Consulenti esterni presso la Commissione europea — Una gestione migliorabile

Sintesi

I La Commissione europea fa sempre più ricorso a consulenti esterni per una serie di servizi di consulenza e sostegno. I servizi appaltati dalla Commissione tra il 2017 e il 2020 per un valore di circa 3,7 miliardi di euro comprendono attività di consulenza, studi, valutazioni e ricerche.

II I media e le autorità competenti per il discarico hanno recentemente mostrato un crescente interesse per il ricorso a tali servizi da parte della Commissione. La relazione della Corte mira a contribuire al miglioramento della trasparenza di questo importante settore nonché dell’obbligo di rendere conto in materia.

III L’obiettivo dell’audit della Corte era valutare se la Commissione abbia gestito il suo ricorso a consulenti esterni in modo da salvaguardare i propri interessi e assicurare un rapporto costi-benefici ottimale. In particolare, la Corte ha esaminato se la Commissione:

1. abbia predisposto un quadro disciplinante il ricorso ai consulenti esterni che definisca le forme del sostegno da apportare e stabilisca norme per giustificare tale ricorso;
2. abbia appaltato tali contratti in modo corretto e attenuato i rischi associati alla collaborazione con prestatori;
3. abbia gestito e monitorato la performance dei consulenti esterni e disponga di pratiche per esaminare i risultati;
4. disponesse di informazioni gestionali affidabili e accurate e abbia reso conto in merito al suo ricorso a consulenti esterni.

IV Il presente audit è incentrato sulla nomina di consulenti esterni tra il 2017 e il 2019 e, se del caso, ha preso in considerazione anche recenti informazioni pertinenti. La Corte ha analizzato le informazioni finanziarie e gestionali sui servizi appaltati, ha tenuto colloqui con il personale della Commissione e ha esaminato i contratti per determinare le pratiche esistenti di pianificazione, appalto, giustificazione, valutazione e gestione.

V La Corte ha concluso che la Commissione non gestisce il ricorso a consulenti esterni in modo da assicurare pienamente un rapporto costi-benefici ottimale. Il quadro della Commissione che disciplina il ricorso a tali servizi presenta lacune significative. Se per gli studi e le valutazioni esiste una chiara definizione delle forme di sostegno che i consulenti esterni possono fornire nonché del possibile livello di esternalizzazione dei compiti, ciò non vale per altri servizi forniti dagli stessi.

VI Il ricorso a consulenti ha inoltre comportato potenziali rischi di eccessiva dipendenza, di vantaggio competitivo, di concentrazione dei prestatori e di conflitti di interesse. La Commissione non monitora, gestisce o mitiga a sufficienza tali rischi a livello di istituzione.

VII Per quanto riguarda i contratti specifici esaminati, la Corte ha rilevato che la Commissione aveva rispettato le procedure di appalto necessarie e verificato che i consulenti fornissero i servizi richiesti a un livello qualitativo adeguato prima di effettuare loro il pagamento. Tuttavia, la Commissione non valuta sistematicamente la performance dei consulenti esterni e, eccetto per gli studi e le valutazioni, non condivide informazioni su tali valutazioni con le sue direzioni generali, il che riduce la sua capacità di individuare i benefici dei servizi forniti dai consulenti e di riferire in merito.

VIII Infine, i sistemi informativi della Commissione non forniscono informazioni accurate e affidabili sul volume e sul tipo di servizi dei consulenti esterni di cui si avvale l’istituzione né esiste una rendicontazione sistematica al riguardo.

IX La Corte raccomanda alla Commissione di:

•  sviluppare ulteriormente il suo quadro per il ricorso ai servizi dei consulenti esterni;
•  migliorare il suo approccio al monitoraggio e all’attenuazione dei rischi derivanti dal ricorso a tali servizi;
•  individuare e utilizzare i risultati di tali servizi;
•  rendere periodicamente conto in merito al suo ricorso a tali servizi.

Introduzione

Motivi del ricorso a consulenti esterni

01 Le amministrazioni pubbliche si avvalgono di consulenti esterni per diversi motivi. Negli ultimi anni, le circostanze in rapida evoluzione unite ai vincoli in materia di risorse amministrative hanno determinato un incremento nel ricorso a tali servizi. Poiché i consulenti sono sempre più coinvolti nella progettazione e nella fornitura di servizi, è cresciuta anche la necessità di definire dei quadri che ne disciplinino il ricorso, con lo scopo di ottenere un rapporto costi-benefici ottimale.

02 Ai fini della presente relazione, per “consulenti esterni” si intendono prestatori pubblici e privati di servizi professionali basati sulla conoscenza, che possono lavorare all’interno o all’esterno dei locali del cliente. Nel caso di specie, il “cliente” è la Commissione europea. Il cliente utilizza le realizzazioni dei loro servizi come risorsa per alimentare i propri processi di presa e attuazione di decisioni o come supporto al suo funzionamento amministrativo.

03 La tabella 1 offre una panoramica dei principali motivi del ricorso a consulenti esterni da parte della Commissione.

Entità e tipologia dei servizi forniti

04 Nel periodo 2017‑2019, ovvero il periodo di riferimento dell’audit della Corte (cfr. paragrafo 16), la Commissione ha stipulato 8 009 contratti con consulenti esterni per un valore complessivo di 2,7 miliardi di euro. Il valore totale dei contratti firmati con consulenti esterni è aumentato da 799 milioni di euro nel 2017 a 955 milioni di euro nel 2019. Nel 2020 la Commissione ha stipulato contratti per un valore di 971 milioni di euro.

05 La Commissione ha contabilizzato tali servizi inserendoli in una delle seguenti categorie: consulenza, studio, valutazione o ricerca (cfr. tabella 2).

06 I contratti più importanti dal punto di vista finanziario stipulati nel periodo 2017‑2019 riguardano servizi registrati come “consulenza” (72 % del totale). La figura 1 fornisce maggiori dettagli circa il ricorso a consulenti esterni presso la Commissione durante tale periodo.

07 Su 45 direzioni generali, servizi e agenzie esecutive della Commissione che hanno fatto ricorso a consulenti esterni, nove direzioni generali e un’agenzia esecutiva hanno destinato nel complesso 2,1 miliardi di euro a consulenti esterni nel periodo 2017‑2019, pari all’80 % dell’importo totale. Le tre direzioni generali con la spesa più elevata in tale ambito rappresentano oltre la metà di questo totale (cfr. figura 2 per maggiori dettagli).

08 Il 98 % del totale degli importi aggiudicati a consulenti esterni è stato assegnato a prestatori registrati nell’UE. Nel periodo 2017‑2019, il 72 % del volume totale di tali servizi proveniva da prestatori con sede in Belgio, Germania, Francia, Paesi Bassi e Regno Unito.

09 Circa il 57 % (1 542 milioni di euro) del valore totale dei contratti stipulati con consulenti esterni è stato finanziato a titolo della rubrica 4 “Ruolo mondiale dell’Europa” del quadro finanziario pluriennale (QFP). Tali contratti comprendono servizi appaltati nell’ambito di programmi dell’UE volti a migliorare la cooperazione con i paesi non-UE. La rubrica 1 del QFP “Crescita intelligente e inclusiva” (745 milioni di euro, pari al 28 % dell’importo aggiudicato totale) è la seconda fonte di finanziamento in importanza dei contratti stipulati con consulenti esterni, mentre solo l’1 % circa di tali contratti è stato finanziato a titolo della rubrica 5 del QFP “Amministrazione”. La figura 3 illustra la scomposizione del valore totale dei contratti stipulati con consulenti esterni a titolo delle varie rubriche del QFP.

10 I consulenti esterni sono coinvolti principalmente nell’attuazione delle politiche di vicinato e di allargamento, dei partenariati internazionali, degli strumenti di politica estera e delle azioni per l’ambiente e il clima a livello dell’UE. La figura 4 illustra i 10 programmi e strumenti dell’UE che si sono maggiormente avvalsi di consulenti esterni, con contratti per un importo di 1,9 miliardi di euro (71 % dell’importo aggiudicato totale) nel periodo 2017‑2019.

