Consultanți externi la Comisia Europeană: Există loc de îmbunătățiri

Sinteză

I Comisia Europeană recurge tot mai mult la consultanți externi pentru o serie de servicii de consiliere și de sprijin. Valoarea serviciilor achiziționate între 2017 și 2020 a fost de aproximativ 3,7 miliarde de euro. Serviciile achiziționate de Comisie includ activități de consultanță, studii, evaluări și cercetare.

II În ultimul timp, autoritățile care acordă descărcarea de gestiune și mass-media manifestă un interes din ce în ce mai mare față de utilizarea unor astfel de servicii de către Comisie. Raportul Curții urmărește să contribuie la îmbunătățirea transparenței și a răspunderii de gestiune în acest domeniu important.

III Obiectivul auditului Curții a fost de a evalua dacă Comisia a gestionat recurgerea la consultanți externi într-un mod care să îi protejeze interesele și să asigure o utilizare optimă a resurselor. În special, Curtea a examinat dacă Comisia:

1. dispunea de un cadru de reglementare a recurgerii la consultanți externi care să definească formele sprijinului acordat de aceștia și să stabilească norme care să justifice recurgerea la serviciile lor;
2. atribuise contractele respective în mod corect și atenuase riscurile pe care le implică cooperarea cu furnizorii;
3. gestionase și monitorizase performanța consultanților externi și dispune de practici de evaluare a rezultatelor;
4. dispunea de informații de gestiune fiabile și exacte și elabora rapoarte cu privire la recurgerea la consultanți externi.

IV Acest audit s-a axat pe angajarea unor consultanți externi în perioada 2017‑2019, dar Curtea a luat în considerare și informații relevante recente acolo unde a fost cazul. Ea a analizat informațiile financiare și de gestiune referitoare la serviciile achiziționate, a intervievat membri ai personalului Comisiei și a examinat contractele pentru a identifica practicile existente în materie de planificare, de achiziții publice, de justificare, de evaluare și de gestiune.

V Curtea a concluzionat că modul în care Comisia gestionează recurgerea la consultanți externi nu asigură pe deplin o utilizare optimă a resurselor. Cadrul utilizat de Comisie pentru reglementarea utilizării acestor servicii prezintă lacune importante. Deși formele de sprijin care pot fi furnizate de consultanți externi și măsura în care sarcinile pot fi externalizate sunt definite pentru studii și evaluări, acest lucru nu este valabil și pentru alte servicii furnizate de consultanți externi.

VI Recurgerea la consultanți a generat, de asemenea, posibile riscuri de dependență excesivă, un avantaj competitiv, o concentrare a furnizorilor și potențiale conflicte de interese. Comisia nu monitorizează, nu gestionează și nu atenuează suficient aceste riscuri la nivel corporativ.

VII În ceea ce privește contractele specifice examinate de Curte, aceasta a constatat că Comisia urmase procedurile de achiziții necesare și se asigurase că serviciile solicitate erau furnizate de consultanți la un nivel adecvat de calitate înainte de a plăti pentru acestea. Totuși, Comisia nu evaluează în mod consecvent performanța consultanților externi și, cu excepția studiilor și a evaluărilor, nu partajează informații cu privire la aceste evaluări între direcțiile sale generale. Acest lucru diminuează capacitatea Comisiei de a identifica și de a raporta cu privire la beneficiile serviciilor furnizate.

VIII În sfârșit, sistemele de informații ale Comisiei nu furnizează informații exacte și fiabile cu privire la volumul și la tipurile de servicii prestate de consultanți externi utilizate și nu există o raportare sistematică în acest sens.

IX Curtea recomandă Comisiei:

•  să își dezvolte în continuare cadrul care reglementează utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi;
•  să își îmbunătățească abordarea în ceea ce privește monitorizarea și atenuarea riscurilor generate de utilizarea unor astfel de servicii;
•  să identifice și să utilizeze rezultatele acestor servicii;
•  să raporteze periodic cu privire la utilizarea acestor servicii.

Introducere

Motivele recurgerii la consultanți externi

01 Administrațiile publice recurg la consultanți externi din diverse motive. În ultimii ani, circumstanțele în schimbare rapidă, împreună cu constrângerile privind resursele administrative, au condus la o creștere a utilizării acestor servicii. Întrucât consultanții s-au implicat tot mai mult în concepția și furnizarea de servicii, nevoia de cadre care să reglementeze recurgerea la aceștia a crescut și ea, scopul fiind acela de a se obține o utilizare optimă a resurselor.

02 În sensul prezentului raport, „consultanți externi” înseamnă furnizori publici sau privați de servicii profesionale bazate pe cunoaștere, care își pot desfășura activitatea în incinta sau în afara clădirilor clientului. În acest caz, „clientul” este Comisia Europeană. Clientul utilizează rezultatul serviciilor acestora ca o contribuție la procesele sale de luare și de punere în aplicare a deciziilor sau ca sprijin pentru funcționarea sa administrativă.

03 Tabelul 1 oferă o imagine de ansamblu a principalelor motive pentru care Comisia recurge la consultanți externi.

Amploarea și tipurile de servicii furnizate

04 În perioada 2017‑2019, care a fost perioada vizată de auditul Curții (a se vedea punctul 16), Comisia a semnat 8 009 contracte cu consultanți externi. Aceste contracte au avut o valoare totală de 2,7 miliarde de euro. Valoarea totală a contractelor semnate cu consultanți externi a crescut de la 799 de milioane de euro în 2017 la 955 de milioane de euro în 2019. În 2020, Comisia a semnat contracte în valoare de 971 de milioane de euro.

05 Comisia a înregistrat aceste servicii în sistemul său financiar în următoarele categorii: consultanță, studii, evaluare sau cercetare (a se vedea tabelul 2).

06 Cele mai mari sume contractate în perioada 2017‑2019 se referă la servicii înregistrate în categoria „consultanță” (72 %). Figura 1 oferă o imagine de ansamblu asupra utilizării de către Comisie a serviciilor furnizate de consultanți externi în perioada respectivă.

07 Din cele 45 de direcții generale, servicii și agenții executive ale Comisiei care recurg la consultanți externi, 9 direcții generale ale Comisiei și o agenție executivă au cheltuit împreună 2,1 miliarde de euro pentru consultanți externi în perioada 2017‑2019, ceea ce reprezintă 80 % din suma totală. Primele 3 direcții generale cu cele mai mari cheltuieli reprezintă mai mult de jumătate din acest total (pentru detalii, a se vedea figura 2 de mai jos).

08 Din totalul sumelor contractate pentru consultanți externi, 98 % au fost alocate unor furnizori înregistrați în UE. În perioada 2017‑2019, 72 % din volumul total al acestor servicii a provenit de la furnizori stabiliți în Belgia, în Germania, în Franța, în Țările de Jos și în Regatul Unit.

09 Aproximativ 57 % (1 542 de milioane de euro) din valoarea totală a contractelor încheiate cu consultanți externi a fost finanțată în cadrul rubricii 4 din cadrul financiar multianual (CFM), „Europa în lume”. Aceste contracte includ servicii achiziționate în cadrul programelor UE care vizează îmbunătățirea cooperării cu țările terțe. Rubrica 1 din CFM, „Creștere inteligentă și favorabilă incluziunii” (745 de milioane de euro, 28 % din suma totală contractată), reprezintă a doua cea mai importantă sursă de finanțare a contractelor încheiate cu consultanți externi, în timp ce doar aproximativ 1 % din aceste contracte au fost finanțate în cadrul rubricii 5 din CFM, „Administrație”. Figura 3 prezintă o defalcare a valorii totale a contractelor încheiate cu consultanți externi în cadrul diferitor rubrici ale CFM.

