Consultores externos na Comissão Europeia: Há espaço para reforma

Síntese

I A Comissão Europeia recorre cada vez mais a consultores externos para executar uma série de serviços de aconselhamento e apoio. Os serviços contratados entre 2017 e 2020 ascenderam a cerca de 3,7 mil milhões de euros e incluem trabalhos de consultoria, estudos, avaliações e investigação.

II Recentemente, as autoridades de quitação e os meios de comunicação social têm mostrado um interesse crescente na utilização destes serviços pela Comissão. O relatório do Tribunal visa contribuir para uma maior transparência e prestação de contas neste importante domínio.

III O objetivo da auditoria do Tribunal foi avaliar se a Comissão geriu o recurso a consultores externos de forma a salvaguardar os seus interesses e a garantir a otimização dos recursos. Em especial, o Tribunal examinou se a Comissão:

1. dispunha de um quadro destinado a regular o recurso a consultores externos, que defina as formas que o apoio destes pode assumir e as regras que justificam a sua utilização;
2. celebrou estes contratos de forma correta e atenuou os riscos envolvidos na cooperação com os fornecedores;
3. geriu e acompanhou o desempenho dos consultores externos e tem práticas para avaliar os resultados;
4. possuía informações de gestão fiáveis e exatas e comunicou informações sobre o seu recurso a consultores externos.

IV A presente auditoria centrou‑se na contratação de consultores externos entre 2017 e 2019, tendo também considerado informações pertinentes mais recentes, quando adequado. O Tribunal analisou as informações financeiras e de gestão sobre os serviços contratados, entrevistou membros do pessoal da Comissão e examinou contratos para determinar quais as práticas em vigor em termos de planeamento, contratação, justificação, avaliação e gestão.

V O Tribunal concluiu que a gestão, por parte da Comissão, do recurso a consultores externos não garante plenamente a otimização dos recursos. O quadro da Comissão destinado a regular o recurso a estes serviços apresenta lacunas significativas. Embora as formas que o apoio dos consultores externos pode assumir e a medida em que as tarefas podem ser externalizadas estejam definidas para estudos e avaliações, o mesmo não sucede no caso de outros serviços prestados por consultores externos.

VI O recurso a consultores deu também origem a eventuais riscos de dependência excessiva, de vantagem competitiva, de concentração de fornecedores e de potenciais conflitos de interesses. A Comissão não acompanha, gere ou atenua suficientemente estes riscos ao nível institucional.

VII Relativamente aos contratos específicos examinados, o Tribunal constatou que a Comissão tinha seguido os procedimentos de contratação necessários e assegurado que os consultores prestaram os serviços exigidos com um nível de qualidade adequado antes de os remunerar. Contudo, não avalia de forma coerente o desempenho dos consultores externos e, exceto no caso dos estudos e avaliações, não partilha informações sobre a sua avaliação com todas as Direções‑Gerais. Esta situação diminui a capacidade da Comissão para assinalar e comunicar os benefícios dos serviços prestados.

VIII Por último, os sistemas de informação da Comissão não fornecem informações exatas e fiáveis sobre o volume e os tipos de serviços de consultores externos utilizados, e não existe uma comunicação de informações sistemática sobre esta matéria.

IX O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

•  continuar a desenvolver o seu quadro para a utilização de serviços de consultores externos;
•  melhorar a sua estratégia de acompanhamento e atenuação dos riscos decorrentes da utilização destes serviços;
•  assinalar e utilizar os resultados destes serviços;
•  comunicar informações regularmente sobre a utilização que faz deles.

Introdução

Motivos do recurso a consultores externos

01 As administrações públicas recorrem a consultores externos por diversas razões. Nos últimos anos, a rápida evolução das circunstâncias, associada à limitação dos recursos administrativos, conduziu a um aumento da utilização destes serviços. À medida que os consultores se envolveram mais na conceção e prestação de serviços, aumentou também a necessidade de quadros que regulem a sua utilização, com vista a uma otimização dos recursos.

02 Para efeitos do presente relatório, entende‑se por «consultores externos» os prestadores privados e públicos de serviços profissionais baseados no conhecimento, que podem trabalhar dentro ou fora das instalações do cliente. Neste caso, o «cliente» é a Comissão Europeia. O cliente utiliza o produto dos serviços destes prestadores como um contributo para os seus processos de tomada e execução de decisões ou como apoio para o seu funcionamento administrativo.

03 O quadro 1 apresenta uma visão global das principais razões pelas quais a Comissão recorre a consultores externos.

Âmbito e tipo de serviços prestados

04 Durante o período de 2017‑2019, aquele em que incidiu a auditoria do Tribunal (ver ponto 16), a Comissão assinou 8 009 contratos com consultores externos. Estes contratos tinham um valor total de 2,7 mil milhões de euros, tendo aumentado de 799 milhões de euros em 2017 para 955 milhões de euros em 2019. Em 2020, a Comissão assinou contratos no valor de 971 milhões de euros.

05 A Comissão registou estes serviços no seu sistema financeiro numa das seguintes categorias: consultoria, estudos, avaliações ou investigação (ver quadro 2).

06 Os montantes mais elevados contratados em 2017‑2019 dizem respeito a serviços registados como «consultoria» (72 %). A figura 1 apresenta informações sobre o recurso a consultores externos na Comissão durante o período em questão.

07 Do total de 45 serviços e agências de execução da Comissão que recorrem a consultores externos, nove Direções‑Gerais e uma agência de execução foram responsáveis, em conjunto, por despesas no valor de 2,1 mil milhões de euros neste domínio durante o período de 2017‑2019, ou seja, 80 % do montante total. As três Direções‑Gerais com despesas mais elevadas representam mais de metade deste total (ver mais pormenores na figura 2).

08 Dos montantes totais contratados relativos a consultores externos, 98 % destinaram‑se a fornecedores registados na UE. Durante o período de 2017‑2019, 72 % do volume total destes serviços provieram de fornecedores sediados na Bélgica, na Alemanha, em França, nos Países Baixos e no Reino Unido.

09 Cerca de 57 % (1 542 milhões de euros) do valor total dos contratos celebrados com consultores externos foram financiados ao abrigo da rubrica 4 «Europa Global» do quadro financeiro plurianual (QFP). Estes contratos incluem serviços adjudicados ao abrigo de programas da UE destinados a melhorar a cooperação com países terceiros. A rubrica 1 do QFP «Crescimento inteligente e inclusivo» (745 milhões de euros, 28 % do montante total contratado) constitui a segunda maior fonte de financiamento dos contratos relativos a consultores externos, ao passo que apenas cerca de 1 % destes contratos foram financiados ao abrigo da rubrica 5 do QFP «Administração». A figura 3 apresenta uma repartição do valor total dos contratos celebrados com consultores externos no âmbito das várias rubricas do QFP.

10 Os consultores externos estão principalmente envolvidos na execução das políticas de vizinhança e alargamento da UE, das parcerias internacionais, dos instrumentos de política externa e das ações ambientais e climáticas. A figura 4 mostra os 10 programas e instrumentos da UE que mais recorreram a consultores externos, com contratos no valor de 1,9 mil milhões de euros (71 % do montante total contratado) no período de 2017‑2019.

