Zunanji svetovalci v Evropski komisiji: Možnosti za reforme

Povzetek

I Evropska komisija za izvajanje različnih svetovalnih in podpornih storitev vse pogosteje uporablja zunanje svetovalce. Vrednost naročenih storitev med letoma 2017 in 2020 je znašala približno 3,7 milijarde EUR. Storitve, ki jih je Komisija naročila, zajemajo svetovalno delo, študije, ocene in raziskave.

II Organi, odgovorni za razrešnico, in mediji se v zadnjem času vse bolj zanimajo za uporabo takih storitev s strani Komisije. Cilj poročila Sodišča je prispevati k večji preglednosti in odgovornosti v zvezi s tem pomembnim področjem.

III Sodišče je želelo v okviru revizije oceniti, ali je Komisija uporabo zunanjih svetovalcev upravljala na način, s katerim se varujejo njeni interesi in zagotavlja stroškovna učinkovitost. Preučilo je zlasti, ali je Komisija:

1. imela vzpostavljen okvir, s katerim se ureja uporaba zunanjih svetovalcev ter določajo oblike njihove podpore in pravila, s katerimi se utemeljuje njihova uporabo;
2. pogodbe o izvedbi javnega naročila sklepala učinkovito in je blažila tveganja, ki spremljajo sodelovanje s ponudniki;
3. upravljala in spremljala uspešnost zunanjih svetovalcev ter ima prakse za oceno rezultatov;
4. imela zanesljive in točne upravljavske informacije ter je poročala o svoji uporabi zunanjih svetovalcev.

IV Ta revizija je bila osredotočena na najemanje zunanjih svetovalcev med letoma 2017 in 2019, Sodišče pa je, kadar je bilo to primerno, upoštevalo tudi novejše ustrezne informacije. Sodišče je analiziralo finančne in upravljavske informacije o naročenih storitvah, govorilo je z uslužbenci Komisije ter pregledalo pogodbe, da bi ugotovilo, kakšne prakse na področju načrtovanja, javnega naročanja, utemeljevanja, ocenjevanja in upravljanja so bile vzpostavljene.

V Sodišče je sklenilo, da Komisija uporabe zunanjih svetovalcev ne upravlja na način, s katerim bi se v celoti zagotovila stroškovno učinkovitost. V okviru Komisije, s katerim se ureja uporaba teh storitev, obstajajo znatne pomanjkljivosti. Oblike podpore, ki jo lahko zagotavljajo zunanji svetovalci, in obseg, v katerem je mogoče naloge oddajati v zunanje izvajanje, so opredeljeni za študije in ocene, vendar to ne velja za druge storitve, ki jih zagotavljajo zunanji svetovalci.

VI Zaradi uporabe svetovalcev so nastala tudi potencialna tveganja prevelike odvisnosti, konkurenčne prednosti, koncentracije ponudnikov in morebitnih nasprotij interesov. Komisija teh tveganj na interni ravni ne spremlja, obvladuje in blaži v zadostni meri.

VII Sodišče je v zvezi s posameznimi pogodbami, ki jih je preučilo, ugotovilo, da je Komisija upoštevala potrebne postopke za oddajo javnih naročil in zagotovila, da so svetovalci zahtevane storitve izvedli ustrezno kakovostno, preden jih je plačala. Vendar Komisija uspešnosti zunanjih svetovalcev ne ocenjuje dosledno in (razen v primeru študij in ocen) informacij o teh ocenah ne deli s svojimi generalnimi direktorati. Zaradi tega je Komisija manj sposobna opredeliti koristi zagotovljenih storitev in poročati o njih.

VIII Nenazadnje, informacijski sistemi Komisije ne zagotavljajo točnih in zanesljivih informacij o obsegu ter vrstah uporabljenih storitev zunanjih svetovalcev, v zvezi z njimi pa ni sistematičnega poročanja.

IX Sodišče Komisiji priporoča, naj:

•  dodatno razvije svoj okvir za uporabo storitev zunanjih svetovalcev,
•  izboljša svoj pristop k spremljanju in blaženju tveganj, ki izhajajo iz uporabe takih storitev,
•  opredeli in uporablja rezultate takih storitev
•  ter redno poroča o svoji uporabi teh storitev.

Uvod

Razlogi za uporabo zunanjih svetovalcev

01 Javne uprave uporabljajo zunanje svetovalce iz različnih razlogov. V zadnjih letih se je uporaba teh storitev povečala zaradi hitro spreminjajočih se okoliščin in omejitev v zvezi z upravnimi viri. Svetovalci vse pogosteje sodelujejo pri zasnovi in zagotavljanju storitev, zato je večja tudi potreba po okvirih, ki urejajo njihovo uporabo, da bi dosegli stroškovno učinkovitost.

02 „Zunanji svetovalci” za namene tega poročila pomenijo zasebne in javne ponudnike strokovnih storitev, ki temeljijo na znanju, pri čemer lahko ti ponudniki delajo v prostorih stranke ali zunaj njih. V tem poročilu je „stranka” Evropska komisija. Stranka uporablja izložek njihovih storitev kot vhodne podatke za svoje postopke sprejemanja in izvajanja odločitev ali v podporo svojemu upravnemu delovanju.

03 V tabeli 1 je pregled glavnih razlogov, zaradi katerih Komisija uporablja zunanje svetovalce.

Obseg in vrsta zagotovljenih storitev

04 Komisija je v obdobju 2017–2019, na katerega je bila osredotočena revizija Sodišča (glej odstavek 16), z zunanjimi svetovalci sklenila 8 009 pogodb. Te pogodbe so bile v skupni vrednosti 2,7 milijarde EUR. Skupna vrednost pogodb, sklenjenih z zunanjimi svetovalci, se je povečala s 799 milijonov EUR v letu 2017 na 955 milijonov EUR v letu 2019. Komisija je leta 2020 sklenila pogodbe v vrednosti 971 milijonov EUR.

05 Komisija je te storitve v svojem finančnem sistemu evidentirala pod eno izmed naslednjih kategorij: svetovanje, študije, ocene ali raziskave (glej tabelo 2).

06 Najvišji zneski sklenjenih pogodb v obdobju 2017–2019 se nanašajo na storitve, evidentirane kot „svetovanje” (tj. 72 %). Na sliki 1 je prikazana uporaba zunanjih svetovalcev v Komisiji v navedenem obdobju.

07 Zunanje svetovalce uporablja 45 oddelkov, služb in izvajalskih agencij Komisije, pri čemer so devet generalnih direktoratov in ena izvajalska agencija Komisije za zunanje svetovalce v obdobju 2017–2019 skupaj porabili 2,1 milijarde EUR, tj. 80 % skupnega zneska. Trije generalni direktorati, ki so zunanjim svetovalcem namenili največ sredstev, predstavljajo več kot polovico tega skupnega zneska (podrobnosti so na voljo na sliki 2 spodaj).

08 98 % skupnega zneska, porabljenega za zunanje svetovalce, so prejeli ponudniki, registrirani v EU. V obdobju 2017–2019 so 72 % skupnega obsega takih storitev izvedli ponudniki s sedežem v Belgiji, Nemčiji, Franciji, na Nizozemskem in v Združenem kraljestvu.

09 Približno 57 % (tj. 1 542 milijonov EUR) skupne vrednosti pogodb, sklenjenih z zunanjimi svetovalci, se je financiralo v okviru razdelka 4 večletnega finančnega okvira „Evropa v svetu”. Te pogodbe zajemajo storitve, naročene v okviru programov EU, ki so namenjeni boljšemu sodelovanju s tretjimi državami. Razdelek 1 večletnega finančnega okvira „Pametna in vključujoča rast” (745 milijonov EUR, 28 % skupnega zneska sklenjenih pogodb) zajema drugi največji vir financiranja pogodb z zunanjimi svetovalci, pri čemer je bilo le približno 1 % takih pogodb financiranih v okviru razdelka 5 večletnega finančnega okvira „Uprava”. Na sliki 3 so razčlenjene skupne vrednosti pogodb, sklenjenih z zunanjimi svetovalci, v okviru različnih razdelkov večletnega finančnega okvira.

