Externa konsulter vid Europeiska kommissionen: utrymme finns för förbättringar

Sammanfattning

I Europeiska kommissionen använder i allt större utsträckning externa konsulter för att utföra en rad rådgivnings- och stödtjänster. Värdet på de tjänster som upphandlades mellan 2017 och 2020 uppgick till omkring 3,7 miljarder euro. Kommissionen upphandlade bland annat konsultverksamhet, studier, utvärderingar och forskning.

II De myndigheter som beviljar ansvarsfrihet har, liksom medierna, den senaste tiden visat ett ökat intresse för kommissionens användning av externa konsulttjänster. Syftet med vår rapport är att bidra till ökad öppenhet och ansvarsskyldighet på detta viktiga område.

III Målet med vår revision var att bedöma om kommissionen förvaltar sin användning av externa konsulter på ett sätt som skyddar kommissionens intressen och garanterar att den får valuta för pengarna. Vi undersökte framför allt om kommissionen

1. har en ram för hur externa konsulter ska användas som anger formerna för deras stöd och fastställer regler som motiverar användningen av dem,
2. upphandlar dessa kontrakt på ett sunt sätt och minskar de risker som samarbete med leverantörer innebär,
3. förvaltar och övervakar de externa konsulternas prestationer och har rutiner för att bedöma resultaten,
4. har tillförlitlig och korrekt information om förvaltningen och rapporterar om sin användning av externa konsulter.

IV Revisionen inriktades på anlitandet av externa konsulter mellan 2017 och 2019, och vi tog även hänsyn till aktuell relevant information när så var lämpligt. Vi analyserade finansiell information och förvaltningsinformation om de tjänster som upphandlats, intervjuade personal vid kommissionen och granskade kontrakt för att fastställa vilken praxis som gällde för planering, upphandling, motivering, utvärdering och förvaltning.

V Vi drog slutsatsen att kommissionen förvaltar användningen av externa konsulter på ett sätt som inte fullt ut garanterar att kommissionen får mesta möjliga valuta för pengarna. Kommissionens ram för hur dessa tjänster ska användas har stora brister. Det finns förvisso regler för vilka former av stöd som externa konsulter kan tillhandahålla och hur stor omfattningen av de uppgifter som kan läggas ut på entreprenad kan vara när det gäller studier och utvärderingar, men inte när det gäller andra tjänster från externa konsulter.

VI Användningen av konsulter ledde också till potentiella risker för ett alltför stort beroende, konkurrensfördelar, en koncentration av leverantörer och eventuella intressekonflikter. Kommissionen övervakar, hanterar eller minskar inte i tillräcklig utsträckning dessa risker på institutionell nivå.

VII För de specifika kontrakt som vi granskade konstaterade vi att kommissionen hade följt de nödvändiga upphandlingsförfarandena och säkerställt att konsulterna tillhandahöll de begärda tjänsterna med tillräckligt hög kvalitet innan den betalade för tjänsterna. Däremot gör inte kommissionen några konsekventa bedömningar av externa konsulters prestationer, och bortsett från när det gäller studier och utvärderingar utbyter den inte information om dessa bedömningar mellan sina generaldirektorat. Detta gör det svårare för kommissionen att identifiera och rapportera om fördelarna med de tjänster som tillhandahålls.

VIII Slutligen ger inte kommissionens informationssystem korrekt och tillförlitlig information om omfattningen och typerna av de externa konsulttjänster som används, och det sker ingen systematisk rapportering om detta.

IX Vi rekommenderar kommissionen att

•  vidareutveckla sin ram för hur externa konsulttjänster ska användas,
•  förbättra sin strategi för att övervaka och minska riskerna med att använda sådana tjänster,
•  identifiera och använda resultaten av sådana tjänster,
•  regelbundet rapportera om sin användning av tjänsterna.

Inledning

Skäl till att anlita externa konsulter

01 Offentliga förvaltningar anlitar externa konsulter av flera olika skäl. Under de senaste åren har snabbt föränderliga förhållanden i kombination med begränsade administrativa resurser lett till en ökad användning av dessa tjänster. I takt med att konsulterna i allt större utsträckning deltar i utformningen och tillhandahållandet av tjänster har behovet av ramar för hur deras tjänster ska användas också ökat, i syfte att få valuta för pengarna.

02 I denna rapport avses med externa konsulter privata och offentliga leverantörer av professionella kunskapsbaserade tjänster som tillhandahåller tjänster i eller utanför kundens lokaler. I det här fallet är det Europeiska kommissionen som är kunden. Kunden använder output från tjänsterna som underlag för sina processer för att fatta beslut och genomföra dem eller som stöd för sin administrativa verksamhet.

03 I tabell 1 ges en översikt över de främsta skälen till att kommissionen anlitar externa konsulter.

De tillhandahållna tjänsternas omfattning och typ

04 Under perioden 2017–2019, som vi riktade in oss på vid vår revision (se punkt 16), undertecknade kommissionen 8 009 kontrakt med externa konsulter. Det totala värdet för dessa kontrakt uppgick till 2,7 miljarder euro. Det totala värdet på de kontrakt som undertecknades med externa konsulter ökade från 799 miljoner euro 2017 till 955 miljoner euro 2019. Under 2020 undertecknade kommissionen kontrakt till ett värde av 971 miljoner euro.

05 Kommissionen registrerade tjänsterna under en av följande kategorier i sitt finansiella system: konsultverksamhet, studier, utvärderingar eller forskning (se tabell 2).

06 De största kontrakterade beloppen under 2017–2019 avser tjänster som registrerats som ”konsultverksamhet” (72 %). Figur 1 ger en bild av hur kommissionen använde externa konsulter under den berörda perioden.

07 Av kommissionens 45 avdelningar, tjänster och genomförandeorgan som använder externa konsulter stod nio generaldirektorat och ett genomförandeorgan tillsammans för 2,1 miljarder euro i utgifter för externa konsulter under perioden 2017–2019, det vill säga 80 % av det totala beloppet. De tre generaldirektorat som hade störst utgifter stod för mer än hälften av de totala utgifterna (se figur 2 nedan för närmare uppgifter).

08 Av de totala belopp som kontrakterades för externa konsulter gick 98 % till leverantörer som är registrerade i EU. Under perioden 2017–2019 köptes 72 % av den totala volymen av sådana tjänster från leverantörer i Belgien, Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket.

09 Omkring 57 % (1 542 miljoner euro) av det totala värdet av kontrakt som ingåtts med externa konsulter finansierades inom ramen för rubrik 4 i den fleråriga budgetramen, Europa i världen. I dessa kontrakt ingår tjänster som upphandlas inom ramen för EU-program som syftar till att förbättra samarbetet med länder utanför EU. Den näst största finansieringen av kontrakt med externa konsulter skedde inom ramen för rubrik 1, Smart tillväxt för alla, i den fleråriga budgetramen (745 miljoner euro, dvs. 28 % av det totala kontrakterade beloppet), medan endast omkring 1 % av sådana kontrakt finansierades under rubrik 5, Administration, i den fleråriga budgetramen. Figur 3 visar hur det totala värdet av kontrakt som ingåtts med externa konsulter fördelades mellan de olika rubrikerna i den fleråriga budgetramen.

10 Externa konsulter deltar huvudsakligen i genomförandet av EU:s grannskaps- och utvidgningspolitik, internationella partnerskap, utrikespolitiska instrument samt miljö- och klimatåtgärder. Figur 4 visar de tio EU-program och EU-instrument där användningen av externa konsulter var som störst, med kontrakt på 1,9 miljarder euro (dvs. 71 % av det totala kontrakterade beloppet), under perioden 2017–2019.

