Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD): Una ayuda valiosa, pero aún no se ha determinado cuál ha sido su contribución a la reducción de la pobreza

Resumen

El Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD) es el programa sucesor del antiguo Programa de la UE de Distribución de Alimentos entre las Personas Más Necesitadas (MDP). Proporciona 3 800 millones de euros en financiación de la UE para el período de programación 2014‑2020 y se ejecuta en el ámbito nacional mediante programas operativos.

A diferencia del MDP, el FEAD ha introducido dos cambios importantes en la lucha contra la pobreza. En primer lugar, ofrece asistencia material y medidas de inclusión social, además de la ayuda alimentaria. En segundo lugar, la gestión del Fondo dentro de la Comisión Europea pasó de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural a la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. Este cambio organizativo hacia las políticas sociales también fue secundado por las autoridades de la mayoría de los Estados miembros.

No obstante, a pesar de estos cambios, el Tribunal constató que el FEAD sigue siendo fundamentalmente un programa de ayuda alimentaria, ya que el 83 % del Fondo se dedica a este tipo de ayuda. Esto ha sido posible gracias al Reglamento FEAD de base, que permite que los Estados miembros financien la ayuda alimentaria prácticamente del mismo modo que con el anterior MDP. Solo cuatro Estados miembros eligieron centrar sus programas en medidas específicas de inclusión social, que representan el 2,5 % del Fondo.

El término «persona más desfavorecida» sigue teniendo carácter genérico, por lo que compete a los Estados miembros definir cuáles están más expuestos a la pobreza y deberían recibir la ayuda del FEAD a través de sus programas operativos nacionales. La mitad de los Estados miembros evaluados por el Tribunal no destinan la ayuda a ningún grupo vulnerable o situación de pobreza específicos. Sin embargo, para que el FEAD aporte valor añadido europeo junto con otros regímenes de ayuda, se debe orientar a los más necesitados, o a las formas de pobreza más extremas.

Los Estados miembros tuvieron que adoptar distintas medidas de inclusión social para complementar la asistencia material, y el Tribunal halló una amplia gama de medidas de este tipo, desde el reparto de folletos informativos hasta ayudas individuales personalizadas. Solo algunos Estados miembros supervisan los resultados logrados con estas medidas, por lo que no se ha podido determinar cómo han contribuido a paliar las peores formas de pobreza.

Los cuatro Estados miembros que centraron sus programas en medidas específicas de inclusión social, en lugar de en asistencia material o alimentaria, llevaron a cabo un seguimiento más pormenorizado, por la mejor orientación que exigía el Reglamento del FEAD. Sin embargo, no hay pruebas suficientes de que estas medidas complementaran a otras parecidas respaldadas por el Fondo Social Europeo (FSE).

En el próximo período de programación posterior a 2020, la Comisión ha propuesto integrar el FEAD en el nuevo FSE +, que contiene objetivos específicos para luchar contra la privación material.

En general, el Tribunal considera que el FEAD es un instrumento pertinente que ha garantizado la prestación de ayuda alimentaria y material a los más necesitados como complemento de iniciativas privadas y de los Estados miembros, pero no necesariamente de otras iniciativas de la UE. El FEAD también es acogido favorablemente por quienes tratan con las personas más desfavorecidas, pero no se determinado cuál ha sido su contribución para paliar la pobreza. El Tribunal formula recomendaciones que tienen en cuenta las propuestas de la Comisión para el período de programación 2021‑2027, relativas a:

1. orientar mejor la ayuda;
2. salvaguardar medidas de inclusión social para los destinatarios de la asistencia material básica;
3. mejorar la evaluación de la inclusión social de los destinatarios finales del FEAD.

Introducción

Pese a la riqueza general de la Unión Europea (UE), esta sigue presentando un elevado nivel de pobreza. La Estrategia Europa 2020 es el programa de la UE para el crecimiento y el empleo de la presente década. La reducción de la pobreza es un componente político clave de la Estrategia Europa 2020: fija el objetivo de sacar al menos a 20 millones de personas del riesgo de pobreza o exclusión social para el año 2020 con respecto al año 2008. En 2017, 113 millones de personas, un 22,5 % de la población de la UE, seguían estando en riesgo de pobreza o de exclusión social¹. En 2008, cuando la UE definió su objetivo principal, este riesgo afectaba a 116 millones de personas, y es más elevado para grupos específicos como los niños y las personas de edad avanzada.

Desde la década de 1980, la UE ha creado programas destinados a apoyar a las personas más desfavorecidas, al principio con el Programa de Distribución de Alimentos entre las Personas Más Necesitadas (MDP), y, desde 2014, con el Fondo de Ayuda Europea para las Personas más Desfavorecidas (FEAD), sobre el que trata el presente informe de auditoría.

MDP: El programa anterior

En 1987, el Consejo creó el MDP, que liberaba productos agrícolas que formaban parte de existencias de la intervención pública a los Estados miembros que desearan utilizarlas como ayuda alimentaria para las personas más desfavorecidas de su población. El MDP, gestionado por la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea, se convirtió en una fuente de ayuda importante para las organizaciones que proporcionaban alimentos a personas desfavorecidas. En 2010, más de 18 millones de personas de la UE se beneficiaban del programa, pero este fue objeto de litigios jurídicos entre los Estados miembros.

