EU:n toimet rahanpesun torjumiseksi pankkisektorilla ovat hajanaisia ja täytäntöönpano on riittämätöntä

Tiivistelmä

I

Rahanpesu on rikoshyödyn ”laillistamista” suodattamalla kyseiset rahat tavalliseen talouteen niiden laittoman alkuperän peittämiseksi. Europol arvioi epäilyttävien liiketoimien arvon olevan Euroopassa satojen miljardien eurojen luokkaa, mikä vastaa 1,3:a prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta (BKT). Maailmanlaajuisesti arvioituna osuus on lähes kolme prosenttia maailman BKT:sta.

II

EU hyväksyi vuonna 1991 ensimmäisen rahanpesunvastaisen direktiivin, jota päivitettiin viimeksi vuonna 2018. Tavoitteena oli torjua rahanpesusta sisämarkkinoille aiheutuvia uhkia ja estää lisäksi terrorismin rahoitusta. Rahanpesunvastainen direktiivi perustuu täytäntöönpanoon kansallisella tasolla.

III

Monilla EU:n elimillä on myös oma tehtävänsä. Komissio kehittää toimintapolitiikkaa, seuraa direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja tekee riskianalyyseja. Euroopan pankkiviranomainen (EPV) tekee analyyseja, tutkii unionin oikeuden rikkomisia ja asettaa yksityiskohtaiset standardit valvontaviranomaisten ja teollisuuden käytettäviksi. Euroopan pankkiviranomaisen lakisääteistä tehtävänantoa ja valtuuksia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan alalla lisättiin merkittävästi vuonna 2020. Euroopan keskuspankki (EKP) ottaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin huomioon euroalueen pankkien vakavaraisuusvalvonnassa. Se on vuodesta 2019 alkaen jakanut kansallisten valvontaviranomaisten kanssa relevantteja ja tarpeellisia tietoja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta.

IV

Kun otetaan huomioon EU:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan toimintapolitiikan merkitys ja uudistuksen tämänhetkinen vauhti, tilintarkastustuomioistuin päätti tarkastaa sen tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyviä seikkoja. Kertomuksen tarkoituksena on antaa sidosryhmille tietoa ja suosituksia toimintapolitiikan ja täytäntöönpanon tulevan kehittämisen tukemista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n toimia tällä alalla keskittyen pankkisektoriin ja tutkii, onko EU:n toimet toteutettu hyvin.

V

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaiken kaikkiaan EU‑tasolla institutionaalista hajanaisuutta ja huonoa koordinaatiota, kun oli kyse toimista, joilla ehkäistään rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, tai toimiin ryhtymisestä tilanteissa, joissa oli havaittu riskejä. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvä valvonta tapahtuu käytännössä yhä kansallisella tasolla. EU:n valvontakehys ei ole riittävä tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamisen kannalta.

VI

Komissiolla on velvollisuus julkaista luettelo EU:n ulkopuolisista maista (”kolmannet maat”), jotka aiheuttavat rahanpesun uhan sisämarkkinoilla. Luettelossa olevien kolmansien maiden kanssa tapahtuvassa viestinnässä oli puutteita, eikä Euroopan ulkosuhdehallinto tehnyt yhteistyötä. EU ei myöskään ole tähän mennessä hyväksynyt riippumatonta luetteloa suuren riskin kolmansista maista. Komissio tekee lisäksi joka toinen vuosi riskinarvioinnin sisämarkkinoista. Riskinarviointi ei tuo esille ajan mittaan tapahtuvia muutoksia. Lisäksi siitä puuttuu maantieteellinen painotus eikä sen yhteydessä aseteta riskejä tärkeysjärjestykseen vaikuttavalla tavalla.

VII

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio arvioi hitaasti direktiivien saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä, sillä jäsenvaltioiden viestintä oli huonolaatuista ja komission resurssit olivat rajalliset. Euroopan pankkiviranomaisen henkilöstö tutki perusteellisesti mahdollisia EU:n lainsäädännön rikkomisia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin näyttöä lobbaustoimien kohdistamisesta pankkiviranomaisen hallintoneuvoston jäseniin, jotka osallistuivat neuvotteluprosessiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että Euroopan keskuspankki on päässyt hyvään alkuun tietojen jakamisessa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien kansallisten valvontaviranomaisten kanssa, vaikkakin jotkin päätöksentekomenettelyt olivat hitaita. Lisäksi valvontaviranomaisten jakaman aineiston laatu vaihteli huomattavasti kansallisista käytännöistä johtuen. Euroopan pankkiviranomainen valmistelee asiaa koskevien ohjeiden päivitystä.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

1. priorisoi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit selkeämmin ja on listattujen kolmansien maiden osalta yhteydessä Euroopan ulkosuhdehallintoon
2. käyttää mahdollisuuksien mukaan ensisijaisesti asetuksia direktiivien sijasta
3. luo puitteet unionin oikeuden rikkomista koskevien tutkintapyyntöjen esittämiselle.

IX

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että Euroopan pankkiviranomainen

1. asettaa säännöt, joiden avulla estetään se, että muut hallintoneuvoston jäsenet pyrkivät vaikuttamaan lautakunnan jäseniin neuvottelujen aikana
2. antaa ohjeita, jotka helpottavat yhdenmukaistettua tietojenvaihtoa kansallisten ja EU‑tason valvontaviranomaisten välillä.

X

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että Euroopan keskuspankki

1. tehostaa sisäisiä päätöksentekomenettelyjä
2. muuttaa valvontakäytäntöjään, kun Euroopan pankkiviranomaisen ohjeet on annettu.

XI

Tuleva lainsäädäntöuudistus tarjoaa komissiolle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle tilaisuuden puuttua havaittuihin heikkouksiin ja korjata rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU:n toimintakehyksen hajanaisuus.

Johdanto

Mitä on rahanpesu?

01

Rahanpesua voi tapahtua kaikilla talouden tasoilla rahapeleistä hyödykekauppoihin ja kiinteistöhankintoihin. Rahanpesun harjoittajat joutuvat kuitenkin yleensä jossakin vaiheessa käyttämään pankkijärjestelmää, etenkin muuntaessaan ja siirtäessään laittomasta toiminnasta saatua hyötyä (menettelyä kutsutaan kerrostamiseksi). Lisätietoja rahanpesun toiminnasta on kaaviossa 1. Eurostatin tuoreimmat luvut¹ osoittavat, että yli 75 prosenttia ilmoitetuista epäilyttävistä liiketoimista oli yli puolessa EU:n jäsenvaltioista peräisin luottolaitoksista. Tämän vuoksi pankkisektorin ennaltaehkäisevät toimenpiteet voivat olla vaikuttava väline rahanpesun kierteen katkaisemiseksi.

02

Rahanpesuun liittyy myös terrorismin rahoituksen uhka, ks. laatikko 1. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevat toimintapolitiikat liittyvät toisiinsa ja niitä käsitellään yleisesti samoilla välineillä, joita kutsutaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaisiksi välineiksi.

Rahanpesun torjumiseen tähtäävä julkinen politiikka

03

Rahanpesun ehkäisemistä ja siitä rankaisemista koskevat kansalliset toimintapolitiikat saivat alkunsa jo 1970-luvulla. Maailmanlaajuisesti keskeinen elin tässä suhteessa on hallitustenvälinen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastainen toimintaryhmä (FATF), jonka G7-maat perustivat vuonna 1989 ja jonka toimipaikka on Pariisissa. FATF:hen kuuluu 39 jäsentä, muun muassa Yhdysvallat, Venäjä ja Kiina sekä Euroopan komissio ja 14 EU:n jäsenvaltiota.

04

FATF laatii normeja ja edistää rahanpesun, terrorismin rahoituksen ja muiden niihin liittyvien, kansainvälisen rahoitusjärjestelmän eheyteen kohdistuvien uhkien torjumiseksi toteutettavia vaikuttavia toimia. Sen ohjeet kattavat nyt rahoituslaitoksia koskevat ennaltaehkäisevät toimenpiteet sekä sääntelyviranomaisten, valvontaviranomaisten ja lainvalvontaviranomaisten suositellut valtuudet. FATF edistää keskinäisten arviointikertomusten järjestelmää, jossa sen jäsenet suorittavat säännöllisiä vertaisarviointeja arvioidakseen, miten hyvin sen normit ja suositukset pannaan täytäntöön. EU ei keskity kansallisella tasolla tapahtuvan täytäntöönpanon vertaisarviointiin samassa määrin kuin mitä FATF:n lähestymistavan yhteydessä keskitytään.

05

EU hyväksyi vuonna 1991 FATF-normien perusteella rahanpesunvastaisen direktiivin, jonka tarkoituksena oli estää rikollisia käyttämästä hyväksi pääoman vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla ja yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden pyrkimyksiä torjua rahanpesua. EU on sittemmin päivittänyt rahanpesunvastaista direktiiviä neljä kertaa ja tiukentanut sääntöjä jokaisessa päivityksessä sitä mukaa, kun rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastaisen toimintaryhmän normit ovat kehittyneet. Päivitykset ovat heijastaneet sitä, että rahanpesun ja rahanpesijöiden käyttämien uusien tekniikoiden haitalliset vaikutukset tunnustetaan yhä laajemmin koko maailmassa, ja samalla puitteita on vahvistettu muun rikoslainsäädännön avulla. Oikeudellista kehystä käsitellään tarkemmin liitteessä I.

06

Rahanpesurikoksiin liittyvistä syyte- ja lainvalvontatoimista EU:ssa päättävät jäsenvaltiot, jotka soveltavat erilaisia syytetoimiin liittyviä standardeja ja seuraamuksia. Muista FATF-maista Yhdysvallat noudattaa yleensä rankaisevampaa järjestelmää pannessaan täytäntöön rahanpesua koskevia sääntöjä ja seuraamuksia, ja viime vuosina Yhdysvalloissa toimiville EU:n pankeille on määrätty suuria sakkoja ja muita seuraamuksia. Lisätietoja annetaan liitteessä IV.

EU:n ja jäsenvaltioiden velvollisuudet

07

EU:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevat puitteet ovat tähän mennessä olleet enimmäkseen SEUT-sopimuksen 114 artiklan mukaisia direktiivejä. Tämä poikkeaa muista rahoituspalveluja koskevan lainsäädännön aloista, joilla on yleistynyt sekä asetuksia että direktiivejä käsittävä lähestymistapa. Sen vuoksi EU:n elimet huolehtivat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan tarkoitetun toimintapolitiikan kehittämisestä, ohjauksesta ja valvonnasta, mutta laki pannaan täytäntöön jäsenvaltioissa. EU:n tasolla ei ole yhtä ainoaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavaa valvontaviranomaista. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaaviksi nimettyjen kansallisten valvontaelinten tehtävänä on varmistaa, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien sääntöjen soveltamisalaan kuuluvat rahoituslaitokset ja muut laitokset noudattavat velvollisuuksiaan. Valvontaelinten tehtävänä on myös toteuttaa korjaavia toimia, jos näitä velvollisuuksia ei noudateta. Korjaaviin toimiin voi sisältyä taloudellisia sanktioita ja liiketoiminnan harjoittamista koskevia rajoituksia. Rahoituslaitosten on myös ilmoitettava epäilyttävästä toiminnasta jäsenvaltionsa rahanpesun selvittelykeskuksille, ks. myös kaavio 2.

08

Yhdysvaltoihin verrattuna voidaan todeta, että EU:lla ei ole erillistä rahanpesun valvontaviranomaista millään alalla. Kullakin jäsenvaltiolla on valvontaviranomainen (tai valvontaviranomaisia), jolla on toimivalta valvoa pankkeja ja myös muita ilmoitusvelvollisia. EU:n elimillä on rajalliset suorat valtuudet. Valvontaviranomaisten toiminta on hyvin erilaista, mikä voi johtaa epätasa-arvoiseen kohteluun jäsenvaltioiden välillä². Yhdysvalloissa talousrikosten torjuntaverkosto FinCEN (Financial Crimes Enforcement Network) on ensisijainen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan sääntelyelin, joka valvoo pankkeja, rahoituslaitoksia ja yksityishenkilöitä. FinCENin toimilla on maailmanlaajuinen ulottuvuus, koska sillä on valtuudet kieltää Yhdysvaltojen ulkopuolisia pankkeja ylläpitämästä kirjeenvaihtajapankkisuhteita Yhdysvaltain pankkien kanssa, jos sillä on perusteltua syytä päätellä, että pankin kohdalla on ensisijainen syy epäillä rahanpesua³.

09

Komission rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto (PO FISMA)⁴ koordinoi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevaa EU:n toimintapolitiikkaa. Komission tehtävänä on korostaa EU:n rahoitusjärjestelmään kohdistuvia riskejä ja antaa asiaankuuluville sidosryhmille tarkoituksenmukaisia suosituksia. Se vastaa myös toimintapolitiikan kehittämisestä ja sen varmistamisesta, että EU:n lainsäädäntö saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön jäsenvaltioissa. Näin ollen komissiolla on keskeinen asema rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vankan torjuntakehyksen luomisen edistäjänä EU:ssa. Euroopan ulkosuhdehallinnolla (EUH) ja Europolilla on myös omat tehtävänsä, kun ne tuottavat tarkoituksenmukaista tiedustelutietoa rahanpesusta ja terrorismin rahoituksesta komission käyttöön.

10

Euroopan pankkiviranomainen on vuodesta 2020 alkaen vastannut rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvien EU:n rahoitusalan toimien johtamisesta, koordinoinnista ja seurannasta. Aiemmin pankkiviranomaisen työ kattoi ainoastaan pankkialan, ja sen tehtäviin kuului sääntelyvälineiden laadinta. Se antoi esimerkiksi ohjeita, laati lausuntoja rahanpesua tai terrorismin rahoitusta koskevista riskeistä sekä julkaisi raportteja. Euroopan pankkiviranomaisella on myös valtuudet tutkia tältä osin tapauksia, joissa kansallisten valvontaviranomaisten epäillään rikkoneen EU:n lainsäädäntöä. Euroopan pankkiviranomaisella ei ole valvonta- tai täytäntöönpanovaltuuksia.

11

Euroopan keskuspankki (EKP) vastaa euroalueen suurten pankkien vakavaraisuusvalvonnasta. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien vakavaraisuusvaikutukset ovat nousseet enenevässä määrin EKP:n kiinnostuksen kohteeksi, sillä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit voivat johtaa valvontaan liittyviin haasteisiin ja aiheuttaa maineriskin koko alalle. Euroopan keskuspankki on vuodesta 2019 alkaen ryhtynyt ottamaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevat näkökohdat huomioon vakavaraisuusvalvonnassaan, jonka perustana on vakavaraisuuden arviointiprosessi. Euroopan pankkiviranomaisen ja muiden Euroopan valvontaviranomaisten tuella se on tehnyt tietojenvaihtosopimuksia noin 50:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavan valvontaviranomaisen kanssa. EKP arvioi tietoja, niveltää ne valvontatyöhön ja ryhtyy tarvittaessa tarkoituksenmukaisiin vakavaraisuustoimenpiteisiin.

12

Europol tukee jäsenvaltioita rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa. Keskeiset EU:n toimijat on esitetty kaaviossa 2.

Toimintapoliittinen tilannekatsaus

13

Yksi keskeisistä näkökohdista tämänhetkisessä EU:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan arkkitehtuuria koskevassa poliittisessa keskustelussa on EU:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan keskitetyn valvonnan puuttuminen ja se, miten tämä johtaa epätasaisiin toimintaedellytyksiin⁵.

14

Komissio hyväksyi toukokuussa 2020 rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman, joka muodostui useista pilareista ja joka esitettiin komission tiedonannossa⁶. Lisäksi komissio julkaisi tarkistetun menetelmän, jota sovelletaan suuren riskin kolmansien maiden määrittämiseen. Komissio ehdottaa yhteisen säännöstön perustamista sekä yhteistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavaa elintä. Ehdotus sai laajaa kannatusta Euroopan parlamentilta⁷.

15

Marraskuussa 2020 neuvosto antoi päätelmät⁸, jotka tukevat pitkälti näitä toimintapoliittisia tavoitteita. Komission ehdotuksia edellisessä kohdassa mainittujen pilarien sisällyttämisestä lainsäädäntöön odotetaan vuoden 2021 puoliväliin mennessä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

16

Kun otetaan huomioon rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU:n toimintapolitiikan merkitys, pankkisektorilla viime aikoina ilmenneet rahanpesuun / terrorismin rahoitukseen liittyvät korkean profiilin tapaukset sekä tällä hetkellä vallitseva uudistushalu, tilintarkastustuomioistuin päätti tarkastaa toimintapolitiikan tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyviä osa-alueita. Kertomuksen tarkoituksena on antaa sidosryhmille tietoa ja suosituksia toimintapolitiikan ja tulevan täytäntöönpanon kehittämisen tukemista silmällä pitäen.

17

Tarkastuksen pääkysymys oli, onko pankkisektorin rahanpesun torjuntaa koskevat EU:n toimet toteutettu hyvin. Vaikka tarkastuksessa keskitytään pankkisektoriin, johtopäätökset voivat olla merkityksellisiä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaisen toimintapolitiikan kannalta myös muilla aloilla. Rahanpesun selvittelykeskukset on jätetty tämän tarkastuksen ulkopuolelle. Alakysymykset ovat seuraavat:

• Tuottaako EU kolmansien maiden luettelon, jossa yksilöidään EU:hun kohdistuvia erityisiä uhkia?
• Arvioiko komissio asianmukaisesti sisämarkkinoihin vaikuttavia rahanpesun riskejä?
• Arvioiko komissio asianmukaisesti EU:n lainsäädännön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä?
• Toteuttivatko komissio ja Euroopan pankkiviranomainen oikea-aikaisesti vaikuttavia toimia vastatakseen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU‑lainsäädännön mahdollisiin rikkomisiin?
• Onko Euroopan keskuspankki sisällyttänyt rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit tehokkaasti pankkien vakavaraisuusvalvontaan ja jakoiko se tietoja tehokkaasti kansallisten valvontaviranomaisten kanssa?

