Különjelentés
sz.05 2019

A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD) hasznos támogatást nyújt, de egyelőre nem állapítható meg, hogy valóban hozzájárul-e a szegénység csökkentéséhez

A jelentésről: Az Európai Unió általános anyagi jóléte ellenére polgárainak majdnem egynegyede jelenleg is a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés kockázatának van kitéve. A szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem az Unió „Európa 2020” stratégiájának egyik központi eleme. A 2014–2020-as időszakra a Bizottság a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD) révén 3,8 milliárd eurót különített el erre a célra. A FEAD célja a mélyszegénység azon formáinak enyhítése (ilyen például a hajléktalanság, a gyermekszegénység és az élelmiszerhiány), amelyek a legnagyobb társadalmi kirekesztéshez vezetnek.
Megvizsgáltuk, hogy az Alapot úgy alakították-e ki, hogy az ténylegesen lehetővé tegye e cél elérését. Megállapítottuk, hogy a FEAD a szociálpolitikai keret szerves részét képezi, és hozzájárul a szegénység enyhítését célzó tagállami szakpolitikákhoz. Emellett innovatív társadalmi befogadási intézkedéseket is tartalmaz. Megállapítottuk ugyanakkor azt is, hogy az Alap továbbra is elsősorban élelmezési segélyprogramként működik, és nem mindig irányul a szegénység legsúlyosabb formáira a tagállamokban. Végezetül, a nyomon követés hiányosságai miatt nem tudtuk megállapítani, hogy az Alap hozzájárul-e a szegénység csökkentéséhez.

A kiadvány 23 nyelven és a következő formátumban érhető el:
PDF
PDF General Report

Összefoglaló

I

A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD) egy korábbi program, a leginkább rászorulókat támogató élelmiszerprogram (MDP) utódprogramja. Az Alap – tagállami szinten végrehajtott operatív programok révén – a 2014–2020-as programozási időszakra összesen 3,8 milliárd euró összegű uniós támogatást biztosít.

II

Az MDP-hez képest a FEAD két jelentős változást vezetett be a szegénység elleni küzdelem területén. Az egyik, hogy az élelmiszersegéllyel kapcsolatos tevékenységén felül anyagi támogatást is nyújt és társadalmi befogadási intézkedéseket is végrehajt. A másik, hogy az Alap irányítása az Európai Bizottságon belül a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságtól átkerült a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatóságához. Ezt a szervezeti változást, amely a szociálpolitika irányában való eltolódást tükrözte, később a legtöbb tagállami hatóság is követte.

III

E változások ellenére megállapítottuk azonban, hogy a FEAD továbbra is elsősorban élelmezési segélyprogramként működik, mivel az Alap támogatásainak 83%-a erre a területre irányul. Erre a FEAD-alaprendelet nyújt lehetőséget, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok a korábbi MDP-hez nagyon hasonló feltételek mellett finanszírozzanak élelmezési segélyeket. Mindössze négy tagállam döntött úgy, hogy programjukban kifejezetten a társadalmi befogadással kapcsolatos intézkedésekre helyezik a hangsúlyt. Az ilyen intézkedések az Alap 2,5%-át teszik ki.

IV

A „leginkább rászoruló személyek” kifejezés továbbra is általánosító, ezért a tagállamok feladata annak meghatározása, hogy kiket sorolnak azokba a szegénységnek leginkább kitett csoportokba, amelyekre a tagállami operatív programok keretében irányítani tervezik a FEAD-támogatást. Az általunk vizsgált tagállamok fele a támogatást nem irányítja egy konkrét kiszolgáltatott vagy szegénységben élő csoportra. Ha azonban a FEAD a többi támogatási rendszer mellett uniós többletértéket kíván teremteni, akkor a támogatást a leginkább rászorulóknak, illetve a szegénység legsúlyosabb formáiban élő személyeknek kell nyújtania.

V

A tagállamoknak az anyagi támogatás mellett más társadalmi befogadási intézkedéseket is végre kellett hajtaniuk, és a tájékoztató brosúrák terjesztésétől a személyre szabott egyéni támogatásokig számos ilyen jellegű intézkedést találtunk. Mivel azonban az ezek által elért eredményeket csak néhány tagállam követi nyomon, nem lehetett megállapítani, hogy az intézkedések hozzájárulnak-e a szegénység legsúlyosabb formáinak enyhítéséhez.

VI

Az a négy tagállam, amely programjában kifejezetten társadalmi befogadási intézkedésekre, nem pedig élelmezési segélyre vagy anyagi támogatásra helyezte a hangsúlyt, részletesebb monitoringot végzett, mivel a FEAD-alaprendelet jobb célirányosítást követel meg. Arra azonban nincs elég bizonyíték, hogy ezek az intézkedések kiegészítettek-e hasonló, az Európai Szociális Alap (ESZA) által támogatott projekteket;

VII

A következő, 2020 utáni programozási időszakra nézve a Bizottság javasolta a FEAD integrálását az új ESZA+ alapba, amely külön célkitűzéseket fogalmazott meg az anyagi nélkülözés elleni küzdelem tekintetében.

VIII

Összességében úgy véljük, hogy a FEAD releváns eszköz, amely élelmiszert és anyagi támogatást biztosít a leginkább rászorulók számára, kiegészítve a tagállami és a magán- – de nem feltétlenül az egyéb uniós – kezdeményezéseket. A leginkább rászoruló személyekkel foglalkozó szereplők is kedvezően fogadták a FEAD-ot. Egyelőre azonban még nem ismeretes, milyen mértékben járul hozzá a szegénység enyhítéséhez. Ajánlásaink, amelyekben figyelembe vettük a Bizottság 2021–2027-es programozási időszakra vonatkozó javaslatait, a következőkre irányulnak:

  1. a támogatások jobb célirányosítása;
  2. a társadalmi befogadási intézkedések fenntartása az alapvető anyagi támogatásban részesülő kedvezményezettek számára;
  3. a FEAD végső kedvezményezettjeinek társadalmi befogadására irányuló értékelés javítása.

Bevezetés

01

Az Európai Unió általános anyagi jóléte ellenére a szegénység még mindig nagymértékű az Unióban. Az Európa 2020 stratégia az erre az évtizedre vonatkozó, a növekedés és a munkahelyteremtés ösztönzését célzó uniós menetrend. A szegénység csökkentése az Európa 2020 stratégia egyik fő szakpolitikai eleme, a stratégia ugyanis a következőképpen fogalmazta meg egyik célját: 2008-hoz képest 2020-ra „legalább 20 millió ember esetében fel kell számolni a szegénység vagy a társadalmi kirekesztődés kockázatát”. 2017-ben 113 millió ember, azaz az Unió népességének 22,5%-a volt kitéve a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés kockázatának1. 2008-ban, amikor az Unió kitűzte a kiemelt célt, 116 millióan voltak kitéve e kockázatoknak. A kockázat az olyan csoportok esetében a legnagyobb, mint például a gyermekek és az időskorúak.

02

Az Unió az 1980-as években hozta létre az első olyan támogatási rendszert, amelynek célja a leginkább rászorulók támogatása volt. Az első ilyen rendszer a leginkább rászorulókat támogató uniós élelmiszerprogram (MDP) volt, majd 2014-ban kezdte meg működését a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD): jelentésünk ez utóbbira irányul.

A megelőző program, az MDP

03

A Tanács 1987-ben hozta létre az MDP-t, amely mezőgazdasági termékek állami intervenciós készleteit bocsátotta azon tagállamok rendelkezésére, amelyek azokat élelmiszersegélyként kívánták felhasználni a népességeiken belül a leginkább rászoruló személyek támogatására. Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága (DG AGRI) által irányított MDP jelentős támogatási forrássá vált a rászorulóknak élelmiszert biztosító szervezetek számára. 2010-ben az Unióban több mint 18 millió ember részesült támogatásban a program révén. A program azonban jogvitákhoz vezetett a tagállamok között.

04

Az MDP fokozatosan pénzügyi támogatási rendszerré vált, amelynek keretében élelmiszer vásárlására és a leginkább rászorulók számára történő szétosztására nyílt lehetőség. Németország 2008-ban azt kifogásolta a Bizottsággal szemben, hogy az MDP már nem a közös agrárpolitikához, hanem a szociálpolitika területéhez kapcsolódik, ez utóbbi azonban a tagállamok hatáskörébe tartozik. Németországot ebben az ügyben Svédország is támogatta, Franciaország, Olaszország, Spanyolország és Lengyelország azonban a Bizottsággal értett egyet. A Tanács keretében folytatott politikai tárgyalásokat követően a tagállamok egy új alap, a FEAD létrehozása révén jutottak egyetértésre. A közös agrárpolitikától független FEAD az elkövetkező programozási időszakra lépett az MDP helyébe. Az MDP a 2013. december 31-ével végződő átmeneti időszakban még tovább folytatta működését (hogy a tagállami jótékonysági szervezeteknek legyen idejük alkalmazkodni az új helyzethez).

05

Az MDP-re vonatkozóan 2008-ban végeztünk ellenőrzést2. Jelentésünkben többek között a következőket javasoltuk:

  • a program integrálódjon a tagállami szociálpolitikai keretekbe;
  • dolgozzanak ki egyértelmű, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős célokat, és határozzanak meg releváns teljesítménymutatókat a programcélok elérésének nyomon követéséhez.

A FEAD, a leginkább rászoruló személyek támogatásának új programja

06

2014-ben az MDP helyébe a FEAD lépett, amely – korábbi ajánlásaink figyelembevételével – új megközelítésre törekedett a rászoruló személyeknek nyújtott támogatások terén. Ennek jegyében nem csupán élelmezési segélyprogramként kívánt működni, hanem arra is törekedett, hogy személyre szabott társadalmi befogadási intézkedésekkel kísért anyagi támogatást is nyújtson, és ennek révén segítsen az embereknek kitörni a szegénységből, illetve felszámolni a szegénység kockázatát. Mindezt jól tükrözik a FEAD célkitűzései (lásd: 1. háttérmagyarázat):

1. háttérmagyarázat

A FEAD célkitűzései

Az Alap azáltal ösztönzi a társadalmi kohéziót, fokozza a társadalmi befogadást és járul hozzá a szegénység felszámolásának célkitűzéséhez az Unión belül, hogy az Európa 2020 stratégiának megfelelően hozzájárul a szegénység és a társadalmi kirekesztés kockázatának kitett személyek számát legalább 20 millióval csökkenteni kívánó célkitűzés megvalósításához, egyúttal kiegészítve a strukturális alapokat.

Az Alap a leginkább rászoruló személyek számára nyújtott nem pénzügyi támogatás – élelmiszer és/vagy alapvető anyagi támogatás juttatása a leginkább rászoruló személyeknek és a társadalmi befogadásukat célzó tevékenységek – biztosításával hozzájárul a szegénység legsúlyosabb formáinak enyhítésére irányuló egyedi célkitűzés megvalósításához.

Az Alap kiegészíti a szegénység felszámolását és a társadalmi befogadást elősegítő fenntartható nemzeti szakpolitikákat.

Forrás: a FEAD-alaprendelet3 3. cikke.