Funções e responsabilidades

11 No âmbito da estrutura de governação descentralizada da Comissão, as Direções‑Gerais são responsáveis por identificar a necessidade de recorrer a consultores externos e por assegurar a sua utilização eficiente e eficaz, bem como por assinalar, avaliar e atenuar os riscos decorrentes dessa utilização. Se classificarem alguns desses riscos como «de importância crítica» (riscos com elevada prioridade), devem comunicá‑los ao Secretariado‑Geral e à Direção‑Geral do Orçamento².

12 A DG Orçamento e o Secretariado‑Geral prestam orientação e aconselhamento institucional a fim de garantir que as Direções‑Gerais planeiam e gerem os trabalhos dos consultores externos de forma coerente, evitam sobreposições e melhoram a gestão dos conhecimentos e a transparência. Na eventualidade de as Direções‑Gerais, através das suas avaliações regulares dos riscos para as suas atividades, detetarem riscos de importância crítica decorrentes do recurso a consultores externos, estes devem ser comunicados aos serviços centrais e incluídos numa lista de todos os riscos de importância crítica apresentada ao Conselho de Administração Institucional³.

13 O Conselho de Administração Institucional da Comissão presta coordenação, supervisão e orientações estratégicas sobre questões institucionais, incluindo a afetação de recursos e a gestão dos riscos. Supervisiona o processo de gestão dos riscos e informa regularmente o Colégio das suas conclusões. Em especial, analisa a lista de riscos de importância crítica⁴.

Âmbito e método da auditoria

14 Nos últimos anos, o Parlamento⁵, o Conselho⁶ e os meios de comunicação social manifestaram interesse na utilização crescente de consultores externos pela Comissão. Em especial, foram levantadas questões sobre o tipo e os montantes dos contratos, os riscos de concentração, dependência excessiva e conflitos de interesses e a necessidade de recorrer a consultores externos, em vez de se utilizar pessoal interno. O relatório do Tribunal visa contribuir para uma maior transparência e prestação de contas relativamente à utilização de consultores externos pela Comissão.

15 A auditoria do Tribunal centrou‑se em determinar se a Comissão geriu o recurso a consultores externos de forma a salvaguardar os seus interesses e a garantir a otimização dos recursos. O Tribunal examinou se a Comissão:

1. dispunha de um quadro destinado a regular o recurso a consultores externos, que defina as formas que o apoio destes pode assumir e as regras que justificam a sua utilização;
2. celebrou estes contratos de forma correta e atenuou os potenciais riscos envolvidos na cooperação com os fornecedores;
3. geriu e acompanhou o desempenho dos consultores externos e tem práticas para avaliar os resultados;
4. possuía informações de gestão fiáveis e exatas e comunicou informações sobre o seu recurso a consultores externos.

16 A auditoria do Tribunal abrangeu os serviços de consultores externos (ver ponto 02) financiados pelo orçamento da UE e contratados pela Comissão entre 2017 e 2019 e que esta registou como consultoria, estudos, avaliações ou investigação. Sempre que adequado, o Tribunal teve também em conta informações pertinentes recentes sobre o recurso a consultores externos. No âmbito da auditoria, o Tribunal não avaliou os serviços de apoio informático, que, pela sua elevada especificidade, são objeto de contratos que envolvem diferentes serviços informáticos. Além disso, normalmente, a Comissão não os regista no seu sistema financeiro sob nenhuma das quatro categorias antes mencionadas. Em vez disso, são registados numa categoria específica que lhes é consagrada: «Serviços informáticos e despesas de telecomunicações».

17 O Tribunal obteve provas a partir de:

1. análises documentais das instruções, orientações e listas de controlo da Comissão relativas à utilização de consultores externos, à contratação e gestão dos projetos que os envolvem e à comunicação dos resultados obtidos;
2. entrevistas de auditoria com 11 Direções‑Gerais da Comissão e uma agência de execução⁷ sobre as suas práticas em matéria de contratação, gestão e avaliação do trabalho dos consultores externos, bem como de aferimento dos ensinamentos retirados. A seleção do Tribunal baseou‑se nos montantes contratados em todo o orçamento da UE e em diferentes modalidades de gestão;
3. uma análise de 20 contratos selecionados de quatro destas 11 Direções‑Gerais relativos a serviços prestados por consultores externos e celebrados entre 2017 e 2019. Para o efeito, o Tribunal selecionou as Direções‑Gerais que tinham contratado os montantes mais elevados (DG NEAR, JRC, DG REFORM e DG GROW) e diferentes tipos de serviços encomendados a consultores externos;
4. uma análise das informações financeiras e de gestão disponíveis sobre os serviços adquiridos entre 2017 e 2019 e contratados como serviços de consultoria, investigação, estudos e avaliações.

Observações

Lacunas significativas no quadro destinado a regular o recurso a consultores externos e a justificar a sua utilização

18 Nesta secção do relatório, o Tribunal centra‑se no quadro da Comissão destinado a regular o recurso a consultores externos. O Tribunal avaliou se este quadro disponibilizava princípios e orientações comuns sobre a forma de planear e justificar o recurso a consultores externos.

19 O quadro 3 ilustra a análise do Tribunal sobre o âmbito e o tipo de serviços de consultores externos registados pela Comissão nas quatro categorias abrangidas pelo âmbito da presente auditoria no período de 2017‑2019.

Orientações para legislar melhor: uma base sólida, mas aplicável somente a avaliações e estudos

20 O Tribunal avaliou se a Comissão dispunha de um quadro comum que abrangesse regras, princípios fundamentais e orientações para o recurso a consultores externos. Verificou se tal quadro incluía uma definição das diferentes formas de serviços baseados no conhecimento e em que medida a Comissão poderia contratar estes serviços a consultores externos ou se deveria manter a sua execução a nível interno. Este quadro é importante, em especial se estes serviços forem utilizados para apoiar atividades recorrentes.

21 De um modo geral, as Direções‑Gerais recorrem aos serviços de consultores externos ao abrigo do Regulamento Financeiro⁸ e de acordo com as regras gerais de contratação de serviços descritas no vade‑mécum da Comissão sobre contratação pública⁹. O quadro referido aborda as regras gerais aplicáveis aos contratos de prestação de serviços, tais como a utilização correta dos procedimentos de concurso e o pagamento adequado dos serviços recebidos. Contudo, não inclui disposições específicas relativas a contratos externos de prestação de serviços baseados no conhecimento, em particular sobre os riscos associados a este tipo de contrato (ver ponto 55).

22 Em 2002, a Comissão adotou os seus princípios e orientações sobre a obtenção e utilização de conhecimentos especializados¹⁰. Os princípios fundamentais de qualidade, abertura e eficácia, bem como as orientações para a sua aplicação, utilizam‑se «sempre que os serviços da Comissão obtêm e usam pareceres técnicos de peritos exteriores ao serviço responsável», nomeadamente através de consultores externos.

23 A Comissão elaborou orientações adicionais para estudos e avaliações, os quais representaram 22 % das despesas totais com consultores externos durante o período de auditoria (ver quadro 3). Em 2012, emitiu uma nota de orientação para harmonizar os procedimentos de gestão dos estudos¹¹. Estes procedimentos abrangem todo o ciclo de produção dos estudos, desde o planeamento até à encomenda, à divulgação e ao registo. O documento inclui uma definição de estudos e critérios comuns sobre a sua utilização. A partir de 2015, as orientações e ferramentas para legislar melhor¹² proporcionam um quadro para a realização de avaliações, incluindo a definição de avaliação, orientações sobre a afetação de recursos e as atividades que podem ser realizadas por contratantes externos¹³.

