Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto (FEAD): Rahaston tuki on ollut arvokasta, mutta sen merkitystä köyhyyden vähentämisessä ei ole vielä selvitetty

Tiivistelmä

Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto (FEAD) on aiemman vähävaraisimmille suunnatun EU:n elintarvikeapuohjelman (MDP) seuraaja. FEAD-rahastosta myönnetään 3,8 miljardia euroa EU‑rahoitusta ohjelmakaudella 2014–2020, ja sen täytäntöönpano tapahtuu kansallisella tasolla toimenpideohjelmien kautta.

MPD-ohjelmaan verrattuna FEAD on tuonut mukanaan kaksi merkittävää muutosta köyhyyden torjuntaan. Ensinnäkin FEAD-rahaston avulla tarjotaan perushyödykkeinä annettavaa apua ja toteutetaan sosiaalista osallisuutta edistäviä toimia elintarvikeavun lisäksi. Toiseksi rahaston hallinnointi siirrettiin Euroopan komissiossa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastosta työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosastoon. Myös useimmat jäsenvaltiot toteuttivat samanlaisen organisaatiomuutoksen sosiaalipolitiikan suuntaan.

Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että muutoksista huolimatta FEAD-ohjelma on edelleen pohjimmiltaan elintarvikeapuohjelma, sillä 83 prosenttia rahastosta käytetään elintarvikeapuun. Tämän mahdollisti FEAD-perusasetus, joka sallii jäsenvaltioiden rahoittavan elintarvikeapua hyvin samalla tavoin kuin aiemman MDP-ohjelman yhteydessä. Vain neljä jäsenvaltiota päätti keskittyä ohjelmissaan erityisiin sosiaalista osallisuutta edistäviin toimiin, joiden osuus rahastosta on 2,5 prosenttia.

’Vähävaraisimmat’ on yleinen käsite, ja näin ollen jäsenvaltiot itse määrittävät, keitä köyhyys uhkaa eniten ja kenelle FEAD-apu olisi näin ollen kohdennettava kansallisten toimenpideohjelmien kautta. Puolet tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista jäsenvaltioista ei kohdenna apuaan mihinkään erityiseen haavoittuvassa asemassa olemaan ryhmään tai köyhyyden muotoon. Jos kuitenkin vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston halutaan tuottavan EU:n tason lisäarvoa muiden tukijärjestelmien rinnalla, se on kohdennettava niille, jotka sitä eniten tarvitsevat, tai äärimmäisiin köyhyyden muotoihin.

Jäsenvaltioiden oli otettava käyttöön erilaisia sosiaalista osallisuutta edistäviä toimenpiteitä täydentämään aineellista tukea, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsikin lukuisia tällaisia toimenpiteitä tiedotuslehtisten jakelusta räätälöityyn yksilölliseen tukeen. Vain muutamat jäsenvaltiot seuraavat näiden toimien avulla saavutettuja tuloksia. Näin ollen niiden merkitystä köyhyyden pahimpien muotojen lieventämiselle ei kyetty selvittämään.

Tarkempaa seurantaa suorittivat ne neljä jäsenvaltiota, jotka keskittyivät ohjelmissaan nimenomaisiin sosiaalista osallistumista edistäviin toimiin elintarvikeavun tai perushyödykkeinä annettavan avun sijaan. Tämä johtui siitä, että ohjelmat oli FEAD-perusasetuksen vaatimusten mukaisesti kohdennettu paremmin. Ei ole kuitenkaan riittävästi näyttöä siitä, että kyseisillä toimenpiteillä täydennettiin samankaltaisia Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) tuettuja toimenpiteitä.

Seuraavaa, vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta varten komissio on ehdottanut FEAD-rahaston integroimista uuteen ESR + ‑rahastoon, joka sisältää erityisiä aineellisen puutteen torjuntaa koskevia tavoitteita.

Tilintarkastustuomioistuin pitää FEAD-rahastoa yleisesti ottaen tarkoituksenmukaisena välineenä, jolla on voitu varmistaa elintarvike- ja aineellisen avun toimittaminen niitä eniten tarvitseville ja näin täydentää jäsenvaltioiden ja yksityisiä – mutta ei välttämättä muita EU:n – aloitteita. FEAD on otettu hyvin vastaan myös vähävaraisimpien parissa toimivien keskuudessa. Rahaston merkitystä köyhyyden lievittämisessä ei kuitenkaan ole voitu määrittää. Tilintarkastustuomioistuin antaa suosituksia, joissa otetaan huomioon komission ehdotukset ohjelmakaudelle 2021–2027 ja jotka koskevat

1. avun parempaa kohdentamista
2. sosiaalista osallisuutta edistävien toimien varmistamista perushyödykkeinä annettavan avun saajien kohdallax
3. FEAD-rahaston avun loppukäyttäjien sosiaalista osallistamista koskevan arvioinnin parantamista.

Johdanto

Vaikka Euroopan unionissa on yleisesti ottaen vauraat olot, köyhyys on silti huomattava ongelma EU:ssa. Eurooppa 2020 ‑strategia on EU:n kasvu- ja työllisyysohjelma tälle vuosikymmenelle. Köyhyyden vähentäminen on keskeinen toimintapoliittinen osa-alue Eurooppa 2020 ‑strategiassa: sen tavoitteena on ”poistaa köyhyys- ja syrjäytymisriski vähintään 20 miljoonalta ihmiseltä” vuoteen 2020 mennessä, vuoteen 2008 verrattuna. Vuonna 2017 yhteensä 113 miljoonaa ihmistä (22,5 prosenttia EU: väestöstä) oli edelleen köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa¹. Köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa oli 116 miljoonaa ihmistä vuonna 2008, jolloin EU laati yleistavoitteensa. Riski on korkeimmillaan erityisryhmissä, kuten lasten ja ikääntyneiden keskuudessa.

EU on 1980-luvulta lähtien ottanut käyttöön ohjelmia, joilla pyritään tukemaan vähävaraisimpia, ensin vähävaraisimmille suunnatusta EU:n elintarvikejakeluohjelmasta (MDP) ja vuodesta 2014 lähtien vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta (FEAD). FEAD-rahasto on tämän tarkastuskertomuksen aiheena.

MDP – edeltävä ohjelma

Neuvosto perusti vuonna 1987 vähävaraisimmille suunnatun EU:n elintarvikejakeluohjelman (MDP), jossa luovutettiin julkiseen interventiovarastoon sijoitettuja maataloustuotteita jäsenvaltioille. Tarkoituksena oli, että jäsenvaltiot käyttäisivät nämä maataloustuotteet elintarvikeapuna vähävaraisimmalle väestönosalleen. MDP-ohjelmaa hallinnoi Euroopan komissiossa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto (PO AGRI), ja siitä tuli tärkeä tuen lähde organisaatioille, jotka jakoivat elintarvikkeita vähävaraisimmille henkilöille. Vuonna 2010 yli 18 miljoonaa ihmistä sai EU:ssa apua ohjelmasta. Järjestelmä johti kuitenkin oikeudellisiin kiistoihin jäsenvaltioiden välillä.