18

Tarkastuskohteina olivat komissio (pääasiassa PO FISMA), Euroopan pankkiviranomainen ja Euroopan keskuspankki. Havainnot selvitettiin myös Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteutti sähköisen kyselyn 27 jäsenvaltiossa, jotka ovat edustettuina rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa käsittelevässä asiantuntijaryhmässä. Kyselyssä käsiteltiin kansallisella tasolla tapahtuvaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaisen toimintapolitiikan täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia, kuten riskiarviointia ja saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kyselyyn saatiin vastauksia 20 maasta. Kyselyyn on viitattu tämän kertomuksen eri kohdissa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaiseen toimintapolitiikkaan ja valvontaan osallistuvia viranomaisia neljässä jäsenvaltiossa. Kohteet valittiin koon, sijainnin ja niihin kohdistuneiden rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien mukaan. Useisiin osioihin perehdyttiin yksityiskohtaisesti käyttämällä joko jäsenvaltioista tai pankeista poimittua otosta ja vastaavissa osioissa selitettyjä valintaperusteita. Tilintarkastustuomioistuin keskusteli alustavista havainnoista asiantuntijapaneelin kanssa.

19

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskriteerit perustuvat FATF:n⁹ ja Baselin pankkivalvontakomitean¹⁰ asettamiin kansainvälisiin standardeihin. Lisäksi käytettiin oikeudellista kehystä (rahanpesunvastainen direktiivi, vakavaraisuusdirektiivi, yhteinen pankkivalvontamekanismi ja Euroopan pankkiviranomaista koskeva asetus) sekä Euroopan pankkiviranomaisen antamia asiaankuuluvia ohjeita. Euroopan pankkiviranomaisen toiminnan osalta toteutettiin tarvittaessa vertailuanalyyseja sen työjärjestyksen eri osien pohjalta. Mitä tulee direktiivien saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä, vertailukohteena olivat komission omat paremman sääntelyn suuntaviivat. Komission suorittamaan riskinarviointiin sovellettiin tarkoituksenmukaisia riskinarviointistandardeja.

Huomautukset

EU:n luetteloa riskialttiista kolmansista maista ei ole räätälöity EU:hun kohdistuvien mahdollisten uhkien mukaan

20

Komissio on oikeudellisesti velvollinen tunnistamaan EU:n ulkopuoliset maat, joiden kansallisessa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan kehyksessä on strategisia puutteita, jotka aiheuttavat riskin EU:n rahoitusjärjestelmälle¹¹. Komissio vahvistaa luettelon suuren riskin kolmansista maista delegoidulla säädöksellä¹². Kun komissio havaitsee tällaisia kolmansia maita¹³, EU:n alueella toimivien ilmoitusvelvollisten (pankit mukaan luettuna) on välittömästi sovellettava huomattavasti tiukempia toimenpiteitä (erityisesti tehostettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta) toimiessaan luettelossa olevissa maissa olevien yksityishenkilöiden ja yritysten kanssa. Tarkoituksena on suojella sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja rajoittaa rahanpesusta tulevien rahavirtojen pääsyä EU:hun. EU:n on otettava huomioon yli 200 maata ja aluetta. Maan merkitseminen luetteloon voi aiheuttaa viiveitä ja kustannuksia EU:n yrityksille ja kansalaisille, jotka haluavat harjoittaa liiketoimintaa näiden maiden kanssa, ja päinvastoin. Luetteloon merkitseminen voi myös johtaa riskien vähentämiseen, kun yritykset vetäytyvät strategisesti markkinasegmenteiltä sääntelytaakan vuoksi.

21

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komission prosessi kolmansien maiden luettelon laatimiseksi tarkoituksenmukaisten standardien perusteella tehokas ja vaikuttava.

Komissio käytti tehokasta menetelmää kolmansien maiden luetteloa koskevaan tiedonkeruuseen, mutta esteenä oli Euroopan ulkosuhdehallinnon oikea-aikaisen yhteistyön puute

22

Rahanpesunvastainen direktiivi velvoittaa komission ottamaan arvioinneissaan huomioon luotettavat ja ajantasaiset tietolähteet, mukaan lukien kolmansien maiden rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntakehykset. Ensimmäisessä vaiheessa komissio hyväksyi ja julkaisi heinäkuussa 2018 komission yksiköiden valmisteluasiakirjan, joka edusti kolmansien maiden lainkäyttöalueiden¹⁴ määrittämistä koskevaa työmenettelyä (”vuoden 2018 menetelmä”).

23

Menetelmä perustuu rahanpesunvastaisen direktiivin vaatimuksiin ja FATF:n standardeihin, menetelmiin ja parhaisiin käytäntöihin. Lisäksi siinä otetaan FATF:n luettelointimenettely perustaksi EU:n toimintapolitiikalle kolmansia maita kohtaan ja lisätään käytettäviin tietoihin Europolin ja Euroopan ulkosuhdehallinnon keräämät maakohtaiset tiedustelutiedot. Lähtökohtana on FATF:n tai asiaankuuluvan alueellisen elimen laatima tuorein keskinäinen arviointikertomus. Komission lähestymistapa poikkeaa jonkin verran Yhdysvaltojen soveltamasta lähestymistavasta. Yhdysvaltojen soveltama lähestymistapa mahdollistaa kolmansiin maihin liittyvien eritasoisten riskien määrittelyn ja perustuu suuremmassa määrin seuraamuksiin.

24

Komissiolla on myös muita luettelointiprosesseja, joilla itse asiassa puututaan EU:n ulkopuolelta tuleviin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen uhkiin; esimerkkeinä voidaan mainita luettelo veroasioissa yhteistyöhaluttomista lainkäyttöalueista verotusta varten sekä luettelo rajoittavista toimenpiteistä (pakotteista). Näitä verrataan liitteessä III. Sekä vero- että pakoteluettelot on suunniteltu kannustamaan muutokseen EU:n ulkopuolella, kun taas rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskeva kolmansien maiden luettelo on luonteeltaan pääasiassa suojaava. Nämä molemmat muut luettelot ovat myös neuvoston päätösten tulosta.

25

Menetelmää (ks. kohta 22) soveltaessaan komission on myös kerättävä tietoa Europolilta ja Euroopan ulkosuhdehallinnolta, sillä niillä on tarvittavaa asiantuntemusta ja maakohtaista tietoa – Euroopan ulkosuhdehallinnon tapauksessa myös kolmansissa maissa ilmenevästä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskistä. Komissio pyysi selvitystyö- ja priorisointivaiheen aikana sekä Europolilta että Euroopan ulkosuhdehallinnolta virallisesti tietoja, jotka liittyivät kolmansien maiden tunnistamiseen.

26

Taulukossa 1 esitetään aikataulu, jota komissio noudatti laatiessaan ja päivittäessään kolmansien maiden luetteloa.

27

Europol toimitti komissiolle oikea-aikaisesti ja johdonmukaisesti tietoja selvitystyötä ja priorisointia varten. Euroopan ulkosuhdehallinto ei alun perin toimittanut mitään komission kirjallisesti pyytämiä tietoja, vaan osallistui prosessiin vasta myöhemmin. Koska maakohtaisia tietoja ei saatu ulkosuhdehallinnolta silloin kun niitä alun perin pyydettiin, prosessin tehokkuus heikkeni.

28

Prosessissa oli ratkaistava myös kolmansien maiden kanssa tapahtuvaan yhteistyöhön liittyviä kysymyksiä. Menetelmän noudattaminen edellytti, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto sitoutuvat toimiin koordinoidusti ja varmistavat, että asianomaiselle kolmannelle maalle toimitetaan oikea-aikaisesti päivitetyt ja kattavat tiedot delegoidun säädöksen hyväksymisestä. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut näyttöä siitä, että tämä olisi toteutunut perinpohjaisesti.

29

Komissio hyväksyy suuren riskin kolmansia maita koskevan luettelon delegoidulla säädöksellä. Tämä velvoittaa komission kuulemaan jäsenvaltioiden edustajien asiantuntijaryhmiä ennen hyväksymistä.

30

Komissio kommunikoi neuvoston kanssa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa käsittelevän asiantuntijaryhmän välityksellä ja pyysi tämän panosta maiden riskiprofiilien, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan arviointien ja delegoidun säädöksen luonnoksen valmisteluun. Maariskiprofiilien ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan arviointien (maakohtaiset raportit) valmistelua koskevan kuulemisen aikana marraskuussa 2018 (ks. taulukko 1) lähes puolet jäsenvaltioista antoi komissiolle tarkoituksenmukaista tietoa.

Komission arvioinnit ovat kattavia, mutta ne perustuvat vahvasti FATF:n raportteihin

31

Menetelmä velvoittaa komission laatimaan kunkin arvioidun maan osalta maaprofiilit, joissa kuvataan uhkia ja riskejä, ja tekemään kahdeksan osatekijän analyysin perusteella kokonaisarvio kyseisen kolmannen maan puutteiden tasosta.

32

Kymmenen maata käsittäneen otoksen analyysin perusteella tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio onnistui keräämään vaikuttavasti tietoa kolmansien maiden riskeistä ja kokoamaan sen yksittäisiin maaprofiileihin, joita se käytti arvioinneissaan. Yleisesti ottaen maaprofiilit sisälsivät useimmissa tapauksissa kattavia ja tarkoituksenmukaisia tietoja, jotka oli koottu sekä sisäisistä että julkisesti saatavilla olevista tietolähteistä. Ne tukeutuvat kuitenkin vahvasti FATF-menetelmällä tehtyihin keskinäisiin arviointikertomuksiin, joista osa on jopa kymmenen vuotta vanhoja.

33

Komission menetelmässä ei käytetä painotuksia tai pisteytyskriteerejä, jotka olisi osoitettu kullekin osatekijälle ja/tai määrätylle luokitukselle, ja lainkäyttöalueiden valinta perustuu viime kädessä asiantuntija-arvioon. Tilintarkastustuomioistuimen otoksessa ei kuitenkaan havaittu ristiriitaisuutta komission valitsemien tai komission valitsematta jättämien lainkäyttöalueiden välillä.

Ensimmäinen yritys laatia EU:n riippumaton luettelo kolmansista maista epäonnistui, minkä seurauksena EU:n nykyinen luettelo ei ole FATF-luetteloa laajempi

34

Komissio hyväksyi delegoidun säädöksen 13. helmikuuta 2019 ja yksilöi 23 kolmatta maata, joihin liittyvä riski on suuri (ks. taulukko 1). Delegoitu säädös voisi tulla voimaan vain, jos Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät vastustaisi säädöstä kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta. Neuvosto päätti 7. maaliskuuta 2019 yksimielisesti hylätä komission esittämän luetteloluonnoksen. Monet jäsenvaltiot ilmaisivat huolensa siitä, että niiden kuulemisprosessi oli ollut kiireellinen. Sen sijaan Euroopan parlamentti hyväksyi delegoidun säädöksen 14. maaliskuuta 2019 antamassaan päätöslauselmassa.

35

Neuvoston hylkäämisen jälkeen komissio ehdotti uutta delegoitua säädöstä toukokuussa 2020 (ks. taulukko 1). Tämä tehtiin mukauttamalla ehdotus FATF:n prosessiin ja ottamalla huomioon vain FATF:n luetteloimat ja luettelosta poistamat maat. Tämän luettelon kattavuus oli suppeampi. Parlamentti ja neuvosto eivät hylänneet sitä ja se on tällä hetkellä voimassa. Lisätietona tilintarkastustuomioistuin esittää helmikuun 2019 luettelon, jossa on korostettuna maat, jotka eivät tuolloin olleet FATF:n luettelossa (ks. taulukko 2).

36

EU:n riippumattoman luettelon laadinta kolmansista maista ei ole yleisesti ottaen ollut vaikuttavaa. EU ei ole tähän mennessä päässyt yhteisymmärrykseen kolmansien maiden luettelosta, joka ulottuisi voimassa olevaa FATF:n luetteloa pidemmälle ja jossa käsiteltäisiin erityisesti EU:hun liittyviä uhkia. Valitut riskien vastatoimet ovat vain maakohtaisia, eivätkä ne kohdistu yhteisöön tai sektoriin kuten EU:n pakoteluettelossa.

37

Toukokuussa 2020 komissio julkaisi myös tarkennetun menetelmän, jota käytetään seuraavassa, parhaillaan toteutettavassa luettelointiprosessissa. Se perustuu aiempaan menetelmään ja siihen sisältyy enemmän yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että uuden kolmannen maan ottaminen luetteloon voi kestää jopa 12 kuukautta. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset aiemman menetelmän puutteista ovat edelleen merkityksellisiä nykyisen menetelmän täytäntöönpanon kannalta.

Komission EU:n sisämarkkinoita koskevassa riskianalyysissä ei ole maantieteellistä painotusta, priorisointia tai tietoja

38

Neljäs rahanpesunvastainen direktiivi velvoittaa komission arvioimaan sisämarkkinoihin vaikuttavia ja rajat ylittävään toimintaan liittyviä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä ja raportoimaan niistä kahden vuoden välein tai tarvittaessa useammin. Tätä kutsutaan ylikansalliseksi riskinarvioinniksi. Ensimmäinen ylikansallinen riskinarviointi toteutettiin vuonna 2017 ja toinen vuonna 2019. Tämäntyyppisen riskinkartoituksen tarkoituksena on havaita ongelmien syvyys ja sijainti unionissa, jotta voidaan toteuttaa asianmukaisia korjaavia toimia. Se on myös keskeinen väline niin päätöksentekijöille kuin pankeillekin, ja osoittaa näille, mihin toimet tulee keskittää, jotta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä voidaan vähentää parhaalla mahdollisella tavalla. Jäsenvaltioilla on myös velvollisuus laatia kansallisia riskinarviointeja, mutta tilintarkastustuomioistuin ei ole arvioinut niitä. Myös komissio on velvollinen keräämään jäsenvaltioilta tilastotietoja rahanpesun määrällisistä volyymeistä.

39

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komission prosessi ylikansallisen riskinarvioinnin laatimiseksi tarkoituksenmukaisten standardien perusteella tehokas ja vaikuttava.

Komission menetelmässä ei priorisoida aloja riskin perusteella, sillä ei ole maantieteellistä painotusta eikä siinä esitetä ajan mittaan tapahtuneita muutoksia

40

Komission menetelmä perustuu FATF:n lähestymistapaan. Tämä lähestymistapa sisältää kaikki tarvittavat yksityiskohdat riskienhallintastandardien mukaisesti. (ks. taulukko 3).

41

Ylikansallisen riskinarvioinnin toteuttamisessa käytetyllä lähestymistavalla pyritään arvioimaan EU:n tasolla havaittuja haavoittuvuuksia analysoimalla järjestelmällisesti rahanpesun riskejä, jotka liittyvät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen mahdollisten harjoittajien käyttämiin tekniikoihin.

42

Vuoden 2019 ylikansallista riskinarviointia koskeva komission työ muodostui analyysistä ja arvioinnista kaikkien 47 tuotteen ja palvelun osalta. Tässä yhteydessä tuotiin esiin niihin liittyvät uhat, haavoittuvuudet ja johtopäätökset; ks. taulukko 3.

43

Ylikansallisten riskinarviointien päivitykset luotiin käyttäen tietoja, jotka olivat peräisin jatkuvasta tietojenvaihdosta sidosryhmien, kuten jäsenvaltioiden, ammatillisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Kyselyssä 50 prosenttia jäsenvaltioista totesi, että ylikansallinen riskinarviointi oli erittäin hyödyllinen kansallisen toimintapolitiikan kehittämisessä, ja 40 prosenttia vastasi sen olevan melko hyödyllinen.

44

Komissio ei esitä alakohtaisia arviointeja prioriteettitasoittain (kokonaispistemäärä: uhka kerrottuna esimerkiksi haavoittuvuudella), vaan ne esitetään ammattialoittain. Komission tiedonannossa on kuitenkin esitetty yhteenveto alakohtaisista riskeistä. Komissio ei arvioinut alakohtaisesti, kasvoivatko uhat tai haavoittuvuudet kokonaisuutena vuosien 2017–2019 aikana. Lisäksi vertailukelpoisten tilastotietojen puute aiheuttaa sen, että komission on vaikeampi verrata eri aloilta tulevia uhkia keskenään (ks. myös kohta 48).

45

Riskinarviointimenetelmässä, jonka komissio on suunnitellut rahanpesun ja terrorismin torjuntaa käsittelevän asiantuntijaryhmän avulla, pidetään uhkien ja haavoittuvuuksien analysoinnin jälkeen havaittujen jäännösriskien vaikutusta ”jatkuvasti merkittävänä” kaikissa tapauksissa. Tämä on osoitus priorisoinnin puutteesta arvioinnin yhteydessä.

46

Tilintarkastustuomioistuin valitsi analyysia varten kolmen tuotteen ja palvelun otoksen yhteensä 47 tuotteesta ja palvelusta (sähköinen raha, välitystoiminta ja omaisuudenhoito – yksityispankkipalvelu), koska ne ovat pankkialan kannalta olennaisia ja niiden haavoittuvuuspisteet olivat korkeat. Havainnot ovat seuraavat:

• tilintarkastustuomioistuin totesi eri sidosryhmien panoksen raporttiluonnoksissa, mutta sitä ei ollut mahdollista selkeästi yhdistää tehtyyn arviointiin
• tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että pisteytysten muutoksia ei perusteltu etenkään tapauksissa, joissa johtopäätökset olivat kriittisempiä
• riskinarvioinnissa ei ole maantieteellistä painotusta, vaikka tämä olisi relevanttia joidenkin alojen kohdalla
• komissio voisi päivittää kahden vuoden välein tehtävien päivitysten välillä sellaisten alojen kehitystä, joilla innovointi on nopeaa, mutta se ei ole koskaan tehnyt niin
• suositusten seurantaa varten kahden vuoden määräaika ei ehkä riitä siihen, että komissio pystyisi tarkistamaan toimien päätökseen saattamisen

47

vuoden 2017 ylikansallisen riskinarvioinnin seuranta toteutettiin vuoden 2019 painoksen valmistelun aikana. Tarkastettujen kolmen toimialan osalta ei havaittu, että vuoden 2019 ylikansalliseen riskinarviointiin olisi sisältynyt selkeä maininta tämän seurannan toimialakohtaisista johtopäätöksistä. Komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimittamaan kertomukseen sisältyy kuitenkin yleinen suosituksia koskeva seuranta¹⁶.

