Komisjoni ELi ühinemiskontroll ja monopolidevastased menetlused: turujärelevalvet tuleb laiendada

Kokkuvõte

Euroopa Liidu toimimise leping kaitseb ettevõtjate ausat konkurentsi ELi siseturul ja tarbijate huvides. Sel eesmärgil on komisjonil märkimisväärsed uurimis- ja otsustusõigused, millega ta võib keelata ettevõtjatevahelised konkurentsivastased kokkulepped või tegutseda ettevõtjate vastu, kes kuritarvitavad oma positsiooni siseturul (monopolidevastased menetlused). Komisjon vaatab ka läbi, milline on ettevõtjate suuremate koondumiste mõju konkurentsile siseturul (ühinemiskontroll).

Nii komisjon kui ka ELi liikmesriikide konkurentsiasutused saavad ELi konkurentsieeskirju vahetult jõustada monopolidevastastes kohtuasjades, mis mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust. Komisjon on määratlenud kriteeriumid juhtumite jaotamiseks liikmesriikide ja komisjoni vahel.

See on esimene audit, mille raames me vaatlesime komisjoni rolli jõustajana ühinemiste ja monopolidevastase võitluse valdkonnas. Viimase kümne aasta jooksul on ELi konkurentsieeskirjade jõustamise valdkonnas toimunud turudünaamika olulised muutused ning see on olnud avaliku huvi ja arutelu keskmes. Oma auditis uurisime, kas komisjon jõustas oma konkurentsi peadirektoraadi kaudu ELi konkurentsieeskirju ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste valdkonnas hästi. Selleks vaatlesime komisjoni avastamis- ja uurimissuutlikkust ning seda, kuidas ta kasutas oma jõustamisvolitusi ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste valdkonnas. Samuti uurisime, kuidas tegi komisjon koostööd liikmesriikide konkurentsiasutustega, kuidas ta andis aru oma jõustamistegevuse tulemustest ja kuidas sai tagasisidet. Meie aruandes tuuakse esile probleemid, mis võivad mõjutada komisjoni edukust praegu ja tulevikus.

Leidsime, et üldiselt kasutas komisjon ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste puhul oma jõustamisvolitusi hästi ja käsitles oma otsustes konkurentsiprobleeme. Parandusi on siiski vaja paljudes valdkondades.

Selleks et mitte sõltuda ainult laekunud kaebustest, tegutses komisjon omal algatusel, et teha kindlaks probleemid, mis võivad siseturgu mõjutada. Siiski ei investeerinud ta vajalikul määral turuseiresse. Juhtumitest ise teatamise julgustamiseks loodud stiimulid töötasid, kuid alates 2015. aastast on teatamiste arv vähenenud. Juhtumite tähtsuse järjekorda seadmisega eraldas komisjon vahendid asjakohasteks uurimisteks, kuid see ei põhinenud kriteeriumide selgel kaalumisel, mis tagaks suurima riskiga juhtumite valimise.

Ühinemiskontrollile kulus oluline osa olemasolevatest vahenditest. Komisjon kohaldas edukalt lihtsustatud menetlust, kuid peab siiski tegutsema meetmete edasise ühtlustamise nimel. Samuti leidsime, et käibepõhised künnised, mille põhjal otsustatakse, kas tehing mõjutaks konkurentsi siseturul, ei pruugi tagada seda, et komisjon kontrolliks kõiki olulisi tehinguid.

Komisjoni monopolidevastastes otsustes käsitleti konkurentsiprobleeme, kuid uurimised olid üldjuhul liiga pikad. Kuna monopolidevastaste eeskirjade jõustamine toimub alles pärast konkurentsiprobleemi ilmnemist, võib menetluse kestus vähendada otsuste tõhusust. Komisjon võttis meetmeid monopolidevastaste menetluste kiirendamiseks, kuid pidi toime tulema ka keerukate uurimistega. See oli nii eelkõige uute digitaalturgude puhul, kus tuli kohandada tavapäraseid eeldusi tõhusa konkurentsi kohta ja kus tuli hinnata olemasolevate õiguslike sekkumisvahendite tõhusust. Samuti ei ole komisjon veel ajakohastanud oma suuniseid ja teatisi, et parandada nendel turgudel tegutsevate ettevõtjate õiguskindlust ja toetada liikmesriikide konkurentsiasutusi nende endi otsuste tegemisel.

Tõhus jõustamine nõuab heidutavaid trahve. Komisjoni konkurentsieeskirjade rikkumise eest määratavad trahvid on ühed suuremad maailmas. Suurte trahvide mõju sõltub siiski asjaomaste ettevõtjate suurusest, rikkumiste avastamise tõenäosusest, rikkumisega kaasnevast võimalikust kasumist ja komisjoni uurimiste kestusest. Komisjon ei ole siiani hinnanud oma trahvide heidutavat mõju.

Liikmesriikide konkurentsiasutused teevad enamiku otsustest juhul, kui kohalduvad EL monopolidevastased eeskirjad. Liikmesriikide konkurentsiasutused ja komisjon tegid Euroopa konkurentsivõrgustikus head koostööd, välja arvatud turuseire ja jõustamisprioriteetide valdkonnas, mis ei olnud tihedalt kooskõlastatud. Monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite tõhusa jaotamise mehhanismi komisjoni ja liikmesriikide konkurentsiasutuste vahel ei kasutatud optimaalsel viisil.

Komisjon sõnastas taotletavad eesmärgid ainult väga üldisel viisil. Koos tulemuste jälgimiseks sobivate andmete puudumisega muutis see jõustamistoimingute tulemuslikkuse hindamise keeruliseks. Ehkki komisjoni töö tõhususe järelhindamine toetaks paremat otsustamist ja ressursside paremat eraldamist, ei teinud komisjon seda korrapäraselt. Komisjoni aruannetes oma jõustamismeetmete tulemuste kohta keskendutakse endiselt pigem tegevusele kui mõjule ning praegu ei tehta ELis konkurentsiasutuste tulemuste regulaarset sõltumatut hindamist.

Esitame mitu soovitust, mille eesmärk on tugevdada komisjoni suutlikkust

• suurendada rikkumiste avastamise tõenäosust;
• suurendada konkurentsieeskirjade jõustamise tõhusust;
• kasutada paremini ära Euroopa konkurentsivõrgustiku potentsiaali;
• täiustada tulemusaruandlust.

Sissejuhatus

ELi konkurentsieeskirjad

Euroopa Liidu toimimise lepingus (ELTL) keelatakse teatavad siseturuga kokkusobimatud tavad¹. Need tavad hõlmavad mis tahes liiki kokkumänge ettevõtjate vahel, mille tulemus või eesmärk on piirata või moonutada piiriülest konkurentsi siseturul. Sellise ebaseadusliku tegevuse selgeim näide on konkurentide salajaste kartellide vormis kokkumäng, mille käigus ettevõtjad määravad kindlaks hinnad või turuosa, suurendades põhjendamatult oma kasumit tarbijate kahjuks. Koostöö võib olla lubatud, kui see toimub kaupade tootmise või levitamise parandamiseks või tehnilise või majandusliku progressi edendamiseks. Seda tingimusel, et tarbijad saavad sellest tulenevast kasust õiglase osa ning et mõju konkurentsile on proportsionaalne ega kõrvalda seda².

ELTLis keelatakse ka konkreetsel turul turgu valitsevat seisundit omavatel ettevõtjatel selle seisundi ärakasutamine konkurentsi kaotamiseks või vähendamiseks³. Sellise käitumise näideteks on

• nõuda ostjatelt konkreetse toote ostmist ainult turgu valitsevalt ettevõtjalt (ainuõiguslik ostukohustus);
• hindade kehtestamine kahjumlikul tasemel (ülimadal hind);
• ebaõiglaste tingimuste kehtestamine takistamaks konkurentide turule sisenemist (turulepääsu piiramine);
• ebaõiglaste (liiga kõrgete) hindade kehtestamine ostjatele ja
• tootmise või tehnilise arengu piiramine ja seeläbi tarbijate valikuvõimaluste vähendamine.

Komisjoni roll konkurentsieeskirjade jõustajana

Asutamislepingute kohaselt on ELil ainupädevus siseturu toimimiseks vajalike konkurentsieeskirjade kehtestamiseks. Komisjon vastutab nende eeskirjade ühetaolise jõustamise eest. See on hädavajalik ELi toimiva siseturu jaoks, kuna komisjon kõrvaldab turgude toimimise puudused ja võtab meetmeid juhul, kui ettevõtjad ei järgi eeskirju⁴.

Konkurentsiasutuste sõltumatus on tõhusa jõustamise eeltingimus. Teisisõnu peaks konkurentsiasutus ettevõtjatest, valitsustest ja nende poliitilistest prioriteetidest sõltumatult otsustama, milliseid juhtumeid uurida ja eeskirju jõustada. Sõltumatus tähendab ka seda, et konkurentsiasutused vajavad tõhusate jõustajatena tegutsemiseks piisavalt (nii inim- kui ka tehnilisi) ressursse.

ELi õigusaktides⁵ antakse komisjonile mitmeid olulisi uurimis- ja otsustusõigusi, näiteks ettevõtjate kontrollimine, kartellide või muu konkurentsivastase tegevuse keelamine või rahaliste karistuste määramine ettevõtjatele, kes rikuvad ELi konkurentsieeskirju. Selliseid uurimisi nimetatakse üldiselt monopolidevastasteks menetlusteks. Komisjoni otsused, millega keelatakse konkreetne konkurentsivastane tegevus, on asjaomastele ettevõtjatele siduvad, kuid samas loovad nad ka pretsedendi sarnasteks juhtumiteks. ELTLi, määruse nr 1/2003 ja ELi kohtute kohtupraktika raames on komisjonil kaalutlusõigus järgmistes küsimustes:

• tõhusa konkurentsi eesmärkide ja nende aluseks olevate majanduslike mõistete määratlemine;
• otsustamine, kuidas kasutada oma uurimisvolitusi ja viia läbi uurimisi; ja
• konkurentsivastase tegevuse või probleemsete koondumiste peatamiseks vajalike parandusmeetmete kindlaksmääramine.

Komisjoni eesmärk on kaitsta turgude tõhusat konkurentsistruktuuri, et parandada tarbijate heaolu ja aidata kaasa ELi integreeritud siseturu saavutamisele⁶. Tarbijate heaolu üldtunnustatud määratlust ei ole, kuid lihtsustatult tähendab see, et komisjon uurib majanduslikust vaatenurgast, kuidas konkurents ELi turgudel toimib tarbijate huvides kaupade või teenuste hinna, kvaliteedi ja valiku osas ja innovatsiooni valdkonnas.

Komisjoni ülesanne on jälgida ka tööstuse ümberkorraldamist, kui sellel on võimalik konkurentsivastane mõju siseturule: näiteks kui kaks sõltumatut ettevõtjat ühinevad või asutavad iseseisva ühise majandusüksuse (nn täielikult toimiv ühisettevõtte). Need koondumised, mis on turumajanduse tavapärane omadus, võivad soodustada tootlike varade tõhusat jaotamist, kuid neil võib olla ka kahjulik mõju konkurentsile. Sel juhul võib olla vajalik komisjoni sekkumine, et kaitsta siseturu toimimist. Seda nimetatakse ELi ühinemiskontrolliks ja seda reguleerib nõukogu määrus⁷.