MDP-ohjelmasta oli vähitellen tullut rahoitustukijärjestelmä elintarvikkeiden ostamiseen ja jakeluun vähävaraisimmille. Saksa esitti vuonna 2008 vastalauseen komissiolle väittäen, että MDP-ohjelma ei enää kuulunut yhteiseen maatalouspolitiikkaan vaan nivoutui lähinnä sosiaalipolitiikkaan, joka kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Ruotsi tuki Saksan kantaa, mutta Ranska, Italia, Espanja ja Puola olivat komission puolella. Neuvostossa käytyjen poliittisten neuvottelujen tuloksena jäsenvaltiot pääsivät yhteisymmärrykseen perustamalla uuden FEAD-rahaston, joka on yhteisen maatalouspolitiikan ulkopuolella ja joka korvasi MDP-ohjelman seuraavalla ohjelmakaudella. MDP-ohjelman olemassaolo jatkui siirtymäkauden, joka päättyi 31. joulukuuta 2013 (näin hyväntekeväisyysjärjestöt jäsenvaltioissa pystyivät sopeutumaan uuteen tilanteeseen).

Tilintarkastustuomioistuin toimitti MDP-ohjelmaa koskevan tarkastuksen vuonna 2008². Se suositti muun muassa seuraavaa:

• ohjelmasta olisi tehtävä osa jäsenvaltioiden sosiaalipoliittista kehystä
• olisi kehitettävä erityiset, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määritetyt tavoitteet sekä määritettävä tarkoituksenmukaiset tulosindikaattorit, joilla seurataan ohjelman tavoitteiden saavuttamista.

FEAD – Uusi toimintatapa vähävaraisimpien tukemiseksi

Vuonna 2014 MDP-ohjelma korvattiin FEAD-rahastolla. Sen myötä oli määrä ottaa käyttöön uusi toimintapa avun antamiseksi vähävaraisille ja tilintarkastustuomioistuimen suositusten huomioon ottamiseksi. Sen ei ollut tarkoitus olla yksinomaan elintarvikeapuohjelma vaan tarjota myös perushyödykkeinä annettava apua yhdessä räätälöityjen sosiaalista osallisuutta edistävien toimien kanssa, jotta ihmiset pääsisivät pois köyhyydestä tai köyhyysriskin uhan alta. Tämä näkyy FEAD-rahaston tavoitteista (ks laatikko 1):

Rahastoa ei perustettu tarjoamaan pelkästään peruselintarvike ja ‑hyödykeapua kaikkein vähävaraisimmille ja suoraa aineellista tukea eniten apua vaativissa tilanteissa, vaan sen avulla pyritään myös mahdollisuuksien mukaan auttamaan vähävaraisimpia pois köyhyydestä ja ohjaamaan heidät muihin EU:n tai kansallisiin tukiohjelmiin, ks. kaavio 1.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komission työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto (PO EMPL) otti FEAD-rahaston hallinnoinnin hoidettavakseen osana uutta toimintatapaa. EU:n rahoitusosuus on 3,8 miljardia euroa ohjelmakaudelle 2014–2020 ja jäsenvaltioilta tulee lisäksi rahoitusta yhteensä 4,5 miljardia euroa.

Kahdentyyppisiä toimenpideohjelmia FEAD-rahaston täytäntöönpanoon

Jäsenvaltiot voivat FEAD:n täytäntöönpanoa silmällä pitäen valita kahden toimenpideohjelmatyypin välillä tai valita molemmat ohjelmatyypit:

• ”Tyypin 1” toimenpideohjelmat tarjoavat elintarvike- ja aineellista apua, kuten elintarvikepakkausten jakaminen, lämpimiä aterioita asunnottomille tarjoavien järjestöjen tukeminen, makuupussien ja hygieniapakkausten jakaminen tai köyhille lapsille tarjottavan kouluruokailun tukeminen tai köyhien lasten perheiden tukeminen.
• Näihin ohjelmiin on lisäksi sisällyttävä liitännäistoimenpiteitä, joilla pyritään lieventämään vähävaraisimpien henkilöiden sosiaalista syrjäytymistä. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi henkilökohtaista hygieniaa koskeva neuvonta tai ruuanlaittokurssit tai tiedottaminen käytettävissä olevista kansallisista sosiaaliturvajärjestelmistä.
• ”Tyypin 2” toimenpideohjelmissa ei tarjota elintarvike- tai aineellista apua. Ne käsittävät toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on selvästi määriteltyjen, vähävaraisimpiin kuuluvien väestöryhmien sosiaalisen osallisuuden edistäminen. Tällaisten toimenpiteiden olisi oltava selkeästi sidoksissa kansallisiin sosiaalista osallisuutta edistäviin toimintapolitiikkoihin, ja ne voivat olla esimerkiksi 1-tyypin toimenpideohjelmiin sisältyviin liitännäistoimenpiteisiin kuuluvan neuvontatoiminnan kaltaisia toimia. Toisaalta ne voivat olla myös ESR:n yhteyteen kuuluvien toimenpiteiden kaltaisia sosiaalista osallisuutta edistäviä toimia.

Kaksikymmentäneljä jäsenvaltiota valitsi tyypin 1 toimenpideohjelmat ja neljä jäsenvaltiota valitsi tyypin 2 toimenpideohjelmat. Yksikään jäsenvaltio ei käyttänyt mahdollisuutta valita molemman tyyppiset toimenpideohjelmat (ks.  kaavio 2).

Lähde: Laatinut Euroopan tilintarkastustuomioistuin mapchart.net-sivuston avulla.

Ohjelmasuunnittelu on samanlaista kuin ERI-rahastoissa

FEAD-rahaston täytäntöönpano on monivuotista ja nykyinen monivuotinen rahoituskehys kattaa vuodet 2014–2020. Samaan tapaan kuin Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa (ERI-rahastot) – kuten ESR:ssä – myös FEAD-rahastossa jäsenvaltioiden esittämät toimenpideohjelmat edellyttävät komission hyväksyntää.

Jäsenvaltiot osoittavat hallintoviranomaisen, joka vastaa ohjelman hallinnoinnista moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti ja FEAD-perusasetusta noudattaen. Hallintoviranomainen puolestaan nimeää yhden tai useamman kumppaniorganisaation, joka voi olla joko julkinen elin tai voittoa tavoittelematon organisaatio, joka antaa elintarvikeapua ja/tai perushyödykkeinä annettavaa apua. Kumppaniorganisaatiot tekevät tiivistä yhteistyötä FEAD:n edunsaajien, kuten sosiaalista keittiötä pitävien tai lämpimiä aterioita asunnottomille tarjoavien hyväntekeväisyysjärjestöjen kanssa.

ESR + antaa uuden suunnan FEAD-rahastolle

Euroopan komission julkaisi 30. toukokuuta 2018 asetusehdotuksen Euroopan sosiaalirahasto plussasta (ESR +). Sen tarkoituksena on helpottaa FEADin avulla siirtymää sosiaalista osallisuutta edistävistä toimista aktiivisiin toimenpiteisiin. Komissio ehdottaa, että seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä (MRK) FEAD sulautetaan ESR+ ‑rahastoon.