El MDP había evolucionado gradualmente hacia un régimen de ayuda financiera para comprar y proporcionar alimentos a las personas más desfavorecidas. Alemania se enfrentó a la Comisión en 2008 con el argumento de que el MDP ya no dependía de la política agrícola común, sino que se ocupaba de políticas sociales competencia de los Estados miembros. Esta alegación fue respaldada por Suecia, mientras que Francia, Italia, España y Polonia apoyaron a la Comisión. Tras celebrar negociaciones políticas en el Consejo, los Estados miembros llegaron a un acuerdo mediante la creación de un nuevo fondo, el FEAD, al margen de la política agrícola común, que sustituyera al MDP para el siguiente período de programación. El programa MDP continuó durante un período de transición y finalizó el 31 de diciembre de 2013 (para permitir que las organizaciones benéficas de los Estados miembros pudieran adaptarse a la nueva situación).

El Tribunal fiscalizó el MDP en 2008². El Tribunal recomendó, entre otras cuestiones, que:

• el programa se estableciera en el marco de las políticas sociales de los Estados miembros;
• se desarrollaran objetivos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada y se fijaran indicadores de rendimiento pertinentes para llevar a cabo un seguimiento de la consecución de los objetivos del programa.

FEAD: Un nuevo enfoque para apoyar a las personas más desfavorecidas

En 2014, el FEAD sustituyó al programa MDP. Su objetivo era aportar un nuevo enfoque a la ayuda prestada a las personas desfavorecidas y dar respuesta a las recomendaciones del Tribunal. Por tanto, no estaba concebido para ser únicamente un régimen de ayuda alimentaria, sino para ofrecer también asistencia material combinada con medidas personalizadas de inclusión social para sacar a las personas de la pobreza y del riesgo de pobreza. Esto se refleja en los objetivos del FEAD (véase el recuadro 1):

El Fondo no se creó únicamente para proporcionar alimentos y ayuda material básica a las personas más desfavorecidas, así como para dar apoyo material directo en las situaciones más necesitadas, sino para sacar a personas de la pobreza y guiarlas hacia otros regímenes de ayuda nacionales o de la UE, cuando fuera posible. Véase la ilustración 1.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Como parte de este nuevo planteamiento, la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión asumió la gestión del FEAD. La financiación de la UE asciende a 3 800 millones de euros, que se complementan con contribuciones de los Estados miembros hasta una financiación total de 4 500 millones de euros para el período de programación 2014‑2020.

Dos tipos de programas operativos para la ejecución del FEAD

Para la ejecución del FEAD, los Estados miembros podían elegir entre dos tipos distintos de programa operativo u optar por ambos:

• Los programas operativos de «tipo I» ofrecen ayuda alimentaria y asistencia material, como el reparto de paquetes de comida; prestan apoyo a organizaciones que ofrecen comidas para personas sin hogar, reparten sacos de dormir y kits de higiene personal; u ofrecen ayudas para almuerzos escolares para niños que viven en la pobreza o prestan ayuda a sus familias.
• Además, estos programas deben ofrecer medidas de acompañamiento encaminadas a paliar la exclusión social de las personas más desfavorecidas tales como asesoramiento sobre higiene personal o cursos de cocina, pero también información sobre los regímenes nacionales de ayuda social que estén disponibles.
• Los programas operativos de «tipo II» no proporcionan ayuda alimentaria ni asistencia material, sino medidas encaminadas a la inclusión social de grupos claramente definidos dentro de las personas más desfavorecidas que han de estar claramente vinculadas a las políticas nacionales de inclusión social y pueden ser, desde actividades de asesoramiento (parecidas a las ofrecidas en las medidas de acompañamiento de los programas operativos de tipo I) hasta actividades de inclusión social, parecidas a las medidas previstas en el FSE.

Veinticuatro Estados miembros seleccionaron programas operativos de tipo I, mientras que cuatro eligieron programas de tipo II. Ningún Estado miembro ha optado por elegir ambos tipos de programa (véase la ilustración 2).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, creado con mapchart.net.

Programación parecida a la de los Fondos EIE

El FEAD se ejecuta con carácter plurianual, en el actual marco financiero plurianual comprendido entre 2014 y 2020. De manera similar a la de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), como el FSE, los programas operativos (PO) presentados por los Estados miembros deben ser aprobados por la Comisión.

Los Estados miembros nombran a una autoridad de gestión, encargada de la gestión del programa, tanto en términos de buena gestión financiera como de cumplimiento del Reglamento del FEAD. La autoridad de gestión nombra a su vez a una o más organizaciones asociadas, ya sean organismos públicos u organizaciones sin ánimo de lucro, que proporcionan los alimentos o la asistencia material básica. Las organizaciones asociadas colaboran estrechamente con las entidades beneficiarias del FEAD, por ejemplo, organizaciones benéficas que gestionan comedores sociales o que proporcionan comidas calientes a personas sin hogar.

FSE +: Un nuevo rumbo para el FEAD

El 30 de mayo de 2018, la Comisión Europea publicó una propuesta de Reglamento sobre el Fondo Social Europeo Plus (FSE +) que debería facilitar la transición de las actividades de inclusión social apoyadas a través del FEAD a medidas activas. En el próximo marco financiero plurianual (MFP), la Comisión ha propuesto fusionar el FEAD en el FSE +.

Con arreglo a esta propuesta, habrá dos objetivos específicos del FSE + relacionados con la lucha contra la privación material: i) un objetivo específico sobre la promoción de la integración social de las personas en riesgo de pobreza o exclusión social, incluidas las personas más desfavorecidas y los niños, y ii) un objetivo específico sobre la lucha contra la privación material mediante alimentos o asistencia material básica para las personas más desfavorecidas, incluidas medidas de acompañamiento. También se propone que dichas medidas de acompañamiento ya no tengan carácter obligatorio, a diferencia de lo que ocurre en el actual FEAD.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El Tribunal decidió llevar a cabo la presente fiscalización a tiempo para los debates sobre el Reglamento que sustituirá al actual Reglamento sobre el FEAD por la propuesta de Reglamento sobre el FSE + y que estará en vigor en el período de programación 2021‑2027.