24 O Tribunal não encontrou orientações similares para serviços de consultoria e investigação, os quais representaram 78 % das despesas totais com consultores externos durante o período de auditoria. Uma das consequências desta situação, tal como ilustrado no quadro 3, é que os serviços de consultoria abrangeram uma vasta gama de atividades, desde serviços de «aconselhamento» de curto prazo a serviços de mais longo prazo que complementam os recursos e os conhecimentos especializados a nível interno. Estes serviços recorrentes, que são utilizados de modo regular, estão principalmente relacionados com a execução dos programas da UE ou dos planos de gestão das Direções‑Gerais. O quadro da Comissão não incluía orientações claras e uma definição precisa de serviços de consultoria e de investigação, nem explicitava em que medida a Comissão podia contratar esses serviços a consultores externos.

25 O Tribunal constatou que, na ausência de orientações claras aplicáveis a todas as Direções‑Gerais, uma das DG selecionadas para a auditoria analisou os fatores a ter em conta ao decidir quanto à externalização de serviços, incluindo:

•  a manutenção do controlo sobre a tomada de decisões, a estratégia e a qualidade;
•  os critérios aplicáveis às atividades e aos processos que não devem ser externalizados;
•  as razões para a externalização, a explicar nas especificações técnicas.

26 Em julho de 2020, a Comissão emitiu orientações sobre a utilização dos serviços de contratantes externos que trabalhem nas instalações da Comissão¹⁴. Estas orientações estipulam que os trabalhos confiados à Comissão pelos Tratados nunca devem ser externalizados, mas que as Direções‑Gerais podem externalizar tarefas de apoio. Dizem principalmente respeito a contratos de prestação de serviços relacionados com a informática, a comunicação, a manutenção dos edifícios e a segurança. A Comissão não adotou orientações relativas aos consultores externos que trabalhem fora das suas instalações e destinadas a dar resposta às questões mencionadas no ponto 24.

Análises das necessidades não realizadas ou não documentadas de forma sistemática

27 O Tribunal avaliou se a Comissão tinha justificado e documentado adequadamente o recurso a consultores externos. Examinou se as Direções‑Gerais ponderaram cuidadosamente as razões para recorrerem a consultores externos e a forma como este processo foi documentado. O Tribunal examinou as orientações e as práticas em vigor nos 20 contratos que selecionou, complementando esta análise com entrevistas junto de Direções‑Gerais selecionadas.

28 O Tribunal constatou que as orientações e as ferramentas para legislar melhor fornecem orientações para o planeamento e a justificação do recurso a consultores externos para as avaliações e estipulam que as Direções‑Gerais devem considerar a utilização de competências especializadas internas como a principal fonte de elementos de prova. Ao planear as avaliações, as Direções‑Gerais devem ter em conta fatores fundamentais, como os recursos disponíveis, os dados necessários e disponíveis, o tipo de análise solicitada e eventuais sobreposições com outros trabalhos em curso. Os recursos internos e externos afetados a uma avaliação devem ser proporcionais à importância percecionada e aos efeitos esperados da intervenção, tanto em termos dos custos como dos benefícios gerados¹⁵.

29 Relativamente aos estudos e avaliações contratados ao abrigo das orientações para legislar melhor, há sistemas em vigor destinados a garantir que os processos dos projetos incluem um pedido que indique as razões do estudo ou da avaliação, os seus objetivos, os resultados esperados, os impactos, a utilização prevista, o calendário planeado e uma análise custo‑benefício. O Tribunal constatou que a Comissão justificou adequadamente o recurso a consultores externos nos casos examinados.

30 Quando as Direções‑Gerais contratam atividades classificadas como consultoria ou investigação, documentam a necessidade de externalização no pedido de contratação. As Direções‑Gerais são responsáveis por assegurar que a externalização proposta é coerente com os requisitos das políticas e que não existe sobreposição com os programas de trabalho de outras Direções‑Gerais.

31 Para muitos serviços de consultoria contratados no âmbito de programas da UE, como o apoio técnico aos Estados‑Membros e a assistência técnica a países terceiros, o recurso a consultores externos é um meio de execução dos programas integrado nas próprias regras e convenções de financiamento. Nestes casos, o Tribunal constatou que as Direções‑Gerais não documentaram a avaliação realizada sobre a questão de o recurso a consultores ser a solução mais adequada para determinado pedido de contratação. A Comissão informou o Tribunal de que avaliou as opções de recursos que justificam a utilização de consultores externos na fase de programação. No entanto, esta avaliação não se encontrava documentada, pelo que não estavam disponíveis elementos de prova.

32 No que diz respeito aos serviços de consultoria contratados para executar tarefas recorrentes, que complementam os recursos internos, as Direções‑Gerais não realizam análises das necessidades e de custo‑benefício com vista a ter em conta os méritos relativos de recorrer a prestadores externos e não a pessoal interno antes de lançarem novos pedidos de contratação. O Tribunal constatou que estas análises não foram efetuadas no que se refere, por exemplo, a:

•  serviços prestados por consultores externos que trabalham dentro e fora das instalações da Comissão, com contratos renovados no domínio das estatísticas equivalentes a cerca de 52 trabalhadores a tempo inteiro por ano;
•  atividades recorrentes relacionadas com a execução e o acompanhamento de programas da UE.

Os procedimentos de contratação são cumpridos, mas os riscos específicos ainda não são bem geridos

33 A presente secção do relatório versa sobre a forma como a Comissão contratou serviços de consultores externos de forma a otimizar os recursos e atenuou os riscos associados à sua utilização.

A aquisição de serviços de consultores externos cumpriu as regras em matéria de contratação

34 A fim de obter a otimização dos recursos, o Regulamento Financeiro e as regras internas da Comissão exigem que esta recorra a procedimentos de seleção concorrenciais para a contratação de serviços de consultores externos. Estes procedimentos incluem a definição e aplicação de critérios de seleção e de adjudicação adequados. O Tribunal avaliou os procedimentos de contratação de consultores externos utilizados pela Comissão e examinou em pormenor os 20 contratos que selecionou.

35 O Tribunal constatou que as Direções‑Gerais responsáveis realizaram os procedimentos de concurso em conformidade com os requisitos do Regulamento Financeiro e do vade‑mécum sobre contratação pública (ver ponto 21). Nos 20 procedimentos de contratação examinados, a Comissão utilizou critérios de adjudicação adequados (incluindo uma relação preço/qualidade) para analisar a otimização dos recursos e selecionar as propostas vencedoras.

36 Ao contratar serviços externos, a Comissão pode escolher entre diferentes procedimentos de contratação. Na sua maioria, utilizou concursos abertos (qualquer empresa pode apresentar uma proposta) ou concursos limitados (um número limitado de empresas é convidado a apresentar propostas) para contratar consultores externos. Os contratos adjudicados no âmbito destes dois tipos de procedimentos ascenderam a 2,3 mil milhões de euros (85 % do total dos montantes contratados) no período de 2017‑2019, como indicado na figura 5. Uma vez que estes procedimentos são morosos, os contratos‑quadro são frequentemente utilizados como um meio eficiente de contratar serviços a consultores externos, uma vez que evitam a necessidade de lançar vários procedimentos de contratação. Além disso, os contratos‑quadro, que muitas vezes são de elevado valor, definem as condições (tais como preço ou qualidade) dos contratos específicos a adjudicar no seu âmbito, permitindo à Comissão recorrer mais rapidamente aos conhecimentos especializados de consultores para responder a necessidades reais. Durante o período auditado, 70 % dos montantes contratados com consultores externos (1,9 mil milhões de euros) relacionavam‑se com contratos‑quadro.