Ehdotuksessa esitetään ESR+ ‑rahastolle kahta erityistä aineellisen puutteen torjuntaan tähtäävää tavoitetta: i) köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevien ihmisten (mukaan lukien vähävaraisimmat ja lapset) sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskeva erityistavoite sekä ii) erityistavoite, joka koskee aineellisen puutteen torjuntaa vähävaraisimmille annettavan elintarvikeavun ja/tai perushyödykkeinä annettavan avun kautta, liitännäistoimenpiteet mukaan lukien. Komissio ehdotti lisäksi, että liitännäistoimenpiteet eivät olisi enää pakollisia kuten nykyisen FEAD-rahaston yhteydessä.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tarkastuksen hyvissä ajoin nykyisen FEAD-asetuksen ehdotetulla ESR+-asetuksella korvaavaa ja ohjelmakaudella 2021–2027 sovellettavaa asetusta koskevia neuvotteluja silmällä pitäen.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko FEAD-rahasto suunniteltu vaikuttavaksi välineeksi, jolla lievennetään köyhyyttä ja edistetään vähävaraisimpien ihmisten sosiaalista osallisuutta. Tähän yleiseen tarkastuskysymykseen haettiin vastausta tutkimalla,

• erosiko FEAD olennaisesti aiemmasta MDP-ohjelmasta, kun tarkoituksena oli lieventää köyhyyttä ja edistää vähävaraisimpien sosiaalista osallisuutta
• kohdennettiinko tuki FEAD-ohjelmatyön yhteydessä jäsenvaltioissa niin, että siitä muodostui vaikuttava väline
• oliko mahdollista mitata, miten paljon sosiaalista osallisuutta koskevilla toimilla (joka oli FEAD-ohjelman innovatiivinen osa-alue) oli edistetty sosiaalista osallisuutta.

Tarkastustapa käsitti toimintapolitiikkaa koskevien ja ohjelma-asiakirjojen analysoinnin sekä komission että jäsenvaltioiden tasolla. Jäsenvaltioiden osalta tilintarkastustuomioistuin kävi läpi yhdeksän FEAD-toimenpideohjelmaa⁴ sekä todentavat asiakirjat. Jäsenvaltiot valittiin tarkastukseen määrärahamäärien perusteella ja siten, että valituksi tuli sekä tyypin 1 että tyypin 2 toimenpideohjelmia tasapuolisesti eri puolilta EU:ta (ks. kaavio 3). Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut rahaston täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi komissiossa käytössä olevan seuranta- ja arviointikehyksen suorittamalla relevantin aineiston asiakirjatarkastuksen ja käytti lisäksi rahaston toteuttamista koskevan väliarvioinnin tietoja⁵.

Lähde: Laatinut Euroopan tilintarkastustuomioistuin mapchart.net-sivuston avulla.

Tilintarkastustuomioistuin teki kyselytutkimuksen 28:lle FEAD-rahastosta vastaavalle hallintoviranomaiselle, joista 27 vastasi⁶. Kyselytutkimuksella haettiin seuraavia tietoja: toimenpideohjelman valinta; toimintatapa toimenpideohjelman kohteeksi tulevan väestönosan rajaamiseksi; kumppaniorganisaatioiden lukumäärä, tyyppi ja valintaprosessi; toimenpideohjelmaa varten perustetut seurantajärjestelyt (kyselyn yksityiskohtaiset tulokset ovat nähtävillä liitteessä I).

Huomautukset

FEAD – tervetullut toimintapolitiikan väline köyhyyden torjumiseksi

Aiemman MDP-ohjelman tapaan FEAD-rahastosta rahoitetaan lähinnä elintarvikeapua

Niistä 24 jäsenvaltiosta, jotka valitsivat tyypin 1 toimenpideohjelman, kymmenen antoi vain elintarvikeapua ja yksi vain perushyödykkeinä annettavaa apua. Muut jäsenvaltiot antavat sekä elintarvikeapua että perushyödykkeinä annettavaa apua.

Yleisesti ottaen tyypin 1 toimenpideohjelmien osuus FEAD-rahaston koko budjetista on 97,5 prosenttia. Pelkän elintarvikeavun osuus koko FEAD-budjetista on 83,5 prosenttia, ja kyseisestä avusta 90 prosenttia jaettiin viidessä seuraavassa jäsenvaltiossa: Ranska, Italia, Puola, Romania ja Espanja (ks. kaavio 4).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin väliarvioinnin perusteella.

Perushyödykkeinä annettavan avun osuus on 14 prosenttia FEAD-rahaston koko budjetista. Se käytetään lähinnä Kreikassa, Kyproksessa, Luxemburgissa ja Itävallassa. Tällainen perushyödykkeinä annettava apu suunnataan pääasiassa kotitalouksiin, joissa elää huollettavana olevia lapsia köyhyydessä, ja se sisältää vauvanvaatteiden ja henkilökohtaisen hygienian tuotteiden kaltaisia tavaroita.

Tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä vahvistui, että avun painottuminen elintarvikeapuun jatkuu edelleen. Kun tilintarkastustuomioistuin kysyi, minkä FEAD-asetuksessa määritettyjen perusteiden pohjalta jäsenvaltiot laativat FEAD-budjettinsa, 13 jäsenvaltiota vastasi, että budjetti perustui suoraan aiemman MDP-ohjelman mukaisiin menomääriin. Loput 11 jäsenvaltiota vahvisti budjettinsa (oletettujen) loppukäyttäjien määrän perusteella ja 12 konsultoi kumppaniorganisaatioita. Yksikään jäsenvaltio ei vastannut laatineensa FEAD-budjettia ESR:n ohjelmien täydentäminen mielessään, vaikka kyseiset ohjelmat ovat sosiaalisen osallisuuden tärkeimpiä edistäjiä EU:ssa (ks. kaavio 5).

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 6.

FEAD-rahasto otti huomioon tilintarkastustuomioistuimen aiemman sosiaalipolitiikkaa koskevan suosituksen

Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto on vuodesta 2014 lähtien vastannut FEAD-rahaston toteuttamisesta. Toisin kuin MDP-ohjelmassa, jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset ovat enimmäkseen kansallisia viranomaisia, jotka vastaavat sosiaalista osallisuutta koskevista toimintapolitiikoista. Ainoastaan yksi FEADin hallintoviranomainen oli ollut vastuussa aiemman MDP-ohjelman toteuttamisesta, kun taas kaikkiaan 27:stä hallintoviranomaisesta 17 huolehti myös ESR:n toteuttamisesta (ks. kaavio 6). Hallinnoinnin siirtyminen sosiaalisesta osallisuudesta vastaaville elimille oli seurasta suosituksesta, jonka tilintarkastustuomioistuin esitti MDP-ohjelmaa koskevan vuoden 2008 tarkastuksensa seurauksena.

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 1.

FEAD on otettu hyvin vastaan vähävaraisimpien parissa toimivien keskuudessa

Yksitoista hallintoviranomaista totesi tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamassaan vastauksessa, että niiden toimenpideohjelmien tarkoituksena oli MDP-toimien jatkuminen, ja 16 hallintoviranomaista pitää FEAD-rahastoa välineenä, joka tarjoaa uuden toimintatavan vähävaraisten tukemiseen. Kaksi kolmasosaa vastasi, että FEAD-ohjelman tarkoituksena oli tavoittaa ne väestönosat, jotka eivät kuuluneet kansallisten tai alueellisten ohjelmien tai muiden EU:n rahastojen piiriin (ks. kaavio 7).

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 3.

Tilintarkastustuomioistuimen kysely vahvisti lisäksi, että 27 hallintoviranomaisesta 23 piti FEAD-rahastoa joko hyvin tärkeänä tai tärkeänä vähävaraisimpien auttamisessa verrattuna muihin kansallisiin ohjelmiin tai hallintoviranomaisten omissa maissa toteutettaviin yksityisiin aloitteisiin. Vain kaksi hallintoviranomaista ei pitänyt FEAD-rahastoa tärkeänä (ks. kaavio 8).

