Kommissionens koncentrationskontroller och antitrustförfaranden i EU: marknadstillsynen behöver utökas

Sammanfattning

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska det råda sund konkurrens för företag på EU:s inre marknad och i konsumenternas intresse. Därför har kommissionen stora utrednings- och beslutsbefogenheter som innebär att den kan förbjuda konkurrensbegränsande avtal mellan företag eller vidta åtgärder mot företag som missbrukar sin ställning på den inre marknaden (s.k. ”antitrustförfaranden”). Kommissionen undersöker också större företagskoncentrationer och hur de påverkar konkurrensen på den inre marknaden (s.k. ”koncentrationskontroll”).

Både kommissionen och EU-medlemsstaternas nationella konkurrensmyndigheter kan tillämpa EU:s konkurrensregler direkt i antitrustärenden som påverkar handeln mellan medlemsstater. Kommissionen har fastställt kriterier för att fördela ärenden mellan medlemsstaterna och kommissionen.

Detta är vår första revision av kommissionens roll som verkställande myndighet inom områdena företagskoncentration och antitrust. Under de senaste tio åren har tillämpningen av EU:s konkurrensregler påverkats av betydande förändringar i marknadsdynamiken och varit en central fråga för allmänintresset och i den offentliga debatten. Vid granskningen undersökte vi om kommissionen, genom generaldirektoratet för konkurrens, tillämpade EU:s konkurrensregler väl vid sina koncentrationskontroller och antitrustförfaranden. Vi undersökte därför kommissionens detektions- och utredningsförmåga samt hur den använde sina verkställighetsbefogenheter vid koncentrationskontroller och antitrustförfaranden. Vi tittade även på hur kommissionen samarbetade med de nationella konkurrensmyndigheterna, hur den rapporterade resultaten av sina verkställighetsåtgärder och hur den fick feedback. Vår rapport belyser frågor som skulle kunna vara av betydelse för kommissionens framgångar nu och framöver.

Vi kom fram till att kommissionen generellt sett utnyttjade sina verkställighetsbefogenheter väl vid koncentrationskontroller och antitrustförfaranden och att den tog itu med konkurrensproblem genom sina beslut. Men det krävs förbättringar inom ett antal områden.

För att inte enbart förlita sig på mottagna klagomål vidtog kommissionen åtgärder på eget initiativ för att upptäcka problem som skulle kunna påverka den inre marknaden. Den investerade dock inte tillräckliga resurser i marknadsövervakning. Incitament som infördes för att uppmuntra till egenrapportering av ärenden fungerade, men antalet sådana ärenden har minskat sedan 2015. Kommissionen prioriterade ärenden och fördelade resurser till relevanta utredningar, men fördelningen gjordes inte utifrån någon tydlig viktning av kriterier för att säkerställa att de mest riskfyllda ärendena valdes ut.

En stor del av de tillgängliga resurserna användes till koncentrationskontroll. Kommissionen tillämpade ett förenklat förfarande på ett bra sätt men den måste rationalisera åtgärderna ytterligare. Vi konstaterade även att de omsättningsbaserade tröskelvärden som används för att avgöra om en transaktion kan komma att påverka konkurrensen på den inre marknaden inte nödvändigtvis garanterar att alla betydande transaktioner omfattas av kommissionens granskning.

Kommissionen tog itu med konkurrensproblem genom sina antitrustbeslut men utredningarna drog ofta ut på tiden. Eftersom antitrustreglerna inte verkställs förrän efter det att ett konkurrensproblem har uppstått finns det risk att de utdragna förfarandena påverkar ändamålsenligheten i besluten negativt. Kommissionen vidtog åtgärder för att påskynda sina antitrustförfaranden men var samtidigt tvungen att hantera komplexa utredningar. Detta gällde framför allt de nya digitala marknaderna, där man behövde anpassa de traditionella antagandena om effektiv konkurrens och utvärdera ändamålsenligheten i de befintliga rättsliga verktygen för ingripande. Dessutom hade kommissionen ännu inte uppdaterat sina riktlinjer och tillkännagivanden för att öka rättssäkerheten för företag som är verksamma inom dessa marknader och för att stödja de nationella konkurrensmyndigheterna i deras eget beslutsfattande.

För att garantera en ändamålsenlig tillämpning av konkurrensreglerna krävs det avskräckande böter. De bötesbelopp som kommissionen utfärdar för överträdelser av konkurrensregler är bland de högsta i världen. Men hur stor effekten av höga bötesbelopp blir beror på de berörda företagens storlek, hur stor sannolikheten är för att överträdelserna upptäcks, vilka vinstmöjligheter som kan kopplas till överträdelserna och hur länge kommissionens utredningar pågår. Kommissionen har hittills inte gjort någon bedömning av vilken avskräckande effekt dess bötesbelopp har.

De nationella konkurrensmyndigheterna fattar de flesta besluten i ärenden som omfattas av EU:s antitrustregler. De nationella konkurrensmyndigheterna och kommissionen hade ett gott samarbete inom ramen för det Europeiska konkurrensnätverket, förutom när det gällde marknadsövervakning och verkställighetsprioriteringar som inte hade samordnats noga. Det fanns en mekanism för effektiv fördelning av antitrustärenden mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna som inte utnyttjades optimalt.

Kommissionens definition av målen som skulle uppnås var väldigt allmänt formulerad. Detta ihop med bristen på lämpliga uppgifter för att övervaka resultat gjorde det svårt att bedöma prestationen i fråga om verkställighetsåtgärder. Kommissionen utförde inte regelbundet efterhandskontroller av ändamålsenligheten i sitt arbete, trots att sådana kontroller skulle ha bidragit till bättre beslutsfattande och bättre resursfördelning. Kommissionens rapportering om resultatet av verkställighetsåtgärderna är fortfarande inriktad på åtgärder snarare än effekter, och det görs i nuläget inga regelbundna, oberoende bedömningar av hur konkurrensmyndigheterna i EU presterar.

Vi lämnar ett antal rekommendationer som syftar till att stärka kommissionens kapacitet att

• öka sannolikheten för att upptäcka överträdelser,
• göra tillämpningen av konkurrensreglerna mer ändamålsenlig,
• utnyttja Europeiska konkurrensnätverkets potential bättre,
• förbättra prestationsrapporteringen.

Inledning

Konkurrensregler i EU

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) förbjuder vissa förfaranden som är oförenliga med den inre marknaden¹. Till dessa förfaranden hör alla former av otillåten samverkan mellan företag som resulterar i eller syftar till begränsning eller snedvridning av den gränsöverskridande konkurrensen på den inre marknaden. Det tydligaste exemplet på en sådan olaglig handling är otillåten samverkan mellan konkurrenter i form av hemliga karteller, där företag fastställer priser eller delar upp marknader, vilket leder till en omotiverad ökning av deras vinster på konsumenternas bekostnad. Samarbete kan vara tillåtet om det syftar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande. Detta förutsätter att konsumenterna får en skälig andel av den vinst som uppnås och att konkurrensen påverkas proportionellt och inte sätts ur spel².

Enligt EUF-fördraget är det också förbjudet för företag som har en dominerande ställning på en viss marknad att missbruka denna ställning i syfte att eliminera eller minska konkurrensen³. Exempel på detta är om ett företag

• kräver att kunderna köper en viss produkt enbart av det dominerande företaget (exklusiv inköpsskyldighet),
• sätter priser på en förlustbringande nivå (underprissättning),
• inför orättvisa villkor för att hindra konkurrenter från att ta sig in på marknaden (avskärmning),
• tar ut oskäliga (alltför höga) priser från köparna,
• begränsar produktionen eller den tekniska utvecklingen och därmed minskar konsumenternas valfrihet.

Kommissionens roll som verkställare av konkurrensreglerna

I enlighet med fördragen har EU exklusiv befogenhet att fastställa de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion. Kommissionen ansvarar för att reglerna tillämpas enhetligt. Detta är avgörande för att EU:s inre marknad ska fungera, eftersom kommissionen korrigerar ofullkomligheter i marknadsfunktionen och vidtar åtgärder när företagen bryter mot reglerna⁴.

För att reglerna ska tillämpas ändamålsenligt krävs det att konkurrensmyndigheterna är oberoende. En konkurrensmyndighet ska med andra ord, oberoende av ekonomiska aktörer och regeringar och deras politiska prioriteringar, fatta beslut om vilka ärenden de ska utreda och vidta åtgärder mot. För att vara oberoende behöver konkurrensmyndigheterna även tillräckliga resurser (såväl mänskliga som tekniska) för att kunna verkställa konkurrensreglerna på ett ändamålsenligt sätt.

Enligt EU:s lagstiftning⁵ har kommissionen ett antal viktiga utrednings- och beslutsbefogenheter, såsom att inspektera företag, förbjuda karteller eller andra konkurrensbegränsande beteenden eller påföra böter på företag som bryter mot EU:s konkurrensregler. Denna typ av utredningar brukar kallas ”antitrustförfaranden”. Kommissionens beslut att förbjuda en viss konkurrensbegränsande verksamhet är bindande för de inblandade företagen, men de utgör även prejudikat för liknande ärenden. Inom ramen för EUF-fördraget, förordning nr 1/2003 och EU-domstolens rättspraxis åtnjuter kommissionen egen bestämmanderätt när det gäller att

• fastställa målen och de bakomliggande ekonomiska begreppen för ”effektiv konkurrens”,
• besluta om hur den ska använda sina utredningsbefogenheter och genomföra sina utredningar,
• definiera de korrigerande åtgärder som behövs för att stoppa konkurrensbegränsande verksamheter eller tvivelaktiga koncentrationer.

Kommissionen har som mål att skydda en effektiv konkurrensstruktur på marknaderna i syfte att främja konsumenternas välfärd och bidra till att uppnå en integrerad inre EU-marknad⁶. Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet konsumentvälfärd, men det innebär i enkla ordalag att kommissionen ur en ekonomisk synvinkel undersöker hur konkurrensen på marknaderna i EU ser ut i förhållande till konsumenternas intressen i fråga om priser, kvalitet och urval av varor och tjänster samt innovation.