Komissio ei ole raportoinut rahanpesun ja terrorismin rahoituksen tilastoista

48

Euroopan rahanpesun laajuudesta on perinteisesti ollut vain vähän luotettavia arvioita toimialojen, esiintymistiheyden tai rahamäärien osalta. Komissiolla on tammikuusta 2020 alkaen ollut velvollisuus kerätä tilastotietoja seikoista, jotka ovat olennaisia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien vaikuttavuuden kannalta. Komissio on velvollinen raportoimaan näistä tiedoista. Jäsenvaltiot ovat puolestaan velvollisia toimittamaan kyseisiä tilastotietoja komissiolle¹⁷. Komissio (PO FISMA) on ryhtynyt toimiin näiden tietojen keräämiseksi jäsenvaltioilta, vaikka se ei ole tähän mennessä raportoinut niistä. Lisäksi Eurostatilla ei ole menetelmää, jonka avulla se voisi kerätä ja arvioida tietoja rahanpesun määrällisistä volyymeistä.

49

Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio ei ole selkeästi priorisoinut riskiä kahden vuoden välein tekemässään arvioinnissa, eikä arvioinnilla ole maantieteellistä ulottuvuutta. Komissio ei myöskään julkaise rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevia tilastoja, jotka mahdollistaisivat paremman priorisoinnin. Nämä seikat yhdessä vähentävät komission, päätöksentekijöiden ja ilmoitusvelvollisten kykyä toteuttaa toimia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin vähentämiseksi.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU‑lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on monimutkaista ja epätasaista ja komission suorittama arviointi on hidasta

50

EU:n oikeudellinen kehys rahanpesun ehkäisemiseksi koostuu lähes kokonaan jäsenvaltioiden lainsäädännössä täytäntöön pantavista direktiiveistä sen sijaan, että se olisi asetusten muodossa. Jotta direktiivi tulee voimaan kansallisella tasolla, EU‑maiden on hyväksyttävä kansallinen toimenpide, yleensä säädös. Jos jäsenvaltio ei pane EU:n lainsäädäntöä täytäntöön, komissiolla on viime kädessä valtuudet turvautua virallisiin rikkomusmenettelyihin¹⁸ EU:n tuomioistuimessa.

51

Tilintarkastustuomioistuin tutki, arvioiko komissio rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU‑lainsäädännön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä vaikuttavasti¹⁹, kun huomioon otetaan asiaankuuluvat standardit, kuten rahanpesunvastainen direktiivi, komission omat paremman sääntelyn ohjeet ja muut sisäiset ohjeet. Vastauksen saamiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi komission suorittamaa neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin tarkastamista. Direktiivi tuli voimaan 15. heinäkuuta 2015, ja 28 jäsenvaltion oli saatettava tämä direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä ja ilmoitettava kaikista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä komissiolle viimeistään 26. kesäkuuta 2017. Viides rahanpesunvastainen direktiivi tuli kuitenkin voimaan vuoden 2018 puolivälissä, kun neljättä rahanpesunvastaista direktiiviä oltiin vielä saattamassa osaksi kansallista lainsäädäntöä.

52

Tilintarkastustuomioistuin arvioi otosta, johon kuului kolme jäsenvaltiota ja joka kattoi viisi artiklaa neljännestä rahanpesunvastaisesta direktiivistä, jossa on kaikkiaan 69 artiklaa. Tilintarkastustuomioistuin valitsi artikloita, jotka olivat merkityksellisiä EU:n pankkisektorin kannalta ja joiden noudattamiseen liittyviä ongelmia havaittiin useimmissa jäsenvaltioissa²⁰. Tilintarkastustuomioistuin keskitti arviointinsa säännönmukaisuuden tarkastusprosessin kahteen ensimmäiseen vaiheeseen eli tarkastuksiin, jotka koskevat ilmoituksia ja direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, sillä useimmat komission suorittamat vaatimustenmukaisuuden tarkastukset ovat edelleen käynnissä eivätkä ole vielä valmistuneet. Tarkastus ei kattanut lainsäädännön täytäntöönpanon arviointia jäsenvaltioissa. Komission säännönmukaisuuden tarkastusprosessi on selitetty kaaviossa 3.

Komissio toteutti hyödyllisiä toimia kannustaakseen direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä

53

Komissio tarjoaa jäsenvaltioiden auttamiseksi säännönmukaisuutta edistäviä välineitä²¹. Komissio järjesti syyskuun 2015 ja huhtikuun 2016 välisenä aikana, toisin sanoen ennen määräaikaa, joka oli asetettu direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä, viisi työpajaa kaikille jäsenvaltioille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että työpajoissa käsiteltiin yleisesti ottaen kaikkia keskeisiä aiheita, jotka liittyvät neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyutkimus osoitti, että 17 jäsenvaltiota 20 jäsenvaltiosta (85 prosenttia) piti komission ohjeita hyödyllisinä²², ja 70 prosenttia vastasi, että työpajat ovat erittäin hyödyllinen tapa tukea jäsenvaltioita²³ niiden kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevassa työssä. Yksi jäsenvaltioiden mainitsema epäkohta oli se, että viides rahanpesunvastainen direktiivi tuli voimaan vuoden 2018 puolivälissä, jolloin neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin toimenpiteitä oltiin vielä saattamassa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämä aiheutti paineita, jotka kohdistuivat hallinnollisiin valmiuksiin suorittaa kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen liittyvät toimenpiteet.

54

Tästä toimestaan huolimatta komissio käynnisti ennen direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiselle asetettua määräaikaa ilmoittamatta jättämistä tai puutteellista ilmoittamista koskevat rikkomusmenettelyt²⁴ kaikkia jäsenvaltioita vastaan heinäkuun 2017 ja maaliskuun 2019 välisenä aikana. Viikkoa myöhemmin vain kuusi jäsenvaltiota oli ilmoittanut saattaneensa direktiivin kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöään, seitsemän jäsenvaltiota oli ilmoittanut osittaisesta kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisesta ja 15 jäsenvaltiota ei ollut ilmoittanut mistään toimenpiteistä neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Otos kuitenkin osoitti, että jotkin jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet todellista laajempia kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen toimenpiteitä. Tämä edistää osaltaan tilannetta, jossa rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön täytäntöönpano tapahtuu jäsenvaltioissa epätasaisesti, vaikka EU:n tasolla tavoitteena on johdonmukaisuus. Tilanne lisää sisämarkkinoiden alttiutta rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskille ks. myös kohta 09).

Komission toimeksisaajan käytössä oli puutteita

55

Komissio ulkoisti neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin säännönmukaisuuden testauksen ulkopuoliselle toimeksisaajalle, jonka oli määrä tarkastaa kaikkien 28 jäsenvaltion osalta kaikki kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen toimenpiteet ja vaatimustenmukaisuus. Sisäisissä suuntaviivoissa²⁵ edellytetään, että komissio tarkastaa ulkopuolisen toimeksisaajan raportit. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö vahvisti, että näitä sisäisiä suuntaviivoja noudatettiin.

56

Sopimukseen ei sisältynyt jatkomenettelyjä koskevia varauksia, joten kun sopimus päättyi, kaikkien 28 jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen arvioinnista aiheutuva taakka jäi kokonaisuudessaan komission henkilöstölle. Tämä koskee erityisesti neljättä rahanpesunvastaista direktiiviä, jonka osalta suurin osa jäsenvaltioista ilmoitti saattaneensa direktiivin sovittuun määräaikaan mennessä osaksi kansallista lainsäädäntöään vain osittain tai ei lainkaan, ja useat jäsenvaltiot ilmoittivat lukuisista lainsäädännön osaksi saattamiseen liittyvistä toimenpiteistä, joissakin tapauksissa yli neljän vuoden aikana (vuosina 2016–2020).

57

Käytännössä komissio pystyi toimimaan nopeasti rikkomusmenettelyn aloittamiseksi vain silloin, kun jäsenvaltio ilmoitti, ettei se ollut saattanut direktiiviä kokonaan eikä osittain osaksi kansallista lainsäädäntöään. Tarkastusotokseen kuuluneista jäsenvaltioista yksi teki näin. Komissio lähetti jäsenvaltiolle virallisen ilmoituksen kuukauden kuluttua määräajan päättymisestä kesäkuussa 2017.

58

Otokseen valituissa tapauksissa komissio käytti vähintään 20 ja enintään 40 kuukautta direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevien yleisten tarkastuksien loppuun viemiseen, mukaan lukien neljättä rahanpesunvastaista direktiiviä koskevat rikkomusmenettelyt (ks. taulukko 4)²⁶. Tämä on huomattavasti pidempi aika kuin komission omissa suuntaviivoissa mainittu tavoite²⁷. Yksi osasyy oli aika, joka jäsenvaltioilta kului neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja siitä ilmoittamiseen, minkä lisäksi tilanteeseen vaikutti myös käytettyjen toimenpiteiden puutteellisuus. Lisäksi vaatimustenmukaisuuden tarkastukset voidaan aloittaa vasta sen jälkeen kun kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat tarkastukset (mukaan lukien mahdollinen puutteellisuutta koskeva rikkomusmenettely) on saatettu päätökseen²⁸, mikä voi hidastaa prosessia. Eri jäsenvaltioissa ilmoitettiin monenlaisista toimenpiteistä 2–5 vuoden aikana (ks. kaavio 4).

59

Säännönmukaisuuden tarkastukset (ks. kohta 52) perustuivat ulkopuolisen toimeksisaajan suorittamaan testaukseen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että näihin tarkastuksiin pohjautuvan komission dokumentaation laatu vaihteli huomattavasti maittain. Yhden otokseen valitun maan osalta komissio ei voinut toimittaa tietoja henkilöstönsä suorittamista jäsennellyistä jatkotoimista. Säännönmukaisuuden tarkastuksia koskevaa mallia lukuun ottamatta asianomaisella komission yksiköllä ei ollut käytössä yksikkötason ohjeita ja henkilöstön vaihtuvuus oli suurta. Komissiolla ei ollut käytössään strategiaa, jolla varmistettaisiin institutionaalinen muisti siitä, mikä on edelleen asiantuntijalle kuuluva aihe. Näin on huolimatta siitä, että EU:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastainen lainsäädäntö on viidennessä iteraatiossaan.

Monet jäsenvaltiot eivät tehneet täysipainoista yhteistyötä komission kanssa

60

Neljäs rahanpesunvastainen direktiivi on monimutkainen direktiivi, jota ei ole useimmissa jäsenvaltioissa saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä yhtenä säädöksenä, vaan se edellyttää eri säädösten hyväksymistä tai muuttamista. Kyselyyn vastanneista 20 jäsenvaltiosta 19 (95 prosenttia) oli samaa mieltä siitä, että suurin haaste neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli lainsäädännön monimutkaisuus, kun taas 60 prosenttia mainitsi haasteena henkilöresurssit. Yksi otokseen valituista jäsenvaltioista ilmoitti 64 toimenpiteestään viidessä vaiheessa: kolme toimenpidettä ilmoitettiin ennen määräaikaa, kymmenen toimenpidettä määräajan jälkeen vuonna 2017, 16 toimenpidettä vuonna 2018, 34 toimenpidettä vuonna 2019 ja yksi toimenpide vuonna 2020. Tämä esimerkki osoittaa, kuinka monimutkainen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen prosessi oli tietyissä jäsenvaltioissa, joissa prosessiin usein osallistui useita ministeriöitä³¹.

61

Jäsenvaltioiden oli toimitettava komissiolle selittävät asiakirjat, mukaan lukien direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat taulukot³². Tilintarkastustuomioistuimen poimima otos osoitti, että jäsenvaltiot eivät aina tehneet näin, ja osa niistä jopa nimenomaisesti kieltäytyi asiakirjojen toimittamisesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki jäsenvaltiot eivät ilmoittaneet direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen liittyvistä toimenpiteistään myöskään tätä tarkoitusta varten suunnitellun tietokannan kautta, mikä vaikeutti neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen arviointia. Tämä kaikki yhdessä lisäsi komission työmäärää.

62

Tähän asiayhteyteen liittyen Euroopan unionin tuomioistuin totesi³³ vuonna 2019, että jäsenvaltioilla on todistustaakka sen osalta, että direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä annetaan riittävän selkeät ja tarkat tiedot. Neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä tapahtui kuitenkin paljon ennen mainittujen tuomioiden antamisajankohtaa.

Komissiolta puuttui resursseja prosessin hallinnoinnissa

63

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvonnasta vastaava PO FISMAn yksikkö koostuu tällä hetkellä 17 kokoaikavastaavasta, ja yksikköä on laajennettu viime vuosina. Se vastaa myös rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevasta lainsäädännöstä, tapausten käsittelystä, unionin oikeuden rikkomista koskevista tutkintapyynnöistä Euroopan pankkiviranomaiselle, kolmansien maiden luetteloiden laatimisesta ja ylikansallisista riskinarvioinneista.

64

Yksiköllä oli vuosina 2017–2019 vain rajallinen määrä henkilöstöä, ja henkilöstöllä oli yleisesti ottaen laajat vastuualueet. Tilintarkastustuomioistuimen omien laskelmien mukaan yksi virkamies oli joissakin tapauksissa vastuussa 4–6 jäsenvaltiosta, ja henkilöstön vaihtuvuus oli suuri.

65

Henkilöstöresurssien puute lisäsi osaltaan viiveitä komission omiin suuntaviivoihin nähden, kuten edeltävissä kohdissa on kuvattu. Joidenkin jäsenvaltioiden kohdalla komissiolla ei ollut riittävästi kielitaitoista henkilöstöä, joka olisi voinut tarkastaa, onko direktiivi saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja siksi se oli erityisen riippuvainen käännöksistä, joiden laatiminen vei lisää aikaa.

66

Komission suorittama rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan lainsäädännön arviointi ei kaiken kaikkiaan ollut vaikuttavaa. Tämä liittyi useisiin tekijöihin, kuten lainsäädännön monimutkaisuuteen, jäsenvaltioiden epäyhtenäisiin toimiin ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskeviin komission tehtäviin osoitettujen resurssien puutteeseen. Lisäksi riippuvaisuus direktiiveistä merkitsi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU‑lainsäädännön hidasta ja epätasaista täytäntöönpanoa.

Komissio ja Euroopan pankkiviranomainen eivät käyttäneet ”unionin oikeuden rikkomista” koskevia valtuuksiaan vaikuttavalla tavalla

67

Sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta keskeisenä edellytyksenä on, että rahanpesua koskeva EU:n lainsäädäntö pannaan johdonmukaisesti täytäntöön kaikkialla unionissa. Lainsäädäntöperusta (yksinkertaistaen ”EPV-asetus”³⁴) antaa Euroopan pankkiviranomaiselle valtuudet tutkia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaiseen lainsäädäntöön liittyvän unionin oikeuden mahdollisia rikkomisia jäsenvaltioiden tasolla. Tähän voi liittyä riittämätön valvonta, joka seurauksena on mahdollista, että pankissa toteutetaan suuria määriä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä toimintoja.

68

Euroopan pankkiviranomaisella on ollut vuonna 2010 tapahtuneesta perustamisestaan lähtien valtuudet kohdistaa toimia unionin oikeuden rikkomisiin. Unionin oikeuden rikkomista koskeva menettely on vahvistettu EPV-asetuksessa ja myös EPV:n omassa työjärjestyksessä. Liitteessä V esitetään prosessi, aikataulu ja keskeiset sidosryhmät.

69

Tutkimukset voidaan tehdä Euroopan pankkiviranomaisen omasta aloitteesta tai useiden muiden elinten, kuten komission, pyynnöstä. Näin ollen koko prosessi, mukaan lukien komission esittämä pyyntö Euroopan pankkiviranomaiselle, on merkityksellinen arvioitaessa unionin oikeuden mahdollisen rikkomisen käsittelyn tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Prosessi on merkityksellinen myös siksi, että komissiolla on unionin tasolla yleinen vastuu siitä, että EU:n lainsäädäntöä sovelletaan oikein (ks. kohta 51). Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti, toimiiko komissio vaikuttavasti, kun rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaista EU:n lainsäädäntöä mahdollisesti rikotaan, ja tutkiiko Euroopan pankkiviranomainen rikkomuksia vaikuttavasti ja oikea-aikaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki, käyttääkö komissio valtuuksiaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU‑lainsäädännön mahdollisissa rikkomistapauksissa. Tarkastuksessa arvioitiin erityisesti, käyttääkö komissio (sisäisiä) menettelyjään pyytääkseen Euroopan pankkiviranomaista tutkimaan väitettyä unionin oikeuden rikkomista tai noudattamatta jättämistä³⁵. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, tutkiiko Euroopan pankkiviranomainen mahdollisia unionin oikeuden rikkomisia EPV-asetuksen mukaisten valtuuksiensa mukaisesti.

70

Vuodesta 2015 lähtien Euroopan pankkiviranomainen on vastaanottanut yhteensä 48 tapausta useista eri lähteistä. Tapaukset ovat liittyneet erilaisiin oikeustyyppeihin, esimerkiksi vakavaraisuusvalvontaan. Se ei ole koskaan käynnistänyt oma-aloitteisesti rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyvää tutkintaa. Näistä 48 tapauksesta yhdeksän liittyi rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki kyseisistä yhdeksästä tapauksesta neljää. Ne koskivat tutkintapyyntöjä, jotka komissio oli esittänyt Euroopan pankkiviranomaiselle rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyvistä unionin oikeuden rikkomisista vuosina 2016–2019. Tilintarkastustuomioistuin pyrki näin tutkimaan komission ja Euroopan pankkiviranomaisen välistä koordinointia.