10 Zunanji svetovalci so vključeni zlasti v izvajanje sosedske in širitvene politike, mednarodnih partnerstev, instrumentov zunanje politike ter okoljskih in podnebnih ukrepov EU. Na sliki 4 je predstavljenih deset programov in instrumentov EU, pri katerih so zunanji svetovalci sodelovali v največjem obsegu, pri čemer je vrednost sklenjenih pogodb v obdobju 2017–2019 znašala 1,9 milijarde EUR (tj. 71 % skupnega zneska sklenjenih pogodb).

Vloge in odgovornosti

11 Generalni direktorati so v okviru decentralizirane strukture upravljanja Komisije odgovorni za opredelitev potrebe po zunanjih svetovalcih ter zagotavljanje, da se svetovalci uporabljajo učinkovito in uspešno. Odgovorni so tudi za opredelitev, oceno in blaženje tveganj, ki izhajajo iz njihove uporabe. Če nekatera tveganja opredeljujejo kot „kritična” (tveganja z visoko prednostjo), bi morali o njih obvestiti Generalni sekretariat in Generalni direktorat za proračun².

12 GD za proračun in Generalni sekretariat zagotavljata interno usmerjanje in svetovanje, da bi zagotovila, da generalni direktorati dosledno načrtujejo in upravljajo najemanje zunanjih svetovalcev, preprečujejo prekrivanja ter izboljšujejo upravljanje znanja in preglednost. Kadar generalni direktorati pri svojih rednih ocenah tveganj za svoje dejavnosti odkrijejo kritična tveganja, ki izhajajo iz uporabe zunanjih svetovalcev, morajo o tem obvestiti osrednje službe in jih vključiti na seznam vseh kritičnih tveganj, ki se predloži internemu upravnemu odboru³.

13 Interni upravni odbor Komisije zagotavlja usklajevanje, nadzor in strateške usmeritve v zvezi z internimi vprašanji, vključno z dodelitvijo virov in obvladovanjem tveganj. Odbor nadzira postopek obvladovanja tveganj in kolegij redno obvešča o svojih ugotovitvah. Zlasti izvaja pregled seznama kritičnih tveganj⁴.

Obseg revizije in revizijski pristop

14 Parlament⁵, Svet⁶ in mediji so se v zadnjih letih začeli zanimati za vse pogostejšo uporabo zunanjih svetovalcev s strani Komisije. Pojavila so se zlasti vprašanja o vrstah in zneskih sklenjenih pogodb, tveganjih koncentracije, prevelike odvisnosti in nasprotja interesov ter o potrebi po uporabi zunanjih svetovalcev namesto internega osebja. Cilj poročila Sodišča je prispevati k večji preglednosti in odgovornosti v zvezi z uporabo zunanjih svetovalcev s strani Komisije.

15 Revizija Sodišča je bila osredotočena na vprašanje, ali je Komisija uporabo zunanjih svetovalcev upravljala na način, s katerim bi se varovali njeni interesi in zagotavljala stroškovna učinkovitost. Sodišče je preučilo, ali je Komisija:

1. imela okvir, s katerim se ureja uporaba zunanjih svetovalcev ter določa oblike podpore, ki jo lahko svetovalci zagotavljajo, in pravila, s katerimi se utemeljuje njihova uporaba;
2. take pogodbe sklepala učinkovito in je blažila morebitna tveganja, ki spremljajo sodelovanje s ponudniki;
3. upravljala in spremljala uspešnost zunanjih svetovalcev ter ima prakse za oceno rezultatov;
4. imela zanesljive in točne upravljavske informacije ter je poročala o svoji uporabi zunanjih svetovalcev.

16 Med revizijo Sodišča so bile obravnavane storitve zunanjih svetovalcev (glej odstavek 02), ki so bile financirane v okviru proračuna EU in jih je Komisija naročila med letoma 2017 in 2019 ter jih evidentirala kot svetovanje, študijo, oceno ali raziskavo. Sodišče je obravnavalo tudi novejše zadevne informacije o uporabi zunanjih svetovalcev, kadar je bilo to primerno. V okviru revizije ni ocenilo podpornih storitev IT. Te storitve so zelo specifične; zagotavljajo se v okviru pogodb, ki zajemajo različne storitve IT. Komisija jih prav tako v svojem finančnem sistemu običajno ne evidentira pod nobeno izmed zgoraj navedenih kategorij; namesto tega so evidentirane v posebni kategoriji „storitve IT in stroški telekomunikacij”.

17 Sodišče je dokaze pridobilo:

1. z dokumentacijskim pregledom navodil, smernic in kontrolnih seznamov Komisije v zvezi z uporabo zunanjih svetovalcev, javnim naročanjem in upravljanjem takih projektov ter poročanjem o pridobljenih rezultatih;
2. z revizijskimi intervjuji z 11 generalnimi direktorati in eno izvajalsko agencijo Komisije⁷ o njihovih praksah pri najemanju, upravljanju in ocenjevanju dela zunanjih svetovalcev ter pri opredelitvi pridobljenih izkušenj. Sodišče je izbiro opravilo na podlagi zneskov sklenjenih pogodb v okviru proračuna EU in različnih načinov upravljanja;
3. s pregledom 20 pogodb, izbranih pri štirih od navedenih 11 generalnih direktoratov za storitve, ki jih zagotavljajo zunanji svetovalci, in sklenjenih med letoma 2017 in 2019. Sodišče je za ta pregled izbralo generalne direktorate, ki so za oddajanje v zunanje izvajanje namenili najvišje zneske (GD NEAR, JRC, GD REFORM, GD GROW) in so pri zunanjih svetovalcih naročili različne vrste storitev;
4. z analizo razpoložljivih finančnih in upravljavskih informacij za storitve, ki so bile zagotovljene med letoma 2017 in 2019 ter so bile naročene kot svetovanje, študije, ocene in raziskovalne storitve.

Opažanja

Znatne pomanjkljivosti v okviru, s katerim se ureja najemanje zunanjih svetovalcev in utemeljuje njihova uporaba

18 Sodišče se v tem delu poročila osredotoča na okvir Komisije, s katerim se ureja uporaba zunanjih svetovalcev. Sodišče je ocenilo, ali so bila s tem okvirom zagotovljena skupna načela in smernice za načrtovanje ter utemeljitev uporabe zunanjih svetovalcev.

19 V tabeli 3 je prikazana analiza obsega in vrste storitev zunanjih svetovalcev, ki jih je Komisija evidentirala v štirih kategorijah, in so bile vključene v obseg revizije Sodišča v obdobju 2017–2019.

Smernice za boljše pravno urejanje: dobra podlaga, vendar jih je mogoče uporabljati le za ocene in študije

20 Sodišče je ocenilo, ali je imela Komisija skupni okvir, v katerem so bila obravnavana pravila, temeljna načela in smernice za uporabo zunanjih svetovalcev. Preverilo je, ali je okvir vključeval opredelitev različnih oblik storitev, ki temeljijo na znanju, in obseg, v katerem bi Komisija lahko te storitve oddala v izvajanje zunanjim svetovalcem oziroma bi jih bilo treba izvesti interno. Tak okvir je pomemben, zlasti če se te storitve uporabljajo za podpiranje ponavljajočih se dejavnosti.

21 Generalni direktorati na splošno uporabljajo storitve zunanjih svetovalcev v okviru finančne uredbe⁸ in v skladu s splošnimi pravili za naročanje storitev iz priročnika Komisije o javnih naročilih⁹. V tem okviru so obravnavana splošna pravila za pogodbe o opravljanju storitev, kot sta pravilna uporaba postopkov za oddajo javnih naročil in ustrezno plačilo za prejete storitve. Vendar pa okvir ne vključuje posebnih določb za najemanje zunanjih izvajalcev za storitve, ki temeljijo na znanju, zlasti tveganj, povezanih s to vrsto najemanja (glej odstavek 55).

22 Komisija je leta 2002 sprejela načela in smernice za pridobivanje in uporabo strokovnega znanja¹⁰. Temeljna načela kakovosti, odprtosti in uspešnosti ter smernice za njihovo izvajanje naj bi se uporabljali, kadar oddelki Komisije pridobivajo in uporabljajo nasvete strokovnjakov, ki niso iz odgovornega oddelka, tudi prek zunanjih svetovalcev.