10 Consultanții externi sunt implicați în principal în punerea în aplicare a politicilor de vecinătate și de extindere ale UE, a parteneriatelor internaționale, a instrumentelor de politică externă și a acțiunilor în materie de mediu și climă. Figura 4 prezintă cele 10 programe și instrumente ale UE pentru care s-a recurs cel mai mult la consultanți externi, valoarea totală a contractelor ridicându-se la 1,9 miliarde de euro (71 % din suma totală contractată) în perioada 2017‑2019.

Roluri și responsabilități

11 În cadrul structurii de guvernanță descentralizată a Comisiei, direcțiile generale sunt responsabile de identificarea nevoii de consultanți externi și de asigurarea utilizării eficiente și eficace a acestora. Ele sunt, de asemenea, responsabile de identificarea, evaluarea și atenuarea riscurilor care decurg din recurgerea la acești consultanți. În cazul în care clasifică unele dintre aceste riscuri ca fiind „critice” (riscuri cu prioritate ridicată), ar trebui să le notifice Secretariatului General și Direcției Generale Buget².

12 DG Buget și Secretariatul General oferă orientări și consiliere la nivel corporativ pentru a se asigura că direcțiile generale planifică și gestionează angajamentele consultanților externi în mod coerent, evită suprapunerile și îmbunătățesc gestionarea cunoștințelor și transparența. În cazul în care direcțiile generale identifică, în cadrul evaluărilor lor obișnuite privind riscurile pentru activitățile proprii, riscuri critice care decurg din recurgerea la consultanți externi, acestea trebuie să fie notificate serviciilor centrale și incluse într-o listă a tuturor riscurilor critice semnalate Consiliului pentru gestiunea corporativă³.

13 Consiliul pentru gestiunea corporativă din cadrul Comisiei asigură coordonarea, supravegherea și orientările strategice privind aspectele corporative, inclusiv alocarea resurselor și gestionarea riscurilor. Acesta supraveghează procesul de gestionare a riscurilor și informează periodic colegiul cu privire la constatările sale. În special, el revizuiește lista riscurilor critice⁴.

Sfera și abordarea auditului

14 În ultimii ani, Parlamentul⁵, Consiliul⁶ și mass-media au manifestat interes față de faptul că Comisia recurge tot mai frecvent la consultanți externi. În special, au fost formulate întrebări privind tipurile de contracte și sumele contractate, riscurile de concentrare, dependența excesivă și conflictele de interese, precum și necesitatea de a recurge la consultanți externi, mai degrabă decât la personal intern. Raportul Curții urmărește să contribuie la îmbunătățirea transparenței și a răspunderii de gestiune în ceea ce privește recurgerea la consultanți externi de către Comisie.

15 Auditul Curții s-a concentrat pe a evalua dacă Comisia a gestionat recurgerea la consultanți externi într-un mod care să îi protejeze interesele și să asigure o utilizare optimă a resurselor. Curtea a examinat dacă Comisia:

1. dispunea de un cadru de reglementare a recurgerii la consultanți externi care să definească formele sprijinului pe care aceștia îl puteau acorda și să stabilească norme care să justifice recurgerea la serviciile lor;
2. atribuise contractele respective în mod corect și atenuase riscurile potențiale pe care le implică cooperarea cu furnizorii;
3. gestionase și monitorizase performanța consultanților externi și dispune de practici de evaluare a rezultatelor;
4. dispunea de informații de gestiune fiabile și exacte și elabora rapoarte cu privire la recurgerea la consultanți externi.

16 Auditul Curții a acoperit serviciile furnizate de consultanți externi (a se vedea punctul 02), care au fost finanțate din bugetul UE și contractate de Comisie în perioada 2017‑2019 și care au fost înregistrate de aceasta cu titlu de consultanță, studii, evaluare sau cercetare. Acolo unde a fost cazul, Curtea a luat în considerare și informații relevante recente cu privire la utilizarea serviciilor furnizate de consultanți externi. În cursul acestui audit, Curtea nu a evaluat serviciile de sprijin în domeniul informatic. Aceste servicii sunt foarte specifice și sunt achiziționate în baza unor contracte care implică o varietate de servicii informatice. De asemenea, ca regulă, Comisia nu le înregistrează în sistemul său financiar în niciuna dintre cele patru categorii menționate mai sus, ci într-o categorie proprie specifică, intitulată „Servicii informatice și cheltuieli de telecomunicații”.

17 Probele Curții au fost obținute din următoarele surse:

1. examinări documentare ale instrucțiunilor, orientărilor și listelor de verificare ale Comisiei referitoare la recurgerea la consultanți externi, la achizițiile publice și la gestionarea unor astfel de proiecte, precum și la raportarea cu privire la rezultatele obținute;
2. interviuri de audit desfășurate cu 11 direcții generale ale Comisiei și cu o agenție executivă⁷ cu privire la practicile acestora în ceea ce privește angajarea, gestionarea și evaluarea activității consultanților externi, precum și în ceea ce privește identificarea lecțiilor învățate. Curtea a efectuat selecția pe baza sumelor contractate, încercând să acopere întregul buget al UE și diferitele moduri de gestiune;
3. examinarea a 20 de contracte selectate din 4 dintre aceste 11 direcții generale, privind servicii furnizate de consultanți externi și încheiate în perioada 2017‑2019. Pentru această analiză, Curtea a selectat direcțiile generale care contractaseră cele mai mari sume (DG NEAR, JRC, DG REFORM și DG GROW) și diferite tipuri de servicii comandate unor consultanți externi;
4. o analiză a informațiilor financiare și de gestiune disponibile cu privire la serviciile achiziționate în perioada 2017‑2019 și contractate ca servicii de consultanță, de studii, de evaluare sau de cercetare.

Observații

Lacune importante în cadrul care reglementează încheierea de contracte cu consultanți externi și care justifică recurgerea la serviciile acestora

18 În această secțiune a raportului, Curtea se concentrează asupra cadrului utilizat de Comisie pentru reglementarea recurgerii la consultanți externi. Curtea a evaluat dacă acest cadru oferea principii și orientări comune cu privire la modul de planificare și de justificare a recurgerii la consultanți externi.

19 Tabelul 3 ilustrează analiza Curții cu privire la sfera și la tipurile de servicii furnizate de consultanți externi și înregistrate de Comisie în cele patru categorii incluse în sfera auditului Curții pentru perioada 2017‑2019.

Orientările privind o mai bună legiferare: o bază solidă, care este însă aplicabilă numai evaluărilor și studiilor

20 Curtea a evaluat dacă Comisia dispunea de un cadru comun care să cuprindă norme, principii de bază și orientări pentru recurgerea la consultanți externi. Ea a verificat dacă acest cadru includea o definiție a diferitelor forme de servicii bazate pe cunoaștere și dacă preciza măsura în care Comisia putea contracta aceste servicii cu consultanți externi sau trebuia să le mențină la nivel intern. Un astfel de cadru este important, în special dacă aceste servicii sunt utilizate pentru a sprijini activități recurente.

21 În general, direcțiile generale utilizează serviciile consultanților externi în cadrul Regulamentului financiar⁸ și în conformitate cu normele generale privind achiziționarea de servicii descrise în Vademecumul privind achizițiile publice în cadrul Comisiei⁹. Acest cadru cuprinde norme generale privind contractele de servicii, cum ar fi utilizarea corectă a procedurilor de achiziții și plata corectă pentru serviciile primite. El nu include însă dispoziții specifice pentru angajamentele externe bazate pe cunoaștere, în special riscurile legate de acest tip de angajamente (a se vedea punctul 55).

22 În 2002, Comisia a adoptat principiile și orientările sale privind obținerea și utilizarea expertizei¹⁰. Principiile fundamentale privind calitatea, deschiderea și eficacitatea, precum și orientările pentru punerea lor în aplicare trebuie să fie aplicate „ori de câte ori serviciile Comisiei colectează și utilizează opinii ale unor experți care provin din afara serviciului responsabil”, deci inclusiv ale unor consultanți externi.