07

Az Alap létrehozásának nem csak az volt a célja, hogy élelmiszert és alapvető anyagi támogatást nyújtson a leginkább rászorulóknak, illetve hogy az anyagitámogatásokat oda irányítsa, ahol azokra a legnagyobb szükség van, hanem az is, hogy – ahol lehet – segítsen az embereknek kitörni a szegénységből, illetve más uniós vagy tagállami támogatási rendszerek felé irányítsa őket (lásd: 1. ábra).

1. ábra

FEAD – alapvető támogatás és a társadalmi befogadáshoz vezető lehetőségek

Forrás: Európai Számvevőszék.

08

Az új megközelítés részeként a FEAD irányítását a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága (DG EMPL) vette át. A 2014–2020-as időszakra nézve az Unió 3,8 milliárd eurót irányzott elő, amelyet tagállami hozzájárulások is kiegészítenek, így a teljes finanszírozási összeg 4,5 milliárd euró.

A FEAD végrehajtása kétféle operatív program révén valósul meg

09

A FEAD végrehajtásához a tagállamoknak az operatív programok két típusa közül kellett választaniuk, illetve dönthettek mindkét program alkalmazása mellett is:

  • Az „I. típusú” operatív programok élelmezési segélyt és anyagi támogatást nyújtanak, többek között élelmiszercsomagok szétosztása, a hajléktalanoknak meleg ételt osztó szervezetek támogatása, hálózsákok és tisztaságcsomagok szétosztása vagy szegénységben élő gyermekek iskolai ebédjének támogatása, illetve a családjaiknak nyújtott támogatás révén.
  • Ezek a programok emellett olyan kísérő intézkedéseket is tartalmaznak, amelyek a leginkább rászoruló személyek társadalmi kirekesztésének enyhítését célozzák. Ide tartoznak például az olyan intézkedések, mint például a higiéniai tanácsadás, a főzőiskolák szervezése, vagy a nemzeti társadalombiztosítási rendszerekkel kapcsolatos tájékoztatás nyújtása.
  • A „II. típusú” operatív programok nem élelmezési segélyt, illetve anyagi támogatást nyújtanak, hanem a leginkább rászorulók csoportján belül világosan meghatározott népességcsoportok társadalmi befogadását célzó intézkedésekre épülnek. Ezeknek az intézkedéseknek egyértelműen tagállami társadalmi befogadási szakpolitikákhoz kell kapcsolódniuk, és lehetnek például az I. típusú operatív programok kísérő intézkedésein belül is nyújthatókhoz hasonló tanácsadási tevékenységek, vagy az ESZA keretében végrehajtott intézkedésekhez hasonló társadalmi befogadási tevékenységek.

Huszonnégy tagállam I. típusú operatív programokat, négy tagállam pedig II. típusú programokat választott ki. Egyik tagállam sem döntött mindkét típusú program alkalmazása mellett (lásd: 2. ábra).

2. ábra

Az I. típusú és a II. típusú operatív programokat választó tagállamok

Forrás: Európai Számvevőszék, a térkép a mapchart.net segítségével készült.

Az esb-alapokhoz hasonló programozás

10

A FEAD végrehajtása többéves programok keretében történik, a jelenlegi többéves pénzügyi keret időszaka 2014-től 2020-ig tart. Az európai strukturális és beruházási alapokhoz (esb-alapok), többek között az ESZA-hoz hasonlóan a tagállamok által benyújtott operatív programokat (OP) a Bizottság hagyja jóvá.

11

A tagállamok kinevezik az irányító hatóságot, amely – mind a gondos pénzgazdálkodás, mind a FEAD-alaprendelet betartása tekintetében – felel a program irányításáért. Az irányító hatóság továbbá egy vagy több partnerszervezetet – közigazgatási szervet vagy nonprofit szervezetet – is kijelöl, amelyek élelmezési segély vagy alapvető anyagi támogatás nyújtásával foglalkoznak. A partnerszervezetek szorosan együttműködnek a FEAD kedvezményezettjeivel, pl. közétkeztetéssel vagy hajléktalanok számára meleg étel biztosításával foglalkozó jótékonysági szervezetekkel.

A FEAD új iránya, az ESZA+

12

2018. május 30-án az Európai Bizottság javaslatot tett közzé az Európai Szociális Alap Pluszról (ESZA+) szóló rendeletre, amely elvben elősegíti a FEAD révén támogatott társadalmi befogadási tevékenységek és az aktív intézkedések közötti átmenetet. Ebben a Bizottság a következő többéves pénzügyi keretre (TPK) nézve a FEAD ESZA+-ba történő integrálását javasolja.

13

E javaslat értelmében az ESZA+ keretében két egyedi célkitűzés vonatkozik az anyagi nélkülözés elleni küzdelemre: i. a szegénység vagy a társadalmi kirekesztődés kockázatának kitett személyek – ideértve a leginkább rászorulókat és a gyerekeket is – társadalmi integrációjának előmozdítása, és ii. az anyagi nélkülözés kezelése a leginkább rászorulóknak juttatott élelmiszer és/vagy alapvető anyagi támogatás révén, a kísérő intézkedéseket is ideértve. A javaslat szerint a kísérő intézkedések a jelenlegi FEAD-tól eltérően már nem lesznek kötelezőek.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

14

A Számvevőszék úgy döntött, hogy az ellenőrzést még kellő időben, a jelenlegi FEAD-rendelet helyébe lépő és a 2021–2027-es programozási időszakban hatályos, javasolt ESZA+ rendeletről folyó viták előtt elvégzi.

15

Azt vizsgáltuk, hogy kialakítása révén a FEAD eredményes eszköznek bizonyul-e a szegénység mérséklése, illetve a leginkább rászorulók társadalmi befogadásának elősegítése terén. Az átfogó ellenőrzési kérdés megválaszolásához megvizsgáltuk, hogy:

  • a FEAD kialakítása lényegesen eltért-e a korábbi MDP kialakításától a szegénység mérséklése, illetve a leginkább rászorulók társadalmi befogadásának elősegítése tekintetében;
  • a támogatás célirányosítása révén eredményes eszközként működött-e a tagállami FEAD-programozás;
  • mérhető volt-e, hogy a társadalmi befogadási intézkedések (a FEAD innovatív eleme) hogyan járultak hozzá az eredményekhez.
16

Az ellenőrzési módszer a szakpolitikai és programozási dokumentumok elemzésére terjedt ki, mind a Bizottság, mind a tagállamok szintjén. A tagállamok szintjén kilenc FEAD operatív programot4 és az alátámasztó dokumentumokat tekintettük át. A tagállamokat a pénzügyi előirányzatok alapján, illetve annak alapján választottuk ki, hogy mindkét típusú operatív program jelen legyen a mintánkban, illetve hogy egyensúlyban legyenek az Unió különböző földrajzi területei (lásd: 3. ábra). Az Alap tagállami végrehajtását nem ellenőriztük.

17

A Bizottság monitoring- és értékelési keretét a releváns dokumentumok áttekintése révén vizsgáltuk meg, és ehhez felhasználtuk az Alap (MTE) végrehajtásának félidős értékelését is5.

3. ábra 

A vizsgálatunk által érintett tagállamok

Forrás: Európai Számvevőszék, a térkép a mapchart.net segítségével készült.

18

Felmérést végeztünk a FEAD programok 28 illetékes irányító hatósága körében, a kérdőívre 27 hatóság válaszolt6. A felmérés a következők tekintetében kért információkat: az operatív program megválasztása, az OP által megcélzott népesség elérésének módszere, a partnerszervezetek száma, típusa és kiválasztásuk módszere, valamint az OP esetében létrehozott monitoringmechanizmusok (a felmérés részletes eredményeiért lásd: I. melléklet).

Észrevételek

A FEAD mint a szegénység enyhítését célzó szakpolitikai eszköz kedvező fogadtatásban részesült

Csakúgy, mint korábban az MDP, a FEAD is főként élelmezési segélyeket támogat

19

Az operatív programok I. típusát választó 24 tagállamból tíz kizárólag élelmezési segélyt, egy pedig kizárólag anyagi támogatást nyújt. A többi tagállam élelmezési és anyagi támogatást egyaránt nyújt.

20

Az I. típusú operatív programok teszik ki a FEAD teljes költségvetésének 97,5%-át. A teljes FEAD-költségvetés 83,5%-át csak az élelmezési segélyek képviselik, amelyek 90%-a öt tagállamban – Franciaországban, Olaszországban, Lengyelországban, Romániában és Spanyolországban – kerül szétosztásra (lásd: 4. ábra).

4. ábra

FEAD-támogatással szétosztott élelmezési segélyek, 2016

Forrás: Európai Számvevőszék, a félidős értékelés alapján.

21

Az anyagi támogatás formájában megvalósuló támogatások a FEAD-költségvetés 14%-át teszik ki, ezt a támogatási formát főként Görögország, Ciprus, Luxemburg és Ausztria alkalmazza. Anyagi támogatásban elsősorban eltartott gyermekkel rendelkező, szegénységben élő háztartások részesülnek. Ilyen támogatást jelent például a babaruhák és a tisztálkodószerek rendelkezésre bocsátása.

22

Felmérésünk alátámasztotta, hogy a legnagyobb hangsúlyt továbbra is az élelmezési segélyek kapják. Arra irányuló kérdésünkre, a FEAD-rendeletben mire alapozva állították össze vonatkozó költségvetésüket, 13 tagállam azt válaszolta, hogy költségvetésük közvetlenül a korábbi MDP kiadási volumenén alapul. További 11 tagállam a végső kedvezményezettek (várható) száma, 12 pedig a partnerszervezetekkel folytatott konzultáció alapján dolgozta ki költségvetését. Annak ellenére, hogy az ESZA uniós szinten a társadalmi befogadás legjelentősebb hajtóereje, a válaszok alapján egyetlen tagállam sem volt, amelyik a FEAD-költségvetést úgy tervezte volna meg, hogy az kiegészítse az ESZA programjait (lásd: 5. ábra).

5. ábra

A FEAD-költségvetés tervezése mögötti logika (több válasz volt adható)

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 6. kérdésére adott válaszok.

A FEAD átültetett a gyakorlatba egy korábbi, szociálpolitikára vonatkozó számvevőszéki ajánlást

23

2014-től kezdve a DG EMPL illetékes a FEAD végrehajtása tekintetében. Ezen a területen a tagállami irányító hatóságok – az MDP-től eltérően – főként társadalmi befogadási szakpolitikáért felelős tagállami közigazgatási hivatalok. Mindössze egy olyan FEAD irányító hatóságot találtunk, amely a korábbi MDP program végrehajtásáért is felelős volt, míg a 27-ből 17 irányító hatóság olyan intézmény, amely az ESZA programok végrehajtásáért is felel (lásd: 6. ábra). A társadalmi befogadás területén működő szervek irányába történt eltolódás révén a Számvevőszék 2008-ban az MDP-re vonatkozóan végzett ellenőrzése során megfogalmazott ajánlása valósult meg.

6. ábra

A FEAD irányítása a tagállamokban: egyértelmű eltolódás a társadalmi befogadási szereplők felé

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 1. kérdésére adott válaszok.

A leginkább rászoruló személyekkel foglalkozó szereplők kedvezően fogadták a FEAD-ot

24

Felmérésünkre 11 irányító hatóság válaszolta azt, hogy operatív programjuk célja az MDP műveleteinek folytatása volt, 16 irányító hatóság pedig a FEAD-ot egy olyan eszközként határozta meg, amely új megközelítéssel támogatja a rászorulókat. A válaszadók kétharmada szerint a FEAD a tagállami vagy regionális programok, illetve az egyéb uniós támogatások által nem érintett népesség elérését célozza meg (lásd: 7. ábra).