Ruoli e responsabilità

11 Nell’ambito della struttura di governance decentrata della Commissione, le direzioni generali hanno il compito di individuare la necessità di consulenti esterni e di far sì che vi si ricorra in modo efficiente ed efficace. Inoltre, sono responsabili dell’individuazione, della valutazione e dell’attenuazione dei rischi derivanti dal ricorso ai loro servizi. Se le direzioni generali classificano alcuni di questi rischi come “critici” (rischi che presentano un grado di priorità elevata), sono tenute a notificarli al Segretariato generale e alla direzione generale del Bilancio².

12 La DG Bilancio e il Segretariato generale forniscono orientamenti e consulenza interni affinché le direzioni generali pianifichino e gestiscano le nomine dei consulenti esterni in modo coerente, evitino sovrapposizioni e migliorino la trasparenza e la gestione delle conoscenze. Se le direzioni generali, nell’ambito delle loro valutazioni periodiche dei rischi per le proprie attività, individuano rischi critici derivanti dal ricorso a consulenti esterni, sono tenute a segnalarli ai servizi centrali e a includerli in un elenco di tutti i rischi critici che viene trasmesso all’organo di gestione interno³.

13 L’organo di gestione interno della Commissione coordina, vigila e fornisce orientamenti strategici su questioni interne, tra cui l’assegnazione delle risorse e la gestione dei rischi. Sovrintende al processo di gestione dei rischi e informa periodicamente il Collegio in merito alle sue constatazioni. In particolare, esamina l’elenco dei rischi critici⁴.

Estensione e approccio dell’audit

14 Negli ultimi anni, il Parlamento⁵, il Consiglio⁶ e i media hanno manifestato interesse per il crescente ricorso a consulenti esterni da parte della Commissione. In particolare, sono stati sollevati dubbi sul tipo e sugli importi dei contratti stipulati, sui rischi di concentrazione, di eccessiva dipendenza e di conflitti di interesse nonché sulla necessità di ricorrere a consulenti esterni anziché avvalersi di personale interno. La relazione della Corte mira a contribuire al miglioramento della trasparenza e dell’obbligo di rendiconto in merito al ricorso a consulenti esterni da parte della Commissione.

15 La finalità principale dell’audit della Corte era stabilire se la Commissione abbia gestito il suo ricorso a consulenti esterni in modo da salvaguardare i propri interessi e assicurare un rapporto costi-benefici ottimale. La Corte ha esaminato se la Commissione:

1. abbia predisposto un quadro disciplinante il ricorso ai consulenti esterni che definisca le possibili forme di sostegno e stabilisca norme per giustificare tale ricorso;
2. abbia appaltato tali contratti in modo corretto e attenuato i potenziali rischi associati alla collaborazione con prestatori;
3. abbia gestito e monitorato la performance dei consulenti esterni e disponga di pratiche per esaminare i risultati;
4. disponesse di informazioni gestionali affidabili e accurate e abbia reso conto in merito al suo ricorso a consulenti esterni.

16 L’audit della Corte ha riguardato i servizi dei consulenti esterni (cfr. paragrafo 02) che sono stati finanziati dal bilancio dell’UE, appaltati dalla Commissione tra il 2017 e il 2019 e contabilizzati da quest’ultima come servizi di consulenza, studio, valutazione o ricerca. Ove opportuno, la Corte ha inoltre preso in considerazione recenti informazioni pertinenti sul ricorso a consulenti esterni. Nello svolgimento dell’attività di audit la Corte non ha valutato i servizi di assistenza informatica. Tali servizi sono altamente specifici e vengono appaltati nel quadro di contratti che comprendono una varietà di servizi informatici. Inoltre, la Commissione di solito non li contabilizza in nessuna delle quattro categorie summenzionate, bensì li inserisce nella loro categoria specifica “Servizi informatici e spese di telecomunicazione”.

17 Gli elementi probatori sono stati acquisiti tramite:

1. esami documentali delle istruzioni, linee guida e liste di controllo della Commissione relative al ricorso a consulenti esterni, all’appalto e alla gestione di tali progetti e alla rendicontazione sui risultati conseguiti;
2. colloqui di audit con 11 direzioni generali della Commissione e un’agenzia esecutiva⁷ in merito alle pratiche utilizzate per la nomina dei consulenti esterni, la gestione e la valutazione del loro lavoro nonché per l’individuazione degli insegnamenti tratti. La selezione è stata effettuata sulla base degli importi aggiudicati in modo tale da coprire l’intero bilancio dell’UE e le diverse modalità di gestione;
3. un esame di 20 contratti stipulati tra il 2017 e il 2019 e selezionati tra quattro di queste undici direzioni generali per servizi forniti da consulenti esterni. Per questo esame, gli auditor della Corte hanno selezionato le direzioni generali che avevano stipulato i contratti dagli importi più elevati (DG NEAR, JRC, DG REFORM, DG GROW) e comprendenti diversi tipi di servizi commissionati a consulenti esterni;
4. un’analisi delle informazioni finanziarie e gestionali disponibili sui servizi appaltati dal 2017 al 2019 nel quadro di contratti aventi per oggetto servizi di consulenza, studio, valutazione e ricerca.

Osservazioni

Lacune significative nel quadro che disciplina la nomina di consulenti esterni e giustifica il ricorso ai loro servizi

18 Questa sezione della relazione verte sul quadro della Commissione che disciplina il ricorso a consulenti esterni. La Corte ha esaminato se tale quadro fornisca princìpi e orientamenti comuni su come pianificare e giustificare il ricorso a consulenti esterni.

19 La tabella 3 illustra l’analisi della Corte relativa alla portata e al tipo di servizi forniti dai consulenti esterni nel periodo 2017‑2019 e registrati dalla Commissione nelle quattro categorie incluse nell’estensione dell’audit della Corte.

Orientamenti per legiferare meglio: una base solida, ma applicabile soltanto alle valutazioni e agli studi

20 La Corte ha valutato se la Commissione abbia predisposto un quadro comune che definisca le norme, i princìpi fondamentali e le linee guida per il ricorso a consulenti esterni. Ha verificato se tale quadro includesse una definizione delle diverse forme di servizi basati sulla conoscenza e della misura in cui la Commissione potesse appaltare tali servizi a consulenti esterni o dovesse fornirli essa stessa in interno. Tale quadro è importante, in particolare se si fa ricorso a questi servizi per sostenere attività ricorrenti.

21 Nel complesso, le direzioni generali si avvalgono dei servizi dei consulenti esterni nel quadro del regolamento finanziario⁸ e conformemente alle norme generali per gli appalti di servizi descritte nel vademecum della Commissione sugli appalti pubblici⁹. Tale quadro prevede norme generali relative ai contratti per servizi, quali il modo corretto di utilizzare le procedure di appalto e di pagare i servizi ricevuti. Tuttavia, non contiene disposizioni specifiche sulla nomina di consulenti esterni per la fornitura di servizi basati sulla conoscenza, in particolare sui rischi connessi a questo tipo di incarico (cfr. paragrafo 55).

22 Nel 2002 la Commissione ha adottato i propri princìpi e orientamenti in materia di raccolta e utilizzazione dei pareri degli esperti¹⁰. I princìpi fondamentali di qualità, apertura ed efficacia e gli orientamenti per la loro attuazione dovevano essere applicati “quando i servizi della Commissione ottengono ed utilizzano il parere di esperti esterni al servizio competente”, anche facendo ricorso a consulenti esterni.

23 La Commissione ha elaborato ulteriori orientamenti per studi e valutazioni che hanno rappresentato il 22 % della spesa totale per consulenti esterni durante il periodo sottoposto ad audit (cfr. tabella 3). Nel 2012 la Commissione ha emanato una nota di orientamento per armonizzare le procedure di gestione degli studi¹¹. Tali procedure coprono l’intero ciclo di realizzazione degli studi, dalla pianificazione alla commissione, divulgazione e registrazione. Il documento contiene una definizione di studi nonché criteri comuni per il loro utilizzo. Dal 2015 gli orientamenti e gli strumenti per legiferare meglio¹² forniscono un quadro per lo svolgimento delle valutazioni, tra cui la definizione di valutazione, orientamenti sulle risorse e le attività che possono essere svolte da contraenti esterni¹³.