Komission lähestymistapa unionin oikeuden rikkomista koskeviin tutkintapyyntöihin oli tapauskohtainen

71

Komissiolla ei ole sisäisiä ohjeita tutkimuspyynnön esittämiseksi Euroopan pankkiviranomaiselle. Komissio esitti pyynnöt tapauskohtaisesti, ja useimmissa tapauksissa ne esitettiin muutaman päivän kuluessa sen jälkeen, kun jäsenvaltiossa oli julkaistu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyviä tiedotusvälineiden raportteja. Komission eri yksiköiden välillä ei järjestetty virallista kuulemista.

72

Tutkituista neljästä tapauksesta kolmessa komissio pyysi Euroopan pankkiviranomaista varmistamaan, että tietty rahoituslaitos täyttää EPV-asetuksen 1 artiklan 2 kohdan vaatimukset, ja tutkimaan mahdollista unionin oikeuden rikkomista tai noudattamatta jättämistä. Tämä tapahtui huolimatta siitä, että Euroopan pankkiviranomaisen tuolloin voimassa ollut oikeudellinen toimivalta liittyi kansallisten valvontaviranomaisten toimintaan eikä suoraan rahoituslaitosten toimintaan.

73

Tämä sisäisen kuulemisen puute ja Euroopan pankkiviranomaisen valtuuksien virheellinen luonnehtiminen viittaavat siihen, että komission lähestymistapa oli tapauskohtainen.

Euroopan pankkiviranomaisen unionin oikeuksien rikkomista koskevien väitteiden perusteella toteuttamissa toimissa ilmeni liiallisia viiveitä

74

Euroopan pankkiviranomainen päätti olla tutkimatta kahta komission esittämistä neljästä pyynnöstä, mutta päätös tehtiin vasta huomattavan viiveen jälkeen. Yhdessä tapauksessa Euroopan pankkiviranomainen ryhtyi toimiin saadakseen todisteita nopeasti, mutta ei sen jälkeen toteuttanut lisätoimia yli vuoteen. Toisessa tapauksessa Euroopan pankkiviranomainen ei ryhtynyt mihinkään toimiin todisteiden keräämiseksi. Euroopan pankkiviranomaisen virallinen vastaus komissiolle oli kirje, joka tuli yhdessä tapauksessa 13 kuukauden ja toisessa tapauksessa 26 kuukauden kuluttua. Kirjeessä todettiin, että aiemmin käsittelyssä olleessa asiassa tehdyn päätöksen perusteella ei ollut kovin todennäköistä, että Euroopan pankkiviranomainen ryhtyisi unionin oikeuden rikkomiseen liittyviin tutkintatoimiin (kohdat 78 ja 79).

75

Tilintarkastustuomioistuimen tutkimista Euroopan pankkiviranomaisen asiakirjoista ei käynyt ilmi selkeää perustetta vastauksen viivästymiselle. Tällainen viive ei ole sopusoinnussa hyvän hallinnon periaatteiden tai EU:n elinten ja toimielinten keskinäisen yhteistyön kanssa. Unionin oikeuden rikkomisiin liittyvän tutkimusprosessin vaikuttavuus on myös rajallinen, koska pyyntöjä koskevien ratkaisujen saaminen (joko tutkimus tai päätös olla tutkimatta) kesti liian pitkään. Tämä tarkoitti, että komissiolla oli kyseisen ajanjakson kuluessa vähäisemmät valmiudet ryhtyä toimiin näiden tapausten osalta.

76

Kahdessa muussa tapauksessa Euroopan pankkiviranomainen pani vireille tutkimuksen, joka johti molemmissa tapauksissa unionin oikeuden rikkomista koskevaan suositusluonnokseen, joka toimitettiin Euroopan pankkiviranomaisen hallintoneuvostolle. Molemmissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Euroopan pankkiviranomaisen henkilöstö tutki asiaa kattavasti sisäisten sääntöjen mukaisesti. Yhdessä tapauksessa hallintoneuvosto katsoi, että unionin oikeutta oli rikottu. Sen sijaan toisessa tapauksessa rikkomista ei sen mukaan ollut tapahtunut.

Kansalliset edut vaikuttivat Euroopan pankkiviranomaisen korkean tason päätöksentekoon

77

Ensimmäisessä tutkituista kahdesta tapauksesta hallintoneuvosto totesi kahden kuukauden säädetyssä määräajassa, että unionin oikeutta oli rikottu, ja antoi suosituksen asianomaiselle kansalliselle valvontaviranomaiselle. Se ilmoitti viipymättä Euroopan pankkiviranomaiselle toteutettavista toimista. Komissio päätti toimivaltansa mukaisesti ja Euroopan pankkiviranomaista kuultuaan, että nämä toimet eivät olleet riittäviä eivätkä asianmukaisia unionin oikeuden noudattamisen varmistamiseksi. Tämän jälkeen komissio antoi asiasta vastaavalle kansalliselle valvontaviranomaiselle lausunnon tarvittavista toimista. Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi tässä ensimmäisessä tapauksessa näyttöä tehokkaasta ja vaikuttavasta yhteistyöstä Euroopan pankkiviranomaisen ja komission välillä niiden hoitaessa EPV-asetuksen mukaisia tehtäviään.

78

Toisessa tapauksessa Euroopan pankkiviranomainen saattoi unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkimuksen päätökseen kahden kuukauden lakisääteisen määräajan kuluessa. Tutkimuksessa kutsutaan koolle lautakunta, johon kuuluu Euroopan pankkiviranomaisen puheenjohtaja ja kuusi muuta hallintoneuvoston jäsentä sellaisista jäsenvaltioista, joiden viranomaisia tutkimus ei koske. Tässä tapauksessa lautakunta laati unionin oikeuden rikkomisen tutkimista koskevan suositusluonnoksen, joka lähetettiin sen jälkeen koko hallintoneuvoston käsittelyyn. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kirjallista näyttöä lautakunnan jäseniin kohdistuneista lobbausyrityksistä ajanjaksona, jolloin lautakunta käsitteli hallintoneuvostolle lähetettävää mahdollista suositusta. Lopulta hallintoneuvosto hylkäsi suositusluonnoksen.

79

Tämäntyyppistä lobbausta koskevien standardien osalta kaikkiin hallintoneuvoston jäseniin sovelletaan EPV-asetuksen 42 artiklan säännöksiä, joiden mukaan heillä on velvollisuus toimia ”pyytämättä tai ottamatta ohjeita minkään jäsenvaltion hallitukselta taikka muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä.” Vastaavasti saman artiklan mukaan jäsenvaltiot tai muut julkiset elimet, kuten kansalliset valvontaviranomaiset, eivät saa pyrkiä ”vaikuttamaan hallintoneuvoston jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään”. Vaikka Euroopan pankkiviranomaisella on yksityiskohtainen työjärjestys unionin oikeuden rikkomisen tutkintaa varten, työjärjestyksessä ei ole erityisiä ohjeita siitä, pitäisikö lautakunnan jäsenten hyväksyä muiden hallintoneuvoston jäsenten lähestymisyritykset, tai siitä, voivatko nämä muut hallintoneuvoston jäsenet yrittää lobata lautakunnan jäseniä.

80

Komissio ei osallistunut asiasta käytyyn keskusteluun, koska sillä ei ole äänioikeutta. Sille ilmoitettiin päätöksestä ja sen perusteluista virallisesti vasta kun hallintoneuvoston kokouksesta oli kulunut kymmenen päivää. Myöhemmin samana vuonna komissio totesi, että ”edellä esitetyt havainnot herättävät kysymyksiä tulevaisuuden suhteen: miten esimerkiksi varmistetaan, että valvojat voidaan asettaa vastuuseen toimistaan sen varmistamiseksi, että rahoituslaitokset noudattavat unionin lainsäädäntöä – erityisesti kun kyseessä olevissa direktiiveissä säädetään yhdenmukaistamisen vähimmäistasoista?”³⁶.

81

Jo vuonna 2014 komissio totesi, että Euroopan pankkiviranomaisen hallinto antaa sille mahdollisuuden tehdä ajoittain päätöksiä, joissa keskitytään pikemminkin kansallisiin kuin laajempiin EU:n etuihin³⁷. Tilintarkastustuomioistuimen omassa erityiskertomuksessa (nro 10/2019) Euroopan pankkiviranomaisen stressitesteistä todettiin, että kansallisten viranomaisten hallitseva asema tarkoitti sitä, että EU:n näkökulmaa ei otettu riittävästi huomioon³⁸. Edellä kuvatun lobbauksen ilmeneminen on lisäosoitus siitä, että kansalliset valvojat ovat liian määräävässä asemassa Euroopan pankkiviranomaisen hallintokehyksessä.

82

Uusi EPV-asetus tuli voimaan 1. tammikuuta 2020, ja siihen sisältyy joitakin muutoksia, jotka koskevat unionin oikeuden rikkomisiin sovellettavaa menettelyä yleensä sekä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa. Edellisissä kohdissa esitetyt Euroopan pankkiviranomaisen hallinnon keskeiset puutteet ovat kuitenkin edelleen olemassa.

Komission ja Euroopan pankkiviranomaisen välistä tietojenvaihtoa ei ole virallistettu

83

Euroopan pankkiviranomainen sovelsi tutkimissaan unionin oikeuden rikkomistapauksissa hyvin erilaisia lähestymistapoja asiakirjojen jakamiseen komission kanssa. Komissio on hallintoneuvoston jäsen, jolla ei ole äänioikeutta.

84

Ensimmäisessä tapauksessa (ks. kohta 77) se toimitti alustavan suosituksen hallintoneuvostoon kuuluvalle komission edustajalle. Toisessa tapauksessa (ks. kohdat 78 ja 79) Euroopan pankkiviranomainen kieltäytyi toimittamasta mitään asiakirjoja komissiolle etukäteen ennen hallintoneuvoston kokousta. Perusteena olivat sen perustamisasetuksessa määritetyt salassapitovelvollisuudet. Se toimitti suositusluonnoksen komissiolle lopulta kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä.

85

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että Euroopan pankkiviranomaisen ja komission välillä ei ole virallista tietojenvaihtoa sen jälkeen, kun komissio on lähettänyt Euroopan pankkiviranomaiselle unionin oikeuden mahdollista rikkomista koskevan tutkintapyynnön. Yhteydenotot ovat pikemminkin epävirallisia. Tuolloin voimassa olleessa EPV-asetuksessa ei edellytetty säännöllistä virallista tietojenvaihtoa komission ja Euroopan pankkiviranomaisen välillä. Tällainen tietojenvaihto olisi kuitenkin edistänyt selkeämmän kuvan saamista ja jäljitettävyyttä niiden vaiheiden osalta, joita Euroopan pankkiviranomainen aikoi toteuttaa komission esittämän tutkintapyynnön perusteella. Tietojenvaihdon avulla komissio olisi myös voinut ilmaista EPV:lle odotuksensa määräaikojen ja prioriteettien osalta tapauksissa, joissa se esitti pankkiviranomaiselle samanaikaisesti useita unionin oikeuden rikkomistapauksia koskevia tutkintapyyntöjä.

86

Kaiken kaikkiaan unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintaprosessi ei ole vaikuttava. Komissiolla on tapauskohtainen lähestymistapa pyyntöjen esittämiseen, eikä Euroopan pankkiviranomaisen hallintoneuvosto (huolimatta henkilöstön suorittamasta tehokkaasta valmistelusta) keskity EU:n etuun käyttäessään unionin oikeuden rikkomista koskevia tutkintavaltuuksiaan.

Euroopan keskuspankki on alkanut sisällyttää rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevia riskejä vakavaraisuusvalvontaan, mutta tietojenvaihto ei parannuksista huolimatta ole täysin tehokasta

87

Vuoden 2014 lopussa Euroopan keskuspankki otti vastuun luottolaitosten (yksinkertaistaen pankkien) vakavaraisuusvalvonnasta pankkiunionissa³⁹. Käytännössä tämä tarkoittaa noin 120 pankin tai pankkiryhmän suoraa valvontaa euroalueella.

88

Vakavaraisuusvalvonnalla ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvonnalla on erilaiset tavoitteet ja lähestymistavat. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ja vakavaraisuusongelmien aiheuttamat riskit voivat olla päällekkäisiä, ja näiden kahden valvontatyypin välillä on täydentävyyttä. Esimerkiksi liiketoimintamalli, joka perustuu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen malliin, voi lisätä pankkien kaatumisen riskiä. Vaihtoehtoisesti rahanpesun ja terrorismin rahoituksen esiintyminen voi olla osoitus muuten heikosta riskinhallinnasta, joka on merkityksellistä vakavaraisuuden kannalta.

89

Euroopan keskuspankille vuonna 2013 osoitettujen uusien valvontavaltuuksien yhteydessä sille jätettiin nimenomaisesti osoittamatta vastuu sen estämisestä, ettei rahoitusjärjestelmää käytetä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyviin tarkoituksiin⁴⁰. Nämä valtuudet jätettiin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaaville kansallisille valvontaviranomaisille. YVM-asetuksen johdanto-osan kappaleissa tuotiin esille, että Euroopan keskuspankin on tehtävä täysimääräistä yhteistyötä näiden kansallisten valvontaviranomaisten kanssa⁴¹. Tätä yhteistyötä koskevan oikeudellisen epävarmuuden⁴² poistamiseksi tuli voimaan erityisiä yhteistyötoimia helpottava lainsäädäntö vuosina 2018⁴³ ja 2019⁴⁴.

90

Jäsenvaltioiden kansalliset rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavat valvontaviranomaiset kuuluvat yleensä julkiseen elimeen, joka vastaa myös pankkien vakavaraisuuden valvonnasta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä haastatellut jäsenvaltiot toivat yleisesti ottaen esille, että tällainen lähestymistapa voi synnyttää synergioita niiden kansallisissa toimintakehyksissä.

91

Yhteinen valvontamekanismi (YVM) perustettiin vuonna 2014, mutta tarkastuksessa painotetaan kehitystä vuodesta 2018 kesäkuuhun 2020. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi arvioimaan, hyödynsikö Euroopan keskuspankki tunnistettuja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskitekijöitä tehokkaasti vakavaraisuusvalvonnassaan.

92

Tilintarkastustuomioistuin tarkisti myös, oliko käytössä asianmukaiset puitteet tehokkaan tietojenvaihdon helpottamiseksi Euroopan keskuspankin ja kansallisten valvontaviranomaisten välillä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko käytössä luotettava menetelmä, jolla rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevien riskien vakavaraisuusvaikutukset sisällytettäisiin tehokkaasti Euroopan keskuspankin meneillään olevaan toiminnan vakauden valvontaan, erityisesti vakavaraisuuden arviointiprosessin yhteydessä.

93

Tilintarkastustuomioistuin tutki sovellettavia vakavaraisuuden arviointiprosessia koskevia Euroopan pankkiviranomaisen ohjeita, Euroopan keskuspankin käsikirjaa, Euroopan keskuspankin sisäisiä kontrolleja sekä näihin liittyviä tilastotietoja. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös niiden täytäntöönpanoa Euroopan keskuspankin suoraan valvomista pankeista poimitun 12 pankin⁴⁵ otoksen perusteella. Tietojen tutkinnassa keskityttiin kahteen viimeisimpään päätökseen saatuun vakavaraisuuden arviointiprosessin sykliin vuosilta 2018 ja 2019. Otanta toteutettiin riskiperusteisesti keskittyen pankkeihin, joiden kohdalla Euroopan keskuspankki oli eniten yhteydessä kansallisiin valvontaviranomaisiin. Samalla kuitenkin varmistettiin, että maantieteellinen jakauma toteutuu.

Tietojenvaihto valvontaviranomaisten ja Euroopan keskuspankin välillä ei parannuksista huolimatta ole täysin tehokasta

94

Euroopan keskuspankin henkilöstön haastattelujen perusteella todettiin, että vuorovaikutus Euroopan keskuspankin ja kansallisten rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien valvojien välillä oli ennen vuotta 2019 epävirallista ja tapahtui jatkuvan valvonnan yhteydessä. Vuorovaikutus ei kuitenkaan välttämättä ollut johdonmukaista tai jäsenneltyä. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut mitään näyttöä tästä, sillä arvioinnin kohteena olleet vakavaraisuuden arviointiprosessin syklit eivät kattaneet kyseistä ajanjaksoa.

95

Lisäksi valtaosalla kansallisista vakavaraisuusvalvojista on myös rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvontavaltuudet (ks. kaavio 5), ja niitä kutsutaan ”integroiduiksi valvojiksi”. Tietojen jakamisen laajuus näiden valvontaviranomaisten keskuudessa vaihtelee muun muassa organisaatiorakenteen ja kansallisen lainsäädännön mukaan. Joissakin tapauksissa tietoa ei jaettu sisäisesti, mikä korostaa, kuinka merkittävä tehtävä Euroopan keskuspankilla voi olla tietojenvaihdon helpottamisessa.

96

Vuoden 2019 alussa Euroopan keskuspankki ja kansalliset valvontaviranomaiset allekirjoittivat sopimuksen tietojenvaihdon käytännön järjestelyistä (”AML-sopimus”)⁴⁶. AML-sopimuksessa määriteltiin yleisesti tiedot, joita molempien osapuolten on vaihdettava. Sopimukseen sisältyivät myös menettelyt, joita on noudatettava pyyntöjen perusteella tai oma-aloitteisesti tapahtuvan tietojenvaihdon yhteydessä. Lisätietoja annetaan liitteessä VII.

