ EBA, Orientações revistas relativas aos procedimentos e metodologias comuns a seguir no âmbito do processo de revisão e avaliação pelo supervisor (SREP) e dos testes de esforço realizados pelo supervisor, 2018.

⁴⁹ Este ciclo estava fora do período da amostra do Tribunal.

⁵⁰ Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados.

⁵¹ Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma.

⁵² Em setembro de 2020.

⁵³ Duração do procedimento de infração mais longo.

Cronologia

Evento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA)/Início da auditoria	3.3.2020
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	26.3.2021
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	20.5.2021
Respostas oficiais da Comissão e do SEAE recebidas em todas as línguas	24.6.2021
Respostas oficiais do BCE recebidas em todas as línguas	12.5.2021
Respostas oficiais da EBA recebidas em todas as línguas	19.5.2021

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