7. ábra

A FEAD-programozás mögötti logika

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 3. kérdésére adott válaszok.

25

Felmérésünk azt is megerősítette, hogy a 27 irányító hatóságból 23 szerint a FEAD a tagállamokban működő egyéb országos programokhoz vagy magánkezdeményezésekhez képest nagyon fontos vagy fontos szerepet tölt be a leginkább rászoruló személyek támogatásában. Mindössze két hatóság állította azt, hogy szerintük a FEAD nem játszik fontos szerepet (lásd: 8. ábra).

8. ábra

A FEAD jelentősége

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 35. kérdésére adott válaszok.

A FEAD viszonylagos jelentősége nem ismert

26

A Bizottság nem rendelkezik olyan adatokkal, amelyek kimutatnák, hogy mekkora a FEAD viszonylagos jelentősége az Unióban a rászorulóknak nyújtott teljes támogatáson belül. Uniós szinten nem léteznek a rászorulóknak nyújtott teljes támogatásra vonatkozó, több országot érintő összehasonlító adatok. A felmérésben részt vevő tagállamok többsége nem tudott információt adni arról, hogy a FEAD-támogatás az anyagi vagy pénzadományokat, valamint az önkéntes munkavégzés pénzügyi ellenértékét is magában foglaló összes támogatáson belül mekkora részt jelent. Az 1. táblázat azon hat tagállam adatait mutatja be, amely tudott információt adni a FEAD viszonylagos jelentőségéről.

1. táblázat. A FEAD részaránya a rászoruló személyek számára nyújtott szociális támogató tevékenységeken belül

Luxemburg 5–10%
Magyarország 10%
Franciaország 30%
Belgium 50%
Olaszország kb. 60%
Lengyelország 67%

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 36. kérdésére adott válaszok.

27

A FEAD viszonylagos jelentőségéről megkérdeztük az Élelmiszerbankok Európai Szövetségét (FEBA) is. A FEBA tagjai – a FEAD támogatásával – 12 tagállamban biztosítanak élelmiszert jótékonysági szervezetek számára. A kapott adatok alapján készített becslésünk szerint a FEAD finanszírozza az említett élelmiszerbankok által biztosított élelmiszerek egyharmadát. A FEBA arra is rámutatott, hogy a FEAD révén lehetőségük van speciális élelmiszerek, például csecsemőtápszer újraelosztásának megtervezésére is. Ilyen módon kevésbé függnek a rendszertelenül beérkező adományoktól (a FEAD-dal kapcsolatos FEBA-adatokról további információkat tartalmaz a II. melléklet).

A FEAD támogatásainak célirányosítása alapvető fontosságú, a célcsoportokat azonban nem mindig határozták meg programszinten

A „leginkább rászoruló személyek” fogalommeghatározása tekintetében a FEAD keretei rugalmasságot biztosítanak a tagállamok számára

28

A FEAD-alaprendelet értelmében a tagállamok, illetve a partnerszervezetek határozhatják meg, kik tekinthetőek „leginkább rászoruló személyeknek” (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

A „leginkább rászoruló személyek” fogalommeghatározása a tagállamok szerint

A leginkább rászoruló személyek: „olyan természetes személyek, legyenek azok egyének vagy az e személyekből álló családok, háztartások vagy csoportok, akiknek rászorultságát a nemzeti illetékes hatóságok által megállapított objektív kritériumokkal összhangban, az érintettekkel konzultálva és az összeférhetetlenséget elkerülve, vagy a partnerszervezetek által meghatározott és az említett nemzeti hatóságok által jóváhagyott kritériumok szerint állapították meg, és amelyek lehetővé tehetik a leginkább rászoruló személyek bizonyos földrajzi területeken történő megcélzását”.

Forrás: a FEAD-alaprendelet 2. cikkének (2) bekezdése.

A költségvetési források korlátozott jellege miatt a célirányosítás alapvető fontosságú

29

Ha a FEAD lenne a szegénységgel foglalkozó egyetlen finanszírozási forrás az Unióban, a források igen korlátozottak lennének (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. háttérmagyarázat

FEAD – a pénzügyi korlátok miatt a beavatkozásokat célirányosan kell végrehajtani

Ha csak a FEAD biztosítana támogatást a népesség e csoportjának, … … akkor uniós forrásból a következő összeg állna rendelkezésre, évente/személyenként:
Szegénység és társadalmi kirekesztettség által fenyegetett személyek az Unióban - 113 millió fő 5 euró
Szegénység és társadalmi kirekesztettség által fenyegetett gyermekek - 25 millió fő 25 euró
Hajléktalanok az Unióban -
kb. 4 millió fő		 160 euró

Forrás: Európai Számvevőszék, a DG ESTAT adatai alapján.

30

A FEAD-tól ugyanakkor nem elvárható, hogy egyedül számolja fel a szegénységet az Unióban. Szerepe, hogy kiegészítse a tagállami és regionális támogatási rendszereket, a magánkezdeményezéseket és az olyan egyéb uniós forrásokat, mint például az ESZA. Ha feltételezzük, hogy a FEAD feladata más támogatási rendszerek mellett nagyobb uniós többletérték teremtése, akkor a támogatást a leginkább rászorulóknak, illetve a szegénység legsúlyosabb formáiban élő személyeknek kell nyújtani.

31

Az irányító hatóságok számos szereplővel közreműködve tudják csak eljuttatni a támogatásokat a leginkább rászorulóknak. Ennek biztosítása néha – a részt vevő szervezetek nagy száma miatt – nehézségekbe ütközik. A partnerszervezetek kiterjedt hálózatai jobb válaszokat adhatnak ugyan a helyi szükségletekre, azonban a koordinációt is megnehezítik. A felmérésünk keretében szerzett adatok alapján elmondható, hogy a támogatás szervezésében mintegy 5700 partnerszervezet vesz részt, a támogatást nyújtó kedvezményezettek száma pedig további 14 000 (lásd: I. melléklet). Ilyen helyzetben a tagállamok vagy maguk határozhatják meg a célcsoportokat az operatív program szintjén, vagy annak meghatározását, hogy kik tartoznak a leginkább rászorulók csoportjába, a partnerszervezetekre is bízhatják. Az alap működésének sikeréhez azonban mindkét esetben biztosítani kell, hogy a támogatás a leginkább rászorulókhoz jusson.

Az operatív program szintjén a vizsgált tagállamoknak csak a fele határozta meg a célcsoportokat

32

A nyolc I. típusú operatív program ellenőrzése során négy olyan programot találtunk, amelyek ténylegesen bizonyos népességcsoportokat céloznak meg. Az egyik tagállam azon túl, hogy meghatározta a célcsoportot, ezen csoport számára az intézkedéseket és az élelmezési segély típusát is konkrétan megadta (lásd: 4. háttérmagyarázat). Ez a megközelítés elősegíti a FEAD korlátozott forrásainak megfelelő felhasználását és biztosítja, hogy a támogatás valóban a leginkább rászorulókhoz jusson el.

4. háttérmagyarázat

Szlovákia – nagy hangsúlyt kap a célirányosítás mind a célcsoport, mind a támogatási formák kiválasztása révén

A szlovák operatív program három célcsoportot határoz meg: a hajléktalanok, a munkaügyi, szociális és családügyi hivatalok nyilvántartásaiban szereplő, anyagilag rászoruló és szociális ellátásban részesülő személyek, valamint a szociális szolgáltatásokat nyújtó, regisztrált szervezetek (pl. idősotthonok és árvaházak) szolgáltatásait igénybe vevő személyek csoportját.

A program azt is meghatározza, hogy e jól körülhatárolt csoportok milyen konkrét támogatásban részesüljenek: a hajléktalanok meleg ételt, a szociális ellátásban részesülő személyek vagy élelmiszert, vagy tisztálkodási cikkeket, a regisztrált szervezetek szolgáltatásait igénybe vevő személyek pedig adományozott élelmiszereket kapnak. A jól elhatárolható intézkedések a tagállami FEAD-költségvetésben is pontosan azonosíthatók.

33

Felmérésünk alapján azt is megállapíthattuk, hogy a tagállamok több mint fele a FEAD-támogatás nyújtását ahhoz a feltételhez köti, hogy az adott személyek jogosultak legyenek a szociális ellátások különböző formáira (lásd: 9. ábra). Ebből következően a FEAD-támogatás meghatározott népességcsoportokra irányul majd, és megvalósul a célirányosítás, amely növeli az intézkedések hatását és megkönnyíti az eredmények nyomon követését.

9. ábra

Szigorúbb támogathatósági szabályok meghatározása a végső kedvezményezettek esetében

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 21. kérdésére adott válaszok.

34

Amennyiben a tagállamok szigorúbb jogosultsági szabályokat határoznak meg, a jogosultsági listákat főként közigazgatási szervek (országos, regionális vagy helyi önkormányzati szervek), illetve kisebb mértékben a partnerszervezetek és a kedvezményezettek állítják össze (lásd: 10. ábra).

10. ábra

Ki határozza meg a támogathatósági kritériumokat?

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 22. kérdésére adott válaszok.

35

Megállapítottuk, hogy egyes tagállamok a leginkább rászoruló személyek fogalmát igen tágan határozzák meg operatív programjaikban, és emiatt a FEAD-támogatás a végső kedvezményezettek igen széles köre számára elérhető lesz. Ez leginkább azokra a tagállamokra jellemző, amelyek a FEAD keretében az MDF folytatásaként nyújtanak élelmezési segélyt (például Belgium, Spanyolország, Franciaország és Lengyelország).

36

E négy tagállam – annak ellenére, hogy programjaikban megfelelő elemzések szerepelnek az adott ország szegénységi helyzetéről – nem céloz meg konkrét népességcsoportokat az operatív programok végrehajtásakor. Az tehát a partnerszervezetek vagy a támogatást nyújtó kedvezményezettek feladata marad, hogy kiválasszák a végső kedvezményezetteket, annak a kockázatnak az árán, hogy a leginkább rászorulók így esetleg nem kapnak támogatást.

A Bizottság nem tudja, hogy az I. típusú operatív programok kísérő intézkedései eredményesek, illetve kiegészítő jellegűek voltak-e

Az I. típusú operatív programok kísérő intézkedései kötelezőek, de meghatározásuk nem elég pontos

37

A korábbi MDP-hez képest – a társadalmi kirekesztés kezelésének célkitűzésével összhangban – a kísérő intézkedések jelentik a FEAD fő innovatív elemét. Ezen, az I. típusú programok keretében kötelező intézkedések célja, hogy elősegítsék a FEAD végső kedvezményezetteinek társadalmi integrációját. Az élelmiszerosztáson, illetve az alapvető anyagi támogatásnyújtáson túlmutató tevékenységek célja a társadalmi kirekesztés enyhítése, illetve a társadalmi vészhelyzetek nagyobb részvételen alapuló és fenntarthatóbb kezelése, például a kiegyensúlyozott étrendre vonatkozó iránymutatás és háztartásiköltségvetés-kezelési tanácsadás révén.