Kui ühinemiskontroll toimub enne tehingu tegemist ja lühikese tähtaja jooksul (eelkontrolli süsteem), siis monopolidevastase menetluse võib komisjon algatada alles pärast seda, kui ettevõtjat kahtlustatakse konkurentsieeskirjade rikkumises (järelkontrolli süsteem). Viimase kümne aasta jooksul on komisjon vaadanud aastas läbi üle 300 ühinemisteate ja umbes 200 monopolidevastast juhtumit.

Komisjonis on kõik peamised konkurentsijuhtumeid puudutavad otsused ja poliitikaküsimused, näiteks seadusandlikud ettepanekud, teatised ja suunised, volinike kolleegiumi ühisvastutus. Kolleegium on konkurentsi eest vastutavale volinikule delegeerinud õiguse võtta ühepoolselt vastu teatavat liiki vähemtähtsaid otsuseid, milles ei tõstatata konkreetseid poliitilisi teemasid. Konkurentsivolinik teeb järelevalvet konkurentsi peadirektoraadi üle, mis vaatab läbi ühinemisteatised, viib läbi monopolidevastaseid ja ühinemiste uurimisi ning koostab koostöös komisjoni teiste talitustega otsuseid ja poliitilisi dokumente, sealhulgas seadusandlikke ettepanekuid, et komisjon saaks need vastu võtta.

Liikmesriikide ametiasutuste roll monopolidevastastes menetlustes

Nii komisjon kui ka ELi liikmesriikide konkurentsiasutused on volitatud vahetult jõustama ELi konkurentsieeskirju monopolidevastastes kohtuasjades, mis mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust (vt 1. selgitus)⁸.

Ehkki see detsentraliseeritud paralleelsel jõustamisel põhinev käsitlusviis on märkimisväärselt laiendanud ELi monopolidevastaste eeskirjade kohaldamisala, on komisjonil lõplik vastutus selle tagamisel, et liikmesriikide konkurentsiasutused kohaldaksid eeskirju ühetaoliselt¹⁰. Komisjoni pädevuses on ka selliste otsuste vastuvõtmine, mis kehtivad kogu Euroopa Majanduspiirkonna territooriumil (ELi liikmesriigid, Island, Liechtenstein ja Norra)¹¹.

ELi monopolidevastaste eeskirjade paralleelne jõustamine nõuab tihedat koostööd komisjoni ja riikide konkurentsiasutuste vahel. Sel eesmärgil on komisjon ja liikmesriikide konkurentsiasutused loonud Euroopa konkurentsivõrgustiku¹², mehhanismi, mille kaudu nad i) otsustavad, milline konkurentsiasutus uurib juhtumit, ja ii) vahetavad teavet uurimismeetmete ja jõustamisotsuste kohta, mida nad kavatsevad vastu võtta. Euroopa konkurentsivõrgustikul on ka liikmesriikide konkurentsiasutuste esindajatest koosnev nõuandekomitee, kellega komisjon peab enne lõplike konkurentsiotsuste vastuvõtmist konsulteerima.

Liikmesriikide kohtutel on jõustamisel täiendav roll, kuna nad tegelevad eraõiguslike poolte vaheliste kohtuvaidlustega, mis hõlmavad ELi monopolidevastaste eeskirjade küsimusi. Liikmesriikide kohtute otsustega ei saa komisjoni otsust tühistada¹³.

Liikmesriikide konkurentsiasutustel on märkimisväärne kaalutlusõigus otsustada, kas uurida rikkumist või mitte ning milliseid karistusi määrata. Oma otsustes, mis on liikmesriigi territooriumil siduvad, peavad nad austama põhimõtteid, mis on kehtestatud komisjoni enda otsustega või kohtus. Komisjoni teatised ja suunised monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite jõustamise kohta ei ole liikmesriikide konkurentsiasutuste jaoks siduvad, kuid mõjutavad nende otsuseid. Liikmesriikide kohtud võivad küsida komisjonilt arvamusi ELi konkurentsieeskirjade tõlgendamise kohta ja esitada Euroopa Liidu Kohtule eelotsusetaotlusi. Kui komisjon algatab oma uurimise, vabastatakse liikmesriikide konkurentsiasutused edasisest seotusest asjaomase juhtumiga.

EL monopolidevastaste eeskirjade paralleelne jõustamine on näidatud joonisel 1.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi ja liikmesriikide ühinemiskontroll

Komisjoni ülesanne on uurida ettevõtjate koondumisi, kui ühinevate ettevõtjate käive ületab ELi õigusaktides sätestatud künnist¹⁴. Sellest künnisest allpool võivad liikmesriigid vastutada ühinemiste hindamise eest oma riigisiseste õigusaktide kohaselt. Juhtumeid on võimalik komisjoni ja liikmesriikide vahel üleandmissüsteemi kaudu üle anda, võimaldades teatavat paindlikkust: näiteks võib komisjon teatud juhtudel anda juhtumi mõnele liikmesriigile või vastupidi (vt joonis 2).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kui komisjon leiab, et kavandatav koondumine takistaks märkimisväärselt tõhusat konkurentsi, võib ta kas keelata ühinemise või anda sellele loa, tingimusel et rakendatakse ühinevate osaliste pakutud siduvaid kohustusi, mille eesmärk on vältida konkurentsiprobleeme asjaomastel turgudel.

Kui ühinemine kuulub liikmesriigi konkurentsiasutuse pädevusse, otsustab ta iseseisvalt, kas kiita see heaks üksnes riigisiseste õigusaktide alusel. Kuues liikmesriigis võivad riikide valitsused, tavaliselt nende majandusministrid, erandkorras siiski ühinemise keelamise otsuse tühistada või muuta kohustusi avaliku huvi tõttu, näiteks kui nad leiavad, et konkurentsivastase mõju asjaomastel turgudel kaalub üles vajadus säilitada töökohad või arendada riigi konkreetseid tööstusharusid¹⁵.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Viimase kümne aasta jooksul on ELiga seotud ühinemistehingute arv kasvanud ligikaudu 40% ja uute digitaalturgude tekkimine on konkurentsieeskirjade jõustamisel kaasa toonud märkimisväärseid katsumusi. Me ei ole varem käsitlenud komisjoni tegevust seoses ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetlustega. Käesoleva auditi tegemisel püüdsime heita valgust sellele, kuidas komisjon neid tegevusi ellu viib, ja tõsta esile teemasid, mis võivad mõjutada nende tulemuslikkust nii praegu kui ka tulevikus.

Tõstatasime küsimuse, kas komisjon jõustas ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste puhul ELi konkurentsieeskirju hästi. Täpsemalt hindasime, kas komisjon

1. omas asjakohast avastamis- ja uurimissuutlikkust;
2. kasutas ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste puhul oma jõustamisvolitusi hästi;
3. tegi liikmesriikide konkurentsiasutustega head koostööd ja
4. lõi raamistiku oma jõustamismeetmete tulemustest teatamiseks ja tagasiside saamiseks.

Auditi jaoks uurisime komisjonis kättesaadavaid dokumente ja vestlesime komisjoni töötajatega. Ühinemiskontrolli valdkonnas auditeerisime 13 kavandatud ühinemise toimikuid, millest on komisjonile teatatud ühinemismääruse alusel aastatel 2010–2017. Monopolidevastase võitluse valdkonnas auditeerisime valimit 37 juhtumist, mille uurimist komisjon alustas samal perioodil, kuid vaatasime läbi ka 2018. ja 2019. aasta aruanded ja muud tegevusalased dokumendid. Samuti vaatasime 38 juhtumi valimi põhjal läbi komisjoni analüüsi liikmesriikide konkurentsiasutuste teadete kohta vastavalt määruse nr 1/2003 artiklile 11, st juhul, kui liikmesriigi konkurentsiasutus oli komisjoni ametlikult teavitanud riigisisese monopolidevastase uurimise algatamisest või esitanud jõustamisotsuse eelnõu. Valisime kõik juhtumid riskikriteeriumide alusel.

Peale selle külastasime teabe kogumiseks Bulgaaria, Prantsusmaa, Madalmaade ja Poola konkurentsiasutusi, kuna nende institutsionaalsed omadused on väga erinevad. Samuti kohtusime Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) esindajatega.

Me ei uurinud selle auditi käigus, kuidas komisjon jõustab riigiabi eeskirju, mis on komisjoni konkurentsijärelevalve teine valdkond¹⁶. Konkurentsi tõhusust võivad mõjutada paljud ELi või liikmesriikide tasandi tegurid, sealhulgas patendiõigus, riigisisene maksuõigus, valdkondlik reguleerimine (näiteks reisijateveo või telekommunikatsiooni valdkonnas), tarbijakaitse erieeskirjad või kaubanduspoliitika, kui sellega on seotud kolmandad riigid. Need lähevad kaugemale komisjoni konkreetsest konkurentsieeskirjade jõustamise rollist vastavalt määrusele nr 1/2003 ja ühinemismäärusele ning seetõttu auditi ulatus neid ei hõlmanud.

Tähelepanekud

Mõned piirangud komisjoni turuseire, avastamis- ja uurimissuutlikkuses

Komisjon saab turuosalistelt ja liikmesriikide konkurentsiasutustelt hulgaliselt enam või vähem ametlikku teavet võimalike konkurentsiprobleemide või monopolidevastaste eeskirjade võimalike rikkumiste kohta. Ametlike monopolidevastaste kaebuste puhul on komisjonil õiguslik kohustus hoolikalt kaaluda talle teada antud probleeme. Selle teabe kvaliteet kõigub märkimisväärselt ega pruugi kajastada kõige olulisemaid konkurentsiprobleeme siseturul. Seetõttu ei peaks konkurentsiasutus täieliku tõhususe saavutamiseks mitte ainult reageerima talle teada antud kaebustele, vaid julgustama ka juhtumitest teatama ja olema võimeline omal algatusel tuvastama suure mõjuga monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumeid.

Ehkki konkurentsi peadirektoraat peab kontrollima kõiki teatatud ühinemisi (vt punkt 16), on tal kaalutlusõigus otsustamisel, kas uurida monopolidevastaste eeskirjade väidetavaid rikkumisi. Kuna konkurentsi peadirektoraat saab konkurentsiprobleemide kohta tavaliselt rohkem teavet, kui tal on võimalik olemasolevate ressurssidega tegelikult uurida, peab ta määrama kindlaks prioriteedid.

Hindasime, kas komisjon

1. omas asjakohast suutlikkust konkurentsivastaste tavade avastamiseks,
2. oli kehtestanud monopolidevastaste eeskirjade jõustamise prioriteedid vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele, et koondada oma ressursid juhtumitele, millel on suurim potentsiaalne mõju.

Piiratud ressursid mõjutavad komisjoni avastamissuutlikkust

Selleks et komisjon saaks alustada monopolidevastaseid uurimisi omal algatusel, vajab ta erialateadmisi siseturu jaoks oluliste majandussektorite kohta koos sihipärase teabekogumisega. Sel eesmärgil on komisjonil võimalik kasutada turgude seireks ja rikkumiste avastamiseks mitmeid tööriistu. Näiteks on tal võimalik koguda ja analüüsida avalikult kättesaadavat teavet või turuandmeid või anda hinnanguid konkreetsete teemade või juhtumite kohta (ulatuse määramine või sõelumine). Komisjonil on ka võimalik läbi viia konkurentsipiirangute põhjalikumaid analüüse turu-uuringute või ametlike sektoriuuringute vormis¹⁷.