A supervisão da Comissão não era proporcional ao nível de risco potencial

37 O Tribunal verificou de que forma a Comissão tinha assinalado e tratado os potenciais riscos de concentração e de dependência excessiva, de vantagem competitiva e de conflitos de interesses. Analisou igualmente se estes riscos tinham sido levados ao conhecimento da Comissão e de que forma tinham sido geridos ao nível da instituição.

Riscos de concentração e dependência excessiva

38 Quando uma organização recorre amplamente a consultores externos específicos para realizar atividades essenciais, assume o risco de se tornar dependente desses consultores para a prossecução de tais atividades. O Tribunal analisou as informações financeiras e de gestão relativas aos fornecedores para avaliar em que medida a Comissão dependia de prestadores de serviços específicos e o nível de concentração dos serviços.

39 A figura 6 apresenta uma repartição dos montantes contratados entre os 10 principais fornecedores durante o período de 2017‑2019. Estes representavam menos de 0,4 % do número total (2 769) de consultores externos contratados ao longo do período. Simultaneamente, o montante despendido nestes fornecedores representou 22 % do total dos montantes contratados ao longo do período.

40 Alguns fornecedores prestam serviços como consultores externos em várias Direções‑Gerais da Comissão e alguns têm sucursais ou filiais em vários Estados‑Membros. Formalmente, são entidades jurídicas distintas, mas a sua presença na Comissão é maior se forem consideradas em conjunto.

41 A figura 7 apresenta os 10 fornecedores individuais com o maior número de contratos assinados durante o período de 2017‑2019. A Comissão celebrou 1 297 contratos com estes fornecedores (ou seja, 16 % dos 8 009 contratos celebrados durante o período; ver ponto 04). Estes valores indicam que um número relativamente elevado de contratos relativos à globalidade dos serviços da Comissão é adjudicado a um número relativamente pequeno de contratantes.

42 O Tribunal analisou igualmente a proporção dos montantes totais contratados adjudicados aos 10 principais fornecedores nas Direções‑Gerais selecionadas¹⁶. A figura 8 mostra que algumas Direções‑Gerais estão muito dependentes de um número relativamente pequeno de contratantes. No caso do Eurostat, por exemplo, 87 % (47 milhões de euros) do montante total contratado tinha sido adjudicado a 10 fornecedores que representavam menos de 19 % do número total de fornecedores de serviços de consultores externos utilizados pelas Direções‑Gerais. Na DG NEAR, os 10 principais fornecedores representavam menos de 3 % do número total de fornecedores, representando, simultaneamente, 41 % (277 milhões de euros) dos montantes contratados com consultores externos. Esta concentração cria um risco de dependência excessiva de certos contratantes.

43 Os contratos adjudicados a consultores externos exigem frequentemente competências técnicas específicas, o que pode limitar o número de potenciais fornecedores. Todavia, alguns fornecedores de maior dimensão, que muitas vezes possuem uma vasta experiência de trabalho com a Comissão, conseguem obter regularmente estes contratos, ao passo que as empresas mais pequenas não têm tanto sucesso.

44 O Tribunal detetou quatro casos em que, apesar de terem sido organizados regularmente concursos abertos, os contratos foram adjudicados sucessivamente aos mesmos fornecedores ao longo de vários anos. Por conseguinte, o Tribunal observou um risco de dependência de consultores externos (ver quadro 4).

Risco de vantagem competitiva

45 Quando os consultores externos são amplamente usados por vários serviços da Comissão (ver figura 7), adquirem experiência, o que pode ser uma vantagem para obterem contratos no futuro. O Tribunal verificou se a Comissão dispunha de processos para garantir a transparência no processo de seleção, de modo que os consultores ou as suas entidades afiliadas que concorrem a um trabalho específico não beneficiassem de uma vantagem competitiva por terem prestado outros serviços relacionados com a tarefa em causa.

46 O Tribunal constatou que alguns fornecedores prestaram uma combinação de serviços de aconselhamento, execução e avaliação a uma Direção‑Geral. Nestes casos, existe o risco de os fornecedores adquirirem uma vantagem competitiva, uma vez que estão envolvidos na conceção, execução e avaliação da mesma política da UE.

47 Há também o risco de alguns contratantes obterem uma vantagem competitiva que os beneficiará em futuros procedimentos de contratação, devido à sua vasta experiência na prestação de serviços às Direções‑Gerais. Num caso, em 2018 foi adjudicada a um fornecedor a elaboração dos documentos de um concurso no âmbito de um contrato de empreitada de obras (1,1 milhões de euros). No ano seguinte, foi adjudicado ao mesmo fornecedor outro contrato de supervisão das mesmas obras (3 milhões de euros).

48 Algumas Direções‑Gerais desenvolveram boas práticas para atenuar os riscos de redução da concorrência na contratação de serviços de consultores externos (ver mais pormenores na caixa 1).

Risco de conflitos de interesses

49 O Tribunal analisou as práticas em vigor para lidar com o risco de conflitos de interesses. O Regulamento Financeiro define os conflitos de interesses e estabelece as medidas a tomar para os evitar durante os procedimentos de contratação. O vade‑mécum da Comissão sobre contratação pública fornece instruções adicionais. Exige declarações dos membros do comité de avaliação da Comissão, bem como dos proponentes, que confirmem a inexistência de conflitos de interesses.

50 Relativamente aos 20 contratos examinados, a Comissão seguiu os requisitos em matéria de verificação dos conflitos de interesses constantes do Regulamento Financeiro e do vade‑mécum. Todas as declarações exigidas tinham sido assinadas e todos os contratos incluíam uma cláusula‑tipo nos termos da qual os contratantes deviam declarar qualquer conflito de interesses que possa surgir no âmbito da execução do contrato. Trata‑se de controlos formais, que, por si só, não podem garantir que os riscos de conflitos de interesses são tratados.

51 Em 2021, a Comissão emitiu orientações sobre a prevenção e gestão de conflitos de interesses na contratação de serviços¹⁷. Porém, estas orientações não incidem sobre os seguintes riscos:

•  atividades dos consultores externos e das suas entidades afiliadas que entrem em conflito com o seu contrato com a Comissão;
•  serviços de consultores externos que possam estar em conflito entre si;
•  consultores externos que prestam serviços a diferentes clientes (dentro ou fora da Comissão) com interesses contraditórios em tarefas intimamente relacionadas.

52 Os conflitos de interesses podem também surgir de mudanças profissionais do pessoal da Comissão que utilizam mecanismos de «porta giratória»: elementos do pessoal que abandonam a instituição para assumir funções fora dela (por exemplo, no setor privado) ou que se juntam à Comissão vindos do setor privado. Estes conflitos de interesses podem envolver a utilização inadequada do acesso a informações confidenciais: por exemplo, quando antigo pessoal da Comissão usa os seus conhecimentos e contactos para promover os interesses de empregadores ou clientes externos.