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 35.

FEAD-rahaston suhteellista osuutta ei tiedetä

Komissiolla ei ole tietoja, jotka osoittaisivat FEAD-rahaston suhteellisen osuuden kaikessa vähävaraisille annetussa tuessa EU:ssa. EU:n tasolla ei ole saatavilla eri maita koskevia vertailukelpoisia tietoja vähävaraisille annetun tuen kokonaismäärästä. Useimmat kyselytutkimuksen kohteena olleet jäsenvaltiot eivät pystyneet kertomaan, mikä on FEAD-rahoituksen osuus kokonaistuesta, mukaan lukien rahalliset ja aineelliset lahjoitukset ja vapaaehtoistyön rahallinen arvo. Taulukossa 1 esitetään tiedot kuudesta jäsenvaltiosta, jotka pystyivät ilmoittamaan FEAD-rahaston suhteellisen osuuden.

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 36.

Tilintarkastustuomioistuin kysyi rahaston suhteellisesta merkityksestä Euroopan ruokapankkien liitolta (FEBA). FEBAn jäsenet toimittavat 12 jäsenvaltiossa elintarvikkeita hyväntekeväisyyteen myös FEAD-rahoituksella. Tilintarkastustuomioistuin arvioi saamiensa lukujen perusteella, että FEAD-rahasto rahoittaa noin kolmasosan mainittujen ruokapankkien tarjoamasta ruuasta. FEBA toi esiin, että ne voivat FEAD-rahoituksen avulla suunnitella erityisten elintarvikkeiden, kuten imeväisille tarkoitetun maidon uudelleenjaon. Ne ovat näin vähemmän riippuvaisia epäsäännöllisistä lahjoituksista (lisää tietoa FEBAsta FEAD-rahaston yhteydessä esitetään liitteessä II).

FEAD-tuen kohdentaminen on olennaisen tärkeää, mutta se ei aina toteudu ohjelmien tasolla

FEAD-toimintakehys mahdollistaa jäsenvaltioille joustavan ’vähävaraisimpien’ määrittelyn

FEAD-perusasetuksessa säädetään, että jäsenvaltiot tai kumppaniorganisaatiot voivat määritellä, ketkä katsotaan ’vähävaraisimmiksi’ (ks. laatikko 2).

Kohdentaminen on olennaisen tärkeää talousarviovarojen rajallisuuden vuoksi

Jos FEAD-rahasto olisi ainoa köyhyyden torjuntaan käytetty varainlähde EU:ssa, varat olisivat hyvin rajalliset (ks. laatikko 3).

FEAD-rahaston ei kuitenkaan odoteta yksin poistavan köyhyyttä. Sen on tarkoitus täydentää kansallisia ja alueellisia tukijärjestelmiä, yksityisiä aloitteita ja muita EU:n rahastoja, kuten ESR:ää. Jos kuitenkin halutaan, että FEAD-rahasto tuottaa enemmän lisäarvoa muiden tukijärjestelmien rinnalla, se on kohdennettava eniten apua tarvitseville tai äärimmäisiin köyhyyden muotoihin.

Hallintoviranomaisten on tukeuduttava useisiin toimijoihin vähävaraisimpien auttamiseksi. Vähävaraisimpien auttaminen voi olla vaikeaa toiminnassa mukana olevien organisaatioiden suuren määrän vuoksi. Kumppaniorganisaatioiden laajojen verkostojen avulla voidaan mahdollisesti vastata paikallisiin tarpeisiin paremmin, mutta samalla myös koordinointi käy haastavammaksi. Kyselystä saadut tiedot osoittavat, että noin 5 700 kumppaniorganisaatiota on mukana organisoimassa apua ja lisäksi 14 000 vapaaehtoista osallistuu avun jakamiseen (ks. liite I). Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltiot voivat joko kohdentaa toimia toimenpideohjelmien tasolla tai jättää kumppaniorganisaatioiden tehtäväksi kohdentaa toimet niitä eniten tarvitseville. Molemmissa tapauksissa toimien kohdentaminen niitä eniten tarvitseville on olennaisen tärkeää, jotta kyetään varmistamaan rahaston vaikuttavuus.

Vain puolet tarkastuskohteena olleista jäsenvaltioista kohdentaa tuen toimenpideohjelman tasolla

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kahdeksaa tyypin 1 toimenpideohjelmaa tarkastaessaan, että neljä ohjelmaa on kohdennettu tiettyihin väestöryhmiin. Yksi jäsenvaltio ei pelkästään määrittänyt kohderyhmää vaan määritteli lisäksi, mitä elintarvikeavun toimenpiteitä ja tyyppejä kyseiseen väestöryhmään sovelletaan (ks. laatikko 4). Tällainen toimintatapa edistää FEAD-rahaston rajallisen rahoituksen hyvää käyttöä ja auttaa varmistamaan, että apu menee sitä eniten tarvitseville.

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksesta ilmenee, että yli puolet jäsenvaltioista asettaa FEAD-avun saamisen edellytykseksi sen, että saaja on oikeutettu sosiaaliavun eri muotoihin (ks. kaavio 9). Tämä tarkoittaa sitä, että FEAD-rahoitus keskittyy määriteltyihin ihmisryhmiin; kyse on siis eräänlaisesta kohdentamisesta, joka mahdollisesti lisää tuen vaikutusta ja helpottaa seurantaa.

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 21.

Siinä missä jäsenvaltiot määrittävät tiukempia sääntöjä tuen saamiselle, tukikelpoisuusluetteloita laativat lähinnä julkiset tahot (kansalliset, alueelliset tai paikalliset viranomaiset) ja vähemmässä määrin kumppaniorganisaatiot ja edunsaajat (ks. kaavio 10).

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 22.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että jotkin jäsenvaltiot määrittelevät toimenpideohjelmissaan vähävaraisimmat hyvin väljästi. Näin ollen FEAD-rahaston tuki ulottuu hyvin laajan loppukäyttäjäjoukon saataville. Tämä on yleisintä jäsenvaltioissa, jotka toimittavat elintarvikeapua FEAD-rahaston kautta, MDP-ohjelman jatkona (Belgia, Espanja, Ranska ja Puola).

Nämä neljä jäsenvaltiota eivät toimenpideohjelmissaan kohdenna apua tietyille väestöryhmille, vaikka ohjelmiin sisältyy hyvä analyysi kansallisesta köyhyystilanteesta. Tämä tarkoittaa, että joskus on jätetty apua antavien kumppaniorganisaatioiden tai edunsaajien tehtäväksi valita loppukäyttäjät sillä riskillä, että apua eivät saa sitä eniten tarvitsevat.