Roller och ansvarsområden

11 I enlighet med kommissionens decentraliserade förvaltningsstruktur ansvarar generaldirektoraten för att identifiera behovet av externa konsulter och se till att de används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. De ansvarar också för att identifiera och bedöma riskerna med att använda externa konsulter samt för att minska dessa risker. Om generaldirektoraten klassificerar några av riskerna som ”kritiska” (risker med hög prioritet) bör de anmäla dem till generalsekretariatet och generaldirektoratet för budget².

12 Generaldirektoratet för budget och generalsekretariatet ger institutionell vägledning och råd för att se till att generaldirektoraten planerar och förvaltar externa konsultuppdrag på ett konsekvent sätt, undviker överlappningar och förbättrar kunskapshanteringen och öppenheten. Om generaldirektoraten vid sina regelbundna bedömningar av risker mot deras verksamhet identifierar kritiska risker med användningen av externa konsulter ska de meddela kommissionens centrala avdelningar dessa risker och föra in dem i en förteckning över alla kritiska risker som lämnas till förvaltningsstyrelsen³.

13 Kommissionens förvaltningsstyrelse ansvarar för samordning, tillsyn och strategiska riktlinjer när det gäller frågor på institutionell nivå, bland annat resursfördelning och riskhantering. Den övervakar riskhanteringsprocessen och informerar regelbundet kollegiet om sina iakttagelser. Den ser särskilt över förteckningen över kritiska risker⁴.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

14 Europaparlamentet⁵, rådet⁶ och medierna har under de senaste åren visat intresse för kommissionens ökande användning av externa konsulter. Framför allt har de ifrågasatt typen av avtal och de kontrakterade beloppen, riskerna för koncentration, ett alltför stort beroende och intressekonflikter samt behovet av att anlita externa konsulter i stället för att använda intern personal. Vi vill med vår rapport bidra till ökad öppenhet och ansvarsskyldighet när det gäller kommissionens användning av externa konsulter.

15 Inriktningen för vår revision var att bedöma huruvida kommissionen förvaltade sin användning av externa konsulter på ett sätt som skyddar kommissionens intressen och garanterar att den får valuta för pengarna. Vi undersökte om kommissionen

1. hade en ram för hur externa konsulter ska användas som definierar vilka typer av stöd de kan tillhandahålla och fastställer regler för att motivera användningen av dem,
2. hade upphandlat dessa kontrakt på ett sunt sätt och minskat de eventuella risker som samarbete med leverantörer innebär,
3. hade förvaltat och övervakat de externa konsulternas prestationer och har rutiner för att bedöma resultaten,
4. hade tillförlitlig och korrekt information om förvaltningen och rapporterar om sin användning av externa konsulter.

16 Vår revision omfattade externa konsulttjänster (se punkt 02) som finansierades genom EU:s budget och kontrakterades av kommissionen mellan 2017 och 2019 och som kommissionen registrerade som konsultverksamhet, studier, utvärderingar eller forskning. Vi tog även hänsyn till mer aktuell information om användningen av externa konsulter när så var lämpligt. Revisionen omfattade inte it-stödtjänster, eftersom dessa tjänster är mycket specifika och upphandlas inom ramen för kontrakt som inbegriper flera olika it-tjänster. Dessutom brukar inte kommissionen i sitt finansiella system registrera dem under någon av de fyra ovanstående kategorierna utan i stället under en egen särskild kategori, nämligen ”it-tjänster och teleavgifter”.

17 Vi inhämtade bevis genom följande:

1. Skrivbordsgranskningar av kommissionens instruktioner, riktlinjer och checklistor för användning av externa konsulter, upphandling och förvaltning av sådana projekt samt rapporter om uppnådda resultat.
2. Revisionsintervjuer med elva generaldirektorat vid kommissionen och ett genomförandeorgan⁷ om deras praxis när det gäller att anlita och förvalta externa konsulter och utvärdera deras arbete samt när det gäller att fastställa vilka lärdomar som dragits. Urvalet av intervjuobjekt gjordes mot bakgrund av kontrakterade belopp i hela EU-budgeten och olika förvaltningsmetoder.
3. En granskning av 20 kontrakt som valts ut från fyra av dessa elva generaldirektorat för tjänster som tillhandahålls av externa konsulter och som ingicks mellan 2017 och 2019. För denna granskning valde vi ut de generaldirektorat som hade kontrakterat de största beloppen (GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, gemensamma forskningscentrumet (JRC), GD Reform och GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag) och olika typer av tjänster som externa konsulter fått i uppdrag att utföra.
4. En analys av tillgänglig finansiell information och förvaltningsinformation om tjänster som upphandlats mellan 2017 och 2019 och som kontrakterats som konsultverksamhet, studier, utvärderingar och forskningstjänster.

Iakttagelser

Stora brister i ramen för att anlita externa konsulter och motivera användningen av dem

18 I detta avsnitt av rapporten fokuserar vi på kommissionens ram för hur externa konsulter ska användas. Vi bedömde om ramen innehöll gemensamma principer och riktlinjer för hur man planerar och motiverar användningen av externa konsulter.

19 Tabell 3 visar vår analys av omfattningen och typerna av externa konsulttjänster som kommissionen registrerade inom de fyra kategorier som ingick i vår revision under perioden 2017–2019.

Riktlinjerna för bättre lagstiftning utgör en stabil grund men kan endast tillämpas för utvärderingar och studier

20 Vi bedömde om kommissionen hade en gemensam ram med regler, grundläggande principer och riktlinjer för hur externa konsulter ska användas. Vi kontrollerade om ramen innehåller en definition av de olika formerna av kunskapsbaserade tjänster och anger i vilken utsträckning kommissionen kan anlita externa konsulter för dessa tjänster eller om den bör tillhandahålla tjänsterna internt. En sådan ram är viktig, särskilt om tjänsterna används för att stödja återkommande verksamhet.

21 På det hela taget använder generaldirektoraten externa konsulter i enlighet med budgetförordningen⁸ och de allmänna regler för upphandling av tjänster som beskrivs i kommissionens handbok om offentlig upphandling⁹. Denna ram omfattar allmänna regler för tjänsteavtal, såsom korrekt användning av anbudsförfaranden och korrekt betalning för mottagna tjänster. Den innehåller dock inte några särskilda bestämmelser för externa kunskapsbaserade uppdrag och särskilt inte riskerna kopplade till denna typ av uppdrag (se punkt 55).

22 År 2002 antog kommissionen sina principer och riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden¹⁰. Grundprinciperna om kvalitet, öppenhet och effektivitet samt riktlinjerna för genomförandet av dem skulle tillämpas ”varje gång en kommissionsavdelning inhämtar och använder utlåtanden från externa experter”, däribland externa konsulter.

23 Kommissionen har tagit fram ytterligare riktlinjer för studier och utvärderingar, som stod för 22 % av de totala utgifterna för externa konsulter under granskningsperioden (se tabell 3). Under 2012 utarbetade kommissionen en vägledning för att harmonisera förfarandena för hantering av studier¹¹. Dessa förfaranden omfattar hela produktionscykeln för studier, från planering till beställning, spridning och registrering. Vägledningen innehåller en definition av studier och gemensamma kriterier för hur de ska användas. Sedan 2015 utgör riktlinjerna och verktygslådan för bättre lagstiftning¹² en ram för genomförandet av utvärderingar som bland annat anger definitionen av utvärdering samt ger vägledning om resurstilldelning och information om vilken verksamhet som kan utföras av externa entreprenörer¹³.

