Kontrole połączeń przedsiębiorstw i postępowania antymonopolowe w UE prowadzone przez Komisję – konieczne jest wzmocnienie nadzoru rynku

Streszczenie

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zapewnia ochronę uczciwej konkurencji między przedsiębiorstwami na rynku wewnętrznym UE w interesie konsumentów. W związku z tym Komisji przyznano szerokie uprawnienia dochodzeniowe i decyzyjne, w ramach których może ona zakazywać porozumień antykonkurencyjnych między przedsiębiorstwami lub podejmować działania wobec przedsiębiorstw, które nadużywają swojej pozycji na rynku wewnętrznym (tzw. postępowania antymonopolowe). Komisja dokonuje również weryfikacji większych koncentracji przedsiębiorstw pod kątem wpływu takich transakcji na rynek wewnętrzny (tzw. kontrola połączeń przedsiębiorstw).

Zarówno Komisja, jak i krajowe organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich UE mogą bezpośrednio egzekwować unijne reguły konkurencji w sprawach z zakresu ochrony konkurencji mających wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Komisja określiła kryteria decydujące o przydziale spraw między państwa członkowskie i Komisję.

Niniejsza kontrola jest pierwszą kontrolą Trybunału, która dotyczy roli Komisji w zakresie egzekwowania przepisów dotyczących połączeń przedsiębiorstw i przepisów antymonopolowych. W ciągu ostatnich dziesięciu lat na egzekwowanie unijnych reguł konkurencji istotnie wpłynęły znaczące zmiany w dynamice rynku, a kwestia ta znalazła się w centrum zainteresowania i debaty publicznej. W toku kontroli Trybunał sprawdził, czy Komisja – za pośrednictwem Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji – skutecznie egzekwowała unijne reguły konkurencji w ramach kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych. W tym celu przeanalizował zdolności Komisji w zakresie wykrywania nieprawidłowości i prowadzenia dochodzeń, a także ocenił, w jaki sposób korzystała ona z przysługujących jej uprawnień do egzekwowania przepisów w toku wspomnianych kontroli i postępowań. Skontrolował również, jak wyglądała współpraca Komisji z krajowymi organami ochrony konkurencji, w jaki sposób prowadziła ona sprawozdawczość na temat rezultatów swoich działań w zakresie egzekwowania przepisów i jakimi kanałami uzyskiwała informacje zwrotne. W sprawozdaniu Trybunał zwrócił uwagę na kwestie, które mogą wpłynąć na powodzenie działań Komisji w tym obszarze zarówno obecnie, jak i w przyszłości.

Z ustaleń Trybunału wynika, że ogólnie rzecz biorąc Komisja we właściwy sposób korzystała z przysługujących jej uprawnień do egzekwowania przepisów w ramach kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych, a wydane przez nią decyzje rozwiązywały odnośne problemy w zakresie konkurencji. W wielu obszarach niezbędne są jednak usprawnienia.

Aby nie polegać wyłącznie na otrzymanych skargach, Komisja podejmowała z własnej inicjatywy działania zmierzające do wykrycia problemów, które potencjalnie mogą mieć niekorzystny wpływ na rynek wewnętrzny. Nie przeznaczała jednak odpowiednich zasobów na potrzeby monitorowania rynków. Ustanowiono wprawdzie inicjatywy w celu zachęcania do powiadamiania o nieprawidłowościach, ale liczba zgłaszanych przypadków spadała od 2015 r. Komisja dokonywała przydziału zasobów na rzecz poszczególnych postępowań na podstawie priorytetu przyznanego określonym sprawom, nie opierała się jednak przy tym na kryteriach jasno uszeregowanych pod względem wagi. Nie dopilnowała zatem, by wybierane były sprawy stwarzające największe ryzyko.

Kontrola połączeń przedsiębiorstw pochłaniała znaczną część dostępnych zasobów. Komisja z powodzeniem stosowała co prawda uproszczoną procedurę, ale powinna podejmować dalsze wysiłki, by jeszcze bardziej usprawnić swoje działania. Trybunał stwierdził również, że progi dotyczące wielkości obrotów, na podstawie których podejmuje się decyzję, czy dana transakcja może wpłynąć na konkurencję na rynku wewnętrznym, mogą nie dawać gwarancji, że wszystkie istotne transakcje zostaną zweryfikowane przez Komisję.

Wprawdzie decyzje antymonopolowe wydawane przez Komisję pozwalały rozwiązać problemy w zakresie konkurencji, ale same postępowania były zazwyczaj czasochłonne. Do egzekwowania przepisów antymonopolowych można przystąpić dopiero po tym, jak wystąpi problem w zakresie konkurencji. W związku z tym wydłużający się czas trwania postępowań może mieć negatywny wpływ na skuteczność decyzji. Komisja podejmowała co prawda działania w celu przyspieszenia postępowań antymonopolowych, jednocześnie musiała jednak zmierzyć się ze skomplikowanymi sprawami. Takie sprawy dotyczyły w szczególności nowych rynków cyfrowych, w przypadku których konieczne było zmodyfikowanie tradycyjnych założeń dotyczących efektywnej konkurencji oraz dokonanie oceny skuteczności istniejących narzędzi prawnych umożliwiających interwencję. Komisja nie zaktualizowała jak dotąd swoich wytycznych i zawiadomień, co przełożyłoby się na większą pewność prawa dla przedsiębiorstw prowadzących działalność na tych rynkach i ułatwiło podejmowanie decyzji przez krajowe organy ochrony konkurencji.

Aby zapewnić skuteczne egzekwowanie przepisów, niezbędne są kary, które mają efekt odstraszający. Grzywny nakładane przez Komisję w następstwie naruszenia reguł konkurencji należą do najwyższych na świecie. Wpływ tak wysokich grzywien zależy jednak od wielkości przedsiębiorstw, prawdopodobieństwa wykrycia naruszeń przepisów, potencjalnych zysków, jakie można osiągnąć wskutek naruszenia, oraz czasu trwania postępowań Komisji. Komisja nie przeanalizowała jak dotąd, na ile nakładane przez nią kary mają efekt odstraszający.

W sprawach, w których zastosowanie mają unijne przepisy antymonopolowe, większość decyzji podejmowana jest przez krajowe organy ochrony konkurencji. Współpraca między organami krajowymi i Komisją w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji przebiegała bezproblemowo, z wyjątkiem monitorowania rynku i priorytetów w zakresie egzekwowania przepisów, które to obszary nie były ściśle skoordynowane. Mechanizm efektywnego przydzielania spraw antymonopolowych pomiędzy Komisję i organy krajowe nie był wykorzystywany w optymalny sposób.

Komisja określiła cele, jakie mają zostać osiągnięte, jedynie w bardzo ogólny sposób. Ponadto brak było odpowiednich danych umożliwiających monitorowanie rezultatów. Te dwa elementy sprawiły, że trudno było ocenić skuteczność działań w zakresie egzekwowania przepisów. Oceny ex post tych prac mogłyby przełożyć się na udoskonalenie procesu podejmowania decyzji i lepszą alokację zasobów, ale Komisja nie przeprowadzała ich w regularnych odstępach czasu. Sprawozdawczość Komisji na temat rezultatów podejmowanych przez nią działań w zakresie egzekwowania przepisów w dalszym ciągu koncentruje się na działaniach, a nie na ich oddziaływaniu. Obecnie brak jest również regularnej, niezależnej oceny skuteczności prac organów ochrony konkurencji w UE.

Trybunał sformułował szereg zaleceń, które mają na celu wzmocnienie zdolności Komisji, tak aby:

• zwiększyć prawdopodobieństwo wykrywania naruszeń przepisów;
• zwiększyć skuteczność egzekwowania reguł konkurencji;
• lepiej wykorzystać potencjał Europejskiej Sieci Konkurencji;
• udoskonalić sprawozdawczość na temat wyników.

Wstęp

Reguły konkurencji w UE

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zakazuje się pewnych praktyk, które są niezgodne z rynkiem wewnętrznym¹. Wśród tych praktyk należy wymienić wszelkiego rodzaju zmowy między przedsiębiorstwami, których przedmiotem lub skutkiem jest ograniczenie bądź zakłócenie konkurencji transgranicznej na rynku wewnętrznym. Najbardziej wyrazistym przykładem tego typu postępowania niezgodnego z prawem jest zmowa między konkurentami w postaci tajnego kartelu, która polega na tym, że przedsiębiorstwa uzgadniają między sobą ceny bądź udział w rynku, co przekłada się na nieuzasadniony wzrost ich zysków ze szkodą dla konsumentów. Współpraca między przedsiębiorstwami jest dozwolona, o ile ma na celu usprawnienie produkcji lub dystrybucji produktów bądź popieranie postępu technicznego lub gospodarczego – przy zastrzeżeniu, że konsumenci w znacznym stopniu skorzystają z pozytywnych skutków takiej sytuacji i że wpływ tej współpracy na konkurencję będzie proporcjonalny i nie poskutkuje jej wyeliminowaniem².

W TFUE zakazano również przedsiębiorstwom, które mają pozycję dominującą na danym rynku, nadużywania tej pozycji w celu wyeliminowania lub ograniczenia konkurencji³. Wśród przykładów takiego zachowania można wymienić:

• wymaganie od kupujących, by nabyli dany produkt wyłącznie od przedsiębiorstwa mającego pozycję dominującą (zakup od jednego dostawcy),
• ustalanie cen na poziomie przynoszącym straty (praktyka rażącego zaniżania cen),
• narzucanie nieuczciwych warunków, tak aby uniemożliwić konkurentom wejście na rynek (utrudnianie dostępu do rynku),
• stosowanie nieuczciwych (nadmiernie wygórowanych) cen,
• ograniczanie produkcji lub rozwoju technicznego i tym samym zawężanie możliwości wyboru dla konsumentów.

Rola Komisji w egzekwowaniu reguł konkurencji

Zgodnie z Traktatami Unia Europejska ma wyłączne kompetencje w zakresie ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego. Za jednolite egzekwowanie tych reguł odpowiada Komisja. Zadanie to ma zasadnicze znaczenie dla właściwie funkcjonującego rynku wewnętrznego UE, jako że Komisja koryguje niedoskonałości funkcjonowania rynków i podejmuje działania w przypadkach, gdy przedsiębiorstwa nie przestrzegają przepisów⁴.

Podstawowym warunkiem skutecznego egzekwowania reguł konkurencji jest istnienie niezależnych organów ochrony konkurencji. Innymi słowy, organy ochrony konkurencji powinny w sposób niezależny od podmiotów gospodarczych oraz rządów i ich priorytetów politycznych podejmować decyzje, w których przypadkach wszczynać postępowanie i egzekwować przepisy. Niezależność oznacza również, że organy te muszą posiadać wystarczające zasoby (zarówno kadrowe, jak i techniczne), aby móc skutecznie egzekwować prawo.

W przepisach unijnych⁵ powierzono Komisji szereg ważnych uprawnień dochodzeniowych i decyzyjnych, takich jak przeprowadzanie kontroli przedsiębiorstw, zakazywanie karteli bądź innych praktyk antykonkurencyjnych czy nakładanie kar pieniężnych na przedsiębiorstwa, które nie przestrzegają unijnych reguł konkurencji. Postępowania wszczynane przez Komisję są określane mianem „postępowań antymonopolowych”. Decyzje Komisji zakazujące określonej praktyki antykonkurencyjnej są wiążące dla odnośnych przedsiębiorstw, a jednocześnie stanowią precedens w analogicznych sytuacjach. Zgodnie z TFUE, rozporządzeniem (WE) nr 1/2003 i orzecznictwem sądów UE Komisji przysługuje prawo swobodnego uznania w następujących kwestiach:

• określenie celów i definiowanie koncepcji ekonomicznych leżących u podstaw „efektywnej konkurencji”;
• decydowanie, jak wykorzystywać przysługujące jej uprawnienia dochodzeniowe i prowadzić postępowania;
• określenie środków zaradczych niezbędnych do powstrzymania praktyk antykonkurencyjnych lub problematycznych przypadków koncentracji przedsiębiorstw.