El Tribunal evaluó si el FEAD fue concebido como una herramienta eficaz para paliar la pobreza y contribuir a la inclusión social de los más desfavorecidos. A fin de responder a esta pregunta de auditoría principal, el Tribunal examinó si:

• el diseño del FEAD era significativamente distinto del anterior MDP en lo relativo a la lucha contra la pobreza y la contribución a la inclusión social de los más desfavorecidos;
• la programación del FEAD en los Estados miembros orientó la ayuda para convertirla en una herramienta eficaz;
• se pudo calibrar la contribución de las medidas de inclusión social, que son el elemento innovador del FEAD.

El enfoque de auditoría abarcó el análisis de la documentación política y de programación en la Comisión y en los Estados miembros. En los Estados miembros, el Tribunal estudió nueve programas operativos del FEAD⁴ y la documentación justificativa. El Tribunal seleccionó a los Estados miembros en función de las asignaciones financieras, de si contaban con programas operativos de tipo I y II, y teniendo en cuenta la cobertura geográfica equilibrada de la UE (véase la ilustración 3). El Tribunal no fiscalizó la ejecución del Fondo en los Estados miembros.

El Tribunal valoró el marco de seguimiento y evaluación en vigor en la Comisión mediante un examen de la documentación pertinente, y se basó en la evaluación intermedia de la ejecución del Fondo⁵.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, creado con mapchart.net.

El Tribunal realizó una encuesta a las veintiocho autoridades de gestión encargadas del FEAD, a la que contestaron veintisiete⁶. Dicha encuesta recababa información sobre el tipo de programa operativo elegido; el enfoque para dirigirse a la población objetivo a través del PO; el número, tipo y proceso de selección de las organizaciones asociadas; y las disposiciones de seguimiento establecidas para el PO (véanse los resultados pormenorizados de la encuesta en el anexo I).

Observaciones

FEAD: Un instrumento político excelente para atajar la pobreza

Como el antiguo MDP, el FEAD financia sobre todo ayuda alimentaria

De los veinticuatro Estados miembros que eligieron PO de tipo I, tan solo diez proporcionan ayuda alimentaria y uno ofrece asistencia material. Los demás Estados miembros proporcionan ayuda alimentaria y asistencia material.

En conjunto, los PO de tipo I representan el 97,5 % del presupuesto total del FEAD. Solamente la ayuda alimentaria supone el 83,5 % del presupuesto total del FEAD, y el 90 % de dicha ayuda alimentaria se repartió en cinco Estados miembros: España, Francia, Italia, Polonia y Rumanía (véase la ilustración 4).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la evaluación intermedia.

Las ayudas en forma de asistencia material suponen el 14 % del presupuesto total del FEAD. Esto se utilizó, principalmente, en Grecia, Chipre, Luxemburgo y Austria. Dicha asistencia material se destina, sobre todo, a hogares con menores dependientes en situación de pobreza, y consiste en artículos tales como ropa de bebé y productos de higiene personal.

La encuesta del Tribunal confirmó que sigue predominando la ayuda alimentaria. Cuando el Tribunal preguntó a los Estados miembros con qué criterios habían elaborado sus presupuestos del Reglamento del FEAD, trece respondieron que se habían basado directamente en el volumen de gasto en el anterior MDP. Otros once establecieron sus presupuestos en función del número de destinatarios finales (previstos), y doce se basaron en consultas con organizaciones asociadas. Ningún Estado miembro respondió que hubiera establecido el presupuesto del FEAD con el objetivo de complementar los programas del FSE, el motor más importante de la UE para la inclusión social (véase la ilustración 5).

Fuente: Respuestas a la pregunta 6 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

En el FEAD se tuvo en cuenta una recomendación anterior del Tribunal relativa a la política social

Desde 2014, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión ha sido la encargada de la ejecución del FEAD. Al contrario de lo que sucedía con el MDP, las autoridades de gestión de los Estados miembros son, en su mayoría, las administraciones nacionales responsables de las políticas de inclusión social. Solo una autoridad de gestión del FEAD se había encargado de ejecutar el anterior programa MDP, mientras que diecisiete de veintisiete autoridades de gestión son instituciones que también ejecutan el FSE (véase la ilustración 6). El cambio hacia organismos de inclusión social respondía a una recomendación formulada por el Tribunal tras la fiscalización que realizó del programa MDP en 2008.

Fuente: Respuestas a la pregunta 1 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

El FEAD es acogido favorablemente por los que tratan con las personas más desfavorecidas

En respuesta a la encuesta del Tribunal, once autoridades de gestión declararon que el objetivo de su programa operativo era continuar con las operaciones del MDP, y dieciséis autoridades de gestión consideran que el FEAD es una herramienta que ofrece un nuevo enfoque en la ayuda a las personas desfavorecidas. Dos tercios respondieron que el programa del FEAD tenía como objetivo llegar a aquellos grupos de población no cubiertos por los programas regionales o nacionales ni por otros fondos de la UE (véase la ilustración 7).

Fuente: Respuestas a la pregunta 3 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

Además, la encuesta del Tribunal confirmó que veintitrés de las veintisiete autoridades de gestión consideran que el FEAD era importante o muy importante para ayudar a las personas más desfavorecidas, en comparación con otros programas nacionales o iniciativas privadas existentes en sus países. Solamente dos autoridades creen que el FEAD no es importante (véase la ilustración 8).