24 Vi fann inga liknande riktlinjer för konsultverksamhet och forskningstjänster, som tillsammans stod för 78 % av de totala utgifterna för externa konsulter under granskningsperioden. Som framgår av tabell 3 fick detta bland annat till följd att konsultverksamhet omfattade ett brett spektrum av arbetsuppgifter, från kortsiktiga ”rådgivningstjänster” till mer långsiktiga tjänster som kompletterade intern expertis och interna resurser. Dessa återkommande tjänster, som används regelbundet, gällde främst genomförandet av EU:s program eller generaldirektoratens förvaltningsplaner. Kommissionens ram innehöll ingen tydlig vägledning om och definition av konsultverksamhet och forskningstjänster och angav inte heller i vilken utsträckning kommissionen kunde anlita externa konsulter för dessa tjänster.

25 Det saknades tydlig vägledning som var tillämplig på alla generaldirektorat, och vi konstaterade att ett av generaldirektoraten som vi valt ut för denna revision därför analyserade de faktorer som skulle beaktas när beslut fattades om huruvida tjänster skulle läggas ut på entreprenad. Dessa faktorer var följande:

•  Bevarad kontroll över beslutsfattande, strategi och kvalitet.
•  Kriterier som är tillämpliga på arbetsuppgifter och processer som inte bör läggas ut på entreprenad.
•  Skäl till att lägga ut på entreprenad, vilka ska förklaras i de tekniska specifikationerna.

26 I juli 2020 utfärdade kommissionen riktlinjer för användning av externa entreprenörer som arbetar i kommissionens lokaler¹⁴. I dessa anges att det arbete som kommissionen tilldelats genom fördragen aldrig får läggas ut på entreprenad, men att generaldirektoraten kan lägga ut stödtjänster på entreprenad. Riktlinjerna gäller främst tjänstekontrakt som rör it, kommunikation, fastighetsunderhåll och säkerhet. Kommissionen har inte antagit några riktlinjer för externa konsulter som är baserade utanför kommissionens lokaler för att ta itu med de problem som vi tar upp i punkt 24.

Behovsanalyser har inte genomförts eller dokumenterats systematiskt

27 Vi bedömde om kommissionen hade motiverat och dokumenterat användningen av externa konsulter på lämpligt sätt. Vi undersökte om generaldirektoraten noggrant hade övervägt varför externa konsulter behövdes och hur denna process dokumenterades. Vi granskade riktlinjer och analyserade gällande praxis i de 20 kontrakt som vi valt ut och kompletterade detta med intervjuer med utvalda generaldirektorat.

28 Vi konstaterade att riktlinjerna och verktygslådan för bättre lagstiftning ger vägledning om hur man planerar och motiverar användningen av externa konsulter för utvärderingar. Enligt riktlinjerna och verktygslådan måste generaldirektoraten betrakta användningen av intern expertis som den främsta beviskällan. Vid planeringen av utvärderingarna måste generaldirektoraten ta hänsyn till viktiga faktorer, såsom tillgängliga resurser, de uppgifter som krävs och finns tillgängliga, den typ av analys som efterfrågas och eventuella överlappningar med annat pågående arbete. De interna och externa resurser som avsätts för en utvärdering måste stå i proportion till insatsens upplevda betydelse och förväntade effekter, både i fråga om kostnader och i fråga om vinster¹⁵.

29 För studier och utvärderingar som upphandlas enligt riktlinjerna för bättre lagstiftning finns det system på plats för att se till att projektfilerna innehåller en begäran som anger skälen till studien eller utvärderingen, dess mål, förväntade resultat, effekter, avsedda användning och planerade tidsplan samt en kostnads-nyttoanalys. Vi konstaterade att kommissionens motiveringar till att använda externa konsulter i de granskade fallen var välgrundade.

30 När generaldirektoraten lägger ut verksamhet som klassificeras som konsultverksamhet eller forskning på entreprenad dokumenterar de behovet av att lägga ut på entreprenad i sin begäran om upphandling. Generaldirektoraten ansvarar för att den föreslagna utkontrakteringen överensstämmer med de politiska kraven och att den inte överlappar andra generaldirektorats arbetsprogram.

31 För många konsulttjänster som upphandlas inom ramen för EU-program, såsom tekniskt stöd till medlemsstater och tekniskt bistånd till länder utanför EU, är användningen av externa konsulter för att genomföra program förankrad i programreglerna och finansieringsöverenskommelserna. I dessa fall konstaterade vi att generaldirektoraten inte dokumenterade sin bedömning av huruvida anlitade konsulter var den lämpligaste lösningen för en viss begäran om upphandling. Kommissionen informerade oss om att de bedömde de resursalternativ som motiverade att externa konsulter skulle anlitas redan på programplaneringsstadiet. Denna bedömning dokumenterades dock inte och det fanns därför inga bevis tillgängliga.

32 När det gäller konsulttjänster som upphandlas för utförandet av återkommande uppgifter som ett komplement till interna resurser gör generaldirektoraten inga kostnads-nyttoanalyser och behovsanalyser för att bedöma de relativa fördelarna med att anlita externa leverantörer i stället för intern personal innan de inleder nya upphandlingar. Vi konstaterade att ingen sådan analys gjordes till exempel för

•  tjänster som tillhandahölls av externa konsulter som arbetade i och utanför kommissionens lokaler med förnyade kontrakt på statistikområdet och som motsvarade cirka 52 heltidsanställda per år,
•  återkommande verksamhet i samband med genomförande och övervakning av EU-program.

Upphandlingsförfarandena har följts, men de specifika riskerna hanteras ännu inte på ett bra sätt

33 Detta avsnitt av rapporten handlar om hur kommissionen upphandlade externa konsulttjänster för att få valuta för pengarna och minskade riskerna med att anlita externa konsulter.

Inköp av externa konsulttjänster gjordes enligt upphandlingsreglerna

34 För att få valuta för pengarna krävs det enligt budgetförordningen och kommissionens interna regler att kommissionen använder konkurrensutsatta urvalsförfaranden när den upphandlar externa konsulttjänster. I dessa förfaranden ingår att fastställa och tillämpa lämpliga urvals- och tilldelningskriterier. Vi bedömde kommissionens upphandlingsförfaranden för externa konsulter och granskade i detalj de 20 kontrakt som vi valt ut.

35 Vi konstaterade att de ansvariga generaldirektoraten genomförde anbudsförfarandena i enlighet med kraven i budgetförordningen och handboken för offentlig upphandling (se punkt 21). I alla 20 granskade upphandlingsförfaranden använde kommissionen lämpliga tilldelningskriterier (bland annat förhållandet pris/kvalitet) för att bedöma vilken valuta den fick för pengarna och för att välja ut de vinnande anbuden.

36 När kommissionen lägger ut tjänster på entreprenad kan den välja mellan olika upphandlingsförfaranden. Den använde främst öppna förfaranden (dvs. alla företag kan lämna anbud) eller selektiva förfaranden (dvs. ett begränsat antal företag bjuds in att lämna anbud) för att anlita externa konsulter. De kontrakt som tilldelades genom dessa två typer av förfaranden uppgick till 2,3 miljarder euro (85 % av de totala kontrakterade beloppen) under 2017–2019, vilket framgår av figur 5. Eftersom dessa förfaranden är tidskrävande används ofta ramavtal som ett effektivt sätt att upphandla tjänster med externa konsulter, eftersom man då inte behöver inleda flera upphandlingsförfaranden. I ramavtal, som ofta är av högt värde, fastställs dessutom villkoren (t.ex. pris och kvalitet) för specifika kontrakt som ska tilldelas inom ramen för dem, så att kommissionen snabbare kan använda konsulternas expertis för att tillgodose de faktiska behoven. Under den granskade perioden låg ramavtalen till grund för 70 % (1,9 miljarder euro) av de belopp som kontrakterades med externa konsulter.