Komisja ma za zadanie chronić efektywną strukturę konkurencyjną rynków z myślą o wspieraniu dobrostanu konsumentów i dążeniu do zbudowania zintegrowanego rynku wewnętrznego UE⁶. Brak jest co prawda powszechnie przyjętej definicji dobrostanu konsumentów, ale w najprostszym ujęciu oznacza to, że Komisja analizuje z ekonomicznego punktu widzenia, w jaki sposób konkurencja na rynkach unijnych działa w interesie konsumentów i jaki wywiera wpływ na cenę, jakość i gamę dostępnych towarów lub usług oraz na innowacje.

Komisja jest również odpowiedzialna za monitorowanie restrukturyzacji sektora przemysłu, w przypadku gdy proces ten może skutkować ograniczeniem konkurencji na rynku wewnętrznym – przykładowo gdy dwa niezależne przedsiębiorstwa łączą się lub tworzą odrębny wspólny podmiot gospodarczy (tzw. wspólne przedsiębiorstwo o pełnym zakresie funkcji). Tego typu przypadki konsolidacji, które są normalnym zjawiskiem w gospodarce rynkowej, mogą przyczyniać się do efektywnej alokacji aktywów produkcyjnych, lecz jednocześnie mogą być szkodliwe dla konkurencji. W takiej sytuacji Komisja może być zmuszona do podjęcia interwencji, aby zapewnić ochronę rynku wewnętrznego. Działania te podejmuje ona w ramach tzw. unijnego mechanizmu kontroli połączeń przedsiębiorstw, który jest uregulowany w rozporządzeniu Rady⁷.

Kontrola połączeń przedsiębiorstw jest przeprowadzana w krótkim terminie, zanim transakcja zostanie zrealizowana (system kontroli ex ante), natomiast postępowanie antymonopolowe Komisja ma prawo wszcząć dopiero po pojawieniu się podejrzeń, że określone przedsiębiorstwo naruszyło reguły konkurencji (system kontroli ex post). W ciągu ostatnich 10 lat Komisja każdego roku analizowała średnio ponad 300 zgłoszeń planowanych połączeń przedsiębiorstw i rozpatrywała około 200 spraw dotyczących naruszenia przepisów antymonopolowych.

W strukturach Komisji wszelkie kluczowe decyzje w sprawach dotyczących polityki konkurencji i w powiązanych z nią kwestiach, takich jak wnioski ustawodawcze, zawiadomienia i wytyczne, są podejmowane zbiorowo przez kolegium komisarzy. Kolegium powierzyło członkowi Komisji odpowiedzialnemu za ochronę konkurencji uprawnienia do samodzielnego podejmowania pewnego rodzaju decyzji mniejszej wagi, które nie dotyczą problematycznych kwestii w tym obszarze polityki. Komisarz ds. konkurencji stoi na czele Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji (DG COMP), która weryfikuje zgłoszenia planowanych połączeń przedsiębiorstw, prowadzi postępowania w sprawie połączeń przedsiębiorstw i postępowania antymonopolowe oraz, we współpracy z innymi działami Komisji, przygotowuje decyzje i opracowuje dokumenty polityczne, w tym wnioski ustawodawcze, które są przedkładane Komisji do zatwierdzenia.

Rola organów państw członkowskich w postępowaniach antymonopolowych

Zarówno Komisja, jak i organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich UE są uprawnione do bezpośredniego egzekwowania unijnych reguł konkurencji w przypadku naruszenia przepisów antymonopolowych mających wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. ramka 1)⁸.

O ile dzięki takiemu zdecentralizowanemu podejściu opierającemu się na równoległym egzekwowaniu prawa udało się znacznie poszerzyć zakres stosowania unijnych przepisów antymonopolowych, o tyle ostatecznie to Komisja ponosi odpowiedzialność za to, by krajowe organy ochrony konkurencji stosowały przepisy w jednolity sposób¹⁰. Komisja dysponuje także kompetencjami do podejmowania decyzji, które obowiązują na całym terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego (państwa członkowskie UE, Islandia, Liechtenstein i Norwegia)¹¹.

Równoległe egzekwowanie unijnych przepisów antymonopolowych wymaga ścisłej współpracy między Komisją i właściwymi organami krajowymi. Z tego względu Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji ustanowiły Europejską Sieć Konkurencji (ECN)¹², mechanizm, za pośrednictwem którego (i) podejmują one decyzję, który organ krajowy ma zająć się daną sprawą, (ii) wymieniają się informacjami na temat planowanych działań dochodzeniowych i decyzji dotyczących egzekwowania przepisów, jakie zamierzają podjąć. W ramach tej sieci funkcjonuje również Komitet Doradczy składający się z przedstawicieli organów krajowych, z którym Komisja ma obowiązek skonsultować się przed przyjęciem ostatecznych decyzji w dziedzinie ochrony konkurencji.

Sądy krajowe odgrywają uzupełniającą rolę w egzekwowaniu prawa, gdyż rozstrzygają spory sądowe między podmiotami prywatnymi w kwestiach dotyczących unijnych przepisów antymonopolowych. Wydawane przez nie orzeczenia nie mogą uchylać decyzji Komisji¹³.

Krajowe organy ochrony konkurencji dysponują znaczną swobodą przy podejmowaniu decyzji, czy wszcząć postępowanie w przypadku naruszenia przepisów i jakie kary nałożyć. Ich decyzje mają moc wiążącą na terytorium danego państwa członkowskiego i muszą być wydawane z poszanowaniem zasad ustanowionych w decyzjach Komisji bądź w orzeczeniach sądowych. Wydawane przez Komisję zawiadomienia i wytyczne dotyczące postępowań antymonopolowych nie są wprawdzie wiążące dla organów krajowych, wywierają jednak wpływ na ich decyzje. Sądy krajowe mogą zwrócić się do Komisji o wydanie opinii w sprawie interpretacji unijnych reguł konkurencji, a także wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W przypadku gdy Komisja wszczyna własne postępowanie, krajowe organy ochrony konkurencji są zwolnione z konieczności podejmowania dalszych działań w danej sprawie.

System równoległego egzekwowania unijnych przepisów antymonopolowych przedstawiono na rys. 1.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Unijne i krajowe przepisy w zakresie kontroli połączeń przedsiębiorstw

Komisja odpowiada za wszczynanie postępowań w przypadku koncentracji przedsiębiorstw, jeśli łączny obrót tych przedsiębiorstw przekracza próg określony w przepisach unijnych¹⁴. W sytuacji gdy obrót ten znajduje się poniżej progu, za analizę koncentracji mogą odpowiadać państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych. Poszczególne sprawy mogą być przekazywane między Komisją i państwami członkowskimi za pomocą systemu przekierowywania spraw, dzięki czemu możliwa jest pewna elastyczność – przykładowo pod pewnymi warunkami Komisja może odesłać sprawę do państwa członkowskiego i odwrotnie (zob. rys. 2).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Jeśli Komisja uzna, że proponowane połączenie zakłóci w istotnym stopniu efektywną konkurencję, może go zakazać lub zezwolić na jego dokonanie pod warunkiem wywiązania się przez łączące się strony z wiążących zobowiązań zaproponowanych w celu zapobieżenia problemom w zakresie konkurencji na odnośnych rynkach.

Jeśli połączenie przedsiębiorstw wchodzi w zakres kompetencji krajowego organu ochrony kompetencji, decyduje on samodzielnie, czy wydać na nie zgodę, opierając się wyłącznie na przepisach krajowych. W sześciu państwach członkowskich rządy, zazwyczaj za pośrednictwem ministrów ds. gospodarki, mogą jednak wyjątkowo uchylić decyzję o zakazie połączenia przedsiębiorstw lub zmodyfikować zobowiązania ze względu na interes publiczny, na przykład gdy są przekonane, że nad skutkami antykonkurencyjnymi na odnośnych rynkach przeważa konieczność utrzymania miejsc pracy bądź rozwoju danego sektora przemysłu krajowego¹⁵.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

W ciągu ostatnich 10 lat odnotowano wzrost liczby operacji połączeń przedsiębiorstw istotnych w wymiarze unijnym o około 40%. Jednocześnie doszło do wykształcenia się nowych rynków cyfrowych, z czym wiążą się poważne wyzwania w zakresie egzekwowania reguł konkurencji. Trybunał nie przedstawił jak dotąd sprawozdania, które dotyczyłoby działań Komisji w zakresie kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych. Za decyzją o przeprowadzeniu tej kontroli stał zamiar omówienia metod prowadzenia tych działań przez Komisję, a także zwrócenia uwagi na kwestie, które mogą wpływać na ich powodzenie zarówno obecnie, jak i w przyszłości.

Trybunał przeanalizował, czy Komisja skutecznie egzekwowała unijne reguły konkurencji w przypadku kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych. Na poziomie bardziej szczegółowym zbadał on, czy Komisja:

1. posiadała odpowiednie zdolności w zakresie wykrywania nieprawidłowości i prowadzenia dochodzeń;
2. we właściwy sposób korzystała z przysługujących jej uprawnień do egzekwowania przepisów w zakresie kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych;
3. skutecznie współpracowała z krajowymi organami ochrony konkurencji;
4. ustanowiła ramy umożliwiające prowadzenie sprawozdawczości z rezultatów działań związanych z egzekwowaniem prawa oraz otrzymywanie informacji zwrotnych.

Na potrzeby kontroli Trybunał dokonał przeglądu dokumentacji udostępnionej przez Komisję, a także przeprowadził wywiady z pracownikami Komisji. W odniesieniu do kontroli połączeń przedsiębiorstw przeanalizowano dokumentację dotyczącą 13 zaproponowanych połączeń przedsiębiorstw zgłoszonych Komisji w latach 2010–2017 zgodnie z odnośnym rozporządzeniem. Jeśli chodzi o postępowania antymonopolowe natomiast, kontrolą objęto próbę 37 spraw, w przypadku których Komisja wszczęła postępowania w tym okresie, jak również sprawozdania i inne dokumenty dotyczące działań zrealizowanych przez nią w latach 2018 i 2019. Na podstawie próby 38 spraw Trybunał sprawdził również, w jaki sposób Komisja analizowała powiadomienia od krajowych organów ochrony konkurencji przekazywane zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1/2003, tj. przypadki, gdy organ krajowy formalnie poinformował Komisję o wszczęciu postępowania antymonopolowego na szczeblu krajowym lub przedłożył projekt decyzji dotyczącej egzekwowania przepisów. Wyboru tych spraw dokonano na podstawie analizy ryzyka.

Ponadto w celu uzyskania informacji przeprowadzono wizyty w organach ochrony konkurencji w Bułgarii, Francji, Niderlandach i Polsce. Państwa te wybrano ze względu na bardzo zróżnicowane rozwiązania instytucjonalne. Przeprowadzono również spotkania z przedstawicielami Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).

W ramach kontroli Trybunał nie zweryfikował, w jaki sposób Komisja egzekwuje stosowanie zasad pomocy państwa, w którym to obszarze również sprawuje ona nadzór nad konkurencją¹⁶. Na poziomie UE lub państw członkowskich występuje wiele czynników, które mogą wpływać na efektywność konkurencji, np. prawo patentowe, krajowe prawo podatkowe, przepisy sektorowe (dotyczące np. przewozów pasażerskich lub telekomunikacji), szczegółowe przepisy dotyczące ochrony konsumentów bądź polityka handlowa (w przypadku wymiany handlowej z państwami spoza UE). Kwestie te wykraczają poza zakres kompetencji Komisji w obszarze egzekwowania reguł konkurencji w ramach rozporządzenia (WE) nr 1/2003 i rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, w związku z czym nie weszły w zakres niniejszej kontroli.

Uwagi

Pewne ograniczenia w zdolnościach Komisji w zakresie monitorowania rynku, wykrywania nieprawidłowości i prowadzenia dochodzeń

Komisja otrzymuje bardzo wiele bardziej lub mniej formalnych informacji od uczestników rynku i krajowych organów ochrony konkurencji na temat potencjalnych problemów dotyczących konkurencji i potencjalnych naruszeń przepisów antymonopolowych. W przypadku formalnych skarg dotyczących stosowania praktyk monopolistycznych Komisja jest prawnie zobowiązana do wnikliwego rozpatrzenia wszelkich zgłoszonych jej spraw. Informacje podane w skargach różnią się jednak znacznie pod względem jakości i mogą nie odzwierciedlać najistotniejszych problemów związanych z konkurencją, jakie występują na rynku wewnętrznym. Z tego względu, aby móc działać w pełni skutecznie, organ ochrony konkurencji powinien nie tylko podejmować działania w odpowiedzi na otrzymane skargi, ale również zachęcać do przekazywania informacji i być w stanie samodzielnie wykrywać przypadki poważnych naruszeń przepisów antymonopolowych.