Konkurentsieeskirjade jõustamiseks ressursside eraldamisel sõltub konkurentsi peadirektoraat komisjoni iga-aastastest eelarveeraldistest ja peab seetõttu ressursside osas konkureerima komisjoni teiste peadirektoraatidega. Töötajate koguarv on olnud viimase 10 aasta jooksul suhteliselt stabiilne¹⁸ ja nende ümberpaigutamine kolme vahendi (ühinemiskontroll, monopolidevastased uurimised ja riigiabi) vahel oli piiratud. Täheldasime, et alates 2010. aastast on konkurentsi peadirektoraadi registreeritud uute monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite arv suhteliselt stabiilne, samas kui uute ühinemisjuhtumite arv on selle aja jooksul pidevalt kasvanud. Kuna ühinemiskontroll on komisjoni õiguslik kohustus, pidi konkurentsi peadirektoraat sellele märkimisväärseid ressursse eraldama (vt punkt 41). Ülejäänud töötajatega ei suuda konkurentsi peadirektoraat kõiki saadud kaebusi uurida, vaid peab kindlaks määrama prioriteedid.

Seetõttu on turuseire ressursid ja uute juhtumite ennetava avastamise suutlikkus (näiteks sektoriuuringute põhjal) piiratud. Turuseire tase, järjepidevus ja kvaliteet sõltusid suuresti konkurentsi peadirektoraadi üksikute töötajate algatusest, kättesaadavusest ja kogemustest. Piiratud ressursside tõttu on komisjon alates 2005. aastast teinud ainult neli sektoriuuringut, mis võimaldasid avastada konkurentsieeskirjade rikkumisi¹⁹. 2015. aasta e-kaubanduse uuring nõudis ligikaudu 15-st täistööaja ekvivalendist koosnevat meeskonda 18–24 kuu jooksul.

Vaatamata uutele e-kaubanduse uurimistele on pärast 2015. aasta haripunkti konkurentsi peadirektoraadi enda algatusel tuvastatud juhtumite koguarv pidevalt vähenenud (vt joonis 3).

Allikas: Euroopa Komisjon.

Komisjon otsustas juba 1996. aastal pakkuda stiimuleid (leebem kohtlemine) kartellides osalevatele ettevõtjatele, et nad edastaksid komisjonile siseteavet. Esimene kartellis osalev ettevõtja, kes seda teeb, saab täieliku kaitse trahvide eest. Talle järgnevate ettevõtjate trahve võidakse vähendada.

Komisjon sõltub kartellide avastamisel suuresti sellest mehhanismist. Ajavahemikul 2010–2017 oli 25-st uuritud kartellijuhtumist 23 leebema kohtlemise taotluste tulemus; ainult kaks juhtumit leiti tänu komisjoni enda avastamistööle.

Kui rääkida komisjoni monopolidevastaste otsuste koguarvust, mis on seotud ajavahemikul 2010–2017 registreeritud juhtumitega (kartellijuhtumid kaasa arvatud), siis 50% kuni 31. detsembrini 2018 vastu võetud otsustest on pärit leebema kohtlemise taotlustest.

Ligikaudu 15% laekunud leebema kohtlemise taotlustest tõid kaasa komisjoni ametliku uurimise. Nendest juhtumitest 60% puhul tehti uurimise tulemusena keelavad otsused ja trahvid. Väike osakaal – 15% – on seletatav asjaoluga, et sageli ei vastanud taotlejad tingimustele, puudusid esmapilgul usutavad tõendid rikkumise kohta, juhtumid ei olnud komisjoni prioriteet või ei olnud komisjon Euroopa konkurentsivõrgustiku raames kõige sobivam asutus juhtumit uurima. Viimasel juhul võivad liikmesriikide konkurentsiasutused algatada menetluse komisjoni edastatud juhtumi põhjal või omal algatusel. Lisaks on alates 2015. aastast komisjonile teatatud leebema kohtlemise juhtumite arv aastas märkimisväärselt vähenenud (vt joonis 4).

Allikas: Euroopa Komisjon.

Komisjon ei ole veel üksikasjalikult hinnanud, miks leebema kohtlemise või trahvide eest kaitse saamise taotluste arv väheneb. See suundumus, mis näib kajastavat suundumust ka mujal, teeb keeruliseks järelduste tegemise selle kohta, kas kartellide arv siseturul on tegelikult vähenenud, mis on teoreetiline võimalus, või kas ettevõtjad kardavad, et selline taotlus tooks nende jaoks kaasa ELi monopolidevastaste eeskirjade rikkumise ohvrite eraõiguslikud kahjunõuded. 2014. aastal vastu võetud ELi direktiivi eesmärk oli lihtsustada selliste hüvitiste maksmist²⁰. Me ei saa seega välistada, et kartellis osalevad ettevõtjad loobuvad leebema kohtlemise taotluse esitamisest: nad saavad küll trahvi vältida, kuid kartelli ohvrid võivad nõuda neilt kantud kahju eest suuri hüvitisi. Teise võimalusena on ettevõtjad muutunud lihtsalt kartellide varjamisel edukamaks.

Konkurentsi peadirektoraat otsustas 2016. aastal teha tööd selle nimel, et täiustada oma võimalusi avastada võimalikke juhtumeid, mis võivad avaldada siseturul suurt mõju. Selle algatuse raames on komisjon alates 2017. aastast teinud oma veebisaidil kättesaadavaks rikkumistest teatamise vahendi, mida igaüks saab kasutada anonüümseks teabe esitamiseks kartellide ja muude konkurentsivastaste tavade kohta. Saadud teavet on komisjon kasutanud turuseire tegevustes, kuid auditi ajal oli selle tulemuseks vaid üks kohapealne kontroll ja see ei viinud ametliku menetluse algatamiseni. Komisjon ei ole veel esitanud muid stiimuleid rikkumistest teatamise julgustamiseks, näiteks rikkumistest teatajatele rahalise tasu maksmine²¹.

Juhtumite prioriteetsuse määramise viis ei olnud optimaalne

Nagu märgitud punktis 28, peab võimalike ootel monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite suure arvu tõttu (vt joonis 5) konkurentsi peadirektoraat tegema valiku, milliseid juhtumeid uurida. Oma ressursside tõhusaks kasutamiseks peaks konkurentsi peadirektoraat eelistama juhtumeid, millel on suurim võimalik mõju siseturule ja tarbijatele.

Allikas: Euroopa Komisjon.

Konkurentsi peadirektoraat kasutas käsitletavate juhtumite valimiseks mitmeid kriteeriume. Näiteks tuleks ELTLi artikli 102 võimalikke rikkumisi käsitlevate suuniste kohaselt²² keskenduda muu hulgas seda liiki välistavale tegevusele, mis on tarbijatele kõige kahjulikum. Me ei leidnud siiski, et oleks kehtestatud selgeid kaalutud kriteeriume, et tagada selliste juhtumite valimine, kus on kõige suurem oht konkurentsile või tarbijate heaolule siseturul ja kõigis asjaomastes majandussektorites.

Komisjon kasutas oma jõustamisvolitusi hästi, kuid endiselt on probleeme

Ühinemiste ja monopolidevastaste eeskirjade tõhus jõustamine eeldab, et komisjon tegutseks ELi kodanike huvides, tagamaks, et nad saaksid osta kvaliteetseid kaupu ja teenuseid õiglase hinnaga. Seetõttu hindasime, kuidas komisjon

1. viis läbi ühinemiskontrolli menetlusi;
2. korraldas monopolidevastaste eeskirjade rikkumise uurimisi;
3. tegeles uute jõustamisprobleemidega;
4. määras heidutava mõjuga trahve.

Komisjon võttis kõik ühinemist käsitlevad otsused vastu õigusaktides ettenähtud tähtaja jooksul, kuid nende arvu suurenemine avaldab survet komisjoni piiratud ressurssidele

Kehtivate eeskirjade kohaselt on komisjon üldjuhul kohustatud hindama ühinemise mõju asjaomastele turgudele 25 tööpäeva jooksul (I etapi uurimine) ja tegema otsuse sellele loa andmise või teise, põhjaliku, II etapi uurimise algatamise kohta²³. Hindasime, kas komisjon oli tähtaegadest kinni pidades enne otsuse tegemist käsitlenud kõiki teatatud tehingu asjakohaseid aspekte ning kas tal oli tõhus ülevaade kõigist ühinemistest, mis võivad märkimisväärselt mõjutada konkurentsi ELi siseturul.

Ühinemiskontroll tekitas märkimisväärse töökoormuse: konkurentsi peadirektoraadi andmetel kulus ühinemiskontrollile aastatel 2012–2017 keskmiselt ligikaudu 28% kolme vahendi (ühinemiskontroll, monopolidevastane võitlus ja riigiabi) juhtumitele kulutatud koguajast ning 11–14% konkurentsi peadirektoraadi kõigist olemasolevatest ressurssidest. Kuigi kaasatud inimressursside tase püsis suhteliselt stabiilsena, on komisjonile teatatud juhtumite arv viimastel aastatel suurenenud ja samuti on suurem analüüsitavate andmete maht (vt joonis 6).

Allikas: Euroopa Komisjon.

Täheldasime, et 18 liikmesriigis ning kolmandates riikides, näiteks Austraalias, Kanadas ja Ameerika Ühendriikides, võtavad konkurentsiasutused tasu ettevõtjatelt, kes esitavad ühinemisteate. Seda tehes saavad riigieelarved vähemalt osaliselt tagasi koondumise läbivaatamisega seotud kulud. Komisjon otsustas mitte teha ettepanekut tasude kehtestamiseks alternatiivse allikana oma jõustamistegevuse rahastamiseks, kuid see ei põhinenud üksikasjalikul kulude-tulude analüüsil. Selle asemel tegi komisjon mitmeaastase finantsraamistiku 2021–2027 raames ettepaneku eraldada sihtotstarbeline eelarve konkurentsieeskirjade jõustamiseks ELi üldeelarves, nagu kajastub komisjoni 2018. aasta ettepanekus ühtse turu programmi kohta²⁴. Selle ettepaneku eesmärk on muu hulgas võimaldada komisjonil paremini toime tulla probleemidega, mis tulenevad elektroonilise side, suurandmete, tehisintellekti ja algoritmide mahu pidevast kasvust.

Teatiste valimi läbivaatamine näitas, et komisjon hindas tehingute asjakohaseid aspekte ja vaatas ühinemised läbi kõigil juhtudel õigusaktides ettenähtud tähtaja jooksul. Enamiku teadete puhul (94% ajavahemikul 2010–2017) ei leidnud komisjon konkurentsiprobleeme ja ta kuulutas ühinemised siseturuga kokkusobivaks.