Fuente: Respuestas a la pregunta 35 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

No se conoce la importancia relativa del FEAD

La Comisión no cuenta con datos que demuestren la importancia relativa del FEAD en el apoyo global a las personas más desfavorecidas de la UE. No existen datos transnacionales comparables de la UE sobre el apoyo general a las personas más desfavorecidas. La mayoría de los Estados miembros encuestados por el Tribunal no pudieron facilitar el porcentaje que representa la financiación del FEAD en el total de ayudas, que incluye donaciones de fondos y material y el equivalente económico del trabajo de los voluntarios. En el cuadro 1 figuran datos de seis Estados miembros que pudieron indicar la importancia relativa del FEAD.

Fuente: Respuestas a la pregunta 36 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

A fin de indicar su importancia relativa, el Tribunal preguntó a la Federación Europea de Bancos de Alimentos (FEBA). En doce Estados miembros, los miembros de la FEBA también ofrecen alimentos a organizaciones benéficas con financiación del FEAD. Basándose en las cifras recibidas, el Tribunal calcula que el FEAD financia un tercio de los alimentos que proporcionan estos bancos de alimentos. La FEBA señaló que el FEAD les permite planificar la redistribución de alimentos específicos, como la leche para lactantes. De este modo, dependen menos del flujo irregular de donaciones (pueden consultarse más datos sobre la FEBA en el FEAD en el anexo II).

Aunque es fundamental definir la orientación de la ayuda del FEAD, esta no siempre se especifica en los programas

El marco del FEAD ofrece flexibilidad a los Estados miembros para definir lo que consideran «personas más desfavorecidas»

El Reglamento del FEAD establece que los Estados miembros u organizaciones asociadas podrán definir lo que consideran «personas más desfavorecidas» (véase el recuadro 2).

La definición de los destinatarios es esencial habida cuenta de los escasos recursos presupuestarios

Si el FEAD fuera la única fuente de fondos destinados a la pobreza en la UE, los recursos serían muy limitados (véase el recuadro 3).

Sin embargo, no se espera que el FEAD elimine la pobreza en la UE por sí solo, sino que debería complementar a los regímenes de ayuda nacionales y regionales, a las iniciativas privadas y a otros fondos de la UE, como el FSE. Para proporcionar más valor añadido junto con los otros regímenes de ayuda, el FEAD debe orientarse a las personas más necesitadas, o a las formas de pobreza más extremas.

Las autoridades de gestión dependen de múltiples agentes para proporcionar ayuda a los más desfavorecidos. Garantizar esta ayuda puede resultar difícil, dado el gran número de organizaciones implicadas. La existencia de grandes redes de organizaciones asociadas puede garantizar una mejor respuesta a las necesidades locales pero, por otro lado, también dificulta la coordinación. Los datos de la encuesta del Tribunal indican que alrededor de 5 700 organizaciones asociadas participan en la organización de la ayuda, y que otras 14 000 entidades beneficiarias prestan dicha ayuda (véase el anexo I). Ante esta situación, los Estados miembros pueden definir los destinatarios en los programas operativos o dejar a la discreción de las organizaciones asociadas la orientación de la ayuda a los más necesitados. En ambos casos, es fundamental garantizar que se defina como destinatarias a las personas más necesitadas para asegurar la eficacia del fondo.

Solo la mitad de los Estados miembros examinados definen a los destinatarios de la ayuda en los programas operativos

El Tribunal ha constatado en su examen de ocho programas operativos de tipo I que cuatro de ellos se orientan a grupos específicos. Un Estado miembro no solo definió a la población destinataria, sino también las medidas y tipos de ayuda alimentaria para ese grupo específico (véase el recuadro 4). Este enfoque respalda el buen uso de los fondos limitados del FEAD y garantiza que se preste la ayuda a las personas más necesitadas.

A partir de la encuesta, el Tribunal también observa que, en más de la mitad de los Estados miembros, vincula la recepción de ayudas del FEAD a la condición de beneficiario de distintas formas de asistencia social (véase la ilustración 9). Esto significa que la financiación del FEAD se concentrará en grupos definidos de personas, lo cual constituye una forma de orientación que incrementa potencialmente su impacto y facilita el seguimiento.

Fuente: Respuestas a la pregunta 21 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

Cuando los Estados miembros definen normas de acceso más estrictas, son, sobre todo, los organismos públicos (nacionales, regionales o locales) los que definen las listas de admisibilidad y, en menor medida, las organizaciones asociadas y las entidades beneficiarias (véase la ilustración 10).

Fuente: Respuestas a la pregunta 22 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

El Tribunal también constató que algunos Estados miembros definen en sus programas operativos a las personas más desfavorecidas en términos muy generales. En consecuencia, accede a la ayuda del FEAD una gran variedad de destinatarios finales. Esto suele suceder en los Estados miembros que prestan ayuda alimentaria a través del FEAD como continuación del MDP (Bélgica, España, Francia y Polonia).

Estos cuatro Estados miembros no orientan las ayudas a grupos específicos de población en sus programas operativos aunque dichos programas contienen un buen análisis de la situación nacional de pobreza. En consecuencia, a veces se deja a la discreción de organizaciones asociadas o entidades beneficiarias que prestan la ayuda la selección de los destinatarios finales, con el consiguiente riesgo de que las personas más necesitadas no reciban dicha ayuda.

La Comisión desconoce si las medidas de acompañamiento en virtud de los PO I han sido eficaces o complementarias

Las medidas de acompañamiento en virtud de los PO I son obligatorias, pero no están bien definidas

Las medidas de acompañamiento constituyen el principal elemento innovador del FEAD con respecto al antiguo MDP con arreglo al objetivo de ofrecer una respuesta a la exclusión social. Su objetivo es apoyar la integración social de los destinatarios finales del FEAD y son obligatorias con arreglo a los programas de tipo I. Se suman a la distribución de alimentos o de asistencia material básica con el objetivo de paliar la exclusión social o abordar las urgencias sociales de una forma que favorezca más la autonomía y sea más sostenible como, por ejemplo, mediante orientación sobre una dieta equilibrada y consejos sobre la gestión del presupuesto familiar.