DG COMP jest wprawdzie zobowiązana do weryfikowania wszystkich połączeń przedsiębiorstw, o których została powiadomiona (zob. pkt 16), lecz może także według własnego uznania podejmować decyzje o wszczęciu postępowania w sprawie domniemanego naruszenia przepisów antymonopolowych. Jako że dociera do niej więcej informacji na temat problemów w obszarze konkurencji, niż jest ona w stanie zweryfikować z wykorzystaniem dostępnych jej zasobów, musi ona przyjąć pewne priorytety.

Trybunał przeanalizował, czy Komisja:

1. dysponowała odpowiednimi zdolnościami, by wykrywać praktyki antykonkurencyjne;
2. ustanowiła priorytety w zakresie egzekwowania przepisów antymonopolowych w oparciu o obiektywne kryteria, tak aby ukierunkować swoje zasoby na rozwiązywanie spraw o potencjalnie największym oddziaływaniu.

Ograniczone zasoby odbijają się negatywnie na zdolnościach Komisji w zakresie wykrywania naruszeń

Aby wszcząć postępowanie antymonopolowe z własnej inicjatywy, Komisja musi posiadać specjalistyczną wiedzę na temat sektorów gospodarki istotnych w kontekście rynku wewnętrznego, a także ukierunkowane informacje wywiadowcze. W tym celu może ona korzystać z szeregu narzędzi służących do monitorowania rynków i wykrywania naruszeń przepisów. Przykładowo może ona gromadzić i analizować publicznie dostępne informacje lub dane rynkowe bądź dokonywać ocen dotyczących konkretnych zagadnień lub spraw (w ramach działań analitycznych lub przeglądowych). Może również przeprowadzać bardziej szczegółowe analizy ograniczeń konkurencji w postaci badań rynkowych lub formalnych badań sektorowych¹⁷.

Jeśli chodzi o przydział zasobów na egzekwowanie reguł konkurencji, DG COMP polega na rocznych przydziałach środków z budżetu Komisji, musi zatem konkurować o zasoby z innymi dyrekcjami generalnymi. Na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat łączna liczba pracowników utrzymywała się na stosunkowo niezmiennym poziomie¹⁸, a przesunięcia między trzema głównymi obszarami (kontrola połączeń przedsiębiorstw, postępowania antymonopolowe i pomoc państwa) były stosunkowo rzadkie. Trybunał odnotował, że od 2010 r. liczba nowych przypadków naruszenia przepisów antymonopolowych zarejestrowanych przez DG COMP utrzymywała się na stosunkowo stabilnym poziomie, podczas gdy liczba nowych spraw dotyczących łączenia przedsiębiorstw w tym okresie stopniowo się zwiększała. Jako że kontrola połączeń przedsiębiorstw stanowi obowiązek prawny Komisji, DG COMP musiała przeznaczyć znaczne zasoby na prace w tym obszarze (zob. pkt 41). Liczba pozostałych pracowników nie jest wystarczająca, by DG COMP mogła podejmować działania w odpowiedzi na wszystkie skargi, jakie do niej napływają, w związku z czym musi przyjąć pewne priorytety.

Oznacza to, że zasoby, jakie można przeznaczyć na monitorowanie rynku, jak również zdolności w zakresie proaktywnego wykrywania nowych przypadków, na przykład w oparciu o badania sektorowe, są ograniczone. Poziom, spójność i jakość monitorowania rynku zależały w dużej mierze od inicjatywy wykazywanej przez poszczególnych pracowników DG COMP, jak i od ich dostępności i doświadczenia. Ze względu na ograniczone zasoby Komisja przeprowadziła od 2005 r. jedynie cztery badania sektorowe, które umożliwiły wykrycie przypadków naruszenia reguł konkurencji¹⁹. Aby przeprowadzić badanie z 2015 r. dotyczące handlu elektronicznego, konieczne było oddelegowanie do tego celu zespołu liczącego około 15 etatów (w ekwiwalentach pełnego czasu pracy) przez okres 18–24 miesięcy.

Pomimo wszczęcia nowych postępowań w obszarze handlu elektronicznego, których rekordową liczbę odnotowano w 2015 r., łączna liczba przypadków wykrytych przez DG COMP z własnej inicjatywy stale się zmniejszała (zob. rys. 3).

Źródło: Komisja Europejska.

Już w 1996 r. Komisja podjęła decyzję (w ramach tzw. programu łagodzenia kar) o zachęcaniu przedsiębiorstw uczestniczących w kartelach do przekazywania jej informacji poufnych. Pierwsze przedsiębiorstwo w kartelu, które zdecyduje się na taki krok, może uzyskać całkowite zwolnienie z grzywny. W przypadku pozostałych przedsiębiorstw idących jego śladem grzywny mogą zostać z kolei zmniejszone.

Komisja w dużym stopniu polega na tym mechanizmie w celu wykrywania karteli. W latach 2010–2017 23 spośród 25 karteli, w odniesieniu do których Komisja wszczęła postępowania, zostały wykryte w następstwie złożenia wniosku o złagodzenie kary, a jedynie dwa były rezultatem prac własnych Komisji.

Jeśli z kolei chodzi o ogólną liczbę decyzji antymonopolowych wydanych przez Komisję w odniesieniu do spraw zarejestrowanych w okresie od 2010 do 2017 r., w tym spraw kartelowych, 50% decyzji przyjętych do 31 grudnia 2018 r. dotyczyło spraw wszczętych za sprawą wniosku o złagodzenie kary.

W następstwie około 15% wniosków o złagodzenie kary złożonych do Komisji wszczęto formalne postępowanie. W 60% przypadków postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o zakazie praktyk antymonopolowych i nałożeniem grzywny. Ów niski odsetek (15%) wynika z tego, że wnioskodawcy często nie spełniali wszystkich warunków, nie przedłożono dowodów prima facie na to, że doszło do naruszenia, Komisja nie uznała danej sprawy za priorytet bądź nie była najbardziej kompetentnym organem w ramach sieci ECN, by rozpatrzyć taką sprawę. W tym ostatnim przypadku krajowe organy ochrony konkurencji mogą wszcząć postępowanie z własnej inicjatywy bądź jeśli Komisja przekaże im sprawę. Co więcej, od 2015 r. roczna liczba spraw w ramach programu łagodzenia kar zgłoszonych Komisji znacznie się zmniejszyła (zob. rys. 4).

Źródło: Komisja Europejska.

Komisja nie przeprowadziła jak dotąd szczegółowej analizy, aby wyjaśnić, dlaczego liczba wniosków o złagodzenie lub zwolnienie z kary wykazuje spadkowy trend. Tendencja ta, która wydaje się znajdować potwierdzenie również w innych obszarach, sprawia, że trudno jest orzec, czy liczba karteli na rynku wewnętrznym faktycznie się zmniejszyła, co samo w sobie jest teoretycznie możliwe, bądź czy przedsiębiorstwa obawiają się, że złożenie takiego wniosku narazi je na powództwo odszkodowawcze ze strony podmiotów prywatnych, które poniosły szkody z powodu naruszeń unijnych przepisów antymonopolowych. Unijna dyrektywa przyjęta w 2014 r. miała na celu ułatwić dochodzenie takich roszczeń w celu uzyskania odszkodowania²⁰. Trybunał nie może zatem wykluczyć, że przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu wstrzymują się od składania wniosków o złagodzenie kary, ponieważ – mimo że w ten sposób mają możliwość uniknięcia grzywny – narażałyby się na ryzyko, że ofiary kartelu wystąpią o wypłatę wysokiego odszkodowania z tytułu poniesionych szkód. Innym wytłumaczeniem zaistniałej sytuacji może być to, że przedsiębiorstwom udaje się lepiej zataić kartele.

W 2016 r. DG COMP zdecydowała się podjąć prace w celu udoskonalenia metod wykrywania potencjalnych przypadków naruszeń przepisów, które mają duży wpływ na rynek wewnętrzny. W ramach tej inicjatywy od 2017 r. Komisja udostępnia na swojej stronie internetowej narzędzie służące do sygnalizowania nieprawidłowości, z którego może skorzystać każdy, by anonimowo przekazać informacje o kartelach i innych praktykach antykonkurencyjnych. Informacje uzyskane tym kanałem są uwzględniane w prowadzonym przez Komisję monitorowaniu rynku, ale do momentu przeprowadzenia niniejszej kontroli dały one podstawę do dokonania zaledwie jednej inspekcji w terenie, w następstwie której nie wszczęto formalnego postępowania. Jak dotąd Komisja nie zaproponowała innych rozwiązań w celu zachęcania do zgłaszania przypadków naruszeń przepisów, np. nagród finansowych dla sygnalistów²¹.

Podejście w zakresie nadawania priorytetów określonym sprawom nie było optymalne

Jak wspomniano w pkt 28, ze względu na dużą liczbę („spiętrzenie”) potencjalnych przypadków naruszenia przepisów antymonopolowych oczekujących na rozpatrzenie (zob. rys. 5) DG COMP musi dokonywać selekcji. Aby efektywnie wykorzystywać posiadane zasoby, powinna ona przyznawać priorytet sprawom, które potencjalnie mają największy wpływ na rynek wewnętrzny i konsumentów.

Źródło: Komisja Europejska.

DG COMP posiłkowała się wieloma kryteriami przy wyborze spraw, które wymagają podjęcia działań. Przykładowo, jak wynika z wytycznych dotyczących potencjalnych naruszeń art. 102 TFUE²², powinna ona koncentrować się między innymi na tych rodzajach praktyk wyłączających, które są najbardziej szkodliwe dla konsumentów. Trybunał nie stwierdził jednak, by ustanowiono jasne ważone kryteria, na podstawie których w pierwszej kolejności wybierane byłyby przypadki zagrażające w największym stopniu konkurencji lub dobrostanowi konsumentów na rynku wewnętrznym i we wszystkich sektorach gospodarki.

Komisja właściwie korzystała ze swoich uprawnień w zakresie egzekwowania prawa, wciąż jednak nie rozwiązano wszystkich problemów

Skuteczne egzekwowanie przepisów dotyczących połączeń przedsiębiorstw i przepisów antymonopolowych oznacza, że Komisja musi działać w interesie obywateli UE, aby zagwarantować, że będą mogli oni nabywać dobrej jakości towary i usługi po uczciwych cenach. W związku z tym Trybunał ocenił, w jaki sposób Komisja:

1. przeprowadzała procedury kontroli połączeń przedsiębiorstw;
2. prowadziła postępowania antymonopolowe;
3. reagowała na nowe wyzwania w zakresie egzekwowania prawa;
4. nakładała grzywny działające odstraszająco.

We wszystkich przypadkach Komisja podjęła decyzję dotyczącą połączenia przedsiębiorstw w przewidzianym prawem terminie, ale rosnąca liczba spraw wywiera presję na jej zasoby

Zgodnie z obowiązującymi przepisami Komisja jest zasadniczo zobowiązana do oceny wpływu połączenia przedsiębiorstw na odnośne rynki w ciągu 25 dni roboczych („etap I postępowania”). Po upływie tego terminu musi ona zezwolić na połączenie lub przystąpić do drugiej, szczegółowej analizy („etap II postępowania”)²³. Trybunał ocenił, czy Komisja, działając z zachowaniem odpowiednich terminów, przeanalizowała przed podjęciem decyzji wszystkie istotne aspekty zgłoszonych transakcji oraz czy sprawowała skuteczny nadzór nad wszystkimi połączeniami przedsiębiorstw, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na konkurencję na rynku wewnętrznym UE.

Kontrola połączeń przedsiębiorstw wymagała znacznych nakładów pracy. Jak wynika z danych DG COMP, w latach 2012–2017 na kontrolę połączeń przedsiębiorstw przypadało średnio 28% czasu przeznaczanego na sprawy w trzech głównych obszarach działalności Dyrekcji (kontrola połączeń przedsiębiorstw, postępowania antymonopolowe i pomoc państwa) oraz między 11% a 14% wszystkich zasobów DG COMP. Podczas gdy zasoby kadrowe przypisane do tych zadań pozostawały na stosunkowo niezmienionym poziomie, w minionych latach wzrosła liczba przypadków zgłaszanych Komisji, a co za tym idzie zwiększyła się również ilość danych wymagających przeanalizowania (zob. rys. 6).