23 Comisia a elaborat orientări suplimentare pentru studii și evaluări, care au reprezentat 22 % din totalul cheltuielilor cu consultanții externi în perioada vizată de audit (a se vedea tabelul 3). În 2012, Comisia a elaborat o notă de orientare pentru armonizarea procedurilor de gestionare a studiilor¹¹. Aceste proceduri acoperă întregul ciclu de producție a studiilor, de la planificare până la comandă, diseminare și înregistrare. Documentul include o definiție a studiilor și criterii comune privind utilizarea acestora. Începând din 2015, orientările și setul de instrumente pentru o mai bună legiferare¹² oferă un cadru pentru efectuarea evaluărilor, inclusiv definiția evaluării, orientări privind alocarea resurselor și activitățile care pot fi efectuate de contractanți externi¹³.

24 Curtea nu a identificat orientări similare pentru serviciile de consultanță și de cercetare, care reprezentau 78 % din totalul cheltuielilor cu consultanții externi în perioada vizată de audit. În consecință, astfel cum se arată în tabelul 3, serviciile de consultanță acopereau o gamă largă de activități, de la servicii de „consiliere” pe termen scurt până la servicii pe termen mai lung care completează expertiza și resursele interne. Aceste servicii recurente, care sunt utilizate în mod regulat, erau legate în principal de punerea în aplicare a unor programe ale UE sau a planurilor de gestiune ale unor direcții generale. Cadrul Comisiei nu includea orientări și definiții clare ale serviciilor de consultanță și de cercetare și nici nu indica măsura în care Comisia putea contracta aceste servicii cu consultanți externi.

25 Curtea a constatat că, în lipsa unor orientări clare aplicabile tuturor direcțiilor generale, una dintre direcțiile generale selectate pentru acest audit analiza factorii care trebuiau luați în considerare atunci când decidea dacă să externalizeze sau nu servicii, inclusiv:

•  menținerea controlului asupra procesului decizional, a strategiei și a calității;
•  criteriile aplicabile activităților și proceselor care nu ar trebui să fie externalizate;
•  motivele externalizării, care trebuie explicate în specificațiile tehnice.

26 În iulie 2020, Comisia a emis orientări privind utilizarea serviciilor furnizate de contractanții externi care lucrează în clădirile Comisiei¹⁴. Acestea prevăd că activitățile încredințate Comisiei prin tratate nu ar trebui să fie externalizate niciodată, dar că direcțiile generale pot externaliza sarcini de sprijin. Orientările se referă în principal la contractele de servicii legate de IT, de comunicații, de întreținerea clădirilor și de securitate. Comisia nu a adoptat orientări privind consultanții externi care își desfășoară activitatea în afara clădirilor sale, în care să abordeze problemele ridicate de Curte la punctul 24.

Analize ale nevoilor care nu au fost efectuate sau documentate în mod sistematic

27 Curtea a evaluat dacă Comisia justificase și documentase în mod corespunzător recurgerea la consultanți externi. Ea a examinat dacă direcțiile generale acordaseră o atenție deosebită motivelor pentru care erau necesari consultanți externi și modul în care acest proces a fost documentat. Au fost examinate orientările și analizate practicile utilizate în cazul celor 20 de contracte selectate de Curte, acestea fiind completate cu interviuri desfășurate cu membri ai personalului anumitor direcții generale.

28 Curtea a constatat că orientările și setul de instrumente pentru o mai bună legiferare oferă îndrumare pentru planificarea și justificarea recurgerii la consultanți externi pentru evaluări. În aceste documente se precizează că direcțiile generale trebuie să considere utilizarea expertizei interne ca fiind principala sursă de elemente de probă. Atunci când planifică evaluările, direcțiile generale trebuie să țină seama de factori esențiali, cum ar fi resursele disponibile, datele necesare și disponibile, tipul de analiză care trebuie efectuată și orice posibile suprapuneri cu alte activități în curs. Resursele interne și externe alocate unei evaluări trebuie să fie proporționale cu importanța percepută și cu efectele preconizate ale intervenției, în ceea ce privește atât costurile, cât și beneficiile generate¹⁵.

29 În ceea ce privește studiile și evaluările achiziționate în conformitate cu orientările privind o mai bună legiferare, există sisteme pentru a se asigura faptul că dosarele de proiect includ o cerere care prezintă motivele studiului sau ale evaluării, obiectivele sale, rezultatele așteptate, impactul, utilizarea avută în vedere, calendarul preconizat și o analiză cost-beneficiu. Curtea a constatat că Comisia justificase în mod corespunzător recurgerea la consultanți externi în cazurile examinate.

30 Atunci când direcțiile generale externalizează activități considerate a fi de consultanță sau de cercetare, acestea documentează necesitatea externalizării în cererea de achiziție. Ele au responsabilitatea de a se asigura că externalizarea propusă este în concordanță cu cerințele de politică și că nu se suprapune cu programele de lucru ale altor direcții generale.

31 În cazul multor servicii de consultanță achiziționate în cadrul programelor UE, cum ar fi asistența tehnică acordată statelor membre și asistența tehnică acordată unor țări terțe, recurgerea la consultanți externi este un mijloc de punere în aplicare a programelor inclus în normele și în acordurile de finanțare aferente. În aceste cazuri, Curtea a constatat că direcțiile generale nu au documentat evaluarea lor cu privire la măsura în care angajarea de consultanți era soluția cea mai adecvată pentru o anumită cerere de achiziții. Comisia a informat Curtea că direcțiile generale au evaluat în etapa de programare opțiunile în materie de resurse care justificau recurgerea la consultanți externi. Această evaluare nu a fost însă documentată și, prin urmare, nu existau probe disponibile.

32 În ceea ce privește serviciile de consultanță achiziționate pentru a îndeplini sarcini recurente, care completează resursele interne, direcțiile generale nu efectuează analize cost-beneficiu și ale nevoilor pentru a lua în considerare avantajele relative ale recurgerii la furnizori externi mai degrabă decât la personal intern înainte de a lansa noi cereri de achiziții publice. Curtea a constatat că nu a fost efectuată o astfel de analiză, de exemplu în ceea ce privește:

•  servicii furnizate de consultanți externi care lucrează în incinta și în afara clădirilor Comisiei, cu contracte reînnoite în domeniul statisticii echivalente cu aproximativ 52 de angajați cu normă întreagă pe an;
•  activități recurente legate de punerea în aplicare și de monitorizarea programelor UE.

Procedurile de achiziții publice au fost respectate, dar riscurile specifice nu sunt încă bine gestionate

33 Această secțiune a raportului se referă la modul în care Comisia a achiziționat servicii furnizate de consultanți externi astfel încât să obțină o utilizare optimă a resurselor și să atenueze riscurile asociate recurgerii la consultanți externi.

Achiziționarea de servicii furnizate de consultanți externi a respectat normele privind achizițiile publice

34 Pentru a obține o utilizare optimă a resurselor, Regulamentul financiar și normele interne ale Comisiei îi impun acesteia să utilizeze proceduri de selecție competitive atunci când contractează servicii furnizate de consultanți externi. Aceste proceduri includ stabilirea și aplicarea unor criterii de selecție și de atribuire adecvate. Curtea a evaluat procedurile de achiziții desfășurate de Comisie pentru contractarea de servicii furnizate de consultanți externi și a examinat în detaliu cele 20 de contracte selectate.

35 S-a constatat că direcțiile generale responsabile au desfășurat procedurile de achiziții în conformitate cu cerințele Regulamentului financiar și ale vademecumului privind achizițiile publice (a se vedea punctul 21). În toate cele 20 de proceduri de achiziții examinate, Comisia a utilizat criterii de atribuire adecvate (inclusiv un raport preț/calitate) pentru a obține o utilizare optimă a resurselor și pentru a selecta ofertele câștigătoare.