24 Gli auditor della Corte non hanno riscontrato orientamenti simili per i servizi di consulenza e di ricerca che hanno rappresentato il 78 % della spesa totale per consulenti esterni durante il periodo sottoposto ad audit. Ne consegue che, come illustrato nella tabella 3, i servizi di consulenza hanno coperto un’ampia gamma di attività, dai servizi a breve termine per ottenere il “parere di esperti” ai servizi a più lungo termine che vanno a integrare competenze e risorse interne. Tali servizi ricorrenti, di cui ci si avvale periodicamente, hanno riguardato principalmente l’attuazione di programmi dell’UE o di piani di gestione delle direzioni generali. Il quadro della Commissione non comprendeva né orientamenti chiari né una definizione precisa dei servizi di consulenza e di ricerca. Inoltre, non stabiliva neanche la misura in cui la Commissione potesse appaltare tali servizi a consulenti esterni.

25 La Corte ha rilevato che, in assenza di orientamenti chiari e applicabili per tutte le direzioni generali, una delle DG selezionate per il presente audit analizzava i fattori da considerare al momento di decidere se esternalizzare i servizi, tra cui:

•  il mantenimento del controllo sul processo decisionale, sulla strategia e sulla qualità;
•  i criteri applicabili alle attività e ai processi che non dovrebbero essere esternalizzati;
•  i motivi dell’esternalizzazione, da spiegare nelle specifiche tecniche.

26 Nel luglio 2020, la Commissione ha fornito orientamenti sul ricorso ai servizi dei contraenti esterni che lavorano presso i locali della Commissione¹⁴. Tali orientamenti precisano che i lavori assegnati alla Commissione dai trattati non dovrebbero mai essere esternalizzati, ma le direzioni generali possono esternalizzare le funzioni di supporto. Gli orientamenti riguardano principalmente i contratti per servizi relativi all’informatica, alla comunicazione, alla manutenzione degli edifici e alla sicurezza. La Commissione non ha adottato linee guida per i consulenti esterni che lavorano all’esterno dei suoi locali, volte ad affrontare le questioni sollevate al paragrafo 24.

Mancata esecuzione o documentazione non sistematica delle analisi dei bisogni

27 La Corte ha valutato se la Commissione abbia adeguatamente giustificato e documentato il ricorso a consulenti esterni. Ha analizzato se le direzioni generali abbiano debitamente tenuto conto del perché fosse necessario ricorrere a consulenti esterni e il modo in cui tale processo è stato documentato. Ha esaminato gli orientamenti e le pratiche esistenti nei 20 contratti selezionati, integrando la propria analisi con colloqui con le direzioni generali selezionate.

28 La Corte ha rilevato che gli orientamenti e gli strumenti per legiferare meglio forniscono linee guida per pianificare e giustificare il ricorso a consulenti esterni per le valutazioni nonché precisano che le direzioni generali sono tenute a considerare il ricorso a competenze interne quale principale fonte probatoria. Nel pianificare le valutazioni, le direzioni generali devono tenere conto di fattori chiave, quali le risorse disponibili, i dati necessari e utilizzabili, il tipo di analisi richiesta ed eventuali sovrapposizioni con altri lavori in corso. Le risorse interne ed esterne assegnate a una valutazione devono essere proporzionali all’importanza percepita e agli effetti attesi dell’intervento, sia in termini di costi che di benefici generati¹⁵.

29 Per le valutazioni e gli studi appaltati nell’ambito degli orientamenti per legiferare meglio, vi sono sistemi atti a garantire che i fascicoli dei progetti includano una richiesta illustrante i motivi dello studio o della valutazione, i suoi obiettivi, i risultati attesi, l’impatto, l’uso che ne sarà fatto, le tempistiche previste e un’analisi costi-benefici. La Corte ha rilevato che la Commissione aveva adeguatamente giustificato il ricorso a consulenti esterni nei casi esaminati.

30 Quando le direzioni generali appaltano attività classificate come consulenza o ricerca, documentano la necessità di esternalizzazione nella richiesta di appalto. Le direzioni generali hanno il compito di garantire che l’esternalizzazione proposta sia coerente con gli obblighi previsti dalla politica e che non si sovrapponga ai programmi di lavoro di altre direzioni generali.

31 Per molti servizi di consulenza appaltati nell’ambito di programmi dell’UE, quali il supporto tecnico agli Stati membri e l’assistenza tecnica ai paesi non-UE, il ricorso a consulenti esterni costituisce uno strumento di attuazione dei programmi previsto dalle norme che li disciplinano e dalle convenzioni di finanziamento. In questi casi, la Corte ha riscontrato che le direzioni generali non hanno documentato la loro valutazione intesa ad accertare se il ricorso a consulenti sia stata la soluzione più appropriata per una determinata richiesta di appalto. La Commissione ha informato la Corte che le direzioni generali hanno valutato le opzioni relative alle risorse giustificanti il ricorso a consulenti esterni in fase di programmazione. Tuttavia, tale valutazione non è stata documentata e pertanto non erano disponibili elementi probatori.

32 Per quanto riguarda i servizi di consulenza appaltati per svolgere compiti ricorrenti e che vanno a integrare le risorse interne, le direzioni generali non effettuano analisi costi-benefici e dei bisogni per valutare i vantaggi relativi dell’affidarsi a fornitori esterni piuttosto che a personale interno prima di avviare nuove richieste di appalto. La Corte ha rilevato che non è stata effettuata alcuna analisi di questo tipo, ad esempio per quanto riguarda:

•  i servizi forniti da consulenti esterni che lavorano all’interno e all’esterno dei locali della Commissione, con contratti rinnovati nel settore statistico equivalenti a circa 52 dipendenti a tempo pieno all’anno;
•  le attività ricorrenti connesse all’attuazione e al monitoraggio dei programmi dell’UE.

Le procedure di appalto sono state rispettate, ma i rischi specifici non sono stati ancora gestiti correttamente

33 Questa sezione della relazione verte sul modo in cui la Commissione ha appaltato i servizi dei consulenti esterni per ottenere un rapporto costi-benefici ottimale e attenuato i rischi connessi al loro ricorso.

L’acquisto di servizi dei consulenti esterni è stato conforme alle norme in materia di appalti

34 Per ottenere un rapporto costi-benefici ottimale, il regolamento finanziario e il regolamento interno della Commissione impongono a quest’ultima di ricorrere a procedure di selezione competitive per l’appalto di servizi dei consulenti esterni. Tali procedure comprendono la definizione e l’applicazione di criteri di selezione e di aggiudicazione adeguati. Gli auditor della Corte hanno valutato le procedure di appalto della Commissione per la nomina di consulenti esterni e hanno esaminato in dettaglio i 20 contratti selezionati.

35 La Corte ha rilevato che le direzioni generali responsabili hanno condotto le procedure di appalto rispettando i requisiti del regolamento finanziario e del vademecum sugli appalti pubblici (cfr. paragrafo 21). In tutte le 20 procedure di appalto esaminate, la Commissione ha utilizzato criteri di aggiudicazione adeguati (compreso il rapporto qualità/prezzo) per valutare il rapporto costi-benefici e selezionare le offerte vincitrici.