Komissio ei tiedä, ovatko tyypin 1 toimenpideohjelman liitännäistoimenpiteet olleet vaikuttavia tai täydentäviä

Tyypin 1 toimenpideohjelman liitännäistoimenpiteet ovat pakollisia mutta väljästi määriteltyjä

Liitännäistoimenpiteet muodostavat FEAD-ohjelman pääasiallisen innovatiivisen osa-alueen aiempaan MDP-ohjelmaan verrattuna, sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa koskevan tavoitteen mukaisesti. Niiden tavoitteena on tukea FEAD-avun loppukäyttäjien sosiaalista integraatiota ja ne ovat pakollisia tyypin 1 ohjelmissa. Niitä toteutetaan elintarvikkeiden ja/tai perushyödykkeiden jakamisen lisäksi, tarkoituksena vähentää sosiaalista syrjäytymistä ja/tai puuttua sosiaaliseen ahdinkoon voimaannuttavammalla ja kestävämmällä tavalla, esimerkiksi tasapainoista ruokavaliota koskevalla opastuksella ja kotitalouden raha-asioiden hoitoa koskevalla neuvonnalla.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että liitännäistoimenpiteet määritellään usein toimenpideohjelmissa vain väljästi. Viidessä kahdeksasta tarkastetusta tapauksesta vuotuisista täytäntöönpanokertomuksista oli mahdotonta saada selville toteuttavien eri toimenpiteiden määrää tai loppukäyttäjien määrää⁷. Lisäksi neljässä tapauksessa liitännäistoimenpiteiden luonnetta ei ollut selvästi vahvistettu⁸ toimenpideohjelmassa. Tämä koski erityisesti kahta tilintarkastustuomioistuimen tarkastamaa ohjelmaa, joissa liitännäistoimenpiteitä ei rahoitettu FEAD-rahastosta⁹ vaan ne saivat kansallista rahoitusta FEAD-perusasetuksessa säädetyn vaihtoehdon mukaisesti. Näissä tapauksissa ohjelmaan sisältyvä tietomäärä oli vieläkin niukempi¹⁰.

Tilintarkastustuomioistuin kysyi kyselytutkimuksessaan, millaisia liitännäistoimenpiteitä jäsenvaltiot toteuttivat (ks. kaavio 11). Useimmat jäsenvaltiot käyttävät FEAD-rahastoa ohjatakseen loppukäyttäjät kansallisten sosiaalipalveluidensa piiriin tai toteuttaakseen elintarvikkeisiin ja ravitsemukseen liittyviä toimenpiteitä.

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 11.

Väliarvioinnin mukaan liitännäistoimenpiteitä pidettiin hyvin tarkoituksenmukaisina, sillä elintarvike- tai aineellinen apu ei yksin riitä haluttaessa puuttua köyhyyden taustalla oleviin syihin (ks. kaavio 12). Juuri liitännäistoimenpiteiden avulla FEAD-ohjelmasta tulee ”ihmisten ohjelma” vastakohtana ”elintarvikeohjelmalle”.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin avointen julkisten kuulemisten tulosten perusteella.

Lisäksi väliarvioinnista ilmenee, että liitännäistoimenpiteiden toteuttamisen ja loppukäyttäjien ohjelmaa kohtaan tunteman yleisen tyytyväisyyden välillä on selvä korrelaatio. Siinä todetaan, että yleinen tyytyväisyys FEAD-tukeen on jokseenkin alhaisempi niissä jäsenvaltioissa, joissa liitännäistoimenpiteitä toteutetaan suppeammin, mikä puolestaan viittaa siihen, että liitännäistoimenpiteillä on kiistämätön rooli FEAD-ohjelman vaikuttavuuden kannalta.

Vaikka liitännäistoimenpiteet ovat FEAD-ohjelman innovatiivinen osa-alue, niitä ei voida vertailla jäsenvaltioiden välillä suuren vaihtelun takia. Tästä syystä komissio ei ole määrittänyt yhteisiä liitännäistoimenpiteiden toteuttamiseen liittyviä indikaattoreita eikä myöskään toimenpiteiden tuloksia mittaavia indikaattoreita.

On kuitenkin olemassa yksittäisiä esimerkkejä liitännäistoimenpiteiden toteuttamisen perusteellisemmasta arvioinnista täytäntöönpanokertomuksissa, esimerkiksi Espanjassa tai Puolassa (ks. laatikko 5). Slovakian kaltaisissa tapauksissa hallintoviranomainen teki ennalta ilmoittamatta tarkastuskäyntejä tarkastaakseen liitännäistoimenpiteiden toteuttamista, mutta tätä ei mainittu komissiolle lähetetyissä vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa.

Täydentävyys ESR:n kanssa – lisätoimia tarvitaan

FEAD-ohjelmasta tarjotaan perustarpeisiin ja sosiaaliseen osallisuuteen liittyvää tukea vähävaraisimmille. Väliarvioinnin mukaan FEAD tavoittaa kohderyhmät, jotka muutoin jäisivät kansallisten tai paikallisten toimenpiteiden ulkopuolelle, ja antaa apua, jota ei muutoin olisi tarjolla.

ESR keskittyy ryhmiin, joiden ulottuvilla työmarkkinat ovat paremmin, ja se antaa kohdennetumpaa tukea aktiivisen sosioekonomisen osallisuuden edistämiseen. Väliarvioinnissa korostetaan, että FEAD-rahaston ja ESR:n välistä synergiaa on edelleen parannettava, jotta voidaan auttaa etenkin työikäisiä loppukäyttäjiä lähentymään työmarkkinoita.

Tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt yksilöimään, kuinka hyvin FEAD ja muut tukijärjestelmät – kansalliset tai ESR – täydentävät toisiaan. Esimerkiksi Ranskan tapauksessa ennakkoarvioinnissa kritisoitiin sitä, että FEAD:n ja ESR:n vuorovaikutuksesta ei ollut tietoja¹¹. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyn tulokset tuovat myös esiin, että FEAD ja ESR täydentävät toisiaan vain vähäisessä määrin, sillä vain harvat jäsenvaltiot ilmoittivat integroineensa ihmisiä FEAD-avusta ESR:n toimien piiriin (ks. kaavio 13). Luvut ovat vieläkin pienempiä tarkasteltaessa seurantaa, jonka osalta 21 vastaajaa ilmoitti, että he eivät seuranneet tällaista täydentävyyttä.

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymyksiin 23 ja 24.

Viro ja Bulgaria olivat ne kaksi jäsenvaltiota, jotka tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä vastasivat seuraavansa kvantitatiivista tietoa siitä, kuinka monta FEAD-loppukäyttäjää integroitiin ESR:n toimenpiteisiin. Molemmat ilmoittivat integroineensa FEAD-avun loppukäyttäjiä ESR:n toimenpiteisiin (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Hyvä käytäntö Virossa ja Bulgariassa – esimerkki ESR:n toiminnan osalta saatavilla olevista tiedoista

Lähde: Vastaukset hallintoviranomaisille osoitetun tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kysymykseen 26.

Liitännäistoimenpiteistä raportointi on parantunut, mutta niiden merkitystä köyhyyden lieventämisessä ei ole selvitetty

Komissio on jakanut aiempaa paremmin sosiaalista osallisuutta edistäviä toimenpiteitä koskevaa tietämystään, erityisesti tyypin 1 toimenpideohjelmien liitännäistoimenpiteiden osalta. Esimerkkinä tästä voidaan mainita komission järjestämät FEAD Network ‑foorumin kokoukset, joista yhdessä käsiteltiin nimenomaisesti liitännäistoimenpiteitä. Tällaiset seminaarit tarjoavat hallintoviranomaisille ja rahaston täytäntöönpanoon osallistuville organisaatioille mahdollisuuden kokemusten ja hyviä käytäntöjä koskevien tietojen vaihtoon. Komissio pitää myös säännöllisiä FEAD-seminaareja, joissa keskustellaan erilaisista aiheista hallintoviranomaisten kanssa.