36 Atunci când contractează servicii, Comisia poate alege între diferite proceduri de achiziții publice. Aceasta a utilizat în principal proceduri deschise (orice întreprindere poate depune o ofertă) sau proceduri restrânse (un număr limitat de întreprinderi sunt invitate să depună oferte) pentru a angaja consultanți externi. În perioada 2017‑2019, contractele atribuite în cadrul acestor două tipuri de proceduri s-au ridicat la 2,3 miliarde de euro (85 % din totalul sumelor contractate), astfel cum se arată în figura 5. Deoarece aceste proceduri necesită mult timp, contractele-cadru sunt adesea utilizate ca mijloc eficient de contractare a unor servicii furnizate de consultanți externi, deoarece evită necesitatea de a lansa mai multe proceduri de achiziții publice. În plus, contractele-cadru, care au adesea o valoare ridicată, definesc condițiile (de exemplu, prețul, calitatea) contractelor specifice care urmează să fie atribuite în temeiul acestora, astfel încât permit Comisiei să recurgă mai rapid la expertiza consultanților pentru a răspunde nevoilor reale. În perioada auditată, 70 % din sumele contractate cu consultanți externi (1,9 miliarde de euro) aveau la bază contracte-cadru.

Supravegherea efectuată de Comisie nu corespundea nivelului de risc potențial

37 Curtea a verificat modul în care Comisia identificase și abordase riscurile potențiale de concentrare și de dependență excesivă, de avantaj competitiv și de conflicte de interese. Curtea a analizat, de asemenea, dacă astfel de riscuri fuseseră aduse la cunoștința Comisiei și modul în care fuseseră gestionate la nivel corporativ în cadrul Comisiei.

Riscuri de concentrare și de dependență excesivă

38 Atunci când o organizație se bazează în mare măsură pe consultanți externi specifici pentru a efectua activități esențiale, aceasta își asumă riscul de a deveni dependentă de consultanții respectivi pentru continuarea desfășurării activităților respective. Curtea a analizat informațiile financiare și de gestiune referitoare la furnizori pentru a evalua măsura în care Comisia se baza pe anumiți prestatori de servicii, precum și nivelul de concentrare a serviciilor.

39 În figura 6 este prezentată o defalcare a sumelor contractate cu principalii 10 furnizori în perioada 2017‑2019. Acești 10 furnizori principali au reprezentat mai puțin de 0,4 % din numărul total (2 769) de consultanți externi contractați în perioada respectivă. În același timp, suma contractată cu aceștia a reprezentat 22 % din totalul sumelor contractate în aceeași perioadă.

40 Unii furnizori oferă servicii prestate de consultanți externi în cadrul mai multor direcții generale ale Comisiei. Unii dintre acești furnizori au sucursale sau filiale în diferite state membre. Din punct de vedere formal, acestea sunt entități juridice separate, dar prezența lor în cadrul Comisiei este mai ridicată dacă sunt luate în considerare împreună.

41 În figura 7 de mai jos sunt prezentați cei 10 furnizori cu cel mai mare număr de contracte semnate în perioada 2017‑2019. Comisia a încheiat 1 297 de contracte cu acești furnizori (și anume, 16 % din cele 8 009 contracte încheiate în perioada respectivă; a se vedea punctul 04). Aceste cifre arată că unui număr relativ mic de contractanți li se atribuie un număr relativ mare de contracte în cadrul serviciilor Comisiei.

42 Curtea a analizat, de asemenea, proporția sumelor totale contractate obținute de principalii 10 furnizori în direcțiile generale selectate¹⁶. Figura 8 arată că unele direcții generale se bazează în mare măsură pe un număr relativ mic de contractanți. În cadrul DG ESTAT, de exemplu, 10 furnizori reprezentau mai puțin de 19 % din numărul total de furnizori de servicii prestate de consultanți externi utilizați de direcțiile generale, dar au primit 87 % (47 de milioane de euro) din întreaga sumă contractată de această direcție generală. În cadrul DG NEAR, principalii 10 furnizori reprezentau mai puțin de 3 % din numărul total de furnizori, dar, în același timp, totalizau 41 % (277 de milioane de euro) din sumele contractate pentru consultanți externi. Această concentrare creează un risc de dependență excesivă de anumiți contractanți.

43 Contractele atribuite consultanților externi vizează adesea o expertiză tehnică specifică, ceea ce poate limita numărul de furnizori potențiali. Totuși, unii furnizori mai mari, care au adesea o experiență vastă în colaborarea cu Comisia, reușesc în mod regulat să câștige astfel de contracte, în timp ce întreprinderile mai mici au mai puțin succes.

44 Curtea a identificat patru cazuri în care, deși au fost organizate în mod regulat proceduri de licitație deschisă, aceiași furnizori au câștigat contracte succesive de-a lungul mai multor ani. În consecință, Curtea a observat existența unui risc de dependență de consultanți externi (a se vedea tabelul 4).

Riscul unui avantaj competitiv

45 Atunci când diferite servicii ale Comisiei recurg în mod masiv la consultanți externi (a se vedea figura 7), aceștia câștigă experiență, fapt care poate constitui un avantaj pentru a câștiga contracte viitoare. Curtea a verificat dacă Comisia instituise procese care să asigure transparența procesului de selecție, astfel încât consultanții sau afiliații acestora care concurează pentru o misiune specifică să nu obțină un avantaj competitiv din faptul că furnizaseră alte servicii legate de misiunea în cauză.

46 Curtea a constatat că unii furnizori ofereau o combinație de servicii de consiliere, de punere în aplicare și de evaluare pentru o direcție generală. În astfel de cazuri, există riscul ca acești furnizori să dobândească un avantaj competitiv deoarece sunt implicați în concepția, în punerea în aplicare și în evaluarea aceleiași politici a UE.

47 Există, de asemenea, riscul ca unii contractanți să obțină un avantaj competitiv datorită vastei lor experiențe în furnizarea de servicii direcțiilor generale, fapt ce va constitui un avantaj în cadrul unor proceduri de achiziții publice viitoare. Într-un caz, unui furnizor i s-a atribuit în 2018 un contract pentru întocmirea documentației de licitație în legătură cu un contract de lucrări (1,1 milioane de euro). În anul următor, aceluiași furnizor i s-a atribuit un alt contract pentru supravegherea acelorași lucrări (3 milioane de euro).

48 Unele direcții generale au dezvoltat bune practici pentru a atenua riscurile unei concurențe limitate atunci când lansează proceduri de achiziții publice de servicii furnizate de consultanți externi (pentru detalii, a se vedea caseta 1).

Riscul de conflicte de interese

49 Curtea a analizat practicile existente pentru a face față riscului de conflicte de interese. Regulamentul financiar definește conflictele de interese și stabilește măsurile care trebuie luate pentru a le evita în cursul procedurilor de achiziții publice. Vademecumul privind achizițiile publice în cadrul Comisiei oferă instrucțiuni suplimentare. Acesta impune membrilor comitetului de evaluare al Comisiei, precum și ofertanților, să dea declarații prin care să confirme că nu se află într-o situație de conflict de interese.

50 În cazul tuturor celor 20 de contracte examinate de Curte, Comisia a respectat cerințele prevăzute în Regulamentul financiar și în vademecum cu privire la verificarea conflictelor de interese. Toate declarațiile necesare au fost semnate și toate contractele includeau o clauză standard conform căreia contractanții trebuiau să declare orice conflict de interese care ar putea apărea în executarea contractului. Acestea sunt verificări formale, care nu pot garanta singure gestionarea riscurilor legate de conflictele de interese.

51 În 2021, Comisia a emis orientări privind evitarea și gestionarea conflictelor de interese atunci când se contractează servicii¹⁷. Orientările Comisiei nu abordează însă următoarele riscuri:

•  riscul ca activități ale consultanților externi și ale afiliaților acestora să intre în conflict cu contractul încheiat de aceștia cu Comisia;
•  riscul ca servicii prestate de consultanți externi să intre în conflict unele cu altele;
•  riscul ca unii consultanți externi să servească clienți diferiți (în cadrul Comisiei sau în afara acesteia) care să aibă interese contradictorii cu privire la misiuni strâns legate.