36 Quando la Commissione appalta servizi, può scegliere tra diverse procedure di appalto. Per la nomina dei consulenti esterni, ha fatto ricorso principalmente a procedure aperte (qualsiasi società può presentare un’offerta) o a procedure ristrette (un numero limitato di società è invitato a presentare offerte). Nel periodo 2017‑2019, gli appalti aggiudicati nell’ambito di questi due tipi di procedure sono ammontati a 2,3 miliardi di euro (l’85 % degli importi aggiudicati totali), come illustrato nella figura 5. Trattandosi di procedure dispendiose in termini di tempo, i contratti quadro sono spesso utilizzati come mezzo efficace per l’appalto di servizi a consulenti esterni, poiché non richiedono l’avvio di procedure di appalto multiple. Inoltre, i contratti quadro, spesso di valore elevato, stabiliscono le condizioni (ad esempio, il prezzo e la qualità) dei contratti specifici da aggiudicare nell’ambito dei contratti quadro stessi, affinché la Commissione possa avvalersi più rapidamente delle competenze dei consulenti per sopperire a bisogni effettivi. Nel periodo sottoposto ad audit, il 70 % degli importi aggiudicati a consulenti esterni (1,9 miliardi di euro) era basato su contratti quadro.

La sorveglianza della Commissione non è stata adeguata al livello di rischio potenziale

37 La Corte ha esaminato il modo in cui la Commissione ha individuato e affrontato i potenziali rischi di concentrazione, di eccessiva dipendenza, di vantaggio competitivo e di conflitti di interesse. Ha inoltre analizzato se tali rischi siano stati oggetto di comunicazioni a livello istituzionale e il modo in cui sono stati gestiti.

Rischi di concentrazione e di eccessiva dipendenza

38 Quando un’organizzazione fa ampio affidamento su specifici consulenti esterni per lo svolgimento di attività fondamentali, rischia di diventarne dipendente per il proseguimento di tali attività. La Corte ha analizzato le informazioni gestionali e finanziarie sui prestatori per valutare la dipendenza della Commissione da specifici fornitori di servizi nonché il livello di concentrazione dei servizi.

39 La figura 6 illustra la ripartizione degli importi aggiudicati tra i primi 10 prestatori nel periodo 2017‑2019. Questi primi 10 prestatori hanno rappresentato meno dello 0,4 % del numero totale (2 769) dei consulenti esterni con i quali è stato stipulato un contratto nel periodo in esame. Al contempo, gli importi aggiudicati a tali fornitori hanno rappresentato il 22 % degli importi aggiudicati totali nel corso di tale periodo.

40 Alcuni consulenti esterni forniscono i loro servizi per varie direzioni generali della Commissione e hanno succursali o filiali in diversi Stati membri. Formalmente, si tratta di entità giuridiche distinte, ma la loro presenza presso la Commissione è più importante se considerate nell’insieme.

41 La figura 7 illustra i 10 prestatori singoli che hanno firmato il maggior numero di contratti nel periodo 2017‑2019. La Commissione ha stipulato 1 297 contratti con tali prestatori (ossia il 16 % degli 8 009 contratti conclusi nel periodo di riferimento, cfr. paragrafo 04). Ciò dimostra che un numero relativamente esiguo di contraenti si aggiudica un numero relativamente elevato di contratti in tutti i servizi della Commissione.

42 Gli auditor della Corte hanno inoltre analizzato la quota degli importi aggiudicati totali ottenuti dai primi 10 prestatori in seno alle direzioni generali selezionate¹⁶. La figura 8 mostra che alcune direzioni generali fanno ampio affidamento su un numero relativamente esiguo di contraenti. In seno alla DG ESTAT, ad esempio, 10 prestatori hanno rappresentato meno del 19 % del numero totale dei consulenti esterni di cui si sono avvalse le direzioni generali, ma si sono aggiudicati l’87 % (47 milioni di euro) dell’intero importo aggiudicato dalla direzione generale. In seno alla DG NEAR, i primi 10 prestatori hanno rappresentato meno del 3 % del numero totale dei prestatori, ma hanno costituito al contempo il 41 % (277 milioni di euro) degli importi aggiudicati a consulenti esterni. Tale concentrazione crea il rischio di un’eccessiva dipendenza da taluni contraenti.

43 Gli appalti aggiudicati a consulenti esterni richiedono spesso competenze tecniche specifiche, il che può limitare il numero di potenziali prestatori. Ciononostante, alcuni prestatori principali, che spesso dispongono di vasta esperienza di collaborazione con la Commissione, si aggiudicano regolarmente tali contratti, a differenza delle società più piccole.

44 La Corte ha rilevato quattro casi in cui, sebbene fossero state organizzate regolarmente procedure di appalto aperte, i medesimi prestatori si sono aggiudicati appalti consecutivi per diversi anni. Di conseguenza, la Corte ha riscontrato un rischio di dipendenza dai consulenti esterni (cfr. tabella 4).

Rischio di vantaggio competitivo

45 Quando svariati servizi della Commissione fanno ampio ricorso a consulenti esterni (cfr. figura 7), quest’ultimi maturano esperienze che possono costituire un vantaggio per aggiudicarsi appalti futuri. Gli auditor della Corte hanno verificato se la Commissione abbia predisposto procedure atte a garantire la trasparenza del processo di selezione, in modo che i consulenti o i loro affiliati in concorrenza per uno specifico incarico non traggano un vantaggio competitivo dall’aver fornito altri servizi connessi all’incarico in questione.

46 Gli auditor della Corte hanno rilevato che alcuni prestatori avevano fornito una combinazione di servizi di consulenza, attuazione e valutazione per una direzione generale. In tali casi, vi è il rischio che questi prestatori acquisiscano un vantaggio competitivo perché sono coinvolti nella progettazione, nell’attuazione e nella valutazione della stessa politica dell’UE.

47 Inoltre, esiste il rischio che alcuni contraenti ottengano un vantaggio competitivo, utile nelle procedure di appalto future, grazie alla vasta esperienza acquisita nella fornitura di servizi alle direzioni generali. In un caso, un prestatore aveva ottenuto nel 2018 un appalto per la redazione della documentazione di gara in relazione a un contratto di lavori (1,1 milioni di euro). L’anno seguente, al medesimo prestatore è stato aggiudicato un altro contratto per la supervisione degli stessi lavori (3 milioni di euro).

48 Alcune direzioni generali hanno sviluppato buone pratiche per attenuare i rischi di concorrenza limitata nell’appalto di servizi dei consulenti esterni (cfr. riquadro 1 per maggiori dettagli).

Rischio di conflitti di interesse

49 La Corte ha esaminato le pratiche esistenti atte ad affrontare il rischio di conflitti di interesse. Il regolamento finanziario definisce la nozione di conflitti di interesse e stabilisce le misure da adottare per evitarli durante le procedure di appalto. Il vademecum della Commissione sugli appalti pubblici fornisce ulteriori istruzioni e richiede dichiarazioni da parte dei membri del comitato di valutazione della Commissione e degli offerenti affinché confermino l’assenza di conflitti di interesse.

50 Per tutti i 20 contratti esaminati, la Commissione ha rispettato i requisiti previsti sia dal regolamento finanziario sia dai vademecum relativi alle verifiche sui conflitti di interesse. Erano state firmate tutte le dichiarazioni richieste e tutti i contratti includevano una clausola standard che imponeva ai contraenti di dichiarare qualsiasi conflitto di interesse potesse insorgere nell’esecuzione del contratto. Si tratta di controlli formali, che da soli non possono garantire la gestione dei rischi di conflitti di interesse.

51 Nel 2021 la Commissione ha emanato degli orientamenti sulla prevenzione e sulla gestione dei conflitti di interesse nell’appalto di servizi¹⁷. Tuttavia, gli orientamenti della Commissione non affrontano i seguenti rischi:

•  attività dei consulenti esterni e dei loro affiliati in conflitto con il contratto concluso con la Commissione;
•  servizi dei consulenti esterni che potrebbero essere in conflitto tra loro;
•  consulenti esterni che forniscono servizi a diversi clienti (all’interno o all’esterno della Commissione) con interessi contrastanti relativi a incarichi strettamente correlati.