Lisäksi komissio on sisäisen tarkastuksen osastonsa FEAD-rahastoon kohdistaman tarkastuksen jälkeen toteuttanut parannuksia, jotka liittyvät liitännäistoimenpiteiden raportointiin kansallisissa vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa. Kyseiset tiedot ovat kuitenkin tavallisesti kuvailevia eikä niitä voida koostaa.

Näistä raportoinnin parantamisyrityksistä huolimatta liitännäistoimenpiteitä koskeva tilanne vaihtelee jäsenvaltioiden välillä. Niin kauan kuin lähtötasoja tai tavoitearvoja ei tarvitse määritellä ja tiedot, silloin kun niitä on saatavilla, ovat lähinnä kuvailevia, liitännäistoimenpiteiden vaikutuksen seuraaminen köyhyyden lieventämissä on mahdotonta.

Väliarvioinnissa todettiin FEAD-rahaston vaikuttavuuden arvioinnin yhteydessä, että liitännäistoimenpiteiden toteuttaminen ja seuranta ovat alue, jolla FEAD-rahaston potentiaalia voitaisiin hyödyntää paremmin. Myös espanjalaisen kumppaniorganisaation antamassa raportissa on tuotu esiin tarve vahvistaa liitännäistoimenpiteitä. Kyseinen raportti perustuu loppukäyttäjien ja viranomaisten kanssa tehtyyn tutkimustyöhön¹².

Tyypin 2 toimenpideohjelma – kohdennetumpi lähestymistapa sosiaaliseen osallistamiseen, mutta aina ei käy selville, miten se toimii väylänä ESR:ään

Tyypin 2 toimenpideohjelmissa vaaditaan täsmällisten tavoitearvojen asettamista

Tyypin 2 toimenpideohjelmissa noudatetaan olennaisesti erilaista toimintatapaa kuin tyypin 1 ohjelmissa, sillä niiden päämääränä on suoraan vähävaraisimpien sosiaalisen osallisuuden edistäminen. Neljä tämän tyyppisen toimenpideohjelman valinneet jäsenvaltiot ovat Tanska, Saksa, Alankomaat ja Ruotsi. Niiden osuus koko FEAD-määrärahoista on 2,5 prosenttia; tästä määrästä 80 prosenttia menee Saksalle. Tyypin 2 ohjelmissa on asetettava erityistavoitteet ja yksilöitävä, mihin vähävaraisten väestöryhmään ne kohdistetaan (ks. laatikko 7).

FEAD-perusasetuksen mukaan jäsenvaltioiden on tyypin 2 toimenpideohjelmien ohjelmatyön yhteydessä vahvistettava kunkin erityistavoitteen osalta odotetut tulokset. Samalla on ilmoitettava tuotos- ja tulosindikaattorit lähtötasoineen ja tavoitearvoineen. Tiukemman valvontarakenteen ansiosta FEAD-ohjelman tulosten mittaaminen on helpompaa kuin tyypin 1 ohjelmissa (ks. laatikko 8).

Saksassa FEADin avulla voidaan vakauttaa sellaisten vähävaraisimpien ryhmien oloja, joita ei tavoiteta paikallistason sosiaalipalveluiden avulla. FEAD toimii helposti saatavaa tukea kohderyhmille tarjoavalla alalla. Tässä yhteydessä FEAD voi tietyissä tapauksissa avata mahdollisuden muulle, olemassa oleviin vakiomuotoisiin toimenpiteisiin perustuvalle tuelle. Yleisenä tavoitteena on käyttää FEAD-tukea väylänä muihin tukimekanismeihin.

Väliarvioinnin mukaan FEAD tavoitti ensimmäisen täytäntöönpanovuoden (2016) aikana noin 23 000 henkilöä tyypin 2 toimenpideohjelmien kautta (21 660 henkilöä Saksassa). Se oli yleensä ottaen saavuttamassa erityisiin tuotosindikaattoreihin liittyvät tavoitearvot. Lisäksi sosiaalista osallisuutta edistäviä ohjelmia pidettiin hyvin tärkeinä, sillä elintarvike- ja perushyödykkeinä annettava apu ei riitä torjumaan köyhyyttä vaikuttavasti pitkällä aikavälillä.

Kohdentaminen on tarkentunut, mutta synergiaa ESR:n kanssa ei aina ole selvitetty

Tilintarkastustuomioistuin kysyi kyselytutkimuksessaan tyypin 2 ohjelmia valinneilta jäsenvaltioilta, olivat ne integroineet ihmisiä FEAD-avusta jäsenvaltioiden erityisten ESR-ohjelmien toimenpiteiden piiriin, kun otetaan huomioon, että FEAD-ohjelman pitäisi toimia väylänä kyseisiin ESR:n toimenpiteisiin. Kaksi jäsenvaltiota vastasi tehneensä niin¹³. Kun näiltä jäsenvaltioilta kysyttiin, suorittivatko ne asian suhteen myös kvantitatiivisiin tietoihin perustuvaa seurantaa, vain toinen¹⁴ vastasi myöntävästi.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksessaan, oliko FEAD-rahasto suunniteltu vaikuttavaksi välineeksi, jolla lievennetään köyhyyttä ja edistetään vähävaraisimpien ihmisten sosiaalista osallisuutta EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että elintarvikeavun kautta tapahtuvan köyhyyden lieventämisen lisäksi FEAD-ohjelman innovatiiviset sosiaalipolitiikan osa-alueet tarjoavat jäsenvaltioille mahdollisuuksia sosiaalisen osallisuuden edistämiseen. Seurantapuutteiden vuoksi ohjelman merkitystä köyhyyden vähentämisessä ei kuitenkaan ole selvitetty.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka yleistavoitteena on kaikkein vähäosaisimpien ihmisten sosiaalisen osallisuuden edistäminen, FEAD-ohjelma on pohjimmiltaan edelleen elintarvikeapuohjelma: 83 prosenttia FEAD-määrärahoista käytetään elintarvikeapuun. Tämä johtuu siitä, että FEAD sallii jäsenvaltioiden jatkavan elintarvikeapua samaan tapaan kuin vähävaraisimmille suunnatun EU:n elintarvikkeiden jakeluohjelman (MPD) yhteydessä, jos ne pitävät sitä tarkoituksenmukaisena. FEAD on kuitenkin hyvin arvostettu vähävaraisimpien parissa työskentelevien sidosryhmien keskuudessa (ks. kohdat 19-27).

Rahamääräisesti katsottuna FEAD on suhteellisen pieni rahasto. Apu toimitetaan loppukäyttäjille lukuisten eri toimijoiden kautta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että FEAD-ohjelmatyö vaihtelee jäsenvaltioittain huomattavasti kohdentamisen osalta. Puolet tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista jäsenvaltioista on noudattanut ohjelmien tasolla kohdentamista voimakkaasti painottavaa toimintatapaa keskittyen pahimpiin köyhyyden muotoihin. Tämän pitäisi mahdollistaa rahaston vaikuttavampi käyttö. Toinen puoli jäsenvaltioista päätti olla kohdentamatta apua eriksen toimenpideohjelmien yhteydessä. Avun kohdentaminen yksittäisille haavoittuvassa asemassa oleville ryhmille jää kumppaniorganisaatioiden vastuulle, mihin liittyy riski siitä, että määrältään rajallisen rahoituksen vaikutus jää hajanaiseksi (ks. kohdat 28-36).