Lühikeste õiguslike tähtaegade tõttu tugines konkurentsi peadirektoraat olulisel määral ühinevate poolte esitatud andmetele ja teabele, avalikult kättesaadavale teabele, näiteks tööstus- või kaubandusstatistikale, ja kolmandate poolte (st turuosaliste) vastustele komisjoni küsimustikele turu-uuringute kontekstis. Eelkõige keerukate uurimiste puhul on komisjonil raskusi teabe õigsuse süstemaatilise ristkontrolliga, arvestades vahendite puudumist ja kontrollitava teabe hulka. Samuti ei pruugi kavandatud ühinemise kohta arvamust esitama kutsutud kolmandatel isikutel olla tingimata võimalik vastata kindlaksmääratud lühikese tähtaja jooksul – sel juhul ei saa nende arvamust arvestada.

Selleks et vähendada komisjoni ja asjaomaste ettevõtjate töökoormust, otsustas komisjon 2013. aastal laiendada lihtsustatud menetluse alla kuuluvaid kategooriaid (ühinemised, mis tavaliselt ei ole problemaatilised) (vt joonis 7). Kuni COVID-19 pandeemia puhkemiseni ei olnud ühinevatel ettevõtjatel võimalik esitada ühinemisteateid täielikult elektrooniliselt, kuigi see oleks hõlbustanud andmetöötlust.

Allikas: Euroopa Komisjon.

Komisjon algatas 2016. aastal ELi ühinemissüsteemi valitud aspektide hindamise, mis hõlmas ka võimalusi ühinemismenetluste edasiseks sujuvamaks muutmiseks. Leidsime siiski, et komisjon ei ole veel võtnud sisulisi meetmeid näiteks järgmiste olukordadega tegelemiseks:

• praegu peavad ettevõtjad läbima keeruka ja aeganõudva konsulteerimismenetluse, kui nad soovivad, et komisjon vaataks läbi tehingukünnisest allapoole jääva tehingu (vt punkt 16), kui neil on tegevus mitmes liikmesriigis, mille konkurentsiasutused peaksid vastasel juhul juhtumi igaüks eraldi läbi vaatama;
• ligikaudu 25% ajavahemikul 2010–2017 esitatud lihtsustatud teadetest olid seotud juhtumitega, kus suured ettevõtjad omandasid ühise kontrolli teise ettevõtja üle (ühisettevõte), mille praegune või kavandatav äritegevus ELis on piiratud või puudub üldse. Näiteks loob suur ELi ettevõtja ühisettevõtte Aasias asuva ettevõtjaga, kuid ühisettevõte tegutseb ainult Aasia turgudel. Sellised tehingud ei põhjusta aga tavaliselt siseturul konkurentsiprobleeme.

Nagu märgitud punktis 16, määratakse ettevõtjate koondumise ELi mõõde kindlaks ühinevate ettevõtjate aastakäibe järgi. See on hea näitaja tehingu suuruse ja seega ka selle võimaliku mõju kohta turgudele. See ei pruugi siiski hõlmata olulisi ühinemisi. Näiteks farmaatsiatööstuses, uute tehnoloogiate turgudel või digitaalsektoris võivad endiselt väikese käibega ettevõtjate kõrge hinnaga omandamised ohustada tõhusat konkurentsi siseturul: sellistel juhtudel võib omandamine võimaldada ostjal kiiresti saavutada turgu valitseva seisundi uuel, kuid endiselt väikesel turul, või võib ostja oma portfelli kaitsmiseks otsustada uute toodete väljatöötamise katkestada. Märgime, et komisjon on teadlik, et kui välja arvata mõned üksikud liikmesriikide konkurentsiasutuste teatatud juhtumid, jäid sellised tehingud tema ühinemiskontrolli alt välja. Komisjoni moodustatud eksperdirühma 2019. aasta aruandes digitaalajastu konkurentsipoliitika kohta²⁵ tehti järeldus, et kehtestatud künniseid on liiga vara muuta. Seetõttu ei ole komisjon vastupidiselt mõnele liikmesriigile probleemi lahendamiseks veel tegutsenud²⁶.

Komisjoni monopolidevastastes otsustes käsitleti konkurentsiprobleeme, kuid menetlused on endiselt pikad

Komisjon tegeleb mitmesuguste monopolidevastaste juhtumitega, sealhulgas suurte ja väikeste juhtumitega turumahu või asjaomaste geograafiliste turgude tähenduses. Aastatel 2010–2019 tegi komisjon 118 monopolidevastases juhtumis ametliku keelava otsuse või nõustus ettevõtjate võetud kohustusega lõpetada konkurentsivastane käitumine (vt joonis 8).

Allikas: Euroopa Komisjon.

Hindasime, kas komisjon viis uurimised läbi asjakohasel viisil ja mõistliku aja jooksul. Leidsime, et viimased aastad on pannud konkurentsi peadirektoraadi ressursid ja tehnilise suutlikkuse proovile, arvestades järgmist:

• otsuste arvu suurenemine viimastel aastatel,
• töötlemist ja analüüsimist vajava teabe ja andmete hulga suurenemine, kuna komisjonil on nn tõendamiskohustus; ja
• käsitletavate õigusküsimuste üha keerukamaks muutumine.

Komisjoni sekkumise eesmärk monopolidevastastes juhtumites on lõpetada kõik ELi konkurentsieeskirjade rikkumised ja taastada turul aus ja tõhus konkurents. Komisjoni otsuste valimi põhjal leidsime, et kui komisjon otsustas algatada ametliku menetluse, saavutas ta tulemuse keelava või kohustusi käsitleva otsusega, mis lahendas konkurentsiprobleeme.

Komisjoni konkurentsieeskirjade jõustamise tõhususe oluliseks teguriks on tema võime rakendada ressursse tihedas koostöös liikmesriikide konkurentsiasutustega ja viia üheaegselt läbi kohapealset kontrolli paljudes liikmesriikides. Täheldasime, et see võimaldas komisjonil enamikul auditeeritud juhtumitest koguda oma menetluse edukaks läbiviimiseks vajalikke tõendeid.

Paljud ettevõtjad, kelle suhtes komisjon uurimisi läbi viib, kaebavad otsused edasi ELi kohtutes. Juhtumite arv on suurem kui konkurentsi käsitlevate otsuste arv, kuna üks komisjoni otsus võib puudutada mitut ettevõtjat. Oma olemuselt piirdub läbivaatamine kohtutes õigusliku usaldusväärsuse ja halduskvaliteediga. Kohtutes menetluses olevate juhtumite arv väheneb ja kokkuvõttes suutis komisjon edukalt kaitsta oma otsuste püsivalt suurt hulka (vt tabel 1).

Konkurentsieeskirjade tõhusaks jõustamiseks on vaja, et komisjon teeks oma otsused mõistliku aja jooksul ja viisil, mis vähendab majanduslikke kulusid ettevõtjate ja tarbijate jaoks, kes on rikkumiste ohvrid.

Erinevalt ühinemiskontrollist (vt punkt 40) ei ole ELi õigusaktides ette nähtud ajavahemikku, mille jooksul komisjon peab monopolidevastase võitluse valdkonnas uurimised läbi viima. Alates juhtumi registreerimisest, st tavaliselt hetkest, kui eeluurimise alustamiseks on piisavalt tõendeid, kulus komisjonil keskmiselt ligikaudu neli aastat²⁷, et lõpetada monopolidevastaste eeskirjade rikkumise uurimine ametliku otsusega. Menetlused olid eriti pikad kartellide uurimise korral (kestsid keskmiselt rohkem kui neli aastat), samuti transpordi-, energeetika- ja digitaalsektoris keerukate valitseva seisundi kuritarvitamise juhtumite puhul. Auditiga hõlmatud perioodil leidsime mitu juhtumit, kus komisjonil oli otsuseni jõudmiseks kulunud kuni kaheksa aastat.

Mõned juhtumitega seotud viivitused olid komisjoni otsese kontrolli all. Teised ei olnud: näiteks on olnud juhtumeid, mil uurimise all olevad ettevõtjad taotlesid süstemaatiliselt tähtaegade pikendamist ja vastasid teabenõuetele alles pärast pikki viivitusi vahemikus neli kuni kaheksa kuud ja kuni poolteist aastat või pikendasid menetlust, esitades ebatõhusaid ettepanekuid kohustuste kohta, mida nad võtaksid. Kuna pooled kaebavad otsuse sageli edasi ELi kohtutes (vt punkt 52), võib ka see komisjoni otsuse jõustumist märkimisväärselt edasi lükata.

Konkurentsi peadirektoraat on alates 2017. aastast teinud märkimisväärseid jõupingutusi menetluste kiirendamiseks:

• 2018. aastal kehtestas ta uue koostöötava ettevõtjate jaoks, kes on seotud kartellidega mitteseotud monopolidevastaste eeskirjade rikkumise uurimisega. See sarnaneb kokkuleppemenetlusega, mida komisjon kohaldab juba alates 2008. aastast kartellide uurimisel. Ettevõtjatel, kes tunnistavad rikkumist ja oma vastutust selle eest ja teevad komisjoniga uurimise käigus tihedat koostööd, võidakse trahve vähendada;
• komisjon muutis oma töökorralduse sujuvamaks, kehtestades juhtumitega mitteseotud dokumentide jaoks lihtsustatud kinnituste andmise ahelad, juhtumihalduritele paremad suunised, paindlikuma töötajate jaotamise konkurentsi peadirektoraadis ja juhtumihalduse parema kooskõlastamise erinevate asjaomaste osakondade vahel. Komisjon alustas ka uue protsessipõhise ühise juhtumihalduse väljatöötamist. Siiski esines märkimisväärseid viivitusi ja süsteem ei hakka monopolidevastase võitluse ja ühinemiskontrolli eesmärgil täielikult tööle enne 2020. aasta lõppu. Selle ajani jääb juhtumite menetlemine tarbetult ressursimahukaks;
• konkurentsi peadirektoraat võttis 2018. aastal vastu strateegia tehisintellekti tehnikate kasutamiseks, et veelgi kiirendada teabe otsimist ja aidata dokumente analüüsida. Arvestades eelarve- ja inimressursside piiratust, loodetakse esimesed tegelikud tulemused saada 2020. aastal ainult katseprojektina ning mahu suurendamine on kavas 2021. aastal.

Komisjon ei ole veel täielikult tegelenud keerukate uute jõustamisprobleemidega digitaalturgudel

Digiajastul on tekkinud uued turgude, toodete ja teenuste vormid, mille puhul on vaja tavapäraseid eeldusi ja tõhusa konkurentsi määratlusi kohandada (vt 2. selgitus). Viimastel aastatel on konkurentsiasutused arutanud nende probleemide lahendamist erinevatel foorumitel, näiteks OECD ümarlauad ja Euroopa konkurentsivõrgustik. Hindasime kättesaadavate dokumentide ja komisjoni otsuste läbivaatamise põhjal, kas komisjoni praegused abinõud on piisavad digitaalturgudel tekkivate probleemidega tegelemiseks.

Ehkki komisjon on teinud mitmeid otsuseid juhtumites, milles käsitletakse digitaalmajandusest tulenevaid küsimusi, on olulised probleemid endiselt lahendamata. Näiteks võivad digitaalturgude tavad põhjustada tarbijatele kahju. Komisjonil on siiski raske leida sobivaid lahendusi ilmse konkurentsiprobleemi lahendamiseks, kuna tarbijatele tekitatava kahju kindlaksmääramine võib olla eriti keeruline³⁰. See ei ole oluline mitte üksnes internetiettevõtjate, vaid ka kõigi muude majandussektorite jaoks, kus on omaks võetud digitaalne innovatsioon, näiteks energeetika, telekommunikatsioon, finantsteenused ja transport.