38

Megállapítottuk, hogy a kísérő intézkedéseket gyakran igen tágan határozzák meg az operatív programokban. Az általunk ellenőrzött nyolc esetből ötben7 az éves végrehajtási jelentések alapján sem a különböző végrehajtandó intézkedések, sem a végső kedvezményezettek számát nem lehetett megállapítani. Négy esetben8 még a kísérő intézkedések jellege sem szerepelt egyértelműen az operatív programban. Ez különösen igaz volt két, általunk is vizsgált program esetében, ahol a kísérő intézkedések finanszírozása nem a FEAD-keretből9, hanem tagállami keretből történt (ezt a lehetőséget felajánlja a FEAD-alaprendelet). Ezekben az esetekben a program még kevesebb információt nyújtott10.

39

Felmérésünk résztvevőitől megkérdeztük, hogy a tagállamok milyen jellegű kísérő intézkedéseket hajtanak végre (lásd: 11. ábra). A legtöbb tagállam a FEAD-ot arra használja, hogy a végső kedvezményezetteket a tagállami szociális szolgáltatások révén nyújtott támogatások felé irányítsa, illetve hogy élelmiszerrel vagy táplálkozással kapcsolatos támogatásokat nyújtson.

11. ábra

A Számvevőszék felmérése: A kísérő intézkedések típusa

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 11. kérdésére adott válaszok.

40

A félidős értékelés szerint a kísérő intézkedések igen relevánsnak minősültek, mivel az élelmezési és az anyagi segélyek önmagukban nem tudták kezelni a szegénység mögöttes okait (lásd: 12. ábra). Ezen intézkedések azok, amelyek a FEAD-ot „élelmezési” program helyett „emberekkel foglalkozó” programmá teszik.

12. ábra

A FEAD alapvető fontosságú kísérő intézkedései

Forrás: Európai Számvevőszék, a nyilvános konzultáció eredményei alapján.

41

A félidős értékelés ezenkívül egyértelmű összefüggést mutat a kísérő intézkedések biztosítása és a végső kedvezményezettek programmal való általános elégedettsége között. Megállapítja továbbá, hogy azokban a tagállamokban, amelyek kisebb mértékben nyújtanak kísérő intézkedéseket, a FEAD támogatásaival kapcsolatos általános elégedettség is valamennyivel kisebb, ami viszont arra enged következtetni, hogy a kísérő intézkedések szerepe a FEAD eredményessége tekintetében nem elhanyagolható.

42

Sokféleségük miatt a tagállami kísérő intézkedések, noha a FEAD innovatív elemei, nem hasonlíthatók össze egymással. A Bizottság ezért nem határozott meg közös mutatókat a kísérő intézkedések biztosítása tekintetében, és ezek eredményét sem mérik külön mutatók.

43

Ennek ellenére vannak egyedi példák arra, hogy a kísérő intézkedések végrehajtását az éves végrehajtási jelentésben részletesebben mérik, többek között Spanyolországban és Lengyelországban (lásd: 5. háttérmagyarázat). Egyes esetekben, például Szlovákiában, az irányító hatóság előre be nem jelentett helyszíni ellenőrzések révén ellenőrizte az ilyen intézkedések végrehajtását, erről azonban a Bizottságnak megküldött éves végrehajtási jelentések nem tesznek említést.

5. háttérmagyarázat

A kísérő intézkedések végrehajtásának nyomon követése

Lengyelországban az éves végrehajtási jelentésekben szerepelnek információk az egyes partnerszervezetek által megvalósított intézkedésekről, többek között a résztvevőkről, célcsoportonkénti lebontásban.

Spanyolországban az irányító hatóság célértékként meghatározza azon végső kedvezményezettek számát, akik számára tájékoztatást és kísérő intézkedéseket kell biztosítani, majd ezek megvalósulását nyomon követi, mivel az a kifizetés előfeltétele.

Komplementaritás az ESZA-val – további teendőkre van szükség

44

A FEAD alapvető szükségletek kielégítését és a társadalmi befogadást célzó támogatást nyújt a leginkább rászoruló személyeknek. A félidős értékelés szerint a FEAD azokat a célcsoportokat éri el, amelyek egyébként nem részesülnének tagállami vagy helyi önkormányzati intézkedésekben, továbbá olyan támogatásokat biztosít, amelyekre egyébként nem kerülne sor.

45

Az ESZA olyan csoportokra összpontosít, amelyek közelebb állnak a munkaerőpiachoz, és az aktív társadalmi-gazdasági befogadáshoz nyújt célzottabb támogatást. A félidős értékelés hangsúlyozza a FEAD és az ESZA közötti szinergiák további javításának szükségességét, hogy ezáltal elősegíthessék a végső kedvezményezettek – különös tekintettel a munkaképes korú személyek – munkaerőpiachoz való közeledését.

46

Nem tudtuk megállapítani, hogy a FEAD és az egyéb támogatási rendszerek (a tagállami rendszerek vagy az ESZA) milyen mértékben egészítették ki egymást. Franciaország esetében például az előzetes értékelés hiányosnak találta a FEAD és az ESZA intézkedései közötti kölcsönhatásra vonatkozó információkat11. Felmérésünk eredményei azt is kimutatták, hogy a FEAD- és az ESZA-intézkedések csekély mértékben egészítették ki egymást, ugyanis csak néhány tagállam jelezte, hogy a FEAD által már érintett személyeket vontak be az ESZA tevékenységeibe (lásd: 13. ábra). A monitoring tekintetében az adatok még alacsonyabb értéket mutatnak, itt 21 válaszadó állította, hogy ilyen téren nem követik nyomon a komplementaritást.

13. ábra

A FEAD által érintett népesség bevonása az ESZA-intézkedésekbe az I. típusú operatív programok keretében: keveseknek sikerül, még kevesebben követik nyomon

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 23. és 24. kérdésére adott válaszok.

47

Felmérésünkben mindössze két tagállam, Észtország és Bulgária válaszolta, hogy nyomon követik az azzal kapcsolatos számszerűsített adatokat, hogy a FEAD végső kedvezményezettei közül hány személyt vonnak be ESZA-projektekbe. Mindkét ország úgy nyilatkozott, hogy a FEAD végső kedvezményezettei közül bevontak személyeket ESZA-intézkedésekbe (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. háttérmagyarázat

Az Észtországban és Bulgáriában alkalmazott bevált gyakorlat – példa az ESZA tevékenységeiről rendelkezésre álló adatokra

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 26. kérdésére adott válaszok.

A kísérő intézkedésekről való adatszolgáltatás javult, de nem állapították meg, hogy azok mennyiben járulnak hozzá a szegénység enyhítéséhez

48

A Bizottság fejlesztette a társadalmi befogadási intézkedésekkel kapcsolatos tudásmegosztási mechanizmusait, különösen az I. típusú operatív programok kísérő intézkedései tekintetében. Jó példa erre a FEAD-hálózat üléseinek megszervezése, amelyek közül az egyik kifejezetten a kísérő intézkedések kérdésével foglalkozott. Ezeken a szemináriumokon az Alap működtetésében részt vevő irányító hatóságok és szervezetek számára lehetőség nyílik tapasztalatcserére és a bevált gyakorlatok megvitatására. Ehhez hasonlóan a Bizottság rendszeresen szervez FEAD-szemináriumokat is, amelyeken különböző témák megvitatására kerül sor az irányító hatóságokkal.

49

Ezenkívül a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálatának a FEAD-ra irányuló ellenőrzését követően a Bizottság a kísérő intézkedéseknek a tagállami éves végrehajtási jelentésekben történő szerepeltetése terén is vezetett be fejlesztéseket. Ezek az adatközlések azonban rendszerint leíró jellegűek és nem összesíthetők.

50

A kísérő intézkedésekkel kapcsolatos helyzet az adatszolgáltatás javítására irányuló törekvések ellenére egyenlőtlenül alakul az egyes tagállamok között. Mindaddig, amíg nem kell meghatározni alap- és a célértékeket, és amíg az információ, amennyiben elérhető, lényegében minőségi jellegű, nem lehetséges a szegénység enyhítésével kapcsolatos hatásukat nyomon követni.

51

Az Alap eredményességére nézve a félidős értékelés megállapította, hogy a kísérő intézkedések nyújtása és nyomon követése terén jobban ki lehetne használni a FEAD-ban rejlő lehetőségeket. A kísérő intézkedések javításának szükségességét a spanyol partnerszervezet által kibocsátott, a végső kedvezményezettek és a közigazgatási szervek együttműködésével végzett kutatáson alapuló jelentés is megfogalmazta12.

A II. típusú operatív programok célirányosabban kezelik a társadalmi befogadás kérdését, de nem mindig állapították meg, hogy a támogatásban részesülőket eredményesen „vezetik-e át” az ESZA felé

A II. típusú operatív programok pontos célok meghatározását írják elő

52

A II. típusú operatív programok lényegesen eltérő megközelítést alkalmaznak, mint az I. típusúak. Közvetlen céljuk a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadásának elősegítése. Ezt a programtípust a következő négy tagállam választotta: Dánia, Németország, Hollandia és Svédország. Ez a négy ország együttesen a FEAD teljes költségvetésének 2,5%-át használta fel, amelynek a 80%-át Németország kapta. A II. típusú programok esetében egyedi célkitűzéseket kell megadni, és meg kell határozni azt is, hogy a rászoruló népességen belül mely csoportot kívánják megcélozni (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. háttérmagyarázat

Hollandia – egy adott népességcsoport megcélzása

A program átfogó célja az alacsony jövedelemmel rendelkező időskorú népesség társadalmi kirekesztettségének csökkentése Hollandiában.

A következő három egyedi célkitűzést határozták meg:

  1. a célcsoport figyelmének felhívása arra, hogy milyen típusú helyi támogatások és társadalmi befogadási intézkedések állnak rendelkezésre, és ugyanezeknek a segélyszervezetekkel, illetve a helyi hatóságokkal való folyamatos megismertetése;
  2. a célcsoport kapcsolati hálójának megerősítése;
  3. a célcsoport kapacitásának növelése.

Forrás: Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés 12. kérdésére adott válaszok.

53

A II. típusú operatív programok programozásakor a FEAD-alaprendelet arra kötelezi a tagállamokat, hogy az egyedi célkitűzésekhez rendeljenek várt eredményeket is, és jelöljenek meg output- és eredménymutatókat, alap- és célértékekkel. E szigorúbb monitoringszabályok miatt a FEAD eredményeinek mérése ez esetben könnyebb, mint az I. típusú programok esetében (lásd: 8. háttérmagyarázat).

8. háttérmagyarázat

Németország – példa a számszerűsített célok meghatározására

Németország két célcsoportot határozott meg: a) rászoruló uniós migránsok és gyermekeik, b) hajléktalanok és a hajléktalanság veszélye által fenyegetett személyek.

E személyekkel kapcsolatban Németország a következő outputcélokat határozta meg:

  • tanácsadásban részesült uniós felnőtt migránsok: 18 044;
  • uniós migráns gyermekek tanácsadásban részesült szülei: 19 700;
  • uniós migránsok pedagógiai támogatásban részesült óvodás korú gyermekei: 19 700;
  • tanácsadásban és szociális támogatásban részesült hajléktalanok vagy a hajléktalanság veszélye által fenyegetett személyek: 21 450.
54

Németországban a FEAD forrásai felhasználhatók azon leginkább rászoruló népességcsoportok helyzetének stabilizálására, akiket nem ér el a helyi szintű szociális szolgáltatások biztosította támogatás. A FEAD a célcsoportok által könnyen elérhető támogatások területén működik, és e tekintetben bizonyos konkrét esetekben más meglévő, szokásos intézkedések felé is megnyithatja az utat. Az általános cél az, hogy a FEAD-támogatások „átvezetésként” szolgáljanak más támogatási rendszerek felé.