52 Conflicte de interese pot apărea, de asemenea, ca urmare a unor schimbări în carieră de tipul „ușilor turnante” efectuate de personalul Comisiei: în cazul în care membri ai personalului părăsesc instituția pentru a ocupa posturi în afara acesteia (de exemplu, în sectorul privat) sau în care persoane din sectorul privat sunt angajate în cadrul Comisiei. Aceste conflicte de interese pot implica utilizarea neadecvată a accesului la informații confidențiale: de exemplu, atunci când foști membri ai personalului Comisiei își folosesc cunoștințele și contactele pentru a face lobby în interesul unor angajați sau al unor clienți externi.

53 Statutul funcționarilor UE¹⁸ impune funcționarilor care părăsesc Comisia să se comporte cu integritate și discreție atunci când obțin noi locuri de muncă după ce au părăsit instituția. Comisia tratează potențialele cazuri de tipul „ușilor turnante” pe baza acestor norme. Eficacitatea acestor mecanisme depinde doar de transmiterea către Comisie, de către membrii personalului care o părăsesc, a unor declarații cu privire la activitatea pe care aceștia intenționează să o desfășoare în primii doi ani după plecarea lor din funcția publică a UE. Atunci când evaluează documentele din cadrul procedurilor de achiziții, personalul responsabil cu achizițiile publice încearcă, de asemenea, să îi identifice pe foștii membri ai personalului care s-ar putea afla în situații de conflict de interese.

54 Ombudsmanul European a efectuat mai multe anchete cu privire la această chestiune, concluzionând că, deși practicile Comisiei respectă normele, s-ar putea face mai mult pentru ca aceste norme să devină mai eficace și mai semnificative. Ombudsmanul a recomandat Comisiei să adopte o abordare mai solidă în ceea ce privește problema „ușilor turnante” atunci când tratează cazuri în care sunt implicați înalți funcționari ai Comisiei¹⁹. În februarie 2021, Ombudsmanul a lansat o nouă anchetă de mare amploare privind modul în care Comisia gestionează cazurile de tipul „ușilor turnante” în rândul personalului său. Ancheta face parte dintr-o monitorizare consolidată a modului în care administrația UE impune obligații în materie de etică personalului UE care se mută în sectorul privat²⁰.

Unele riscuri nu au fost analizate la nivel corporativ

55 Curtea a verificat modul în care riscurile de concentrare și de dependență excesivă, de avantaj competitiv și de conflicte de interese au fost aduse în atenția Comisiei și gestionate la nivel corporativ în cadrul acesteia.

56 Per ansamblu, Curtea a constatat că direcțiile generale nu identificau sau nu considerau ca fiind critice riscurile de concentrare și de dependență excesivă, de avantaj competitiv sau de conflict de interese atunci când recurgeau la consultanți externi. Curtea a constatat, de asemenea, că riscurile de concentrare excesivă a furnizorilor și de dependență excesivă nu erau întotdeauna vizibile la nivel local, adică la nivelul direcției generale în cauză. Totuși, acestea pot fi semnificative la nivelul Comisiei. În consecință, ele ar putea fi abordate în mod corect doar în cadrul unei evaluări la nivel corporativ, dar Comisia nu efectuează nicio astfel de evaluare. Prin urmare, este posibil ca unele riscuri critice să nu fie identificate și, în consecință, să nu fie comunicate Consiliului pentru gestiunea corporativă.

Deficiențe în modul în care sunt gestionate și utilizate serviciile furnizate de consultanți externi

57 Această secțiune abordează modul în care Comisia a gestionat angajamentele consultanților externi și, în special, modul în care a evaluat performanța acestora și a identificat activitățile realizate care ar putea fi diseminate în mod util în cadrul serviciilor sale.

Contracte individuale gestionate în conformitate cu normele, dar cu lacune în evaluarea performanței

58 Curtea a examinat dacă Comisia stabilise mandate și modalități de livrare clare pentru serviciile prestate de consultanți externi și dacă plătise sume adecvate pentru serviciile furnizate. De asemenea, Curtea a analizat modul în care Comisia a partajat și a evaluat rezultatele unor astfel de angajamente la nivel corporativ. Ea a examinat dacă Comisia s-a asigurat că angajamentele consultanților externi sunt gestionate în mod consecvent în diferitele sale direcții generale, cu scopul de a evalua în mod sistematic performanța furnizorilor, precum și dacă a identificat valoarea adusă de consultanții externi.

59 Comisia a gestionat angajamentele consultanților externi (servicii de consultanță, de cercetare, de studii sau de evaluare) în conformitate cu cadrul juridic furnizat de Regulamentul financiar și cu normele generale privind achiziționarea de servicii incluse în vademecumul său privind achizițiile publice. Pentru achizițiile publice de servicii, Comisia a elaborat un caiet de sarcini în care se precizează activitățile care trebuie efectuate de furnizor, precum și numărul și formatul rapoartelor intermediare pe care Comisia le așteaptă de la furnizor în timpul misiunii acestuia.

60 În cazul tuturor celor 20 de contracte examinate, Curtea a constatat că Comisia le-a gestionat în mod corespunzător, în conformitate cu cadrul său juridic. În general, contractele încheiate între Comisie și furnizor stabileau modalitățile de monitorizare și de raportare, precum și procesul de verificare a elementelor livrabile. Comisia a verificat dacă consultanții furnizaseră serviciile la nivelul de calitate solicitat înainte de a efectua plățile.

61 Analiza Curții a identificat faptul că, în cazul anumitor servicii de consultanță, Comisia a efectuat verificări suplimentare ale calității anumitor elemente livrabile:

•  înainte de a plăti serviciile statistice, Comisia a verificat calitatea statisticilor furnizate de consultant;
•  în cazul unui contract de sprijin tehnic în cadrul Programului de sprijin pentru reforme structurale a fost instituit un comitet director (cu participarea serviciului competent al DG REFORM, a statului membru și a contractantului) pentru a supraveghea punerea în aplicare a contractului. Acest lucru a asigurat monitorizarea periodică (adesea cu un raport lunar) a executării contractului.

62 În cazul în care produsul final este livrat cu întârziere sau la un nivel de calitate mai scăzut decât cel preconizat, Comisia suspendă, de obicei, plata solicitată până când produsul este livrat în mod satisfăcător și optează să nu aplice sancțiunile prevăzute în dispozițiile contractuale. Comisia a aplicat sancțiuni și a redus plățile în cazul a 3 dintre cele 20 de contracte selectate. Acest lucru a necesitat eforturi intense și semnificative din partea unităților operaționale pentru a se obține produse finale care aveau nivelul de calitate preconizat.

63 În timp ce în cadrul contractelor examinate de Curte existau exemple pozitive privind modul în care Comisia evaluează performanța consultanților externi, direcțiile generale nu au evaluat performanța în mod consecvent. Curtea a constatat că numai unele direcții generale efectuau în mod sistematic exerciții privind lecțiile învățate sau evaluări ex post ale raportului cost-beneficiu după finalizarea contractelor, în timp ce altele nu făceau acest lucru. Curtea consideră că acest fapt diminuează capacitatea Comisiei de a identifica domeniile care ar putea fi îmbunătățite și crește riscul de reangajare a unor consultanți care au avut performanțe slabe în trecut.

64 Cu excepția serviciilor achiziționate în conformitate cu cadrul pentru o mai bună legiferare (pentru detalii, a se vedea caseta 2), direcțiile generale nu au partajat în mod sistematic informațiile disponibile cu privire la evaluarea consultanților externi (de exemplu, o imagine de ansamblu a costurilor, a calității elementelor livrabile și a rezultatelor) la nivelul întregii Comisii. Nu a existat o colectare centralizată de informații privind implicarea consultanților la nivel corporativ care să permită compararea și evaluarea performanței furnizorilor.

Practici deficitare privind exploatarea rezultatelor serviciilor prestate de consultanții externi

65 Curtea a examinat dacă Comisia instituise practici adecvate pentru a utiliza în mod optim rezultatele produse de serviciile furnizate de consultanții externi și pentru a transfera cunoștințele dobândite și a disemina aceste rezultate acolo unde era necesar.