Kommissionens tillsyn motsvarade inte den potentiella risknivån

37 Vi kontrollerade hur kommissionen hade identifierat och hanterat potentiella risker för koncentration och ett alltför stort beroende samt konkurrensfördelar och intressekonflikter. Vi undersökte också om kommissionen hade fått kännedom om sådana risker och hur de hade hanterats på institutionell nivå.

Risker för koncentration och ett alltför stort beroende

38 När en organisation i stor utsträckning förlitar sig på specifika externa konsulter för att utföra nyckelverksamhet riskerar den att bli beroende av dessa konsulter för att kunna fortsätta att bedriva sådan verksamhet. Vi analyserade förvaltningsinformation och finansiell information om leverantörer för att bedöma i vilken utsträckning kommissionen förlitade sig på specifika tjänsteleverantörer och hur stor koncentrationen av tjänster var.

39 Figur 6 visar hur de kontrakterade beloppen var fördelade mellan de tio största leverantörerna under perioden 2017–2019. De tio största leverantörerna utgjorde mindre än 0,4 % av det totala antalet (2 769) externa konsulter som kontrakterades under perioden. Samtidigt motsvarade de kontrakt som ingicks med dessa leverantörer 22 % av de totala kontrakterade beloppen under samma period.

40 En del leverantörer tillhandahåller externa konsulttjänster inom flera av kommissionens generaldirektorat. Några av dessa leverantörer har filialer eller dotterbolag i olika medlemsstater. Formellt sett är de separata juridiska enheter, men deras närvaro vid kommissionen är större om de betraktas som samma enhet.

41 Figur 7 nedan visar de tio enskilda leverantörer som kommissionen hade ingått flest kontrakt med under perioden 2017–2019. Kommissionen ingick 1 297 kontrakt med dessa leverantörer, vilket motsvarade 16 % av de 8 009 kontrakt som ingicks under perioden (se punkt 04). Detta visar att relativt få entreprenörer tilldelas ett relativt stort antal kontrakt inom kommissionens avdelningar.

42 Vi analyserade också hur stor andel av de totala kontrakterade beloppen som hade erhållits av de tio största leverantörerna i utvalda generaldirektorat¹⁶. Figur 8 visar att en del generaldirektorat i stor utsträckning förlitar sig på relativt få entreprenörer. I exempelvis Eurostat utgjorde tio leverantörer mindre än 19 % av det totala antalet leverantörer av externa konsulttjänster som användes av generaldirektoraten men tilldelades 87 % (47 miljoner euro) av hela det belopp som kontrakterats av Eurostat. I GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar utgjorde de tio största leverantörerna mindre än 3 % av det totala antalet leverantörer men stod samtidigt för 41 % (277 miljoner euro) av de belopp som kontrakterades för externa konsulter. Denna koncentration skapar en risk för ett alltför stort beroende av vissa entreprenörer.

43 Kontrakt som tilldelas externa konsulter kräver ofta specifik teknisk expertis, vilket kan begränsa antalet potentiella leverantörer. Vissa större leverantörer, som ofta har stor erfarenhet av att arbeta med kommissionen, lyckas dock regelbundet vinna sådana kontrakt, medan mindre företag lyckas sämre.

44 Vi fann fyra fall där öppna anbudsförfaranden anordnades regelbundet men där samma leverantörer vann flera kontrakt i rad under flera år. Vi konstaterade således att det fanns en risk för att bli beroende av externa konsulter (se tabell 4).

Risk för konkurrensfördelar

45 När externa konsulter anlitas i mycket stor utsträckning av olika kommissionsavdelningar (se figur 7) samlar de på sig erfarenhet. Detta kan vara en fördel när det gäller att vinna framtida kontrakt. Vi kontrollerade om kommissionen hade infört förfaranden för att säkerställa öppenhet i urvalsprocessen, så att konsulter eller deras anknutna enheter som konkurrerar om ett visst uppdrag inte har en konkurrensfördel av att ha tillhandahållit andra tjänster som rör uppdraget i fråga.

46 Vi konstaterade att vissa leverantörer tillhandahöll en kombination av rådgivnings-, genomförande- och utvärderingstjänster för ett generaldirektorat. I sådana fall finns det en risk för att dessa leverantörer får en konkurrensfördel eftersom de deltar i utformningen, genomförandet och utvärderingen av samma EU-politikområde.

47 Risken är också att vissa entreprenörer får en konkurrensfördel på grund av sin omfattande erfarenhet av att tillhandahålla tjänster till generaldirektoraten som kommer att gynna dem i framtida upphandlingsförfaranden. I ett fall hade en leverantör år 2018 tilldelats ett kontrakt för att utarbeta upphandlingsdokument i samband med ett byggentreprenadkontrakt (1,1 miljoner euro). Året efter hade samma leverantör tilldelats ett annat kontrakt för att övervaka samma arbeten (3 miljoner euro).

48 Vissa generaldirektorat hade utvecklat god praxis för att minska riskerna för begränsad konkurrens vid upphandling av externa konsulttjänster (se ruta 1 för närmare uppgifter).

Risk för intressekonflikter

49 Vi undersökte de metoder som används för att hantera risken för intressekonflikter. Intressekonflikter definieras i budgetförordningen, som även anger vilka åtgärder som ska vidtas för att undvika intressekonflikter i samband med upphandlingsförfaranden. Kommissionens handbok om offentlig upphandling innehåller ytterligare instruktioner. Enligt denna måste ledamöterna i kommissionens utvärderingskommitté och anbudsgivarna lämna intresseförklaringar för att bekräfta att de inte befinner sig i någon intressekonflikt.

50 För alla 20 kontrakt som vi granskade följde kommissionen budgetförordningens och handbokens krav på kontroller av intressekonflikter. Alla nödvändiga förklaringar hade undertecknats och alla kontrakt innehöll en standardklausul om att entreprenörerna måste redovisa eventuella intressekonflikter som kan uppstå vid fullgörandet av kontraktet. Det rör sig om formella kontroller och de är inte tillräckliga för att säkerställa att intressekonflikter åtgärdas.

51 År 2021 utfärdade kommissionen en vägledning om hur intressekonflikter vid upphandling av tjänster kan undvikas och hanteras¹⁷. I kommissionens riktlinjer behandlas dock inte följande risker:

•  Verksamhet som bedrivs av externa konsulter och deras anknutna enheter som strider mot deras kontrakt med kommissionen.
•  Externa konsulttjänster som eventuellt strider mot varandra.
•  Externa konsulter som tillhandahåller tjänster till olika kunder (inom eller utanför kommissionen) men som har motstridiga intressen när det gäller uppdrag som är nära kopplade till varandra.

52 Intressekonflikter kan också uppstå i ”svängdörrssituationer” när kommissionsanställda tar nya steg i karriären, exempelvis när en anställd lämnar sin tjänst för en extern anställning (t.ex. inom den privata sektorn), eller när enskilda personer anställs av kommissionen från den privata sektorn. Sådana intressekonflikter kan omfatta otillbörligt utnyttjande av tillgången till konfidentiell information, exempelvis när tidigare kommissionsanställda använder sina kunskaper och kontakter för att utöva lobbyverksamhet som gynnar externa arbetsgivare eller kunder.