Kehtivate ELi õigusaktide kohaselt saab monopolidevastaste eeskirjade jõustamine komisjonis toimuda ainult tagantjärele, st pärast seda, kui konkurentsiprobleem on ilmnenud (vt punkt 08). Eelkõige digitaalmajanduses võib see olla liiga hilja konkurentsiprobleemiga tegelemiseks. Väljaspool ühinemiskontrolli ei ole komisjoni käsutuses praegu ühtegi abivahendit, mis võimaldaks tal sekkuda eelnevalt, st enne konkurentsiprobleemide ilmnemist. Sellega seoses märgime, et kaks liikmesriiki on juba käivitanud oma riigisiseste õigusaktide muutmise algatused.

Teistel ettevõtjatel, keda mõjutavad konkurentide konkurentsieeskirjade rikkumised, võib käive olla märkimisväärselt vähenenud või nad on pidanud isegi turult lahkuma nende aastate jooksul, mis kulusid komisjonil otsuseni jõudmiseks. ELi õigusaktid annavad komisjonile õiguse nõuda ajutiste meetmete võtmist enne juhtumi sisu käsitleva lõpliku otsuse tegemist. See võib asjakohastel juhtudel kahju piirata. Alates määruse nr 1/2003 jõustumisest kuni 2019. aastani ei kasutanud komisjon seda vahendit, kuna see kohustab teda tõendama, et ettevõtja põhjustab „korvamatut kahju konkurentsile“³¹. Seetõttu nägi komisjon ohtu, et sellised meetmed võivad menetlusi veelgi aeglustada ning et enneaegsed või sobimatud ajutised meetmed võivad konkurentsi veelgi enam kahjustada. Komisjon kasutas seda esmakordselt ühe ettevõtja vastu 2019. aasta oktoobris.

Komisjon töötab oma seisukohad konkurentsiprobleemide kohta välja juhtumipõhiselt kooskõlas tõhusa konkurentsi ja tarbijate heaolu üldpõhimõtetega (vt punkt 06). Jõustamisotsuste prognoositavuse parandamiseks on komisjon avaldanud keeruka juhendite, teadete, otsuste, erandimääruste ja muude teatiste kogumi (vt II lisa).

Leidsime, et komisjoni suunised ja teated andsid hea ülevaate sellest, kuidas komisjon näeb teatavaid konkurentsiprobleeme. Komisjon ei ole siiski veel suuniseid ega teateid värskendanud, et võtta arvesse uusi probleeme, kuigi see selgitaks komisjoni seisukohti, annaks parema ülevaate otsustusprotsessist ja parandaks ennustatavust ettevõtjate jaoks. Komisjoni teatis asjaomase turu määratluse kohta³² pärineb näiteks 1997. aastast, mil digitaalmaailm oli alles lapsekingades. Samuti ei mainita komisjoni 2009. aasta suunistes turgu valitsevate ettevõtjate kuritahtliku konkurente tõrjuva tegevuse kohta³³ või vertikaalsete kokkulepete ja kooskõlastatud tegevuse grupierandi määruses³⁴ ühtegi digitaalajastule iseloomulikku eripära.

Vajadust anda suuniseid, ka eelnevalt, enne kohtupraktika väljakujunemist (vt punkt 61), rõhutati hiljuti ka näiteks i) komisjoni moodustatud eksperdirühma lõpparuandes digitaalajastu konkurentsipoliitika kohta ning ii) Belgia, Madalmaade ja Luksemburgi konkurentsiasutuste ühises memorandumis konkurentsiasutuste probleemide kohta digitaalmaailmas³⁵. Sellised suunised aitaksid liikmesriikide konkurentsiasutusi ja vähendaksid uute konkurentsijuhtumitega silmitsi seistes ebakindluse ja ebajärjekindlate otsuste riski.

Komisjon määras suured trahvid, kuid tal puudub kindlus nende heidutava mõju kohta

Komisjonil on märkimisväärne kaalutlusõigus otsustamisel, kas määrata ettevõtjatele konkurentsieeskirjade rikkumise eest trahvi. Komisjon otsustab ka trahvide suuruse monopolidevastastes juhtumites, kui see jääb komisjoni otsusele eelnenud aastal alla õigusaktis sätestatud ülemmäära, mis on 10% ettevõtja kogukäibest aastas³⁶. Trahvide eesmärk on heidutada ettevõtjaid kasutamast konkurentsivastaseid tavasid.

Konkurentsivastase tegevuse keelamise ja trahvi määramise alternatiivina võib komisjon teha ka siduva kohustusi käsitleva otsuse. Sellistel juhtudel pakuvad ettevõtjad kohustusi, mis on mõeldud komisjoni tuvastatud konkurentsiprobleemide lahendamiseks, ilma rikkumise ametliku tuvastamiseta. Komisjon võib trahvi määrata, kui ettevõtjad oma kohustusi ei täida.

Trahve võib kehtestada ka menetluseeskirjade järgimise tagamiseks, näiteks kui ettevõtjad ei esita ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste ajal õiget ja täielikku teavet.

Ajavahemikul 2010–2019 määras komisjon trahve kokku 28,5 miljardit eurot ELTLi artiklite 101 ja 102 või määruste nr 1/2003 ja nr 139/2004 kohaste muude eeskirjade rikkumise eest (vt joonis 9). Mõnel juhul olid trahvid rekordilised.

Allikas: Euroopa Komisjon.

Monopolidevastastes juhtumites määrab komisjon igale konkurentsieeskirjade rikkumises osalenud ettevõtjale trahvimäära protsendina sellise müügi tulust, mida mõjutab konkurentsivastane tegevus. Trahvi lõpliku suuruse lisakriteeriumideks on rikkumise kestus ja raskusaste. Komisjon võib arvesse võtta ka raskendavaid asjaolusid (näiteks juhul, kui ettevõtjad panevad rikkumisi toime korduvalt), leevendavaid asjaolusid (nagu piiratud osalemine rikkumises) või vähendada trahve, mida muidu kohaldatakse, kui ettevõtjad teevad koostööd.

Komisjoni määratud trahvide tase on küll üks kõrgemaid maailmas, kuid ainuüksi nende suurus ei võimalda teha järeldusi selle kohta, kas need trahvid on tõhus heidutamisvahend. Teabel põhineva järelduse tegemiseks tuleks summasid vaadelda asjaomaste ettevõtjate käibe, rikkumiste kestuse, salajaste kartellide puhul avastamisvõimaluse ja võimaliku põhjendamatu kasumi taustal, mida ettevõtja võiks rikkumisest teenida, ning võtta arvesse ajavahemikku, mis on möödunud rikkumisest kuni komisjoni trahviotsuse tegemiseni.

Võimaliku põhjendamatu kasumi osas leidsime, et ei komisjon ega neli külastatud liikmesriikide konkurentsiasutust ei võtnud seda trahvi arvutamisel arvesse. Selle põhjuseks on kindlakstehtud raskused hindade mõju kvantifitseerimisel üksikjuhtudel ja märkimisväärsed ressursid, mida selleks vaja oleks.

Ligi kaks kolmandikku trahvidest, mille komisjon on määranud kartellide puhul alates 2006. aastast, jäi alla 0,99% ülemaailmsest aastakäibest, mis on selgelt alla 10% ettevõtja ülemaailmsest aastakäibest (vt punkt 64). Ülemmäär ise võib rasketel juhtudel samuti heidutavat mõju piirata. Leidsime näiteks, et Madalmaad on juba 2014. aastal muutnud oma riigisiseseid õigusakte, et võimaldada oma riigi konkurentsiasutusel määrata rasketes kartellijuhtumites trahvi kuni 40% ettevõtja ülemaailmsest aastakäibest.

Auditi toimumise ajaks ei olnud komisjon oma trahvide heidutavat mõju üldse hinnanud. Lisaks, kuigi heidutava mõju tõhusus sõltub trahvide raskusastmest ja avastamise tõenäosusest, ei võtnud komisjoni trahvide määramise metoodika arvesse avastamise tõenäosust.

Komisjon tegi tihedat koostööd liikmesriikide konkurentsiasutustega, kuid arenguruumi on veel

Kuna määrusega nr 1/2003 anti liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused hinnata monopolidevastaseid juhtumeid piiriüleses kontekstis vastavalt ELi konkurentsieeskirjadele, korraldasid nad enam kui 85% monopolidevastastest uurimistest ELis ja võtsid vastu peaaegu 90% otsustest (vt III lisa). Jaanuaris 2019 vastu võetud direktiivi 2019/1 eesmärk oli tugevdada liikmesriikide konkurentsiasutusi, et võimaldada neil tõhusamalt jõustada ELi konkurentsieeskirju.

Hindasime Euroopa konkurentsivõrgustiku olemasolevate dokumentide ja andmete ning auditi käigus külastatud nelja liikmesriigi konkurentsiasutuste töötajatega vestlemise põhjal, kas komisjon ja liikmesriikide konkurentsiasutused tegid konkurentsi jõustamise seisukohast olulistes aspektides tõhusat koostööd.

Konkurentsi peadirektoraat tegi konkurentsivõrgustiku raames (vt punkt 12) liikmesriikide konkurentsiasutustega mitmesugustes töörühmades tihedat koostööd. Arvukatele kontaktidele vaatamata ei koordineerinud konkurentsi peadirektoraat ja liikmesriikide konkurentsiasutused auditeeritud perioodil aga oma turuseiret ja sektoriuuringuid. Konkurentsi peadirektoraadil ei olnud selget teavet selle kohta, milliseid turge liikmesriikide konkurentsiasutused konkreetselt jälgisid ja kas tema enda seiretegevuse täiendamise asemel ei olnud tegemist pigem kattumiste või lünkadega. Konkurentsi peadirektoraadil ei olnud ka täielikku infot liikmesriikide jõustamisprioriteetide kohta ja ta ei olnud püüdnud oma prioriteetide seadmist nendega kooskõlastada. Osaliselt oli põhjus selles, et mõnede liikmesriikide konkurentsiasutustel ei olnud volitusi prioriteetide seadmiseks, ehkki direktiiv 2019/1 võimaldab neil seda tulevikus teha.

Liikmesriikide konkurentsiasutused on kohustatud komisjoni teavitama, kui nad on alustanud ametlikku uurimismeedet, et võimaldada juhtumi andmine sobivale konkurentsiasutusele (vt punkt 12). Komisjon peab enda positsiooni eriti sobivaks juhul, kui konkurentsivastased tavad mõjutavad konkurentsi rohkem kui kolmes liikmesriigis, kui need on tihedalt seotud muude poliitikavaldkondade ELi õigusaktidega või tekkivate uute konkurentsiprobleemide korral³⁷. Praktikas uuris iga konkurentsiasutus siiski enda avastatud juhtumeid ja juhtumite üleandmine liikmesriikide konkurentsiasutustelt komisjonile toimus vaid väga erandlikel juhtudel. See, kas monopolidevastast juhtumit uurib komisjon või liikmesriigi konkurentsiasutus, võib menetluse tulemust märkimisväärselt mõjutada, kuna menetluseeskirjad ja trahvide määramise eeskirjad ei ole ühtlustatud. Direktiiviga 2019/1 võeti siiski kasutusele trahvide määramise ühised miinimumvahendid.