66 Curtea a constatat că orientările și setul de instrumente pentru o mai bună legiferare au constituit îndrumare pentru urmărirea și analiza măsurii în care activitatea consultanților externi contribuie la procesul de evaluare al Comisiei. Comisia prezintă această analiză în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care sintetizează evaluarea. Documentul descrie modul în care Comisia a utilizat consilierea experților în acest proces²².

67 Curtea nu a identificat orientări similare pentru serviciile furnizate de consultanți externi în afara cadrului pentru o mai bună legiferare. În cadrul direcțiilor generale selectate, Curtea a observat practicile diferite existente pentru a identifica dacă și în ce mod Comisia utilizase rezultatele și concluziile furnizate de consultanți externi (a se vedea tabelul 5). Lipsa unei abordări coerente la nivelul diferitelor sale direcții generale compromite capacitatea Comisiei de a evalua beneficiile utilizării acestor servicii.

68 Problema transferului de competențe de la consultanți externi la personalul Comisiei nu se aplică tuturor tipurilor de contracte. Atunci când consultanții sunt angajați pentru a acoperi o lacună în materie de expertiză în cadrul Comisiei, transferul de competențe către Comisie poate fi un factor important și relevant. Comisia a confirmat că rareori contractele de servicii iau în considerare transferul de cunoștințe de la consultanți. Aceasta nu analizează în mod sistematic dacă este necesar un transfer de competențe. Niciunul dintre contractele examinate de Curte nu includea o cerință specifică privind transferul de competențe de la consultanți la personalul Comisiei.

69 Comisia dispune de un mozaic de instrumente care conțin informații ce pot fi utilizate pentru schimbul de informații cu privire la serviciile furnizate de consultanți externi, dar care sunt mai puțin adecvate pentru diseminarea lucrărilor realizate de consultanții respectivi, astfel cum este sintetizat în tabelul 6.

70 Direcțiile generale au utilizat diferite metode pentru a partaja cunoștințele dobândite cu privire la realizările consultanților externi (a se vedea exemplele din figura 9). Această diseminare a fost fragmentată și s-a concentrat la nivel de direcție generală, ceea ce reduce potențialul ca rezultatele activității consultanților externi să fie partajate în mod eficient la nivelul întregii Comisii.

71 Curtea a constatat că baza de date interinstituțională a studiilor UE (IISDB) oferea informații cu privire la evaluările și la studiile prevăzute și realizate care ar putea permite o diseminare a cunoștințelor. Începând din martie 2022, baza de date poate fi accesată de toate instituțiile. Curtea a analizat informațiile înregistrate în această bază de date de către direcțiile generale selectate. Acestea din urmă înregistraseră studiile în diferite moduri, iar unele studii tehnice (de exemplu, rapoarte, recomandări, analize tehnice) nu erau incluse în baza de date, așa cum se poate vedea în tabelul 7. În consecință, IISDB conține informații parțiale cu privire la toate studiile efectuate și nu a fost concepută de Comisie ca un instrument cuprinzător pentru partajarea de cunoștințe.

Informațiile de gestiune de care dispune Comisia sunt doar parțial exacte, iar raportarea sistematică este deficitară

72 În această secțiune, Curtea examinează informațiile de care dispune Comisia în legătură cu angajamentele consultanților externi, precum și modul în care Comisia a raportat cu privire la utilizarea acestora.

Comisia nu dispune de informații exacte cu privire la volumul și la tipurile de servicii furnizate de consultanți externi pe care le utilizează

73 Curtea a evaluat dacă Comisia dispunea de informații suficiente și fiabile care să îi permită să supravegheze și să raporteze în mod eficace cu privire la recurgerea la consultanți externi și dacă aceste informații erau disponibile pentru diferitele tipuri de servicii. Curtea a examinat modul în care direcțiile generale ale Comisiei au înregistrat informații cu privire la aceste servicii și a efectuat teste asupra datelor din perioada 2017‑2019.

74 Începând din 2017, sistemul financiar al Comisiei a permis înregistrarea contractelor de servicii ale consultanților externi în patru categorii: consultanță, studii, evaluare și cercetare. Comisia a precizat în mod clar ce anume înseamnă categoriile „studii” și „evaluare” (a se vedea punctul 23), dar nu a furnizat direcțiilor generale o definiție clară a serviciilor de consultanță și de cercetare (a se vedea punctul 24). Aceste două categorii au fost definite la un nivel mai general (a se vedea tabelul 2). Prin urmare, direcțiile generale le-au utilizat în mod inconsecvent atunci când au înregistrat recurgerea la consultanți externi.

75 De exemplu, lista descrie categoria „consultanță”, în care s-a înregistrat marea majoritate a serviciilor furnizate de consultanți externi (a se vedea tabelul 3), ca servicii de „consiliere”. Curtea a constatat că direcțiile generale au înregistrat o gamă largă de servicii în această categorie. Printre acestea se numără unele servicii externalizate în mod obișnuit, cum ar fi:

•  serviciile pentru dezvoltarea și operarea sistemelor informatice, inclusiv licențele, întreținerea, studiile și asistența;
•  serviciile statistice, de compilare a datelor și de achiziție de informații (activitățile principale ale Eurostat și activități secundare ale altor direcții generale);
•  sprijinul tehnic acordat statelor membre și asistența tehnică acordată altor țări (în special țări terțe).

În acest din urmă caz, sistemul financiar al Comisiei nu identifică beneficiarul final al serviciului furnizat de consultanții externi. În ceea ce privește rubrica 4 din CFM, „Europa în lume”, Comisia achiziționează majoritatea acestor angajamente în beneficiul unor țări terțe. În perioada 2017‑2019, acestea au reprezentat 1 miliard de euro din suma totală contractată cu consultanți externi. Acest lucru nu îi permite Comisiei să prezinte o imagine exactă a recurgerii la consultanți externi.

76 Categoria „cercetare” include orice serviciu legat de activități de cercetare, de dezvoltare sau științifice care nu se încadrează în niciuna dintre celelalte trei categorii. De exemplu, JRC a înregistrat aproximativ 88 % din serviciile pe care le-a contractat (107,2 milioane de euro) în această categorie. Curtea a constatat că erau incluse aici o mare varietate de contracte, dintre care unele aparțineau altor categorii (a se vedea tabelul 3): efectuarea de studii sau de evaluări, furnizarea de asistență tehnică, întreținerea și echipamentele de laborator, achiziția de date, reînnoirea mărcilor comerciale și plata brevetelor, organizarea de cursuri de formare și de conferințe, precum și dezafectarea unor instalații nucleare.

77 Comisia are o structură descentralizată, cu numeroase servicii diferite responsabile cu înregistrarea de date în sistemul financiar central. Conștientă de problemele legate de exactitatea înregistrării datelor, Comisia a lansat „exerciții de curățare” în 2020 și în 2021, pentru a rectifica erorile de înregistrare sau inexactitățile legate de contractele încheiate cu consultanți externi. În 2021, ea a creat de asemenea un tablou de bord privind calitatea datelor pentru a monitoriza în mod sistematic calitatea datelor contractuale înregistrate.

78 În pofida acestor inițiative, Curtea a observat că existau în continuare o serie de inconsecvențe și erori în modul în care direcțiile generale înregistrau contractele încheiate cu consultanți externi (pentru detalii, a se vedea anexa I).

79 Deoarece categoriile de contracte nu erau suficient de specifice și existau erori de înregistrare, Comisia nu dispunea de informații exacte cu privire la volumul și la tipurile de servicii furnizate de consultanți externi pe care le contractase.