Kommissionen ansvarar även för att övervaka industriella omstruktureringar när det finns risk att dessa kan ha en konkurrensbegränsande inverkan på den inre marknaden. Detta kan till exempel vara när två oberoende företag går samman eller upprättar en självständig gemensam ekonomisk aktör (ett s.k. ”självständigt fungerande gemensamt företag”). Sådana konsolideringar, som är normalt förekommande i en marknadsekonomi, kan leda till en effektivare fördelning av produktionstillgångarna, men de kan även ha en negativ inverkan på konkurrensen. I så fall kan kommissionen behöva ingripa för att skydda den inre marknadens funktion. Detta kallas för ”EU:s koncentrationskontroll” och regleras genom en av rådets förordningar⁷.

Koncentrationskontroller görs innan transaktionen genomförs och inom snäva tidsramar (förhandskontrollsystem), men när det gäller antitrustförfaranden får kommissionen inte inleda något sådant förrän efter att ett företag misstänks ha överträtt konkurrensreglerna (efterhandskontrollsystem). Under de senaste tio åren har kommissionen i genomsnitt undersökt över 300 anmälningar om koncentrationer och runt 200 antitrustärenden per år.

Inom kommissionen ansvarar kommissionskollegiet gemensamt för alla centrala beslut om konkurrensärenden och policyfrågor, såsom lagstiftningsförslag, tillkännagivanden och riktlinjer. Kollegiet har gett den kommissionsledamot som ansvarar för konkurrensfrågor befogenhet att ensidigt fatta vissa typer av mindre viktiga beslut som inte ger upphov till särskilda policyproblem. Den kommissionsledamot som ansvarar för konkurrensfrågor övervakar generaldirektoratet för konkurrens (GD Konkurrens), som granskar anmälningar om koncentrationer, utreder antitrust- och koncentrationsärenden samt, i samarbete med andra kommissionsavdelningar, utarbetar beslut och policydokument, däribland lagstiftningsförslag, som ska antas av kommissionen.

De nationella myndigheternas roll vid antitrustförfaranden

Såväl kommissionen som EU-medlemsstaternas nationella konkurrensmyndigheter har behörighet att direkt tillämpa EU:s konkurrensregler i antitrustärenden som påverkar handeln mellan medlemsstater (se ruta 1)⁸.

Den decentraliserade strategin med ”parallell tillämpning” har inneburit att EU:s antitrustregler tillämpas i betydligt större omfattning, men kommissionen är fortfarande ytterst ansvarig för att se till att de nationella konkurrensmyndigheterna tillämpar reglerna enhetligt¹⁰. Kommissionen har också behörighet att fatta beslut som gäller inom hela EES-området (EU:s medlemsstater, Island, Liechtenstein och Norge)¹¹.

Den parallella tillämpningen av EU:s antitrustregler kräver ett nära samarbete mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Därför har kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna inrättat det Europeiska konkurrensnätverket¹² som en mekanism genom vilken de kan (i) besluta om vilken konkurrensmyndighet som ska utreda ett ärende, och (ii) utbyta information om vilka utredningsåtgärder som ska vidtas och vilka verkställighetsbeslut som ska fattas. I det Europeiska konkurrensnätverket ingår även en rådgivande kommitté bestående av företrädare för nationella konkurrensmyndigheter som kommissionen måste samråda med innan den fattar slutgiltiga konkurrensrelaterade beslut.

De nationella domstolarna utgör ett komplement i verkställandet eftersom de behandlar tvister mellan privata aktörer i ärenden som rör EU:s antitrustregler. De nationella domstolarna får inte fatta beslut som strider mot kommissionens beslut¹³.

De nationella konkurrensmyndigheterna har stor frihet att besluta om huruvida de ska utreda en överträdelse eller inte och om vilka böter som ska åläggas. Deras beslut är bindande för medlemsstatens territorium och måste ta hänsyn till de principer som fastställts genom beslut som fattats av kommissionen själv eller av en domstol. Kommissionens tillkännagivanden och riktlinjer om verkställandet av beslut som fattats i antitrustärenden är inte bindande för de nationella konkurrensmyndigheterna men kan påverka deras beslut. De nationella domstolarna kan be kommissionen om synpunkter på tolkningen av EU:s konkurrensregler och hänskjuta ärendet till EU-domstolen för ett förhandsavgörande. Så snart kommissionen inleder en egen utredning fråntas nationella konkurrensmyndigheter sin fortsatta roll i det aktuella ärendet.

Den parallella tillämpningen av EU:s antitrustregler illustreras i figur 1.

Källa: Revisionsrätten.

Koncentrationskontroll i EU och nationellt

Kommissionen ansvarar för utredningen av företagskoncentrationer när omsättningen för de samgående företagen överstiger ett tröskelvärde som fastställts i EU:s lagstiftning¹⁴. Om omsättningen ligger under tröskelvärdet kan medlemsstaterna ansvara för att bedöma koncentrationer i enlighet med den nationella lagstiftningen. Ärenden kan överföras enligt systemet för hänskjutande mellan kommissionen och medlemsstaterna, vilket innebär en viss flexibilitet. Till exempel kan kommissionen under vissa omständigheter återhänvisa ett ärende till en medlemsstat och vice versa (se figur 2).

Källa: Revisionsrätten.

Om kommissionen anser att en föreslagen koncentration skulle innebära ett påtagligt hinder för effektiv konkurrens kan den antingen förbjuda koncentrationen eller tillåta den under förutsättning att de samgående parterna gör vissa bindande åtaganden som de själva föreslagit och som syftar till att förhindra konkurrensproblem på de berörda marknaderna.

Om en koncentration omfattas av en nationell konkurrensmyndighets behörighet får denna myndighet självständigt fatta beslut om huruvida koncentrationen ska godkännas eller inte enbart enligt den nationella lagstiftningen. I sex medlemsstater har dock de nationella regeringarna, oftast genom näringsministern, möjlighet att i undantagsfall upphäva ett beslut om koncentrationsförbud eller ändra åtaganden av hänsyn till allmänintresset, till exempel om de tror att den konkurrensbegränsande effekten på de berörda marknaderna vägs upp av behovet av att bevara arbetstillfällen eller utveckla särskilda nationella industrier¹⁵.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Under de senaste tio åren har antalet EU-relevanta företagskoncentrationer ökat med runt 40 % och framväxten av nya digitala marknader har inneburit stora utmaningar när det gäller verkställandet av konkurrensreglerna. Vi har inte rapporterat om kommissionens insatser inom koncentrationskontroll och antitrustförfaranden tidigare. Med denna revision har vi försökt belysa hur kommissionen genomför dessa åtgärder och lyfta fram frågor som kan påverka resultatet av åtgärderna nu och i framtiden.

Vi ställde oss frågan om kommissionen tillämpade EU:s konkurrensregler väl vid koncentrationskontroller och antitrustförfaranden. Närmare bestämt bedömde vi om kommissionen

1. hade tillräcklig detektions- och utredningskapacitet,
2. utnyttjade sina verkställighetsbefogenheter väl vid koncentrationskontroller och antitrustförfaranden,
3. hade ett bra samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna,
4. hade upprättat ett ramverk för att rapportera om resultaten av verkställighetsåtgärderna och erhålla feedback.

För revisionen undersökte vi dokument från kommissionen och intervjuade anställda vid kommissionen. När det gäller koncentrationskontroll granskade vi handlingarna från 13 förslag till koncentrationer som anmälts till kommissionen enligt koncentrationsförordningen mellan 2010 och 2017. När det gäller antitrust granskade vi ett urval av 37 ärenden som kommissionen börjat utreda under samma period, men vi granskade även rapporter och andra dokument över verksamheter från 2018 och 2019. Med hjälp av ett urval på 38 ärenden granskade vi dessutom kommissionens analys av anmälningar från nationella konkurrensmyndigheter enligt artikel 11 i förordning nr 1/2003, det vill säga där en nationell konkurrensmyndighet formellt hade informerat kommissionen om att den inlett en nationell antitrustutredning eller lagt fram ett förslag till verkställighetsbeslut. Samtliga ärenden valdes ut på grundval av riskkriterier.

För att samla in information besökte vi dessutom de nationella konkurrensmyndigheterna i Bulgarien, Frankrike, Nederländerna och Polen, på grund av de stora skillnaderna i deras institutionella särdrag. Vi höll även möten med företrädare för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD).

Vid denna revision undersökte vi inte hur kommissionen kontrollerar efterlevnaden av reglerna för statligt stöd, vilket är ett annat område där kommissionen övervakar konkurrensen¹⁶. Det finns många faktorer på EU- eller medlemsstatsnivå som kan påverka hur effektiv konkurrensen är, däribland patenträtt, nationell skattelagstiftning, sektorsspecifik lagstiftning (t.ex. om persontransport eller telekommunikation), särskilda bestämmelser om konsumentskydd eller handelspolitik om det gäller länder utanför EU. Dessa faktorer ligger utanför kommissionens specifika roll som verkställare av konkurrensregler enligt förordning nr 1/2003 och koncentrationsförordningen och omfattades därför inte av vår revision.

Iakttagelser

Kommissionens marknadsövervaknings-, detektions- och utredningskapacitet är till viss del begränsad

Kommissionen erhåller en mängd mer eller mindre formella uppgifter från marknadsaktörer och nationella konkurrensmyndigheter angående möjliga konkurrensproblem eller eventuella överträdelser av antitrustreglerna. När det gäller formella antitrustklagomål är kommissionen skyldig enligt lag att noggrant beakta de ärenden som den får kännedom om. Men uppgifterna kan variera stort i fråga om kvalitet och återspeglar inte nödvändigtvis den inre marknadens största konkurrensproblem. För att vara fullt ändamålsenlig bör en konkurrensmyndighet därför inte enbart behandla klagomål som den blir uppmärksammad om, utan även främja rapportering av ärenden och klara av att på eget initiativ upptäcka potentiella antitrustärenden som har stor inverkan.

Generaldirektoratet för konkurrens måste undersöka alla koncentrationer som anmäls (se punkt 16) men det bestämmer själv om påstådda överträdelser av antitrustreglerna ska utredas. GD Konkurrens erhåller ofta mer information om konkurrensproblem än vad det faktiskt kan utreda med de resurser det har och måste därför prioritera.

Vi bedömde om kommissionen

1. hade den kapacitet som krävs för att upptäcka konkurrensbegränsande verksamhet,
2. hade fastställt prioriteringar för verkställandet av antitrustregler enligt objektiva kriterier för att koncentrera sina resurser på ärendena med störst potentiell inverkan.