Leidsime ühel juhul, et 11 liikmesriigi konkurentsiasutust ja teisel juhul, et neli liikmesriigi konkurentsiasutust pidid tegelema sarnaste konkurentsiprobleemidega, kus vaatluse all olid samad digitaalturul tegutsevad ettevõtjad. Asjaomased liikmesriikide konkurentsiasutused ei saanud neid komisjonile suunata, ehkki komisjon oleks võinud asja tõhusamalt ja lõplikumalt lahendada (eriti kui sarnased juhtumid on samaaegselt käsil mitmes liikmesriigis: ühe liikmesriigi ettevõtja kasuks tehtud kohtuotsusele saab teistes liikmesriikides tugineda kui pretsedendile). Selliste juhtumite uurimine oli eelkõige katsumus väiksemate liikmesriikide konkurentsiasutustele, kellel puudusid ressursid ja kogemused nende turgude uurimiseks. Vastuseks käivitas komisjon 2016. aastal varajase hoiatamise mehhanismi, mille kaudu nii liikmesriikide konkurentsiasutused kui ka komisjon saavad üksteist teavitada uutest konkurentsiprobleemidest menetletavates juhtumites. Liikmesriikide konkurentsiasutused ei kasutanud seda mehhanismi siiski veel ulatuslikult, et teatada võimalikest juhtumitest varem.

Komisjon annab vaid piiratud teavet selliste eesmärkide saavutamise kohta nagu tarbijate heaolu

Komisjoni tegevuse hindamine konkurentsieeskirjade jõustamisel siseturul suurendab läbipaistvust ja vastutust Euroopa Parlamendi ja teiste sidusrühmade ees ning võimaldab neil tagasisidet anda. See nõuab taotletavate eesmärkide selget määratlemist ja selle tulemuseks peaks olema võimaluste tuvastamine edaspidise otsustusprotsessi parandamiseks.

Uurisime, kas komisjon

1. oli loonud raamistiku oma tegevuse tulemuslikkuse hindamiseks;
2. oli taganud läbipaistvuse ja vastutuse oma sidusrühmade ees, andes oma tulemustest nõuetekohaselt aru.

Komisjon seisis oma jõustamistoimingute tulemuslikkuse hindamisel silmitsi probleemidega

Praegu puuduvad konkurentsiasutuse tulemuste mõõtmise rahvusvaheliselt tunnustatud standardid. Konkurentsi peadirektoraat mõõdab oma jõustamistegevuse tulemuslikkust ühinemiskontrolli ja monopolidevastase võitluse alal osana komisjoni üldisest käsitlusviisist oma tulemuslikkuse hindamisele.

Komisjoni tulemuslikkuse hindamine põhineb konkreetsetel, mõõdetavatel, saavutatavatel, asjakohastel ja tähtajalistel eesmärkidel ning sisaldab kohustuslikke näitajaid, mille abil mõõta panust komisjoni üldeesmärkide saavutamisse³⁸. See raamistik ei sobi siiski täielikult konkurentsi peadirektoraadi jõustamistegevuse tulemuslikkuse hindamiseks.

• Kuna konkurentsieeskirjade jõustamist juhivad peamiselt tegurid, mis ei ole komisjoni kontrolli all (nt ühinemisteated, ametlikud kaebused ja leebema kohtlemise taotlused), võib konkurentsi peadirektoraadi töökoormus – nagu ka otsuste arv – aasta-aastalt märkimisväärselt kõikuda. Algusest peale raskendas see konkurentsi peadirektoraadil lähtetaseme määratlemist, mille alusel saaks mõõta tulemuslikkust, seada sisulisi näitajaid ja eesmärke ning võrrelda tulemusi aja jooksul.
• Komisjoni seatud näitaja, mille alusel mõõta monopolidevastaste eeskirjade tõhusa jõustamise üldeesmärki kaitsta tarbijate heaolu (vt IV lisa) ja mis peaks kaasa aitama komisjoni laiema tööhõive, majanduskasvu ja investeeringute edendamise eesmärgi saavutamisele, on ELi sisemajanduse koguprodukt (SKP). Komisjoni konkurentsimeetmete üksnes SKP-le avalduvat mõju on keeruline eristada. Komisjon tegi mudelisimulatsioone, et hinnata kartelli ja ühinemisotsuste mõju majanduskasvule ajavahemikul 2012–2018, kuid auditi lõpuks ei olnud tulemusi veel ametlikult avaldatud. Samuti ei anna see näitaja teavet tarbijate heaolu kohta. Ka ei ole võimalik kindlaks teha, kas komisjoni otsus sekkuda ühte majandussektorisse avaldas SKP kasvule suuremat mõju võrreldes võimaliku sekkumisega mõnda teise sektorisse. Selline teave oleks aga väärtuslik komisjoni ressursside tõhusaks ja tulemuspõhiseks jaotamiseks.

Konkurentsi peadirektoraat hindab otsese kasu taset, mida tarbijad selle kartelle ja ühinemisi keelavatest otsustest eeldatavasti saavad. See OECD³⁹ välja töötatud meetod annab vaid osalise ülevaate komisjoni töö mõjust, kuna tarbijate heaolu on palju keerulisem kui selles protsessis kajastub. Konkurentsi peadirektoraat ise tunnistab kasutatava meetodi piiratust, eriti raskusi i) monopolidevastaste eeskirjade jõustamisest tuleneva tarbijate võimaliku säästu kvantifitseerimisel (v.a kartellid) ja ii) osaliselt komisjoni otsuste dünaamilise mõju kvantifitseerimisel innovatsioonile, kvaliteedile ja tootlikkusele, kuna selleks puudub metoodika.

Puudub teave komisjoni jõustamistegevuse muude asjakohaste eesmärkide saavutamise kohta, mis tulenevad kas ELTL-ist või strateegilisest kavast ja mis olid määratletud ainult väga üldisel tasemel, nagu „siseturul ettevõtjatele võrdsete võimaluste loomine“, „õiguskindlus“, „tõhustatud turuintegratsioon“ või „majanduskasvu eeliste õiglane jagamine tarbijate ja ettevõtjate vahel“.

Lisaks on vaid vähe teavet selle kohta, kuidas liikmesriikide konkurentsiasutused toimivad ELi konkurentsieeskirjade jõustamisel, kuna liikmesriikide konkurentsiasutuste tegevuse hindamiseks puudub ühtne käsitlusviis. Sellest tulenevalt ei ole ühelgi asutusel ülevaadet konkurentsieeskirjade jõustamise mõju kohta ELis.

Jõustamisotsuste perioodiline järelanalüüs on komisjoni töö üldise tõhususe hindamise peamine vahend (vt joonis 10). Näiteks võimaldavad need hinnata, kas eeldused turusuundumuste kohta pärast ühinemistehingusse sekkumist olid õiged või kas turgu valitseva ettevõtja konkurentsivastase tegevuse keelamine tõi tegelikult kaasa konkurentsivõimelisemad turustruktuurid ja pikemaajalise kasu tarbijatele hinna, väljundi, kvaliteedi, valiku või innovatsiooni tähenduses. Sellised hinnangud, sealhulgas saadud õppetunnid, võivad aidata edaspidi otsuste tegemist parandada ja suurendada komisjoni vastutust⁴⁰. Täheldasime, et Madalmaade konkurentsiasutus oli vähestel valitud juhtumitel teinud järelhindamisi. Kolmes ülejäänud liikmesriigi konkurentsiasutuses, mida me külastasime, oli selline tegevus väga piiratud või puudus täiesti.

© OECD (2016), „Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions“.

Auditeeritud perioodil tegi komisjon piiratud arvul järelhindamisi: sekkumiste mõju kohta valitud energia- ja telekommunikatsiooniturgudel ning ühe hindamise kõvaketaste turu kohta⁴¹. Neid juhtumeid ei valitud siiski hindamise strateegilise käsitlusviisi alusel. Kuna hindamine ei põhinenud komisjoni otsuste kogumi esindusliku valimi uurimisel, ei saanud see anda õppetunde, mida tuleks tulevaste juhtumite käsitlemisel arvesse võtta.

Komisjoni aruanded keskendusid mõju asemel pigem tegevusele

Komisjon esitab igal aastal Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele aruanded oma konkurentsipoliitika alase tegevuse kohta⁴². Osana komisjoni üldisest tulemuslikkuse aruandlusest lisab konkurentsi peadirektoraat oma iga-aastastesse tegevusaruannetesse eraldi osana oma töö peamised tulemused⁴³.

Mõlemad aruanded on informatiivne, kuid mitte ammendav kokkuvõte komisjoni tegevusest konkurentsipoliitika valdkonnas. Nendes esitatakse üksikasjalik teave kõige olulisema poliitilise arengu, samuti eelmisel aastal vastu võetud tähtsate jõustamisotsuste ja algatatud uurimiste kohta. Need ei sisalda siiski muud olulist teavet, nagu i) aruandeaasta lõpus pooleli olevate monopolidevastaste uurimiste arv ja ii) monopolidevastaste juhtumite arv. Need annavad ka väga vähe teavet otsuste mõju ja sellest tulenevalt üldiste poliitiliste eesmärkide saavutamise kohta, näiteks mõju hindadele või toodete või teenuste kvaliteedile.

Nagu eespool osutatud (punkt 73), võtavad enamiku ELi konkurentsieeskirjadel põhinevatest jõustamisotsustest vastu liikmesriikide konkurentsiasutused. Liikmesriikide konkurentsiasutused annavad oma tegevuse kohta aru eri viisidel, kuna komisjon ja liikmesriikide konkurentsiasutused ei ole kokku leppinud oma tegevuse tutvustamise või tulemuste kirjeldamise standardites. Selle tagajärjel ei ole sidusrühmadel peaaegu üldse teavet koostöö ulatuse ja toimimise kohta.

Samuti täheldasime, et konkurentsiasutuste tulemuste sõltumatute hindamiste raamistiku puudumine ELis tähendab seda, et puudub sõltumatu ja korrapärane hinnang komisjoni tõhususele strateegiliste jõustamiseesmärkide saavutamisele kaasa aitamisel. OECD tegi 2005. aastal komisjonis vastastikuse hindamise, kus eksperdid hindasid konkurentsi- ja regulatiivküsimuste käsitlemist⁴⁴.

Järeldused ja soovitused

Komisjon kasutas ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste puhul oma jõustamisvolitusi üldiselt hästi ja käsitles oma otsustes konkurentsiprobleeme. Komisjoni turuseire ja uute monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite tuvastamise suutlikkus oli siiski piiratud. Menetlustes töödeldavate andmete mahu suurenemine, digitaalturgude tekkimine ja kättesaadavate jõustamisvahendite piiratus panevad komisjoni jõustamissuutlikkuse proovile ja probleemid ei ole veel täielikult lahendatud. Vaatamata üldiselt tihedale koostööle liikmesriikide konkurentsiasutustega, on veel arenguruumi paremaks koordineerimiseks. Eeliste kodanikele tutvustamiseks ja selgitamiseks keskendus komisjon oma avalikus aruandluses rohkem tegevustele kui mõjule.