23 Komisija je pripravila dodatne smernice za študije in ocene, ki so predstavljali 22 % skupne porabe za zunanje svetovalce med revizijskim obdobjem (glej tabelo 3). Leta 2012 je pripravila navodilo za uskladitev postopkov za upravljanje študij¹¹. Ti postopki zajemajo celoten cikel priprave študij, od načrtovanja do naročanja, razširjanja in evidentiranja. Dokument vključuje opredelitev študij in skupna merila za njihovo uporabo. V smernicah in zbirki orodij za boljše pravno urejanje¹² je od leta 2015 določen okvir za izvajanje ocenjevanj, vključno z opredelitvijo ocen, navodili za dodeljevanje virov in dejavnostmi, ki jih lahko izvajajo zunanji svetovalci¹³.

24 Sodišče ni našlo podobnih smernic za storitve svetovanja in raziskovalne storitve, ki so predstavljale 78 % skupne porabe za zunanje svetovalce v revizijskem obdobju. Posledično so storitve svetovanja, kot je prikazano v tabeli 3, zajemale raznolike dejavnosti, od kratkotrajnih „svetovalnih” storitev do dolgotrajnejših storitev, ki dopolnjujejo interno strokovno znanje in vire. Te ponavljajoče se storitve, ki se redno uporabljajo, so se nanašale predvsem na izvajanje programov EU ali načrtov upravljanja generalnih direktoratov. Okvir Komisije ni vključeval jasnih navodil in opredelitve storitev svetovanja in raziskovalnih storitev ter obsega, v katerem je lahko Komisija te storitve oddala v izvajanje zunanjim svetovalcem.

25 Sodišče je ugotovilo, da je eden od revidiranih generalnih direktoratov zaradi tega, ker ni bilo na voljo jasnih navodil, ki bi se uporabljala za vse generalne direktorate, analiziral dejavnike, ki bi jih bilo treba upoštevati pri odločitvi o oddajanju storitev v zunanje izvajanje, med drugim:

•  ohranjanje nadzora nad odločanjem, strategijo in kakovostjo,
•  merila, ki se uporabljajo za dejavnosti in procese, ki jih ne bi smeli oddati v zunanje izvajanje,
•  razloge za oddajanje v zunanje izvajanje, ki jih je treba pojasniti v tehničnih specifikacijah.

26 Komisija je julija 2020 objavila navodila o uporabi storitev zunanjih svetovalcev, ki delajo v prostorih Komisije¹⁴. V njih je navedeno, da Komisija dela, ki ji je dodeljeno v okviru Pogodb, ne bi smela nikoli oddati v zunanje izvajanje, vendar generalni direktorati lahko oddajo v izvajanje podporne naloge. Navodila se nanašajo zlasti na pogodbe o opravljanju storitev v zvezi z informacijsko tehnologijo, komunikacijo, vzdrževanjem stavb in varnostjo. Komisija ni sprejela smernic za zunanje svetovalce, ki delajo zunaj prostorov Komisije, da bi obravnavala vprašanja, na katera Sodišče opozarja v odstavku 24.

Analize potreb se niso sistematično izvajale ali dokumentirale

27 Sodišče je ocenilo, ali je Komisija ustrezno utemeljila in dokumentirala uporabo zunanjih svetovalcev. Preučilo je, ali so generalni direktorati temeljito razmislili, zakaj so potrebni zunanji svetovalci, in kako je bil ta proces dokumentiran. Pregledalo je smernice in analiziralo vzpostavljene prakse v 20 izbranih pogodbah, dejavnosti pa so dopolnili intervjuji z izbranimi generalnimi direktorati.

28 Sodišče je ugotovilo, da se s smernicami in zbirko orodij za boljše pravno urejanje zagotavljajo navodila za načrtovanje ter utemeljevanje uporabe zunanjih svetovalcev za ocenjevanja. V njih je navedeno, da morajo generalni direktorati uporabo internega strokovnega znanja obravnavati kot glavni vir dokazov. Generalni direktorati morajo pri načrtovanju ocen upoštevati ključne dejavnike, kot so viri, ki so na voljo, potrebni in razpoložljivi podatki, vrsta zahtevane analize ter morebitna prekrivanja z drugim tekočim delom. Interni in zunanji viri, namenjeni izvedbi neke ocene, morajo biti sorazmerni z zaznano pomembnostjo in pričakovanimi učinki posega, kar zadeva ustvarjene stroškov in koristi¹⁵.

29 Za študije in ocene, naročene z upoštevanjem smernic za boljše pravno urejanje, so vzpostavljeni sistemi za zagotavljanje, da projektna dokumentacija vključuje zahtevek, v katerem so opisani razlogi za študijo ali oceno, cilji, pričakovani rezultati, učinki, načrtovana uporaba, predvideni časovni razpored ter analiza stroškov in koristi. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija v preučenih primerih ustrezno utemeljila uporabo zunanjih svetovalcev.

30 Kadar generalni direktorati oddajo v zunanje izvajanje dejavnosti, ki so opredeljene kot svetovanje ali raziskave, potrebo po oddaji v zunanje izvajanje dokumentirajo v zahtevku za javno naročilo. Generalni direktorati so odgovorni za zagotavljanje, da je predlagano oddajanje v zunanje izvajanje skladno z zahtevami politike in da se ne prekriva z delovnimi programi drugih generalnih direktoratov.

31 Za številne storitve svetovanja, naročene v okviru programov EU, kot sta tehnična podpora za države članice in tehnična pomoč za tretje države, je uporaba zunanjih svetovalcev način izvajanja programa, ki je vključen v njihova pravila in sporazume o financiranju. Sodišče je v teh primerih ugotovilo, da generalni direktorati niso dokumentirali svojih ocen, ali je najemanje svetovalcev najustreznejša rešitev za posamezni zahtevek za javno naročilo. Komisija je obvestila Sodišče, da je v fazi načrtovanja programov ocenila možnosti glede virov, s čimer je utemeljila uporabo zunanjih svetovalcev. Vendar ta ocena ni bila dokumentirana, zato ni bilo na voljo dokazov.

32 Generalni direktorati za storitve svetovanja, naročene za izvajanje ponavljajočih se nalog, ki dopolnjujejo interne vire, pred predložitvijo novih zahtevkov za javna naročila ne izvajajo analiz stroškov in koristi ter potreb, da bi obravnavali relativne prednosti zanašanja na zunanje izvajalce namesto na interno osebje. Sodišče je ugotovilo, da taka analiza ni bila opravljena, na primer za:

•  storitve zunanjih svetovalcev, ki delajo v prostorih Komisije in zunaj njih, z obnovljenimi pogodbami na področju statističnih podatkov, ki so enakovredne približno 52 uslužbencem s polnim delovnim časom na leto,
•  ponavljajoče se dejavnosti, povezane z izvajanjem in spremljanjem programov EU.

Postopki za oddajo javnih naročil se upoštevajo, vendar se specifična tveganja še ne obvladujejo dobro

33 V tem delu poročila je obravnavano, na kakšen način je Komisija naročala storitve zunanjih svetovalcev, da bi dosegla stroškovno učinkovitost in blažila tveganja, povezana z zanašanjem na zunanje svetovalce.

Nabava storitev zunanjih svetovalcev je bila v skladu s pravili o javnem naročanju

34 Da bi dosegli stroškovno učinkovitost, je v finančni uredbi in internih pravilih Komisije določeno, da mora Komisija pri oddajanju storitev v izvajanje zunanjim svetovalcem uporabiti konkurenčne postopke izbiranja. Med te postopke spadata določitev in uporaba ustreznih meril za izbor ter dodelitev. Sodišče je ocenilo postopke Komisije za oddajo javnih naročil za sklepanje pogodb z zunanjimi svetovalci in podrobno preučilo 20 izbranih pogodb.

35 Ugotovilo je, da so odgovorni generalni direktorati postopke za oddajo javnih naročil izvajali v skladu z zahtevami iz finančne uredbe in priročnika o javnih naročilih (glej odstavek 21). Komisija je v vseh 20 pregledanih postopkih za oddajo javnih naročil za preučitev stroškovne učinkovitosti in izbiro zmagovalnih ponudb uporabila ustrezna merila za dodelitev (vključno z razmerjem med ceno in kakovostjo).