Źródło: Komisja Europejska.

Trybunał odnotował, że w 18 państwach członkowskich, jak i w krajach spoza UE, takich jak Australia, Kanada czy USA, krajowe organy ochrony konkurencji pobierają opłaty od przedsiębiorstw dokonujących zgłoszenia połączenia. Tym samym do budżetów publicznych trafia z powrotem przynajmniej część kosztów poniesionych w związku z weryfikacją połączeń. Komisja postanowiła nie proponować wprowadzenia opłat jako alternatywnego źródła finansowania swoich działań w zakresie egzekwowania prawa, lecz decyzja ta nie była poparta szczegółową analizą kosztów i korzyści. Zamiast tego w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 Komisja zaproponowała wydzielenie z budżetu ogólnego UE osobnej puli środków na egzekwowanie reguł konkurencji, zgodnie z wnioskiem ustawodawczym z 2018 r. w sprawie ustanowienia programu na rzecz jednolitego rynku²⁴. Wniosek ten ma między innymi ułatwić Komisji radzenie sobie z wyzwaniami związanymi z ciągłym wzrostem natężenia komunikacji elektronicznej oraz z wykorzystywaniem dużych zbiorów danych, sztucznej inteligencji i algorytmów.

Dokonany przez Trybunał przegląd próby zgłoszeń wykazał, że we wszystkich przypadkach Komisja przeanalizowała odpowiednie aspekty transakcji i ukończyła swoje kontrole połączeń przedsiębiorstw w terminach przewidzianych w przepisach. W przypadku zdecydowanej większości zgłoszeń (94% w okresie 2010–2017) nie zgłosiła ona żadnych wątpliwości dotyczących konkurencji i uznała połączenia za zgodne z rynkiem wewnętrznym.

Z uwagi na krótkie terminy przewidziane w przepisach DG COMP polegała w znacznej mierze na danych i informacjach przekazywanych przez łączące się strony, jak również na publicznie dostępnych informacjach takich jak statystyki branżowe i handlowe oraz odpowiedziach udzielonych przez podmioty trzecie (tj. uczestników rynku) w kwestionariuszach Komisji wykorzystywanych w ramach badań rynku. Szczególnie w przypadku złożonych postępowań Komisja ma trudności, by systematycznie weryfikować poprawność informacji, zważywszy na brak zasobów oraz dużą ilość informacji wymagających sprawdzenia. Co więcej, podmioty trzecie, które są proszone o wyrażenie opinii co do planowanego połączenia przedsiębiorstw, nie zawsze są w stanie udzielić odpowiedzi w wyznaczonym na to krótkim terminie, co oznacza, że ich opinia nie może zostać wzięta pod uwagę.

Aby ograniczyć obciążenie pracą zarówno po swojej stronie, jak i po stronie przedsiębiorstw, w 2013 r. Komisja postanowiła poszerzyć katalog połączeń przedsiębiorstw, które kwalifikują się do objęcia procedurą uproszczoną, tj. zazwyczaj nie budzą wątpliwości (zob. rys. 7). Do czasu wybuchu pandemii COVID-19 łączące się przedsiębiorstwa nie mogły przekazać zgłoszenia wyłącznie drogą elektroniczną, mimo że mogłoby to usprawnić przetwarzanie danych.

Źródło: Komisja Europejska.

W 2016 r. Komisja przystąpiła do ewaluacji wybranych aspektów unijnego systemu połączeń przedsiębiorstw, w tym możliwości dalszego usprawnienia odnośnych procedur. Trybunał stwierdził jednak, że nie podjęła ona konkretnych działań, by zaradzić na przykład następującym sytuacjom:

• Obecnie w przypadku gdy przedsiębiorstwa prowadzą działalność w kilku państwach członkowskich, muszą korzystać ze skomplikowanej i czasochłonnej procedury przekazania sprawy, jeśli chcą, by transakcja o wartości poniżej progu określonego dla obrotu (zob. pkt 16) została zweryfikowana przez Komisję, a nie przez właściwe krajowe organy ochrony konkurencji.
• Około 25% uproszczonych zgłoszeń przedłożonych w latach 2010–2017 dotyczyło przypadków, w których duże przedsiębiorstwa przejęły wspólną kontrolę nad innym przedsiębiorstwem (na zasadzie joint venture), które prowadzi działalność komercyjną na terenie UE jedynie w ograniczonym zakresie bądź nie prowadzi jej wcale i nie planuje tego w przyszłości. Przykładowo duże przedsiębiorstwo unijne tworzy razem z przedsiębiorstwem z Azji spółkę joint venture, która będzie prowadziła działalność wyłącznie na rynkach azjatyckich. Tymczasem tego rodzaju transakcje nie pociągają za sobą zazwyczaj problemów dotyczących konkurencji na rynku wewnętrznym.

Jak wspomniano w pkt 16, o tym, czy połączenie przedsiębiorstw ma wymiar unijny, decyduje wielkość rocznego obrotu łączących się podmiotów. Wartość ta jest dobrym miernikiem wielkości transakcji, a tym samym jej potencjalnego oddziaływania na rynek. W ramach takiego podejścia pominięte mogą zostać jednak istotne połączenia. Na przykład dużej wartości transakcje przejęcia przedsiębiorstw o jak dotąd niskich obrotach w branży farmaceutycznej, na rynkach nowych technologii bądź w sektorze cyfrowym mogą stanowić zagrożenie dla efektywnej konkurencji na rynku wewnętrznym. W takich przypadkach w wyniku przejęcia kupujący może szybko osiągnąć dominującą pozycję na nowym, ale wciąż niedużym rynku bądź podjąć decyzję o wstrzymaniu prac nad nowymi produktami, by chronić swoją własną ofertę. Trybunał odnotowuje, że Komisja zdaje sobie sprawę, iż z wyjątkiem kilku spraw przekazanych przez krajowe organy ochrony konkurencji tego typu transakcje nie weszły w zakres prowadzonych przez nią kontroli połączeń przedsiębiorstw. W opublikowanym w 2019 r. sprawozdaniu grupy ekspertów utworzonej przez Komisję pt. „Polityka konkurencji w erze cyfrowej”²⁵ stwierdzono jednak, że jest zbyt wcześnie, by kwestionować wartości progowe przewidziane w przepisach. W związku z tym – wbrew oczekiwaniom niektórych państw członkowskich – Komisja nie podjęła jak dotąd żadnych działań, by zaradzić tej problematycznej kwestii²⁶.

Decyzje antymonopolowe wydawane przez Komisję pozwalały wprawdzie rozwiązać problemy w zakresie konkurencji, ale same postępowania są w dalszym ciągu czasochłonne

Komisja zajmuje się różnego rodzaju sprawami w zakresie naruszenia przepisów antymonopolowych, w tym zarówno sprawami małymi, jak i dużymi, jeśli chodzi o wielkość rynku czy odnośne rynki geograficzne. Między 2010 a 2019 r. Komisja podjęła 118 formalnych decyzji o zakazie praktyk antymonopolowych lub przyjęła zobowiązania ze strony przedsiębiorstw do wstrzymania się od praktyk antykonkurencyjnych w sprawach dotyczących naruszenia przepisów antymonopolowych (zob. rys. 8).

Źródło: Komisja Europejska.

Trybunał przeanalizował, czy Komisja prowadziła swoje postępowania w odpowiedni sposób i z zachowaniem rozsądnych terminów. Z ustaleń Trybunału wynika, że następujące zmiany, jakie zaszły w ostatnich latach, wywierały presję na zasoby DG COMP i jej zdolności techniczne:

• wzrost liczby decyzji na przestrzeni minionych lat;
• zwiększająca się liczba informacji i danych, które muszą zostać przetworzone i przeanalizowane, ponieważ to na Komisji spoczywa „ciężar dowodu”;
• coraz większa złożoność kwestii prawnych do rozpatrzenia.

Interweniując w sprawach dotyczących naruszeń przepisów antymonopolowych, Komisja ma na celu wyeliminowanie wszelkich naruszeń unijnych reguł konkurencji oraz przywrócenie sprawiedliwej i efektywnej konkurencji na rynku. Na podstawie badania próby decyzji przyjętych przez Komisję Trybunał stwierdził, że w przypadkach gdy Komisja postanowiła wszcząć formalne postępowanie, osiągała ona rezultaty w postaci wydania zakazu praktyk antymonopolowych lub decyzji dotyczącej zobowiązań, eliminując tym samym problemy w zakresie konkurencji.

Ważnym czynnikiem, jeśli chodzi o skuteczność egzekwowania reguł konkurencji przez Komisję, jest jej zdolność, by w ścisłej współpracy z organami ochrony konkurencji w państwach członkowskich mobilizować zasoby i przeprowadzać inspekcje w terenie jednocześnie w wielu państwach członkowskich. Trybunał zaobserwował, że dzięki temu w zdecydowanej większości spraw objętych kontrolą Komisja była w stanie zgromadzić dowody niezbędne do przeprowadzenia postępowania z powodzeniem.

Wiele przedsiębiorstw, które zostały objęte postępowaniami Komisji, składa odwołania od decyzji w sądach unijnych. Liczba spraw przewyższa przy tym liczbę decyzji w dziedzinie ochrony konkurencji, jako że na jedną decyzję Komisji może zareagować więcej niż jedno przedsiębiorstwo. Kontrola przez sądy ogranicza się z natury do kwestii zgodności z prawem i jakości administracji. Liczba spraw toczących się przed sądami zmniejsza się. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja była w stanie obronić niezmiennie dużą liczbę swoich decyzji (zob. tabela 1).

Aby skutecznie egzekwować reguły konkurencji, Komisja powinna podejmować decyzje w rozsądnym terminie, co pozwoli zminimalizować koszty gospodarcze po stronie przedsiębiorstw i konsumentów, którzy ponieśli szkodę w wyniku naruszenia przepisów.

W przeciwieństwie do kontroli połączeń przedsiębiorstw (zob. pkt 40) w przepisach unijnych nie przewidziano żadnych terminów, jakich Komisja musi przestrzegać w postępowaniach dotyczących praktyk antymonopolowych. Od rejestracji sprawy, tj. zazwyczaj od momentu, gdy zgromadzone zostały wystarczające dowody do wszczęcia postępowania wstępnego, Komisja potrzebowała średnio cztery lata²⁷ na zakończenie postępowania antymonopolowego i wydanie formalnej decyzji. Postępowania zajmowały dużo czasu zwłaszcza w przypadku karteli (średnio ponad cztery lata) oraz w skomplikowanych sprawach dotyczących nadużywania dominującej pozycji w sektorach transportu i energii oraz w sektorze cyfrowym. W okresie objętym kontrolą Trybunał wykrył kilka przypadków, w których Komisja potrzebowała nawet ośmiu lat na wydanie decyzji.

W niektórych przypadkach opóźnienia były spowodowane czynnikami znajdującymi się pod bezpośrednią kontrolą Komisji. W innych przypadkach sytuacja przedstawiała się inaczej. Przykładowo niektóre przedsiębiorstwa objęte postępowaniem systematycznie wnioskowały o odroczenie terminu lub odpowiadały na wnioski o przekazanie informacji z opóźnieniem od czterech do ośmiu miesięcy, a nawet do 1,5 roku, bądź wydłużały postępowanie poprzez składanie nieefektywnych propozycji zobowiązań, jakie mogłyby na siebie przyjąć. Co więcej, strony często składają odwołania do sądów UE (zob. pkt 52), co może dodatkowo opóźnić faktyczne wykonanie decyzji Komisji.