52 I conflitti di interesse possono inoltre insorgere dalla mobilità del personale della Commissione mediante il fenomeno delle “porte girevoli”, ovvero quando un agente lascia l’istituzione per assumere incarichi esterni (ad esempio nel settore privato) o, all’inverso, laddove una persona impiegata nel privato esca da tale settore per essere assunto dalla Commissione. Tali conflitti di interesse potrebbero comportare un uso improprio dell’accesso a informazioni riservate: ad esempio, quando ex agenti della Commissione utilizzano le proprie conoscenze e i propri contatti per svolgere attività di lobbying nell’interesse dei datori di lavoro o dei clienti esterni.

53 Lo statuto dei funzionari dell’UE¹⁸ impone ai funzionari che lasciano la Commissione di comportarsi con integrità e discrezione quando assumono una nuova posizione lavorativa esterna. La Commissione si occupa di potenziali casi di “porte girevoli” sulla base di tali norme. L’efficacia di questi meccanismi dipende unicamente dal fatto che gli agenti uscenti forniscano alla Commissione dichiarazioni in merito alla posizione lavorativa che intendono ricoprire nei due anni successivi alla cessazione del proprio impiego presso la funzione pubblica dell’UE. Il personale responsabile degli appalti mira inoltre a individuare ex agenti potenzialmente soggetti a conflitti di interesse in sede di valutazione della documentazione di gara.

54 Il Mediatore ha condotto diverse indagini al riguardo, concludendo che, sebbene le pratiche della Commissione siano conformi alle norme, si potrebbe fare di più per rendere tali norme più utili ed efficaci. Il Mediatore ha raccomandato alla Commissione di adottare un approccio più solido alla questione delle “porte girevoli” quando si tratta di casi che coinvolgono alti funzionari della Commissione¹⁹. Nel febbraio 2021, il Mediatore ha avviato una nuova indagine di ampia portata sul modo in cui la Commissione gestisce i casi di “porte girevoli” tra il suo personale. L’indagine si inserisce in un’azione di più ampio monitoraggio del modo in cui l’amministrazione dell’UE impone obblighi etici al suo personale che si trasferisce nel settore privato²⁰.

Alcuni rischi non sono stati valutati a livello istituzionale

55 La Corte ha verificato il modo in cui i rischi di concentrazione e di eccessiva dipendenza, di vantaggio competitivo e di conflitti di interesse sono stati portati a conoscenza della Commissione e gestiti a livello istituzionale.

56 Nel complesso, la Corte ha rilevato che le direzioni generali non hanno individuato né segnalato come critici i rischi di concentrazione, di eccessiva dipendenza, di vantaggio competitivo o di conflitto di interesse quando si sono avvalse di consulenti esterni. La Corte ha inoltre riscontrato che i rischi di eccessiva concentrazione dei prestatori e di eccessiva dipendenza non erano sempre visibili a livello locale e di direzione generale. Tali rischi possono essere tuttavia significativi a livello della Commissione. Di conseguenza, potevano essere affrontati correttamente solo mediante una valutazione a livello istituzionale, valutazione che la Commissione non effettua in ogni caso. Pertanto, è possibile che alcuni rischi critici non siano individuati e quindi comunicati all’organo di gestione interno.

Debolezze nelle modalità di gestione e ricorso ai servizi dei consulenti esterni

57 La presente sezione verte sul modo in cui la Commissione ha gestito la nomina dei consulenti esterni e, in particolare, sul modo in cui ha valutato la loro performance e individuato il lavoro svolto suscettibile di essere utilmente divulgato tra i suoi servizi.

Gestione dei singoli contratti conforme alle norme, ma con lacune nella valutazione della performance

58 La Corte ha esaminato se la Commissione abbia stabilito mandati e disposizioni di fornitura chiari per i servizi dei consulenti esterni e se abbia pagato importi adeguati per tali servizi. Inoltre, ha valutato il modo in cui la Commissione ha condiviso e valutato i risultati di tali nomine a livello istituzionale. Ha verificato se quest’ultima abbia fatto sì che le nomine dei consulenti esterni siano gestite in modo coerente tra le diverse direzioni generali, al fine di valutare sistematicamente la performance dei fornitori, e se abbia individuato il valore fornito dai consulenti esterni.

59 La Commissione ha gestito le nomine dei consulenti esterni (servizi di consulenza, ricerca, studio o valutazione) nell’ambito del quadro giuridico previsto dal regolamento finanziario e dalle norme generali per gli appalti di servizi descritte nel suo vademecum sugli appalti pubblici. In sede di appalto di servizi, la Commissione ha redatto un capitolato d’oneri illustrante il lavoro che il prestatore deve svolgere nonché il numero e il formato delle relazioni sullo stato di avanzamento attese dallo stesso durante l’incarico.

60 La Corte ha rilevato che la Commissione ha gestito tutti i 20 contratti esaminati nel rispetto del suo quadro giuridico. Nel complesso, i contratti tra la Commissione e il fornitore stabilivano le modalità di monitoraggio e rendicontazione nonché il processo di verifica delle prestazioni. La Commissione ha verificato che i consulenti avessero fornito i servizi del livello qualitativo richiesto prima di effettuare loro i pagamenti.

61 Dall’analisi della Corte è emerso che, per alcuni servizi di consulenza, la Commissione ha effettuato ulteriori controlli di qualità su alcune prestazioni:

•  prima di pagare i servizi statistici, la Commissione ha verificato la qualità delle statistiche prodotte dal consulente;
•  per un contratto di supporto tecnico nell’ambito del programma di sostegno alle riforme strutturali è stato istituito un comitato direttivo (con la partecipazione del servizio competente della DG REFORM, dello Stato membro e del contraente) per sovrintendere l’esecuzione del contratto. Ciò ha garantito un monitoraggio regolare (spesso tramite una relazione mensile) dell’esecuzione del contratto.

62 Se il prodotto finale è consegnato in ritardo o presenta una qualità inferiore a quella attesa, generalmente la Commissione sospende il pagamento richiesto fino alla consegna del prodotto di un livello qualitativo soddisfacente e sceglie di non applicare le sanzioni previste dalle disposizioni contrattuali. La Commissione ha applicato sanzioni e ridotto i pagamenti in tre dei 20 contratti selezionati. Ciò ha richiesto sforzi intensi e significativi da parte delle unità operative per ottenere prodotti finali del livello qualitativo atteso.

63 Sebbene nei contratti esaminati dalla Corte vi fossero esempi positivi del modo in cui la Commissione valuta la performance dei consulenti esterni, le direzioni generali non hanno valutato tale performance in modo coerente. Secondo l’esame della Corte, solo alcune direzioni generali hanno svolto sistematicamente analisi degli insegnamenti tratti o valutazioni costi-benefici ex post a seguito del completamento dei contratti. La Corte ritiene che ciò riduca la capacità della Commissione di individuare potenziali ambiti di miglioramento e aumenti inoltre il rischio di riassumere consulenti che in passato hanno fornito servizi scadenti.

64 Oltre ai servizi appaltati nell’ambito del quadro per legiferare meglio (cfr. riquadro 2 per maggiori dettagli), le direzioni generali non hanno condiviso sistematicamente con tutta la Commissione le informazioni disponibili sulla valutazione dei consulenti esterni (ad esempio, panoramica dei costi, qualità delle prestazioni e dei risultati). Non vi è stata una raccolta di informazioni centralizzata sulla nomina di consulenti a livello istituzionale che consenta di confrontare e valutare la performance dei fornitori.

Pratiche deboli nello sfruttamento dei risultati prodotti dagli incarichi dei consulenti esterni

65 La Corte ha valutato se la Commissione abbia predisposto pratiche adeguate per sfruttare al meglio i risultati prodotti dai servizi dei consulenti esterni, per trasferire le conoscenze e diffondere tali risultati ove necessario.

66 La Corte ha rilevato che gli orientamenti e gli strumenti per legiferare meglio hanno dato vita a linee guida per il monitoraggio e l’analisi del contributo del lavoro dei consulenti esterni al processo di valutazione della Commissione, la quale presenta tale analisi nel documento di lavoro dei servizi della Commissione. Questo documento sintetizza la valutazione e descrive il modo in cui la Commissione ha utilizzato la consulenza fornita dagli esperti durante il processo²².