Comisia nu raportează în mod sistematic informații cu privire la utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi

80 Având în vedere amploarea recurgerii la consultanți externi de către Comisie, Curtea a examinat dacă fusese instituit un sistem de raportare adecvată și sistematică la nivel corporativ. Autoritățile care acordă descărcarea de gestiune și alte părți interesate au solicitat Comisiei să furnizeze informații privind sumele cheltuite de aceasta cu consultanți externi (a se vedea punctul 14). Aceste solicitări reflectă un interes public real în ceea ce privește numărul și costul consultanților externi, tipurile de servicii furnizate și riscurile potențiale asociate.

81 Nu există, la nivel corporativ, mecanisme de raportare și de analiză cu privire la recurgerea de către Comisie la consultanți externi și nici cu privire la cheltuielile efectuate cu aceștia. Consiliul pentru gestiunea corporativă din cadrul Comisiei a abordat ad-hoc chestiunea consultanților externi, de exemplu atunci când a aprobat orientările privind prestatorii interni de servicii²³.

82 Furnizarea de informații privind recurgerea la consultanți externi se bazează în principal pe cerere. Dacă i se solicită (de exemplu, de către Parlamentul European), Comisia elaborează un raport pe baza informațiilor înregistrate în sistemul său financiar. Direcțiile generale ale Comisiei trebuie însă să efectueze verificări manuale ale datelor pentru a se asigura că sunt raportate numai sumele corecte corespunzătoare serviciilor în cauză. Auditul Curții a identificat erori în datele Comisiei (a se vedea punctul 78).

83 Raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE este principalul raport de nivel înalt al Comisiei cu privire la rezultatele obținute cu ajutorul bugetului UE. În rapoartele lor anuale de activitate, direcțiile generale raportează cu privire la performanța înregistrată la nivel local. Niciunul dintre aceste două tipuri de rapoarte nu dezvăluie informații privind recurgerea la consultanți externi.

84 Cheltuielile cu consultanții externi sunt finanțate din creditele operaționale ale diferitor programe ale UE și reprezintă o proporție foarte mică din totalul cheltuielilor operaționale. Prin urmare, acestea tind să scape supravegherii și raportării atente cu privire la utilizarea resurselor interne, finanțate din cheltuieli administrative. Lipsa unei raportări cuprinzătoare la nivel corporativ slăbește capacitatea Comisiei de a gestiona în mod eficace astfel de servicii în contextul utilizării globale a resurselor și de a identifica riscurile legate de furnizarea acestora.

Concluzii și recomandări

85 Comisia Europeană contractează anual aproximativ 1 miliard de euro pentru servicii furnizate de consultanți externi, pe care le utilizează ca sprijin într-o gamă largă de activități de consultanță, de studii, de evaluare și de cercetare. Curtea concluzionează că modul în care Comisia gestionează recurgerea la consultanți externi nu asigură o utilizare optimă a resurselor și nici nu protejează pe deplin interesele acesteia.

86 Curtea a identificat lacune semnificative în cadrul utilizat de Comisie pentru reglementarea recurgerii la consultanți externi. Cadrul Comisiei privind consultanța și cercetarea, cele două categorii care reprezintă cea mai mare parte a sumei contractate cu consultanți externi, nu conținea orientări cu privire la măsura în care sarcinile puteau fi externalizate, la modul în care sunt definite serviciile furnizate de consultanți externi și la mijloacele și capacitățile care ar trebui menținute la nivel intern (punctele 18-26).

87 În ceea ce privește studiile și evaluările, cadrul Comisiei oferea orientări clare pentru justificarea și documentarea recurgerii la consultanți externi, mai degrabă decât la personal intern. Comisia a recurs în mod regulat la consultanți pentru a desfășura activități recurente. În multe astfel de cazuri, nu exista nicio dovadă că s-ar fi efectuat o evaluare a nevoilor (punctele 24 și 28-32).

Recomandarea 1 – Completarea cadrului existent care reglementează utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi

Comisia ar trebui să își dezvolte în continuare cadrul care reglementează recurgerea la consultanți externi. Acest cadru ar trebui:

1. să definească diferitele forme de sprijin pe care le pot oferi consultanții externi;
2. să includă orientări privind modul de efectuare a evaluărilor nevoilor (inclusiv în legătură cu momentul efectuării analizelor cost-beneficiu), printre care și metode de evaluare a necesității de a externaliza activitatea în locul recurgerii la personal intern;
3. să furnizeze criteriile aplicabile activităților și proceselor care ar trebui să rămână în cadrul Comisiei și care nu ar trebui să fie externalizate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2023.

88 Curtea a constatat că Comisia a respectat Regulamentul financiar și propriile norme interne atunci când a achiziționat servicii furnizate de consultanți externi. Criteriile utilizate de Comisie pentru selectarea ofertelor câștigătoare erau adecvate (punctele 34-36).

89 Comisia nu a monitorizat și nu a gestionat suficient riscurile importante asociate cu recurgerea de către aceasta la consultanți externi. Printre ele se numără riscurile de concentrare a furnizorilor și de dependență excesivă de un număr relativ mic de furnizori de servicii. Ele implică riscul ca unii furnizori cu o vastă experiență de lucru cu Comisia să aibă mai mult succes în câștigarea unor contracte, deoarece au obținut un avantaj competitiv. Totodată, Comisia a efectuat toate verificările formale necesare cu privire la conflictele de interese. Aceste controale nu pot însă garanta faptul că toate riscurile importante sunt semnalate și eliminate. În consecință, unele riscuri semnificative asociate serviciilor furnizate de consultanți externi nu au fost analizate suficient la nivel corporativ (punctele 38-56).

Recomandarea 2 – Îmbunătățirea monitorizării și a atenuării riscurilor care decurg din utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi

Comisia ar trebui să își îmbunătățească abordarea în materie de monitorizare și de atenuare a riscurilor asociate cu recurgerea la consultanți externi prin:

1. analiza periodică a riscurilor de concentrare și de dependență excesivă existente la nivelul direcțiilor generale și la nivelul Comisiei;
2. clarificarea proceselor existente legate de avantajele competitive obținute de furnizorii externi cu experiență dobândită pe termen lung în relația cu UE;
3. completarea orientărilor privind evitarea conflictelor de interese integrând riscurile care nu sunt încă acoperite;
4. asigurarea faptului că direcțiile generale identifică și raportează riscurile critice și că aceste riscuri sunt semnalate Consiliului pentru gestiunea corporativă, pentru ca acesta să coordoneze și să ofere consiliere cu privire la evaluarea și la gestionarea unor astfel de riscuri.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2023.

90 Comisia a gestionat în mod corespunzător contractele individuale încheiate cu consultanți externi. De exemplu, înainte de a efectua plăți către aceștia, s-a asigurat că consultanții furnizaseră serviciile la un nivel de calitate adecvat. Totuși, Comisia nu a evaluat în mod consecvent performanța consultanților externi și, cu excepția studiilor și a evaluărilor, nu a partajat informații cu privire la aceste evaluări între direcțiile sale generale. Contractele de servicii iau rareori în considerare transferul de cunoștințe de la consultanți, iar Comisia nu analizează în mod sistematic dacă este necesar un transfer de competențe. Diseminarea rezultatelor activității consultanților a fost fragmentată și concentrată la nivelul direcțiilor generale; în unele cazuri, informațiile erau incomplete (punctele 57-71).

Recomandarea 3 – Îmbunătățirea utilizării rezultatelor serviciilor furnizate de consultanți externi

Comisia ar trebui să identifice și să utilizeze în mod consecvent valoarea pe care o obține în urma utilizării serviciilor furnizate de consultanți externi, procedând, după caz, la:

1. evaluări sistematice ulterioare finalizării pentru a trage învățăminte;
2. o analiză sistematică a necesității transferului de cunoștințe de la consultanți către personalul Comisiei;
3. adoptarea de măsuri la nivel corporativ pentru diseminarea lecțiilor învățate și a rezultatelor și pentru identificarea bunelor practici în materie de misiuni ale consultanților externi.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2023.