Monopolidevastaste eeskirjade rikkumise tuvastamiseks ei reageerinud komisjon mitte üksnes saadud kaebustele või turuteabele, vaid tegutses ka omal algatusel. Arvestades laekunud kaebuste ja muu teabe märkimisväärset hulka, oli monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite ise tuvastamiseks kättesaadavate ressursside hulk siiski suhteliselt piiratud. Uute omaalgatuslike monopolidevastaste juhtumite arv on alates 2015. aastast vähenenud. Komisjon ei ole näidanud, et tal oleks turuseire suhtes järjekindel käsitlusviis (punktid 24–30).

Komisjon võttis kasutusele stiimulid, et tõhustada väliste poolte (st turuosaliste või tarbijate) aruandlust monopolidevastaste eeskirjade võimalike rikkumiste kohta, kuid kõige olulisema vahendi (leebema kohtlemise programm) kasutamine on alates 2015. aastast vähenenud (punktid 31–36).

Võimalike monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite suure arvu tõttu peab komisjon tegema valiku, milliseid juhtumeid uurida. Komisjon kohaldab juhtumite tähtsuse järjestamise kriteeriume, kuid need ei olnud selgelt kaalutud, et tagada nende monopolidevastaste eeskirjade rikkumise juhtumite valimine, mis kujutavad endast kõige suuremat ohtu konkurentsile või tarbijate heaolule ühtsel turul (punktid 37–38).

Kõrgetasemelise jõustamise tagamiseks on vajalik esimene samm rikkumiste nõuetekohane avastamine. Komisjon peaks seetõttu kasutama ennetavamat käsitlusviisi, kogudes ja töödeldes turuga seotud teavet järjepidevalt ja kulutõhusalt ning valides juhtumid selgelt kaalutud kriteeriumide alusel, näiteks punktisüsteemi abil.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

Komisjon lihtsustas vähem riskantsete tehingute (st suurema osa tehingute) ühinemiskontrolli ja leidis ka menetluste edasise sujuvamaks muutmise võimalusi. Ta ei ole veel siiski selle järgi tegutsenud. Komisjon vaatas ühinemised läbi õigusaktides ettenähtud tähtaegade jooksul. Kuna ta pidi toime tulema ettevõtjate koondumiste arvu suurenemise ja analüüsitava andmehulga pideva kasvuga, ei olnud tal siiski alati võimalik kontrollida kogu esitatud teabe õigsust, arvestades vahendite puudumist ja kontrollitava teabe hulka. Komisjon ei ole seni üksikasjalikult uurinud ühinemistaotluste esitamise lõivude kehtestamise kulusid ja tulusid kui iseseisvat allikat oma ühinemiskontrolli rahastamiseks (punktid 40–46).

Kuna ELi õigusaktid määratlevad tehingu ELi mõõtme üksnes ühinevate poolte aastakäibe alusel, pääsesid teatavad ühtse turu jaoks olulised tehingud komisjoni kontrollist (punkt 47).

Monopolidevastaste eeskirjade jõustamine toimub tavaliselt alles pärast konkurentsiprobleemi tekkimist. Juhtudel, kui meie auditeeritud komisjoni otsused monopolidevastaste eeskirjade rikkumise kohta käsitlesid konkurentsiprobleeme, oli komisjoni menetluste kestus üldiselt pikk. Pikad menetlused võivad negatiivselt mõjutada konkurentsieeskirjade jõustamise tõhusust, eriti kiiresti kasvavatel digitaalturgudel, kus võimaliku kahju vältimiseks on vaja kiirelt reageerida. Viivituste põhjus ei olnud ainult komisjon, vaid ka uurimise all olevad ettevõtjad. Ehkki komisjon tegi märkimisväärseid jõupingutusi menetluste kiirendamiseks ning ka üha suurema hulga teabe ja andmete käsitlemiseks, pole need jõupingutused veel täielikult tulemusi andnud (punktid 48–56).

Kehtivate monopolidevastaste eeskirjade kohaselt ei ole eelnev sekkumine lubatud ja ajutiste meetmete kasutamiseks vajalikud tingimused (st kohustada ettevõtjaid juhtumi uurimise ajaks kahtlustatav käitumine lõpetama) muudavad nende kasutamise keeruliseks. Ehkki digitaalturgude tekkimine on kaasa toonud uusi konkurentsiprobleeme, kus on vaja tavapäraseid eeldusi turgude ja tõhusa konkurentsi kohta kohandada, ei ole komisjon veel oma suuniseid, teatisi ega grupierandi määrusi uuendanud, et kõnealuseid uusi suundumusi arvesse võtta ja parandada õiguskindlust ettevõtjate jaoks ning toetada liikmesriikide konkurentsiasutusi otsuste tegemisel (punktid 57–63).

Tõhus jõustamine sõltub määratud trahvide heidutavast olemusest. Kuigi komisjoni määratud trahvide absoluuttase on üks kõrgemaid maailmas, ei ole komisjon veel nende heidutavat mõju hinnanud (punktid 64–72).

Selleks et tegeleda kõigi ELi ühinemiskontrolliga seotud konkurentsiprobleemidega tõhusal viisil ja reageerida kiiremini turgude, eriti digitaalturgude arengule, peaks komisjon võtma järgmised meetmed.

1. Ühinemismenetluste ja juhtumihalduse edasine optimeerimine, et hõlmata kõik siseturu jaoks olulised tehingud ja teha ühinemistaotluste esitamise lõivude kehtestamise kulude ja tulude üksikasjalik analüüs.
2. Monopolidevastaste sekkumisvahendite tugevdamine ning teatiste ja suuniste ja grupierandi määruste ajakohastamine nende kehtivuse lõppemisel, et võtta arvesse uut (peamiselt digitaalturgudest tulenevat) tegelikku turuolukorda.
3. Trahvide heidutava mõju hindamine ja trahvide määramise metoodika ajakohastamine vastavalt vajadusele.

Tähtaeg: 2024. aasta keskpaigaks või punkti b suhtes asjakohaste grupierandi määruste kehtivusaja lõppemisel

Liikmesriikide konkurentsiasutused teevad enamiku otsustest juhtudel, kui kohaldatakse ELi konkurentsieeskirju. Liikmesriikide ja komisjoni vahel oli hea koostöö, kuid turuseiret ei koordineeritud tihedalt ja komisjonil oli vähe teadmisi liikmesriikide konkurentsiasutuste jõustamisprioriteetide kohta. Juhtumeid anti üle harva ja liikmesriikide konkurentsiasutused ei kasutanud veel laialdaselt varajase hoiatamise mehhanismi, mis võeti kasutusele 2016. aastal vastastikuse teabe jagamiseks menetluses olevate juhtumite kohta; seetõttu ei saanud seda juhtumite paremaks jaotamiseks kasutada (punktid 73–77).

Euroopa konkurentsivõrgustiku potentsiaali täielikuks ärakasutamiseks peaks komisjon paremini koordineerima turujärelevalvet liikmesriikide konkurentsiasutustega ja tõhustama teabe jagamist prioriteetide kohta Euroopa konkurentsivõrgustikus, et suurendada läbipaistvust ja püüelda vastastikuse täiendavuse poole, ning edendama i) oma varajase hoiatamise mehhanismi kasutamist ja ii) juhtumite jaotamist (eriti keerukatel digitaalturgudel), mis hoiab ära sama ettevõtja sarnase käitumise uurimise paljudes konkurentsiasutustes.

Tähtaeg: 2022. aasta

ELi õigusaktides on määratletud ainult ELi konkurentsipoliitika üldeesmärgid. Konkurentsi peadirektoraat peab mõõtma oma jõustamistoimingute tulemuslikkust kooskõlas komisjoni tulemuslikkuse hindamise üldise käsitlusviisiga. Sellegipoolest raskendasid konkurentsieeskirjade jõustamise olemus ja sobivate andmete puudumine konkurentsi peadirektoraadil lähtetaseme määratlemist, mille alusel mõõta tulemuslikkust, seada olulisi näitajaid ja eesmärke ning tulemusi aja jooksul võrrelda (punktid 78–84).

Komisjon ei teinud korrapäraselt oma otsuste tõhususe järelhindamisi, kuigi see aitaks parandada otsuste vastuvõtmist tulevikus ja ressursside paremat jaotamist (punktid 85–86).

Komisjon esitab oma jõustamismeetmete tulemused konkurentsipoliitika aastaaruandes ja eraldi konkurentsi peadirektoraadi iga-aastases tegevusaruandes. Mõlemas aruandes keskendutakse siiski pigem tegevustele kui mõjule, kuid isegi tegevuste kohta puudub oluline teave (näiteks aruandeaasta lõpus pooleliolevad uurimised, juhtumite arv jne). ELis puudub konkurentsiasutuste tegevuse korrapärane sõltumatu hindamine, näiteks vastastikused eksperdihinnangud (punktid 87–90).

Läbipaistvuse ja vastutuse suurendamiseks Euroopa Parlamendi ja kodanike ees peaks komisjon

1. tegema korrapäraselt järelhindamisi oma jõustamisotsuste tulemuslikkuse, sealhulgas nende mõju kohta;
2. töötama koos liikmesriikide konkurentsiasutustega välja meetodi, kuidas korrapäraselt ja sõltumatult hinnata strateegiliste jõustamiseesmärkide saavutamist, näiteks vastastikuste eksperdihinnangute vormis.

Tähtaeg: 2023. aasta punkti a puhul ja 2024. aasta punkti b puhul

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, võttis käesoleva aruande vastu Luxembourgis 6. oktoobril 2020.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisad

I lisa. ELi konkurentsieeskirjade jõustamise õiguslikud eesmärgid

II lisa. Peamised viited ELi konkurentsieeskirjadele

III lisa. Euroopa konkurentsivõrgustiku kaudu teatatud uurimised ja otsuste eelnõud aastatel 2010–2019

IV lisa. Konkurentsi peadirektoraadi ühinemiskontrolli ja monopolidevastaste menetluste tulemuslikkuse näitajad

Akronüümid ja lühendid

DG COMP: Euroopa Komisjoni konkurentsi peadirektoraat

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

SKP: sisemajanduse koguprodukt

Mõisted

Ajutised meetmed: meetmed, mis võimaldavad komisjonil anda ettevõtjale korralduse lõpetada tegevus, mida ta peab esmapilgul ebaseaduslikuks.

Eraõiguslikud kahjunõuded: üksikisikute ja ettevõtjate algatatud kohtumenetlused konkurentsieeskirjade rikkumisest põhjustatud kahjude tõttu.

Ettevõtja: iga üksus, näiteks äriühing, kes pakub kaupu või teenuseid konkreetsel turul.

Grupierandi määrused: ELi määrused, mis lubavad teatud tüüpi piiravaid kokkuleppeid, mis on muidu keelatud. Grupierandi määrused on piiratud kehtivusajaga ja komisjon vaatab need korrapäraste ajavahemike järel läbi.

Kartell: tootjate või tarnijate rühm, kes võtab kooskõlastatud meetmeid turuhindade teataval tasemel hoidmiseks või konkurentsi piiramiseks muul viisil, näiteks tootmise piiramise või turgude või klientide jagamise kaudu.

Konkurents: olukord turul, kus mitmed sõltumatud kaupade või teenuste pakkujad püüavad kliente ligi meelitada.

Leebem kohtlemine: põhimõte, mille kohaselt võib kartellikokkuleppega seotud ettevõtjatele määratud trahvidest teatavatel tingimustel loobuda või neid vähendada, kui ettevõtjad teevad uurimisel koostööd monopolidevastaste ametiasutustega.