67 La Corte non ha rilevato orientamenti simili per i servizi dei consulenti esterni al di fuori del quadro per legiferare meglio. Nelle direzioni generali selezionate, la Corte ha riscontrato l’esistenza di pratiche diverse per stabilire se e in che modo la Commissione abbia utilizzato le conclusioni e i risultati forniti dai consulenti esterni (cfr. tabella 5). La mancanza di un approccio coerente tra le diverse direzioni generali compromette la capacità della Commissione di valutare i benefici derivanti dal ricorso a tali servizi.

68 La questione del trasferimento di competenze dai consulenti esterni al personale della Commissione non riguarda tutti i tipi di contratti. Quando i consulenti sono nominati per colmare una lacuna in termini di competenze presso la Commissione, il trasferimento di competenze verso quest’ultima può costituire un fattore importante e pertinente. La Commissione ha confermato che i contratti per servizi raramente prendono in considerazione il trasferimento di conoscenze da parte dei consulenti. Inoltre l’istituzione non valuta in modo sistematico se sia necessario un tale trasferimento. Nessuno dei contratti esaminati dalla Corte includeva una condizione specifica per il trasferimento di competenze dai consulenti al personale della Commissione.

69 La Commissione dispone di una serie di strumenti contenenti informazioni che possono essere utilizzati per lo scambio di informazioni sui servizi dei consulenti esterni, ma che sono meno adeguati alla divulgazione del lavoro svolto da tali consulenti, come sintetizzato nella tabella 6.

70 Le direzioni generali hanno condiviso le conoscenze sulle realizzazioni dei consulenti esterni utilizzando metodi diversi (cfr. esempi nella figura 9). La divulgazione è stata frammentaria e si è concentrata a livello di direzione generale, il che riduce la possibilità di condividere in modo efficiente all’interno della Commissione i risultati del lavoro svolto dai consulenti esterni.

71 Secondo l’esame della Corte, la banca dati interistituzionale degli studi dell’UE (IISDB) ha fornito informazioni sulle valutazioni e sugli studi programmati e consegnati in grado di consentire la divulgazione delle conoscenze. Da marzo 2022 la banca dati è accessibile a tutte le istituzioni. Gli auditor della Corte hanno analizzato le informazioni inserite in questa banca dati dalle direzioni generali selezionate, le quali hanno registrato gli studi in modi diversi e non vi hanno incluso alcuni studi tecnici (ad esempio, relazioni, raccomandazioni, analisi tecniche), come illustrato nella tabella 7. Di conseguenza, l’IISDB contiene informazioni parziali sugli studi condotti e non è stato concepito dalla Commissione come strumento generale per la condivisione delle conoscenze.

Informazioni gestionali della Commissione parzialmente accurate e rendicontazione sistematica carente

72 In questa sezione, la Corte esamina le informazioni a disposizione della Commissione relative alla nomina di consulenti esterni e il modo in cui la Commissione ha riferito in merito al ricorso ai loro servizi.

La Commissione non dispone di informazioni accurate sul volume e sul tipo di servizi dei consulenti esterni di cui si avvale

73 La Corte ha valutato se la Commissione disponesse di informazioni sufficienti e affidabili tali da consentirle di sorvegliare e riferire efficacemente in merito al suo ricorso a consulenti esterni, e se tali informazioni fossero a disposizione dei diversi tipi di servizi. La Corte ha esaminato il modo in cui le direzioni generali della Commissione hanno registrato le informazioni relative a tali servizi e verificato i dati relativi al periodo 2017‑2019.

74 Dal 2017 il sistema finanziario della Commissione ha permesso di registrare i contratti per servizi dei consulenti esterni inserendoli in quattro categorie: consulenza, studio, valutazione e ricerca. La Commissione ha definito con chiarezza il significato delle categorie “studio” e “valutazione” (cfr. paragrafo 23) ma non ha fornito alle direzioni generali una chiara definizione dei servizi di consulenza e di ricerca (cfr. paragrafo 24). Queste due categorie sono state definite più in generale (cfr. tabella 2). Di conseguenza, le direzioni generali le hanno utilizzate in modo incoerente in sede di registrazione del ricorso a consulenti esterni.

75 Ad esempio, la categoria “consulenza”, utilizzata per registrare la grande maggioranza dei servizi dei consulenti esterni (cfr. tabella 3), è descritta nell’elenco come servizi per ottenere il “parere di esperti”. La Corte ha riscontrato che le direzioni generali hanno registrato un’ampia gamma di servizi in questa categoria, tra cui alcuni servizi normalmente appaltati, quali:

•  servizi per lo sviluppo e il funzionamento di sistemi informatici, comprese licenze, manutenzione, studi e supporto;
•  servizi statistici, di compilazione dei dati e di acquisizione di informazioni (le attività principali di Eurostat e le attività secondarie di altre direzioni generali);
•  supporto tecnico agli Stati membri e assistenza tecnica ad altri paesi (in particolare ai paesi non-UE).

In quest’ultimo caso, il sistema finanziario della Commissione non identifica il beneficiario finale del servizio prestato dai consulenti esterni. Per quanto riguarda la rubrica 4 del QFP “Ruolo mondiale dell’Europa”, la Commissione appalta la maggior parte di tali incarichi a favore di paesi non-UE. Nel periodo 2017‑2019, hanno rappresentato 1 miliardo di euro dell’importo totale aggiudicato a consulenti esterni. Ciò non consente alla Commissione di presentare un quadro preciso del suo ricorso a consulenti esterni.

76 La categoria “ricerca” comprende tutti i servizi connessi alle attività scientifiche, di ricerca e di sviluppo che non rientrano in nessuna delle altre tre categorie. Il JRC, ad esempio, ha registrato circa l’88 % dei servizi appaltati (107,2 milioni di euro) in questa categoria. Secondo l’esame della Corte, tale categoria comprendeva un’ampia gamma di contratti, alcuni dei quali appartenenti ad altre categorie (cfr. tabella 3): esecuzione di studi o valutazioni, fornitura di assistenza tecnica, manutenzione e attrezzature di laboratorio, acquisizione di dati, rinnovo dei marchi e pagamento dei brevetti, organizzazione di corsi di formazione e conferenze e disattivazione degli impianti nucleari.

77 La Commissione dispone di una struttura decentrata, in seno alla quale molteplici servizi diversi sono responsabili della registrazione dei dati nel sistema finanziario centrale. Essendo consapevole dei problemi di accuratezza dei dati registrati, la Commissione ha avviato nel 2020 e nel 2021 “esercizi di pulizia” per correggere gli errori di codifica o le inesattezze relativi ai contratti dei consulenti esterni. Nel 2021 ha creato inoltre un quadro di controllo della qualità dei dati per monitorare sistematicamente la qualità dei dati relativi ai contratti registrati.

78 Nonostante queste iniziative, la Corte ha rilevato ancora una serie di incongruenze ed errori nella codifica dei contratti stipulati con consulenti esterni effettuata dalle direzioni generali (cfr. allegato I per maggiori dettagli).

79 A causa di categorie contrattuali non sufficientemente specifiche e di errori di codifica, la Commissione non disponeva di informazioni accurate sul volume e sul tipo di servizi commissionati a consulenti esterni.

La Commissione non riferisce sistematicamente in merito al ricorso ai servizi dei consulenti esterni

80 Considerato l’ampio ricorso a consulenti esterni da parte della Commissione, la Corte ha valutato se sia stato predisposto un meccanismo di rendicontazione adeguato e sistematico a livello istituzionale. Le autorità competenti per il discarico e altre parti interessate hanno chiesto alla Commissione informazioni sugli importi spesi per avvalersi dei servizi dei consulenti esterni (cfr. paragrafo 14), dimostrando un reale interesse pubblico per il numero e il costo dei consulenti esterni, per il tipo di servizi forniti e per i potenziali rischi associati.