36 Komisija lahko pri oddaji storitev v zunanje izvajanje izbira med različnimi postopki za oddajo javnih naročil. Za najemanje zunanjih svetovalcev uporablja zlasti odprte postopke (ponudbo lahko predloži katera koli družba) ali omejene postopke (k predložitvi ponudbe je povabljeno omejeno število družb). Vrednost pogodb, dodeljenih v okviru teh dveh vrst postopkov, je v obdobju 2017–2019 znašala 2,3 milijarde EUR (tj. 85 % skupnih zneskov sklenjenih pogodb), kot je prikazano na sliki 5. Ker so ti postopki dolgotrajni, se pogosto uporabljajo okvirne pogodbe kot učinkovito sredstvo za naročanje storitev zunanjih svetovalcev, saj tako ni treba začeti več postopkov za oddajo javnih naročil. Poleg tega so v okvirnih pogodbah, ki so pogosto visokih vrednosti, opredeljeni pogoji (npr. cena, kakovost) posameznih pogodb, ki se dodelijo v njihovem okviru, da lahko Komisija hitreje izkoristi strokovno znanje svetovalcev v odziv na dejanske potrebe. V revizijskem obdobju je 70 % zneskov za pogodbe z zunanjimi svetovalci (tj. 1,9 milijarde EUR) temeljilo na okvirnih pogodbah.

Nadzor Komisije ni ustrezal stopnji potencialnega tveganja

37 Sodišče je preverilo, na kakšen način je Komisija opredelila in obravnavala morebitna tveganja koncentracije in prevelike odvisnosti, konkurenčne prednosti ter nasprotij interesov. Preučilo je tudi, ali je bila Komisija opozorjena na taka tveganja in kako jih je interno obvladovala.

Tveganji koncentracije in prevelike odvisnosti

38 Kadar se organizacija za izvajanje ključnih dejavnosti v veliki meri zanaša na posamezne zunanje svetovalce, prevzame tveganje, da bi lahko za nadaljnje izvajanje teh dejavnosti postala odvisna od teh svetovalcev. Sodišče je analiziralo upravne in finančne informacije o ponudnikih, da bi ocenilo obseg, v katerem se je Komisija zanašala na posamezne ponudnike storitev, ter stopnjo koncentracije storitev.

39 Na sliki 6 so razčlenjeni zneski sklenjenih pogodb desetih ponudnikov, ki so v obdobju 2017–2019 največ zaslužili. Teh prvih deset ponudnikov je predstavljalo manj kot 0,4 % skupnega števila (tj. 2 769) zunanjih svetovalcev, najetih v navedenem obdobju. Obenem je znesek sklenjenih pogodb s temi ponudniki predstavljal 22 % skupnih zneskov sklenjenih pogodb v navedenem obdobju.

40 Nekateri ponudniki zagotavljajo storitve zunanjih svetovalcev več generalnim direktoratom Komisije. Nekateri od teh ponudnikov imajo podružnice ali odvisna podjetja v različnih državah članicah. Uradno gre za ločene pravne subjekte, vendar je njihova zastopanost v Komisiji večja, če so obravnavani skupaj.

41 Na sliki 7 spodaj je prikazanih deset posameznih ponudnikov z največjim številom sklenjenih pogodb v obdobju 2017–2019. Komisija je s temi ponudniki sklenila 1 297 pogodb (tj. 16 % od 8 009 pogodb, sklenjenih v navedenem obdobju, glej odstavek 04). To kaže, da je bilo razmeroma majhnemu številu pogodbenih izvajalcev dodeljeno razmeroma veliko število pogodb v okviru služb Komisije.

42 Sodišče je analiziralo tudi delež skupnih zneskov pogodb, sklenjenih z desetimi največjimi ponudniki v izbranih generalnih direktoratih¹⁶. S slike 8 je razvidno, da se nekateri generalni direktorati v veliki meri zanašajo na razmeroma majhno število pogodbenih izvajalcev. V GD ESTAT je na primer deset ponudnikov predstavljalo manj kot 19 % skupnega števila ponudnikov storitev zunanjih svetovalcev, ki so jih uporabljali generalni direktorati, vendar jim je bilo dodeljenih 87 % (tj. 47 milijonov EUR) celotnega zneska pogodb, ki jih je sklenil generalni direktorat. V GD NEAR je deset največjih ponudnikov pomenilo manj kot 3 % skupnega števila ponudnikov, obenem pa so pomenili 41 % (tj. 277 milijonov EUR) zneskov pogodb, sklenjenih z zunanjimi svetovalci. Ta koncentracija povzroča tveganje prevelike odvisnosti od nekaterih pogodbenih izvajalcev.

43 V pogodbah, dodeljenih zunanjim svetovalcem, je pogosto zahtevano posebno tehnično znanje, kar lahko omejuje število morebitnih ponudnikov. Kljub temu nekateri večji ponudniki, ki imajo pogosto obsežne izkušnje z delom s Komisijo, redno uspešno sklepajo take pogodbe; manjše družbe so manj uspešne.

44 Sodišče je odkrilo štiri primere, v katerih so isti ponudniki sklenili zaporedne pogodbe v obdobju več let, čeprav so bili redno organizirani odprti postopki za oddajo javnih naročil. Sodišče je posledično ugotovilo, da obstaja tveganje odvisnosti od zunanjih svetovalcev (glej tabelo 4).

Tveganje konkurenčne prednosti

45 Kadar različni oddelki Komisije pogosto uporabljajo zunanje svetovalce (glej sliko 7), ti pri tem pridobivajo izkušnje. To jim lahko daje prednost pri sklepanju prihodnjih pogodb. Sodišče je preverilo, ali ima Komisija vzpostavljene postopke za zagotavljanje transparentnosti pri izbirnem postopku, da svetovalci ali njihovi povezani subjekti, ki se potegujejo za določeno zadolžitev, ne bi imeli konkurenčne prednosti, ker so zagotavljali druge storitve, povezane z zadevno zadolžitvijo.

46 Ugotovilo je, da so nekateri ponudniki zagotavljali kombinacijo storitev svetovanja, izvajanja in ocenjevanja za en sam generalni direktorat. V takih primerih obstaja tveganje, da bodo nekateri ponudniki tako dobili konkurenčno prednost, ker so vključeni v oblikovanje, izvajanje in ocenjevanje iste politike EU.

47 Obstaja tudi tveganje, da bodo nekateri izvajalci dobili konkurenčno prednost, ker med zagotavljanjem storitev generalnim direktoratom dobijo obsežne izkušnje, ki jim bodo koristile v prihodnjih postopkih za oddajo javnih naročil. V nekem primeru je bila ponudniku leta 2018 dodeljena pogodba za pripravo razpisne dokumentacije v zvezi s pogodbo za dela (1,1 milijona EUR). Naslednje leto je bila istemu ponudniku dodeljena še ena pogodba za nadziranje zadevnih del (3 milijoni EUR).

48 Nekateri generalni direktorati so razvili dobre prakse za blažitev tveganj omejene konkurence pri najemanju storitev zunanjih svetovalcev (podrobnosti so na voljo v okviru 1).

Tveganje nasprotja interesov

49 Sodišče je preučilo vzpostavljene prakse za obravnavanje tveganja nasprotja interesov. V finančni uredbi so opredeljena nasprotja interesov in določeni ukrepi, ki jih je treba sprejeti, da bi jih med postopki za oddajo javnih naročil preprečili. V priročniku Komisije o javnih naročilih so podana nadaljnja navodila. V njem se zahteva, da člani ocenjevalnega odbora Komisije in ponudniki predložijo izjavo, da pri njih ne prihaja do nasprotij interesov.

50 Komisija je pri vseh 20 pogodbah, ki jih je Sodišče preučilo, upoštevala zahteve v zvezi s preverjanji nasprotij interesov iz finančne uredbe in priročnika o javnih naročilih. Podpisane so bile vse potrebne izjave, vse pogodbe pa so vključevale standardno določbo, v kateri je navedeno, da morajo izvajalci prijaviti vsako nasprotje interesov, do katerega bi lahko prišlo pri izvajanju pogodbe. To so formalna preverjanja, zgolj s katerimi ni mogoče zagotoviti, da so tveganja nasprotja interesov obravnavana.