53 Enligt EU:s tjänsteföreskrifter¹⁸ ska tjänstemän som lämnar kommissionen uppträda med heder och omdöme när de får nya jobb efter avslutad tjänstgöring. Kommissionen hanterar potentiella ”svängdörrssituationer” utifrån dessa regler. Hur ändamålsenliga dessa mekanismer är beror helt och hållet på om den anställda som slutar sin anställning lämnar förklaringar till kommissionen om det arbete han eller hon ämnar utföra under de två åren efter att han eller hon har lämnat EU:s offentliga förvaltning. Den personal som ansvarar för en upphandling försöker också identifiera tidigare anställda med potentiella intressekonflikter när den utvärderar anbudshandlingarna.

54 Ombudsmannen har gjort flera undersökningar i denna fråga och dragit slutsatsen att kommissionens praxis visserligen är förenlig med reglerna, men att mer skulle kunna göras för att reglerna ska bli mer ändamålsenliga och meningsfulla. Ombudsmannen rekommenderade kommissionen att inta en kraftfullare hållning i frågan om svängdörrsproblematik när den handlägger ärenden som rör högre tjänstemän vid kommissionen¹⁹. I februari 2021 inledde ombudsmannen en ny omfattande undersökning av hur kommissionen hanterar svängdörrssituationer bland sin personal. Utredningen ingår i en förstärkt övervakning av vilka etiska skyldigheter EU-förvaltningen ålägger anställda som går över till den privata sektorn²⁰.

En del risker bedöms inte på institutionell nivå

55 Vi kontrollerade hur kommissionen hade fått kännedom om riskerna för koncentration och ett alltför stort beroende samt konkurrensfördelar och intressekonflikter och hur den hade hanterat dem på institutionell nivå.

56 På det hela taget konstaterade vi att generaldirektoraten inte identifierade riskerna för koncentration och ett alltför stort beroende, konkurrensfördelar eller intressekonflikter vid användning av externa konsulter eller bedömde dessa risker som kritiska. Vi konstaterade också att riskerna för en alltför stor koncentration av leverantörer och ett alltför stort beroende inte alltid syntes på generaldirektoratsnivå. Men dessa risker kan ändå vara betydande för kommissionen som helhet och kan därför endast hanteras korrekt med hjälp av en bedömning på institutionell nivå. Kommissionen gör dock inga sådana bedömningar, vilket kan få till följd att en del kritiska risker inte identifieras och således inte meddelas förvaltningsstyrelsen.

Brister i förvaltningen och användningen av externa konsulttjänster

57 Detta avsnitt handlar om hur kommissionen hanterade externa konsultuppdrag och framför allt om hur den bedömde konsulternas prestationer och identifierade sådant utfört arbete som skulle kunna användas och spridas inom alla kommissionens avdelningar.

Enskilda kontrakt förvaltas enligt reglerna, men det finns brister i prestationsbedömningen

58 Vi undersökte om kommissionen hade fastställt tydliga mandat och leveransmetoder för externa konsulttjänster och om den hade betalat lämpliga belopp för de tjänster som tillhandahållits. Vi bedömde också hur den delade med sig av och bedömde resultaten av sådana uppdrag på institutionell nivå. Vi bedömde om kommissionen såg till att externa konsultuppdrag hanteras på ett enhetligt sätt av de olika generaldirektoraten, så att de systematiskt kan bedöma leverantörernas prestationer, och om den undersökte vilket värde externa konsulter tillför.

59 Kommissionen förvaltade externa konsultuppdrag (konsultverksamhet, forskning, studier eller utvärderingar) i enlighet med reglerna i budgetförordningen och de allmänna regler för upphandling av tjänster som fastställts i kommissionens handbok om offentlig upphandling. När kommissionen upphandlade tjänster utarbetade den kravspecifikationer som angav vilket arbete leverantören skulle utföra samt hur många lägesrapporter som den förväntar sig från leverantören under uppdragets gång och formatet för dessa.

60 För alla 20 kontrakt som vi granskade konstaterade vi att kommissionen förvaltade kontrakten väl i enlighet med regelverket. I kontrakten mellan kommissionen och leverantören fastställs i stort sett förfarandena för övervakning och rapportering samt förfarandet för kontroll av resultat. Kommissionen kontrollerade att konsulterna hade tillhandahållit tjänster som uppfyllde kvalitetskraven innan den gjorde några utbetalningar.

61 Vår analys visade att kommissionen för en del konsulttjänster utförde ytterligare kvalitetskontroller av vissa resultat genom att den

•  innan den betalade för statistiktjänsterna kontrollerade kvaliteten på den statistik som konsulten tagit fram,
•  för ett kontrakt om tekniskt stöd inom ramen för stödprogrammet för strukturreformer inrättade en styrkommitté (i vilken GD Reforms ansvariga avdelning, medlemsstaten och entreprenören deltog) för att kunna övervaka genomförandet av kontraktet. På så sätt säkerställde kommissionen en regelbunden övervakning (ofta med en månadsrapport) av kontraktets genomförande.

62 Om slutprodukten levereras sent eller håller en lägre kvalitet än väntat ställer kommissionen vanligtvis in den begärda betalningen till dess att produkten levereras på ett tillfredsställande sätt, och väljer att inte tillämpa de påföljder som föreskrivs i kontraktsbestämmelserna. Kommissionen tillämpade påföljder och minskade betalningarna för tre av de 20 utvalda kontrakten. Detta krävde intensiva och betydande insatser från de operativa enheternas sida för att uppnå rätt kvalitet på slutprodukterna.

63 Det fanns goda exempel på hur kommissionen bedömer externa konsulters prestationer i de kontrakt som vi granskade, men generaldirektoraten bedömde inte prestationen på ett enhetligt sätt. Vi konstaterade att endast vissa generaldirektorat systematiskt gick igenom tidigare gjorda lärdomar eller gjorde kostnads-nyttoanalyser i efterhand när kontrakten slutfördes, medan andra inte gjorde det. Vi anser att detta gör det svårare för kommissionen att identifiera potentiella förbättringsområden. Det ökar också risken för att konsulter som tidigare har presterat dåligt anlitas på nytt.

64 Bortsett från tjänster som upphandlats inom ramen för bättre lagstiftning (se ruta 2 för närmare uppgifter) spred inte generaldirektoraten systematiskt den information som fanns om bedömningen av externa konsulter (t.ex. översikter över kostnaderna, kvaliteten på det utförda arbetet och resultatet) inom kommissionen. Det gjordes ingen central insamling av information om konsultuppdrag på institutionell nivå, vilket skulle göra det möjligt att jämföra och bedöma leverantörernas prestationer.

Bristfällig praxis för att dra nytta av resultaten från externa konsultuppdrag

65 Vi bedömde om kommissionen hade infört lämplig praxis för att använda resultaten från externa konsulttjänster på bästa möjliga sätt samt för att överföra kunskap och vid behov sprida resultaten.

66 Vi konstaterade att man genom riktlinjerna och verktygslådan för bättre lagstiftning har tagit fram vägledning för beräkning och analys av i vilken utsträckning externa konsulters arbete bidrar till kommissionens utvärderingsprocess. Kommissionen presenterar denna analys i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar där utvärderingen sammanfattas. I detta dokument beskrivs hur kommissionen har använt sig av expertrådgivning i processen²².