55

A félidős értékelés szerint a végrehajtás első évében (2016-ban) a II. típusú operatív programok keretében a FEAD mintegy 23 000 személyt támogatott (ebből 21 660-at Németországban). A FEAD „általában véve jó úton haladt” az egyes outputmutatókhoz rendelt célértékek elérése felé. A társadalmi befogadási programokat nagyon fontosnak tartották, mivel az élelmezési és anyagi segítségnyújtás hosszú távon nem elégséges a szegénység elleni eredményes küzdelemhez.

A célirányosítás pontosabb, az ESZA-val való szinergia azonban nem mindig állapítható meg

56

Felmérésünkben azt kérdeztük a II. típusú programokat választó tagállamoktól, hogy a FEAD-ból részesülő személyek közül bevontak-e egyeseket az ESZA-programok valamelyikébe, tekintettel a FEAD és az ESZA közötti úgynevezett „átvezető” funkcióra. Két tagállam válaszolt igennel13. Amikor azonban azt kérdeztük, hogy az „átvezetési” funkció kapcsán figyelték-e a számszerű adatok alakulását, közülük már csak egy14 válaszolt igennel.

Következtetések és ajánlások

57

Ellenőrzésünk során azt értékeltük, hogy kialakítása révén a FEAD eredményes eszköznek bizonyult-e a szegénység mérséklése, illetve a leginkább rászorulók társadalmi befogadásának elősegítése terén az Európai Unióban. Megállapítottuk, hogy azon túlmenően, hogy élelmezési segély révén enyhíti a szegénység problémáját, a FEAD innovatív szociálpolitikai elemei lehetőséget adnak a tagállamoknak a társadalmi befogadás elősegítésére. A monitoring korlátai miatt azonban nem lehetett megállapítani, mennyiben járul hozzá a szegénység csökkentéséhez.

58

Megállapításunk szerint a FEAD – a leginkább rászorulók társadalmi befogadására irányuló átfogó célkitűzése ellenére – lényegét tekintve továbbra is élelmezési támogatási rendszernek tekinthető: költségvetésének 83%-át élelmezési támogatásra fordítják. Ennek oka, hogy kialakítása révén az Alap lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy amennyiben azt megfelelőnek ítélik, folytassák az MDP alatt megkezdett élelmezési támogatás nyújtását. A leginkább rászorulókkal foglalkozó érdekeltek mindemellett nagyra értékelik a FEAD-ot (lásd: 19–27. bekezdés).

59

Pénzügyi értelemben a FEAD viszonylag kis alapnak számít. A végső kedvezményezettekhez az Alap számos különböző szereplő révén juttatja el a támogatást. Megállapítottuk, hogy a FEAD programozása a célirányosítás szempontjából nagymértékben eltér az egyes tagállamok között. Az általunk vizsgált tagállamok fele programszinten megalapozott, a szegénység legsúlyosabb formáira összpontosító célkiválasztási módszert alkalmazott, ami elvben az Alap eredményesebb felhasználását eredményezi. Másik felük azonban úgy döntött, hogy az operatív programokon belül nem határoz meg konkrét célcsoportokat, és azt, hogy a támogatás melyik kiszolgáltatott célcsoportra irányuljon, a partnerszervezetekre bízzák. Ez azonban azzal a kockázattal járt, hogy a korlátozott mértékben rendelkezésre álló pénzforrás szétaprózódik (lásd: 28–36. bekezdés).

60

A FEAD egyik újdonsága mindkét típusú programok esetében az, hogy nagy hangsúlyt helyez a leginkább rászorulók társadalmi befogadására, amely elem a korábbi MDP esetében nem volt jelen. Megállapításunk szerint azokban az esetekben, amikor ezeket az intézkedéseket megfelelően alkalmazták, az Alappal való átfogó elégedettségi szint megnőtt. A társadalmi befogadási intézkedések sikerét azonban nem lehetett nyomon követni, mivel nem álltak rendelkezésre számszerűsített adatok, ezért nem volt mérhető, hogy az Alap milyen mértékben járult hozzá a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadásához. A FEAD és az ESZA intézkedései közötti komplementaritást is csak kevés tagállam követi nyomon (lásd: 37–56. bekezdés).

61

A Bizottság a következő, 2021–2027-es többéves pénzügyi keretre nézve javasolta a FEAD új ESZA+-ba történő integrálását. A Számvevőszék az alábbi ajánlások megfogalmazásakor figyelembe vette a Bizottság e javaslatát.

1. ajánlás. A támogatások jobb célirányosítása

Az új ESZA+ keretében az operatív programok jóváhagyásakor a Bizottság írja elő a tagállamok számára, hogy az élelmezési segély vagy alapvető anyagi támogatás nyújtásakor a következő módokon célozzák meg a leginkább rászorulókat:

  1. írják le egyértelműen az adott ország szegénység helyzetét;
  2. határozzák meg konkrétan a célcsoportnak tekintett népessége(ke)t és az alkalmazandó támogatási módokat;
  3. határozzák meg a beavatkozási logikát és különösen a várt eredményeket, a referenciaértékek (alapértékek) és a számszerűsített célok megadásával.

Határidő: Az ESZA+ programok jóváhagyásáig

2. ajánlás. A társadalmi befogadási intézkedések fenntartása az alapvető anyagi támogatásban részesülő kedvezményezettek számára
  1. Azon tagállamok, amelyek az ESZA+ alapot fogják felhasználni a leginkább rászorulók anyagi nélkülözésének élelmiszer- és/vagy alapvető anyagi támogatás révén történő kezeléséhez:
    1. vagy hajtsanak végre kísérő intézkedéseket operatív programjaikban az élelmiszer- és/vagy alapvető anyagi támogatást kiegészítve;
    2. vagy egyértelműen határozzák meg operatív programjukban, hogy az átfogóbb ESZA+ keretében mely társadalmi befogadási intézkedések fogják egyértelműen megcélozni az élelmiszer- és/vagy anyagi támogatásban részesülő kedvezményezetteket.
  2. A Bizottság a programok jóváhagyásakor győződjön meg arról, hogy a 2. cikk a) pontjának i. vagy ii. alpontjában szereplő ajánlásokat eredményesen végrehajtják.

Határidő: Az ESZA+ programok jóváhagyásáig

3. ajánlás. A FEAD végső kedvezményezettjeinek társadalmi befogadására irányuló értékelés javítása

A Bizottság és a tagállamok dolgozzanak ki módszertant annak értékeléséhez, hogy az élelmiszer- és anyagi támogatásban részesülő végső kedvezményezettek közül hánynak javult a személyes helyzete a FEAD-nak, illetve más társadalmi befogadási támogatási rendszereknek (tagállamok, ESZA+) köszönhetően.

Határidő: 2023. június végéig.

A jelentést 2019. február 27-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Mellékletek

I. melléklet

Az irányító hatóságok körében végzett számvevőszéki felmérés eredményei

Az irányító hatóságok körében végzett felmérésünk kérdései és a kapott válaszok röviden.

1. Felelős (volt)-e az Ön intézménye a FEAD-on kívül más uniós eszközök végrehajtásáért is?

2. Melyik operatív programot választották ki végrehajtásra az Ön országában? 23 tagállam az I. típusú, négy tagállam pedig a II. típusú operatív programot választotta.

3. Miért választotta az I., illetve II. OP-t?

4. A FEAD forrásainak a leginkább rászoruló személyek segítésére történő felhasználásakor számba vették azt a lehetőséget, hogy mindkét operatív programot igénybe vegyék a nemzeti szintű végrehajtáshoz?
Csak heten válaszoltak igennek, a többi 20 nemmel.

5. Ha a 4. kérdésre igennel válaszolt, akkor fejtse ki, miért döntöttek úgy, hogy mindkét program helyett inkább csak az egyiket hajtják végre (a kérdésre adott válaszokat adatvédelmi okokból nem adhatjuk közre).

6. Mi volt irányadó a nemzeti FEAD-program előirányzott költségvetése teljes összegének meghatározásakor?

7. Figyelemmel kísérik, hogy a 8. kérdésben szereplő táblázat egyes kategóriáiban éves szinten mekkorák a tényleges kiadások, illetve milyen mennyiségű a nyújtott élelmezési segély és mekkora összegű az anyagi támogatás?
A 23 válaszadó mindegyike igennel felelt.

8. Ha igen, akkor adja meg a következő adatokat (23-an töltötték ki a táblázatot).

A teljes kiadási összegek, valamint az élelmezési segély és anyagi támogatás mennyisége

élelmiszerre szánt kiadások 1 020 027 859 euró
csomagok 177 725 973
tonna 1 106 513
anyagi támogatásra fordított kiadások 16 012 156 euró
csomagok 474 324
tétel 3 114 028
tonna 192
kiadások összesen 1 036 040 015 euró
csomagok összesen 178 200 297
tonna összesen 1 106 705

9. A kísérő intézkedések finanszírozása a FEAD költségvetéséből történik?
Eredmények: Tizenöten igennel, nyolcan nemmel válaszoltak.

10. A kísérő intézkedések finanszírozása nem a FEAD költségvetéséből történik, mert:

11. Milyen kísérő intézkedéseket hajtottak végre?

12. Milyen társadalmi integrációs tevékenységeket hajtottak végre? (csak a II. típusú OP esetében) – (a kérdésre adott válaszokat adatvédelmi okokból nem adhatjuk közre).

13. A 11. kérdésnél (az I. OP esetében), illetve a 12. kérdésnél (a II. OP esetében) felsorolt egyes programokat illetően Ön szerint a FEAD operatív programja kiegészíti őket?

14. Jobban lebontva határozzák meg a célcsoportokat?

15. Ha a 14. kérdésre igennel válaszol: mekkora célcsoportonként a vonatkozó kiadások összege, illetve az érintettek száma? (A kérdésre adott válaszokat adatvédelmi okokból nem adhatjuk közre)

16. Ha a fenti táblázatban megadta az érintettek egyes csoportjainak létszámát, jelölje meg a számadat forrását:

17. Ha igennel válaszolt a 14. kérdésre: ezek a célcsoportok meg vannak határozva az operatív programban? Mindössze ketten válaszoltak nemmel, 14-en igennel.

18. Ha a támogatható célcsoportokat további lebontás nélkül határozzák meg, a szegénység fogalmának milyen meghatározását alkalmazzák (lásd az Eurostat weboldalára mutató hivatkozást)?

19. Adja meg a célcsoportok meghatározására vonatkozó további kritériumokat.

20. Hol történt a végső kedvezményezettek támogathatósági kritériumainak meghatározása?

21. Ahhoz, hogy FEAD-támogatásban részesülhessenek, a végső kedvezményezetteknek jogosultnak kell lenniük a tagállam nemzeti, regionális vagy helyi rendszeréből nyújtott szociális támogatásra?

22. Ha igen, ki állítja össze a támogatásra jogosult végső kedvezményezettek listáját?

23. Integráltak személyeket a FEAD célcsoportjából (célcsoportjaiból) az ESZA keretében finanszírozott egyes intézkedésekbe és műveletekbe is?