Begränsade resurser påverkar kommissionens detektionsförmåga

För att kunna inleda antitrustutredningar på eget initiativ måste kommissionen ha ingående kännedom om de ekonomiska sektorer som är relevanta för den inre marknaden och bedriva riktad undersökningsverksamhet. Till sin hjälp har kommissionen ett antal verktyg som den kan använda för att övervaka marknader och upptäcka överträdelser. Den kan till exempel samla in och analysera offentligt tillgängliga uppgifter eller marknadsdata, eller göra bedömningar av specifika ämnen eller ärenden (s.k. sondering eller kartläggning). Den kan även utföra mer ingående analyser av konkurrenshinder i form av marknadsundersökningar eller formella branschutredningar¹⁷.

När det gäller fördelningen av resurser till efterlevnadskontrollen av konkurrenslagstiftningen måste GD Konkurrens rätta sig efter kommissionens årliga budgetanslag och konkurrerar således om resurserna med kommissionens övriga generaldirektorat. Det totala antalet anställda har varit förhållandevis stabilt de senaste tio åren¹⁸ och antalet förflyttningar mellan de tre instrumenten (koncentrationskontroller, antitrustutredningar och statligt stöd) har varit begränsat. Vi noterade att antalet nya antitrustärenden som registrerats av GD Konkurrens sedan 2010 hade varit relativt stabilt, medan antalet nya koncentrationsärenden hade ökat stadigt under samma period. Eftersom kommissionen är skyldig enligt lag att genomföra koncentrationskontroller behövde GD Konkurrens avsätta betydande resurser till detta (se punkt 41). Med den personal som återstår har GD Konkurrens inte möjlighet att följa upp alla klagomål som kommer in utan måste prioritera.

Därför är resurserna begränsade när det gäller marknadsövervakning och möjligheten att proaktivt upptäcka nya ärenden, till exempel genom branschutredningar. Marknadsövervakningens nivå, överensstämmelse och kvalitet berodde i hög grad på initiativförmågan, tillgängligheten och erfarenheten hos enskilda anställda vid GD Konkurrens. På grund av begränsade resurser har kommissionen sedan 2005 endast utfört fyra branschutredningar som lett till att man kunnat upptäcka brott mot konkurrensreglerna¹⁹. Till utredningen av e-handelssektorn 2015 krävdes ett team på omkring 15 heltidsekvivalenter under en period på 18–24 månader.

Trots att nya utredningar inletts om e-handel har det totala antalet ärenden som GD Konkurrens upptäckt efter att ha agerat på eget initiativ minskat konstant sedan den högsta noteringen 2015 (se figur 3).

Källa: Europeiska kommissionen.

Redan 1996 beslutade kommissionen att ge företag som var inblandade i karteller incitament (ett ”eftergiftsprogram”) att rapportera insiderinformation till kommissionen. Det första företaget i en kartell som gör detta kan beviljas total immunitet mot böter. Andra företag som följer exemplet kan beviljas nedsatta böter.

Kommissionen är i hög grad beroende av denna mekanism för att upptäcka karteller. Under perioden 2010–2017 gjordes 23 av 25 kartellutredningar till följd av ansökningar om eftergift. Kommissionens eget detektionsarbete resulterade endast i två utredningar.

Av det totala antal antitrustbeslut som kommissionen fattade om ärenden registrerade mellan 2010 och 2017, inklusive kartellärenden, härrörde 50 % av besluten som antogs fram till den 31 december 2018 från ansökningar om eftergift.

Ungefär 15 % av ansökningarna om eftergift som togs emot ledde till en formell utredning av kommissionen. I 60 % av dessa fall resulterade utredningen i beslut om förbud samt böter. Den låga andelen på 15 % berodde på att ansökningarna ofta inte uppfyllde villkoren, att det saknades prima facie-bevis på överträdelser, att ärendena inte prioriterades av kommissionen eller att kommissionen inte var den myndighet inom det Europeiska konkurrensnätverket som var bäst lämpad att utreda ärendet. I det sistnämnda fallet har de nationella konkurrensmyndigheterna möjlighet att inleda förfaranden baserat på ärenden som kommissionen hänskjutit eller på eget initiativ. Vidare har antalet eftergiftsärenden som varje år rapporteras till kommissionen minskat betydligt sedan 2015 (se figur 4).

Källa: Europeiska kommissionen.

Kommissionen har ännu inte i detalj undersökt varför antalet ansökningar om eftergift eller immunitet visar en fallande trend. Denna trend, som även verkar återspegla trenden inom andra områden, gör det svårt att dra slutsatser om huruvida antalet karteller på den inre marknaden verkligen har minskat, vilket är teoretiskt möjligt, eller huruvida företagen är rädda att de med en sådan ansökan skulle riskera skadeståndsanspråk från dem som drabbats av överträdelser av EU:s antitrustregler. År 2014 antogs ett EU-direktiv som syftade till att underlätta anspråk på sådana ersättningar²⁰. Vi kan således inte utesluta att företag som är inblandade i en kartell avstår från att ansöka om eftergift. De kan visserligen undvika böter, men de som drabbas av kartellen kan kräva företagen på höga ersättningar för de skador som orsakats dem. Eller så har företagen helt enkelt blivit bättre på att dölja karteller.

År 2016 beslutade GD Konkurrens att det skulle satsa på att förbättra sina metoder för att upptäcka potentiella fall som har stor inverkan på den inre marknaden. Som en del av detta initiativ har kommissionen sedan 2017 en visselblåsarfunktion på sin webbplats som vem som helst kan använda för att anonymt skicka information om karteller och annan konkurrensbegränsande verksamhet. Uppgifterna som har tagits emot har använts i kommissionens arbete med marknadsövervakning, men när revisionen genomfördes hade de bara resulterat i en inspektion på plats och denna ledde inte till att något formellt förfarande inleddes. Kommissionen har ännu inte föreslagit några andra incitament för att främja rapportering av överträdelser, till exempel ekonomisk belöning till visselblåsare²¹.

Strategin för prioritering av ärenden var inte optimal

Såsom nämndes i punkt 28 måste GD Konkurrens, på grund av det stora antalet potentiella antitrustärenden som väntar på att behandlas (se figur 5), välja ut vilka ärenden det kan utreda. För att utnyttja sina resurser på ett ändamålsenligt sätt bör det prioritera de ärenden som har störst potentiell inverkan på den inre marknaden och på konsumenterna.

Källa: Europeiska kommissionen.

GD Konkurrens använde ett antal kriterier för att välja ut ärenden att behandla. Enligt vägledningen för potentiella överträdelser av artikel 102 i EUF-fördraget²² ska det till exempel bland annat koncentrera sig på de utestängande åtgärder som medför störst skada för konsumenterna. Vi såg dock inte att det fanns några tydliga viktade kriterier för att säkerställa att GD Konkurrens valde ut de ärenden som utgjorde störst risk för konkurrensen eller konsumentvälfärden på den inre marknaden och inom alla berörda ekonomiska sektorer.

Kommissionen utnyttjade sina verkställighetsbefogenheter väl men utmaningar kvarstår

För att tillämpa reglerna om koncentrationer och antitrust på ett ändamålsenligt sätt måste kommissionen agera i EU-medborgarnas intresse för att säkerställa att de kan köpa varor och tjänster av hög kvalitet till rättvisa priser. Därför bedömde vi hur kommissionen

1. utförde sina koncentrationskontroller,
2. utförde sina antitrustutredningar,
3. hanterade nya utmaningar vad gällde tillämpningen av reglerna,
4. utfärdade böter i avskräckande syfte.

Kommissionen fattade alla beslut om koncentrationer inom de lagstadgade tidsfristerna, men det ökande antalet sätter kommissionens begränsade resurser under press

Enligt gällande regler har kommissionen vanligtvis 25 arbetsdagar på sig att bedöma inverkan av en koncentration på de berörda marknaderna (”fas I-utredning”) och fatta beslut om att tillåta den eller om att inleda en andra, fördjupad ”fas II-utredning”²³. Vi bedömde om kommissionen, inom de angivna tidsfristerna, hade behandlat alla relevanta aspekter av en anmäld transaktion innan den fattade ett beslut samt om den hade en ändamålsenlig överblick över alla koncentrationer som skulle kunna ha en betydande inverkan på konkurrensen på EU:s inre marknad.

Koncentrationskontroller medförde en stor arbetsbörda: Enligt uppgifter från GD Konkurrens upptog koncentrationskontroller mellan 2012 och 2017 i genomsnitt 28 % av den sammanlagda tid som ägnades åt de tre instrumenten (koncentrationskontroller, antitrust och statligt stöd) och mellan 11 och 14 % av GD Konkurrens sammanlagda tillgängliga resurser. Samtidigt som den berörda personalstyrkan har legat på en relativt stabil nivå har antalet ärenden som anmälts till kommissionen ökat de senaste åren, liksom mängden uppgifter som ska analyseras (se figur 6).

Källa: Europeiska kommissionen.

Vi noterade att de nationella konkurrensmyndigheterna i 18 medlemsstater samt i länder utanför EU, såsom Australien, Kanada och USA, tar ut en avgift från företag som gör en anmälan om koncentrationer. På så sätt täcks åtminstone en del av de offentliga kostnaderna för granskningen av en koncentration. Kommissionen beslutade att inte föreslå att avgifter skulle införas som en alternativ finansieringskälla till sina verkställighetsåtgärder, men beslutet baserades inte på någon grundlig kostnads-nyttoanalys. Inom ramen för den fleråriga budgetramen för 2021–2027 har kommissionen i stället föreslagit en särskild budget för efterlevnadskontroll av konkurrenslagstiftningen inom EU:s allmänna budget, vilket återspeglas i dess förslag till ett program för den inre marknaden²⁴ från 2018. Syftet med detta förslag är bland annat att kommissionen bättre ska kunna hantera utmaningarna till följd av den ständigt ökande mängden elektronisk information, stordata, artificiell intelligens och algoritmer.

Vår granskning av ett urval anmälningar visade att kommissionen bedömde de relevanta aspekterna av transaktionerna och slutförde sina koncentrationskontroller inom de lagstadgade tidsfristerna i samtliga ärenden. I de allra flesta fallen (94 % av anmälningarna under perioden 2010–2017) bedömde kommissionen att det inte förelåg några konkurrensproblem och meddelade att koncentrationerna var förenliga med den inre marknaden.