53 O Estatuto dos Funcionários da UE¹⁸ estipula que os funcionários que saem da Comissão, após a cessação das suas funções, continuam vinculados aos deveres de honestidade e discrição quando aceitam novos empregos. A Comissão trata de eventuais casos de «porta giratória» com base nestas regras. A eficácia destes mecanismos depende exclusivamente da apresentação de declarações à Comissão, pelos elementos do pessoal cessantes, sobre o trabalho que pretendem realizar nos dois anos seguintes à sua cessação de funções na função pública da UE. O pessoal responsável pela contratação também procura assinalar antigos membros do pessoal com potenciais conflitos de interesses quando avalia os documentos dos concursos.

54 A Provedora de Justiça Europeia realizou já vários inquéritos sobre esta matéria, concluindo que, embora as práticas da Comissão estejam em conformidade com as regras, seria possível fazer mais para tornar as regras em questão mais eficazes e significativas. A Provedora recomendou que a Comissão adotasse um resposta mais forte à questão das «portas giratórias» no tratamento de casos que envolvam altos funcionários da instituição¹⁹. Em fevereiro de 2021, lançou um novo inquérito abrangente sobre a forma como a Comissão trata os casos de «porta giratória» do seu pessoal. O inquérito faz parte de um acompanhamento reforçado da forma como a administração da UE aplica obrigações deontológicas ao pessoal da UE que se transfere para o setor privado²⁰.

Alguns riscos não são avaliados ao nível da instituição

55 O Tribunal verificou de que forma os riscos de concentração e de dependência excessiva, de vantagem competitiva e de conflitos de interesses foram levados ao conhecimento da Comissão e geridos ao nível da instituição.

56 De um modo geral, o Tribunal constatou que as Direções‑Gerais não assinalaram nem classificaram como sendo de importância crítica os riscos de concentração e dependência excessiva, de vantagem competitiva ou de conflitos de interesses quando recorrem a consultores externos. Constatou igualmente que os riscos de concentração excessiva de fornecedores e de dependência excessiva nem sempre eram visíveis ao nível da Direção‑Geral, embora possam ser significativos ao nível da Comissão. Por conseguinte, só podem ser adequadamente tratados mediante uma avaliação ao nível institucional. Contudo, a Comissão não realiza avaliações deste tipo. Assim, alguns riscos de importância crítica podem não ser assinalados nem comunicados ao Conselho de Administração Institucional.

Insuficiências na gestão e utilização dos serviços dos consultores externos

57 A presente secção incide sobre a forma como a Comissão geriu os trabalhos dos consultores externos e, em especial, a forma como avaliou o seu desempenho e assinalou o trabalho realizado que poderia ser divulgado de forma útil em todos os seus serviços.

Contratos individuais geridos em conformidade com as regras, mas com lacunas na avaliação do desempenho

58 O Tribunal examinou se a Comissão tinha definido mandatos e mecanismos de prestação claros para os serviços dos consultores externos e se os montantes pagos eram adequados aos serviços prestados. Avaliou também a forma como a Comissão partilhou e avaliou os resultados desses trabalhos ao nível da instituição. O Tribunal analisou se a Comissão garantiu que os trabalhos dos consultores externos são geridos de forma coerente nas suas diferentes Direções‑Gerais, com o objetivo de avaliar sistematicamente o desempenho dos fornecedores, e se determinou o valor proporcionado pelos consultores externos.

59 A Comissão geriu os trabalhos dos consultores externos (serviços de consultoria, investigação, estudos ou avaliações) ao abrigo do quadro jurídico previsto pelo Regulamento Financeiro e das regras gerais de contratação de serviços incluídas no seu vade‑mécum sobre contratação pública. Quando contrata serviços, a Comissão elabora um caderno de encargos que especifica o trabalho a realizar pelo fornecedor, bem como o número e o formato dos relatórios intercalares que este deve apresentar durante a execução do trabalho.

60 Relativamente aos 20 contratos examinados, o Tribunal constatou que a Comissão geriu bem os contratos em conformidade com o seu quadro jurídico. Globalmente, os contratos entre a Comissão e os fornecedores estabelecem as disposições em matéria de acompanhamento e comunicação de informações, bem como o processo de verificação das prestações concretas. A Comissão verificou se os consultores prestaram os serviços com o nível de qualidade exigido antes de proceder aos pagamentos.

61 A análise do Tribunal constatou que, para alguns serviços de consultoria, a Comissão realizou controlos de qualidade adicionais de determinadas prestações concretas:

•  antes de pagar pelos serviços estatísticos, verificou a qualidade das estatísticas produzidas pelo consultor;
•  no caso de um contrato de apoio técnico ao abrigo do PARE, foi criado um comité diretor (com a participação do Estado‑Membro, do contratante e do serviço responsável da DG REFORM) para supervisionar a execução do contrato, o que assegurou um acompanhamento regular (muitas vezes com um relatório mensal) da execução.

62 Se o produto final for disponibilizado tardiamente ou com um nível de qualidade inferior ao previsto, a Comissão normalmente suspende o pagamento solicitado até receber um produto satisfatório e opta por não aplicar as sanções previstas nas disposições contratuais. A Comissão aplicou sanções e reduziu os pagamentos no caso de três dos 20 contratos selecionados. Esta situação exigiu esforços intensos e significativos, por parte das unidades operacionais, para obter produtos finais com a qualidade adequada.

63 Embora houvesse bons exemplos do modo como a Comissão avalia o desempenho dos consultores externos nos contratos examinados pelo Tribunal, as Direções‑Gerais não avaliaram o desempenho de forma coerente. O Tribunal constatou que apenas algumas realizaram sistematicamente um levantamento dos ensinamentos retirados ou uma avaliação ex post da relação custo‑benefício após a conclusão dos contratos, ao passo que outras não o fizeram. O Tribunal considera que esta situação diminui a capacidade da Comissão para assinalar potenciais domínios a melhorar, aumentando igualmente o risco de contratação de consultores que tenham tido um desempenho insuficiente no passado.

64 Para além dos serviços contratados no âmbito do quadro Legislar Melhor (ver mais pormenores na caixa 2), as Direções‑Gerais não partilharam sistematicamente as informações disponíveis sobre a avaliação dos consultores externos (por exemplo, uma visão geral dos custos, a qualidade das prestações concretas e os resultados) em toda a Comissão. Não houve uma recolha centralizada de informações sobre a contratação de consultores ao nível da instituição que permitisse comparar e avaliar o desempenho dos fornecedores.

Práticas insuficientes na exploração dos resultados dos trabalhos dos consultores externos

65 O Tribunal avaliou se a Comissão dispunha de práticas adequadas para utilizar da melhor forma possível os resultados produzidos pelos serviços dos consultores externos, bem como para transferir conhecimentos e divulgar esses resultados, sempre que necessário.

66 O Tribunal constatou que as orientações e as ferramentas para legislar melhor deram origem a diretrizes para acompanhar e analisar em que medida o trabalho dos consultores externos contribui para o processo de avaliação da Comissão. Esta apresenta a análise no documento de trabalho dos seus serviços que resume a avaliação e que descreve a forma como a Comissão recorreu ao aconselhamento de peritos no processo²².