24. Nyomon követik-e az arra vonatkozó mennyiségi adatokat, hogy a FEAD végső kedvezményezettjei közül hányat vonnak be ESZA-műveletekbe?

25. Ha a 24. kérdésre igennel válaszolt, adja meg ezek számát.

26. Ha igennel válaszolt a 24. kérdésre: 2014 és 2017. év vége között a FEAD célcsoportjából (célcsoportjaiból) hány személyt vontak be ESZA-tevékenységekbe?

27. Milyen típusú szervezetek minősülnek a 223/2014/EU rendelet 2. cikke (3) bekezdésének meghatározása szerint támogatható partnerszervezetnek?

28. Milyen kritériumok alapján választották ki a partnerszervezeteket?

29. Az Önök által kiválasztott partnerszervezet(ek) lefedi(k) a tagállam egész területét?

30. Az Önök által kiválasztott partnerszervezet(ek) lefedi(k) a célcsoport(ok)ként meghatározott teljes népességet?

31. Hány partnerszervezet hajtott végre 2014 óta a FEAD által támogatott műveleteket?

32. A kedvezményezettek közül hányan nyújtottak 2014-től 2017 végéig FEAD által finanszírozott támogatást?

Összesen mintegy 14 000 kedvezményezett működik együtt a FEAD-dal.

33. Az Európai Bizottság által meghatározott input-, output- és eredménymutatók észszerűen tükrözik a FEAD programjának hatását?

34. Az operatív program szintjén meghatározott egyedi mutatók jobban tükröznék a FEAD-program hatását?

35. Az Önök országában mekkora a leginkább rászoruló személyekre irányuló anyagi támogatási és társadalmi befogadási FEAD-műveletek jelentősége a hasonló nemzeti programokhoz, illetve magánkezdeményezésekhez képest?

36. Adjon becslést arról, hogy az Ön országában mekkora a FEAD által nyújtott finanszírozás százalékos aránya az anyagi nélkülözésben élőknek támogatást nyújtó (a FEAD-hoz hasonló) magán- és állami kezdeményezések, szervezetek és intézmények által nyújtott összes finanszírozáshoz képest, ha az utóbbiaknál tekintetbe vesszük az anyagi adományokat, a pénzügyi adományokat és az önkéntes munkaráfordítás pénzügyi egyenértékét is.

37. A FEAD által elért végső kedvezményezetteknek – az Európai Bizottságnak benyújtott éves végrehajtási jelentésekben megadott – teljes száma a következőkön alapul:

38. Ha feljebb a „számlálás” vagy a „mindkettő” választ adta meg: milyen szinten gyűjtik egybe a számlálási eredményeket (az összes végső kedvezményezett közvetlen megszámolását követően, statisztikai korrekció, illetve a közvetlen számlálás eredményeinek egyéb szubjektív korlátozása nélkül)?

II. melléklet

Az Élelmiszerbankok Európai Szövetségétől kapott adatok

Az Élelmiszerbankok Európai Szövetségének (FEBA) élelmiszerbankjai 12 tagállamban juttatnak élelmiszert jótékonysági szervezeteknek a FEAD-on keresztül. Az élelmiszerbankok teljes mértékben élelmiszeradományoktól függnek (az élelmiszer-ellátási láncból érkező élelmiszerfelesleg, élelmiszergyűjtés révén kapott élelem, visszavont gyümölcsök és zöldségek). A FEAD pénzügyi támogatásához való hozzáférésüknek köszönhetően újraeloszthatják azokat a készleteket, amelyekre a legnagyobb szükség van; ez kellő rugalmasságot biztosít, mivel az adományok nem programozhatók. A FEAD az irányító hatóságokkal egyeztetve elvégzett igényfelmérés szerint finanszírozást nyújt speciális élelmiszerek, például csecsemőtápszer elosztásához is. A FEBA-tól kapott adatok alapján a FEAD a benne részt vevő élelmiszerbankok élelmiszerkészleteinek mintegy egyharmadát finanszírozza (tonnában mérve).

1. ábra

A FEAD-termékek aránya a FEBA élelmiszerbankjai által nyújtott élelmiszersegélyen belül

Forrás: Európai Számvevőszék, a FEBA által szolgáltatott adatok alapján15.

Egyes tagállamokban a FEAD a FEBA élelmiszerbankok készleteinek akár a 40%-át is finanszírozhatja

2. ábra

A FEAD támogatásának részaránya a FEBA által nyújtott élelmiszersegélyekben, országonkénti lebontás

Forrás: Európai Számvevőszék, a FEBA által szolgáltatott adatok alapján.

A Bizottság válaszai

Összefoglaló

III

A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap (FEAD) égetően szükséges élelmiszersegélyt és alapvető anyagi támogatást nyújt a leginkább rászoruló személyek nagy hányada számára, és olyan kísérő intézkedések egészítik ki, amelyek a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását célzó útmutatással és tanácsadással szolgálnak. Ennélfogva az élelmiszersegély a szegénység körforgásának felszámolását szolgáló fontos első lépések egyike azáltal, hogy azonnali anyagi tehermentesítést biztosít a leginkább rászoruló személyek számára. A Bizottság megítélése szerint a támogatás magas arányának élelmiszersegély formájában való rendelkezésre bocsátása teljes mértékben összhangban áll a FEAD célkitűzéseivel.

IV

A Bizottság egyetért azzal az elvvel, hogy a támogatás a leginkább rászoruló személyek felé kerüljön célirányosításra, ugyanakkor úgy véli, hogy a leginkább rászoruló személyek azonosítását célzó különféle megközelítések összhangban állnak a szubszidiaritás elvével, a FEAD pedig kiegészíti a különféle nemzeti társadalmi összefüggésrendszereket. A Bizottság megjegyzi, hogy a leginkább rászoruló személyek azonosítása a nemzeti hatóságok által meghatározott objektív kritériumokat, valamint az érdekeltekkel folytatott konzultációt magában foglaló szükségletfelmérés alapján történik. Ez a követelmény teljesült az operatív programok jóváhagyási szakaszában. Vélhetően a tagállamok vannak a legmegfelelőbb helyzetben a támogatásnak a helyi szükségletek alapján történő célirányosításához, és biztosítani kell számukra az ahhoz szükséges rugalmasságot, hogy a célcsoportokat a programozási időszak alatt az új/változó szükségletekhez igazítsák.

V

A tagállamok kvalitatív módon követik nyomon a kísérő intézkedéseket az éves végrehajtási jelentésekben. A kvantitatív nyomon követés nem tűnne megfelelőnek és arányosnak.

Az Alap eredményeinek és hatásának értékelése egyelőre túl korai. Ezeket a FEAD utólagos értékelése során kell megvizsgálni egy későbbi szakaszban.

VI

A tagállamok a tervezési időszakban az operatív programok benyújtásakor, valamint a végrehajtás során mérlegelték a kiegészítő jelleget. A FEAD-nak mind a nemzeti, mind az uniós programokkal alkotott kiegészítő jellege pozitív értékelést kapott a félidős értékelés során: a FEAD fontos kiegészítő jelleget képvisel az eltérő csoportok megcélzása vagy a keretében megtett kiegészítő intézkedések által, különösen a támogatott célcsoportok és a támogatási intézkedések tekintetében. A tagállamok többségében a FEAD középpontjában a leginkább rászoruló személyek állnak, az ESZA pedig azokra az egyénekre összpontosít, akiknek az alapszükségletei nem szenvednek hiányt, és akik közelebb állnak a munkaerőpiachoz.

VIII

A FEAD-nak sikerült elérnie a szegénység kockázatának leginkább kitett célcsoportokat, és változást hozott az életükbe. A FEAD összhangban áll a szegénység enyhítését célzó nemzeti rendszerekkel, és kiegészíti azokat, ugyanis a segítségével több kedvezményezett és a kedvezményezettek több típusa érhető el. A FEAD összhangban áll az Európa 2020 stratégiával, valamint a szociális jogok európai pillérével, amely nemrégiben került elfogadásra. Azáltal, hogy eltérő célcsoportokat szólít meg és kiegészítő intézkedéseket kínál, kiegészíti az egyéb uniós alapokat, különös tekintettel az Európai Szociális Alapra.

  1. A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, és úgy ítéli meg, hogy – a számszerűsített célok meghatározása kivételével – a teljesítéséhez szükséges valamennyi feltétel biztosított a Bizottságnak az Európai Szociális Alap Pluszról (ESZA+) és a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslatai révén.

    2. Az I. típusú operatív programokhoz tartozó műveletek esetében a Bizottság nem tekinti jelentősnek és arányosnak a célok és a referenciaértékek meghatározását, a tagállamok számára ugyanis kellő rugalmasságot kell biztosítani ahhoz, hogy az idők során különböző célcsoportokat szólítsanak meg vagy különböző eszközök segítségével egészítsék ki a nemzeti politikákat.

  2. A Bizottság részben elfogadja ezt az ajánlást, ugyanis az ESZA+-ra irányuló rendeletjavaslat 17. cikkének (4) bekezdése meghatározza, hogy az élelmiszersegély és/vagy alapvető anyagi támogatás kiegészíthető a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását célzó kísérő intézkedésekkel. Bár ezek a kísérő intézkedések nem kötelezőek a tagállamok számára, a Bizottság szorgalmazza, hogy a tagállamok használják ki teljes mértékben az ESZA+-ra irányuló rendeletjavaslat által biztosított szinergiákat a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását segítő támogatások egyes ágainak ötvözésére.
  3. A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást. A Bizottság megjegyzi, hogy a FEAD vonatkozásában arányos monitoring- és értékelési rendszerek kerültek bevezetésre, amelyek összhangban állnak a leginkább rászoruló személyek méltóságának tiszteletben tartására vonatkozó követelménnyel, és ezek szerepet kapnak majd az ESZA+ esetében is.

Észrevételek

22

A FEAD-költségvetés tervezése eredendően magában foglalta annak az egyéb strukturális alapok előirányzataival való összevetését, ennélfogva tükrözi az alapok kiegészítő jellegét.

26

Az országok közötti összehasonlítást lehetővé tévő adatok uniós szintű meghatározása nehézséget okoz, ugyanis valamennyi tagállamban számos megközelítés és szereplő együttes jelenléte jellemzi az effajta szociálpolitikákat, amelyek/akik nem feltétlenül alkotják a gazdasági tevékenység egy különálló ágazatát. Ez a szubszidiaritás elvével is összhangban áll.

35

A Bizottság megjegyzi, hogy a leginkább rászoruló személyek azonosítása a nemzeti hatóságok által meghatározott objektív kritériumokat, valamint az érdekeltekkel folytatott konzultációt magában foglaló szükségletfelmérés alapján történik. Ez a követelmény teljesült az operatív programok jóváhagyási szakaszában. A Bizottság megítélése szerint a Számvevőszék által említett tagállamokban megfelelő a segítségnyújtás célirányossága, és a segítségnyújtás a helyi szükségletek figyelembevételével zajlik. Ez a megközelítés eredményesen és megfelelően kiegészíti a nemzeti szociálpolitikákat.

36

A Bizottság úgy véli, hogy a tagállamok megközelítései – beleértve a Számvevőszék által említetteket is – eredményesek és megfelelőek a FEAD-támogatásnak a változó társadalmi körülményekhez való gyakorlati hozzáigazítása tekintetében. Lásd továbbá a fenti általános választ (35. bekezdés).