67 Vi fann inga liknande riktlinjer för externa konsulttjänster utöver ramen för bättre lagstiftning. Vi observerade att man vid de utvalda generaldirektoraten hade infört olika metoder för att fastställa om och hur kommissionen hade använt resultaten och slutsatserna från externa konsulter (se tabell 5). Bristen på ett konsekvent tillvägagångssätt i de olika generaldirektoraten gör det svårare för kommissionen att bedöma fördelarna med att använda dessa tjänster.

68 Frågan om kompetensöverföring från externa konsulter till kommissionens personal gäller inte alla typer av kontrakt. När konsulter anlitas på grund av att det saknas sakkunskap vid kommissionen kan kompetensöverföring till kommissionen vara en viktig och relevant faktor. Kommissionen bekräftade att det sällan tas hänsyn till kunskapsöverföring från konsulter i tjänstekontrakt. Den bedömer inte systematiskt om en kompetensöverföring behövs. Inget av de kontrakt som vi granskade innehöll något särskilt krav på kompetensöverföring från konsulterna till kommissionens personal.

69 Kommissionen har en brokig uppsättning verktyg med uppgifter som kan användas för att utbyta information om externa konsulttjänster. Dessa är dock mindre lämpliga för att sprida det arbete som de externa konsulterna har producerat, vilket framgår av tabell 6.

70 Generaldirektoraten använde olika metoder för att sprida kunskap om externa konsulters output (se exempel i figur 9). Spridningen var fragmenterad och inriktad på generaldirektoratsnivå, vilket minskar möjligheten att effektivt sprida resultaten av externa konsulters arbete inom kommissionen.

71 Vi konstaterade att den interinstitutionella databasen över EU-studier (IISDB) innehöll information om planerade och slutförda utvärderingar och studier som skulle kunna göra det möjligt att sprida kunskap. Sedan mars 2022 har alla institutioner åtkomst till databasen. Vi analyserade den information som utvalda generaldirektorat hade registrerat i databasen. Generaldirektoraten hade registrerat studier på olika sätt, och en del tekniska studier (t.ex. rapporter, rekommendationer och tekniska analyser) fanns inte med i databasen, vilket framgår av tabell 7. Informationen i IISDB om alla utförda studier är därför ofullständig, och kommissionen har inte utformat databasen som ett heltäckande verktyg för kunskapsutbyte.

Kommissionens förvaltningsinformation är endast delvis korrekt, och den systematiska rapporteringen är bristfällig

72 I detta avsnitt går vi igenom vilken information som kommissionen har tillgång till i fråga om externa konsultuppdrag samt hur kommissionen rapporterade om användningen av dem.

Kommissionen saknar korrekt information om omfattningen och typerna av externa konsulttjänster som den använder

73 Vi bedömde om kommissionen hade tillräcklig och tillförlitlig information som gjorde att den på ett ändamålsenligt sätt kunde övervaka och rapportera om sin användning av externa konsulter samt om sådan information fanns tillgänglig för de olika tjänstetyperna. Vi undersökte hur kommissionens generaldirektorat registrerade information om sådana tjänster och granskade uppgifter från 2017 till och med 2019.

74 Sedan 2017 har det varit möjligt att registrera tjänstekontrakt med externa konsulter i kommissionens finansiella system enligt fyra kategorier, nämligen konsultverksamhet, studier, utvärderingar och forskning. Kommissionen har gett en tydlig definition av kategorierna ”studier” och ”utvärderingar” (se punkt 23), men den har inte gett generaldirektoraten någon tydlig definition av vad som avses med konsultverksamhet och forskning (se punkt 24). Dessa två kategorier definierades mer allmänt (se tabell 2). Detta fick till följd att generaldirektoraten använde dem på ett inkonsekvent sätt när de registrerade användningen av externa konsulter.

75 I förteckningen beskrivs till exempel kategorin ”konsultverksamhet”, i vilken majoriteten av de externa konsulttjänsterna registrerades (se tabell 3), som ”rådgivningstjänster”. Vi konstaterade att generaldirektoraten registrerade många olika typer av tjänster i denna kategori. Hit hörde en del tjänster som vanligtvis lades ut på entreprenad, såsom

•  tjänster för utveckling och drift av it-system, inbegripet licenser, underhåll, studier och stöd,
•  tjänster avseende statistik, sammanställning av data och insamling av information (Eurostats kärnverksamhet och andra generaldirektorats sekundära verksamhet),
•  tekniskt stöd till medlemsstaterna och tekniskt bistånd till länder (särskilt till länder utanför EU).

I det sistnämnda fallet identifierar inte kommissionens finansiella system slutmottagaren av den externa konsulttjänsten. När det gäller rubrik 4 i den fleråriga budgetramen, Europa i världen, upphandlar kommissionen merparten av sådana uppdrag till förmån för länder utanför EU. De stod för 1 miljard euro av det totala belopp som kontrakterades med externa konsulter under 2017–2019. Detta innebär att kommissionen inte kan ge en korrekt bild av sin användning av externa konsulter.

76 I kategorin ”forskning” ingår tjänster som rör forskning, utveckling och vetenskaplig verksamhet som inte passar in i någon av de övriga tre kategorierna. Exempelvis registrerade JRC omkring 88 % av de tjänster som det kontrakterade för (107,2 miljoner euro) i denna kategori. Vi konstaterade att detta omfattade många olika sorters kontrakt, varav några tillhörde andra kategorier (se tabell 3): genomförande av studier eller utvärderingar, tillhandahållande av tekniskt bistånd, laboratorieunderhåll och laboratorieutrustning, datafångst, förnyelse av varumärken och patentbetalningar, anordnande av utbildningskurser och konferenser samt avveckling av kärnenergianläggningar.

77 Kommissionen har en decentraliserad struktur där flera olika avdelningar ansvarar för att registrera uppgifter i det centrala finansiella systemet. Kommissionen kände till problemen med att registrera korrekta uppgifter och inledde 2020 och 2021 ett ”upprensningsarbete” för att rätta till felregistreringar eller felaktigheter som gällde kontrakt med externa konsulter. År 2021 tog den också fram en resultattavla för datakvalitet för att systematiskt följa upp kvaliteten på registrerade kontraktsuppgifter.

78 Trots dessa initiativ konstaterade vi fortfarande ett antal inkonsekvenser och fel i generaldirektoratens registrering av kontrakt med externa konsulter (se bilaga I för närmare uppgifter).

79 Det faktum att kontraktskategorierna inte var tillräckligt specifika, i kombination med att det förekom felregistreringar, gjorde att kommissionen inte hade korrekt information om omfattningen och typerna av de externa konsulttjänster som den hade kontrakterat.

Kommissionen rapporterar inte systematiskt om sin användning av externa konsulttjänster

80 Med tanke på hur omfattande kommissionens användning av externa konsulter är bedömde vi om det sker någon lämplig och systematisk rapportering på institutionell nivå. De myndigheter som beviljar ansvarsfrihet och andra berörda parter har begärt information från kommissionen om hur stora belopp den betalar för externa konsulter (se punkt 14). Dessa förfrågningar återspeglar allmänhetens verkliga intresse av att få information om hur många konsulter som anlitas och kostnaderna för dessa, vilka typer av tjänster som tillhandahålls och vilka potentiella risker som är förknippade med dem.

81 Det sker ingen rapportering och analys på institutionell nivå av kommissionens användning av eller utgifter för externa konsulter. Kommissionens förvaltningsstyrelse har behandlat frågan om externa konsulter på ad hoc-basis, till exempel när den godkände vägledningen om interna tjänsteleverantörer²³.