Począwszy od 2017 r. DG COMP poczyniła wiele wysiłków, by przyspieszyć postępowania:

• W 2018 r. wprowadziła nową „praktykę współpracy” w odniesieniu do przedsiębiorstw objętych postępowaniami antymonopolowymi innymi niż dotyczące karteli. Procedura ta jest podobna do „procedury ugodowej”, którą Komisja stosuje od 2008 r. w postępowaniach kartelowych. Przedsiębiorstwa, które przyznają się do naruszenia przepisów i uznają swoją odpowiedzialność, a ponadto będą ściśle współpracować z Komisją w trakcie postępowania, mogą liczyć na obniżenie kar.
• Usprawniła organizację pracy poprzez wprowadzenie uproszczonych metod zatwierdzania dokumentów niemających związku z toczącymi się sprawami, lepsze wytyczne dla osób rozpatrujących sprawy, bardziej elastyczny przydział pracowników w ramach DG COMP i lepszą koordynację zarządzania sprawami przez poszczególne działy. Przystąpiła również do prac nad nowym systemem wspólnego zarządzania sprawami, który będzie zorientowany na usprawnienie obsługi. Ze względu na znaczne opóźnienia system ten nie będzie jednak w pełni operacyjny przed końcem 2020 r., jeśli chodzi o praktyki antymonopolowe i kontrole połączeń przedsiębiorstw. Do tego czasu rozpatrywanie spraw będzie nadal niepotrzebnie pochłaniało bardzo dużo zasobów.
• W 2018 r. DG COMP przyjęła strategię dotyczącą korzystania z technik opierających się na sztucznej inteligencji w celu szybszego wyszukiwania informacji i usprawnienia analizy dokumentów. Ze względu na ograniczenia budżetowe i kadrowe pierwsze rezultaty fazy pilotażowej oczekiwane są dopiero w 2020 r., a stosowanie tych technik na większą skalę planowane jest od 2021 r.

Jak dotąd Komisja nie poradziła sobie w pełni z nowymi, skomplikowanymi wyzwaniami w zakresie egzekwowania reguł konkurencji na rynkach cyfrowych

Wraz z nadejściem ery cyfrowej doszło do wykształcenia się nowych rynków, produktów i usług, w przypadku których konieczne stało się dostosowanie tradycyjnych założeń i definicji dotyczących efektywnej konkurencji (zob. ramka 2). W minionych latach organy ochrony konkurencji na różnych forach (np. na posiedzeniach okrągłego stołu OECD czy w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji) zastanawiały się, jak zareagować na te wyzwania. Na podstawie przeglądu dostępnych dokumentów oraz decyzji Komisji Trybunał ocenił, czy narzędzia, jakimi obecnie dysponuje Komisja, są wystarczające do tego, by sprostać wyzwaniom związanym z rynkami cyfrowymi.

Choć Komisja przyjęła wiele decyzji w sprawach, które dotyczyły wyzwań związanych z gospodarką cyfrową, w obszarze tym nadal występują poważne wyzwania, które wymagają rozwiązania. Przykładowo praktyki stosowane na rynkach cyfrowych mogą przynosić szkody konsumentom. Ustalenie szkody poniesionej przez konsumenta może być jednak skomplikowanym zadaniem, w związku z czym Komisji trudno jest wprowadzić odpowiednie środki zaradcze w celu wyeliminowania ewentualnego problemu w zakresie konkurencji³⁰. Kwestia ta ma znaczenie nie tylko w odniesieniu do firm internetowych, ale i do wszystkich sektorów gospodarki, w których wykorzystywane są innowacyjne technologie cyfrowe, takich jak energia, telekomunikacja, usługi finansowe i transport.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami Komisja może egzekwować przepisy antymonopolowe jedynie ex post, tj. już po zaistnieniu problemu w zakresie konkurencji (zob. pkt 08). Może się jednak okazać, że na tym etapie jest już zbyt późno, by wyeliminować dany problem, zwłaszcza w przypadku gospodarki cyfrowej. Poza kontrolą połączeń przedsiębiorstw Komisja nie dysponuje jednak obecnie żadnymi narzędziami, które umożliwiałyby jej podejmowanie interwencji ex ante, tj. zanim wystąpi problem dotyczący konkurencji. W tym kontekście Trybunał pragnie zauważyć, że dwa państwa członkowskie podjęły już inicjatywy w celu dokonania odpowiednich modyfikacji w przepisach krajowych.

Wydanie decyzji przez Komisję może zająć wiele lat. W tym czasie konkurenci przedsiębiorstwa, które naruszyło reguły konkurencji, mogą stanąć w obliczu dramatycznego spadku obrotów lub nawet konieczności wycofania się z rynku. Na mocy przepisów unijnych Komisja może zastosować środki tymczasowe, jeszcze zanim wyda ostateczną decyzję w danej sprawie. Dzięki temu może ona w razie potrzeby ograniczyć szkody. Od wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 1/2003 aż do 2019 r. Komisja nie korzystała jednak z tego narzędzia, ponieważ byłaby wówczas zobowiązana do udowodnienia, że przedsiębiorstwo wyrządza „nienaprawialną szkodę dla konkurencji”³¹. To z kolei jej zdaniem wiązałoby się z ryzykiem, że tego rodzaju środki jeszcze bardziej spowolnią postępowania oraz że przedwczesne lub nieodpowiednie środki tymczasowe dodatkowo zaszkodzą konkurencji. Komisja po raz pierwszy skorzystała z tego narzędzia w odniesieniu do jednego przedsiębiorstwa w październiku 2019 r.

Komisja wypracowuje swoje stanowisko w sprawie problemów w zakresie ochrony konkurencji w poszczególnych sprawach, kierując się ogólnymi zasadami efektywnej konkurencji i dobrostanu konsumentów (zob. pkt 06). Aby zapewnić większą przewidywalność swoich decyzji dotyczących egzekwowania przepisów, opublikowała ona złożony zbiór wytycznych, zawiadomień, decyzji, przepisów dotyczących wyłączeń i innych dokumentów (zob. załącznik II).

Zdaniem Trybunału wytyczne i zawiadomienia Komisji dają dobry pogląd na to, jak postrzega ona pewne problematyczne kwestie w zakresie konkurencji. Dotychczas nie zaktualizowała ona jednak tych wytycznych i zawiadomień, aby uwzględnić w nich nowe wyzwania, choć dzięki temu mogłaby precyzyjniej przedstawić swoje stanowisko. Przełożyłoby się to także na większą przejrzystość procesu decyzyjnego i lepszą przewidywalność dla przedsiębiorstw. Przykładowo zawiadomienie Komisji w sprawie definicji właściwego rynku³² pochodzi z 1997 r., kiedy to świat cyfrowy znajdował się jeszcze w początkowej fazie rozwoju. O kwestiach dotyczących ery cyfrowej nie wspomina się też w wytycznych z 2009 r. w sprawie priorytetów, jakimi Komisja ma się kierować, reagując na szkodliwe działania o charakterze praktyki wyłączającej podejmowane przez przedsiębiorstwa dominujące³³, ani w rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych mającym zastosowanie do kategorii porozumień wertykalnych i praktyk uzgodnionych³⁴.

Na potrzebę zapewnienia wytycznych (także ex ante) przed wykształceniem się odnośnego orzecznictwa (zob. pkt 61) zwrócono ostatnio uwagę na przykład (i) w sprawozdaniu końcowym grupy ekspertów utworzonej przez Komisję pt. „Competition Policy for the Digital Era” oraz (ii) we wspólnym memorandum belgijskich, niderlandzkich i luksemburskich organów ochrony konkurencji dotyczącym wyzwań stojących przed takimi organami w świecie cyfrowym³⁵. Takie wytyczne byłyby przydatne dla krajowych organów ochrony konkurencji, a także pomogłyby ograniczyć ryzyko niepewności i niespójnych decyzji w obliczu nowych spraw dotyczących konkurencji.

Komisja nakładała wprawdzie wysokie grzywny, ale nie ma gwarancji co do ich odstraszającego efektu

Komisja dysponuje znaczną swobodą uznania przy podejmowaniu decyzji co do nałożenia grzywny na dane przedsiębiorstwo w związku z naruszeniem reguł konkurencji. Decyduje ona również o wysokości grzywny w sprawach dotyczących naruszeń przepisów antymonopolowych, o ile kwota ta nie przekracza ustalonego w przepisach progu wynoszącego 10% rocznego światowego obrotu danego przedsiębiorstwa w roku przed wydaniem decyzji przez Komisję³⁶. Grzywny mają na celu zniechęcać przedsiębiorstwa do stosowania praktyk antykonkurencyjnych.

Zamiast zakazu praktyk antykonkurencyjnych i nałożenia grzywny Komisja może także wydać wiążącą „decyzję w sprawie przyjęcia zobowiązania”. W takich przypadkach przedsiębiorstwa proponują przyjęcie na siebie zobowiązań w celu wyeliminowania problemów w zakresie konkurencji wykrytych przez Komisję, bez formalnego stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów. Komisja ma prawo nałożyć grzywnę na przedsiębiorstwo, jeśli nie przestrzega ono tych zobowiązań.

Grzywny mogą być również nakładane, aby zagwarantować przestrzeganie przepisów proceduralnych, na przykład w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa nie przedstawiają prawidłowych i kompletnych informacji w ramach kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych.

W okresie od 2010 do 2019 r. Komisja nałożyła grzywny na łączną kwotę 28,5 mld euro w związku z naruszeniami art. 101 i 102 TFUE lub innych przepisów rozporządzeń (WE) nr 1/2003 i (WE) nr 139/2004 (zob. rys. 9). Niektóre z tych grzywien były największymi w historii.

Źródło: Komisja Europejska.

W sprawach dotyczących naruszeń przepisów antymonopolowych Komisja oblicza wysokość grzywny dla każdego przedsiębiorstwa, które dopuściło się naruszenia reguł konkurencji, przyjmując za podstawę odsetek sprzedaży, na który wpływ miała praktyka antykonkurencyjna. Dodatkowe kryteria stosowane w celu ustalenia ostatecznej grzywny to okres trwania naruszenia i jego waga. Komisja może także wziąć pod uwagę okoliczności obciążające (na przykład gdy przedsiębiorstwa dopuszczały się naruszenia wielokrotnie), okoliczności łagodzące (gdy przedsiębiorstwo miało ograniczony udział w naruszeniu) bądź obniżyć wysokość grzywien, które miałyby zastosowanie (gdy przedsiębiorstwa godzą się na współpracę).

Poziom grzywien nałożonych przez Komisję jest wprawdzie jednym z najwyższych na świecie, jednak sama ich kwota nie pozwala wyciągnąć wniosków co do tego, czy faktycznie mają one efekt odstraszający. Aby przedstawić właściwie uzasadnioną opinię w tej kwestii, należałoby rozważyć te kwoty w kontekście obrotów danych przedsiębiorstw, okresu trwania naruszeń, prawdopodobieństwa wykrycia nielegalnych praktyk w przypadku tajnych karteli, potencjalnych nienależnych zysków, jakie przedsiębiorstwo mogło odnieść dzięki naruszeniu, oraz czasu, jaki minął od naruszenia do wydania przez Komisję decyzji w sprawie grzywny.

Jeśli chodzi o ewentualne nienależne zyski, Trybunał ustalił, że ani Komisja, ani cztery krajowe organy ochrony konkurencji, w których przeprowadzono wizyty, nie uwzględniały ich w swoich obliczeniach wysokości grzywien. Wynika to ze zrozumiałych trudności w kwantyfikacji efektów cenowych w indywidualnych przypadkach, jak również z tego, że takie obliczenia wymagałyby znacznych nakładów.

Niemal dwie trzecie grzywien nałożonych przez Komisję w sprawach kartelowych od 2006 r. nie przekroczyło 0,99% łącznych rocznych obrotów przedsiębiorstw, a więc kształtowało się znacznie poniżej progu 10% łącznego światowego obrotu (zob. pkt 64). Ów próg może ponadto sprawiać, że w przypadku poważnych naruszeń efekt odstraszający będzie niewystarczający. Przykładowo Trybunał stwierdził, że już w 2014 r. Niderlandy zmieniły przepisy krajowe, aby umożliwić krajowemu organowi ochrony konkurencji nakładanie grzywien w wysokości do 40% łącznego światowego obrotu przedsiębiorstwa w poważnych sprawach kartelowych.

Do momentu przeprowadzenia kontroli Komisja nie dokonała żadnej ogólnej oceny nakładanych przez siebie kar w celu sprawdzenia, czy działają one odstraszająco. Ponadto w stosowanej przez siebie metodyce ustalania wysokości grzywien nie brała ona pod uwagę prawdopodobieństwa wykrycia naruszenia, mimo że czynnik ten, podobnie jak dotkliwość kar, ma decydujący wpływ na skuteczność środków odstraszających.