Monopolidevastased meetmed: konkurentsiõiguse ja -poliitika valdkond, mis tegeleb konkurentsivastase tegevuse (näiteks kartellide) ja turgu valitseva seisundi kuritarvitamise küsimustega.

Parandusmeede: abinõu, mille abil lahendatakse ühinemisest või konkurentsieeskirjade rikkumisest tulenev konkurentsiprobleem.

Sisemajanduse koguprodukt: üks riigi jõukuse peamisi hindamisviise: kõikide asjaomases majandusruumis konkreetsel ajavahemikul toodetud kaupade ja osutatud teenuste rahaline väärtus.

Tarbija: kauba või teenuse lõppkasutaja või kaudne kasutaja, näiteks tootja või jaemüüja.

Ühinemine: ettevõtjate liitumine üksteise ülevõtmise või uue üksuse loomise kaudu, mille tagajärg on turu koondumine.

Auditirühm

Alex Brenninkmeijer (kontrollikoja liige)

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Aruande koostas turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer. Auditit juhtis kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, keda toetasid kabinetiülem Raphael Debets, kabineti nõunik Di Hai ja valdkonnajuht Marion Colonerus.

Auditijuht oli Sven Kölling. Auditirühma kuulusid Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov ja Giorgos Tsikkos. Keelealast abi osutas Richard Moore.

Järelmärkused

¹ ELTLi artikli 101 lõige 1, ELT C 326, 26.10.2012, lk 47.

² ELTLi artikli 101 lõige 3. Komisjon võib üldjuhul tunnustada teatavat tüüpi kokkuleppeid või äritavasid konkurentsi soodustavatena ja vabastada need üldisest keelust (grupierandi määrused) või hinnata üksikjuhtudel, kas kokkuleppe konkurentsi soodustav mõju kaalub üles konkurentsivastase mõju.

³ ELTLi artikkel 102.

⁴ ELi konkurentsieeskirjade jõustamise õiguslike eesmärkide kohta vt I lisa.

⁵ ELTLi artikkel 105 ja nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määrus (EÜ) nr 1/2003 asutamislepingu artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta, ELT L 1, 4.1.2003, lk 1.

⁶ Konkurentsi peadirektoraadi strateegiakava aastateks 2016–2020 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf

⁷ Nõukogu 20. jaanuari 2004. aasta määrus (EÜ) nr 139/2004 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ühinemismäärus), ELT L 24, 29.1.2004, lk 1.

⁸ Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 5.

⁹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiiv (EL) 2019/1, mille eesmärk on anda liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja et tagada siseturu nõuetekohane toimimine, ELT L 11, 14.1.2019, lk 3.

¹⁰ Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 16.

¹¹ Euroopa Majanduspiirkonna lepingu artiklid 53–65, ELT L 1, 3.1.1994, lk 3.

¹² Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 11.

¹³ Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 16.

¹⁴ Ühinemismääruse artikkel 1. Üldjuhul on see i) kõigi ühinevate ettevõtjate ülemaailmne kogukäive üle 5 miljardi euro ja ii) vähemalt kahe ettevõtja kogukäive ELis üle 250 miljoni euro. Tehingute suhtes kohaldatakse ELi ühinemiskontrolli ka juhul, kui ühinevate ettevõtjate i) ülemaailmne käive on üle 2,5 miljardi euro, ii) kogukäive on vähemalt 100 miljonit eurot vähemalt kolmes liikmesriigis, iii) käive on üle 25 miljoni euro iga vähemalt kahe punktis ii nimetatud liikmesriigi ettevõtja kohta ja iv) vähemalt kahe ettevõtja käive kogu ELis on mõlemal eraldi vähemalt 100 miljonit eurot.

¹⁵ Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Madalmaad ja Portugal.

¹⁶ Uurisime hiljuti komisjoni kontrolli finantsasutustele antava riigiabi üle. Vt eriaruanne nr 21/2020: „ELi finantsasutustele antava riigiabi kontroll: vaja on toimivuskontrolli“: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_ET.pdf. 2016. aastal auditeerisime riigiabi eeskirju ühtekuuluvuspoliitika raames. Vt eriaruanne nr 24/2016: „Ühtekuuluvuspoliitika alal vajatakse täiendavaid jõupingutusi riigiabi eeskirjade alase teadlikkuse suurendamiseks ja eeskirjade järgimise tagamiseks“ https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_ET.pdf

¹⁷ Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 17.

¹⁸ Aastatel 2010–2018 vähendati veidi konkurentsi peadirektoraadi ametikohtade arvu, 830-lt 804-ni. Seisuga 31.12.2018 oli konkurentsi peadirektoraadil 77 ametikohta kartellidega tegelevates üksustes, 171 ametikohta monopolidevastastes kartellidega mitte tegelevates tegevusüksustes ja 117 ametikohta ühinemisalastes tegevusüksustes.

¹⁹ Komisjon on alates 2005. aastast läbi viinud finantsteenuste (2005), energiasektori (2005–2007), farmaatsiasektori (2008) ja e-kaubanduse (2015) sektoriuuringud https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html

²⁰ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. novembri 2014. aasta direktiiv 2014/104/EL teatavate eeskirjade kohta, millega reguleeritakse liikmesriikide õiguse kohaseid kahju hüvitamise hagisid liikmesriikide ja Euroopa Liidu konkurentsiõiguse rikkumise korral, ELT L 349, 5.12.2014, lk 1.

²¹ ELi 28 liikmesriigis on rikkumisest teatajatele tasu maksmise süsteemid olemas Ungaris, Leedus, Slovakkias ja Ühendkuningriigis.

²² Suunised komisjoni täitetegevuse prioriteetide kohta EÜ asutamislepingu artikli 82 kohaldamisel turgu valitsevate ettevõtjate kuritahtliku konkurente tõrjuva tegevuse suhtes, ELT C 45, 24.2.2009, lk 7.

²³ II etapi uurimise lõpuleviimise tähtaeg on 90 päeva ja on mõningaid võimalusi seda pikendada kuni kõige enam 125 tööpäevani.

²⁴ Seadusandlik ettepanek luua ühtse turu, ettevõtete, sealhulgas väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate konkurentsivõime ja Euroopa statistika programm ning tunnistada kehtetuks määrused (EL) nr 99/2013, (EL) nr 1287/2013, (EL) nr 254/2014, (EL) nr 258/2014, (EL) nr 652/2014 ja (EL) nr 2017/826, 18.6.2018.

²⁵ Euroopa Komisjon, „Competition policy for the digital era“, Jacques Crémeri, Yves-Alexandre de Montjoye’ ja Heike Schweitzeri aruanne, 2019 https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ Saksamaa ja Austria otsustasid 2017. aastal muuta riigisiseseid õigusakte ja võtta arvesse ka ühinemise väärtust.

²⁷ Mediaanväärtust aluseks võttes on see 3,8 aastat.

²⁸ Euroopa Andmekaitsenõukogu avaldus, 27.8.2018 https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_en.pdf

²⁹ Big data: Bringing competition policy to the digital era, DAF/COMP(2016)14, OECD, 2016.

³⁰ Vt komisjoni moodustatud eksperdirühma lõpparuanne digitaalajastu konkurentsipoliitika kohta, milles määratleti probleemid ja anti soovitusi.

³¹ Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikkel 8.

³² Komisjoni teatis asjakohase turu mõiste kohta ühenduse konkurentsiõiguses, EÜT C 372, 9.12.1997, lk 5.

³³ Suunised komisjoni täitetegevuse prioriteetide kohta EÜ asutamislepingu artikli 82 kohaldamisel turgu valitsevate ettevõtjate kuritahtliku konkurente tõrjuva tegevuse suhtes, ELT C 45, 24.2.2009, lk 7.

³⁴ Komisjoni 20. aprilli 2010. aasta määrus (EL) nr 330/2010 Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 101 lõike 3 kohaldamise kohta, ELT L 102, 23.4.2010, lk 1. Selle määruse kehtivusaeg lõpeb 31. mail 2022.

³⁵ 2019. aasta oktoobri memorandum, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities

³⁶ Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 23 lõige 4.

³⁷ Komisjoni teatis koostöö kohta konkurentsiasutuste võrgustikus, ELT C 101, 27.4.2004, lk 43.

³⁸ Konkurentsi peadirektoraadi ühinemiskontrolli ja monopolidevastase võitluse tulemusnäitajate loetelu on toodud IV lisas.

³⁹ „Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities“, OECD, aprill 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf

⁴⁰ OECD, „Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions“, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf

⁴¹ Üksikasjade kohta vt http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ OECD „Country Studies – European Commission – Peer Review of Competition Law and Policy“, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf

⁴⁵ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiiv (EL) 2019/1, mille eesmärk on anda liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja et tagada siseturu nõuetekohane toimimine (EMPs kohaldatav tekst). PE/42/2018/REV/1, ELT L 11, 14.1.2019, lk 3–33.

⁴⁶ Vt https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Vt https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ See hõlmab muu hulgas komisjoni teatist turu mõiste kohta nii monopolidevastaste normide rikkumiste juhtumite kui ka ühinemisjuhtumite puhul eri tööstusharudes; komisjoni vertikaalse grupierandi määrust ja sellele lisatud vertikaalseid suuniseid, komisjoni teadus- ja arendustegevust käsitlevat ning spetsialiseerumist käsitlevat grupierandi määrust (koos „horisontaalse grupierandi määrused“) ja neile lisatud horisontaalseid suuniseid; komisjoni mootorsõidukite grupierandi määrust, uut konkurentsivahendit, ELi ühinemiskontrolli menetluslike ja pädevusalaste aspektide hindamist, välisriikide subsiidiume käsitlevat valget raamatut.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en.

⁵¹ Vt https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Vt https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Vt töödokument: Alemani, E. jt, „New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD countries“, OECD majandusosakonna töödokumendid, nr 1104, OECD Publishing, Pariis, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Tema uusim aruanne asutuste tõhususe kohta avaldati 2019. aastal: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Vt Ilzkovitz jt, „The macroeconomic and sectoral impact of competition policy“, Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer, 2020, 13. peatükk.

⁵⁸ See hõlmab muu hulgas komisjoni teatist turu mõiste kohta nii monopolidevastaste normide rikkumiste juhtumite kui ka ühinemisjuhtumite puhul eri tööstusharudes; komisjoni vertikaalse grupierandi määrust ja sellele lisatud vertikaalseid suuniseid, komisjoni teadus- ja arendustegevust käsitlevat ning spetsialiseerumist käsitlevat grupierandi määrust (koos „horisontaalse grupierandi määrused“) ja neile lisatud horisontaalseid suuniseid; komisjoni mootorsõidukite grupierandi määrust, uut konkurentsivahendit, ELi ühinemiskontrolli menetluslike ja pädevusalaste aspektide hindamist, välisriikide subsiidiume käsitlevat valget raamatut.

⁵⁹ Vt pressiteade veebiaadressil https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_977.

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2020

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2020.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitika põhineb Euroopa Kontrollikoja otsusel nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Joonis 10: © OECD (2016), „Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions“,
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Seda tõlget ei teinud OECD ja seda ei tohiks pidada OECD ametlikuks tõlkeks. OECD ei vastuta tõlke sisu ega vigade eest.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.