82 Rapporteringen om användningen av externa konsulter styrs framför allt av efterfrågan. Om kommissionen får en begäran (t.ex. från Europaparlamentet) utarbetar den en rapport utifrån den information som registrerats i dess finansiella system. Kommissionens generaldirektorat måste dock kontrollera uppgifterna manuellt för att säkerställa att endast de korrekta belopp som motsvarar de berörda avdelningarna rapporteras. Vid vår revision upptäcktes fel i kommissionens uppgifter (se punkt 78).

83 Kommissionens årliga förvaltnings- och resultatrapport är den huvudsakliga prestationsrapporten på hög nivå om de resultat som EU-budgeten uppnått. Generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter innehåller uppgifter om prestationerna på avdelningsnivå. Ingen av dessa två typer av rapporter innehåller uppgifter om användningen av externa konsulter.

84 Utgifterna för externa konsulter finansieras genom driftsanslagen för olika EU-program och utgör en mycket liten andel av de totala driftsutgifterna. De brukar därför inte bli föremål för den noggranna tillsyn över och rapportering om användningen av interna resurser som finansieras genom administrativa utgifter. Avsaknaden av en övergripande rapportering på institutionell nivå gör det svårare för kommissionen att förvalta denna typ av tjänster på ett ändamålsenligt sätt inom ramen för det övergripande resursutnyttjandet och att identifiera risker i samband med tillhandahållandet av tjänsterna.

Slutsatser och rekommendationer

85 Europeiska kommissionen ingår varje år avtal på omkring 1 miljard euro för externa konsulttjänster som den använder som stöd i flera olika typer av konsultverksamhet, studier, utvärderingar och forskningsverksamhet. Vi drar slutsatsen att kommissionens förvaltning av användningen av externa konsulter inte garanterar att kommissionen får mesta möjliga valuta för pengarna eller fullt ut skyddar kommissionens intressen.

86 Vi konstaterade att det finns stora brister i kommissionens ram för hur externa konsulter ska användas. Kommissionens ram för konsultverksamhet och forskning, som står för huvuddelen av det belopp som kontrakterats ut till externa konsulter, innehöll inte någon vägledning om i vilken utsträckning uppgifter kunde läggas ut på entreprenad, hur externa konsulttjänster definieras och vilken kompetens och kapacitet som bör finnas internt (punkterna 18–26).

87 Vad gäller studier och utvärderingar gav kommissionens ram tydlig vägledning om hur man kan motivera och dokumentera att man använder externa konsulter i stället för att förlita sig på intern personal. Kommissionen anlitade regelbundet konsulter för att utföra återkommande verksamhet. I många sådana fall fanns det inga bevis på att en behovsbedömning hade gjorts (punkterna 24 och 28–32).

Rekommendation 1 – Fullborda den befintliga ram som styr användningen av externa konsulttjänster

Kommissionen bör vidareutveckla sin ram för hur externa konsulttjänster ska användas. Ramen bör innehålla följande:

1. En definition av de olika former av stöd som externa konsulter kan tillhandahålla.
2. Vägledning om hur behovsbedömningar ska utföras (bl.a. när kostnads-nyttoanalyser ska utföras) som även omfattar metoder för att bedöma behovet av att lägga ut arbete på entreprenad i stället för att använda intern personal.
3. Kriterier som är tillämpliga på verksamheter och processer som bör finnas kvar inom kommissionen och inte läggas ut på entreprenad.

Måldatum för genomförande: slutet av 2023.

88 Vi konstaterade att kommissionen följde budgetförordningen och sina egna interna regler när den upphandlade tjänster från externa konsulter och att de kriterier som den använde för att välja ut vinnande anbud var lämpliga (punkterna 34–36).

89 Kommissionen övervakade och hanterade inte i tillräcklig utsträckning de betydande riskerna med att använda externa konsulter. Det gäller bland annat riskerna för leverantörskoncentration och ett alltför stort beroende av ett relativt litet antal tjänsteleverantörer. Detta medför en risk för att några leverantörer som har stor erfarenhet av att arbeta med kommissionen i större utsträckning lyckas vinna kontrakt, eftersom de har fått konkurrensfördelar. Vidare genomförde kommissionen alla formella kontroller av intressekonflikter som krävdes, men dessa kontroller är ingen garanti för att alla viktiga risker upptäcks och åtgärdas. Följaktligen hade vissa betydande risker förknippade med tjänster från externa konsulter inte analyserats tillräckligt på institutionell nivå (punkterna 38–56).

Rekommendation 2 – Förbättra övervakningen och minska riskerna med användningen av externa konsulttjänster

Kommissionen bör förbättra sin strategi för att övervaka och minska riskerna med att använda externa konsulter genom att

1. regelbundet analysera riskerna för koncentration och ett alltför stort beroende på generaldirektoratsnivå och inom kommissionen,
2. förtydliga de befintliga förfarandena när det gäller konkurrensfördelar som de externa leverantörer får som har lång erfarenhet av EU,
3. komplettera vägledningen om hur intressekonflikter kan undvikas genom att inkludera risker som ännu inte omfattas av den,
4. se till att generaldirektoraten identifierar och rapporterar kritiska risker och att dessa risker meddelas förvaltningsstyrelsen, så att den kan samordna och ge råd om hur sådana risker ska bedömas och hanteras.

Måldatum för genomförande: slutet av 2023.

90 Kommissionen förvaltade enskilda kontrakt med externa konsulter väl. Till exempel såg den till att konsulterna tillhandahöll tjänster av tillräckligt hög kvalitet innan den gjorde utbetalningar till dem. Däremot gjorde den inte konsekventa bedömningar av externa konsulters prestationer, och bortsett från när det gällde studier och utvärderingar utbytte den ingen information om dessa bedömningar mellan generaldirektoraten. Det tas sällan hänsyn till kunskapsöverföring från konsulter i tjänstekontrakt, och kommissionen bedömer inte systematiskt om en kompetensöverföring behövs. Spridningen av resultaten av konsulternas arbete var fragmenterad och inriktad på generaldirektoratsnivå, och i vissa fall var informationen ofullständig (punkterna 57–71).

Rekommendation 3 – Använd resultaten av externa konsulttjänster bättre

Kommissionen bör identifiera och använda det värde som den tillägnar sig från externa konsulttjänster på ett konsekvent sätt genom att vid behov

1. göra systematiska bedömningar efter slutförandet för att dra lärdomar,
2. systematiskt analysera huruvida kunskapsöverföring från konsulterna till kommissionens personal behövs,
3. införa arrangemang på institutionell nivå för att sprida lärdomar och resultat och identifiera god praxis för externa konsultuppdrag.

Måldatum för genomförande: slutet av 2023.

91 Kommissionens informationssystem gav inte korrekt information om omfattningen och typerna av de externa konsulttjänster som användes, trots att den använder dessa tjänster som en kompletterande resurs för att leverera sin output. Kommissionen är medveten om situationen och har nyligen börjat arbeta med att förbättra den. Den rapporterar inte systematiskt till parlamentet och rådet om sin användning av externa konsulttjänster, och det sker ingen rapportering på institutionell nivå (punkterna 72–84).

Rekommendation 4 – Förbättra rapporteringen om användningen av externa konsulttjänster

Kommissionen bör rapportera regelbundet om sin användning av externa konsulttjänster. Rapporteringen bör baseras på korrekta och fullständiga uppgifter och innehålla information om till exempel omfattningen och typerna av erhållna tjänster.