67 O Tribunal não encontrou orientações semelhantes para os serviços de consultores externos para além do quadro Legislar Melhor. Nas Direções‑Gerais selecionadas, observou diferentes práticas em vigor para determinar se e de que forma a Comissão utilizou os resultados e as conclusões fornecidos por consultores externos (ver quadro 5). A falta de uma metodologia coerente nas suas diferentes Direções‑Gerais impede a Comissão de avaliar as vantagens da utilização destes serviços.

68 A questão da transferência de competências de consultores externos para o pessoal da Comissão não se aplica a todos os tipos de contratos. Quando os consultores são contratados para colmatar uma lacuna de conhecimentos especializados na instituição, a transferência de competências pode ser um fator importante e pertinente. A Comissão confirmou que os contratos de prestação de serviços raramente têm em conta a transferência de conhecimentos dos consultores. Não analisa sistematicamente se é necessária uma transferência de competências e nenhum dos contratos examinados incluía um requisito específico relativo à transferência de competências dos consultores para o pessoal da Comissão.

69 A Comissão dispõe de uma manta de retalhos de ferramentas que contêm dados suscetíveis de serem utilizados para um intercâmbio de informações sobre os serviços dos consultores externos, mas que são menos adequados para a divulgação do trabalho realizado por estes consultores, tal como se resume no quadro 6.

70 As Direções‑Gerais utilizaram diferentes métodos para partilhar conhecimentos sobre as realizações dos consultores externos (ver exemplos na figura 9). Esta divulgação foi fragmentada e centrou‑se no nível da Direção‑Geral, o que reduz a possibilidade de partilha eficiente dos resultados do trabalho dos consultores externos em toda a Comissão.

71 O Tribunal constatou que a base de dados interinstitucional de estudos da UE (IISDB) forneceu informações sobre avaliações e estudos previstos ou já realizados suscetíveis de permitirem a divulgação de conhecimentos. Desde março de 2022, a IISDB está acessível a todas as instituições. O Tribunal analisou as informações registadas nesta base de dados por Direções‑Gerais selecionadas. As Direções‑Gerais registaram os estudos de diferentes formas, e alguns trabalhos de natureza técnica (por exemplo, relatórios, recomendações, análises técnicas) não foram incluídos na base de dados, como se indica no quadro 7. Por conseguinte, a IISDB contém informações parciais sobre todos os estudos realizados e a Comissão não a concebeu como um instrumento abrangente de partilha de conhecimentos.

As informações de gestão da Comissão não são totalmente exatas e a comunicação sistemática de informações é fraca

72 Nesta secção, o Tribunal examina as informações de que a Comissão dispõe relativamente aos trabalhos dos consultores externos e a forma como comunicou informações sobre a utilização destes.

A Comissão não dispõe de informações exatas sobre o volume e os tipos de serviços de consultores externos que utiliza

73 O Tribunal avaliou se a Comissão dispunha de informações suficientes e fiáveis que lhe permitissem supervisionar e comunicar eficazmente sobre a sua utilização de consultores externos, e se essas informações estavam disponíveis relativamente aos diferentes tipos de serviços. O Tribunal examinou a forma como as Direções‑Gerais da Comissão registaram informações relativas a esses serviços e testou dados de 2017 a 2019.

74 Desde 2017, o sistema financeiro da Comissão permite que os contratos de prestação de serviços de consultores externos sejam registados em quatro categorias: consultoria, estudos, avaliações ou investigação. A Comissão definiu claramente o significado das categorias «estudos» e «avaliações» (ver ponto 23), mas não forneceu às Direções‑Gerais uma definição clara de serviços de «consultoria» e de «investigação» (ver ponto 24). Estas duas categorias foram definidas de forma mais geral (ver quadro 2). Em resultado, as Direções‑Gerais utilizaram‑nas de forma incoerente quando registaram a utilização de consultores externos.

75 Por exemplo, a lista descreve a categoria «consultoria», sob a qual foram registados a grande maioria dos serviços de consultores externos (ver quadro 3), como serviços de «aconselhamento». O Tribunal constatou que as Direções‑Gerais registaram uma vasta gama de serviços nesta categoria, incluindo alguns que costumam ser contratados externamente, tais como:

•  serviços de desenvolvimento e exploração de sistemas informáticos, incluindo licenças, manutenção, estudos e apoio;
•  serviços estatísticos, de compilação de dados e de aquisição de informações (as atividades principais do Eurostat e atividades secundárias de outras Direções‑Gerais);
•  apoio técnico aos Estados‑Membros e assistência técnica a países (especialmente a países terceiros).

Neste último caso, o sistema financeiro da Comissão não identifica o beneficiário final do serviço prestado pelos consultores externos. Relativamente à rubrica 4 do QFP «Europa Global», a Comissão contrata a maioria destes serviços para benefício de países terceiros. Estes contratos representaram mil milhões de euros do montante total contratado com consultores externos no período de 2017‑2019. Esta situação não permite à Comissão apresentar uma imagem exata da utilização que faz de consultores externos.

76 A categoria «investigação» inclui quaisquer serviços relacionados com atividades de investigação, desenvolvimento ou científicas que não se enquadrem em nenhuma das outras três categorias. O JRC, por exemplo, codificou cerca de 88 % dos serviços que contratou (107,2 milhões de euros) nesta categoria. O Tribunal constatou que estes serviços abrangiam uma ampla variedade de contratos, alguns dos quais pertenciam a outras categorias (ver quadro 3): a realização de estudos ou avaliações, a prestação de assistência técnica, a manutenção e o equipamento de laboratórios, a aquisição de dados, a renovação de marcas e o pagamento de patentes, a organização de cursos de formação e de conferências e o desmantelamento de instalações nucleares.

77 A Comissão tem uma estrutura descentralizada com muitos serviços diferentes responsáveis pelo registo de dados no sistema financeiro central. Consciente de problemas ao nível da exatidão do registo dos dados, a Comissão lançou «exercícios de limpeza» em 2020 e 2021, a fim de corrigir imprecisões ou erros de codificação relacionados com os contratos dos consultores externos. Criou igualmente um painel da qualidade dos dados em 2021, a fim de acompanhar sistematicamente a qualidade dos dados relativos aos contratos registados.

78 Apesar destas iniciativas, o Tribunal continuou a observar várias incoerências e erros na codificação dos contratos com consultores externos por parte das Direções‑Gerais (ver mais pormenores no anexo I).

79 Em consequência de categorias de contratos pouco específicas, de par com erros de codificação, a Comissão não dispunha de informações exatas sobre o volume e os tipos de serviços de consultores externos que tinha contratado.

A Comissão não comunica sistematicamente informações sobre o recurso a serviços de consultores externos

80 Dada a escala do recurso a consultores externos pela Comissão, o Tribunal avaliou se estava em vigor uma comunicação de informações adequada e sistemática ao nível da instituição. As autoridades de quitação e outras partes interessadas enviaram à Comissão pedidos de informações sobre os montantes que esta despende em consultores externos (ver ponto 14). Estes pedidos refletem um interesse público genuíno no número e no custo dos consultores externos, nos tipos de serviços prestados e nos potenciais riscos associados.