FEAD-rahastoon liittyvä, molempia ohjelmatyyppejä koskeva uutuus on, että siinä painotetaan vähävaraisimpien sosiaalista osallisuutta, mikä ei kuulunut aiempaan MDP-ohjelmaan. Silloin kun kyseisiä toimenpiteitä toteutettiin tarkoituksenmukaisesti, yleinen tyytyväisyys rahastoon todettiin suuremmaksi. Sosiaalista osallisuutta edistävien toimien onnistumisen seuranta on kuitenkin mahdotonta, koska saatavilla ei ole kvantitatiivisia tietoja ja rahaston merkitystä vähävaraisimpien sosiaalisen osallisuuden edistämisessä ei näin ollen voida mitata. Lisäksi vain harva jäsenvaltio seuraa FEAD-rahaston ja ESR:n toimenpiteiden keskinäistä täydentävyyttä (ks. kohdat 37-56).

Komissio on ehdottanut, että seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä 2021–2027 FEAD-rahasto sulautetaan uuteen ESR+ ‑rahastoon. Tilintarkastustuomioistuin on ottanut komission ehdotuksen huomioon jäljempänä olevia suosituksia laatiessaan.

Uuden ESF + ‑rahaston toimenpideohjelmia hyväksyessään komission olisi vaadittava jäsenvaltioita kohdentamaan peruselintarvikkeina ja ‑hyödykkeinä annettava apu niille, jotka sitä eniten tarvitsevat; jäsenvaltioiden olisi tätä varten

1. kuvailtava selvästi kansallinen köyhyystilanne
2. määritettävä avun kohteena olevat erityiset väestöosat ja käytettävät avustuskeinot
3. määriteltävä toimintalogiikka ja erityisesti odotetut tulokset yksilöityjen viitearvojen (lähtötasojen) ja kvantitatiivisten tavoitearvojen avulla.

Aikatavoite: ESR + ‑ohjelmien hyväksymiseen mennessä

1. Niiden jäsenvaltioiden, jotka käyttävät ESR + ‑rahastoa aineellisen puutteen torjuntaan vähävaraisimmille annettavan elintarvikeavun ja/tai perushyödykkeinä annettavan avun kautta, oli
1. sisällytettävä toimenpideohjelmiinsa liitännäistoimenpiteitä, jotka täydentävät elintarvikkeina ja perushyödykkeinä annettavaa apua t
2. määriteltävä selkeästi toimenpideohjelmissaan, mitkä laajempaan ESF + ‑ohjelmaan kuuluvista sosiaalista osallisuutta edistävistä toimista kohdennetaan nimenomaisesti elintarvikeavun ja/tai perushyödykkeinä annettavan avun saajille.
2. Komission olisi ohjelmia hyväksyessään varmistettava, että suositusten 2a i ja 2a ii perusteella ryhdytään vaikuttaviin toimiin.

Aikatavoite: ESR + ‑ohjelmien hyväksymiseen mennessä

Komission ja jäsenvaltioiden olisi kehitettävä menetelmät, joilla arvioidaan, kuinka monta elintarvikeavun ja perushyödykkeinä annettavan avun loppukäyttäjää pystyi parantamaan henkilökohtaista tilannettaan FEAD-avun ja muiden sosiaalista osallisuutta edistävien toimenpiteiden avulla joko jäsenvaltioissa tai ESR + ‑rahaston kautta.

Aikatavoite: Kesäkuun 2023 loppuun mennessä

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. helmikuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Lyhenteet

EaSI: Työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva Euroopan unionin ohjelma (EU‑Programme for Employment and Social Innovation)

EGF: Euroopan globalisaatiorahasto (European Globalisation Adjustment Fund)

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

ESR +: Euroopan sosiaalirahasto plus (monivuotinen rahoituskehys 2021–2027)

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

FEAD: Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto (The Fund for European Aid to the Most Deprived)

FEBA: Euroopan ruokapankkien liitto (European Food Banks Federation)

MDP: Vähävaraisimmille suunnattu elintarvikejakeluohjelma (European programme for the most deprived persons)

MRK: Monivuotinen rahoituskehys

PO AGRI: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

PO EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

PROGRESS: Progress-ohjelma (2007–2013)

Sanasto

Edunsaaja: Toimien käynnistämisestä tai käynnistämisestä ja täytäntöönpanosta vastaava julkinen tai yksityinen taho.

Ennakkoarviointi: Näyttöön perustuva arvio, jonka avulla voidaan parantaa kunkin toimenpideohjelman laatua ja rakennetta ja jonka pitäisi perustua relevantteihin tietoihin.

Euroopan sosiaalirahasto: Rahaston tavoitteena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työllisyyttä ja työllistymismahdollisuuksia (lähinnä koulutustoimenpiteiden avulla) sekä edistämällä korkeaa työllisyysastetta ja uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

FEAD Network: FEAD Network ‑foorumi on avoin jäsenyhteisö henkilöille, jotka antavat apua vähävaraisimmille Euroopassa. Se käsittää FEAD-ohjelman kansalliset hallintoviranomaiset, FEAD-rahoitteisia toimia toteuttavat tai niistä kiinnostuneet organisaatiot, EU:n tasolla toimivat valtioista riippumattomat järjestöt ja EU:n toimielimet. FEAD Network ‑verkosto saattaa yhteen kaikki ne, jotka työskentelevät köyhyyden pahimpien muotojen vähentämiseksi Euroopan eri maissa. Se on paikka, jossa jäsenet voivat vaihtaa tietoja hyvistä käytännöistä ja kannustaa uusia ideoita sekä keskustella, kuinka vähävaraisimmille voidaan antaa muuta kuin taloudellista tukea Euroopassa.

FEAD-perusasetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 223/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta.

Hallintoviranomainen: Jäsenvaltion toimenpideohjelman hallinnointia varten nimeämä kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka julkinen tai yksityinen elin. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista. Hallintoviranomainen on myös se elin, joka asettaa rahoitusoikaisut edunsaajille komission, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tai jäsenvaltion minkä tahansa viranomaisen toimittamien tarkastusten jälkeen.

Kumppaniorganisaatio: Julkinen elin ja/tai voittoa tavoittelematon organisaatio, joka jakaa elintarvikkeita ja/tai perushyödykkeitä vähävaraisimmille ja toteuttaa tarvittaessa liitännäistoimenpiteitä suoraan tai muiden kumppaniorganisaatioiden välityksellä tai toteuttaa vähävaraisimpien sosiaalisen osallisuuden edistämiseen suoraan tähtäävää toimintaa ja jonka toimet hallintoviranomainen on valinnut.

Liitännäistoimenpiteet: Liitännäistoimenpiteitä toteutetaan elintarvikkeiden/tai perushyödykkeiden jakamisen lisäksi, ja niiden tarkoituksena on vähentää sosiaalista syrjäytymistä ja/tai puuttua sosiaaliseen ahdinkoon voimaannuttavammalla ja kestävämmällä tavalla, esimerkiksi tasapainoista ruokavaliota koskevalla opastuksella ja kotitalouden raha-asioiden hoitoa koskevalla neuvonnalla.

Loppukäyttäjiä koskeva tutkimus: Elintarvikeapua ja/tai perushyödykkeinä annettavaa apua koskevien toimenpideohjelmien (tyypin 1 ohjelmat) loppukäyttäjiä koskeva jäsennelty tutkimus on yksi välineistä, joita käytetään vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston arviointiin.