51 Komisija je leta 2021 izdala smernice o izogibanju in obvladovanju nasprotja interesov pri oddajanju storitev v zunanje izvajanje¹⁷. Vendar v smernicah Komisije niso obravnavana naslednja tveganja:

•  dejavnosti zunanjih svetovalcev in njihovih povezanih subjektov, ki so v nasprotju z določbami njihove pogodbe s Komisijo,
•  storitve zunanjih svetovalcev, ki so si lahko v navzkrižju,
•  zunanji svetovalci delajo za različne stranke (znotraj ali zunaj Komisije) z nasprotujočimi si interesi v zvezi s tesno povezanimi zadolžitvami.

52 Nasprotja interesov lahko nastanejo tudi s poklicnimi potezami „vrtljivih vrat” osebja Komisije, tj. kadar uslužbenci zasedejo delovno mesto zunaj Komisije (npr. v zasebnem sektorju), ali pa se Komisiji pridružijo posamezniki iz zasebnega sektorja. Ta nasprotja interesov lahko zajemajo neustrezno uporabo dostopa do tajnih informacij, npr. kadar nekdanji uslužbenec Komisije izkoristi svoje znanje in stike za lobiranje v interesu zunanjih delodajalcev ali strank.

53 Kadrovski predpisi za uradnike EU¹⁸ določajo, da se morajo uradniki, ki prenehajo delati za Komisijo, vesti pošteno in diskretno, ko se po odhodu zaposlijo drugje. Komisija na podlagi teh pravil obravnava morebitne primere „vrtljivih vrat”. Uspešnost teh mehanizmov je odvisna izključno od tega, da uslužbenci po prenehanju zaposlitve Komisiji predložijo izjave o tem, kakšno delo nameravajo opravljati v obdobju dveh let po prenehanju zaposlitve v javni upravi EU. Osebje, odgovorno za javna naročila, si pri ocenjevanju razpisne dokumentacije prizadeva tudi za identifikacijo nekdanjih uslužbencev z morebitnimi nasprotji interesov.

54 Evropska varuhinja človekovih pravic je uvedla več preiskav v zvezi s to zadevo, pri čemer je bilo ugotovljeno, da so prakse Komisije sicer v skladu s pravili, vendar bi bilo mogoče narediti več za večjo uspešnost in smiselnost pravil. Priporočila je, naj ima Komisija pri obravnavanju primerov, ki vključujejo višje uradnike Komisije, odločnejši pristop v zvezi z vprašanjem vrtljivih vrat¹⁹. Evropska varuhinja človekovih pravic je februarja 2021 uvedla novo obširno preiskavo, med katero je bil preučen način, na katerega Komisija obravnava primere vrtljivih vrat med svojim osebjem. Preiskava je del okrepljenega spremljanja, na kakšen način uprava EU uveljavlja etične obveznosti uslužbencev EU, ki se zaposlijo v zasebnem sektorju²⁰.

Nekatera tveganja se ne ocenjujejo na ravni institucije

55 Sodišče je preverilo, na kakšen način je bila Komisija opozorjena na tveganja koncentracije in prevelike odvisnosti, konkurenčne prednosti in nasprotij interesov ter kako so bila ta tveganja obvladovana interno.

56 Sodišče je na splošno ugotovilo, da generalni direktorati pri uporabi zunanjih svetovalcev niso opredelili tveganj koncentracije in prevelike odvisnosti, neželene konkurenčne prednosti ali nasprotja interesov oziroma jih niso ocenili kot kritična. Ugotovilo je tudi, da tveganji prevelike koncentracije ponudnikov in prevelike odvisnosti nista bili vedno opazni na lokalni ravni generalnega direktorata. Kljub temu sta lahko pomembni na ravni Komisije. Posledično bi ju bilo mogoče pravilno obravnavati le z oceno na ravni institucije, vendar Komisija takih ocen ne izvaja. Zato nekatera kritična tveganja morda ostanejo neopredeljena in se ne sporočijo internemu upravnemu odboru.

Pomanjkljivosti v načinu, na katerega se upravljajo in uporabljajo storitve zunanjih svetovalcev

57 V tem delu je obravnavan način, na katerega je Komisija upravljala najemanje zunanjih svetovalcev, zlasti način, na katerega je ocenjevala njihovo uspešnost ter opredelila opravljeno delo, ki bi ga bilo koristno posredovati njenim ostalim službam.

Posamezne pogodbe so bile upravljane v skladu s pravili, vendar s pomanjkljivostmi pri oceni uspešnosti

58 Sodišče je preučilo, ali je Komisija določila jasna pooblastila in ureditve dobave za storitve zunanjih svetovalcev ter ali je za zagotovljene storitve plačala ustrezne zneske. Ocenilo je tudi, na kakšen način je Komisija interno delila in ocenila rezultate takih storitev. Preučilo je, ali je Komisija zagotovila, da se storitve zunanjih svetovalcev v različnih generalnih direktoratih zaradi sistematične ocene uspešnosti ponudnikov upravljajo skladno, in opredelila vrednost, ki jo zagotavljajo zunanji svetovalci.

59 Komisija je najemanje zunanjih svetovalcev (svetovanje, raziskave, storitve izvedbe študij ali ocen) upravljala znotraj pravnega okvira iz finančne uredbe in splošnih pravil za naročanje storitev iz priročnika Komisije o javnih naročilih. Pri naročanju storitev je pripravila referenčni okvir, v katerem je opredelila delo, ki naj bi ga ponudnik opravil, pa tudi število in obliko poročil o napredku, ki jih med opravljanjem zadolžitev pričakuje od ponudnika.

60 Sodišče je pri vseh 20 pogodbah, ki jih je preučilo, ugotovilo, da je Komisija pogodbe upravljala v skladu s svojim pravnim okvirom. Na splošno so bile v pogodbah med Komisijo in ponudnikom določene ureditve spremljanja ter poročanja, pa tudi postopek preverjanja rezultatov. Komisija je pred izvedbo plačil preverila, ali so bile storitve, ki so jih opravili svetovalci, zahtevane kakovosti.

61 Sodišče je med analizo ugotovilo, da je Komisija v zvezi z nekaterimi storitvami svetovanja izvedla dodatna preverjanja kakovosti nekaterih rezultatov:

•  Komisija je pred plačilom statističnih storitev preverila kakovost statističnih podatkov, ki jih je pripravil svetovalec,
•  za pogodbo za izvajanje tehnične podpore v okviru programa za podporo strukturnim reformam je bil ustanovljen usmerjevalni odbor (s sodelovanjem pristojne službe GD REFORM, države članice in pogodbenega izvajalca) za nadziranje izvajanja pogodbe. To je zagotovilo redno spremljanje (pogosto z mesečnim poročilom) izvajanja pogodbe.

62 Če se končni produkt zagotovi pozno ali je raven njegove kakovosti nižja od pričakovanj, Komisija običajno zadrži zahtevano plačilo, dokler ne prejme zadovoljivega produkta, in ne izvršuje sankcij iz pogodbenih določb. Komisija je naložila kazni in znižala višino plačila pri treh od 20 pogodb, ki jih je izbralo Sodišče. Za to so bila potrebna intenzivna in obsežna prizadevanja operativnih enot, da bi se zagotovila ustrezna kakovost končnih produktov.

63 Čeprav je Sodišče v preučenih pogodbah odkrilo dobre primere tega, kako Komisija ocenjuje uspešnost zunanjih svetovalcev, generalni direktorati uspešnosti niso ocenjevali dosledno. Sodišče je ugotovilo, da so po izpolnitvi pogodb le nekateri generalni direktorati sistematično obravnavali pridobljene izkušnje ali izvedli naknadno analizo stroškov in koristi, ostali pa jih niso. Meni, da je Komisija zato manj sposobna opredeliti morebitna področja, na katerih so mogoče izboljšave. S tem se tudi krepi tveganje ponovnega sodelovanja s svetovalci, ki v preteklosti niso dobro opravili svojega dela.

64 Razen storitev, zagotovljenih znotraj okvira za boljše pravno urejanje (več podrobnosti je na voljo v okviru 2), si generalni direktorati niso sistematično izmenjevali razpoložljivih informacij o oceni zunanjih svetovalcev (npr. pregled stroškov, kakovost rezultatov) znotraj Komisije. Ni bilo centraliziranega zbiranja informacij o najemanju svetovalcev na interni ravni, s katerim bi se omogočila primerjava in ocena uspešnosti ponudnikov.