Komisja ściśle współpracowała z krajowymi organami ochrony konkurencji, ale nadal istnieje pole do poprawy w tym zakresie

Odkąd na mocy rozporządzenia (WE) nr 1/2003 krajowe organy ochrony konkurencji uzyskały uprawnienia do rozpatrywania spraw dotyczących naruszeń przepisów antymonopolowych o charakterze transgranicznym w oparciu o unijne reguły konkurencji, przeprowadziły one ponad 85% postępowań antymonopolowych w UE i podjęły niemal 90% decyzji (zob. załącznik III). Dyrektywa 2019/1, przyjęta w styczniu 2019 r., miała na celu wzmocnienie uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji poprzez umożliwienie im podejmowania bardziej efektywnych działań w zakresie egzekwowania unijnych reguł konkurencji.

Na podstawie dostępnych dokumentów i danych sieci ECN, jak również w oparciu o wywiady z przedstawicielami czterech krajowych organów ochrony konkurencji, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, Trybunał ocenił, czy Komisja skutecznie współpracowała z organami krajowymi w zakresie różnych aspektów dotyczących egzekwowania reguł konkurencji.

W ramach sieci ECN (zob. pkt 12) DG COMP współpracowała ściśle z organami krajowymi na forum rozmaitych grup roboczych. Pomimo licznych kontaktów w okresie objętym kontrolą nie zapewniono jednak odpowiedniej koordynacji działań w obszarze monitorowania rynku i badań sektorowych. DG COMP nie dysponowała jasnymi informacjami, które konkretnie rynki były objęte monitorowaniem przez organy krajowe. Nie wiedziała też, czy jej własne działania monitorujące uzupełniają działania organów krajowych, czy też może dochodzi do nakładania się tych działań lub występują w tym względzie braki. Nie posiadała także pełnych informacji na temat priorytetów przyjętych przez państwa członkowskie w zakresie egzekwowania prawa i nie podjęła próby skoordynowania z nimi swoich własnych priorytetów. Po części wynikało to z tego, że niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nie były uprawnione do ustalania takich priorytetów, choć dyrektywa (UE) 2019/1 przewiduje taką możliwość w przyszłości.

Krajowe organy ochrony konkurencji mają obowiązek poinformować Komisję o podjęciu „formalnej czynności dochodzeniowej”, tak aby umożliwić przydzielenie sprawy właściwemu organowi (zob. pkt 12). Komisja uznaje się za właściwą w szczególności w przypadku, gdy praktyki antykonkurencyjne mają wpływ na konkurencję w więcej niż trzech państwach członkowskich, są ściśle powiązane z przepisami unijnymi w innych obszarach polityki lub gdy wystąpić mogą nowego rodzaju problemy w zakresie konkurencji³⁷. W praktyce jednak każdy organ ochrony konkurencji samodzielnie wszczynał postępowania w wykrytych przez siebie przypadkach, a do przekazania sprawy z organu krajowego do Komisji dochodziło jedynie w nadzwyczaj wyjątkowych sytuacjach. To, czy sprawa dotycząca naruszenia przepisów antymonopolowych jest rozpatrywana przez Komisję czy organ krajowy, może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, jako że przepisy proceduralne i zasady ustalania wysokości grzywien nie są zharmonizowane. W dyrektywie 2019/1 wprowadzono jednak minimalne wspólne narzędzia służące do ustalania wysokości kar.

Trybunał wykrył jeden przypadek, w którym 11 krajowych organów ochrony konkurencji zajmowało się podobnymi problemami dotyczącymi ochrony konkurencji w odniesieniu do tych samych przedsiębiorstw prowadzących działalność na rynkach cyfrowych. W innym wykrytym przypadku w analogicznej sytuacji sprawę prowadziły jednocześnie cztery takie organy. Organy krajowe nie mogły przekazać tych spraw Komisji, mimo że byłaby ona w stanie rozwiązać daną kwestię w rozstrzygający i bardziej efektywny sposób (w sytuacji gdy podobne sprawy są prowadzone równolegle w kilku państwach członkowskich, orzeczenie korzystne dla danego przedsiębiorstwa w jednym państwie może bowiem zostać wskazane jako precedens w pozostałych). Prowadzenie takich spraw przysparzało szczególnych trudności organom w mniejszych państwach członkowskich, które nie posiadały zasobów ani doświadczenia w analizowaniu rynków cyfrowych. W odpowiedzi w 2016 r. Komisja uruchomiła mechanizm wczesnego ostrzegania, za pośrednictwem którego zarówno organy krajowe, jak i Komisja mogą informować się wzajemnie o nowych problemach dotyczących konkurencji w toczących się sprawach. Mechanizm ten nie był jednak jak dotąd powszechnie wykorzystywany przez krajowe organy ochrony konkurencji do zgłaszania z wyprzedzeniem potencjalnych przypadków naruszeń.

Komisja przekazuje jedynie ograniczone informacje na temat osiągnięcia celów takich jak dobrostan konsumentów

Ocena skuteczności działań Komisji w zakresie egzekwowania reguł konkurencji na rynku wewnętrznym przekłada się na większą przejrzystość i rozliczalność względem Parlamentu Europejskiego i innych zainteresowanych stron, a także daje im możliwość przekazania informacji zwrotnych. W tym celu niezbędne jest jasne określenie celów, które mają zostać osiągnięte, a sama ocena powinna pozwolić wskazać możliwości udoskonalenia przyszłych procesów decyzyjnych.

W tym kontekście Trybunał przeanalizował, czy Komisja:

1. ustanowiła ramy umożliwiające ocenę skuteczności podejmowanych przez nią działań;
2. zapewniła przejrzystość i rozliczalność względem zainteresowanych stron poprzez prowadzenie odpowiedniej sprawozdawczości na temat osiągniętych wyników.

Komisja napotykała trudności przy ocenie skuteczności własnych działań w zakresie egzekwowania przepisów

Na obecną chwilę nie ma uznanych na szczeblu międzynarodowym standardów, na podstawie których można by dokonywać pomiaru skuteczności działań realizowanych przez organy ochrony konkurencji. DG COMP mierzy skuteczność swoich działań w zakresie kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych w ramach ogólnego podejścia Komisji do oceny skuteczności.

Tego rodzaju ocena w Komisji odbywa się w oparciu o konkretne, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele i obejmuje obowiązkowe wskaźniki, które umożliwiają ustalenie, jaki wkład wniesiono w osiągnięcie ogólnych celów Komisji³⁸. Takie ramy nie są jednak w pełni adekwatne do oceny skuteczności działań DG COMP w zakresie egzekwowania reguł konkurencji.

• Ponieważ o skali działań w zakresie egzekwowania reguł konkurencji decydują głównie czynniki, które są poza kontrolą Komisji (np. zgłoszenia planowanych połączeń przedsiębiorstw, formalne skargi czy wnioski o złagodzenie kary), obciążenie pracą w DG COMP może ulegać znacznym wahaniom z roku na rok, podobnie jak liczba wydawanych decyzji. Fakt ten od samego początku utrudniał DG COMP określenie poziomu wyjściowego, względem którego mogłaby ona dokonywać pomiaru osiągniętych wyników, ustalić wymierne wskaźniki i wartości docelowe oraz porównywać skuteczność swoich działań na przestrzeni lat.
• Wskaźnikiem przyjętym przez Komisję w odniesieniu do ogólnego celu „skutecznego egzekwowania przepisów antymonopolowych z myślą o ochronie dobrostanu konsumentów” (zob. załącznik IV) – uznawanego za wnoszący wkład w osiągnięcie bardziej ogólnego celu Komisji polegającego na pobudzaniu zatrudnienia, wzrostu i inwestycji – jest unijny PKB. Ustalenie wpływu na PKB działań podejmowanych przez Komisję w zakresie ochrony konkurencji jest jednak bardzo trudnym zadaniem. Komisja przeprowadziła wprawdzie symulacje modelowe mające na celu ocenę wpływu na wzrost gospodarczy decyzji w sprawie karteli i połączeń przedsiębiorstw wydanych w latach 2012–2018, ale do momentu zakończenia niniejszej kontroli ich rezultaty nie zostały jeszcze oficjalnie opublikowane. Co więcej, wskaźnik ten nie daje żadnych informacji na temat dobrostanu konsumentów. Nie można też ustalić, czy decyzja Komisji o podjęciu interwencji w jednym sektorze gospodarki wywarła większy wpływ na wzrost PKB, niż gdyby Komisja zdecydowała się na inny sektor. Tymczasem takie informacje byłyby cenne z punktu widzenia efektywnej i ukierunkowanej na wyniki alokacji zasobów Komisji.

DG COMP dokonuje oszacowania poziomu bezpośrednich korzyści dla konsumentów będących skutkiem podjętych przez nią decyzji w sprawie karteli czy zakazu połączenia przedsiębiorstw. Takie podejście, opracowane przez OECD³⁹, daje jednak tylko częściowy obraz oddziaływania prac Komisji, gdyż dobrostan konsumentów jest zjawiskiem znacznie bardziej złożonym, niż sugerowałby ten proces. DG COMP zdaje sobie sprawę z ograniczeń przyjętego przez siebie podejścia, zwłaszcza jeśli chodzi o trudności w ustaleniu (i) potencjalnych oszczędności po stronie konsumentów w następstwie egzekwowania przepisów antymonopolowych (w obszarach innych niż kartele) oraz (ii) po części, z uwagi na brak metodyki, dynamicznych efektów decyzji Komisji z punktu widzenia innowacji, jakości i produktywności.

Brak jest informacji na temat osiągnięcia innych istotnych celów w zakresie egzekwowania reguł konkurencji przez Komisję, wynikających z TFUE lub z planu strategicznego i zdefiniowanych w bardzo ogólny sposób, takich jak „stworzenie równych warunków działania dla przedsiębiorstw na rynku wewnętrznym”, „pewność prawa”, „zwiększona integracja rynku” czy „zapewnienie sprawiedliwego dostępu do korzyści płynących ze wzrostu gospodarczego dla konsumentów i przedsiębiorstw”.

Co więcej, dostępnych jest bardzo niewiele informacji na temat skuteczności działań krajowych organów ochrony konkurencji w zakresie egzekwowania unijnych reguł konkurencji, co wynika z braku wspólnego podejścia do oceny efektywności tych organów. Oznacza to, że żaden podmiot nie dysponuje obecnie zbiorczymi informacjami na temat wpływu, jaki wywiera egzekwowanie unijnych reguł konkurencji w UE.

Najważniejszym narzędziem oceny ogólnej skuteczności prac Komisji są okresowe analizy ex post podjętych przez nią decyzji dotyczących egzekwowania przepisów (zob. rys. 10). Analizy te umożliwiają na przykład ocenę, czy założenia co do kształtowania się sytuacji na rynku po interwencji dotyczącej transakcji połączenia przedsiębiorstw były prawidłowe bądź czy zakaz wykonywania określonej praktyki antykonkurencyjnej przez przedsiębiorstwo z dominującą pozycją na rynku rzeczywiście poskutkował wykształceniem się bardziej konkurencyjnych struktur rynkowych i przyniósł długofalowe korzyści dla konsumentów w postaci niższych cen, zwiększenia produkcji, lepszej jakości, większych możliwości wyboru czy innowacji. Tego rodzaju analizy, które obejmują również wnioski na przyszłość, mogą pomóc w usprawnieniu procesu decyzyjnego w przyszłości i zapewnić większą rozliczalność działań Komisji⁴⁰. Z ustaleń Trybunału wynika, że niderlandzki organ ochrony konkurencji przeprowadził oceny ex post w kilku wybranych przypadkach. Jeśli chodzi o pozostałe trzy organy krajowe, w których przeprowadzono wizyty, tego typu działania były prowadzone bardzo sporadycznie bądź nie prowadzono ich wcale.

© OECD (2016), „Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”.

W okresie objętym kontrolą Komisja przeprowadziła ograniczoną liczbę ocen ex post: w sprawie skutków interwencji na wybranych rynkach energii i rynkach telekomunikacyjnych oraz jedną w odniesieniu do rynku dysków twardych⁴¹. Te konkretne przypadki nie zostały jednak wytypowane w ramach strategicznego podejścia do dokonywania ocen. Jako że oceny nie opierały się na badaniu reprezentatywnej próby decyzji Komisji, na ich podstawie nie można było wyciągnąć wniosków, które mogłyby zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu przyszłych spraw.