På grund av de snäva föreskrivna tidsfristerna förlitade sig GD Konkurrens i hög grad på uppgifter och information från de samgående parterna, offentliga uppgifter såsom bransch- eller handelsstatistik samt svar från tredje parter (dvs. marknadsaktörer) på kommissionens frågeformulär inom ramen för marknadsundersökningar. Med tanke på bristen på resurser och mängden uppgifter som ska kontrolleras är det svårt för kommissionen att systematiskt dubbelkontrollera om uppgifterna är korrekta, i synnerhet i komplexa utredningar. Dessutom är det inte säkert att tredje parter som ombeds uttala sig om den planerade koncentrationen har möjlighet att svara inom de korta tidsfristerna, varför deras ståndpunkt inte alltid kan beaktas.

För att minska arbetsbördan för kommissionen och de berörda företagen beslutade kommissionen 2013 att utöka de kategorier som omfattas av det förenklade förfarandet, det vill säga de koncentrationer som vanligtvis är oproblematiska (se figur 7). Fram till covid-19-pandemins utbrott har det inte varit möjligt för samgående företag att lämna in anmälningar om koncentrationer helt elektroniskt, trots att detta skulle ha kunnat underlätta behandlingen av uppgifter.

Källa: Europeiska kommissionen.

Under 2016 inledde kommissionen en utvärdering av valda delar av EU:s system för koncentrationskontroll, bland annat möjligheterna att effektivisera koncentrationskontrollerna ytterligare. Vi konstaterade dock att den ännu inte har vidtagit några konkreta åtgärder för att behandla exempelvis följande situationer:

• I nuläget måste företagen genomgå ett komplext och tidskrävande hänskjutningsförfarande om de vill få en transaktion som ligger under omsättningströskeln (se punkt 16) granskad av kommissionen när de har verksamhet i flera medlemsstater vars nationella konkurrensmyndigheter annars var och en skulle behöva granska ärendet.
• Omkring 25 % av de förenklade anmälningar som gjordes mellan 2010 och 2017 avsåg ärenden där stora företag fick gemensam kontroll över ett annat företag (gemensamt företag) som antingen hade begränsad kommersiell verksamhet i EU eller inte hade eller i framtiden planerade att ha någon sådan. Ett exempel är om ett stort EU-företag bildar ett gemensamt företag med ett företag i Asien men det gemensamma företaget endast kommer att vara verksamt på marknader i Asien. Sådana transaktioner brukar dock inte orsaka några konkurrensproblem på den inre marknaden.

Såsom nämndes i punkt 16 fastställs en företagskoncentrations EU-dimension utifrån de samgående företagens sammanlagda årsomsättning. Detta ger en bra bild av hur stor en transaktion är och därmed hur stor potentiell inverkan den har på marknaderna. Men det finns risk för att man missar vissa stora koncentrationer. Inom till exempel läkemedelsindustrin, marknaderna för ny teknik eller den digitala sektorn kan förvärv till ett högt värde av företag som fortfarande har en låg omsättning medföra risker för en effektiv konkurrens på den inre marknaden. I sådana fall kan förvärvet leda till att köparen snabbt får en dominerande ställning på en ny men fortfarande liten marknad, eller att köparen beslutar att avbryta utvecklingen av nya produkter för att skydda sitt eget utbud. Vi noterade att kommissionen är medveten om att sådana transaktioner har fallit utanför dess koncentrationskontroll, med undantag av ett fåtal ärenden som hänskjutits från nationella konkurrensmyndigheter. I en rapport om konkurrenspolitik för den digitala tidsåldern²⁵ från 2019 drog kommissionens expertgrupp slutsatsen att det är för tidigt att ändra de lagstadgade tröskelvärdena. Därför har kommissionen, i motsats till vissa medlemsstater, ännu inte vidtagit åtgärder för att lösa problemet²⁶.

Kommissionen tog itu med konkurrensproblem genom sina antitrustbeslut men förfarandena tar fortfarande lång tid

Kommissionen behandlar olika typer av antitrustärenden, däribland såväl stora som små ärenden i fråga om hur stor marknadsvolymen är eller vilka geografiska marknader som berörs. Mellan 2010 och 2019 fattade kommissionen formella beslut om förbud eller godkände åtaganden från företag om att upphöra med konkurrensbegränsande beteende i 118 antitrustärenden (se figur 8).

Källa: Europeiska kommissionen.

Vi bedömde om kommissionen genomförde sina utredningar på ett lämpligt sätt och inom rimlig tid. Vi fann följande trender i de senaste årens utveckling som satte GD Konkurrens resurser och tekniska kapacitet på prov:

• Det ökande antalet beslut under de senaste åren.
• Den ökande mängden information och uppgifter som ska behandlas och analyseras, eftersom kommissionen har ”bevisskyldighet”.
• Den ökande komplexiteten i de juridiska frågor som ska behandlas.

Målet med kommissionens interventioner i antitrustärenden är att få stopp på alla överträdelser av EU:s konkurrensregler och att återskapa en sund och effektiv konkurrens på marknaden. Utifrån vårt urval av kommissionsbeslut drar vi slutsatsen att kommissionen, i de fall då den beslutade att inleda formella förfaranden, löste konkurrensproblem genom att uppnå resultat i form av ett förbud eller ett beslut om åtagande.

En viktig faktor för att kommissionens tillämpning av konkurrensreglerna ska bli ändamålsenlig är dess förmåga att i nära samarbete med medlemsstaternas nationella konkurrensmyndigheter mobilisera resurser och genomföra utredningar på plats i flera medlemsstater samtidigt. Vi såg att kommissionen på detta sätt i de allra flesta granskade ärendena hade kunnat samla in de bevis som den behövde för att kunna utföra sitt arbete på ett framgångsrikt sätt.

Många av företagen som utretts av kommissionen överklagar besluten till EU-domstolen. Antalet ärenden är större än antalet konkurrensbeslut eftersom ett kommissionsbeslut kan riktas mot flera företag. Domstolen prövar bara den juridiska korrektheten hos och kvaliteten på hanteringen av ärendet. Antalet ärenden som tas upp vid domstolen minskar och kommissionen har totalt sett lyckats försvara ett konstant stort antal av sina beslut (se tabell 1).

För att kunna tillämpa konkurrensreglerna ändamålsenligt måste kommissionen fatta sina beslut inom rimlig tid och på ett sätt som gör att de ekonomiska kostnaderna för företagen och konsumenterna som drabbas av en överträdelse blir så låga som möjligt.

När det gäller antitrustärenden finns det, till skillnad från vid koncentrationskontroller (se punkt 40), ingen fastställd tidsfrist i EU-lagstiftningen inom vilken kommissionen måste utföra sina utredningar. Det tog kommissionen i genomsnitt cirka fyra år²⁷ att avsluta en antitrustutredning med ett formellt beslut från det att ärendet registrerades, vilket vanligtvis sker när det finns tillräckligt med bevis för att inleda en preliminär utredning. Särskilt långdragna var förfarandena vid kartellutredningar, som tog i genomsnitt mer än fyra år, och vid komplexa ärenden gällande missbruk av en dominerande ställning inom transport- och energisektorn och den digitala sektorn. Under den period som omfattades av vår granskning fann vi flera fall där det hade tagit kommissionen upp till åtta år att komma fram till ett beslut.

Vissa förseningar av ärenden kunde kommissionen själv påverka direkt men inte andra. Exempelvis har det förekommit fall där företag som utreddes systematiskt begärde förlängda tidsfrister, svarade på informationsförfrågningar med stora förseningar på mellan fyra till åtta månader och upp till 1,5 år eller drog ut på förfarandena genom att skicka in verkningslösa förslag på åtaganden som de skulle göra. Och eftersom parterna dessutom ofta överklagar till EU-domstolen (se punkt 52) kan ytterligare omfattande förseningar uppstå innan kommissionens beslut träder i kraft.

GD Konkurrens har sedan 2017 lagt ner mycket arbete på att påskynda förfarandena, bland annat följande:

• År 2018 införde det en ny ”samarbetspraxis” för företag inblandade i antitrustutredningar som inte rör karteller. Detta förfarande liknar ”förlikningsförfarandet” som kommissionen redan tillämpar vid kartellutredningar sedan 2008. Företag som erkänner överträdelsen och tar på sig skulden för den samt samarbetar nära med kommissionen under utredningen kan beviljas sänkta böter.
• Det effektiviserade sin organisation genom att införa förenklade tillståndsförfaranden för handlingar som inte rör ärenden, bättre vägledning för handläggare, flexiblare personalfördelning inom GD Konkurrens och bättre samordning av ärendehanteringen mellan de olika berörda avdelningarna. Det började även utveckla en ny, processorienterad gemensam ärendehantering. Systemet drabbades dock av stora förseningar och kommer inte att vara i fullt bruk för antitrustförfaranden och koncentrationskontroller förrän i slutet av 2020. Fram till dess kommer ärendehanteringen fortsatt vara onödigt resurskrävande.
• Under 2018 antog GD Konkurrens en strategi för att använda artificiell intelligens i syfte att ytterligare påskynda informationssökningen och underlätta dokumentanalysen. Med tanke på de begränsade budget- och personalresurserna förväntas de första resultaten finnas tillgängliga enbart i pilotform 2020, och en utökning planeras till 2021.

Kommissionen har ännu inte fullt ut tagit itu med de nya komplexa utmaningarna för efterlevnadskontrollen på digitala marknader

Med den digitala tidsåldern har nya marknadsformer, produkter och tjänster vuxit fram där traditionella antaganden om och definitioner på effektiv konkurrens har behövt anpassas (se ruta 2). Under de senaste åren har konkurrensmyndigheterna funderat över hur de ska ta sig an dessa utmaningar i olika forum, till exempel vid rundabordssamtal inom OECD eller Europeiska konkurrensnätverket. Mot bakgrund av vår granskning av tillgängliga dokument och kommissionens beslut bedömde vi om kommissionens nuvarande verktyg är tillräckliga för att hantera utmaningarna från de digitala marknaderna.