El Tribunal observó que, con frecuencia, las medidas de acompañamiento se definen con poca claridad en los PO. En cinco de los ocho casos estudiados, en los informes anuales de ejecución no fue posible identificar el número de medidas distintas que se iban a llevar a cabo, ni el número de destinatarios finales⁷. Además, en cuatro casos no se había definido claramente la naturaleza de las medidas de acompañamiento⁸ en el PO. Esto sucedió especialmente en dos programas examinados por el Tribunal, en los que las medidas de acompañamiento no se financiaron con cargo al FEAD⁹, sino a partir de financiación nacional, una opción prevista por el Reglamento del FEAD. En estos casos, el nivel de información contenida en el programa era incluso más limitado¹⁰.

El Tribunal preguntó en su encuesta qué tipo de medidas de acompañamiento estaban aplicando los Estados miembros (véase la ilustración 11). La mayoría de los Estados miembros utilizan el FEAD para derivar a los destinatarios finales hacia la asistencia de sus servicios sociales nacionales, o para ofrecer medidas relacionadas con la alimentación y la nutrición.

Fuente: Respuestas a la pregunta 11 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

Según la evaluación intermedia, las medidas de acompañamiento eran especialmente pertinentes, ya que las ayudas materiales o a la alimentación, por sí solas, no abordan las causas subyacentes de la pobreza (véase la ilustración 12). La prestación de estas medidas es lo que hace del FEAD un «programa de personas», en contraposición a un «programa de alimentos».

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los resultados de la consulta pública abierta.

Además, la evaluación intermedia muestra una clara correlación entre la prestación de medidas de acompañamiento y la satisfacción global de los destinatarios finales con el programa. Llega a la conclusión de que, en aquellos Estados miembros en los que se ofrecen medidas de acompañamiento de manera menos generalizada, la satisfacción global con las ayudas del FEAD es algo menor, lo que, a su vez, indica que las medidas de acompañamiento desempeñan un papel no desdeñable en la eficacia del FEAD.

A pesar de ser el elemento innovador del FEAD, las medidas de acompañamiento en los Estados miembros no se pueden comparar debido a su diversidad. Por ello, la Comisión no ha definido ningún indicador común sobre la adopción de medidas de acompañamiento ni indicadores para medir su resultado.

Sin embargo, existen ejemplos concretos de la ejecución de medidas de acompañamiento evaluadas con más detalle en el informe de ejecución anual, como ocurre en España o Polonia (véase el recuadro 5). En casos como el de Eslovaquia, la autoridad de gestión llevó a cabo visitas no anunciadas para controlar la aplicación de dichas medidas, pero esto no se menciona en los informes anuales de ejecución enviados a la Comisión.

Complementariedad con el FSE: Son necesarios mayores esfuerzos

El FEAD proporciona ayuda para las necesidades básicas y la inclusión social de las personas más desfavorecidas. Según la evaluación intermedia, el FEAD llega a grupos destinatarios que, sin este fondo, no estarían cubiertos por medidas locales ni nacionales, y proporciona asistencia que de otro modo no se ofrecería.

El FSE se centra en grupos más cercanos al mercado laboral y proporciona ayuda más específica para la inclusión activa en el aspecto socioeconómico. En la evaluación intermedia se subraya la necesidad de seguir mejorando las sinergias entre el FEAD y el FSE para contribuir a que los destinatarios finales, especialmente aquellos en edad de trabajar, se acerquen al mercado laboral.

El Tribunal no pudo determinar el grado de complementariedad entre el FEAD y otros regímenes de ayuda, ya sean nacionales o el FSE. Por ejemplo, en Francia, la evaluación ex ante criticaba la falta de información sobre la interacción entre las medidas del FEAD y del FSE¹¹. Los resultados de la encuesta del Tribunal también muestran poca complementariedad entre las medidas del FEAD y las del FSE, ya que pocos Estados miembros declararon haber integrado personas procedentes del FEAD en acciones del FSE (véase la ilustración 13). Las cifras son incluso más bajas en lo que respecta al seguimiento; veintiún encuestados declararon que no realizaban un seguimiento de dicha complementariedad.

Fuente: Respuestas a las preguntas 23 y 24 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

Los dos Estados miembros que afirmaron en la encuesta del Tribunal que realizaban un seguimiento de datos cuantificados sobre el número de destinatarios finales del FEAD que se integran en las operaciones del FSE fueron Estonia y Bulgaria. Ambos declararon que habían integrado a destinatarios finales del FEAD en medidas del FSE (véase el recuadro 6).

Recuadro 6

Buenas prácticas en Estonia y Bulgaria: Ejemplo de datos disponibles sobre las actividades del FSE

Fuente: Respuestas a la pregunta 26 de la encuesta del Tribunal dirigida a las autoridades de gestión.

Mejor información sobre las medidas de acompañamiento, pero no se ha determinado su contribución a la reducción de la pobreza

La Comisión ha mejorado su intercambio de conocimientos respecto de las medidas de inclusión social, en particular sobre las medidas de acompañamiento de los PO I. Por ejemplo, organiza reuniones de la Red FEAD, en una de se trataron específicamente las medidas de acompañamiento. Estos seminarios ofrecen a las organizaciones y a las autoridades de gestión implicadas en la ejecución del Fondo la oportunidad de intercambiar experiencias y buenas prácticas. Igualmente, la Comisión celebra seminarios periódicos del FEAD, en los que se debaten distintos asuntos con las autoridades de gestión.