38

A tagállamok kvalitatív módon követik nyomon a kísérő intézkedéseket, és azokról az éves végrehajtási jelentésekben számolnak be többek között a Számvevőszék által említett tagállamokban is.

42

A kísérő intézkedésekre vonatkozó közös mutatók meghatározása ellentétes lenne az arányosság elvével is, amelyet a FEAD tekintetében már csak azért is alkalmazni kell, mert a kísérő intézkedések a támogatásnak csupán 5%-ára korlátozódnak.

45

A szinergiák további erősítését az biztosítja, hogy a FEAD-ot és az ESZA-t a következő időszakban egyetlen rendelet fogja szabályozni különféle egyedi célkitűzések révén.

46

A tagállamok a tervezési időszakban, valamint a végrehajtás során az operatív programok benyújtásakor mérlegelték a kiegészítő jelleget.

A FEAD-nak mind a nemzeti, mind az uniós programokkal alkotott kiegészítő jellege pozitív értékelést kapott a félidős értékelés során. A FEAD fontos kiegészítő jelleget képvisel az eltérő csoportok megcélzása vagy a keretében megtett kiegészítő intézkedések által, különösen a támogatott célcsoportok és a támogatási intézkedések tekintetében. A tagállamok többségében a FEAD középpontjában a leginkább rászoruló személyek állnak, az ESZA pedig azokra az egyénekre összpontosít, akiknek az alapszükségletei nem szenvednek hiányt, és akik közelebb állnak a munkaerőpiachoz.

A FEAD kevés végső kedvezményezettje tekinthető késznek arra, hogy csatlakozzon az ESZA munkaerőpiaci integrációt célzó intézkedéseihez; ez kiderül mind a FEAD keretében készített éves végrehajtási jelentésekből, mind a félidős értékelésből. A célcsoportok jelentős hányadát alkotják a gyermekek (29%), valamint a 65. évüket betöltött vagy annál idősebb személyek (9%), akik esetében nem merül fel a munkaerőpiaci integráció lehetősége. Emellett a hajléktalanok és a fogyatékossággal élő személyek esetében nem várható el a munkaerőpiaci intézkedések azonnali alkalmazása.

Lásd még a Bizottság 55. bekezdésre adott válaszát.

49

A Bizottság valóban megerősítette a kísérő intézkedésekkel kapcsolatos jelentéstételt. A jelentéstétel alapján – amely kvalitatív természetű – minden évben összefoglaló jelentés készül, amelyet a Bizottság továbbít a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek.

Lásd még a Bizottság 50. és 51. bekezdésre adott válaszait.

50

Mivel a kísérő intézkedések típusa és alkalmazási köre igen változatos, nincs lehetőség közös mutatók meghatározására. Lásd még a Bizottság 42. bekezdésre adott válaszát.

A FEAD hatása az utólagos értékelés keretében, a programok lezárulta után kerül felmérésre.

51

A kísérő intézkedésekre vonatkozó jelentéstétel hangsúlyosabbá vált az éves végrehajtási jelentésekben. A tagállamoknak a kísérő intézkedésekről újabban külön szakaszban kell beszámolniuk. A Bizottság ennek köszönhetően jobban átlátja az alaphoz kapcsolódó tevékenységtípusokat, valamint az egyes tevékenységek alkalmazási körét és finanszírozását.

A kísérő intézkedések keretében folytatott tevékenységek továbbra is igen változatosak mind típusuk, mind intenzitásuk tekintetében (lásd még a Bizottság 42. bekezdésre adott válaszát).

A programozási időszak alatt az irányító hatóságok által a végső kedvezményezettek körében kétszer elvégzett felmérés (értékelés) fontos információkat nyújt a különböző tagállamokban bevezetett kísérő intézkedések típusáról, valamint az irányító hatóságok által nyújtott tanácsadás és útmutatás hasznosságáról.

53

A Bizottság megjegyzi, hogy ez a monitoringmódszer összhangban van a FEAD-alaprendelettel, amely programspecifikus mutatókat irányoz elő a II. típusú operatív programok esetében (az I. típusú operatív programok esetében azonban nem).

A II. típusú operatív programok – természetüknél fogva – rendkívül változatos műveleteket foglalnak magukban, igen konkrét végső kedvezményezettekre hangolva.

56

A II. típusú operatív programok rendkívül változatos műveleteket foglalnak magukban (lásd a Bizottság 53. bekezdésre adott válaszát), amelyek közül nem mindegyik alkalmas a „továbbirányítási” funkció betöltésére, különösen amikor gyermekek vagy időskorúak alkotják a célcsoportjukat.

A FEAD-alaprendelet nem követeli meg a tagállamoktól, hogy adatokat gyűjtsenek a FEAD-nak az ESZA intézkedései felé továbbirányított végső kedvezményezettjeiről. A FEAD kedvezményezettjei áramlásának szisztematikus mérése nem feltétlenül volna arányos intézkedés

Következtetések és ajánlások

57

Az Európa 2020 stratégia szegénységgel kapcsolatos célkitűzéseire vonatkozó monitoring kétszeri kvalitatív ellenőrzés formájában valósul meg a FEAD végrehajtása során. Ez a monitoringmódszer tudatosan került kiválasztásra a végső kedvezményezettek méltóságának megőrzése céljából. A szegénység csökkentésének kvantitatív nyomon követése már részét képezi az európai szemeszternek.

A FEAD hatása az utólagos értékelés keretében, a programok lezárulta után kerül felmérésre (2024 decemberében).

59

A Bizottság egyetért azzal az elvvel, hogy a támogatás a leginkább rászoruló személyek felé kerüljön célirányosításra, ugyanakkor úgy véli, hogy a leginkább rászoruló személyek azonosítását célzó különféle megközelítések összhangban állnak a szubszidiaritás elvével, a FEAD pedig kiegészíti a különféle nemzeti társadalmi összefüggésrendszereket. A Bizottság megjegyzi, hogy a leginkább rászoruló személyek azonosítása a nemzeti hatóságok által meghatározott objektív kritériumokat, valamint az érdekeltekkel folytatott konzultációt magában foglaló szükségletfelmérés alapján történik. Ez a követelmény teljesült az operatív programok jóváhagyási szakaszában.

60

Az I. típusú operatív programok kísérő intézkedéseinek monitoringjával egy külön erre a célra kijelölt szakasz foglalkozik a tagállamok éves végrehajtási jelentéseiben. Emellett a programozási időszak alatt az irányító hatóságok által a végső kedvezményezettek körében kétszer elvégzett felmérés (értékelés) fontos információt nyújt a különböző tagállamokban bevezetett kísérő intézkedések típusairól, valamint az irányító hatóságok által nyújtott tanácsadás és útmutatás hasznosságáról. A felmérés elvégzésére vonatkozó kötelezettség az ESZA+-ra irányuló, a 2020 utáni időszakra vonatkozó bizottsági javaslat szerint is megmarad. Lásd még a Bizottság 42. bekezdésre adott válaszát.

A FEAD-nak mind a nemzeti, mind az uniós programokkal alkotott kiegészítő jellege pozitív értékelést kapott a félidős értékelés során: a FEAD fontos kiegészítő jelleget képvisel az eltérő csoportok megcélzása vagy a keretében megtett kiegészítő intézkedések által, különösen a támogatott célcsoportok és a támogatási intézkedések tekintetében. A tagállamok többségében a FEAD középpontjában a leginkább rászoruló személyek állnak, az ESZA pedig azokra az egyénekre összpontosít, akiknek az alapszükségletei nem szenvednek hiányt, és akik közelebb állnak a munkaerőpiachoz.

1. ajánlás. A támogatások jobb célirányosítása
  1. A Bizottság elfogadja az 1. a) ajánlást, és úgy ítéli meg, hogy a teljesítéséhez szükséges valamennyi feltétel biztosított a Bizottságnak az ESZA+-ról és a közös rendelkezésekről (CPR) szóló rendeletjavaslatai révén.

    2. A Bizottságnak a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslata (amely a FEAD által jelenleg finanszírozott típusú támogatásokra alkalmazandó lesz) a 2021–2027-es programozási időszakra nézve megkívánja, hogy minden program keretében kerüljenek meghatározásra a fő kihívások, beleértve a társadalmiakat is. Ez azt jelenti, hogy ezeket az információkat a programok részletesebben ki fogják fejteni.

  2. A Bizottság elfogadja az 1. b) ajánlást, és úgy ítéli meg, hogy a teljesítéséhez szükséges valamennyi feltétel biztosított a Bizottságnak az ESZA+-ról és a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslatai révén.

    3. A „leginkább rászoruló személyek” ESZA+-ban szereplő fogalommeghatározása (lásd a 2. cikk 13. pontját) kimondja, hogy a rászorultság a nemzeti illetékes hatóságok által meghatározott objektív kritériumokkal összhangban, az érintettekkel konzultálva kerül megállapításra. Ez fontos rendelkezés, ugyanis a FEAD kiegészíti a nemzeti szociálpolitikákat, a célirányosítási megközelítésnek pedig összhangban kell állnia a szubszidiaritás elvével.

    Ennélfogva a nemzeti megközelítések a szükségleteknek megfelelően, valamint a segítségnyújtás típusától függően változhatnak.

  3. A Bizottság részben elfogadja az 1. c) ajánlást. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a teljesítéséhez szükséges valamennyi feltétel biztosított a Bizottságnak az ESZA+-ról és a közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslatai révén.

    4. Az, hogy a tagállamoknak egyfajta beavatkozási logika alapján kell eljárniuk, hallgatólagosan már jelen van abban a követelményben, hogy a programot, amelynek a prioritás tartalma tekintetében igazodnia kell az ESF+-hez, az Alapból történő finanszírozáshoz be kell nyújtaniuk elbírálásra. Az ESZA+ már tartalmazza azt az igényt, hogy a tagállamok referenciaértékek alapján járjanak el.

    A Bizottság a következők miatt ellenzi, hogy a programok számszerűsített célokat határozzanak meg:

    Az I. típusú operatív programokba tartozó műveletek esetében nem tekinti hasznosnak a célok és a referenciaértékek meghatározását. A nemzeti helyzet/szükségletek változnak a 7 éves időszak alatt, és a tagállamok számára kellő rugalmasságot kell biztosítani ahhoz, hogy az idő előrehaladtával különböző célcsoportokat szólítsanak meg, vagy különböző eszközök segítségével egészítsék ki a nemzeti politikákat.

    Emellett ez az eljárás az önkéntesekkel dolgozó kedvezményezettek által megkívánt erőfeszítések fényében sem feltétlenül arányos, sem pedig a végső kedvezményezettek méltóságának megőrzése céljából.

2. ajánlás. A társadalmi befogadási intézkedések fenntartása az alapvető anyagi támogatásban részesülő kedvezményezettek számára

A Bizottság megjegyzi, hogy a 2. a) ajánlás címzettjei a tagállamok.

A Bizottság részben elfogadja a 2. b) ajánlást, ugyanis az Európai Szociális Alap Pluszról (ESZA+) szóló rendeletjavaslat 17. cikkének (4) bekezdése meghatározza, hogy az élelmiszer és/vagy alapvető anyagi támogatás nyújtása kiegészíthető a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását célzó kísérő intézkedésekkel. Bár ezek a kísérő intézkedések nem kötelezőek a tagállamok számára, a Bizottság szorgalmazza, hogy a tagállamok használják ki teljes mértékben az ESZA+-ról szóló rendeletjavaslat által biztosított szinergiákat a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását segítő támogatások egyes ágainak ötvözésére.