81 Não existem relatórios e análises institucionais sobre a utilização ou as despesas com consultores externos por parte da Comissão. O Conselho de Administração Institucional da Comissão tratou a questão dos consultores externos de forma ocasional, por exemplo, quando aprovou orientações sobre os prestadores de serviços que trabalham na instituição²³.

82 A comunicação de informações sobre o recurso a consultores externos é, na sua maioria, suscitada pela procura. Quando lhe é solicitado (por exemplo, pelo Parlamento Europeu), a Comissão elabora um relatório com base nas informações registadas no seu sistema financeiro. Não obstante, as Direções‑Gerais da Comissão têm de efetuar verificações manuais dos dados, a fim de garantir que apenas são comunicados os montantes corretos correspondentes aos serviços em causa. A auditoria do Tribunal detetou erros nos dados da Comissão (ver ponto 78).

83 O Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução do Orçamento, elaborado pela Comissão, é o principal relatório de alto nível sobre o desempenho e os resultados do orçamento da UE. Os Relatórios Anuais de Atividades das Direções‑Gerais informam sobre o desempenho ao nível local. Nenhum destes tipos de relatórios divulga informações sobre o recurso a consultores externos.

84 As despesas com consultores externos são financiadas pelas dotações operacionais de vários programas da UE e representam uma proporção muito reduzida do total das despesas operacionais. Por conseguinte, tendem a escapar à supervisão e comunicação de informações cuidadosas sobre a utilização dos recursos internos financiados pelas despesas administrativas. A falta de uma comunicação de informações abrangente ao nível institucional enfraquece a capacidade da Comissão para gerir estes serviços de forma eficaz, no contexto da utilização global dos recursos, e para identificar os riscos relacionados com a sua prestação.

Conclusões e recomendações

85 Anualmente, a Comissão Europeia despende cerca de mil milhões de euros em serviços de consultores externos, aos quais recorre para a apoiarem numa vasta gama de atividades de consultoria e investigação, estudos e avaliações. O Tribunal concluiu que a gestão, por parte da Comissão, do recurso a consultores externos não garante a otimização dos recursos nem salvaguarda plenamente os seus interesses.

86 O Tribunal constatou que existem lacunas significativas no quadro destinado a regular o recurso a consultores externos. O quadro da Comissão em matéria de consultoria e investigação, que representa a maior parte do montante despendido em contratos com consultores externos, não continha orientações sobre em que medida as tarefas poderiam ser externalizadas, o modo como são definidos os serviços dos consultores externos e quais as capacidades e competências que devem continuar a ser exercidas por pessoal interno (pontos 18 a 26).

87 Para os estudos e avaliações, o quadro da Comissão fornecia orientações claras para justificar e documentar o recurso a consultores externos em vez de se utilizar pessoal interno. A Comissão utilizou regularmente consultores para realizar atividades recorrentes. Em muitos destes casos, não existiam provas da realização de uma avaliação das necessidades (pontos 24 e 28 a 32).

Recomendação 1 – Concluir o quadro existente destinado a regular o recurso a serviços de consultores externos

A Comissão deve continuar a desenvolver o seu quadro destinado a regular o recurso a serviços de consultores externos. O quadro deve:

1. definir as diferentes formas de apoio que os consultores externos podem prestar;
2. integrar orientações sobre a forma de realizar avaliações das necessidades (nomeadamente quando realizar análises custo‑benefício), incluindo os métodos para avaliar a necessidade de externalizar o trabalho em vez de utilizar pessoal interno;
3. fornecer os critérios aplicáveis às atividades e aos processos que devem continuar a ser realizados por pessoal interno da Comissão e não devem ser externalizados;

Prazo de execução: até dezembro de 2023

88 O Tribunal constatou que a Comissão seguiu o Regulamento Financeiro e as suas próprias regras internas quando contratou serviços a consultores externos. Os critérios utilizados para selecionar as propostas vencedoras eram adequados (pontos 34 a 36).

89 A Comissão não acompanhou nem geriu suficientemente riscos importantes associados ao recurso a consultores externos. Estes riscos incluem a concentração de fornecedores e a dependência excessiva de um número relativamente reduzido de prestadores de serviços. Esta situação acarreta o risco de alguns fornecedores com uma vasta experiência de trabalho com a Comissão terem mais sucesso na adjudicação de contratos, uma vez que obtiveram uma vantagem competitiva. Além disso, a Comissão procedeu a todos os controlos formais necessários em matéria de conflitos de interesses. No entanto, estes controlos não conseguem garantir que todos os riscos importantes sejam assinalados e tratados. Consequentemente, alguns riscos significativos associados aos serviços prestados por consultores externos não tinham sido suficientemente analisados ao nível institucional (pontos 38 a 56).

Recomendação 2 – Melhorar o acompanhamento e a atenuação dos riscos associados ao recurso a serviços de consultores externos

A Comissão deve melhorar a sua estratégia de acompanhamento e atenuação dos riscos associados ao recurso a consultores externos, nomeadamente:

1. realizando uma análise periódica dos riscos de concentração e de dependência excessiva ao nível das Direções‑Gerais e da Comissão;
2. clarificando os processos em vigor relacionados com as vantagens competitivas obtidas por prestadores externos com uma longa experiência de trabalho com a UE;
3. concluindo as orientações sobre a prevenção de conflitos de interesses através da integração de riscos ainda não abrangidos;
4. assegurando que as Direções‑Gerais assinalem e comuniquem os riscos de importância crítica e que estes sejam levados ao conhecimento do Conselho de Administração Institucional, para que este possa coordenar a respetiva avaliação e gestão e aconselhar sobre a matéria.

Prazo de execução: até dezembro de 2023

90 A Comissão geriu bem os contratos individuais com consultores externos. Por exemplo, assegurou que os consultores prestavam os serviços exigidos com um nível de qualidade adequado antes de os remunerar. Contudo, não avaliou de forma coerente o desempenho dos consultores externos e, exceto no caso dos estudos e avaliações, não partilhou informações sobre a avaliação com as suas Direções‑Gerais. Os contratos de prestação de serviços raramente têm em conta a transferência de conhecimentos dos consultores, e a Comissão não analisa sistematicamente se é necessária uma transferência de competências. A divulgação dos resultados do trabalho dos consultores foi fragmentada e centrou‑se no nível das Direções‑Gerais; em alguns casos, as informações estavam incompletas (pontos 57 a 71).

Recomendação 3 – Melhorar a utilização dos resultados dos serviços prestados pelos consultores externos

A Comissão deve assinalar e utilizar de forma coerente o valor que obtém dos serviços prestados pelos consultores externos, através de, se for caso disso:

1. avaliações sistemáticas após a conclusão, a fim de retirar ensinamentos;
2. análises sistemáticas da necessidade de transferência de conhecimentos dos consultores para o pessoal da Comissão;
3. disposições ao nível institucional destinadas a divulgar resultados e ensinamentos retirados e a assinalar boas práticas relativas aos trabalhos dos consultores externos.

Prazo de execução: até dezembro de 2023

91 Os sistemas de informação da Comissão não forneciam informações exatas sobre o volume e os tipos de serviços dos consultores externos contratados, embora a Comissão os utilize como recurso suplementar para produzir as suas realizações. A Comissão tem consciência desta situação e começou recentemente a trabalhar no sentido de introduzir melhorias. A Comissão não comunica informações de forma sistemática ao Parlamento e ao Conselho sobre a sua utilização dos serviços de consultores externos e não existe comunicação de informações ao nível institucional (pontos 72 a 84).