Además, la Comisión, a raíz de que su Servicio de Auditoría Interna realizara una auditoría del FEAD, también ha introducido mejoras en la información sobre las medidas de acompañamiento incluida en los informes anuales de ejecución nacionales. Sin embargo, dicha información suele tener carácter descriptivo y no se puede agregar.

Pese a estos esfuerzos para mejorar los informes, la situación de las medidas de acompañamiento sigue siendo desigual en los distintos Estados miembros. Mientras los valores de referencia o los valores objetivo no tengan que ser definidos y la información, cuando esté disponible, siga siendo esencialmente cualitativa, no es posible realizar un seguimiento de su impacto para paliar la pobreza.

En su valoración sobre la eficacia del Fondo, la evaluación intermedia consideraba que la aplicación y el seguimiento de las medidas de acompañamiento constituye un ámbito en el que se podría aprovechar en mayor medida el potencial del FEAD. Esta necesidad de reforzar las medidas de acompañamiento también se planteaba en un informe publicado por una organización asociada española basado en una investigación conjunta con los destinatarios finales y las autoridades públicas¹².

PO II: Un enfoque más específico con respecto a la inclusión social, aunque no siempre se ha establecido

Los PO de tipo II requieren el establecimiento de objetivos precisos

Los programas operativos de tipo II siguen un enfoque esencialmente distinto de los de tipo I y su finalidad directa es la inclusión social de las personas más desfavorecidas. Los cuatro Estados miembros que han elegido este tipo de programas son Dinamarca, Alemania, los Países Bajos y Suecia. En conjunto, han asignado el 2,5 % del presupuesto total del FEAD; el 80 % del mismo se destina a Alemania. Los programas de tipo II deben definir objetivos específicos e identificar la sección de la población desfavorecida destinataria de las medidas (véase el recuadro 7).

Al programar PO de tipo II, los Estados miembros, tal y como exige el Reglamento del FEAD, deben fijar los resultados previstos de los objetivos específicos, e incluir indicadores de realización y de resultados con valores de referencia y valores previstos. Debido a esta configuración de seguimiento más estricta, la medición de los resultados del FEAD es más fácil que con los programas de tipo I (véase el recuadro 8).

En Alemania se puede emplear el FEAD para estabilizar a los grupos de personas más desfavorecidas a quienes no se puede llegar con la ayuda ofrecida por los servicios sociales locales. El FEAD opera en el ámbito de las ofertas fácilmente accesibles de asistencia a los grupos destinatarios. En ese sentido, el FEAD puede incluir en casos concretos otro apoyo de medidas normalizadas existentes. El fin último es utilizar el apoyo del FEAD como «puente» hacia otros programas de ayuda.

Según la evaluación intermedia, el FEAD prestó asistencia aproximadamente a 23 000 personas en 2016, el primer año de ejecución, en los PO de tipo II (21 660 personas en Alemania). El FEAD «en general, avanzaba por el buen camino» para lograr las metas de los indicadores de realizaciones específicos. Asimismo, los programas de inclusión social se consideraban muy importantes, ya que los alimentos y la ayuda material no son suficientes para combatir eficazmente la pobreza a largo plazo.

No siempre se logró una orientación más precisa y la sinergia con el FSE

En su encuesta, el Tribunal preguntó a los Estados miembros que habían elegido programas de tipo II si habían integrado a personas del FEAD en medidas en virtud de sus programas específicos del FSE, teniendo en cuenta la llamada «función de puente» que debería tener el FEAD con respecto a estas medidas del FSE. Dos respondieron afirmativamente¹³. Sin embargo, a la pregunta de si estaban realizando también un seguimiento de datos cuantitativos sobre dicha función de «puente», solamente uno¹⁴ respondió afirmativamente.

Conclusiones y recomendaciones

En la presente auditoría, el Tribunal evaluó si el FEAD ha sido concebido como una herramienta eficaz para paliar la pobreza y contribuir a la inclusión social de los más desfavorecidos de la UE. El Tribunal llega a la conclusión de que, además de paliar la pobreza con ayuda alimentaria, los elementos de política social innovadores del FEAD ofrecen a los Estados miembros posibilidades para fomentar la inclusión social. Sin embargo, debido a las limitaciones de su seguimiento, no se ha determinado cuál ha sido su contribución a la reducción de la pobreza.

El Tribunal constató que, a pesar de su objetivo global de inclusión social de las personas más desfavorecidas, el FEAD sigue siendo, en esencia, un programa de ayuda alimentaria: el 83 % del presupuesto del FEAD se destina a la ayuda alimentaria. Esto se debe a que el diseño del FEAD permite que los Estados miembros continúen ofreciendo ayuda alimentaria si lo consideran adecuado, como hacían anteriormente en virtud del MDP. No obstante, las partes interesadas que tratan con las personas más desfavorecidas valoran el FEAD muy positivamente (véanse los apartados 19 a 27).

En términos financieros, el FEAD es un fondo relativamente pequeño. La ayuda es prestada a los destinatarios finales por múltiples agentes diferentes. El Tribunal constató que la programación del FEAD en los Estados miembros varía significativamente en cuanto a su orientación. La mitad de los Estados miembros examinados por el Tribunal ha aplicado un método riguroso de orientación de la ayuda en los programas a las peores formas de pobreza, lo que debería aumentar la eficacia del uso del Fondo. La otra mitad optó por no establecer una orientación específica en los programas operativos. La asignación de la ayuda a un grupo vulnerable específico se deja a la discreción de las organizaciones asociadas, con el consiguiente riesgo asociado de dispersión de los escasos fondos (véanse los apartados 28 a 36).