Även om kommissionen har fattat ett antal beslut för att tackla utmaningarna från den digitala ekonomin återstår betydande utmaningar som behöver lösas. Exempelvis kan metoder som används på digitala marknader orsaka skada för konsumenterna. Det är dock svårt för kommissionen att finna lämpliga sätt att ta itu med ett uppenbart konkurrensproblem, eftersom det kan vara synnerligen komplicerat att avgöra om konsumenterna har lidit skada³⁰. Detta gäller inte bara för internetföretag utan även för alla andra ekonomiska sektorer som utnyttjar digital innovation, såsom energi, telekommunikation, finansiella tjänster och transport.

Enligt EU:s gällande lagstiftning får kommissionen endast verkställa antitrustreglerna i efterhand, det vill säga efter att ett konkurrensproblem har uppstått (se punkt 08). Då kan det, i synnerhet inom den digitala ekonomin, vara för sent att åtgärda ett konkurrensproblem. Men förutom koncentrationskontroll har kommissionen i dagsläget inga verktyg som gör det möjligt för den att ingripa i förväg, det vill säga innan konkurrensproblem uppstår. Vi noterar i detta avseende att två medlemsstater redan har inlett initiativ i syfte att ändra den nationella lagstiftningen.

Andra företag som påverkats av konkurrenternas överträdelser av konkurrensreglerna kan ha drabbats av kraftigt minskad omsättning eller kanske till och med tvingats lämna marknaden under de år som det tagit kommissionen att nå ett beslut. Enligt EU:s lagstiftning får kommissionen genom beslut förordna om interimistiska åtgärder innan den fattar ett slutgiltigt beslut om sakfrågan i ärendet. Detta kan i tillämpliga fall begränsa skadan. Från det att förordning nr 1/2003 trädde i kraft och fram till 2019 hade kommissionen dock inte utnyttjat detta verktyg eftersom den måste bevisa att ett företag orsakar ”irreparabel skada” avseende konkurrensen³¹. Kommissionen såg följaktligen en risk att sådana åtgärder skulle kunna fördröja förfarandena ytterligare och att för tidiga eller olämpliga interimistiska åtgärder skulle kunna skada konkurrensen ännu mer. Första gången kommissionen utnyttjade verktyget mot ett företag var i oktober 2019.

Kommissionen utarbetar sina synpunkter på konkurrensproblem från fall till fall enligt de allmänna principerna om effektiv konkurrens och konsumentvälfärd (se punkt 06). För att förbättra förutsägbarheten hos sina verkställighetsbeslut har kommissionen offentliggjort en komplex uppsättning riktlinjer, tillkännagivanden, beslut, undantagsförordningar och andra meddelanden (se bilaga II).

Vi konstaterade att kommissionens riktlinjer och tillkännagivanden gav en god inblick i hur kommissionen ser på vissa konkurrensproblem. Men den har ännu inte uppdaterat några riktlinjer eller tillkännagivanden för att ta hänsyn till nya utmaningar, trots att detta skulle förtydliga kommissionens ställning, ge bättre inblick i beslutsprocessen och förbättra förutsägbarheten för företagen. Till exempel är kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad³² från 1997, när den digitala världen fortfarande var i sin linda. Inte heller i kommissionens vägledning från 2009 om prioriteringar vid tillämpningen på företags missbruk av dominerande ställning genom utestängande åtgärder³³, eller i gruppundantagsförordningen om grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden nämns något av det som är typiskt för den digitala tidsåldern³⁴.

Behovet av vägledning, även i förväg, innan en rättspraxis har vuxit fram (se punkt 61), belystes också nyligen i till exempel (i) den slutliga rapporten från kommissionens expertgrupp, Competition Policy for the Digital Era, och (ii) i ett gemensamt memorandum från konkurrensmyndigheterna i Belgien, Nederländerna och Luxemburg om utmaningar för konkurrensmyndigheter i en digital värld³⁵. En sådan vägledning skulle vara till hjälp för de nationella konkurrensmyndigheterna och minska risken för osäkerhet och inkonsekventa beslut när de ställs inför nya konkurrensärenden.

Kommissionen utfärdade höga böter men den vet inte säkert om de har en avskräckande effekt

Kommissionen har stort handlingsutrymme när den ska besluta om den ska bötfälla ett företag som överträder konkurrensreglerna. Den beslutar även om storleken på böterna i antitrustärenden så länge som den ligger under det lagstadgade taket på 10 % av ett företags årsomsättning i hela världen under det räkenskapsår som föregår kommissionens beslut³⁶. Syftet med böterna är att avskräcka företag från att inleda konkurrensbegränsande verksamhet.

Som ett alternativ till förbud mot konkurrensbegränsande verksamhet och åläggande av böter kan kommissionen även fatta ett bindande ”beslut om åtagande”. I sådana fall gör företagen åtaganden som ska åtgärda de konkurrensproblem som kommissionen identifierat men utan att någon formell överträdelse har konstaterats. Kommissionen kan utfärda böter om företagen inte fullgör sina åtaganden.

Böter kan även utfärdas för att säkerställa att förfarandereglerna efterlevs, till exempel om företag inte lämnar in korrekta och fullständiga uppgifter vid koncentrationskontroller eller antitrustförfaranden.

Under perioden från 2010 till 2019 har kommissionen utfärdat böter på sammanlagt 28,5 miljarder euro för överträdelser av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget eller andra bestämmelser i förordningarna 1/2003 och 139/2004 (se figur 9). I vissa fall var böterna rekordhöga.

Källa: Europeiska kommissionen.

I antitrustärenden fastställer kommissionen bötesbeloppet för de olika företag som är inblandade i en överträdelse av konkurrensreglerna som en procentandel av den försäljning som påverkats av en konkurrensbegränsande verksamhet. Andra kriterier för det slutliga bötesbeloppet är hur länge överträdelsen har pågått och hur allvarlig den är. Kommissionen kan även ta hänsyn till försvårande omständigheter, till exempel om ett företag bryter mot reglerna upprepade gånger, förmildrande omständigheter, till exempel om företaget har varit begränsat delaktigt i överträdelsen, eller sänka det normalt tillämpliga bötesbeloppet om ett företag samarbetar.

De böter som kommissionen utfärdar är bland de högsta i världen, men man kan inte dra slutsatser om huruvida de har en avskräckande effekt enbart utifrån deras storlek. För att kunna dra en korrekt slutsats måste beloppen ställas mot de berörda företagens omsättning, överträdelsens varaktighet, möjligheten till upptäckt vid hemliga karteller, de eventuella otillbörliga vinster ett företag skulle kunna göra till följd av överträdelsen samt den tid som har förflutit från det att överträdelsen gjordes tills kommissionen beslutade om böter.

När det gäller eventuella otillbörliga vinster konstaterade vi att varken kommissionen eller de fyra nationella konkurrensmyndigheter som vi besökte tog hänsyn till sådana när de beräknade sina bötesbelopp. Detta berodde på att det är så svårt att kvantifiera priseffekter i enskilda fall, och på att det skulle krävas betydande resurser för att göra det.

Nästan två tredjedelar av de böter som kommissionen utfärdat i kartellärenden sedan 2006 var lägre än 0,99 % av den sammanlagda årsomsättningen och alltså klart under taket på 10 % av ett företags årsomsättning i hela världen (se punkt 64). Själva taket kan också i sig begränsa den avskräckande effekten i allvarliga fall. Vi fann till exempel att Nederländerna redan under 2014 hade ändrat den nationella lagstiftningen så att landets nationella konkurrensmyndighet skulle kunna utfärda böter i allvarliga kartellärenden på upp till 40 % av ett företags årsomsättning i hela världen.

När revisionen genomfördes hade kommissionen inte gjort någon övergripande utvärdering av böternas avskräckande effekt. Och även om den avskräckande effekten avgörs både av hur stränga böterna är och hur stor sannolikheten för upptäckt är tog kommissionen inte hänsyn till sannolikheten för upptäckt i sin metod för fastställande av böter.

Kommissionen har haft ett nära samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna men det finns utrymme för förbättring

Sedan de nationella konkurrensmyndigheterna genom förordning 1/2003 fick behörighet att bedöma gränsöverskridande antitrustärenden inom ramen för EU:s konkurrenslagstiftning har de genomfört mer än 85 % av alla antitrustutredningar i EU och fattat nästan 90 % av besluten (se bilaga III). Direktiv (EU) 2019/1 som antogs i januari 2019 syftade till att stärka de nationella konkurrensmyndigheternas roll genom att göra det möjligt för dem att mer ändamålsenligt kontrollera efterlevnaden av EU:s konkurrensregler.

Med hjälp av tillgängliga dokument och uppgifter från Europeiska konkurrensnätverket samt intervjuer med personal vid de fyra nationella konkurrensmyndigheter vi besökte bedömde vi om samarbetet mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna var ändamålsenligt med hänsyn till olika aspekter som är relevanta för kontroll av konkurrensreglernas efterlevnad.

Inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket (se punkt 12) hade GD Konkurrens ett nära samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna i olika arbetsgrupper. Men trots att de hade mycket kontakt hade GD Konkurrens och de nationella konkurrensmyndigheterna under den granskade perioden inte samordnat sin marknadsövervakning eller sina branschutredningar noga. GD Konkurrens hade inga tydliga uppgifter om vilka marknader som de nationella konkurrensmyndigheterna specifikt övervakade eller huruvida deras övervakning innebar överlappningar eller luckor snarare än komplement i förhållande till GD Konkurrens egna övervakningsåtgärder. GD Konkurrens hade inte heller full kännedom om medlemsstaternas verkställighetsprioriteringar och hade inte försökt samordna sina egna prioriteringar med dem. Detta berodde delvis på att vissa nationella konkurrensmyndigheter inte hade befogenhet att fastställa prioriteringar, även om de kommer att ha det framöver genom direktiv 2019/1.

De nationella konkurrensmyndigheterna måste informera kommissionen så snart de har inlett en ”formell utredningsåtgärd” så att ärendet kan fördelas till en lämplig konkurrensmyndighet (se punkt 12). Kommissionen anser att den själv är bäst lämpad om den konkurrensbegränsande verksamheten påverkar konkurrensen i mer än tre medlemsstater eller har nära anknytning till EU-lagstiftning inom andra politiska områden, eller om en ny fråga uppstår som är av betydelse för konkurrensen³⁷. Men i praktiken utredde varje konkurrensmyndighet de ärenden som den själv hade upptäckt, och omfördelning av ärenden från nationella konkurrensmyndigheter till kommissionen gjordes bara i några få undantagsfall. Eftersom förfarandereglerna och reglerna för fastställande av böter inte är harmoniserade kan det ha stor betydelse för resultatet av förfarandet om det är kommissionen eller en nationell konkurrensmyndighet som utreder ett antitrustärende. Men genom direktiv (EU) 2019/1 infördes gemensamma minimiverktyg för fastställande av böter.