81 Non vi è, a livello di Commissione, un meccanismo di rendicontazione e analisi circa il ricorso dell’istituzione a consulenti esterni né sulle spese generate da tali servizi. L’organo di gestione interno della Commissione ha trattato la questione dei consulenti esterni su base puntuale, ad esempio in sede di approvazione degli orientamenti sui fornitori interni di servizi ²³.

82 La rendicontazione sul ricorso a consulenti esterni si effettua generalmente su domanda. Se la Commissione riceve una simile richiesta (ad esempio dal Parlamento europeo), stila una relazione sulla base delle informazioni registrate nel suo sistema finanziario. Tuttavia, le direzioni generali della Commissione sono tenute a effettuare controlli manuali sui dati per garantire che siano comunicati soltanto gli importi corretti corrispondenti ai servizi in questione. L’audit della Corte ha rilevato errori nei dati della Commissione (cfr. paragrafo 78).

83 La relazione annuale sulla gestione e il rendimento della Commissione è la principale relazione ad alto livello sulla performance dei risultati ottenuti dal bilancio dell’UE. Le relazioni annuali di attività delle direzioni generali rendono conto della performance al proprio livello. Nessuno dei due tipi di relazioni fornisce informazioni sul ricorso a consulenti esterni.

84 La spesa per consulenti esterni è finanziata dagli stanziamenti operativi di vari programmi dell’UE e costituisce una percentuale molto ridotta delle spese operative totali. Pertanto tende a sfuggire alla sorveglianza e rendicontazione accurate sull’uso delle risorse interne, finanziate dalle spese amministrative. La mancanza di una rendicontazione completa a livello istituzionale inficia la capacità della Commissione di gestire efficacemente tali servizi nel contesto dell’utilizzo complessivo delle risorse e di individuare i rischi connessi alla loro fornitura.

Conclusioni e raccomandazioni

85 La Commissione europea destina circa 1 miliardo di euro l’anno a contratti per servizi stipulati con consulenti esterni che la sostengono in un’ampia gamma di attività di consulenza, studio, valutazione e ricerca. La Corte conclude che la Commissione non gestisce il suo ricorso a consulenti esterni in modo da assicurare un rapporto costi-benefici ottimale né una piena tutela dei propri interessi.

86 Secondo l’esame della Corte, il quadro della Commissione che disciplina il ricorso a consulenti esterni presentava lacune significative. Il quadro della Commissione per la consulenza e la ricerca, le due categorie che rappresentano la maggior parte dell’importo aggiudicato a consulenti esterni, non conteneva orientamenti sul possibile livello di esternalizzazione dei compiti, sulle modalità di definizione dei servizi dei consulenti esterni e sulle capacità e competenze da mantenere interne (paragrafi 18-26).

87 Per quanto riguarda gli studi e le valutazioni, il quadro della Commissione ha fornito orientamenti chiari per giustificare e documentare il ricorso a consulenti esterni, anziché avvalersi di personale interno. La Commissione ha fatto ricorso periodicamente a consulenti per svolgere attività ricorrenti. In molti casi non vi era alcun elemento probatorio attestante l’esecuzione di una valutazione dei bisogni (paragrafi 24 e 28-32).

Raccomandazione 1 – Completare il quadro esistente che disciplina il ricorso ai servizi dei consulenti esterni

La Commissione dovrebbe sviluppare ulteriormente il proprio quadro che disciplina il ricorso a consulenti esterni. Tale quadro dovrebbe:

1. definire le diverse forme di sostegno che i consulenti esterni possono fornire;
2. includere orientamenti sul modo in cui effettuare le valutazioni dei bisogni (compreso quando espletare analisi costi-benefici), tra cui i metodi per valutare la necessità di esternalizzare il lavoro anziché ricorrere a personale interno;
3. fornire criteri applicabili alle attività e ai processi che dovrebbero rimanere interni alla Commissione e non essere esternalizzati.

Termine di attuazione: entro dicembre 2023

88 La Corte ha rilevato che la Commissione ha rispettato il regolamento finanziario e le sue norme interne in sede di appalto dei servizi a consulenti esterni. I criteri utilizzati dalla Commissione per selezionare le offerte vincitrici sono stati adeguati (paragrafi 34-36).

89 La Commissione non ha sufficientemente monitorato e gestito i rischi importanti associati al suo ricorso a consulenti esterni, tra cui i rischi di concentrazione dei prestatori e di eccessiva dipendenza da un numero relativamente ridotto di fornitori di servizi. Ciò determina il rischio che alcuni prestatori dotati di un’ampia esperienza di collaborazione con la Commissione si aggiudichino più facilmente appalti beneficiando di un vantaggio competitivo. Inoltre, la Commissione ha effettuato tutti i controlli formali necessari sui conflitti di interesse, i quali tuttavia non possono assicurare che tutti i rischi importanti siano segnalati e affrontati. Di conseguenza, alcuni rischi significativi associati ai servizi forniti dai consulenti esterni non sono stati sufficientemente analizzati a livello istituzionale (paragrafi 38-56).

Raccomandazione 2 – Migliorare il monitoraggio e l’attenuazione dei rischi derivanti dal ricorso ai servizi dei consulenti esterni

La Commissione dovrebbe migliorare il suo approccio al monitoraggio e all’attenuazione dei rischi associati al ricorso a consulenti esterni:

1. analizzando periodicamente i rischi di concentrazione e di eccessiva dipendenza a livello delle direzioni generali e della Commissione;
2. chiarendo i processi esistenti relativi ai vantaggi competitivi ottenuti da fornitori esterni dotati di lunga esperienza nell’UE;
3. completando gli orientamenti sulla prevenzione dei conflitti di interesse mediante l’integrazione dei rischi non ancora coperti;
4. garantendo che le direzioni generali individuino e segnalino i rischi critici e che tali rischi siano portati a conoscenza dell’organo di gestione interno affinché coordini e fornisca consulenza in merito alla valutazione e alla gestione di tali rischi.

Termine di attuazione: entro dicembre 2023

90 La Commissione ha gestito i singoli contratti stipulati con consulenti esterni in modo soddisfacente. Ad esempio, ha verificato che i consulenti fornissero i servizi a un livello qualitativo adeguato prima di effettuare loro i pagamenti. Tuttavia, non ha valutato in modo coerente le prestazioni dei consulenti esterni e, eccetto per gli studi e le valutazioni, non ha condiviso le informazioni su tali valutazioni con le sue direzioni generali. I contratti per servizi raramente prendono in considerazione il trasferimento di conoscenze da parte dei consulenti e la Commissione non valuta sistematicamente se sia necessario un trasferimento di competenze. La divulgazione dei risultati del lavoro svolto dai consulenti è stata frammentaria e concentrata a livello delle direzioni generali; in alcuni casi le informazioni erano incomplete (paragrafi 57-71).

Raccomandazione 3 – Utilizzare meglio i risultati dei servizi dei consulenti esterni

La Commissione dovrebbe individuare e utilizzare il valore apportato dai servizi dei consulenti esterni in modo coerente tramite, se del caso:

1. valutazioni sistematiche post-completamento per trarne insegnamenti;
2. analisi sistematiche della necessità di trasferire le conoscenze dai consulenti al personale della Commissione;
3. meccanismi a livello interno per diffondere gli insegnamenti tratti e i risultati nonché per individuare le buone pratiche in materia di incarichi dei consulenti esterni.

Termine di attuazione: entro dicembre 2023

91 I sistemi informativi della Commissione non hanno fornito informazioni accurate sul volume e sul tipo di servizi dei consulenti esterni a cui la Commissione ha fatto ricorso, nonostante se ne avvalga come risorsa complementare per produrre le sue realizzazioni. La Commissione è a conoscenza di questa situazione e ha recentemente iniziato a lavorare per apportare miglioramenti. Non comunica sistematicamente al Parlamento e al Consiglio informazioni sul proprio ricorso ai servizi dei consulenti esterni e non rende conto di questi ultimi a livello istituzionale (paragrafi 72-84).