W swojej sprawozdawczości Komisja skupiała się na działaniach, a nie na ich oddziaływaniu

Komisja co roku informuje Parlament Europejski, Radę, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów o swoich działaniach w obszarze polityki konkurencji⁴². Osobno, w ramach ogólnej sprawozdawczości na temat wyników osiągniętych przez Komisję, DG COMP zamieszcza informacje o najważniejszych rezultatach swoich prac w rocznym sprawozdaniu z działalności⁴³.

Obydwa wspomniane wyżej sprawozdania zawierają wprawdzie istotne, ale nie kompleksowe informacje na temat działań podjętych przez Komisję w obszarze polityki konkurencji. Szczegółowo przedstawione są w nich najważniejsze zmiany polityki, jak również istotne decyzje dotyczące egzekwowania przepisów lub ważne postępowania wszczęte w poprzednim roku. Nie obejmują one jednak innych istotnych informacji, takich jak (i) liczba postępowań antymonopolowych będących w toku według stanu na koniec roku sprawozdawczego czy (ii) liczba nierozpatrzonych spraw dotyczących naruszenia przepisów antymonopolowych. Zawierają one także bardzo niewiele informacji na temat oddziaływania decyzji, a tym samym na temat osiągnięcia ogólnych celów polityki, np. wpływu na poziom cen czy na jakość produktów i usług.

Jak wspomniano powyżej (pkt 73), większość decyzji w sprawie egzekwowania przepisów podejmowanych na podstawie unijnych reguł konkurencji wydawana jest przez krajowe organy ochrony konkurencji. Organy te informują o swoich działaniach na różne sposoby, jako że nie uzgodniły z Komisją standardowych metod przedstawiania swoich prac i osiągniętych wyników. W rezultacie zainteresowane strony dysponują jedynie szczątkowymi informacjami na temat faktycznego zakresu współpracy między Komisją i organami krajowymi oraz jej skuteczności.

Trybunał odnotował również, że brak ramowych zasad umożliwiających niezależną ocenę skuteczności działań organów ochrony konkurencji w UE oznacza, iż działania Komisji nie są regularnie poddawane ocenie pod kątem tego, na ile skutecznie przyczyniają się do osiągnięcia strategicznych celów w zakresie egzekwowania przepisów. W 2005 r. OECD przeprowadziła przegląd partnerski w Komisji, w ramach którego grupa ekspertów przeanalizowała, jak Komisja radziła sobie z problemami w obszarze konkurencji i kwestiami natury regulacyjnej⁴⁴.

Wnioski i zalecenia

Ogólnie rzecz biorąc, Komisja we właściwy sposób korzystała z przysługujących jej uprawnień do egzekwowania przepisów w ramach kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych, a wydane przez nią decyzje pozwalały rozwiązać odnośne problemy w zakresie konkurencji. Dysponowała ona jednak ograniczonymi zdolnościami w zakresie monitorowania rynków i wykrywania nowych przypadków naruszeń przepisów antymonopolowych. Rosnąca ilość danych, które wymagają przetworzenia w trakcie postępowań, pojawienie się rynków cyfrowych oraz ograniczenia w stosowaniu dostępnych narzędzi egzekwowania przepisów stanowiły wyzwanie z punktu widzenia zdolności Komisji do egzekwowania reguł konkurencji, któremu jak dotąd nie sprostała ona w pełni. Co więcej, mimo zasadniczo ścisłej współpracy z krajowymi organami ochrony konkurencji nadal możliwe jest usprawnienie koordynacji działań. Aby wyjaśnić i wykazać korzyści dla obywateli, w swojej sprawozdawczości publicznej Komisja w większym stopniu skupiała się na działaniach niż na ich oddziaływaniu.

Z myślą o wykrywaniu naruszeń przepisów antymonopolowych Komisja nie tylko reagowała na otrzymane skargi i informacje rynkowe, ale również podejmowała działania z własnej inicjatywy. Jeśli jednak wziąć pod uwagę dużą liczbę skarg i innych informacji przekazywanych Komisji, zasoby dostępne na potrzeby samodzielnego wykrywania przypadków naruszeń przepisów antymonopolowych były stosunkowo ograniczone. Z tego względu od 2015 r. liczba nowych spraw wszczętych przez Komisję z własnej inicjatywy w następstwie naruszenia tych przepisów spadła. Komisja nie była w stanie wykazać, że przyjęła spójne podejście w zakresie monitorowania rynków (pkt 24–30).

Komisja ustanowiła wprawdzie inicjatywy, by zachęcać podmioty zewnętrzne (np. uczestników rynku lub konsumentów) do zgłaszania potencjalnych przypadków naruszeń przepisów antymonopolowych, ale stopień wykorzystania najważniejszego narzędzia w tym obszarze (program łagodzenia kar) zmniejszył się od 2015 r. (pkt 31–36).

Zważywszy na dużą liczbę potencjalnych przypadków naruszenia przepisów antymonopolowych oraz ograniczone dostępne zasoby, Komisja dokonuje selekcji spraw, którymi może się zająć. Stosowanym przez nią w tym celu kryteriom nie przypisano jednak jasno określonych wag, tak aby zagwarantować, że wybrane zostaną przypadki naruszeń stwarzających największe ryzyko dla konkurencji lub dobrostanu konsumentów na rynku wewnętrznym (pkt 37 i 38).

Aby zapewnić wysoki poziom egzekwowania reguł konkurencji, niezbędnym pierwszym krokiem jest wypracowanie odpowiednich metod wykrywania naruszeń. W związku z tym Komisja powinna przyjąć bardziej proaktywne podejście, gromadząc i przetwarzając istotne informacje rynkowe w sposób systematyczny i z zachowaniem oszczędności kosztów, a także wybierać sprawy na podstawie kryteriów, którym przypisano jasno określone wagi, na przykład z wykorzystaniem systemu punktacji.

Termin realizacji: do końca 2022 r.

Komisja uprościła kontrole połączeń przedsiębiorstw w przypadku mniej ryzykownych transakcji (tj. większości transakcji), a także wskazała możliwości dalszego usprawnienia procedur. Nie podjęła jednak jeszcze żadnych działań w tym kierunku. We wszystkich przypadkach Komisja ukończyła kontrole połączeń przedsiębiorstw w terminach przewidzianych w przepisach. Wobec rosnącej liczby połączeń przedsiębiorstw oraz zwiększającej się ilości danych wymagających przeanalizowania nie zawsze była ona jednak w stanie zweryfikować poprawność wszystkich przekazanych jej informacji, co wynikało z braku zasobów oraz dużej ilości informacji do sprawdzenia. Jak dotąd nie rozważyła ona szczegółowo kosztów i korzyści wynikających z wprowadzenia opłat z tytułu zgłoszenia połączenia przedsiębiorstw, które to opłaty mogłyby stanowić odrębne źródło finansowania jej działań kontrolnych (pkt 40–46).

Ponieważ na mocy przepisów unijnych o tym, czy dana transakcja ma znaczenie w wymiarze UE, decyduje wyłącznie wielkość rocznego obrotu łączących się podmiotów, niektóre transakcje istotne w kontekście rynku wewnętrznego nie zostały objęte weryfikacją przez Komisję (pkt 47).

Do egzekwowania przepisów antymonopolowych przystępuje się zazwyczaj dopiero po tym, jak wystąpi problem w zakresie konkurencji. W przypadkach objętych kontrolą decyzje antymonopolowe wydawane przez Komisję pozwalały wprawdzie rozwiązać problemy w zakresie konkurencji, ale same postępowania były zazwyczaj czasochłonne. Może mieć to negatywny wpływ na skuteczność egzekwowania reguł konkurencji, zwłaszcza na szybko rozwijających się rynkach cyfrowych, gdzie niezbędna jest szybka reakcja, by uniknąć ewentualnych szkód. Przyczyny opóźnień leżały nie tylko po stronie Komisji, ale i przedsiębiorstw objętych postępowaniami. Komisja poczyniła wprawdzie znaczne wysiłki, by przyspieszyć procedury, ale ze względu na rosnącą ilość danych i informacji wysiłki te nie przyniosły jak dotąd w pełni pożądanych rezultatów (pkt 48–56).

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami antymonopolowymi interwencje ex ante nie są możliwe, a warunki, jakie należy spełnić, by zastosować środki tymczasowe (np. wezwanie przedsiębiorstw do zaprzestania praktyki budzącej wątpliwości na czas rozpatrywania sprawy), sprawiają, że korzystanie z takich środków jest utrudnione. Ponadto choć pojawienie się rynków cyfrowych wiązało się z nowymi wyzwaniami w obszarze konkurencji i z koniecznością dostosowania tradycyjnych założeń co do rynków i efektywnej konkurencji, Komisja nie zaktualizowała jak dotąd swoich wytycznych, zawiadomień czy rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych, by uwzględnić te nowe aspekty, a także by zapewnić przedsiębiorstwom większą pewność prawa i usprawnić proces podejmowania decyzji przez krajowe organy ochrony konkurencji (pkt 57–63).

Skuteczność egzekwowania reguł konkurencji zależy od odstraszającego efektu nakładanych kar. Choć absolutna wysokość grzywien nakładanych przez Komisję należy do najwyższych na świecie, nie przeanalizowała ona jak dotąd, na ile mają one efekt odstraszający (pkt 64–72).

Aby w ramach unijnych kontroli połączeń przedsiębiorstw skutecznie wyeliminować wszelkie problemy dotyczące konkurencji i szybciej reagować na rozwój rynków, zwłaszcza rynków cyfrowych, Komisja powinna podjąć następujące działania:

1. zoptymalizować procedury kontroli połączeń przedsiębiorstw i zarządzanie sprawami, tak aby objąć kontrolą wszystkie transakcje istotne z punktu widzenia rynku wewnętrznego, a także przeprowadzić szczegółową analizę kosztów i korzyści pobierania opłat z tytułu zgłoszenia połączenia przedsiębiorstw;
2. zwiększyć skuteczność swoich narzędzi interwencji w ramach postępowań antymonopolowych i zaktualizować swoje zawiadomienia i wytyczne, jak również rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w momencie ich wygaśnięcia, tak aby uwzględnić zmieniające się realia rynkowe (głównie za sprawą rozwoju rynków cyfrowych);
3. przeprowadzić badanie dotyczące nakładanych przez siebie kar w celu sprawdzenia, czy działają one odstraszająco, a także zaktualizować w miarę potrzeby swoją metodykę ustalania wysokości kar.

Termin realizacji: do połowy 2024 r. lub w przypadku lit. b) w momencie wygaśnięcia odnośnych rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych.

W sprawach, w których zastosowanie mają unijne reguły konkurencji, większość decyzji podejmowana jest przez krajowe organy ochrony konkurencji. Współpraca między tymi organami i Komisją przebiegała bezproblemowo. Brak było jednak koordynacji działań w zakresie monitorowania rynku, a Komisja nie dysponowała pełną wiedzą na temat priorytetów organów krajowych w zakresie egzekwowania reguł konkurencji. Rzadko dochodziło do przekazania sprawy z organu krajowego do Komisji, a mechanizm wczesnego ostrzegania ustanowiony w 2016 r. na potrzeby wzajemnego informowania się o problemach w toczących się sprawach nie był jak dotąd powszechnie wykorzystywany przez krajowe organy ochrony konkurencji i w związku z tym nie mógł posłużyć do bardziej efektywnego przydzielania spraw (pkt 73–77).

Aby w pełni wykorzystać potencjał Europejskiej Sieci Konkurencji (ECN), Komisja powinna lepiej koordynować swoje działania w zakresie monitorowania rynku z krajowymi organami ochrony konkurencji, zapewnić lepszą wymianę informacji na temat priorytetów w ramach sieci ECN, tak aby zwiększyć przejrzystość i dążyć do większej komplementarności działań, oraz promować (i) korzystanie na większą skalę z mechanizmu wczesnego ostrzegania oraz (ii) przekazywanie spraw (zwłaszcza tych, które dotyczą złożonych rynków cyfrowych), co pozwoli uniknąć sytuacji, gdy określona praktyka jednego przedsiębiorstwa jest przedmiotem analiz wielu organów krajowych.