Recomendação 4 – Melhorar a comunicação de informações sobre o recurso a serviços de consultores externos

A Comissão deve comunicar informações regularmente sobre o recurso a serviços de consultores externos. Esta comunicação deve basear‑se em dados exatos e completos e incluir informações como o volume e os tipos de serviços adquiridos.

Prazo de execução: até dezembro de 2023

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Tony Murphy, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 17 de maio de 2022.

Anexos

Anexo I — Exemplos de codificação incorreta e incoerente da categoria de compromisso jurídico

Os quadros que se seguem enumeram casos de codificação incorreta (quadro 8) ou incoerente (quadro 9) das categorias de compromissos jurídicos que o Tribunal detetou nos documentos examinados. Durante o período abrangido pela auditoria, a categoria de compromissos jurídicos de um contrato‑quadro determinava a categoria de compromisso jurídico de todos os contratos específicos subsequentes, independentemente do tema exato de cada contrato específico. Estes casos não são referidos nos quadros seguintes.

Siglas e acrónimos

DG AGRI: Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

DG DEVCO: Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento, que em 2021 passou a designar‑se por Direção‑Geral das Parcerias Internacionais (DG INTPA)

DG ENER: Direção‑Geral da Energia

DG ENV: Direção‑Geral do Ambiente

DG REFORM: Direção‑Geral do Apoio às Reformas Estruturais

DG BUDG: Direção‑Geral do Orçamento

DG CLIMA: Direção‑Geral da Ação Climática

DG EMPL: Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DG GROW: Direção‑Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME

DG MOVE: Direção‑Geral da Mobilidade e dos Transportes

DG NEAR: Direção‑Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

EASME: Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas²⁴

ENVAC: Comissão consultiva em matéria de contratação pública da Direção‑Geral do Ambiente

Eurostat: Serviço de Estatística da União Europeia

FPI: Serviço dos Instrumentos de Política Externa

IISDB: Base de dados interinstitucional de estudos da UE

JRC: Centro Comum de Investigação

PARE: Programa de Apoio às Reformas Estruturais

QFP: Quadro Financeiro Plurianual

Glossário

Conselho de Administração Institucional: órgão central de gestão da Comissão que presta coordenação, supervisão, aconselhamento e orientações estratégicas sobre questões institucionais, incluindo a afetação de recursos e a gestão dos riscos.

Contrato‑quadro: contrato abrangente ao abrigo do qual podem ser celebrados contratos mais específicos.

Convite à manifestação de interesse: pré‑seleção dos potenciais proponentes que serão convidados a participar num concurso limitado.

Plano de gestão: plano anual elaborado por cada serviço da Comissão que descreve o trabalho do serviço em relação às prioridades e objetivos estratégicos da Comissão, permitindo‑lhe programar e acompanhar todos os seus recursos, atividades e necessidades de pessoal, bem como comunicar informações sobre eles.

Procedimento de concurso aberto: procedimento de contratação pública em que todos os potenciais proponentes podem participar.

Procedimento de concurso limitado: procedimento de contratação pública em que apenas os proponentes selecionados podem participar.

Procedimento excecional de contratação: procedimento de contratação pública utilizado em situações de emergência, caraterizado pela negociação com proponentes selecionados sem existência de concurso.

Procedimento por negociação: procedimento de contratação pública que envolve um número limitado de proponentes e no âmbito do qual o adquirente pode negociar as condições contratuais.

Relatório Anual de Atividades: relatório elaborado por cada Direção‑Geral da Comissão e cada instituição e organismo da UE, que descreve o seu desempenho em relação aos objetivos e de que forma aplicaram os seus recursos humanos e financeiros.

Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução: relatório elaborado anualmente pela Comissão sobre a gestão do orçamento da UE e os resultados obtidos, que sintetiza as informações constantes dos Relatórios Anuais de Atividades das suas Direções‑Gerais e agências de execução.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V – Financiamento e administração da União, presidida pelo Membro do TCE Tony Murphy. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE François‑Roger Cazala, com a colaboração de Dirk Pauwels, chefe de gabinete, e Stéphanie Girard, assessora de gabinete; Colm Friel, responsável principal; Daria Bochnar, responsável de tarefa; Marion Kilhoffer e Anzela Poliulianaite, auditoras. Alexandra Mazilu e Jesús Nieto Muñoz prestaram apoio gráfico. Richard Moore prestou assistência linguística.

Notas

¹ Serviços e agências de execução que contrataram consultores externos.

² Comissão Europeia, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

³ Risk Management in the Commission – Implementation Guide, versão atualizada em setembro de 2021.

⁴ Comissão Europeia, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

⁵ Carta do Parlamento Europeu à Presidente da Comissão Europeia de 30.3.2021; Quitação à Comissão de 2019, perguntas escritas ao Comissário Johannes Hahn, audição de 11 de janeiro de 2021; Quitação à Comissão de 2019, perguntas escritas à Secretária‑Geral Ilze Juhansone, audição de 6 de janeiro de 2021.

⁶ Respostas pormenorizadas da Comissão aos pedidos específicos do Conselho que complementam o relatório da Comissão sobre o seguimento dado à quitação do exercício de 2019, COM(2021) 405 final (n.º 33).

⁷ DG AGRI, DG BUDG, DG EMPL, DG ENV, DG GROW, DG HR, JRC, DG NEAR, DG REFORM, Eurostat, EASME e Secretariado‑Geral da Comissão Europeia.

⁸ Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, JO L 193 de 30.7.2018.

⁹ Comissão Europeia, Vade‑mecum on public procurement in the Commission, fevereiro de 2016, atualizado em janeiro de 2020.

¹⁰ COM(2002) 713 final, Comunicação da Comissão sobre a obtenção e utilização de competências especializadas pela Comissão: Princípios e Orientações, 11.12.2002.

¹¹ Comissão Europeia, Harmonised procedures for managing Commission studies, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final e SWD(2017) 350 final.

¹³ Ferramenta n.º 43: «What is an evaluation and when is it required?», Ferramenta n.º 44: «Planning & the 5 year rolling evaluation plan» e Ferramenta n.º 48: «Conducting the evaluation».

¹⁴ Comissão Europeia, Guidelines on the use of in house service providers and assimilated, 27.7.2020.

¹⁵ Ferramenta n.º 4: «Evidence‑based better regulation» e Ferramenta n.º 44: «Planning & the 5 year rolling evaluation plan».

¹⁶ Apenas são indicadas as Direções‑Gerais com um montante total contratado superior a 50 milhões de euros.

¹⁷ Comunicação da Comissão, Orientações sobre a prevenção e gestão de conflitos de interesses no quadro do Regulamento Financeiro (2021/C 121/01), 9.4.2021.

¹⁸ Com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013 (JO L 287 de 29.10.2013, artigo 16.º).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/pt/decision/pt/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/pt/press‑release/pt/141928.

²¹ Ferramenta n.º 48: «Conducting the evaluation».

²² Ferramenta n.º 49: «The staff working document for evaluation».

²³ Guidelines on the use of in‑house service providers and assimilated.

²⁴ Desde 2021, passou a designar‑se por Agência de Execução do Conselho Europeu da Inovação e das PME (EISMEA), para refletir o novo mandato e as novas atividades.

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