Måldatum för genomförande: slutet av 2023.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning V, med ledamoten Tony Murphy som ordförande, i Luxemburg den 17 maj 2022.

Bilagor

Bilaga I – Exempel på felaktig och inkonsekvent registrering av kategorier av rättsliga åtaganden

I tabellerna nedan ges exempel på felaktiga (tabell 8) eller inkonsekventa (tabell 9) registreringar av kategorier av rättsliga åtaganden som vi hittade i de dokument som vi granskade. Under den granskade perioden skulle den kategori av rättsligt åtagande som fastställdes i ett ramavtal gälla även för alla efterföljande specifika kontrakt, oavsett det exakta ämnet för det specifika kontraktet. Sådana fall tas inte upp i tabellerna nedan.

Förkortningar

DG AGRI/GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

DG DEVCO/GD Internationellt samarbete och utveckling: kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling, som 2021 döptes om till generaldirektoratet för internationella partnerskap (GD Internationella partnerskap).

DG EMPL/GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering: kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering.

DG ENER/GD Energi: kommissionens generaldirektorat för energi.

DG ENV/GD Miljö: kommissionens generaldirektorat för miljö.

DG GROW/GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag: kommissionens generaldirektorat för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag.

DG MOVE/GD Transport och rörlighet: kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

DG NEAR/GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar: kommissionens generaldirektorat för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar.

Easme: Genomförandeorganet för små och medelstora företag²⁴.

Envac: den interna rådgivande kommittén för offentlig upphandling vid generaldirektoratet för miljö.

Eurostat: Europeiska unionens statistikkontor.

FBR: den fleråriga budgetramen.

FPI: tjänsten för utrikespolitiska instrument.

GD Budget: kommissionens generaldirektorat för budget.

GD Klimatpolitik: kommissionens generaldirektorat för klimatpolitik.

GD Reform: kommissionens generaldirektorat för stöd för strukturreformer.

IISDB: interinstitutionell databas över EU-studier.

JRC: gemensamma forskningscentrumet.

Ordförklaringar

exceptionellt upphandlingsförfarande: ett offentligt upphandlingsförfarande som används i nödsituationer och som sker genom förhandlingar med anbudsgivare som valts ut utan någon anbudsinfordran.

förhandlat upphandlingsförfarande: ett offentligt upphandlingsförfarande med ett begränsat antal anbudsgivare där köparen kan förhandla om kontraktsvillkoren.

förvaltningsplan: en årlig plan som utarbetas av varje avdelning inom kommissionen och som beskriver avdelningens arbete i förhållande till kommissionens prioriteringar och strategiska mål; med hjälp av förvaltningsplanen kan avdelningen planera, följa upp och rapportera om all sin verksamhet samt alla resurser och personalbehov.

förvaltningsstyrelsen: kommissionens centrala ledningsorgan som ansvarar för samordning, tillsyn, rådgivning och strategisk ledning i frågor på institutionell nivå, bland annat resursfördelning och riskhantering.

inbjudan att anmäla intresse: ett första urval av potentiella anbudsgivare som kommer att bjudas in att delta i ett selektivt upphandlingsförfarande.

ramavtal: en bred överenskommelse enligt vilken mer specifika kontrakt kan ingås.

selektivt upphandlingsförfarande: ett offentligt upphandlingsförfarande i vilket endast utvalda anbudsgivare får delta.

årlig förvaltnings- och resultatrapport: en rapport som kommissionen varje år sammanställer om sin förvaltning av EU:s budget och de resultat som uppnåtts och som sammanfattar informationen i generaldirektoratens och genomförandeorganens årliga verksamhetsrapporter.

årlig verksamhetsrapport: en rapport som utarbetas av varje generaldirektorat vid kommissionen och varje EU-institution och EU-organ med uppgifter om hur de har presterat i förhållande till sina mål och hur de har använt sina finansiella resurser och personalresurser.

öppet upphandlingsförfarande: ett offentligt upphandlingsförfarande i vilket alla potentiella anbudsgivare får delta.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Vi som arbetat med revisionen

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning V EU:s finansiering och förvaltning, där ledamoten Tony Murphy är ordförande. Revisionen leddes av ledamoten François-Roger Cazala, med stöd av Dirk Pauwels (kanslichef), Stéphanie Girard (attaché), Colm Friel (förstachef), Daria Bochnar (uppgiftsansvarig) samt Marion Kilhoffer och Anzela Poliulianaite (revisorer). Alexandra Mazilu och Jesús Nieto Muñoz gav grafiskt stöd och Richard Moore gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ Avdelningar, tjänster och genomförandeorgan som anlitade externa konsulter.

² Europeiska kommissionen, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

³ Risk Management in the Commission – Implementation Guide, uppdaterad version, september 2021.

⁴ Europeiska kommissionen, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

⁵ Skrivelse från Europaparlamentet till Europeiska kommissionens ordförande av den 30 mars 2021 och skriftliga frågor till kommissionsledamot Johannes Hahn vid utfrågningen den 11 januari 2021 samt till generalsekreterare Ilze Juhansone vid utfrågningen den 6 januari 2021 i samband med beviljandet av ansvarsfrihet för kommissionen för budgetåret 2019.

⁶ Detaljerade svar från kommissionen på rådets specifika framställningar som kompletterar kommissionens rapport om uppföljningen i samband med ansvarsfrihetsförfarandet för budgetåret 2019, COM(2021) 405 final (punkt 33).

⁷ GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Budget, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Miljö, GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, GD Personal och säkerhet, JRC, GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, GD Reform, Eurostat, Easme och Europeiska kommissionens generalsekretariat.

⁸ Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, EUT L 193, 30.7.2018.

⁹ Europeiska kommissionens handbok om offentlig upphandling inom kommissionen, februari 2016, uppdaterad i januari 2020.

¹⁰ Meddelande från kommissionen om principer och riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden inom kommissionen, KOM(2002) 713 slutlig, 11.12.2002.

¹¹ Europeiska kommissionen, Harmonised procedures for managing Commission studies, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final och SWD(2017) 350 final.

¹³ Verktyg 43: ”What is an evaluation and when is it required?”, verktyg 44: ”Planning & the 5 year rolling evaluation plan” och verktyg 48: ”Conducting the evaluation”.

¹⁴ Europeiska kommissionen, Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated, 27.7.2020.

¹⁵ Verktyg 4: ”Evidence-based better regulation” och verktyg 44: ”Planning & the 5 year rolling evaluation plan”.

¹⁶ Endast generaldirektorat med ett totalt kontrakterat belopp på mer än 50 miljoner euro visas.

¹⁷ Kommissionens tillkännagivande – Vägledning om undvikande och hantering av intressekonflikter enligt budgetförordningen (2021/C 121/01) (EUT C 121, 9.4.2021, s. 1).

¹⁸ Senast ändrade genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 (EUT L 287, 29.10.2013, artikel 16).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/sv/decision/en/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/sv/press-release/en/141928

²¹ Verktyg 48: ”Conducting the evaluation”.

²² Verktyg 49: ”The staff working document for evaluation”.

²³ Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated.

²⁴ Sedan 2021 Genomförandeorganet för Europeiska innovationsrådet samt för små och medelstora företag (Eismea), för att återspegla dess nya mandat och verksamhet.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8200-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/665808	QJ-AB-22-013-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-8199-7	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/44463	QJ-AB-22-013-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2022

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (https://data.europa.eu/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.