Slabe prakse pri izkoriščanju rezultatov zadolžitev zunanjih svetovalcev

65 Sodišče je ocenilo, ali ima Komisija vzpostavljene ustrezne prakse za čim boljšo uporabo rezultatov storitev zunanjih svetovalcev ter za prenos znanja in razširjanje teh rezultatov, kadar je to potrebno.

66 Ugotovilo je, da so v okviru smernic in zbirke orodij za boljše pravno urejanje pripravljena navodila za spremljanje ter analizo obsega, v katerem delo zunanjih svetovalcev prispeva k ocenjevalnemu postopku Komisije. Komisija to analizo predstavlja v delovnem dokumentu svojih služb, v katerem je povzeto ocenjevanje. V navedenem dokumentu je opisano, na kakšen način je Komisija med procesom uporabila strokovno svetovanje²².

67 Sodišče razen okvira za boljše pravno urejanje ni našlo podobnih smernic za storitve zunanjih svetovalcev. V izbranih generalnih direktoratih je odkrilo različne vzpostavljene prakse za opredelitev, ali in na kakšen način je Komisija uporabila rezultate in zaključke, ki so jih zagotovili zunanji svetovalci (glej tabelo 5). Zaradi premalo doslednega pristopa v različnih generalnih direktoratih je Komisija manj zmožna oceniti koristi uporabe teh storitev.

68 Vprašanje prenosa znanj in spretnosti z zunanjih svetovalcev na osebje Komisije se ne nanaša na vse vrste pogodb. Ko se za obravnavanje pomanjkljivosti v strokovnem znanju v Komisiji najamejo svetovalci, je lahko prenos znanj in spretnosti na Komisijo pomemben ter ustrezen dejavnik. Komisija je potrdila, da je v pogodbah o opravljanju storitev le redko obravnavan prenos znanja s svetovalcev. Ali je prenos znanj in spretnosti potreben, se ne obravnava sistematično. Nobena izmed pogodb, ki jih je Sodišče pregledalo, ni vključevala posebne zahteve za prenos znanj in spretnosti s svetovalcev na osebje Komisije.

69 Komisija ima raznolika orodja, ki vsebujejo informacije, na podlagi katerih je mogoča izmenjava informacij o storitvah zunanjih svetovalcev, vendar so manj ustrezna za razširjanje dela, ki so ga ti svetovalci opravili, kot je povzeto v tabeli 6.

70 Generalni direktorati so uporabljali različne metode za izmenjavo znanja o izložkih zunanjih svetovalcev (glej primere na sliki 9). To razširjanje je bilo razdrobljeno in osredotočeno na raven generalnega direktorata, kar omejuje potencial za učinkovito deljenje rezultatov dela zunanjih svetovalcev znotraj Komisije.

71 Sodišče je ugotovilo, da medinstitucionalna podatkovna zbirka študij EU (IISDB) vsebuje informacije o načrtovanih in izvedenih ocenah ter študijah, na podlagi katerih bi bilo mogoče razširjati znanje. Od marca 2022 lahko do podatkovne zbirke dostopajo vse institucije. Sodišče je analiziralo informacije, ki so jih v to podatkovno zbirko vnesli izbrani generalni direktorati. Ti so študije evidentirali na različne načine, kot je prikazano v tabeli 7, nekatere tehnične študije (npr. poročila, priporočila, tehnične analize) pa niso bile vključene v podatkovno zbirko. Zato IISDB vsebuje delne informacije o vseh izvedenih študijah, Komisija pa zbirke ni zasnovala kot celovito orodje za izmenjavo znanja.

Upravljavske informacije Komisije so le delno točne, sistematično poročanje pa je slabo

72 Sodišče v tem delu preučuje informacije, ki so Komisiji na voljo v zvezi z najemanjem zunanjih svetovalcev, in kako je Komisija poročala o njihovi uporabi.

Komisija nima točnih informacij o obsegu in vrsti storitev zunanjih svetovalcev, ki jih uporablja

73 Sodišče je ocenilo, ali ima Komisija ustrezne in zanesljive informacije, ki bi ji omogočile učinkovit nadzor nad uporabo zunanjih svetovalcev in poročanje o njej ter ali so take informacije na voljo za različne vrste storitev. Sodišče je preučilo, na kakšen način so generalni direktorati Komisije evidentirali informacije za tovrstne storitve, in testiralo podatke za obdobje 2017–2019.

74 Finančni sistem Komisije od leta 2017 omogoča evidentiranje pogodb o opravljanju storitev zunanjih svetovalcev v štirih kategorijah: svetovanje, študije, ocene in raziskave. Komisija je sicer jasno opredelila, kaj pomenita kategoriji „študija” in „ocena” (glej odstavek 23), vendar generalnim direktoratom ni zagotovila jasne opredelitve svetovalnih in raziskovalnih storitev (glej odstavek 24). Ti dve kategoriji sta bili splošneje opredeljeni (glej tabelo 2). Posledično so ju generalni direktorati nedosledno uporabljali pri evidentiranju uporabe zunanjih svetovalcev.

75 Na primer, na seznamu je kategorija „svetovanje”, v okviru katere je bila evidentirana velika večina storitev zunanjih svetovalcev (glej tabelo 3), opisana kot „svetovalne” storitve. Sodišče je ugotovilo, da so generalni direktorati pod to kategorijo evidentirali raznolike storitve. Sem spadajo nekatere storitve, ki se običajno oddajajo v zunanje izvajanje, kot so:

•  storitve za razvoj in upravljanje sistemov IT, vključno z licencami, vzdrževanjem, študijami in podporo,
•  statistične storitve ter storitve združevanja podatkov in pridobivanja informacij (temeljne dejavnosti Eurostata in sekundarne dejavnosti drugih generalnih direktoratov),
•  tehnična podpora za države članice in tehnična pomoč za države (zlasti tretje države).

V slednjem primeru v finančnem sistemu Komisije ni opredeljen končni upravičenec storitve zunanjih svetovalcev. Komisija v okviru razdelka 4 večletnega finančnega okvira „Evropa v svetu” naroča večino takih storitev v korist tretjih držav EU. Te storitve so predstavljale 1 milijardo EUR skupnega zneska sklenjenih pogodb z zunanjimi svetovalci v obdobju 2017–2019. Komisiji to ne omogoča, da bi ustrezno predstavila svojo uporabo zunanjih svetovalcev.

76 Kategorija „raziskave” vključuje vse storitve, povezane z raziskovalnimi, razvojnimi in znanstvenimi dejavnostmi, ki ne spadajo v nobeno izmed ostalih treh kategorij. JRC je na primer v to kategorijo vključil približno 88 % storitev, ki jih je naročil (tj. 107,2 milijona EUR). Sodišče je ugotovilo, da je to zajemalo raznolike pogodbe, pri čemer so nekatere spadale v druge kategorije (glej tabelo 3): izvajanje študij ali ocen, zagotavljanje tehnične pomoči, laboratorijsko vzdrževanje in oprema, pridobivanje podatkov, podaljševanje blagovnih znamk in pristojbine za patente, organizacija usposabljanj in konferenc ter razgradnja jedrskih objektov.

77 Komisija ima decentralizirano strukturo z veliko različnimi oddelki, odgovornimi za evidentiranje podatkov v centralnem finančnem sistemu. Komisija se je zavedala težav s točnostjo evidentiranja podatkov, zato je leta 2020 in 2021 izvajala čiščenje, da bi odpravila napake ali netočnosti pri kodiranju, povezane s pogodbami z zunanjimi svetovalci. Leta 2021 je ustvarila tudi preglednico kakovosti podatkov, da bi sistematično spremljala kakovost evidentiranih podatkov o pogodbah.

78 Sodišče je kljub tem pobudam vseeno odkrilo več neskladnosti in napak, ki so jih generalni direktorati naredili pri kodiranju pogodb z zunanjimi svetovalci (več podrobnosti je na voljo v Prilogi I).

79 Komisija zaradi premalo podrobnih kategorij pogodb in napak pri kodiranju ni imela točnih informacij o obsegu in vrstah storitev zunanjih svetovalcev, ki jih je naročila.