97

Jotta AML-sopimuksen käyttö helpottuisi, Euroopan keskuspankki perusti vuoden 2018 lopussa yhteisen valvontamekanismin puitteissa horisontaalisen koordinointitoiminnon, johon varattiin kuusi kokoaikaista työntekijää ja joka toimii keskeisenä yhteyspisteenä kansallisten valvontaviranomaisten ja Euroopan keskuspankin vastaavien valvojien välillä.

98

AML-sopimuksen käyttöönotosta tammikuussa 2019 marraskuuhun 2019 Euroopan keskuspankki ei saanut vuotuisen säännöllisen syklin yhteydessä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvontatietoja kansallisilta valvontaviranomaisilta minkään merkittävän laitoksen osalta. Lisäksi Euroopan keskuspankin ja kansallisten valvontaviranomaisten välillä ei tämän kauden aikana vaihdettu AML-sopimuksen nojalla tietoja noin kolmasosasta Euroopan keskuspankin suoraan valvomia pankkeja.

99

Toisaalta joulukuun 2019 ja kesäkuun 2020 välisenä aikana Euroopan keskuspankki sai vuotuisen säännöllisen syklin yhteydessä 152 tietopakettia koskien 110:tä pankkia. Lisätietoja Euroopan keskuspankin suoraan valvomien 120 suuren pankin osalta käydystä tietojenvaihdosta annetaan taulukossa 5.

100

Taulukon 5 tiedot ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö osoittavat, että tietojenvaihto muuttui säännöllisemmäksi ja johdonmukaisemmaksi rahanpesunvastaisen sopimuksen tultua voimaan vuoden 2019 alussa: säännöllinen tietojenvaihto Euroopan keskuspankin ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien valvontaviranomaisten välillä yleistyi vuoden 2020 alkupuoliskolta lähtien.

101

Euroopan keskuspankki otti käyttöön vakiomuotoiset tietopyynnöt, joiden avulla pyydettiin kansallisilta valvontaviranomaisilta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyviä tietoja ja välitettiin niitä viranomaisille. Menettelyä sovellettiin sekä säännölliseen tietojenvaihtoon että tapauskohtaisiin pyyntöihin. Euroopan keskuspankki on myös luonut puitteet tietojen antamiseksi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaaville viranomaisille. Esimerkkinä voidaan mainita valvontatoimet, jotka kohdistuvat sisäisen hallinnon puutteisiin.

102

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joissakin tapauksissa jopa puolen vuoden viiveitä tietojen siirrossa Euroopan keskuspankilta kansallisille valvontaviranomaisille. Tämä koski esimerkiksi valvojan arviointiprosessiin liittyvistä päätöksistä poimittuja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia otteita, tietoja Euroopan keskuspankin muualla kuin paikan päällä toteuttamasta valvonnasta sekä tietoja epäilyttävistä järjestämättömiin lainoihin liittyvistä toimista. Vaikka AML-sopimuksessa ei ole selkeitä määräaikoja, suuri osa viiveistä johtuu Euroopan keskuspankissa tarvittavasta monikerroksisesta johdon hyväksyntämenettelystä⁴⁷. Sen johtajilla on hyvin vähän valtuuksia jakaa tietoja. Tämän seurauksena kansallisten valvontaviranomaisten ryhtyminen tarvittaviin toimiin saattaa viivästyä.

103

Kansallisten valvontaviranomaisten toimittamat aineistot (kuten paikan päällä tehtyjä tarkastuksia koskevat tarkastuskertomukset) olivat laajuudeltaan ja laadultaan vaihtelevia, eikä niitä aina toimitettu ajoissa. Joissakin tapauksissa kansalliset valvontaviranomaiset jakoivat varsinaiset otteet tai jopa kokonaiset paikan päällä tehtyjä tarkastuksia koskevat tarkastuskertomukset Euroopan keskuspankin kanssa. Muiden pankkien osalta toimitettiin vain yhteenvetoaineistoa.

104

Euroopan pankkiviranomainen laatii parhaillaan suuntaviivoja vakavaraisuusvalvojien, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvojien ja rahanpesun selvittelykeskusten välisestä yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta. Suuntaviivat on tarkoitus toimittaa julkiseen kuulemiseen vuoden 2021 toisella neljänneksellä, ja niissä annetaan selkeämpiä ohjeita.

Kansalliset valvontaviranomaiset käyttävät erilaisia menetelmiä, eikä Euroopan pankkiviranomaisen valvontaohjeistus ole riittävän tarkkaa

105

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi pankeista poimimansa otoksen perusteella myös, että kansalliset valvontaviranomaiset soveltavat hyvin erilaisia menetelmiä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskeviin arviointeihinsa. Ne esimerkiksi käyttävät riskien pisteyttämiseen erilaisia asteikkoja ja kriteereitä, mikä johtuu lähinnä siitä, että lainsäädännössä on säädetty vain vähimmäistason yhdenmukaistamisesta. Tämä lisää riskiä siitä, että Euroopan keskuspankki huomioi epäjohdonmukaisesti rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeihin liittyviä vakavaraisuusvaikutuksia eri lainkäyttöalueiden pankkien vakavaraisuusvalvonnassa, vaikka Euroopan keskuspankin toimivaltaan ei kuulu kyseenalaistaa näitä pisteytyksiä tai riskien arviointimenetelmiä. Euroopan pankkiviranomainen toteuttaa tällä hetkellä kuulemisia muutoksista nykyisiin ohjeisiinsa, jotka koskevat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan riskiperusteista valvontaa.

106

Nimenomainen, joskin yleisluontoinen viittaus rahanpesun torjuntaan sisällytettiin Euroopan pankkiviranomaisen tarkistettuihin vakavaraisuuden arviointiprosessin suuntaviivoihin⁴⁸ vasta heinäkuussa 2018. Myös Euroopan keskuspankin omat sisäiset ohjeet olivat luonteeltaan yleisiä.

107

Selkeä säädösperusta rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevan riskin sisällyttämisestä vakavaraisuusvalvontaan tuki voimaan vasta kesäkuussa 2019 (ks. kohta 89) Tämä edellytti myös saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä.

108

Neuvoston pyydettyä asiaa koskevaa ohjeistusta Euroopan pankkiviranomainen julkaisi kaksi lausuntoa. Koska yhdenmukaistettu oikeudellinen kehys puuttuu eikä Euroopan pankkiviranomainen ole laatinut yksityiskohtaisia ohjeita, vakavaraisuusvalvonnasta vastaavilla viranomaisilla tai Euroopan keskuspankilla ei ole kattavia tietoja ja välineitä, joiden avulla valvojan arviointiprosessin yhteydessä saataisiin johdonmukainen kuva rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien vakavaraisuusvaikutuksista.

109

Euroopan keskuspankki saattoi oman valvontakäsikirjansa ajan tasalle vuoden 2020 alussa Euroopan pankkiviranomaisen voimassa olevien ohjeiden mukaisesti. Valvontakäytäntönä on päivittää sisäisiä käsikirjoja, kun Euroopan pankkiviranomaisen ohjeet on annettu esimerkiksi siitä, miten rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvät huolenaiheet ja valvontanäkökohdat voivat vaikuttaa vakavaraisuuden arviointiprosessin yhteydessä annettavaan kokonaispistemäärään.

110

Euroopan keskuspankki ei suorittanut vakavaraisuuden arviointiprosessin vuosien 2018 ja 2019 syklien osalta yhdenmukaisuustarkastusta nähdäkseen, miten rahanpesun ja terrorismin rahoitukseen liittyvät huolenaiheet on otettu huomioon niiden vakavaraisuuden arviointiprosesseissa. Sen sijaan yhdenmukaisuustarkastus toteutettiin vakavaraisuuden arviointiprosessin vuoden 2020 syklissä⁴⁹. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi otokseensa kuuluneiden pankkien osalta näyttöä siitä, että Euroopan keskuspankki sisällytti rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä tietoja vakavaraisuuden arviointiprosessiin perustuviin päätöksiinsä vuosina 2018 ja 2019. Pankeissa, joissa havaittiin rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä heikkouksia, Euroopan keskuspankki antoi suosituksia vakavaraisuuspuutteiden korjaamiseksi. Henkilöstö tutki vain harvoissa tapauksissa kansallisten valvontaviranomaisten toimittamia tietoja, pitäen niitä epäolennaisina vakavaraisuuden kannalta. Vakavaraisuuden arviointiprosessiin perustuvat päätökset (tai asiaankuuluvat päätösten osat) lähetettiin sekä pankeille että kansallisille valvontaviranomaisille. Euroopan keskuspankki ei ole vastuussa kansallisten valvontaviranomaisten ydintoimintojen tarkastamisesta, vaan ainoastaan siitä, että ne ovat tietoisia näistä tiedoista.

111

Kaiken kaikkiaan Euroopan keskuspankki on aloittanut hyvin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin sisällyttämisen vakavaraisuusvalvontaan. Euroopan keskuspankin päätöksentekoa on tehostettava, ja Euroopan keskuspankin ja kansallisten valvontaviranomaisten on sisällytettävä tulevat Euroopan pankkiviranomaisen ohjeet toimintaansa.

Johtopäätökset ja suositukset

112

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaiken kaikkiaan, että EU:n tasolla toteutettavissa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntatoimissa on heikkouksia. EU:n tasolla havaittiin institutionaalista hajanaisuutta ja heikkoa koordinointia, kun kyse oli toimista, joiden tarkoituksena oli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estäminen tai havaittuihin riskeihin puuttuminen (ks. kohdat 50–66). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamilla EU:n elimillä on tällä hetkellä rajalliset välineet varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyviä toimintakehyksiä asianmukaisesti (ks. kohdat 67–86 ja 87–111). EU:n tasolla ei ole yhteistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen valvojaa, EU:n tähän liittyvä toimivalta on jaettu useiden elinten kesken ja koordinointi jäsenvaltioiden kanssa tapahtuu erikseen.

113

Tällä hetkellä EU:n pääasiallinen lähestymistapa pankkisektorinsa suojaamiseksi sen käyttämiseltä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen on soveltaa oikeudellisia vaatimuksia, jotka perustuvat pääasiassa direktiiveihin. Jäsenvaltiot ovat velvollisia saattamaan direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään ja ne kantavat päävastuun rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta kansallisten valvontakehyksiensä kautta. Jäsenvaltiot ovat vastuussa myös direktiivien noudattamisen valvonnasta. Käytännössä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU‑lainsäädännön soveltaminen vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen.

114

Laatiessaan vuotta 2019 koskevaa kolmansien maiden luetteloa komissio hyödynsi hyvin tiedustelua (esim. Europolin toimesta) ja sovelsi menetelmäänsä tarkoituksenmukaisesti (kohdat 31–37). Euroopan ulkosuhdehallinto ei aluksi toimittanut komissiolle kolmansien maiden luettelon laadintaa varten pyydettyjä tietoja, eikä viestintä luettelossa olevien kolmansien maiden kanssa ollut johdonmukaista (kohta 28). Komissio on pyrkinyt perustamaan EU:n oman luettelon, mutta se ei ole toistaiseksi edistynyt FATF:n luetteloa pidemmälle, sillä se ei ole saanut neuvoston hyväksyntää (kohdat 35 ja 36).

115

Komission riskinarviointimenetelmässä – sen ylikansallisessa riskinarvioinnissa – ei aseteta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä selkeästi tärkeysjärjestykseen, eikä siinä tehdä selväksi, milloin riskinarviointien alat muuttuvat (kohta 44). Komissio ei ole tehnyt toimivaltuuksiensa mukaisesti nopeita päivityksiä ylikansalliseen riskinarviointiin, eikä se ole sisällyttänyt arviointiin maantieteellistä ulottuvuutta (kohta 46). Komissio ei ole vielä julkaissut uusien oikeudellisten velvoitteidensa mukaisesti rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevia tilastoja, joten niiden tämänhetkistä laajuutta EU:ssa on vaikea arvioida (kohta 48).

Suositus 1 – Komission olisi parannettava riskinarviointinaan

Komission olisi

1. hyödynnettävä enemmän alojen riskiperusteista priorisointia koko ylikansallisen riskinarviointimenettelyn ajan suunnittelusta seurantaan siten, että muutosten ajankohdat ja syyt yksilöidään, sekä suoritettava päivityksiä nopeasti muuttuvien alojen osalta ja lisättävä toimiin tarvittaessa maantieteellinen ulottuvuus
2. pantava täytäntöön uusi menetelmä EU:n riippumattoman kolmansien maiden luettelon luomiseksi, tehtävä yhteistyötä Euroopan ulkosuhdehallinnon ja jäsenvaltioiden kanssa tiedustelutietojen integroinnin varmistamiseksi ja viestittävä varhaisessa vaiheessa luettelossa olevien kolmansien maiden kanssa
3. otettava käyttöön välineitä kolmansista maista peräisin olevan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin pienentämiseksi yhteisön tai sektorin tasolla.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä

116

Rahanpesunvastaisen direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on monimutkaista ja useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot toimivat tässä hitaasti. Monissa tapauksissa jäsenvaltiot tiedottivat komissiolle direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä puutteellisesti tai myöhässä (kohdat 60–62). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin tilanteita, joissa komission suorittama arviointi oli hitaampi kuin mitä sen omissa sisäisissä ohjeissa esitetään (kohta 58). Komissiolla ei ollut riittävästi henkilöstöä arvioimassa direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä (ks. kohta 65), ja tehtävien ulkoistamiseen liittyi omat rajoitteensa (kohta 56). Yhdessä nämä tekijät viivästyttivät komission kykyä toteuttaa toimenpiteitä tilanteissa, joissa direktiiviä ei saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

117

Direktiivin hidas saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä vaikutti osaltaan siihen, että lainsäädäntökehys ei ollut yhtenäinen jäsenvaltioiden välillä (kohta 58). Samalla kasvoi riski siitä, että rahanpesijät käyttävät heikkoja kohtia hyväkseen. Komission työpajat olivat hyödyllinen väline jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien tukemisen kannalta (kohta 53 ). Komission antamasta laadukkaasta ohjeistuksesta huolimatta jäsenvaltioilta kului kauan lainsäädännön siirtämiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja lisäksi ne ilmoittivat edistyneensä siirtämisessä paremmin kuin tosiasiassa olivat (ks. kohta 54). Tilanne osoittaa, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan lainsäädännön kaltaisella monimutkaisella alalla tasapuoliset toimintaedellytykset voidaan yleisesti ottaen saavuttaa paremmin asetusten kuin direktiivien avulla.

Suositus 2 – Komission olisi varmistettava rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan lainsäädännön johdonmukainen ja välitön vaikutus

Komission olisi mahdollisuuksien mukaan käytettävä direktiivien sijasta asetuksia.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä

118

Koordinoinnin osalta todettiin, että komissio tekee vain vähän omia analyysejä ennen kuin se esittää unionin oikeuden rikkomisia koskevia tutkintapyyntöjä Euroopan pankkiviranomaiselle. Komissio tukeutuu pääasiassa julkisiin raportteihin (kohta 71).

119

Euroopan pankkiviranomaisen henkilöstö toteutti yleensä ajoissa ja sisäisiä ohjeita noudattaen tutkintatoimet, jotka liittyivät rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskeviin väitettyihin unionin oikeuden rikkomistapauksiin (kohta 76). Euroopan pankkiviranomaiselta vei kuitenkin tietyissä tapauksissa kohtuuttoman kauan aikaa päättää tutkintatoimien käynnistämisestä (kohdat 74 ja 75), eikä se suorittanut oma-aloitteisesti rahanpesua tai terrorismin rahoitusta koskevia tutkintatoimia (kohta 70). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Euroopan pankkiviranomaisen kohdalla näyttöä lautakunnan jäsenten lobbauksesta lautakunnan käsitellessä mahdollisia rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä unionin oikeuden rikkomistapauksia. Euroopan pankkiviranomaisella ei ole erityisiä sääntöjä tämäntyyppisen lobbauksen estämiseksi (kohdat 78 ja 79). Unionin oikeuden rikkomisen osalta havaittiin, että Euroopan pankkiviranomaisen päätöksentekoprosessi ei ole riittävästi EU:hun suuntautuva, koska kansalliset valvontaviranomaiset vaikuttavat sen päätöksentekoprosessiin. Lisäksi tapausten käsittelyn päättäminen ilman tutkimuksia osoittaa, että Euroopan pankkiviranomainen on nyt haluton toteuttamaan rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä unionin oikeuden rikkomistutkimuksia. Näin ollen Euroopan pankkiviranomainen on havainnut vain yhden rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvän unionin oikeuden rikkomisen sen jälkeen, kun sen valtuudet tulivat voimaan vuonna 2010.

120

Yhdessä kaikki tämä viittaa siihen, että unionin oikeuden rikkomista koskevat mekanismit eivät edistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan lainsäädännön yhdenmukaista soveltamista kaikkialla EU:ssa, mikä puolestaan vaarantaa sisämarkkinoiden eheyden.

Suositus 3 – Euroopan pankkiviranomaisen ja komission olisi hyödynnettävä unionin oikeuden rikkomistapauksiakoskevia toimivaltuuksiaan paremmin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen osalta

Komission olisi

1. laadittava pääosastojen tasolla sovellettavat sisäiset ohjeet sellaisten tutkintapyyntöjen esittämistä varten, jotka koskevat rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä unionin oikeuden rikkomistapauksia
2. hyödynnettävä käsiteltyjä tapauksia koskevia tietoja silloin kun komissio käyttää sille laissa annettuja valtuuksia EU:n lainsäädännön soveltamisen varmistamiseksi
3. ehdotettava lainsäädäntöön muutoksia, joiden myötä olisi oikeudellisesti selvää, mitkä tiedot unionin oikeuden rikkomiseen liittyvien valitusten tutkinnasta vastaavan toimivaltaisen elimen on toimitettava komissiolle tutkintaprosessin aikana.