I ett fall behandlades liknande konkurrensproblem gällande samma företag som var aktiva på digitala marknader av elva nationella konkurrensmyndigheter, och i ett annat fall av fyra nationella konkurrensmyndigheter. De berörda nationella konkurrensmyndigheterna kunde inte hänvisa ärendena till kommissionen, trots att denna kunde ha löst frågan på ett effektivare och mer slutgiltigt sätt (i synnerhet när liknande ärenden drivs parallellt i flera medlemsstater: en dom till förmån för ett företag i en medlemsstat kan åberopas som prejudikat i andra medlemsstater). Att utreda dessa ärenden var särskilt utmanande för de nationella konkurrensmyndigheterna i mindre medlemsstater som saknade resurser till och erfarenhet av att utreda dessa marknader. Till följd av detta inrättade kommissionen 2016 en mekanism för tidig varning som både nationella konkurrensmyndigheter och kommissionen kan använda för att informera varandra om nya konkurrensproblem i pågående ärenden. Mekanismen hade dock inte använts tidigare i någon större utsträckning av de nationella konkurrensmyndigheterna för att rapportera om potentiella ärenden.

Kommissionen lämnar endast begränsad information om måluppfyllelsen, till exempel när det gäller konsumentvälfärd

Genom att bedöma kommissionens prestation när det gäller verkställandet av konkurrensreglerna på den inre marknaden förstärks öppenheten och ansvarsskyldigheten gentemot Europaparlamentet och andra berörda parter och de får möjlighet att lämna feedback. Detta kräver att de mål som ska uppnås är tydligt definierade och bör leda till att man hittar möjligheter till att förbättra det framtida beslutsfattandet.

Vi undersökte om kommissionen

1. hade fastställt en ram för att bedöma prestationen i fråga om sina åtgärder,
2. hade garanterat öppenhet och ansvarsskyldighet gentemot de berörda parterna genom att rapportera om sin prestation på ett lämpligt sätt.

Kommissionen hade svårt att bedöma prestationen när det gällde de egna verkställighetsåtgärderna

För närvarande finns det inga internationellt erkända standarder för att mäta en konkurrensmyndighets prestation. GD Konkurrens mäter prestationen i fråga om sina verkställighetsåtgärder vid koncentrationskontroll och antitrustärenden inom ramen för kommissionens allmänna strategi för att bedöma den egna prestationen.

Kommissionens prestationsbedömning görs utifrån specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna mål och inbegriper obligatoriska indikatorer för att mäta bidraget till kommissionens allmänna mål³⁸. Denna ram är dock inte helt lämplig för att bedöma prestationen när det gäller GD Konkurrens verkställighetsåtgärder.

• Eftersom verkställandet av konkurrensregler främst styrs av faktorer som ligger utanför kommissionens kontroll (t.ex. anmälningar om koncentrationer, formella klagomål eller ansökningar om eftergift) kan GD Konkurrens arbetsbörda, liksom antalet beslut, variera stort från år till år. Detta gjorde att GD Konkurrens från början hade svårt att definiera ett utgångsvärde att jämföra prestationen med, fastställa meningsfulla indikatorer och mål samt jämföra prestation över tid.
• Den indikator som kommissionen fastställt för det allmänna målet om ”ändamålsenlig tillämpning av antitrustregler i syfte att skydda konsumenternas välfärd” (se bilaga IV), och som anses bidra till kommissionens mer omfattande mål att främja sysselsättning, tillväxt och investeringar, är EU:s bruttonationalprodukt (BNP). Men det är svårt att isolera BNP:s effekt på kommissionens konkurrensverksamhet. Kommissionen utförde modellsimuleringar för att bedöma kartell- och koncentrationsbeslutens inverkan på tillväxten under perioden 2012–2018 men resultaten hade ännu inte offentliggjorts när revisionen slutfördes. Denna indikator ger inte heller någon information om konsumentvälfärden. Dessutom går det inte att avgöra om kommissionens beslut att ingripa i en viss ekonomisk sektor ledde till att BNP-tillväxten påverkades mer än om den hade ingripit i en annan sektor. Denna typ av information hade dock varit av värde för en effektiv och prestationsorienterad fördelning av kommissionens resurser.

GD Konkurrens beräknar hur stora de direkta fördelarna förväntas bli för konsumenterna till följd av dess beslut om kartell- och koncentrationsförbud. Denna strategi, som har utvecklats av OECD³⁹, ger bara en begränsad bild av vilken effekt kommissionens insatser har eftersom konsumentvälfärd är mycket mer komplext än vad som framgår av den här processen. GD Konkurrens erkänner självt att den strategi som det använder är begränsad: Framför allt är det svårt att kvantifiera (i) de potentiella besparingarna för konsumenterna till följd av verkställandet av antitrustreglerna (förutom karteller) och (ii) de dynamiska effekterna av kommissionens beslut på innovation, kvalitet och produktivitet (vilket delvis beror på avsaknaden av en metod).

Det finns inga tillgängliga uppgifter om uppfyllelsen av andra relevanta verkställighetsmål för kommissionen som anges i EUF-fördraget eller den strategiska planen och som endast beskrivs i väldigt allmänna ordalag, till exempel ”skapa lika villkor för företag på den inre marknaden”, ”rättslig säkerhet”, ”förbättrad marknadsintegration” eller ”säkerställa en rättvis fördelning av tillväxtens fördelar bland konsumenter och företag”.

Dessutom finns det endast begränsade uppgifter om hur de nationella konkurrensmyndigheterna presterar när det gäller verkställandet av EU:s konkurrensregler, eftersom det inte finns någon gemensam strategi för att bedöma de nationella konkurrensmyndigheternas prestation. Därför har inget enskilt organ överblick över vilken effekt verkställandet av konkurrensreglerna har i EU.

Regelbundna efterhandsanalyser av verkställighetsbeslut är ett viktigt verktyg för att bedöma hur ändamålsenligt kommissionens arbete är totalt sett (se figur 10). De gör till exempel att det går att bedöma om antagandena om marknadsutvecklingen efter en intervention i en företagsfusion var korrekta, eller om förbudet mot en viss konkurrensbegränsande verksamhet som bedrevs av ett marknadsdominerande företag verkligen resulterade i mer konkurrenskraftiga marknadsstrukturer och ledde till långsiktiga fördelar för konsumenterna i fråga om pris, output, kvalitet, valfrihet eller innovation. Sådana bedömningar kan, ihop med de lärdomar som dras av dem, bidra till förbättrat framtida beslutsfattande och öka kommissionens ansvarsskyldighet⁴⁰. Vi noterade att den nationella konkurrensmyndigheten i Nederländerna hade gjort efterhandsutvärderingar i några utvalda fall. De övriga tre nationella konkurrensmyndigheter vi besökte hade gjort sådana utvärderingar i väldigt begränsad omfattning eller inte alls.

© OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions.

Under den granskade perioden gjorde kommissionen ett begränsat antal efterhandsutvärderingar: om effekterna av interventioner på utvalda energi- och telekommarknader och på hårddiskmarknaden⁴¹. Men ärendena valdes inte ut inom ramen för en strategisk metod för utvärderingar. Eftersom utvärderingarna inte byggde på en undersökning av ett representativt urval av kommissionens beslut kunde de inte användas för att dra lärdomar inför framtida ärenden.

Kommissionens rapportering var inriktad på åtgärder snarare än effekter

Kommissionen rapporterar varje år till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om sina åtgärder inom konkurrenspolitiken⁴². I ett separat förfarande, som ett led i kommissionens övergripande prestationsrapportering, lämnar GD Konkurrens uppgifter i sina årliga verksamhetsrapporter om de viktigaste resultaten av sitt arbete⁴³.

Båda rapporterna sammanfattar på ett informativt, men icke uttömmande sätt de åtgärder som kommissionen vidtagit inom det konkurrenspolitiska området. De innehåller detaljerade uppgifter om såväl den viktigaste politiska utvecklingen som viktiga verkställighetsbeslut som antagits eller utredningar som påbörjats under det föregående året. I rapporterna saknas dock annan viktig information, såsom (i) antalet pågående antitrustutredningar i slutet av rapporteringsåret och (ii) antalet antitrustärenden som väntar på utredning. Dessutom innehåller de väldigt lite information om vilken effekt besluten har haft, och följaktligen om hur väl de allmänna politiska målen, såsom effekten på priser eller på kvaliteten på varor och tjänster, har uppfyllts.

Som påpekats ovan (punkt 73) är det de nationella konkurrensmyndigheterna som fattar de flesta verkställighetsbesluten utifrån EU:s konkurrensregler. Men de nationella konkurrensmyndigheternas sätt att rapportera om sin verksamhet skiljer sig åt, eftersom kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna inte har kommit överens om några standarder för hur deras verksamhet ska presenteras eller hur deras prestation ska beskrivas. Därför har intressenterna nästan ingen information alls om hur omfattande samarbetet är och hur väl det har fungerat.

Vi noterade också att det faktum att det saknas ett ramverk för oberoende bedömningar av hur konkurrensmyndigheterna i EU presterar innebär att det inte görs någon oberoende och regelbunden bedömning av kommissionens ändamålsenlighet när det gäller att bidra till uppnåendet av de strategiska verkställighetsmålen. År 2005 gjorde OECD en sakkunnigbedömning (peer review) av kommissionen där experter bedömde hur den behandlade konkurrens- och regleringsfrågor⁴⁴.

Slutsatser och rekommendationer

Kommissionen utnyttjade generellt sett sina verkställighetsbefogenheter väl vid koncentrationskontroller och antitrustförfaranden och tog itu med konkurrensproblem genom sina beslut. Men den hade begränsad kapacitet att övervaka marknader och upptäcka nya potentiella antitrustärenden. Den ökande mängden uppgifter att behandla vid förfarandena, framväxten av digitala marknader och begränsningarna i de tillgängliga kontrollverktygen har gjort det svårt för kommissionen att utöva sina verkställighetsbefogenheter och har ännu inte åtgärdats helt och hållet. Utöver detta finns det, trots ett generellt nära samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna, utrymme för bättre samordning. I syfte att förklara och visa fördelarna för medborgarna har kommissionen i sin offentliga rapportering fokuserat mer på åtgärder än på effekter.