Komisija ne sporoča sistematično informacij o svoji uporabi storitev zunanjih svetovalcev

80 Sodišče je ob upoštevanju, v kakšnem obsegu je Komisija uporabljala zunanje svetovalce, ocenilo, ali je bilo vzpostavljeno ustrezno in sistematično interno poročanje. Organi, odgovorni za razrešnico, in drugi deležniki so Komisijo zaprosili za informacije o zneskih, ki jih namenja zunanjim svetovalcem (glej odstavek 14). Te poizvedbe odražajo resnično zanimanje javnosti za število in strošek zunanjih svetovalcev, vrste zagotovljenih storitev ter morebitna tveganja, ki so s tem povezana.

81 Analiza uporabe zunanjih svetovalcev ali porabe zanje in notranje poročanje o tem se ne izvajata. Interni upravni odbor Komisije je vprašanje zunanjih svetovalcev obravnaval ad hoc, npr. ko je podprl smernice o internih izvajalcih storitev²³.

82 Poročanje o uporabi zunanjih svetovalcev se zagotavlja predvsem na podlagi povpraševanja. Komisija na zahtevo (npr. Evropskega parlamenta) pripravi poročilo, ki temelji na informacijah iz njenega finančnega sistema. Vendar morajo generalni direktorati Komisije izvajati ročna preverjanja podatkov, da bi zagovorili, da se sporočajo le pravilni zneski, ki ustrezajo zadevnim storitvam. Med revizijo Sodišča so bile odkrite napake v podatkih Komisije (glej odstavek 78).

83 Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU je glavno poročilo Komisije o smotrnosti na visoki ravni v zvezi z rezultati, doseženimi v okviru proračuna EU. V letnih poročilih o dejavnostih generalnih direktoratov se poroča o smotrnosti na lokalni ravni. Oba sklopa poročil ne razkrivata informacij o uporabi zunanjih svetovalcev.

84 Poraba za zunanje svetovalce se financira iz operativnih sredstev različnih programov EU in predstavlja zelo majhen delež skupnih odhodkov iz poslovanja. Zato pogosto ni zajeta v temeljit nadzor nad uporabo notranjih sredstev, ki se financirajo iz upravnih odhodkov, in tozadevno poročanje. Ker ni celovitega poročanja na ravni Komisije, je ta manj zmožna take storitve uspešno upravljati v okviru skupne uporabe sredstev ter opredeliti tveganja, povezana z njihovim zagotavljanjem.

Zaključki in priporočila

85 Evropska komisija vsako leto nameni približno 1 milijardo EUR za storitve zunanjih svetovalcev, ki jih uporablja za podporo pri raznolikih svetovalnih, študijskih, ocenjevalnih in raziskovalnih dejavnostih. Sodišče je zaključilo, da Komisija uporabe zunanjih svetovalcev ne upravlja na način, s katerim bi bila zagotovljena stroškovna učinkovitost in v celoti varovani njeni interesi.

86 Sodišče je ugotovilo, da v okviru Komisije, s katerim se ureja uporaba zunanjih svetovalcev, obstajajo znatne pomanjkljivosti. Okvir Komisije za svetovanje in raziskave, kamor se uvršča večina zneska pogodb, sklenjenih z zunanjimi svetovalci, ni vseboval navodil v zvezi z obsegom, v katerem je mogoče naloge oddajati v zunanje izvajanje, kako so storitve zunanjih svetovalcev opredeljene ter katere zmožnosti in zmogljivosti bi bilo treba ohranjati interno (odstavki 18–26).

87 V okviru Komisije so za študije in ocene zagotovljene jasne smernice za utemeljevanje ter dokumentiranje uporabe zunanjih svetovalcev namesto internega osebja. Komisija je redno uporabljala svetovalce za izvajanje ponavljajočih se dejavnosti. V številnih takih primerih ni bilo dokazov, da je bila izvedena ocena potreb (odstavki 24 in 28–32).

Priporočilo 1 – Dokončanje obstoječega okvira, s katerim se ureja uporaba storitev zunanjih svetovalcev

Komisija naj dodatno razvije svoj okvir, s katerim se ureja uporaba zunanjih svetovalcev. V okviru naj:

1. opredeli različne oblike podpore, ki jo lahko zagotovijo zunanji svetovalci;
2. določi smernice, kako izvajati ocene potreb (med drugim, kdaj je treba izvesti analize stroškov in koristi), vključno z metodami za oceno potrebe po oddaji dela v zunanje izvajanje namesto uporabe internega osebja;
3. zagotovi merila, ki se uporabljajo za dejavnosti in procese, ki bi se morali izvajati znotraj Komisije ter jih ne bi smeli oddati v zunanje izvajanje.

Ciljni rok za izvedbo: december 2023.

88 Sodišče je ugotovilo, da je Komisija pri naročanju storitev pri zunanjih izvajalcih upoštevala finančno uredbo in svoja notranja pravila. Merila, ki jih je uporabljala za izbiro zmagovalnih ponudb, so bila ustrezna (odstavki 34–36).

89 Komisija ni v zadostni meri spremljala in obvladovala pomembnih tveganj, povezanih z uporabo zunanjih svetovalcev. Sem spadata tveganji koncentracije ponudnikov in prevelike odvisnosti od razmeroma majhnega števila ponudnikov storitev. To s seboj prinaša tveganje, da so nekateri ponudniki z obsežnimi izkušnjami z delom s Komisijo uspešnejši pri sklepanju pogodb, ker so pridobili konkurenčno prednost. Poleg tega je Komisija izvedla vsa potrebna formalna preverjanja nasprotij interesov. Vendar v okviru teh preverjanj ni mogoče zagotoviti, da so zaznana in odpravljena vsa pomembna tveganja. Nekatera znatna tveganja, povezana s storitvami, ki jih zagotavljajo zunanji svetovalci, zato niso bila ustrezno interno analizirana (odstavki 38–56).

Priporočilo 2 – Boljše spremljanje in blaženje tveganj, ki izhajajo iz uporabe storitev zunanjih svetovalcev

Komisija naj izboljša svoj pristop k spremljanju in blaženju tveganj, povezanih z njeno uporabo zunanjih svetovalcev, z:

1. rednim analiziranjem tveganj koncentracije in prevelike odvisnosti na ravni generalnih direktoratov ter Komisije;
2. razjasnitvijo vzpostavljenih postopkov, povezanih s konkurenčno prednostjo, ki jo imajo zunanji ponudniki z dolgotrajnimi izkušnjami na ravni EU;
3. dopolnitvijo navodil za preprečevanje nasprotij interesov z vključitvijo tveganj, ki še niso bila obravnavana;
4. zagotavljanjem, da generalni direktorati opredelijo kritična tveganja in poročajo o njih ter da so bila ta tveganja predstavljena internemu upravnemu odboru, da bi ta lahko usklajeval ocenjevanje in obvladovanje teh tveganj ter svetoval v zvezi s tem.

Ciljni rok za izvedbo: december 2023.

90 Komisija je dobro upravljala posamezne pogodbe z zunanjimi svetovalci. Zagotovila je na primer, da so svetovalci storitve izvedli ustrezno kakovostno, preden jih je plačala. Vendar Komisija uspešnosti zunanjih svetovalcev ni ocenjevala dosledno in (razen v primeru študij in ocen) informacij o teh ocenah ni delila s svojimi generalnimi direktorati. V pogodbah o opravljanju storitev je le redko obravnavan prenos znanja svetovalcev, Komisija pa ne obravnava sistematično, ali je potreben prenos znanj in spretnosti. Razširjanje rezultatov dela svetovalcev je bilo razdrobljeno in osredotočeno na raven generalnih direktoratov; podatki so bili v nekaterih primerih nepopolni (odstavki 57–71).

Priporočilo 3 – Boljša uporaba rezultatov storitev zunanjih svetovalcev

Komisija naj dosledno opredeljuje in izkorišča vrednost, ki se ji zagotavljajo s storitvami zunanjih svetovalcev, tako da, kadar je to ustrezno, izvaja:

1. sistematične ocene po opravljenem delu zaradi pridobivanja izkušenj;
2. sistematično analizo, ali je potreben prenos znanja svetovalcev osebju Komisije;
3. interne ureditve za razširjanje pridobljenih izkušenj in rezultatov in opredeli dobre prakse v zvezi z zadolžitvami zunanjih svetovalcev.

Ciljni rok za izvedbo: december 2023.