Euroopan pankkiviranomaisen olisi

4. varmistettava, että päätökset tutkinnan käynnistämisestä tai tutkimatta jättämisestä tehdään ilman aiheettomia viivästyksiä unionin oikeuden rikkomista koskevien lausuntopyyntöjen vastaanottamisen jälkeen
5. luotava säännöt, joilla estetään muita hallintoneuvoston jäseniä pyrkimästä vaikuttamaan lautakunnan jäseniin käsittelyn aikana.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä

121

Euroopan keskuspankki on uusien velvoitteiden mukaisesti perustanut toimintakehyksen, joka koskee rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyvien tietojen sisällyttämistä vakavaraisuusvalvontaan. Lisäksi se käy kansallisten valvontaviranomaisten kanssa aktiivista tietojenvaihtoa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskistä. Euroopan keskuspankin monimutkainen päätöksentekomenettely kuitenkin heikentää sen tiedotuksen tehoa (kohta 102). Euroopan keskuspankilla ei ole velvollisuutta eikä valtuuksia tutkia, miten kansalliset valvontaviranomaiset käyttävät sen lähettämiä tietoja. EU:n tasolla ei ole rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavaa valvontaviranomaista, joten kansalliset valvontaviranomaiset vastaavat viime kädessä sääntöjen noudattamisen valvonnasta ja toimiin ryhtymisestä (kohta 07).

122

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavat kansalliset valvontaviranomaiset ovat aloittaneet vakavaraisuuden kannalta merkityksellisten pankkiraporttien toimittamisen Euroopan keskuspankille. Näiden raporttien sisältö kuitenkin vaihtelee kansallisista käytännöistä johtuen, ja päivitetyt Euroopan keskuspankin ohjeet rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaaville valvontaviranomaisille ovat yhä työn alla (kohta 117). Tämä heikentää Euroopan keskuspankin kykyä sisällyttää ne tehokkaasti valvontaan liittyviin arviointeihinsa (kohdat 108 ja 109). Tilintarkastustuomioistuin toteaa otoksensa perusteella, että Euroopan keskuspankki sisällyttää nyt rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevat riskit vakavaraisuusvalvontaan (kohdat 110 ja 111).

Suositus 4 – Euroopan pankkiviranomaisen ja Euroopan keskuspankin olisi pyrittävä sisällyttämään rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski paremmin vakavaraisuusvalvontaan

Euroopan pankkiviranomaisen olisi

1. parannettava ohjeitaan, jotka koskevat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin sisällyttämistä vakavaraisuusvalvontaan

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä.

2. viimeisteltävä ohjeensa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvontaan sovellettavasta riskiperusteisesta lähestymistavasta, jotta valvottavien yhteisöjen osalta voitaisiin laatia johdonmukaisempia rahanpesun torjuntaa koskevia arviointeja

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

3. yksilöitävä yhteistyötä ja tietojenvaihtoa koskevissa ohjeissaan jaettavien tietojen sisältö sekä jakamisen aikataulu

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

Euroopan keskuspankin olisi

4. otettava käyttöön sisäinen toimintapolitiikka, jonka tarkoituksena on tehostaa rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevien tietojen jakamista kansallisten valvontaviranomaisten kanssa

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä.

5. päivitettävä menetelmänsä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin sisällyttämiseksi vakavaraisuusvalvontaan sen jälkeen, kun Euroopan pankkiviranomaisen päivitetyt ohjeet on julkaistu.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 toisen neljänneksen loppuun mennessä.

123

Kun otetaan huomioon, että pankkisektorin rajat ylittävä yhteistyö on laajamittaista EU:ssa, voidaan todeta, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU:n toimintakehyksen nykyinen rakenne ja täytäntöönpano (ks. kohta 112) muodostavat riskin rahoitusmarkkinoiden eheydelle ja yleiselle luottamukselle. Tuleva lainsäädäntöuudistus (ks. kohdat 13–15) tarjoaa komissiolle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle mahdollisuuden tarttua havaittuihin puutteisiin (ks. kohdat 36, 49, 66 ja 86) sekä korjata rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan EU:n toimintakehyksen hajanaisuutta.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 20. toukokuuta 2021 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – EU:n lainsäädäntökehys

Liite II – Neljännen ja viidennen rahanpesunvastaisen direktiivin vertailu

Neljäs rahanpesunvastainen direktiivi (EU) 2015/849	Viides rahanpesunvastainen direktiivi (EU) 2018/843
Julkaistu: 20. toukokuuta 2015 Voimaantulo: 26. kesäkuuta 2017	Julkaistu: 19. kesäkuuta 2018 Voimaantulo: 10. tammikuuta 2020
• Riskinarviointi EU:n tasolla (ylikansallinen riskiarvio) ja kansallinen riskinarviointi vaaditaan • tosiasiallinen omistajuus • koti- ja vastaanottavan jäsenvaltion vastuut yrityksissä, jotka toimivat myös muissa jäsenvaltioissa • rahanpesun selvittelykeskusten toimivaltaa vahvistetaan • huolellisuusvelvoitetta yksinkertaistetaan • rahapelaaminen: soveltamisalaa laajennetaan kaikkiin rahapelipalveluihin • poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden muutettu ja laajennettu määritelmä • ilmoitukset epäilyttävästä toiminnasta • tietojen säilytystä voidaan pidentää enintään kymmeneen vuoteen • käteismaksujen kynnys rahanpesutarkastusten käynnistämiseen laskettiin 10 000 euroon	• rahanpesun selvittelykeskusten työn parantaminen paremmalla tietojen saatavuudella keskitettyjen pankkitilirekisterien kautta • yhteistyön parantaminen rahanpesun torjunnasta vastaaven valvontaviranomaisten ja EKP:n välillä • EPV:n valvontatehtävän vahvistaminen • suuren riskin kolmansia maita koskevien arviointiperusteiden laajentaminen ja näistä maista tulevien rahoitusvirtojen yhteisten korkean tason suojatoimien varmistaminen • ennalta maksettujen korttien anonymiteetin poistaminen • tosiasiallista omistajuutta koskevien rekisterien yhteenliittäminen EU:n tasolla • poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden luettelo • yritysten ja trustien omistajuutta koskevan avoimuuden lisääminen • uudet kryptovaluuttasäännöt

Liite III – EU:n erilaiset luettelointiprosessit

	Veroasioissa yhteistyöhaluttomat lainkäyttöalueet	Rajoittavat toimenpiteet (pakotteet)	Rahanpesun torjuntaa koskeva kolmansien maiden luettelo
Luettelo	• Luettelo veroasioissa yhteistyöhaluttomista lainkäyttöalueista.	• Luettelo EU:n itsenäisistä pakotteista, mukaan lukien YK:n turvallisuusneuvoston hyväksymät toimenpiteet (YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmien täytäntöönpanemiseksi).	• Suuririskiset kolmannet maat, joiden rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevissa järjestelmissä on strategisia puutteita.
EU‑tavoitteet	➢ Parantaa verotusalan hyvää hallintotapaa maailmanlaajuisesti (yleinen tavoite). ➢ Varmistaa, että EU:n kansainväliset kumppanit noudattavat samoja normeja kuin EU:n jäsenvaltiot. ➢ Edistää myönteistä verolainsäädännön ja ‑käytäntöjen muutosta yhteistyön avulla. ➢ Torjua veropetoksia ja veronkiertoa, verojen välttelyä ja rahanpesua; väline tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamiseksi. ➢ Painostaa veroparatiiseja soveltamaan sääntöjä ja standardeja avoimuuden, oikeudenmukaisen verokilpailun ja veropohjan rapautumisen / voitonsiirron vastaisten kansainvälisten standardien täytäntöönpanon saavuttamiseksi.	➢ EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) väline, jonka avulla EU voi tarvittaessa osallistua konfliktien ehkäisyyn tai vastata kehittyviin tai käynnissä oleviin kriiseihin. ➢ Muuttaa toimintapolitiikkaa tai toimintaa. ➢ Panna täytäntöön YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmia tai edistää YUTP:n tavoitteita, joita ovat erityisesti kansainvälisen rauhan / turvallisuuden edistäminen, konfliktien ehkäiseminen, demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien tukeminen sekä kansainvälisen oikeuden periaatteiden puolustaminen. ➢ Tukea terrorismin ja joukkotuhoaseiden leviämisen torjuntaa.	➢ Puolustuspolitiikka, jonka tarkoituksena on suojella sisämarkkinoiden eheyttä sellaisilta kolmansien maiden lainkäyttöalueilta, jotka uhkaavat merkittävästi unionin rahoitusjärjestelmää.
Esivalinta	➢ Valintavaihe: Jäsenvaltiot valitaan neutraalin indikaattoreista laaditun tulostaulun perusteella. ➢ Seulontavaihe: Otetaan huomioon verotusta koskevaa avoimuutta ja tietojenvaihtoa käsittelevän maailmanlaajuisen foorumin sekä OECD:n veropohjan rapautumisen ja voitonsiirtojen torjuntaa koskevan osallistavan kehyksen työ. Yleiset arviointiperusteet: Useiden OECD:n normien noudattaminen.	➢ Osa pakotejärjestelmistä on YK:n turvallisuusneuvoston valtuuttamia, osa on EU:n itsenäisesti hyväksymiä EUH:n, jäsenvaltioiden, EU:n edustustojen ja EU:n komission antamien tietojen perusteella. ➢ Rajoittavien toimenpiteiden on aina oltava kansainvälisen oikeuden mukaisia, niissä on kunnioitettava ihmisoikeuksia/perusvapauksia, erityisesti asianmukaista menettelyä ja oikeutta vaikuttaviin oikeussuojakeinoihin.	➢ Komissio ottaa huomioon FATF:n ja muiden FATF:n tyyppisten alueellisten elinten antamat tiedot, huomioi muut asiaankuuluvat julkiset tiedot ja muiden EU:n elinten (esimerkiksi Europolin ja EUH:n) saatavilla olevat yksityiset tiedot.
EU:n toimielinten keskeinen asema	➢ Luettelo perustuu komission tiedonantoon tehokkaan verotuksen ulkoisesta strategiasta, joka esiteltiin verojen kiertämisen estämistä koskevassa vuoden 2016 paketissa. EU:n komissio vastaa neutraalin indikaattoreita koskevan tulostaulun laatimisesta. ➢ EU:n neuvosto (yritysverotuksen käytännesääntötyöryhmä): seuloo ja luetteloi maat, lopuksi hyväksyy luettelon / tarkistaa sitä.	➢ EU:n neuvosto: hyväksyy (asetus), uusii tai poistaa pakotejärjestelmiä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotusten perusteella. ➢ Euroopan komissio • valmistelee neuvoston hyväksyttäväksi ehdotuksia pakotteita koskeviksi asetuksiksi • edustaa komissiota pakotteisiin liittyvissä keskusteluissa, joita käydään jäsenvaltioiden kanssa neuvoston ulkosuhdeneuvoston työryhmässä • saattaa tietyt YK:n pakotteet osaksi EU:n lainsäädäntöä • seuraa EU:n pakotteiden täytäntöönpanoa/noudattamista kaikissa jäsenvaltioissa • tukee jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä soveltaa pakotteita • parantaa EU:n muutosjoustavuutta kolmansien maiden hyväksymien ekstraterritoriaalisten pakotteiden osalta. ➢ Euroopan ulkosuhdehallinto: vastaa pakotejärjestelmien valmistelusta ja tarkistamisesta yhteistyössä jäsenvaltioiden, asiaankuuluvien EU:n edustustojen ja EU:n komission kanssa.	➢ Komissio on oikeudellisesti velvollinen yksilöimään EU:n ulkopuoliset maat, joiden kansallisessa rahanpesun torjunnan kehyksessä on puutteita, jotka aiheuttavat riskin EU:n rahoitusjärjestelmälle. Komissio hyödyntää omassa vuoden 2016 ”verotuksen tulostaulussaan” olevia luokituksia, joissa maat luokitellaan niiden taloudellisten EU‑yhteyksien, rahoitussektorin suhteellisen koon ja korruption perusteella. ➢ Komissio hyväksyy suuren riskin kolmansia maita koskevan luettelon delegoidulla säädöksellä; sillä on velvoite kuulla rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaista asiantuntijaryhmää sekä Euroopan parlamenttia ennen hyväksymistä. ➢ EU:n komissio ehdottaa luettelon, parlamentti tai neuvosto voi hylätä ehdotuksen 30 päivän kuluessa.
Uusiminen	➢ Vähintään kerran vuodessa; vuodesta 2020 alkaen kaksi kertaa vuodessa.	➢ EU:n riippumattomia pakotteita tarkistetaan vähintään 12 kuukauden välein. Neuvosto voi milloin tahansa päättää niiden muuttamisesta, jatkamisesta tai väliaikaisesta keskeyttämisestä.	➢ Vähintään kerran vuodessa, mutta voi tapahtua useammin.
Kohde	➢ Ainoastaan EU:n ulkopuoliset lainkäyttöalueet voidaan luetteloida. ➢ Myös lainkäyttöalueet, jotka ovat EU:n merentakaisia maita ja alueita (mutta eivät osa itse EU:ta), voidaan luetteloida.	➢ EU:n ulkopuolisten maiden hallitukset (niiden harjoittaman politiikan johdosta). ➢ Yritykset (jotka mahdollistavat kyseisen politiikan harjoittamisen). ➢ Ryhmät tai järjestöt (kuten terroristiryhmät). ➢ Yksityishenkilöt (jotka kannattavat kyseistä politiikkaa tai ovat osallisina terrorismiin jne.). ➢ Pakotteet vaikuttavat EU:n ulkopuolisiin maihin, mutta toimenpiteitä sovelletaan ainoastaan EU:n lainkäyttövallan puitteissa. Niiden asettamat velvoitteet ovat sitovia EU‑kansalaisille tai EU:ssa asuville tai liiketoimintaa harjoittaville henkilöille.	➢ ETA:n ulkopuoliset maat ja alueet. Niihin voivat periaatteessa kuulua EU:n merentakaiset maat ja alueet, jotka eivät kuulu itse EU:hun.
Vaikutus	➢ EU:n suojatoimenpiteet muulla kuin verotuksen alalla: • EU:n toimielinten/jäsenvaltioiden on otettava EU:n luettelo huomioon ulkopolitiikassa, kehitysyhteistyössä ja taloudellisissa suhteissa kolmansiin maihin. • EU:n komission olisi otettava se huomioon EU:n rahoitus- ja investointitoimien, muun muassa ESIR-rahaston ja EKKR-rahaston, täytäntöönpanossa. ➢ EU:n suojatoimenpiteet verotuksen alalla	➢ EU:lla on käytössä yli 40 erilaista pakotejärjestelmää. Pakotejärjestelmästä riippuen se voi johtaa aseidenvientikieltoon, maahanpääsyn rajoittamiseen (matkustuskielto), omaisuuden jäädyttämiseen tai muihin taloudellisiin toimenpiteisiin, kuten tuonnin ja viennin rajoittamiseen.	➢ Tämä vaikuttaa yritykseen, joka harjoittaa EU:ssa liiketoimintaa luettelossa olevan henkilön tai yrityksen kanssa. EU:ssa toimivien ilmoitusvelvollisten (kuten pankkien) on noudatettava tehostettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta luettelossa olevien kolmansien maiden kohdalla. Tämä on edistysaskel normaaliin huolellisuusvelvoitteeseen nähden ja voi sisältää laajempia asiakkaan henkilöllisyyden, tosiasiallisen omistajuuden ja/tai varojen lähteen tarkastuksia.