Kommissionen agerade inte bara på klagomål eller marknadsinformation som den mottog utan också på eget initiativ för att upptäcka överträdelser av antitrustreglerna. Men med tanke på det stora antalet klagomål och annan information som kom in hade den relativt begränsade resurser över för att själv upptäcka potentiella antitrustärenden. Antalet nya antitrustärenden som inletts på eget initiativ har minskat sedan 2015. Kommissionen kunde inte visa att den hade en konsekvent strategi för marknadsövervakning (punkterna 24–30).

Kommissionen införde incitament för att främja rapportering från externa parter (t.ex. marknadsaktörer eller konsumenter) om möjliga överträdelser av antitrustreglerna, men utnyttjandet av det viktigaste verktyget (”eftergiftsprogrammet”) hade minskat sedan 2015 (punkterna 31–36).

På grund av det stora antalet potentiella antitrustärenden och de begränsade resurserna väljer kommissionen ut ärenden som den kan utreda. Kommissionen tillämpar kriterier för att prioritera ärenden, men kriterierna var inte tydligt viktade för att säkerställa att kommissionen valde ut de antitrustärenden som utgjorde störst risk för konkurrensen eller konsumentvälfärden på den inre marknaden (punkterna 37 och 38).

För att säkerställa en hög grad av verkställighet krävs i första skedet att tillräckligt många överträdelser upptäcks. Därför bör kommissionen följa en mer proaktiv strategi genom att samla in och behandla marknadsrelevanta uppgifter på ett konsekvent och kostnadseffektivt sätt och välja ut ärenden utifrån tydligt viktade kriterier, till exempel med hjälp av ett poängsystem.

Tidsram: Före slutet av 2022.

Kommissionen har förenklat koncentrationskontrollen för mindre riskfyllda transaktioner (dvs. majoriteten av alla transaktioner) och även sett att det finns utrymme att effektivisera förfarandena ytterligare. Men den har ännu inte vidtagit några åtgärder i detta syfte. Kommissionen slutförde sina koncentrationskontroller inom de lagstadgade tidsfristerna. Men eftersom den har behövt behandla allt fler företagskoncentrationer och analysera allt fler uppgifter har den inte alltid kunnat kontrollera om all information som lämnats har varit korrekt på grund av de bristande resurserna och mängden uppgifter som måste kontrolleras. Kommissionen har hittills inte i detalj undersökt kostnaderna och fördelarna med att införa anmälningsavgifter för koncentrationsärenden som en fristående finansieringskälla till sina koncentrationskontroller (punkterna 40–46).

Eftersom en transaktions EU-dimension enligt EU-lagstiftningen endast definieras utifrån de samgående parternas årsomsättning var det vissa transaktioner med relevans för den inre marknaden som inte omfattades av kommissionens kontroller (punkt 47).

Antitrustregler verkställs traditionellt sett inte förrän efter det att ett konkurrensproblem har uppstått. De antitrustbeslut som kommissionen fattat och som vi granskade var inriktade på konkurrensproblem, men kommissionens förfaranden drog ofta ut på tiden. Utdragna förfaranden kan påverka ändamålsenligheten när det gäller verkställandet av konkurrensreglerna negativt, särskilt på snabbt växande digitala marknader där det krävs snabba åtgärder för att undvika eventuella skador. Förseningarna berodde inte enbart på kommissionen utan även på de företag som var under utredning. Trots att kommissionen gjorde stora ansträngningar för att påskynda förfarandena, även i syfte att hantera en ökande mängd information och uppgifter, har den ännu inte lyckats fullt ut med detta (punkterna 48–56).

Enligt de nuvarande antitrustreglerna är det inte tillåtet att ingripa i förväg, och villkoren för att få använda interimistiska åtgärder (dvs. beordra företag att upphöra med misstänkt verksamhet medan ärendet utreds) gör det svårt att tillämpa sådana åtgärder. Dessutom har framväxten av digitala marknader lett till nya utmaningar när det gäller konkurrensen där traditionella antaganden om marknader och effektiv konkurrens har behövt anpassas, men kommissionen har ännu inte uppdaterat sina riktlinjer, tillkännagivanden eller gruppundantagsförordningar för att hantera dessa nya företeelser, öka rättssäkerheten för företag och stödja de nationella konkurrensmyndigheterna i deras beslutsfattande (punkterna 57–63).

Till sist, för att tillämpningen av konkurrensreglerna ska bli ändamålsenlig måste de böter som utfärdas ha en avskräckande effekt. Trots att de absoluta bötesbelopp som kommissionen utfärdar är bland de högsta i världen har den ännu inte bedömt vilken avskräckande effekt de har (punkterna 64–72).

För att kunna behandla alla konkurrensproblem inom EU:s koncentrationskontroll på ett effektivt sätt, och för att kunna reagera snabbare på marknadsutvecklingen, i synnerhet på de digitala marknaderna, bör kommissionen vidta följande åtgärder:

1. Optimera företagskontrollerna och ärendehanteringen ytterligare så att de omfattar alla transaktioner som är relevanta för den inre marknaden och noggrant analysera kostnaderna och fördelarna med anmälningsavgifter för koncentrationsärenden.
2. Stärka sina verktyg för ingripande i antitrustärenden och uppdatera sina tillkännagivanden och riktlinjer samt gruppundantagsförordningar när dessa löper ut för att ta hänsyn till nya marknadsförhållanden (främst de som uppstår p.g.a. de digitala marknaderna).
3. Undersöka vilken avskräckande effekt böterna har och på lämpligt sätt uppdatera sin metod för fastställande av böter.

Tidsram: Före mitten av 2024, eller, för b, innan den aktuella gruppundantagsförordningen upphör att gälla.

De nationella konkurrensmyndigheterna fattar de flesta besluten i ärenden som omfattas av EU:s konkurrensregler. De hade ett gott samarbete med kommissionen men marknadsövervakningen var inte noga samordnad och kommissionen kände inte så väl till de nationella konkurrensmyndigheternas verkställighetsprioriteringar. Ärenden omfördelades sällan, och en mekanism för tidig varning, som infördes 2016 för ömsesidig information om pågående ärenden, användes ännu inte i någon större utsträckning av de nationella konkurrensmyndigheterna och kunde således inte användas för att fördela ärendena bättre (punkterna 73–77).

För att kunna utnyttja Europeiska konkurrensnätverkets fulla potential bör kommissionen samordna marknadsövervakningen bättre med de nationella konkurrensmyndigheterna och förbättra informationsutbytet om prioriteringar inom Europeiska konkurrensnätverket för att öka insynen och sträva efter komplementaritet samt främja (i) en bättre användning av sin mekanism för tidig varning liksom (ii) en fördelning av ärenden (i synnerhet på komplexa digitala marknader) så att inte flera konkurrensmyndigheter undersöker liknande beteende hos samma företag.

Tidsram: 2022.

I EU:s lagstiftning anges endast generella mål för konkurrenspolitiken i EU. GD Konkurrens måste mäta prestationen i fråga om sina verkställighetsåtgärder i enlighet med kommissionens övergripande strategi för att bedöma den egna prestationen. Sättet på vilket konkurrensreglerna tillämpades och avsaknaden av lämpliga uppgifter gjorde dock att GD Konkurrens hade svårt att definiera ett utgångsvärde att jämföra prestationen med, fastställa meningsfulla indikatorer och mål samt jämföra prestation över tid (punkterna 78–84).

Kommissionen utförde inte regelbundna efterhandskontroller av ändamålsenligheten i sina beslut, trots att detta skulle ha bidragit till bättre framtida beslutsfattande och bättre resursfördelning (punkterna 85 och 86).

Kommissionen rapporterar om resultatet av sina verkställighetsåtgärder i sin årsrapport om konkurrenspolitiken och dessutom i GD Konkurrens årliga verksamhetsrapport. Båda rapporterna är dock inriktade på åtgärder snarare än effekter, men även när det gäller åtgärderna saknas en del viktiga uppgifter (t.ex. pågående utredningar i slutet av rapporteringsåret eller antal ärenden som väntar på utredning). Slutligen görs inga regelbundna oberoende bedömningar av hur konkurrensmyndigheterna i EU presterar, såsom sakkunnigbedömningar (peer review) (punkterna 87–90).

För att öka öppenheten och ansvarsskyldigheten gentemot Europaparlamentet och medborgarna bör kommissionen

1. regelbundet utföra efterhandskontroller av prestationen i fråga om sina verkställighetsbeslut, inklusive deras effekt,
2. tillsammans med nationella konkurrensmyndigheter utarbeta en strategi för regelbundna oberoende bedömningar av hur väl de strategiska verkställighetsmålen har uppnåtts, till exempel genom sakkunnigbedömningar (peer review).

Tidsram: 2023 för a och 2024 för b.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Alex Brenninkmeijer som ordförande, i Luxemburg den 6 oktober 2020.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – Rättsliga mål för verkställandet av EU:s konkurrensregler

Bilaga II – Hänvisningar till EU:s viktigaste konkurrensregler

Bilaga III – Utredningar och förslag till beslut som tillkännagivits genom Europeiska konkurrensnätverket 2010–2019

Bilaga IV – GD Konkurrens prestationsindikatorer för koncentrationskontroll och antitrustförfaranden

Akronymer och förkortningar

BNP: bruttonationalprodukt.

Europeiska konkurrensnätverket: nätverk bestående av kommissionen och medlemsstaternas nationella konkurrensmyndigheter.

FEUF: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

GD Konkurrens: Europeiska kommissionens generaldirektorat för konkurrens.