91 Z informacijskimi sistemi Komisije se niso zagotavljale točne informacije o obsegu in vrstah uporabljenih storitev zunanjih svetovalcev, čeprav jih Komisija uporablja kot dopolnilen vir za zagotavljanje svojih izložkov. Komisija se tega zaveda in je pred kratkim začela pripravljati izboljšave. Informacij o svoji uporabi storitev zunanjih svetovalcev ne sporoča sistematično Parlamentu in Svetu, prav tako ne izvaja internega poročanja (odstavki 72–84).

Priporočilo 4 – Boljše poročanje o uporabi storitev zunanjih svetovalcev

Komisija naj redno poroča o uporabi storitev zunanjih svetovalcev. To poročanje naj temelji na točnih in popolnih podatkih ter vključuje informacije, kot sta obseg in vrsta prejetih storitev.

Ciljni rok za izvedbo: december 2023.

To poročilo je sprejel senat V, ki ga vodi Tony Murphy, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu 17. maja 2022.

Priloga

Priloga I – Primeri nepravilnega in nedoslednega kodiranja kategorije pravne obveznosti

V spodnjih tabelah so navedeni primeri nepravilnega (tabela 8) ali nedoslednega (tabela 9) kodiranja kategorij pravne obveznosti, ki jih je Sodišče odkrilo v pregledanih dokumentih. Med revidiranim obdobjem je bila na podlagi kategorije pravne obveznosti okvirne pogodbe določena kategorija pravne obveznosti vseh nadaljnjih posameznih pogodb, ne glede na točen predmet posamezne pogodbe. Ti primeri niso navedeni v spodnjih tabelah.

Kratice

EASME: Izvajalska agencija za mala in srednja podjetja²⁴

ENVAC: svetovalni odbor Generalnega direktorata za okolje za javna naročila

ESTAT/Eurostat: Statistični urad Evropske unije

FPI: Služba za instrumente zunanje politike

GD AGRI: Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja

GD BUDG: Generalni direktorat za proračun

GD CLIMA: Generalni direktorat za podnebno politiko

GD DEVCO: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj, leta 2021 se je preimenoval v Generalni direktorat za mednarodna partnerstva (GD INTPA)

GD EMPL: Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje

GD ENER: Generalni direktorat za energetiko

GD ENV: Generalni direktorat za okolje

GD GROW: Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja

GD MOVE: Generalni direktorat za mobilnost in promet

GD NEAR: Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja

GD REFORM: Generalni direktorat za podporo strukturnim reformam

IISDB: medinstitucionalna podatkovna zbirka študij EU

JRC: Skupno raziskovalno središče

VFO: večletni finančni okvir

Glosar

Interni upravni odbor: centralni upravljalni organ Komisije, ki zagotavlja usklajevanje, nadzor, svetovanje in strateško usmeritev v zvezi z internimi vprašanji, vključno z dodelitvijo sredstev ter obvladovanjem tveganj.

Izjemni postopek za oddajo javnega naročila: postopek za oddajo javnega naročila, ki se uporablja v nujnih primerih in vključuje pogajanje s ponudniki, izbranimi brez poziva k oddaji ponudb.

Letno poročilo o dejavnostih: poročilo, ki ga pripravijo vsi generalni direktorati Komisije ter institucije in organi EU in v katerem sta opisani njihova smotrnost poslovanja glede na zastavljene cilje ter uporaba finančnih in človeških virov.

Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna: letno poročilo Komisije o njenem upravljanju proračuna EU in doseženih rezultatih, v katerem so povzete informacije iz letnih poročil generalnih direktoratov in izvajalskih agencij o njihovih dejavnostih.

Načrt upravljanja: letni načrt, ki ga pripravi vsak oddelek Komisije, v katerem je opisano delo oddelka v zvezi s prioritetami in strateškimi cilji Komisije ter na podlagi katerega je omogočeno načrtovanje in spremljanje dejavnosti, virov in potreb po osebju ter poročanje o njih.

Odprti postopki za oddajo javnih naročil: postopek za oddajo javnega naročila, v katerem lahko sodelujejo vsi morebitni ponudniki.

Okvirna pogodba: obširen sporazum, v okviru katerega je mogoče skleniti bolj specifične pogodbe.

Omejeni postopki za oddajo javnih naročil: postopek za oddajo javnega naročila, v katerem lahko sodelujejo le izbrani ponudniki.

Postopki za oddajo javnih naročil s pogajanji: postopek za oddajo javnega naročila, ki vključuje omejeno število ponudnikov in pri katerem se lahko javni naročnik pogaja o pogodbenih pogojih.

Razpis za prijavo interesa: predizbira morebitnih ponudnikov, ki bodo vabljeni k sodelovanju v omejenem postopku za oddajo javnega naročila.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat V – Financiranje in upravljanje EU –, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Tony Murphy. Revizijo je vodil član Sodišča François-Roger Cazala, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Dirk Pauwels in atašejka v njegovem kabinetu Stéphanie Girard, vodilni upravni uslužbenec Colm Friel, vodja naloge Daria Bochnar ter revizorki Marion Kilhoffer in Anzela Poliulianaite. Grafično podporo sta zagotovila Alexandra Mazilu in Jesús Nieto Muñoz, jezikovno podporo pa Richard Moore.

Končne opombe

¹ Oddelki, službe in izvajalske agencije, ki so najeli zunanje svetovalce.

² Evropska komisija, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

³ Risk Management in the Commission – Implementation Guide, različica je bila posodobljena septembra 2021.

⁴ Evropska komisija, C(2018) 7703 final, Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

⁵ Pismo Evropskega parlamenta predsednici Evropske komisije z dne 30. marca 2021, podelitev razrešnice Komisiji za leto 2019, pisna vprašanja komisarju Johannesu Hahnu, zaslišanje z dne 11. januarja 2021; podelitev razrešnice Komisiji za leto 2019, pisna vprašanja generalni sekretarki Ilze Juhansone, zaslišanje z dne 6. januarja 2021.

⁶ Podrobni odgovori Komisije na posebne zahteve Sveta, ki dopolnjujejo Poročilo Komisije o nadaljnjem ukrepanju glede razrešnice za proračunsko leto 2019, COM(2021) 405 final (točka 33).

⁷ GD AGRI, GD BUDG, GD EMPL, GD ENV, GD GROW, GD HR, JRC, GD NEAR, GD REFORM, Eurostat, EASME in Generalni sekretariat Evropske komisije.

⁸ UL L 193, 30.7.2018, Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, 18.7.2018.

⁹ Evropska komisija, Vade-mecum on public procurement in the Commission, februar 2016, posodobljeno januarja 2020.

¹⁰ COM(2002) 713 final, Communication from the Commission on the collection and use of expertise by the Commission: principles and guidelines, 11.12.2002.

¹¹ Evropska komisija, Harmonised procedures for managing Commission studies, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final in SWD(2017) 350 final.

¹³ Orodje št. 43: TOOL #43. What is an evaluation and when is it required?, orodje št. 44: TOOL #44. Planning & the 5 year rolling evaluation plan in orodje št. 48: TOOL #48. Conducting the evaluation.

¹⁴ Evropska komisija, Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated, 27. julij 2020.

¹⁵ Orodje št. 4: TOOL #4. Evidence-based better regulation in orodje št. 44: TOOL #44. Planning & the 5 year rolling evaluation plan.

¹⁶ Prikazani so le generalni direktorati s skupnim zneskom sklenjenih pogodb, ki presega 50 milijonov EUR.

¹⁷ Obvestilo Komisije (2021/C 121/01) – Smernice o izogibanju in obvladovanju nasprotja interesov v skladu s finančno uredbo, 9.4.2021.

¹⁸ Kakor so bili nazadnje spremenjeni z Uredbo (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 (UL L 287, 29.10.2013, člen 16).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/sl/decision/en/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/sl/press-release/en/141928

²¹ Orodje št. 48: TOOL #48. Conducting the evaluation.

²² Orodje št. 49: TOOL #49. The staff working document for evaluation.

²³ Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated.

²⁴ Od leta 2021 se imenuje Izvajalska agencija Evropskega sveta za inovacije ter za mala in srednja podjetja (Eismea), da bi ime odražalo njen novi mandat in dejavnosti.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8233-8	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/891753	QJ-AB-22-013-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8227-7	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/21179	QJ-AB-22-013-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2022

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s https://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (https://data.europa.eu/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.