Liite IV – EU ja Yhdysvallat

FATF:n suositus		Toimintatapa EU:ssa	Taso	Toimintatapa Yhdysvalloissa	Taso
1	Riskien arviointi ja riskiperusteisen lähestymistavan soveltaminen	EU julkaisee ylikansallisen riskinarvioinnin joka toinen vuosi. EPV julkaisee myös toisinaan alakohtaisia riskinarviointeja. Jäsenvaltioiden on myös julkaistava omat riskinarviointinsa. Valvontaviranomaisten ja ilmoitusvelvollisten odotetaan ottavan tämä huomioon toimissaan.	Jäsenvaltiot ja EU	Useiden virastojen välinen yhteistyö riskien arvioimiseksi vuosittaisilla tai puolivuosittaisilla päivityksillä: Yhdysvalloissa on käytössä huomattava määrä täydentäviä prosesseja, joiden avulla tunnistetaan ja arvioidaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä ja jotka tuottavat monenlaisia tuotoksia. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset laativat presidentin kansallisia turvallisuusstrategioita tukevia riskinarviointeja. Laadintaan osallistuvat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan osallistuvat tiedustelu-, lainvalvonta- ja poliittiset virastot, mukaan lukien FinCEN, joka osallistuu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan siihen liittyvien riskien ja suuntauksien osalta, jotka on tunnistettu raportointijärjestelmän avulla.	Liittovaltio
9	Rahoituslaitosten salassapitolait	Jäsenvaltioiden on laadittava lakeja, joilla varmistetaan, että tietoja voidaan jakaa veroviranomaisten ja lainvalvontaviranomaisten kanssa. Rahanpesunvastaisen direktiivin mukaan valvojilla on oltava valtuudet velvoittaa tuottamaan kaikki tiedot, jotka ovat merkityksellisiä säännönmukaisuuden valvonnan kannalta.	Jäsenvaltiot	Laki oikeudesta taloudelliseen yksityisyyteen (RFPA) (12 USC 3401-22.) säätelee, miten Yhdysvaltain liittovaltion virastot hankkivat tietoja rahoituslaitoksilta ja missä olosuhteissa ne voivat luovuttaa näitä tietoja. Laissa otetaan käyttöön tiettyjä suojatoimia, jotka tulee toteuttaa ennen kuin pankit voivat luovuttaa asiakastietoja lainvalvonta- tai valvontaviranomaisille.	Liittovaltio
10–11	Asiakkaan tuntemisvelvollisuus ja tietojen säilyttäminen	EU:n pankkeja kielletään pitämästä nimettömiä tilejä, ja niiden on noudatettava asiakkaan tuntemisvelvollisuutta uudessa ja nykyisessä liiketoiminnassa. Pankkien on säilytettävä tietoja tietyn ajan ja toimitettava ne valvojille (pyydettäessä).	Jäsenvaltiot	Nimettömien tilien tai selvästi kuvitteellisilla nimillä avattujen tilien pitäminen ei ole nimenomaisesti kielletty. Pankkien on kuitenkin otettava käyttöön riskiperusteisia menettelyjä kunkin asiakkaan henkilöllisyyden todentamiseksi, jotta pankki voi muodostaa perustellun käsityksen siitä, että se tuntee asiakkaan todellisen henkilöllisyyden. Pankkeja ei nimenomaisesti vaadita tunnistamaan ja todentamaan niiden henkilöiden henkilöllisyyttä, joilla on valtuudet toimia asiakkaiden puolesta. Pankit ovat yleensä velvollisia säilyttämään tietoja vähintään viiden vuoden ajan.	Valtio
12–16	Lisätoimenpiteet tietyille asiakkaille ja toiminnoille	Poliittisesti vaikutusvaltaisiin henkilöihin ja kirjeenvaihtajapankkimenettelyyn liittyviä toimenpiteitä käsitellään jäsenvaltioiden tasolla. Rahansiirtoihin ja sähköisiin varojen siirtoihin liittyy joitakin velvoitteita, jotka perustuvat suoraan sovellettavaan EU:n lainsäädäntöön, kuten sähköistä varojen siirtoa koskevaan asetukseen (asetus (EU) 2015/847).	Jäsenvaltiot ja EU	Kirjeenvaihtajapankkimenettelyn osalta kunkin asianomaisen pankin on otettava käyttöön asianmukaiset erityiset toimintatavat, menettelyt ja valvontamenettelyt, jotka on suunniteltu siten, että näillä tileillä tapahtuvat rahanpesutapaukset kyetään havaitsemaan ja raportoimaan asianmukaisesti. Rahansiirtojen, sähköisen varojen siirron ja siirtopalvelujen virallisiin sekä epävirallisiin tarjoajiin sovelletaan pankkisalaisuutta koskevan lain vaatimuksia, joihin sisältyy FinCEN-rekisteröinti.
17–19	Riippuvuus, valvonta ja finanssiryhmät	Jäsenvaltiot voivat sallia, että ilmoitusvelvolliset tukeutuvat kolmansiin osapuoliin huolellisuusvelvoitteen täyttämisen varmistamiseksi tiettyjen standardien mukaisesti. Rajat ylittäviin pankkeihin sovellettavat rahanpesun torjunnan valvontaa koskevat standardit ovat olemassa, ja kansallisten valvontaviranomaisten odotetaan tekevän yhteistyötä kollegioissa. Suuren riskin kolmansien maiden osalta EU hyväksyy luettelon, ja valvottujen yhteisöjen odotetaan noudattavan tehostettua huolellisuusvelvoitetta liiketoiminnassaan näiden suuren riskin kolmansien maiden kanssa.	Jäsenvaltiot ja EU	Asiaankuuluvien rahoituslaitosten on perustettava rahanpesun torjuntaohjelmia, joiden tulee sisältää vähintään seuraavat: a) sisäisten toimintatapojen, menettelyjen ja valvonnan kehittäminen; b) säännönmukaisuudesta vastaavan, riittävän korkea-arvoisen toimihenkilön nimeäminen siten, että varmistetaan kaikkien pankkisalaisuutta koskevan lain velvoitteiden noudattaminen; c) työntekijöiden jatkuva koulutusohjelma ja d) riippumaton säännönmukaisuustoiminto ohjelmien testaamiseksi. Rahoituslaitosten on sovellettava suuren riskin maihin tehostettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta sellaisten kirjeenvaihtajapankkitilien osalta, joita tiettyihin luokkiin kuuluville ulkomaisille pankeille perustetaan tai joita niillä on Yhdysvalloissa. FinCEN hyväksyy luettelon liittovaltion tasolla.	Valtio
20–21	Epäilyttävien liiketoimien raportointi	EU:n jäsenvaltioiden ilmoitusvelvollisten on ilmoitettava epäilyttävistä toimista tai liiketoimista kansalliselle rahanpesun selvittelykeskukselle. Näillä rahanpesun selvittelykeskuksilla on foorumi tietojen ja tiedustelutietojen vaihtoon EU:n tasolla (FIU.net). EU:n poliisivirasto Europol kerää ja levittää tietoa myös rahanpesun toimintamalleista.	Jäsenvaltiot ja EU Jäsenvaltiot	Yhdysvallat edellyttää, että asianomaiset rahoituslaitokset ilmoittavat epäilyttävistä liiketoimista. Rahoituslaitokset ohjataan ilmoittamaan lainvalvontaviranomaisille välittömästi rikkomuksista, jotka edellyttävät välitöntä huomiota, kuten käynnissä olevista rahanpesujärjestelmistä ja terroristitoiminnasta. Epäilyttäviä liiketoimia koskevat ilmoitukset tulee tehdä FinCENissä, ellei niistä tarvitse tehdä ilmoitusta välittömästi.	Valtio
24–25	Oikeushenkilöiden ja järjestelyjen avoimuus ja tosiasiallinen omistajuus	EU:n rahanpesunvastainen lainsäädäntö velvoittaa jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tosiasiallisten omistajuustietojen keskusrekistereitä, jotka ovat yhteydessä toisiinsa. Lisäksi on otettava käyttöön pakotteita niille, jotka eivät noudata sääntöjä. EU:n tasolla ei kuitenkaan ole yhteistä rekisteriä tosiasiallisesta omistajuudesta ja tiedoista.	Jäsenvaltiot	Yhdysvalloissa oikeushenkilöiden muodostamiseen sovelletaan valtion lainsäädäntöä. Jokaisella 56 osavaltiolla, alueella ja Columbian liittopiirillä on omat lakinsa oikeushenkilöiden muodostamisesta ja hallinnosta. Oikeushenkilöiden muodostamisen jälkeen niihin sovelletaan myös tiettyjen alojen liittovaltion lainsäädäntöä (esimerkiksi rikosoikeus, arvopapereita koskeva sääntely, verotus). FATF arvioi vuonna 2016, että Yhdysvalloissa on puutteita tämän alan koordinoinnissa erityisesti siksi, että toimivaltaiset viranomaiset eivät aina pystyneet hankkimaan tai saamaan käyttöönsä oikea-aikaisesti riittäviä, tarkkoja ja oikea-aikaisia tietoja oikeushenkilöiden tosiasiallisesta omistajuudesta ja valvonnasta.	Valtio
26–28	Sääntely ja valvonta Tilastot	Sovellettava lainsäädäntö on laadittu EU:n tasolla ja pääasiassa direktiivin muodossa. Siinä määritetään tiettyjä EU:n elimiä, kuten komissiota ja EPV:tä, koskevat velvoitteet. Jäsenvaltioiden on myös saatettava tietyt vaatimukset osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kullakin jäsenvaltiolla on oltava rahanpesun valvoja tai valvojia sen lainkäyttövaltaan kuuluville ilmoitusvelvollisille. Käytännössä tekniset sääntelystandardit asetetaan EU:n tasolla, ja pankkien ja kansallisten valvontaviranomaisten odotetaan noudattavan niitä. EU:n tason valvonta on muotoiltu siten, että komissiolla on toimivalta käynnistää rikkomusmenettelyjä silloin, kun jäsenvaltio ei ota lainsäädäntöä käyttöön. EPV voi myös tutkia ja antaa suosituksia, jos on havaittu rahanpesun vastaisen unionin lainsäädännön mahdollinen rikkomus.	Jäsenvaltiot ja EU	Sekä rahoitusjärjestelmä että vakava rikollisuus ja terrorismi ovat luonteeltaan kansainvälisiä, joten liittovaltion hallitus on ottanut ensisijaisen aseman rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevan lainsäädännön valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Osavaltion lainsäädäntö voidaan asettaa etuoikeutettuun asemaan, jos kongressi sisällyttää lakiin nimenomaisesti etuoikeutusta koskevan lausekkeen, silloin kun osavaltion lainsäädäntö on ristiriidassa liittovaltion lainsäädännön kanssa, ja silloin, kun osavaltioiden toteuttama sääntely on estetty alalla, jonka sääntelyn kongressi on määrittänyt kuuluvan yksinomaan liittovaltion viranomaisille. Liittovaltion sääntelyviranomaisilla (Office of the Comptroller of the Currency, Yhdysvaltain keskuspankki, Federal Deposit Insurance Corporation, National Credit Union Administration, …) on FinCENin delegoimat tutkinta- ja täytäntöönpanovaltuudet. Oikeusperustana on pankkisalaisuutta koskeva laki vuodelta 1970 ja pankkisalaisuuslain täytäntöönpanolaki, jota on vahvistettu Yhdysvaltain Patriot Act ‑lailla vuodelta 2001. Yhdysvaltain rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmä on keskittynyt vahvasti lainvalvontaan. Kaikilla lainvalvontaviranomaisilla (liittovaltio, osavaltio, paikallistaso) on suora pääsy FinCENiin tehtyihin epäilyttävää toimintaa koskeviin ilmoituksiin. Erityisen merkittävä piirre on virastojen välisen työryhmän lähestymistapa, jossa työryhmään kuuluu viranomaisia kaikilta tasoilta (liittovaltio, osavaltio, paikallistaso). Tätä lähestymistapaa käytetään laajasti rahanpesun ja terrorismin rahoituksen sekä esirikosten tutkimuksiin, ja se on osoittautunut erittäin onnistuneeksi merkittävissä, laaja-alaisissa ja monimutkaisissa tapauksissa.	Liittovaltio ja osavaltio
33	Tilastot	EU:n oikeudellinen kehys velvoittaa jäsenvaltiot keräämään tilastoja rahanpesusta ja toimittamaan ne Eurostatille, joka on EU:n tilastotoimisto. Eurostatin on sitten raportoitava näistä tilastoista, mutta raportointia koskeva oikeudellinen velvoite on vasta tulossa voimaan. Ennen velvoitteen voimaantuloa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen volyymeista ei ole juurikaan saatavilla systemaattista määrällistä tietoa.	Jäsenvaltiot ja EU	Yhdysvalloissa ylläpidetään kattavia tilastoja, lukuun ottamatta osavaltion tasolla tapahtuvia rahanpesurikoksiin liittyviä tutkimuksia, syytetoimia ja tuomioita tai osavaltion tasolla jäädytettyä, takavarikoitua ja menetetyksi tuomittua omaisuutta koskevia tilastoja.	Liittovaltio ja osavaltio
35	Pakotteet	Jäsenvaltioiden on annettava rahanpesun valvontaviranomaisille valtuudet määrätä pakotteita, sekä tähän kuuluvat määrärahat silloin, kun havaitaan valvontasääntöjen rikkomisia. Käytännössä pakotteiden luonne ja vakavuus vaihtelevat lainkäyttöalueittain.	Jäsenvaltiot	Käytettävissä on useita oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia, siviilioikeudellisia ja hallinnollisia pakotteita, jotka vaihtelevat kurinpitokirjeistä sakkoihin ja vankeusrangaistuksiin. FinCEN voi käynnistää rangaistustoimenpiteitä pankkisalaisuuden rikkomistapauksissa. Sillä on yksinomainen liittovaltiotason toimeenpanovalta rahanpesun selvittelykeskuksiin nähden ja se kattaa myös muut kuin rahoitusalan yritykset ja ammatit. Siviilioikeudellisten sakkorangaistusten lisäksi FinCEN voi ryhtyä muihin virallisiin ja epävirallisiin hallinnollisiin toimiin. Myös muilla virastoilla (kuten arvopaperi- ja pörssikomissiolla) on oman lainsäädäntönsä nojalla valtuudet toteuttaa erilaisia valvontatoimia.	Liittovaltio

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen yhteenveto FATF:n, FinCENin, komission ja EPV:n asiakirjojen perusteella.

Liite V – Unionin oikeuden rikkomistapauksia koskeva prosessi vaiheittain

Vaihe	Prosessi	Sidosryhmä	Aikajana
Pyyntö	Asetuksen (EU) N:o 1093/2010 (EPV:n perustamisasetus) 17 artiklassa säädetään EPV:n mahdollisuudesta tutkia unionin oikeuden väitettyä rikkomista tai noudattamatta jättämistä omasta aloitteestaan tai tiettyjen elinten pyynnöstä sekä kohdistaa tiettyihin elimiin unionin oikeuden rikkomiseen liittyviä tutkintatoimia. EPV-asetuksessa ei säädetä siitä, miten ja milloin tämän pitäisi tapahtua, toisin sanoen yhdelläkään näistä elimistä (komissio mukaan luettuna) ei ole oikeudellista velvoitetta koskien sitä, miten tai milloin sen olisi esitettävä tutkintapyyntö EPV:lle.	EPV:lle osoitettavan pyynnön esittäjänä on oltava yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen, Euroopan parlamentti, neuvosto tai pankkialan osallisryhmä.	Pyyntö voidaan esittää milloin tahansa, eikä EPV:llä ole erityistä oikeudellista velvollisuutta vastata siihen tietyssä määräajassa.
Alustavat tiedustelut	Unionin oikeuden väitetyn rikkomisen alustava arviointi.	EPV suorittaa alustavia tiedusteluja, joihin sisältyy viestintä toimivaltaisten viranomaisten kanssa, selvittääkseen unionin oikeuden väitettyä rikkomista koskevat tosiseikat.	Tälle ajanjaksolle ei ole erityistä lakisääteistä määräaikaa.
Tutkinta	Virallinen prosessi, jonka yhteydessä päätetään, onko unionin oikeuden rikkominen tapahtunut.	EPV:n puheenjohtaja päättää unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkinnan aloittamisesta. EPV:n työjärjestyksessä määrätään, että koolle kutsutaan lautakunta, joka koostuu puheenjohtajasta ja kuudesta hallintoneuvoston jäsenestä, joita tutkinta ei koske. Lautakunta päättää joko tutkinnan päättämisestä antamatta asiassa suositusta tai, mikäli unionin oikeuden rikkomisen on todettu tapahtuneen, suosituksen antamisesta hallintoneuvostolle unionin oikeuden rikkomista koskevaa tutkintaprosessia varten.	EPV voi antaa asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle suosituksen unionin oikeuden noudattamisen edellyttämistä toimista viimeistään kahden kuukauden kuluttua tutkinnan aloittamisesta.
Suositus	Hallintoneuvosto toteaa, että unionin oikeutta on rikottu, ja antaa asianomaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle suosituksen.	Päätöksen suosituksen hyväksymisestä tekee EPV:n hallintoneuvosto, joka koostuu 27 toimivaltaista viranomaista edustavista valvontaviranomaisista.	Päätös suosituksen antamisesta on tehtävä kahden kuukauden kuluessa tutkinnan aloittamisesta (ks. edellinen kohta).
Viestintä	Suosituksen osoittaminen kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle	Suosituksessa esitetään unionin oikeuden noudattamisen edellyttämät toimet.	Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on vastattava kymmenen päivän kuluessa.
Lausunto	Jos toimivaltainen viranomainen ei ole noudattanut suositusta, komissio voi osoittaa kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle virallisen lausunnon.	Komissio voi toimia EPV:n ilmoitettua asiasta tai omasta aloitteestaan.	Komissio voi antaa tällaisen virallisen lausunnon viimeistään kolmen kuukauden kuluttua suosituksen antamisesta, ja se voi pidentää määräaikaa yhdellä kuukaudella.

Lähde: EPV-asetus, EPV:n työjärjestys.

Liite VI – Direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat tarkastukset

Määräaika direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä	26. kesäkuuta 2017
Jäsenvaltioiden ilmoitukset, jotka on toimitettu määräaikaan mennessä tai ennen ilmoittamatta jättämistä koskevien rikkomusmenettelyjen käynnistämistä	6
Niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, jotka eivät olleet ilmoittaneet direktiivien saattamisesta kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä tämän tarkastuksen ajankohtaan (heinäkuu 2020) mennessä	8
Ilmoittamatta jättämistä ja direktiivien puutteellista saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevien aloitettujen rikkomusmenettelyjen lukumäärä	28
Direktiivien puutteellista saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevien rikkomusmenettelyjen kokonaiskesto (kuukausina)52	Yli 36 (käynnissä)53

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission laatiman analyysin perusteella.

Liite VII – EKP:n tietojenvaihdon tyypit

Luokat	Vuotuisen säännöllisen tietojenvaihdon yhteydessä tapahtuva tietojenvaihto (lähetetyt ja vastaanotetut)	Tapauskohtaiset oma-aloitteiset tietojenvaihdot (lähetetyt ja vastaanotetut)	Tapauskohtaisiin pyyntöihin perustuvat tietojenvaihdot (lähetetyt ja vastaanotetut)
Jaetut tiedot	EKP:n vakavaraisuuden arviointiprosessin perusteella tekemiä päätöksiä koskevien otteiden vuosittainen jakaminen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien viranomaisten kanssa (tiedot jaetaan oma-aloitteisesti) Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä koskevat pisteytykset ja arvioinnit, paikan päällä tehtyjen tarkastusten perusteella laaditut kertomukset ja seuraamukset (EKP:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaaville viranomaisille lähettämät vuotuiset pyynnöt)	Muut molempien toimintojen valvontaan perustuvat tarkoituksenmukaiset tiedot	Muut molempien toimintojen valvontaan perustuvat tarkoituksenmukaiset tiedot

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EKP:n toimittamien tietojen perusteella.

Lyhenteet

BCBS: Baselin pankkivalvontakomitea

BKT: Bruttokansantuote

CRD: Vakavaraisuusdirektiivi

EIOPA: Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen

EKP: Euroopan keskuspankki

EPV: Euroopan pankkiviranomainen

ESMA: Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

FATF: Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastainen toimintaryhmä

FinCEN: Talousrikosten torjuntaverkosto

YVM: Yhteinen valvontamekanismi

Sanasto

Baselin pankkivalvontakomitea (BCBS): Pankkien vakavaraisuussääntelyn ensisijainen maailmanlaajuinen standardinasettaja ja pankkivalvontaa koskevan säännöllisen yhteistyön foorumi.