Loppukäyttäjä: Vähävaraisimpiin lukeutuva henkilö tai apua saava henkilö.

Perushyödykkeinä annettava apu: Vähävaraisimpien henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitetut vähäarvoiset peruskulutustavarat, esimerkiksi vaatteet, jalkineet, hygieniatarvikkeet, koulutarvikkeet ja makuupussit.

Toimenpideohjelma ”tyyppiä 1”: Elintarvikkeina ja/tai perushyödykkeinä annettavan avun toimenpideohjelmalla tarkoitetaan toimenpideohjelmaa, josta tuetaan elintarvikkeiden ja/tai perushyödykkeiden jakamista vähävaraisimmille ja tarvittaessa liitännäistoimenpiteiden toteuttamista vähävaraisimpien sosiaalisen syrjäytymisen vähentämiseksi.

Toimenpideohjelma ”tyyppiä 2”: Vähävaraisimpien sosiaalista osallisuutta edistävällä toimenpideohjelmalla tarkoitetaan toimenpideohjelmaa, josta tuetaan sellaisia toimia vähävaraisimpien sosiaalisen osallisuuden edistämiseksi, jotka eivät sisällä taloudellista tukea tai aineellista apua ja jotka eivät ole aktiivisia työmarkkinatoimenpiteitä.

Toimi: Hanke, sopimus tai toimenpide, jonka kyseessä olevan toimenpideohjelman hallintoviranomainen on valinnut tai joka on valittu hallintoviranomaisen valvonnassa ja jolla edistetään siihen liittyvän toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamista.

Vähäosaisin väestö: Luonnolliset henkilöt, jotka ovat yksittäisiä henkilöitä tai tällaisten henkilöiden muodostamia perheitä, kotitalouksia tai ryhmiä, joiden avuntarve on todettu sellaisin objektiivisin perustein, jotka kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat vahvistaneet asianomaisia sidosryhmiä kuultuaan eturistiriitoja välttäen tai jotka kumppaniorganisaatiot ovat määrittäneet ja jotka kyseiset kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat hyväksyneet ja joihin voi sisältyä elementtejä, jotka mahdollistavat kohdentamisen tietyillä maantieteellisillä alueilla eläville vähävaraisimmille.

Vähävaraisille suunnatut sosiaalitukitoimet: Kaikki sellaisten yksityisten ja julkisten aloitteiden, organisaatioiden ja laitosten rahoitus, jotka tarjoavat apua ja tukea aineellisessa puutteessa eläville ihmisille tietyssä maassa, mukaan lukien aineelliset lahjoitukset, rahalliset lahjoitukset ja vapaaehtoistyön rahallinen arvo.

Väliarviointi: FEAD-ohjelmaa koskeva komission tilaama ja julkaisema raportti (jonka laatijana on Metis GmbH yhdessä Fondazione Giacomo Brodolinin ja Panteian kanssa).

Loppuviitteet

¹ Tilastoinnin pääosaston Eurostatin mukaan.

² Ks. erityiskertomus nro 6/2009.

³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N: o 223/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta.

⁴ Tyypin 1 toimenpideohjelma: Belgia, Tšekki, Espanja, Ranska, Italia, Puola, Romania, Slovakia; tyypin 2 toimenpideohjelma: Saksa.

⁵ Tämän kertomuksen laatimisen aikaan komission oli määrä julkaista väliarviointi FEAD-rahaston toteuttamisesta.

⁶ Yhdistynyt kuningaskunta, joka ei ole pannut täytäntöön alkuperäistä FEAD-ohjelmaansa, ei vastannut.

⁷ Belgia, Tšekki, Ranska, Italia, Slovakia.

⁸ Belgia, Tšekki, Ranska, Slovakia.

⁹ Enintään 5 prosenttia elintarvikeavun ja/tai perushyödykkeinä annettavan avun ostamiseen tarkoitetuista varoista voidaan käyttää kyseisten toimenpiteiden rahoittamiseen.

¹⁰ Belgia ja Ranska.

¹¹ Ranskan toimenpideohjelman ennakkoarviointi 2014–2020 FEAD-rahaston toteuttamisen osalta (Évaluation ex ante du Programme Opérationnel 2014–2020 pour la mise en œuvre du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD)).

¹² FEAD-ohjelmaa koskeva vaikutuksenarviointi Espanjassa loppukäyttäjien ja hallinto-organisaatioiden ja henkilöstön näkökulmasta, Espanjan Punainen Risti, 2018 (Valoración del impacto del Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas (FEAD) en España, a través de la percepción de las personas beneficiarias, Organizaciones y personal de gestión, Cruz roja española, 2018).

¹³ Saksa ja Alankomaat.

¹⁴ Alankomaat.

¹⁵

• Poistetut tuotteet – hedelmät ja vihannekset – on vedetty markkinoilta osana kriisinhallintaa ja jaettu tunnustetuille hyväntekeväisyysorganisaatioille ja säätiöille (ruokapankit mukaan lukien) ilmaiseksi vähäosaisia varten. Toimenpide on asetuksen (EU) N:o 1308/2013 34 artiklan 4 kohdan mukainen.
• EU:n tuotteet – tämä luokka viittaa vähävaraisille suunnatun eurooppalaisen avun rahastoon (FEAD).
• Teollisuus – elintarvikeylijäämät, esimerkiksi syöntikelpoiset elintarvikkeet, joita asiakkaat tai henkilöt, joita varten ne on tuotettu, jalostettu, jaettu, tarjottu tai ostettu, eivät eri syistä ole ostaneet tai kuluttaneet ja jotka on kerätty talteen teollisuussektorilta – tehtaista, yrityksistä, valmistajilta jne. Ruokapankit saavat nämä elintarvikeylijäämät ilmaiseksi ja puolestaan jakavat ne ilmaiseksi hyväntekeväisyysyhdistyksille, jotka tukevat avun tarpeessa olevia ihmisiä.
• Jakelusektori – elintarvikeylijäämät, esimerkiksi syöntikelpoiset elintarvikkeet, joita asiakkaat tai henkilöt, joita varten ne on tuotettu, jalostettu, jaettu, tarjottu tai ostettu, eivät eri syistä ole ostaneet tai kuluttaneet ja jotka on kerätty talteen jakelusektorilta – vähittäismyyntiketjut, jakelukeskukset, tukkukauppiaat jne. Ruokapankit saavat nämä elintarvikeylijäämät ilmaiseksi ja puolestaan jakavat ne ilmaiseksi hyväntekeväisyysyhdistyksille, jotka tukevat avun tarpeessa olevia ihmisiä.
• Kerääminen – elintarvikkeet kerätään suoraan ihmisiltä. Marraskuun lopussa tai joulukuun alussa osa Euroopan ruokapankkien liiton jäsenistä järjestää ruokakeräyksiä: vapaaehtoistyöntekijät pyytävät supermarketeissa ostoksiaan tekeviä asiakkaita ostamaan jotakin ylimääräistä ruokapankille lahjoitettavaksi.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen George Pufanin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Patrick Weldon ja kabinettiavustaja Mircea Radulescu, toimialapäällikkö Emmanuel Rauch sekä tarkastajat Naiara Zabala Eguiraun, Dana Moraru ja Carmen Gruber.

Vasemmalta oikealle: Mircea Radulescu, George Pufan, Carmen Gruber, Patrick Weldon, Emmanuel Rauch

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.