91 Sistemele de informații ale Comisiei nu ofereau informații exacte cu privire la volumul și la tipurile de servicii furnizate de consultanți externi, deși instituția le utilizează ca resursă complementară pentru realizările sale. Comisia este conștientă de această situație și a început recent să lucreze la îmbunătățiri. Ea nu transmite în mod sistematic Parlamentului și Consiliului informații cu privire la utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi și nu există o raportare în acest sens la nivel corporativ (punctele 72-84).

Recomandarea 4 – Îmbunătățirea raportării cu privire la utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi

Comisia ar trebui să raporteze în mod regulat cu privire la utilizarea de servicii furnizate de consultanți externi. Această raportare ar trebui să se bazeze pe date exacte și complete și să includă informații precum volumul și tipurile de servicii achiziționate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2023.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera V, condusă de domnul Tony Murphy, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în data de 17 mai 2022.

Anexe

Anexa I – Exemple de înregistrare incorectă sau incoerentă a categoriei de angajamente juridice

În tabelele de mai jos sunt enumerate cazuri de înregistrări incorecte (tabelul 8) sau incoerente (tabelul 9) ale categoriilor de angajamente juridice pe care Curtea le-a identificat în documentele examinate. În perioada auditată, categoria de angajamente juridice a unui contract-cadru determina categoria de angajamente juridice a tuturor contractelor specifice ulterioare, indiferent de tema exactă a contractului specific. Aceste cazuri nu sunt menționare în tabelele de mai jos.

Acronime

CFM: cadru financiar multianual

DG REFORM: Direcția Generală Sprijin pentru Reforme Structurale

DG AGRI: Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală

DG BUDG: Direcția Generală Buget

DG CLIMA: Direcția Generală Politici Climatice

DG DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare, redenumită în 2021 Direcția Generală Parteneriate Internaționale (INTPA)

DG EMPL: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune

DG ENER: Direcția Generală Energie

DG ENV: Direcția Generală Mediu

DG GROW: Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri

DG MOVE: Direcția Generală Mobilitate și Transporturi

DG NEAR: Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

EASME: Agenția Executivă pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii²⁴

ENVAC: Comitetul consultativ pentru achiziții publice al Direcției Generale Mediu

ESTAT/Eurostat: Oficiul de Statistică al Uniunii Europene

FPI: Serviciul Instrumente de Politică Externă

IISDB: baza de date interinstituțională a studiilor UE

JRC: Centrul Comun de Cercetare

PSRS: programul de sprijin pentru reforme structurale

Glosar

Cerere de exprimare a interesului: preselecția potențialilor ofertanți care vor fi invitați să participe la o procedură restrânsă de achiziții publice.

Consiliul pentru gestiunea corporativă: organ central de conducere al Comisiei, care asigură coordonarea, supravegherea, consilierea și orientarea strategică în ceea ce privește aspectele corporative, inclusiv alocarea resurselor și gestionarea riscurilor.

Contract-cadru: acord general în temeiul căruia pot fi încheiate contracte mai specifice.

Plan de gestiune: plan anual elaborat de fiecare serviciu al Comisiei, în care se descrie activitatea acestuia în raport cu prioritățile și cu obiectivele strategice ale Comisiei și care îi permite să programeze, să monitorizeze și să raporteze cu privire la toate activitățile, resursele și nevoile sale de personal.

Procedură de achiziții publice deschisă: procedură de achiziții publice la care pot participa toți potențialii ofertanți.

Procedură de achiziții publice negociată: procedură de achiziții publice care implică un număr limitat de ofertanți și în cadrul căreia cumpărătorul poate negocia condițiile contractuale.

Procedură de achiziții publice restrânsă: procedură de achiziții publice la care pot participa numai ofertanții selectați.

Procedură excepțională de achiziții publice: procedură de achiziții publice, utilizată în situații de urgență, care implică negocieri cu ofertanți selectați fără o procedură de ofertare.

Raport anual de activitate: raport întocmit de fiecare direcție generală a Comisiei și de fiecare instituție sau organism al UE, în care se prezintă performanța respectivei entități sub aspectul îndeplinirii obiectivelor sale, precum și modul în care aceasta și-a utilizat resursele umane și financiare.

Raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE: raport pe care Comisia îl elaborează în fiecare an cu privire la modul în care a gestionat bugetul UE și la rezultatele pe care le-a obținut, sintetizând informațiile din rapoartele anuale de activitate ale direcțiilor sale generale și ale agențiilor executive.

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit V – Finanțarea și administrarea Uniunii, condusă de domnul Tony Murphy, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul François-Roger Cazala, membru al Curții de Conturi Europene, sprijinit de Dirk Pauwels, șef de cabinet, și de Stéphanie Girard, atașat în cadrul cabinetului; Colm Friel, manager principal; Daria Bochnar, coordonatoare; Marion Kilhoffer și Anzela Poliulianaite, auditori. Alexandra Mazilu și Jesús Nieto Muñoz au oferit sprijin grafic. Richard Moore a asigurat sprijin lingvistic.

Note

¹ Direcții generale, servicii și agenții executive care au încheiat contracte cu consultanți externi.

² Comisia Europeană, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

³ Risk Management in the Commission – Implementation Guide, versiune actualizată în septembrie 2021.

⁴ Comisia Europeană, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

⁵ Scrisoarea Parlamentului European adresată Președintei Comisiei Europene la 30.3.2021, Descărcarea de gestiune acordată Comisiei pentru 2019, întrebări cu solicitare de răspuns scris adresate comisarului Hahn, audierea din 11.1.2021, și Descărcarea de gestiune acordată Comisiei pentru 2019, întrebări cu solicitare de răspuns scris adresate Secretarului General Ilze Juhansone, audierea din 6.1.2021.

⁶ Răspunsuri detaliate ale Comisiei la solicitările specifice formulate de Consiliu care completează Raportul Comisiei cu privire la acțiunile întreprinse în urma descărcării de gestiune pentru exercițiul financiar 2019, COM(2021) 405 final (punctul 33).

⁷ DG AGRI, DG BUDG, DG EMPL, DG ENV, DG GROW, DG HR, JRC, DG NEAR, DG REFORM, Eurostat, EASME și Secretariatul General al Comisiei Europene.

⁸ Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO L 193, 30.7.2018, p. 1).

⁹ Comisia Europeană, Vade-mecum on public procurement in the Commission, februarie 2016, actualizat în ianuarie 2020.

¹⁰ COM(2002) 713 final, Communication from the Commission on the collection and use of expertise by the Commission: principles and guidelines, 11.12.2002.

¹¹ Comisia Europeană, Harmonised procedures for managing Commission studies, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final și SWD(2017) 350 final.

¹³ Instrumentul 43: What is an evaluation and when is required, Instrumentul 44: Planning & the 5 year rolling evaluation plan și Instrumentul 48: Conducting the evaluation.

¹⁴ Comisia Europeană, Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated, 27.7.2020.

¹⁵ Instrumentul 4: Evidence-based better regulation și Instrumentul 44: Planning & the 5 year rolling evaluation plan.

¹⁶ Sunt indicate numai direcțiile generale cu o sumă totală contractată de peste 50 de milioane de euro.

¹⁷ Comunicare a Comisiei, Orientări privind evitarea și gestionarea conflictelor de interese în temeiul Regulamentului financiar, 9.4.2021 (2021/C 121/01).

¹⁸ Așa cum a fost modificat ultima dată prin Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1023/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2013 (JO L 287, 29.10.2013, articolul 16).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/en/press-release/en/141928

²¹ Instrumentul 48: Conducting the evaluation.

²² Instrumentul 49: The staff working document for evaluation.

²³ Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated.

²⁴ Începând din 2021, Agenția Executivă pentru Consiliul European pentru Inovare și Întreprinderi Mici și Mijlocii (EISMEA) pentru a reflecta noul său mandat și noile sale activități.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8230-7	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/57344	QJ-AB-22-013-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-8223-9	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/610742	QJ-AB-22-013-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2022

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: https://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (https://data.europa.eu/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.