Delegoitu säädös: Oikeudellisesti sitova säädös, jota komissio käyttää (jos parlamentti ja neuvosto eivät vastusta sitä) EU:n lainsäädännön muiden kuin keskeisten osien täydentämistä tai muuttamista varten ja joka voi sisältää esimerkiksi yksityiskohtaisia tietoja täytäntöönpanotoimenpiteistä.

Direktiivin saattamistarkastus: Sen arviointi, ovatko kansalliset täytäntöönpanotoimet yhteensopivia suhteessa direktiivin säännöksiin.

EU:n lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä: Menettely, jolla EU:n jäsenvaltiot sisällyttävät EU‑direktiivit kansalliseen lainsäädäntöönsä, jotta niiden tavoitteita, vaatimuksia ja määräaikoja voidaan soveltaa suoraan.

Euroopan keskuspankki (EKP): Amsterdamin sopimuksella vuonna 1998 perustettu EU:n toimielin; euroalueen suurten pankkien suora vakavaraisuuden valvoja yhteisen valvontamekanismin kautta vuodesta 2014 alkaen.

Euroopan pankkiviranomainen (EPV): Vuonna 2011 perustettu EU:n virasto; yksi kolmesta Euroopan valvontaviranomaisesta ja pankkialan sääntelyn ja valvonnan pääasiallinen sääntelyviranomainen, joka laatii komission hyväksymät tekniset sääntelystandardit ja jolla on valtuudet panna täytäntöön rahanpesun torjuntaa koskevat normit.

Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH): EUH on EU:n ulkoasiainhallintoyksikkö. Sen tavoitteena on tehdä EU:n ulkopolitiikasta johdonmukaisempaa ja vaikuttavampaa lisäten näin Euroopan maailmanlaajuista vaikutusvaltaa. EUH hallinnoi EU:n ulkosuhteita sen ulkopuolisiin maihin ja johtaa EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Euroopan unionin tuomioistuin:Euroopan unionin tuomioistuin tulkitsee EU:n lainsäädäntöä varmistaakseen, että sitä sovelletaan samalla tavalla kaikissa EU‑maissa. Lisäksi se ratkaisee jäsenvaltioiden hallitusten ja EU:n toimielinten välisiä riita-asioita.x

Euroopan valvontaviranomaiset: Euroopan valvontaviranomaiset ovat Euroopan pankkiviranomainen (EPV), Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA) ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA). Euroopan valvontaviranomaiset pyrkivät yhdenmukaistamaan rahoitusvalvontaa EU:ssa ja auttavat varmistamaan sääntökirjan johdonmukaisen soveltamisen tasapuolisten toimintaedellytysten luomiseksi. Niiden tehtävänä on myös arvioida rahoitusalan riskejä ja haavoittuvuuksia.

Europol: Euroopan unionin lainvalvontavirasto, joka muun muassa tukee jäsenvaltioita rahanpesun ja terrorismin torjunnassa.

Kolmas maa: Kolmannella maalla tarkoitetaan muuta kuin Euroopan yhteisössä sijaitsevaa maata tai aluetta.

Luottolaitos: Yritys, kuten pankki, jonka liiketoimintaan kuuluu yleisön talletusten tai muiden takaisin maksettavien varojen vastaanottaminen ja lainojen myöntäminen.

Perusteltu lausunto: Jos asianomainen EU‑maa ei ilmoita toimenpiteistä, joilla direktiivien säännökset saatetaan täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, tai jos se ei korjaa epäiltyä Eu:n lainsäädännön rikkomista, komissio voi käynnistää virallisen rikkomusmenettelyn. Virallisen ilmoituksen lähettämisen jälkeen ja sen jälkeen, kun komissio on todennut, että maa ei täytä EU:n lainsäädännön mukaisia velvoitteitaan, menettelyn toisena vaiheena komissio voi lähettää perustellun lausunnon, toisin sanoen virallisen pyynnön EU:n lainsäädännön noudattamisesta.

PO FISMA: Euroopan komission rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto, joka on rahanpesun torjuntaa koordinoiva komission pääosasto.

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastainen toimintaryhmä (FATF): Jäsenvaltioiden lainkäyttöalueiden ministerien vuonna 1989 perustama hallitustenvälinen elin. 39 jäsentä, mukaan lukien Euroopan komissio ja 14 jäsenvaltiota. Ryhmä laatii normeja ja edistää sellaisten oikeudellisten ja sääntelytoimenpiteiden sekä operatiivisten toimien vaikuttavaa täytäntöönpanoa, joita toteutetaan rahanpesun, terrorismin rahoituksen ja muiden niihin liittyvien, kansainvälisen rahoitusjärjestelmän eheyteen kohdistuvien uhkien torjumiseksi. Ryhmä on niin sanottu päätöksentekoelin, joka pyrkii luomaan tarvittavan poliittisen tahdon kansallisten lainsäädäntö- ja sääntelyuudistusten toteuttamiseksi näillä aloilla.

Rahanpesun selvittelykeskus: Kansallinen toimivaltainen viranomainen, joka vastaa rahanpesun vastaisen lainsäädännön täytäntöönpanosta jäsenvaltiossa. Selvittelykeskus on vastuussa ilmoitusvelvollisten, myös muiden EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden, toimittamien ilmoitusten keräämisestä, analysoinnista ja levittämisestä sekä tarvittaessa yhteydenpidosta lainvalvontaviranomaisiin.

Rahanpesun torjunnan valvontaviranomainen: Jäsenvaltion viranomainen, jonka tehtävänä on valvoa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaista järjestelmää ja tutkia, kuinka ilmoitusvelvolliset noudattavat kyseisen lainkäyttöalueen rahanpesun vastaista järjestelmää sekä määrätä sakkoja sääntöjen noudattamatta jättämisestä.

Rahanpesunvastainen direktiivi: Osa EU:n lainsäädäntöä ja tärkein oikeudellinen väline, jolla estetään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen; ensimmäinen direktiivi vuodelta 1990 ja sitä seuraavat iteraatiot viidenteen direktiiviin vuodelta 2018.

Rikkomusmenettely: Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258–260 artiklan mukaan tärkein täytäntöönpanomekanismi, jota komissio käyttää jäsenvaltiota vastaan aina, kun se katsoo, että jäsenvaltio rikkoo EU:n lainsäädännön mukaisia velvoitteitaan.

Terrorismin rahoituksen torjunta: Vaikuttava rahanpesun ja terrorismin järjestelmien rahoituksen torjunta on olennaisen tärkeää markkinoiden ja maailmanlaajuisen rahoituskehyksen eheyden suojelemiseksi, koska näin autetaan lieventämään tekijöitä, jotka helpottavat taloudellista väärinkäyttöä.

Vaatimustenmukaisuuden tarkastus: Tarkastus, jonka tarkoituksena on varmistaa, että sovellettavat EU‑direktiivin säännökset on saatettu tarkasti osaksi kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä.

Vakavaraisuuden arviointiprosessi: Euroalueen suurten pankkien vuotuinen valvontaprosessi EKP:n suorassa valvonnassa. Antaa valvojille yhdenmukaiset työkalut pankin riskiprofiilin tutkimiseen neljästä eri näkökulmasta – liiketoimintamalli, hallinto ja riskit, pääoma ja maksuvalmius.

Vakavaraisuusvalvonta: Rahoituslaitosten (myös pankkien) suora valvonta sen varmistamiseksi, että ne eivät ainoastaan noudata asetuksia juridisessa mielessä, vaan toimivat moitteettomasti ja varovaisuutta noudattaen sääntelykehyksen hengessä.

Virallinen ilmoitus: Jos asianomainen EU‑maa ei ilmoita toimenpiteistä, joilla direktiivien säännökset saatetaan täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, tai jos se ei korjaa epäiltyä EU:n lainsäädännön rikkomista, komissio voi käynnistää virallisen rikkomusmenettelyn. Rikkomusmenettely alkaa virallisella ilmoituksella, jolla EU:n komissio antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden esittää näkemyksensä todetusta rikkomisesta.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin sekä yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Mihails Kozlovsin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Edīte Dzalbe, kabinettiavustaja Laura Graudiņa, toimialapäällikkö Zacharias Kolias ja tehtävävastaava Shane Enright sekä tarkastajat Helmut Kern, Marc Hertgen, Marion Schiefele, Katja Mravlak ja Nadiya Sultan ja juristi Andreea-Maria Feipel-Cosciug. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Loppuviitteet

¹ Ks. Eurostat, ”Money laundering in Europe” (2013).

² Euroopan pankkiviranomainen totesi hiljattain, että saman rahoituslaitoksen tekemä sama rikkomus todennäköisesti johtaa erilaisten seuraamusten ja toimenpiteiden määräämiseen riippuen siitä, mikä toimivaltainen viranomainen on vastuussa täytäntöönpanotoimista, tai siihen, ettei seuraamuksia tai toimenpiteitä ole lainkaan. EBA Report on European Commission’s call for advice on the future EU legal framework on AML/CFT, syyskuu 2020, kohta 88, s. 23.

³ Tämä voi johtaa pankin toimintahäiriöihin.

⁴ PO FISMA otti tammikuussa 2020 vastuulleen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan komission oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosastolta (PO JUST).

⁵ PO FISMA otti tammikuussa 2020 vastuulleen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan komission oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosastolta (PO JUST).

⁶ Euroopan komissio, ”Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist financing”, toukokuu 2020.

⁷ Euroopan parlamentti, päätöslauselma rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevasta kokonaisvaltaisesta unionin toimintapolitiikasta – komission toimintasuunnitelma ja muu viimeaikainen kehitys, heinäkuu 2020.

⁸ Euroopan unionin neuvosto, Neuvoston päätelmät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta, marraskuu 2020.

⁹ FATF:n suositukset 2012, sellaisena kuin ne ovat muutettuina kesäkuussa 2019.

¹⁰ Baselin pankkivalvontakomitea, Introduction of guidelines on interaction and cooperation between prudential and AML/CFT supervision, ja Core Principles for Effective Banking Supervision.

¹¹ EU:n direktiivin (EU) 2015/849 (neljäs rahanpesunvastainen direktiivi) ja direktiivin (EU) 2018/843 (viides rahanpesunvastainen direktiivi) 9 artiklan mukaan.

¹² Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, 290 artikla.

¹³ Termillä ”kolmas maa” tarkoitetaan EU:n ulkopuolisia lainkäyttöalueita (maita ja alueita).

¹⁴ Komissio, ”Methodology for identifying high risk third countries under Directive (EU) 2015/849”.

¹⁵ Asteikko yhdestä (pieni merkitys) neljään (suuri merkitys).

¹⁶ Komissio, ”Kertomus sisämarkkinoihin vaikuttavia ja rajat ylittäviin toimiin liittyviä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä koskevasta arvioinnista” kohta 4 – Suositukset.

¹⁷ Viides rahanpesun vastainen direktiivi, 6 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 44 artikla; nämä velvoitteet koskevat komissiota ja niihin voi sisältyä Eurostatin ja/tai muiden pääosastojen, kuten FISMAn, velvollisuuksia.

¹⁸ Nämä ovat SEUT-sopimuksen 258 ja 260 artiklan mukaisia komission valtuuksia.

¹⁹ Tämä on komission vastuulla SEU‑sopimuksen 17 artiklan nojalla.

²⁰ Asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet, 13 artikla; tehostetut asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet, 18 artikla; tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa koskevat tiedot ja keskitetty rekisteri, 30 artikla; kolmansien maiden lainsäädännön soveltamisen yhteydessä käytettävät lisätoimenpiteet, 45 artikla; Euroopan valvontaviranomaisten kanssa tehtävä yhteistyö, 50 artikla.

²¹ Lisätietoja tilintarkastustuomioistuimen katsauksessa 7/2018 EU:n lainsäädännön soveltaminen käytännössä: Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaiset Euroopan komission valvontatehtävät.

²² 25 prosenttia vastasi, että työpajat olivat ”erittäin hyödyllisiä” ja 60 prosenttia vastasi niiden olevan ”melko hyödyllisiä”.

²³ Lisäksi kyselyssä 12 jäsenvaltiota 20 jäsenvaltiosta (60 prosenttia) ilmoitti, että epäviralliset yhteydet, esimerkiksi kahdenväliset tapaamiset komission kanssa, olivat ”erittäin hyödyllisiä”.

²⁴ Viikkoa myöhemmin kuusi jäsenvaltiota oli ilmoittanut saattaneensa direktiivin kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja 15 jäsenvaltiota ei ollut vielä ilmoittanut toimenpiteistä.

²⁵ Komissio, Better Regulation guideline, Toolbox No 37, s. 285.

²⁶ Syyskuusta 2020.

²⁷ Komissio, Better Regulation guideline, Toolbox No 37.

²⁸ Kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat tarkastukset alkavat kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevan määräajan päätyttyä.

²⁹ Komission asettaman tavoitteen mukaisesti (Better Regulation guideline, Toolbox 37): Komissio pyrkii viemään päätökseen direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat tarkastukset kuuden kuukauden kuluessa kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiselle asetetun määräajan päättymisestä. Jos jäsenvaltio ei ilmoita kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen toimenpiteistä määräaikaan mennessä, käynnistetään rikkomusmenettely mahdollisimman nopeasti. Tässä tapauksessa kuuden kuukauden määräaika alkaa silloin, kun toimenpiteistä on ilmoitettu. Koska tämän määräajan päättymistä ei ole ilmoitettu paremman sääntelyn yleisissä periaatteissa, tilintarkastustuomioistuin laski sen alkaen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen määräajasta ja päättyen rikkomusmenettelyn käynnistämiseen (maat 1 ja 3) ja puuttuvan ilmoituksen tapauksessa (maa 2) ensimmäisestä ilmoituksesta tapauksen käsittelyn päättämiseen asti.

³⁰ Ks. edellinen alaviite.

³¹ Lisäksi kyselyyn vastanneista 20 jäsenvaltiosta 12 (60 prosenttia) ilmoitti, että neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä osallistui neljä tai useampia keskushallinnon ministeriöitä.

³² Ks. Jäsenvaltioiden ja komission 28 päivänä syyskuuta 2011 yhteiseksi poliittiseksi lausumaksi selittävistä asiakirjoista.

³³ Euroopan unionin tuomioistuin, 8. heinäkuuta 2019 annettu tuomio asiassa C-543/17, komissio v. Belgia; toistettu 16. heinäkuuta 2020 asiassa komissio v. Irlanti annetussa tuomiossa C‑550/18, ECLI:EU:C:2020:564, kohta 74.

³⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1093/2010, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/78/EY kumoamisesta (EUVL L 331, 15.12.2010, s. 12), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 18 päivänä joulukuuta 2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/2175.

³⁵ EPV-asetuksen 17 artiklan 2 kohdan nojalla.

³⁶ Komissio, Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeaikaisten väitettyjen EU:n luottolaitoksiin liittyneiden rahanpesutapausten arvioinnista, 2019.

³⁷ Komissio, Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan valvontaviranomaisten ja Euroopan finanssivalvojien järjestelmän (EFVJ) toiminnasta, 2014.

³⁸ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2019 EU:n laajuiset pankkien stressitestit: pankeista annettujen tietojen määrä on ennennäkemättömän suuri, mutta koordinointia ja riskien painottamista on lisättävä, kohta 113.

³⁹ Neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013, annettu 15 päivänä lokakuuta 2013, 33 artiklan 2 kohdan mukaisesti luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyviä toimintapolitiikkoja koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille (”YVM-asetus”).

⁴⁰ SEUT-sopimuksen 127 artiklan 6 kohta ja yhteisestä valvontamekanismista annetun asetuksen johdanto-osan 28 kappale.

⁴¹ YVM-asetuksen johdanto-osan 29 kappale.

⁴² Lainsäädännössä ei säädetty samanaikaisesti vastaavista poikkeuksista salassapitojärjestelyn osalta. Tämä todettiin myös viidennen rahanpesunvastaisen direktiivin johdanto-osan 19 kappaleessa: ”luottamuksellisten tietojen vaihtoa ja yhteistyötä luotto- ja finanssilaitosten rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten ja toiminnan vakauden valvojien välillä ei saisi vaikeuttaa oikeudellisella epävarmuudella, joka voi seurata, jos alan säännökset eivät ole selkeitä. Oikeudellisen kehyksen selventäminen on erityisen tärkeää myös siksi, että toiminnan vakauden valvonta on erinäisissä tapauksissa uskottu muille kuin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvojille, kuten Euroopan keskuspankille (EKP)”.

⁴³ Viides rahanpesunvastainen direktiivi tuli voimaan kesäkuussa 2018.

⁴⁴ Vakavaraisuusdirektiivi tuli voimaan kesäkuussa 2019.

⁴⁵ Erityisesti luottolaitokset 12 merkittävästä valvottavasta ryhmästä.

⁴⁶ Euroopan pankkiviranomainen, Multilateral Agreement on the practical modalities for exchange of information on AML/CFT between the ECB and CAs, 2019.

⁴⁷ Tämä asia otettiin esille myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 29/2016: Yhteinen valvontamekanismi – hyvä alku, mutta lisäparannuksia kaivataan, kohta 185.

⁴⁸ EPV, Guidelines on the revised common procedures and methodologies for the supervisory review and evaluation process (SREP) and supervisory stress testing, 2018.

⁴⁹ Tämä oli otantajakson ulkopuolella.

⁵⁰ Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA).

⁵¹ Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA).

⁵² Syyskuu 2020.

⁵³ Pisimmän rikkomusmenettelyn kesto.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi	3.3.2020
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	26.3.2021
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	20.5.2021
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	24.6.2021
EKP:n viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	12.5.2021
EPV:n viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	19.5.2021

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6230-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/492	QJ-AB-21-013-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-6204-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/84219	QJ-AB-21-013-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitseEurope Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.