La novedad que aporta el FEAD en ambos tipos de programas es una atención especial a la inclusión social de las personas más desfavorecidas, que no existía en el antiguo MDP. Pudo comprobarse que, en los casos en los que las medidas se utilizaron adecuadamente, el nivel de satisfacción global con el Fondo era mayor. Sin embargo, debido a la falta de datos cuantitativos, no es posible realizar un seguimiento del éxito de las medidas de inclusión social, por lo que no se puede medir la contribución del Fondo a la inclusión social de las personas más desfavorecidas. Por otro lado, pocos Estados miembros realizan un seguimiento de la complementariedad entre las medidas del FEAD y las del FSE (véanse los apartados 37 a 56).

En el próximo marco financiero plurianual (MFP) para el período 2021‑2027, la Comisión ha propuesto fusionar el FEAD en un nuevo FSE +. El Tribunal ha tenido en cuenta esta propuesta de la Comisión al formular las siguientes recomendaciones.

Al aprobar los programas operativos en virtud del nuevo FSE +, la Comisión debería exigir que los Estados miembros destinen la ayuda alimentaria y asistencia material básicas a las personas más necesitadas mediante:

1. una descripción clara de la situación nacional de pobreza;
2. una definición de la población o poblaciones destinatarias específicas y los medios que se van a utilizar;
3. el establecimiento de la lógica de la intervención y, en particular, de los resultados previstos, identificando valores de referencia y definiendo metas cuantificadas

Plazo: Hasta la aprobación de los programas del FSE +

1. Aquellos Estados miembros que utilicen el FSE + para responder a la privación material mediante ayuda alimentaria o asistencia material básica destinada a las personas más desfavorecidas debería
1. incluir en sus PO medidas de acompañamiento para complementar la ayuda alimentaria y la asistencia material básica;
2. definir claramente en sus PO las medidas de inclusión social del FSE + general dirigidas expresamente a los destinatarios de ayuda alimentaria o de asistencia material.
2. Al aprobar estos programas, la Comisión debería garantizar que se atienden eficazmente las recomendaciones 2(a)(i) o 2(a)(ii).

Plazo: Hasta la aprobación de los programas del FSE +

La Comisión y los Estados miembros deberían desarrollar una metodología para evaluar cuántos destinatarios finales de la asistencia alimentaria y material podrían mejorar su situación personal por medio del FEAD y de otros programas de inclusión social, ya sea en los Estados miembros o por medio del FSE +.

Plazo: Hasta el final de junio de 2023

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 27 de febrero de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Acrónimos y abreviaturas

CPA: Consulta pública abierta

DG Agricultura y Desarrollo Rural: Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

EaSI: Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social

Evaluación intermedia: Evaluación intermedia encargada por la Comisión

FEAD: Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas

FEAG:: Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización

FEBA: Federación Europea de Bancos de Alimentos

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

FSE +: Fondo Social Europeo Plus (marco financiero plurianual 2021‑2027)

FSE: Fondo Social Europeo

MDP: Programa de la UE de Distribución de Alimentos entre las Personas Más Necesitadas

MFP: Marco financiero plurianual

PO: Programa operativo

PROGRESS: Programa Progress (2007‑2013)

Glosario

Actividades de apoyo social para las personas más desfavorecidas: Financiación global procedente de iniciativas privadas y públicas, organizaciones e instituciones de un país que prestan ayuda o apoyo a personas en situación de privación material grave, con inclusión de donaciones materiales, donativos y el equivalente financiero del trabajo voluntario.

Asistencia material: Bienes de consumo básicos de valor limitado y para el uso personal de las personas más desfavorecidas como, por ejemplo, ropa, calzado, productos de higiene, material escolar y sacos de dormir.

Autoridad de gestión: Autoridad pública nacional, regional o local u organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar su ejecución y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos. La autoridad de gestión es también el organismo que impone correcciones financieras a las entidades beneficiarias a raíz de auditorías realizadas por la Comisión, el Tribunal de Cuentas Europeo o cualquier autoridad de un Estado miembro.

Beneficiario: Organismo público o privado responsable de iniciar las operaciones, o de iniciarlas y ejecutarlas.

Destinatario final: Persona más desfavorecida o persona que recibe la ayuda.

Encuesta de los destinatarios finales: Encuesta estructurada sobre los destinatarios finales de los programas operativos (PO I) de ayuda alimentaria o de asistencia material básica; es uno de los instrumentos utilizados para evaluar el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas.

Evaluación ex ante: Valoración basada en pruebas y elaborada con la finalidad de mejorar la calidad y el diseño de cada programa operativo, que debe basarse en datos pertinentes.

Evaluación intermedia: Informe sobre el FEAD encargado por la Comisión (a Metis GmbH, en colaboración con Fondazione Giacomo Brodolini y Panteia) y que será publicado por la Comisión.

Fondo Social Europeo: Fondo cuyo objeto es reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo (principalmente a través de acciones de formación), favoreciendo un alto nivel de empleo y más y mejores puestos de trabajo.

Medidas de acompañamiento: Actividades desarrolladas con carácter adicional a la distribución de alimentos o de asistencia material básica con el objetivo de paliar la exclusión social o abordar las urgencias sociales de una forma que favorezca más la autonomía y que sea más sostenible como, por ejemplo, la orientación sobre una dieta equilibrada y el asesoramiento sobre gestión presupuestaria.

Operación: Proyecto, contrato o acción seleccionado por la autoridad de gestión del programa operativo en cuestión, o bajo su responsabilidad, que contribuya a alcanzar los objetivos del programa operativo con el que esté relacionado.