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

Ordförklaringar

antitrustlagstiftning: ett område inom konkurrenslagstiftningen och konkurrenspolitiken som ska motverka konkurrensbegränsande verksamhet (t.ex. karteller) och missbruk av en marknadsdominerande ställning.

bruttonationalprodukt: ett standardmått på ett lands välstånd: det monetära värdet av samtliga varor och tjänster som produceras under en specifik period i ekonomin.

eftergift/förmånlig behandling: en princip genom vilken företag i en kartell på vissa villkor kan slippa böter eller beviljas sänkta böter om de samarbetar med antitrustmyndigheterna i deras utredning.

företag: en enhet som tillhandahåller varor eller tjänster på en viss marknad.

företagskoncentration: en sammanslagning av företag genom att ett företag tas över av ett annat eller genom att ett nytt företag bildas, vilket får till följd att marknaden koncentreras.

gruppundantagsförordningar: EU-förordningar som tillåter vissa typer av konkurrensbegränsande avtal som annars är förbjudna; gruppundantagsförordningar har en begränsad giltighetstid och kommissionen ser över dem regelbundet.

interimistiska åtgärder: åtgärder som gör det möjligt för kommissionen att beordra ett företag att upphöra med verksamhet som den tycker verkar olaglig vid en första anblick.

kartell: en grupp tillverkare eller leverantörer som vidtar samordnade åtgärder för att hålla marknadspriserna på en särskild nivå eller på annat sätt begränsa konkurrensen, till exempel genom att begränsa produktionen eller dela upp marknader och kundkretsar.

konkurrens: en situation på en marknad där flera oberoende varu- eller tjänsteleverantörer tävlar om att locka till sig kunder.

konsument: en slutanvändare av en vara eller tjänst, eller en indirekt användare såsom en tillverkare eller återförsäljare.

korrigerande åtgärd: sättet på vilket man löser ett konkurrensproblem till följd av en företagskoncentration eller i ett antitrustärende.

privat skadeståndstalan: när enskilda individer eller företag väcker talan vid domstol för skador som uppstått till följd av konkurrensbrott.

Granskningsteam

Alex Brenninkmeijer (ledamot av revisionsrätten)

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV – där ledamoten Alex Brenninkmeijer är ordförande – som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Alex Brenninkmeijer med stöd av Raphael Debets (kanslichef), Di Hai (attaché) och Marion Colonerus (förstechef).

Sven Kölling var uppgiftsansvarig och revisorer var Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov och Giorgos Tsikkos. Richard Moore gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ Artikel 101.1 EUF-fördraget, EUT C 326, 26.10.2012, s. 47.

² Artikel 101.3 i EUF-fördraget. Kommissionen kan i allmänhet känna igen vissa typer av avtal eller affärsmetoder som konkurrensfrämjande och undanta dem från det allmänna förbudet (”gruppundantagsförordningar”) eller i enskilda fall bedöma om de konkurrensfrämjande effekterna av ett avtal överväger de konkurrensbegränsande effekterna.

³ Artikel 102 i EUF-fördraget.

⁴ Se bilaga I med de rättsliga målen för verkställandet av EU:s konkurrensregler.

⁵ Artikel 105 i EUF-fördraget och rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 4.1.2003, s. 1).

⁶ Generaldirektoratet för konkurrens, Strategic Plan 2016–2020 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf.

⁷ Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (”EG:s koncentrationsförordning"), EUT L 24, 29.1.2004, s. 1.

⁸ Artikel 5 i förordning (EG) nr 1/2003.

⁹ Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad, EUT L 11, 14.1.2019, s. 3.

¹⁰ Artikel 16 i förordning (EG) nr 1/2003.

¹¹ Artiklarna 53–65 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EGT L 1, 3.1.1994, s. 3).

¹² Artikel 11 i förordning (EG) nr 1/2003.

¹³ Artikel 16 i förordning (EG) nr 1/2003.

¹⁴ Artikel 1 i koncentrationsförordningen. Detta motsvarar i regel (i) en sammanlagd omsättning i hela världen för samtliga berörda företag på mer än 5 miljarder euro, eller (ii) en sammanlagd omsättning inom unionen för vart och ett av minst två av de berörda företagen på 250 miljoner euro. Transaktionerna omfattas även av EU:s koncentrationskontroll när de berörda företagen har (i) en sammanlagd omsättning i hela världen på mer än 2,5 miljarder euro, (ii) en sammanlagd omsättning i var och en av åtminstone tre medlemsstater på mer än 100 miljoner euro, (iii) i var och en av medlemsstaterna i punkt ii, en omsättning för vart och ett av åtminstone två av de berörda företagen på mer än 25 miljoner euro, och (iv) en omsättning inom unionen för vart och ett av åtminstone två av de berörda företagen på mer än 100 miljoner euro.

¹⁵ Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Portugal.

¹⁶ Vi undersökte nyligen kommissionens kontroll av statligt stöd till finansinstitut. Se särskild rapport 21/2020 Kontroll av statligt stöd till finansinstitut i EU: ändamålsenligheten behöver ses över https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_SV.pdf. År 2016 granskade vi reglerna för statligt stöd inom sammanhållningspolitiken. Se särskild rapport 24/2016 Mer behöver göras för att öka medvetenheten om och åstadkomma efterlevnad av reglerna för statligt stöd inom sammanhållningspolitiken. https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_sv.pdf.

¹⁷ Artikel 17 i förordning (EG) nr 1/2003.

¹⁸ Mellan 2010 och 2018 minskade antalet tjänster vid GD Konkurrens något från 830 till 804. Per den 31 december 2018 hade GD Konkurrens 77 tjänster vid kartellenheterna, 171 tjänster vid de operativa enheterna för antitrustärenden som inte rör karteller och 117 tjänster vid de operativa enheterna för koncentrationskontroll.

¹⁹ Sedan 2005 har kommissionen genomfört branschutredningar av finansiella tjänster (2005), energisektorn (2005–2007), läkemedelssektorn (2008) och e-handelssektorn (2015). https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

²⁰ Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/104/EU av den 26 november 2014 om vissa regler som styr skadeståndstalan enligt nationell rätt för överträdelser av medlemsstaternas och Europeiska unionens konkurrensrättsliga bestämmelser (EUT L 349, 5.12.2014, s. 1).

²¹ I EU‑28 finns belöningssystem för visselblåsare i Ungern, Litauen, Slovakien och Förenade kungariket.

²² Vägledning om kommissionens prioriteringar vid tillämpningen av artikel 82 i EG-fördraget på företags missbruk av dominerande ställning genom utestängande åtgärder (EUT C 45, 24,2.2009, s. 7).

²³ Tidsfristen för att göra en fas II-utredning är 90 dagar med vissa möjligheter till förlängning upp till högst 125 arbetsdagar.

²⁴ Lagstiftningsförslag om inrättande av programmet för den inre marknaden, konkurrenskraft för företag, inklusive små och medelstora företag, och europeisk statistik samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 99/2013, (EU) nr 1287/2013, (EU) nr 254/2014, (EU) nr 258/2014, (EU) nr 652/2014 och (EU) 2017/826, 18.6.2018.

²⁵ Europeiska kommissionen, Competition policy for the digital era, rapport av Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye och Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ År 2017 beslutade Tyskland och Österrike att ändra den nationella lagstiftningen och även ta hänsyn till en koncentrations värde.

²⁷ Medianvärdet är 3,8 år.

²⁸ Uttalande från Europeiska dataskyddsstyrelsen av den 27 augusti 2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_en.pdf.

²⁹ Big data: Bringing competition policy to the digital era, DAF/COMP(2016)14, OECD, 2016.

³⁰ Se den slutliga rapporten Competition policy for the digital era där kommissionens expertgrupp identifierar utmaningar och lämnar rekommendationer.

³¹ Artikel 8 i förordning (EG) nr 1/2003.

³² Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning (EGT C 9.12.1997, s. 5).

³³ Vägledning om kommissionens prioriteringar vid tillämpningen av artikel 82 i EG-fördraget på företags missbruk av dominerande ställning genom utestängande åtgärder (EUT C 45, 24,2.2009, s. 7).

³⁴ Kommissionens förordning (EU) nr 330/2010 av den 20 april 2010 om tillämpningen av artikel 101.3 i EUF-fördraget, EUT L 102, 23.4.2010, s. 1. Förordningen upphör att gälla den 31 maj 2022.

³⁵ Memorandum från oktober 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities.

³⁶ Artikel 23.4 i förordning (EG) nr 1/2003.

³⁷ Kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter (tillkännagivandet om Europeiska konkurrensnätverket), EUT C 101, 27.4.2004, s. 43.

³⁸ Bilaga IV innehåller en förteckning över GD Konkurrens prestationsindikatorer för koncentrationskontroll och antitrustförfaranden.

³⁹ Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities, OECD, april 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁴⁰ OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.

⁴¹ Se http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html för ytterligare uppgifter.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ OECD Country Studies - European Commission - Peer Review of Competition Law and Policy, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

⁴⁵ Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad (Text av betydelse för EES.) PE/42/2018/REV/1, EUT L 11, 14.1.2019, s. 3.

⁴⁶ Se https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Se https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Detta omfattar, bland annat, kommissionens tillkännagivande om marknadsdefinition för både antitrust- och koncentrationsärenden inom olika branscher, kommissionens vertikala gruppundantagsförordning och de bifogade vertikala riktlinjerna, kommissionens särskilda gruppundantagsförordning för forskning och utveckling och om specialiseringsavtal (tillsammans kallade de horisontella gruppundantagsförordningarna) och de bifogade horisontella riktlinjerna, kommissionens gruppundantagsförordning för motorfordon, det nya konkurrensverktyget, utvärdering av processuella och rättsliga aspekter från EU:s koncentrationskontroller och vitboken om utländskt stöd.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_sv.

⁵¹ Se https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Se https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Se arbetsdokument: Alemani, E., m.fl. (2013), New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers, nr 1104, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Arbetsgruppens senaste rapport om effektiva myndigheter offentliggjordes 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Se Ilzkovitz m.fl. (2020), ”The macroeconomic and sectoral impact of competition policy”, kapitel 13 i Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Detta omfattar, bland annat, kommissionens tillkännagivande om marknadsdefinition för både antitrust- och koncentrationsärenden inom olika branscher, kommissionens vertikala gruppundantagsförordning och de bifogade vertikala riktlinjerna, kommissionens särskilda gruppundantagsförordning för forskning och utveckling och om specialiseringsavtal (tillsammans kallade de horisontella gruppundantagsförordningarna) och de bifogade horisontella riktlinjerna, kommissionens gruppundantagsförordning för motorfordon, det nya konkurrensverktyget, utvärdering av processuella och rättsliga aspekter från EU:s koncentrationskontroller och vitboken om utländskt stöd.

⁵⁹ Se pressmeddelandet på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_977.

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2020

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2020.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal eller om arbete av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

Figur 10: © OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions,
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte kontrollerar dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp:

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.