Raccomandazione 4 – Migliorare la rendicontazione sul ricorso ai servizi dei consulenti esterni

La Commissione dovrebbe rendere periodicamente conto in merito al proprio ricorso ai servizi dei consulenti esterni, basandosi su dati accurati e completi e includendo informazioni quali il volume e il tipo di servizi acquistati.

Termine di attuazione: entro dicembre 2023

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione V, presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 17 maggio 2022.

Allegati

Allegato I – Esempi di codifica errata e incoerente delle categorie di impegni giuridici

Le seguenti tabelle elencano casi di codifiche errate (tabella 8) o incoerenti (tabella 9) delle categorie di impegni giuridici che la Corte ha rilevato nei documenti esaminati. Durante il periodo sottoposto ad audit, la categoria di impegno giuridico di un contratto quadro determinava quella di tutti i successivi contratti specifici, indipendentemente dall’oggetto del contratto specifico. Tali casi non sono riportati nelle tabelle seguenti.

Abbreviazioni e acronimi

DG AGRI: direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale

DG BUDG: direzione generale del Bilancio

DG CLIMA: direzione generale per l’Azione per il clima

DG DEVCO: direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo, rinominata nel 2021 in direzione generale per i Partenariati internazionali (INTPA)

DG EMPL: direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione

DG ENER: direzione generale dell’Energia

DG ENV: direzione generale dell’Ambiente

DG GROW: direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI

DG MOVE: direzione generale della Mobilità e dei trasporti

DG NEAR: direzione generale della Politica europea di vicinato e dei negoziati di allargamento

DG REFORM: direzione generale per il Sostegno alle riforme strutturali

EASME: agenzia esecutiva per le piccole e le medie imprese²⁴

ENVAC: comitato consultivo per gli appalti pubblici della direzione generale dell’Ambiente

ESTAT/Eurostat: ufficio statistico dell’Unione europea

FPI: servizio degli strumenti di politica estera

IISDB: banca dati interistituzionale degli studi dell’UE

JRC: Centro comune di ricerca

QFP: quadro finanziario pluriennale

SRSP: programma di sostegno alle riforme strutturali

Glossario

Contratto quadro: accordo generale in virtù del quale possono essere conclusi contratti più specifici.

Invito a manifestare interesse: preselezione dei potenziali offerenti che saranno invitati a partecipare a una procedura di appalto ristretta.

Organo di gestione interno: organo di gestione centrale della Commissione che coordina, vigila e fornisce consulenza e orientamenti strategici su questioni interne, tra cui l’assegnazione delle risorse e la gestione dei rischi.

Piano di gestione: piano annuale elaborato da ciascun servizio della Commissione, che descrive il lavoro svolto dal servizio in relazione alle priorità e agli obiettivi strategici della Commissione e gli consente di programmare, dar seguito e presentare tutte le sue attività, risorse ed esigenze del personale.

Procedura di appalto aperta: procedura di appalto pubblico a cui possono partecipare tutti i potenziali offerenti.

Procedura di appalto negoziata: procedura di appalto pubblico che coinvolge un numero ristretto di offerenti, nell’ambito della quale l’acquirente può negoziare i termini contrattuali.

Procedura di appalto ristretta: procedura di appalto pubblico a cui possono partecipare solo gli offerenti selezionati.

Procedura di appalto straordinaria: procedura di appalto pubblico a cui si ricorre in situazioni di emergenza, che prevede la negoziazione con candidati selezionati senza gara d’appalto.

Relazione annuale di attività: relazione stilata da ciascuna direzione generale della Commissione, istituzione e organismo dell’UE, in cui vengono illustrati la performance rispetto agli obiettivi prefissati e l’impiego delle risorse umane e finanziarie a disposizione.

Relazione annuale sulla gestione e il rendimento: relazione stilata ogni anno dalla Commissione sulla propria gestione del bilancio dell’UE e sui risultati conseguiti, contenente una sintesi delle relazioni annuali di attività delle proprie direzioni generali e delle agenzie esecutive.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit V (“Finanziamento ed amministrazione dell’Unione”), presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da François-Roger Cazala, Membro della Corte, coadiuvato da Dirk Pauwels, capo di Gabinetto, e Stéphanie Girard, attaché di Gabinetto; Colm Friel, primo manager; Daria Bochnar, capoincarico; Marion Kilhoffer e Anzela Poliulianaite, auditor. Alexandra Mazilu e Jesús Nieto Muñoz hanno fornito supporto grafico. Richard Moore ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Direzioni generali, servizi e agenzie esecutive che hanno stipulato contratti con consulenti esterni.

² Commissione europea, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

³ Gestione dei rischi presso la Commissione – Guida all’attuazione, versione aggiornata nel settembre 2021.

⁴ Commissione europea, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

⁵ Lettera del Parlamento europeo al Presidente della Commissione europea, 30.3.2021, Discarico alla Commissione per l’esercizio 2019, interrogazioni scritte al commissario Hahn, audizione dell’11.1.2021 e Discarico alla Commissione per l’esercizio 2019, interrogazioni scritte al Segretario generale Ilze Juhansone, audizione del 6.1.2021.

⁶ Risposte dettagliate della Commissione alle richieste specifiche formulate dal Consiglio a integrazione della relazione della Commissione sul seguito dato al discarico per l’esercizio finanziario 2019, COM(2021) 405 final (paragrafo 33).

⁷ DG AGRI, DG BUDG, DG EMPL, DG ENV, DG GROW, DG HR, JRC, DG NEAR, DG REFORM, Eurostat, EASME e il Segretariato generale della Commissione europea.

⁸ Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio dell’Unione (GU L 193 del 30.7.2018, pag. 1).

⁹ Commissione europea, Vademecum sugli appalti pubblici presso la Commissione, febbraio 2016, aggiornato nel gennaio 2020.

¹⁰ COM(2002) 713 final, Comunicazione della Commissione sulla raccolta e l’utilizzazione dei pareri degli esperti da parte della Commissione: princìpi ed orientamenti, 11.12.2002.

¹¹ Commissione europea, Harmonised procedures for managing Commission studies, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final e SWD(2017) 350 final.

¹³ Strumento #43: What is an evaluation and when is required, strumento #44: Planning & the 5 year rolling evaluation plan e strumento #48: Conducting the evaluation.

¹⁴ Commissione europea, Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated, 27.7.2020.

¹⁵ Strumento #4: Evidence-based better regulation e strumento #44: Planning & the 5 year rolling evaluation plan.

¹⁶ Sono indicate soltanto le direzioni generali che hanno stipulato contratti per un importo totale superiore a 50 milioni di euro.

¹⁷ Comunicazione della Commissione (2021/C 121/01), Orientamenti sulla prevenzione e sulla gestione dei conflitti d’interessi a norma del regolamento finanziario, 9.4.2021.

¹⁸ Modificato da ultimo dal regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2013 (GU L 287 del 29.10.2013, pag. 15), articolo 16).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/en/press-release/en/141928

²¹ Strumento #48: Conducting the evaluation.

²² Strumento #49: The staff working document for evaluation.

²³ Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated.

²⁴ Dal 2021 denominata agenzia esecutiva del Consiglio europeo per l’innovazione e delle PMI (EISMEA) per riflettere il suo nuovo mandato e le sue nuove attività.

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8225-3	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/795005	QJ-AB-22-013-IT-N
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Per informarsi sull’UE

Online
Il portale Europa contiene informazioni sull’Unione europea in tutte le lingue ufficiali: https://europa.eu/european-union/index_it

Pubblicazioni dell’UE
È possibile scaricare o ordinare pubblicazioni dell’UE gratuite e a pagamento dal sito https://op.europa.eu/it/publications. Le pubblicazioni gratuite possono essere richieste in più esemplari contattando Europe Direct o un centro di informazione locale (cfr. https://europa.eu/european-union/contact_it).

Legislazione dell’UE e documenti correlati
La banca dati Eur-Lex contiene la totalità della legislazione UE dal 1951 in poi in tutte le versioni linguistiche ufficiali: https://eur-lex.europa.eu

Open Data dell’UE
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