Organización asociada: Organismos públicos u organizaciones sin ánimo de lucro que entreguen los alimentos o, cuando proceda, la asistencia material básica a las personas más desfavorecidas, junto con medidas de acompañamiento, directamente o a través de otras organizaciones asociadas, o que emprendan actividades encaminadas directamente a su inclusión social, y cuyas operaciones hayan sido seleccionadas por la autoridad de gestión.

Personas más desfavorecidas: Personas físicas, ya sean individuos, familias, hogares o grupos compuestos por estas personas, cuya necesidad de asistencia se haya establecido con arreglo a criterios objetivos fijados por las autoridades nacionales competentes en consulta con las partes interesadas pertinentes, evitando los conflictos de intereses, o determinados por las organizaciones asociadas y aprobados por esas autoridades nacionales competentes, y que podrán comprender elementos que permitan orientar la ayuda a las personas más desfavorecidas de determinadas zonas geográficas.

Programa operativo de «tipo I»: Programa operativo de alimentos o asistencia material básica; el programa operativo de apoyo a la distribución de alimentos o asistencia material básica a las personas más desfavorecidas, combinado cuando proceda con medidas de acompañamiento, con el fin de paliar la exclusión social de las personas más desfavorecidas.

Programa operativo de «tipo II»: Programa operativo de inclusión social de las personas más desfavorecidas; el programa operativo de apoyo a las actividades ajenas a las medidas activas del mercado laboral, consistentes en asistencia no financiera y no material, con el fin de la inclusión social de las personas más desfavorecidas.

Red FEAD: La Red FEAD es una comunidad de adhesión abierta para quienes prestan asistencia a las personas más desfavorecidas en Europa. La Red comprende a las autoridades de gestión nacionales del FEAD, a las organizaciones que ejecutan actividades financiadas por el FEAD o interesadas en dichas actividades, ONG a escala de la UE e instituciones de la UE. La Red FEAD reúne a todos aquellos que trabajan para reducir las peores formas de pobreza en los países europeos. Es un espacio para que los miembros compartan buenas prácticas, impulsen ideas nuevas y debatan el modo de proporcionar ayuda no financiera a las personas más desfavorecidas de Europa.

Reglamento del FEAD: Reglamento (UE) n.º 223/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, relativo al Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas.

Notas finales

¹ Según Eurostat.

² Véase el Informe Especial n.º 6/2009.

³ Reglamento (UE) n.º 223/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, relativo al Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas.

⁴ Para los PO I: Bélgica, Chequia, Eslovaquia, España, Francia, Italia, Polonia y Rumanía; para los PO II: Alemania.

⁵ En el momento de la elaboración del presente informe, la Comisión tenía pendiente publicar la evaluación intermedia de la ejecución del FEAD.

⁶ El Reino Unido, que no ha ejecutado su programa original del FEAD, no contestó a la encuesta.

⁷ Bélgica, Chequia, Eslovaquia, Francia e Italia.

⁸ Bélgica, Chequia, Francia y Eslovaquia.

⁹ Se puede utilizar hasta el 5 % de los gastos de compra de alimentos o de asistencia material básica en cada PO nacional para financiar dichas medidas.

¹⁰ Bélgica y Francia.

¹¹ Évaluation ex ante du Programme Opérationnel 2014 2020 pour la mise en œuvre du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD).

¹² Valoración del impacto del Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas (FEAD) en España, a través de la percepción de las personas beneficiarias, organizaciones y personal de gestión, Cruz Roja española, 2018.

¹³ Alemania y los Países Bajos.

¹⁴ Los Países Bajos.

¹⁵

• Productos retirados: frutas y hortalizas retiradas del mercado, en el marco de la gestión de crisis, y redistribuidas de manera gratuita a organizaciones y fundaciones benéficas reconocidas, entre las que se encuentran los bancos de alimentos, para utilizarlas en su labor de ayuda a las personas más desfavorecidas. Esta medida se ajusta al artículo 34, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1308/2013.
• Productos de la UE: esta categoría se refiere al Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD).
• Industria: excedente de alimentos; productos alimenticios comestibles que, por diversos motivos, no son adquiridos ni consumidos por los consumidores o las personas para los que se elaboraron, transformaron, distribuyeron, sirvieron o adquirieron, y que se recuperan del sector manufacturero (industrias, empresas, fabricantes, etc.). Los bancos de alimentos reciben este excedente de alimentos de manera gratuita y, a su vez, lo redistribuyen gratuitamente a las asociaciones benéficas que apoyan a las personas más necesitadas.
• Distribución: excedente de alimentos; productos alimenticios comestibles que, por diversos motivos, no son adquiridos ni consumidos por los consumidores o las personas para los que se elaboraron, transformaron, distribuyeron, sirvieron o adquirieron, y que se recuperan del sector de la distribución (cadenas de comercio minorista, centros de distribución, mayoristas, etc.). Los bancos de alimentos reciben este excedente de alimentos de manera gratuita y, a su vez, lo redistribuyen gratuitamente a las asociaciones benéficas que apoyan a las personas más necesitadas.
• Colecta: recogida de alimentos directamente de los ciudadanos. Al final de noviembre o al principio de diciembre, algunos miembros de la FEBA organizan recogidas de alimentos: voluntarios piden a los clientes que realizan su compra en los supermercados que compren alimentos adicionales para donar a los bancos de alimentos.

Equipo auditor

En estos informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por George Pufan, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Patrick Weldon, jefe de Gabinete, y Mircea Radulescu, agregado de Gabinete; Emmanuel Rauch, gerente principal, y los auditores Naiara Zabala Eguiraun, Dana Moraru y Carmen Gruber.

De izquierda a derecha: Mircea Radulescu, George Pufan, Carmen Gruber, Patrick Weldon, Emmanuel Rauch

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