3. ajánlás. A FEAD végső kedvezményezettjeinek társadalmi befogadására irányuló értékelés javítása

A Bizottság a rá vonatkozó részében elfogadja a 3. ajánlást.

Betűszók és rövidítések

DG AGRI: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság

DG EMPL: A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága

EaSI: A foglalkoztatás és szociális innováció európai uniós programja

EGAA: Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap

Esb-alapok: Európai strukturális és beruházási alapok

ESZA : Európai Szociális Alap

ESZA+: Európai Szociális Alap Plusz (2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret)

FEAD: A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap

FEBA: Élelmiszerbankok Európai Szövetsége

MDP: A leginkább rászorulókat támogató uniós élelmiszerprogram

MTE: A Bizottság megbízásából készített félidős értékelés

OP: Operatív program

OPC: Nyilvános konzultáció

PROGRESS: PROGRESS program (2007–2013)

TPK: Többéves pénzügyi keret

Glosszárium

Anyagi támogatás: Korlátozott értékű alapvető fogyasztási javak (például ruhák, lábbelik, tisztálkodási szerek, iskolai felszerelések és hálózsákok) biztosítása a leginkább rászoruló személyek személyes használatára.

Előzetes értékelés: Az egyes operatív programok minőségének és kialakításának javítását célzó, bizonyítékokon alapuló vélemény, amelynek releváns adatokon kell alapulnia.

Európai Szociális Alap: Az Európai Szociális Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése a foglalkoztatási és elhelyezkedési lehetőségek – főként képzési intézkedések keretében történő – javításával, elősegítve a magas foglalkoztatottsági szint elérését, valamint több és jobb minőségű munkahely létrehozását.

FEAD-alaprendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 223/2014/EU rendelete a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapról.

FEAD-hálózat: A FEAD-hálózat egy olyan nyitott közösség, amelynek tagjai támogatást nyújtanak a leginkább rászoruló személyek számára. Tagjai többek között a FEAD tagállami irányító hatóságai, a FEAD által finanszírozott tevékenységeket kínáló vagy az ilyen tevékenységek iránt érdeklődő szervezetek, uniós szintű nem kormányzati szervezetek és uniós intézmények. A FEAD-hálózat azokat gyűjti egybe, akik az uniós országokban a szegénység legsúlyosabb formáinak enyhítésén munkálkodnak. Olyan teret biztosít, amelyben a tagok megoszthatják bevált módszereiket, ösztönözhetik az új ötleteket, és megvitathatják, hogyan nyújtható nem pénzügyi támogatás a leginkább rászoruló személyek számára Európában.

Félidős értékelés: A Bizottság megbízásából a FEAD-ról készült és a Bizottság által közzéteendő jelentés (amelyet a Metis GmbH készített a Fondazione Giacomo Brodolini és a Panteia együttműködésével).

Irányító hatóság: A tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közigazgatási szerv (illetve egyéb közjogi vagy magánjogi szerv). Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának nyomon követése, valamint a Bizottság felé történő beszámolás a pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről. Az irányító hatóság egyben az a szerv, amely a Bizottság, az Európai Számvevőszék vagy a tagállam valamely hatósága által elvégzett ellenőrzést követően pénzügyi korrekciókat szab ki a kedvezményezettekre.

Kedvezményezett: A közszférához vagy a magánszférához tartozó szervezet, amely a műveletek kezdeményezéséért, illetve mind azok kezdeményezéséért, mind azok végrehajtásáért felelős.

Kísérő intézkedések: Az élelmiszerosztáson és/vagy az alapvető anyagi támogatásnyújtáson túlmutató tevékenységek, amelyek célja a társadalmi kirekesztés enyhítése és/vagy a társadalmi vészhelyzetek nagyobb részvételen alapuló és fenntarthatóbb kezelése, például a kiegyensúlyozott étrendre vonatkozó iránymutatás és költségvetés-kezelési tanácsadás.

Leginkább rászoruló személyek: Olyan természetes személyek, legyenek azok egyének vagy az e személyekből álló családok, háztartások vagy csoportok, akiknek rászorultságát a nemzeti illetékes hatóságok által megállapított objektív kritériumokkal összhangban, az érintettekkel konzultálva és az összeférhetetlenséget elkerülve, vagy a partnerszervezetek által meghatározott és az említett illetékes nemzeti hatóságok által jóváhagyott olyan kritériumok szerint állapították meg, amelyek lehetővé tehetik a leginkább rászoruló személyek bizonyos földrajzi területeken történő megcélzását.

Művelet: Az érintett operatív program irányító hatósága által vagy hatáskörében kiválasztott projekt, szerződés vagy intézkedés, amely hozzájárul azon operatív program célkitűzéseihez, amelyhez kapcsolódik.

Partnerszervezet: Olyan közszervezet és/vagy nonprofit szervezet, amely közvetlenül vagy más partnerszervezetek révén élelmiszer- és/vagy alapvető anyagi támogatást – adott esetben kísérő intézkedésekkel együtt – juttat a leginkább rászoruló személyekhez, vagy olyan tevékenységeket végez, amelyek közvetlenül a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását célozzák, és amelynek műveleteit az irányító hatóság választja ki.

A rászoruló személyek számára nyújtott szociális támogató tevékenységek: Egy adott országban az anyagilag rászoruló személyek számára segítséget vagy támogatást nyújtó magán- és állami kezdeményezések, szervezetek és intézmények által nyújtott finanszírozás, többek között anyagi vagy pénzadomány, valamint önkéntes munkavégzés pénzügyi ellenértéke.

Végső kedvezményezett: A leginkább rászoruló személy vagy a támogatásban részesülő személy.

A végső kedvezményezettekről készített felmérés: Az élelmiszert és/vagy alapvető anyagi támogatást biztosító operatív program (OP I) végső kedvezményezettjeiről végzett strukturált felmérések a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap értékeléséhez használt eszközök közé tartoznak.

I. típusú operatív program: Élelmiszer- és/vagy alapvető anyagi támogatást biztosító operatív program, azaz olyan operatív program, amely élelmiszer- és/vagy alapvető anyagi támogatás juttatását támogatja a leginkább rászoruló személyek számára, adott esetben olyan kísérő intézkedésekkel kombinálva, amelyek a leginkább rászoruló személyek társadalmi kirekesztésének enyhítését célozzák.

II. típusú operatív program: A leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását célzó operatív program, azaz olyan operatív program, amely a leginkább rászoruló személyek társadalmi befogadását célzó, az aktív munkaerő-piaci intézkedésektől eltérő, nem pénzügyi és nem anyagi támogatásból álló tevékenységeket támogatja.

Végjegyzetek

1 A DG ESTAT szerint.

2 Lásd: 6/2009. sz. különjelentés.

3 Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 223/2014/EU rendelete a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapról.

4 Az I. típusú OP esetében: Belgium, Cseh Köztársaság, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lengyelország, Románia, Szlovákia; a II. típusú OP esetében: Németország.

5 A FEAD végrehajtásáról szóló félidős értékelés közzétételét a Bizottság kevéssel jelentésünk készítése utánra tervezte.

6 Az Egyesült Királyság, amely nem hajtotta végre eredeti FEAD-programját, nem válaszolt.

7 Belgium, Cseh Köztársaság, Franciaország, Olaszország, Szlovákia.

8 Belgium, Cseh Köztársaság, Franciaország, Szlovákia.

9 Az egyes nemzeti operatív programokban az élelmiszer, illetve az alapvető anyagi támogatás beszerzésével kapcsolatos költségek legfeljebb 5%-a használható fel ilyen intézkedések finanszírozására.

10 Belgium és Franciaország.

11 A FEAD végrehajtására vonatkozó, 2014–2020-as francia operatív program előzetes értékelése (Évaluation ex ante du Programme Opérationnel 2014–2020 pour la mise en œuvre du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD)).

12 A FEAD spanyolországi hatásvizsgálata a végső kedvezményezettek, valamint az irányító szervezetek és azok munkatársai szempontjából, Spanyol Vöröskereszt, 2018 (Valoración del impacto del Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas (FEAD) en España, a través de la percepción de las personas beneficiarias, Organizaciones y personal de gestión, Cruz roja española, 2018).

13 Németország és Hollandia.

14 Hollandia.

15

  • Visszavont termékek, gyümölcsök és zöldségek: a piacról válságkezelés keretében kivont és elismert jótékonysági szervezeteknek és alapítványoknak (többek között élelmiszerbankoknak) ingyenesen juttatott termékek, amelyeket azok a rászorulók segítésével kapcsolatos munkájuk során felhasználhatnak. Ez az intézkedés megfelel az 1308/2013/EU rendelet 34. cikke (4) bekezdésének.
  • Uniós termékek: ez a kategória a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapra (FEAD) utal.
  • Gyártásból származó élelmiszerfelesleg: olyan fogyasztható élelmiszeripari termékek, amelyeket a fogyasztók vagy azok, akiknek ezeket gyártották, feldolgozták, elosztották, felszolgálták vagy beszerezték, különböző okok miatt nem vásároltak meg vagy nem fogyasztottak el. Ezeket a feldolgozóipartól (gyárak, vállalatok, gyártók stb.) begyűjtik, az élelmiszerfelesleget az élelmiszerbankok ingyen átveszik, majd szintén ingyen eljuttatják a leginkább rászorulókat támogató jótékonysági szervezetekhez.
  • Forgalmazásból származó élelmiszerfelesleg: olyan fogyasztható élelmiszeripari termékek, amelyeket a fogyasztók vagy azok, akiknek ezeket gyártották, feldolgozták, elosztották, felszolgálták vagy beszerezték, különböző okok miatt nem vásároltak meg vagy nem fogyasztottak el. Ezeket a forgalmazási ágazattól (kiskereskedelmi láncok, forgalmazó központok, nagykereskedők stb.) begyűjtik, az élelmiszerfelesleget az élelmiszerbankok ingyen átveszik, majd szintén ingyen eljuttatják a leginkább rászorulókat támogató jótékonysági szervezetekhez.
  • Begyűjtés: élelmiszer közvetlenül a lakosságtól való begyűjtése. November végén, illetve december elején a FEBA néhány tagja élelmiszergyűjtést szervez: a szupermarketekben önkéntesek kérik fel a vásárlókat, hogy adományként vegyenek valamit, amit eljuttatnak az élelmiszerbankokba.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést George Pufan számvevőszéki tag vezette Patrick Weldon kabinetfőnök és Mircea Radulescu attasé, Emmanuel Rauch ügyvezető, valamint Naiara Zabala Eguiraun, Dana Moraru és Carmen Gruber számvevők támogatásával.

Balról jobbra: Mircea Radulescu, George Pufan, Carmen Gruber, Patrick Weldon, Emmanuel Rauch.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2019

PDF ISBN 978-92-847-1802-3 ISSN 1977‑5733 doi:10.2865/268859 QJ-AB-19-003-HU-N
HTML ISBN 978-92-847-1809-2 ISSN 1977‑5733 doi:10.2865/396742 QJ-AB-19-003-HU-Q

© Európai Unió, 2019

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

  • az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
  • a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
  • e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.