Termin realizacji: 2022 r.

W przepisach unijnych określono jedynie ogólne cele polityki konkurencji w UE. DG COMP ma obowiązek pomiaru skuteczności swoich działań w zakresie egzekwowania reguł konkurencji w ramach ogólnego podejścia Komisji do oceny skuteczności. Niemniej jednak sam charakter egzekwowania tych przepisów oraz brak odpowiednich danych utrudniały DG COMP określenie poziomu wyjściowego, względem którego mogłaby ona dokonywać pomiaru osiągniętych wyników, ustalić wymierne wskaźniki i wartości docelowe oraz porównywać skuteczność swoich działań na przestrzeni lat (pkt 78–84).

Komisja nie przeprowadzała regularnie ocen ex post skuteczności swoich decyzji, a tymczasem pomogłoby to w udoskonaleniu procesu podejmowania decyzji w przyszłości i w usprawnieniu przydziału zasobów (pkt 85 i 86).

Komisja informuje o rezultatach swoich prac w zakresie egzekwowania przepisów w sprawozdaniu rocznym dotyczącym polityki konkurencji oraz, odrębnie, w rocznym sprawozdaniu z działalności DG COMP. W obydwu tych sprawozdaniach nacisk został jednak położony na działania, a nie na ich oddziaływanie. Jednocześnie brakowało w nich istotnych informacji na temat tych działań (np. postępowania będące w toku według stanu na koniec roku sprawozdawczego, liczba nierozpatrzonych spraw itp.). Ponadto brak jest regularnych, niezależnych ocen skuteczności działań organów ochrony konkurencji w UE, takich jak przeglądy partnerskie (pkt 87–90).

Aby zapewnić większą przejrzystość i rozliczalność względem Parlamentu Europejskiego i obywateli, Komisja powinna:

1. regularnie przeprowadzać oceny ex post skuteczności swoich decyzji dotyczących egzekwowania przepisów, w tym ich oddziaływania;
2. wraz z krajowymi organami ochrony konkurencji opracować wspólne podejście do regularnych, niezależnych ocen postępów w osiąganiu strategicznych celów reguł konkurencji, na przykład w formie przeglądów partnerskich.

Termin realizacji: 2023 r. w przypadku lit. a) i 2024 r. w przypadku lit. b).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 6 października 2020 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I – Wyznaczone w prawodawstwie cele egzekwowania unijnych reguł konkurencji

Załącznik II – Najistotniejsze odniesienia do unijnych reguł konkurencji

Załącznik III – Postępowania i projekty decyzji zgłoszone za pośrednictwem Europejskiej Sieci Konkurencji w latach 2010–2019

Załącznik IV – Przyjęte przez DG COMP wskaźniki skuteczności działania w zakresie kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych

Wykaz akronimów

DG COMP – Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji w ramach Komisji Europejskiej

ECN – Europejska Sieć Konkurencji skupiająca Komisję i krajowe organy ochrony konkurencji państw członkowskich

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PKB – produkt krajowy brutto

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Glosariusz

Kartel – grupa producentów lub dostawców, którzy podejmują skoordynowane działania w celu utrzymania cen rynkowych na określonym poziomie lub ograniczenia konkurencji na inne sposoby, np. poprzez zmniejszenie produkcji bądź podział rynków lub klientów.

Konkurencja – sytuacja na rynku, w której wielu niezależnych dostawców dóbr lub usług rywalizuje ze sobą w celu przyciągnięcia klientów.

Konsument – użytkownik końcowy danego towaru lub usługi bądź użytkownik pośredni, taki jak producent lub sprzedawca detaliczny.

Połączenie przedsiębiorstw – fuzja przedsiębiorstw w drodze wchłonięcia jednego przedsiębiorstwa przez drugie lub utworzenia nowego podmiotu, skutkująca koncentracją na rynku.

Produkt krajowy brutto – podstawowa miara zamożności kraju: pieniężna wartość wszystkich dóbr i usług wytworzonych w określonym czasie przez gospodarkę.

Prywatne powództwo odszkodowawcze – wniesienie skargi sądowej przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa w celu uzyskania odszkodowania z tytułu naruszenia reguł konkurencji.

Przedsiębiorstwo – podmiot oferujący towary lub usługi na danym rynku.

Przepisy antymonopolowe – obszar prawa i polityki konkurencji koncentrujący się na walce z praktykami antykonkurencyjnymi (np. kartelami) i nadużywaniem pozycji dominującej na rynku.

Rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych – rozporządzenia UE dopuszczające pewnego rodzaju porozumienia ograniczające konkurencję, które w pozostałych przypadkach są zakazane. Okres obowiązywania tych rozporządzeń jest ograniczony, a Komisja dokonuje ich przeglądu w regularnych odstępach czasu.

Środek zaradczy – środek, za pomocą którego rozwiązany zostaje problem w zakresie konkurencji wynikający z połączenia przedsiębiorstw bądź z naruszenia przepisów antymonopolowych.

Środki tymczasowe – środki umożliwiające Komisji nakazanie przedsiębiorstwu, by wstrzymało się od stosowania praktyk, które na pierwszy rzut oka uznaje ona za nielegalne.

Złagodzenie kary – zasada, w myśl której grzywny nałożone na przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu mogą zostać anulowane lub zmniejszone pod warunkiem, że przedsiębiorstwa zgodzą się współpracować z organami antymonopolowymi w trakcie postępowania.

Zespół kontrolny

Alex Brenninkmeijer (członek Trybunału)

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało opracowane przez Izbę IV, której przewodniczy członek Trybunału Alex Brenninkmeijer i która zajmuje się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Raphael Debets, szef gabinetu; Di Hai, attaché oraz Marion Colonerus, kierownik.

Koordynatorem zadania był Sven Kölling. W skład zespołu kontrolnego weszli Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov i Giorgos Tsikkos. Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore.

Przypisy

¹ Art. 101 ust. 1 TFUE (Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 47).

² Art. 101 ust. 3 TFUE. Co do zasady Komisja może uznać pewne rodzaje porozumień lub praktyk biznesowych za sprzyjające konkurencji i wyłączyć je spod ogólnego zakazu (na mocy tzw. rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych). Może też dokonywać oceny w indywidualnych przypadkach, czy skutki prokonkurencyjne danego porozumienia przeważają nad skutkami antykonkurencyjnymi.

³ Art. 102 TFUE.

⁴ Wyznaczone w prawodawstwie cele egzekwowania unijnych reguł konkurencji przedstawiono w załączniku I.

⁵ Art. 105 TFUE oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz.U. L 1 z 4.1.2003, s. 1).

⁶ Strategiczny plan Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji na lata 2016–2020 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf.

⁷ Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 24 z 29.1.2004, s. 1).

⁸ Art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

⁹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mająca na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Dz.U. L 11 z 14.1.2019, s. 3).

¹⁰ Art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

¹¹ Art. 53–65 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (Dz.U. L 1 z 3.1.1994, s. 3).

¹² Art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

¹³ Art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

¹⁴ Art. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw. Co do zasady progi te to: (i) łączny światowy obrót wszystkich przedsiębiorstw zainteresowanych połączeniem przekraczający 5 mld euro oraz (ii) odnotowany w UE obrót każdego z co najmniej dwóch przedsiębiorstw zainteresowanych połączeniem powyżej 250 mln euro. Unijną kontrolą połączeń objęte są również transakcje, jeśli przedsiębiorstwa zainteresowane połączeniem mają (i) łączny światowy obrót przekraczający 2,5 mld euro, (ii) łączny obrót przekraczający 100 mln euro w każdym z co najmniej trzech państw członkowskich, (iii) obrót każdego z co najmniej dwóch przedsiębiorstw zainteresowanych połączeniem wynosi powyżej 25 mln euro w każdym z państw członkowskich ujętych w ppkt (ii), (iv) łączny obrót przypadający na UE każdego z co najmniej dwóch przedsiębiorstw zainteresowanych połączeniem wynosi więcej niż 100 mln euro.

¹⁵ Niemcy, Hiszpania, Francja, Włochy, Niderlandy i Portugalia.

¹⁶ Trybunał dokonał ostatnio przeglądu działań kontrolnych Komisji w obszarze pomocy państwa na rzecz instytucji finansowych – zob. sprawozdanie specjalne nr 21/2012 pt. „Kontrola pomocy państwa na rzecz instytucji finansowych w UE – należy przeprowadzić ocenę adekwatności”, https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_PL.pdf. W 2016 r. Trybunał przeprowadził kontrolę dotyczącą zasad pomocy państwa w obszarze polityki spójności – zob. sprawozdanie specjalne nr 24/2016 pt. „Należy dołożyć starań, by szerzyć wiedzę na temat zasad pomocy przyznawanej przez państwa w obszarze polityki spójności i egzekwować ich przestrzeganie”, https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_PL.pdf.

¹⁷ Art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

¹⁸ W latach 2010–2018 liczba stanowisk w DG COMP spadła nieznacznie, z 830 do 804. Według stanu na 31 grudnia 2018 r. w DG COMP istnieje 77 stanowisk w działach zajmujących się kartelami, 171 stanowisk w działach zajmujących się praktykami antykonkurencyjnymi innymi niż kartele oraz 117 stanowisk w działach operacyjnych zajmujących się połączeniami przedsiębiorstw.

¹⁹ Od 2005 r. Komisja przeprowadziła badania sektorowe dotyczące usług finansowych (2005), sektora energetycznego (2005–2007), sektora farmaceutycznego (2008) i handlu elektronicznego (2015); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

²⁰ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego (Dz.U. L 349 z 5.12.2014, s. 1).

²¹ Obecnie w UE‑28 systemy wynagradzania sygnalistów funkcjonują na Litwie, Słowacji i Węgrzech oraz w Zjednoczonym Królestwie.

²² Wytyczne w sprawie priorytetów, którymi Komisja będzie się kierować przy stosowaniu art. 82 Traktatu WE w odniesieniu do szkodliwych działań o charakterze praktyki wyłączającej, podejmowanych przez przedsiębiorstwa dominujące (Dz.U. C 45 z 24.2.2009, s. 7).

²³ Termin na ukończenie etapu II postępowania to 90 dni, przy czym w niektórych przypadkach możliwe jest jego wydłużenie do maksymalnie 125 dni roboczych.

²⁴ Wniosek ustawodawczy dotyczący ustanowienia programu na rzecz jednolitego rynku, konkurencyjności przedsiębiorstw, w tym małych i średnich przedsiębiorstw, oraz statystyk europejskich oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 99/2013, (UE) nr 1287/2013, (UE) nr 254/2014, (UE) nr 258/2014, (UE) nr 652/2014 i (UE) 2017/826 z dnia 18.6.2018.

²⁵ Komisja Europejska, „Competition policy for the digital era”, sprawozdanie opracowane przez Jacques’a Crémera, Yves-Alexandre’a de Montjoye i Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ W 2017 r. Niemcy i Austria postanowiły zmienić przepisy krajowe i brać również pod uwagę wartość transakcji połączenia przedsiębiorstw.

²⁷ Mediana wynosi 3,8 roku.

²⁸ Oświadczenie Europejskiej Rady Ochrony Danych z 27.8.2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_pl.pdf.

²⁹ „Big data: Bringing competition policy to the digital era”, DAF/COMP(2016)14, OECD, 2016.

³⁰ Zob. sprawozdanie końcowe grupy ekspertów utworzonej przez Komisję pt. „Competition Policy for the Digital Era”, w którym wskazano wyzwania i sformułowano zalecenia.

³¹ Art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

³² Zawiadomienie Komisji w sprawie definicji rynku właściwego do celów wspólnotowego prawa konkurencji (Dz.U. C 372 z 9.12.1997, s. 5).

³³ Wytyczne w sprawie priorytetów, którymi Komisja będzie się kierować przy stosowaniu art. 82 Traktatu WE w odniesieniu do szkodliwych działań o charakterze praktyki wyłączającej, podejmowanych przez przedsiębiorstwa dominujące (Dz.U. C 45 z 24.2.2009, s. 7).

³⁴ Rozporządzenie Komisji (UE) nr 330/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do kategorii porozumień wertykalnych i praktyk uzgodnionych (Dz.U. L 102 z 23.4.2010, s. 1). Rozporządzenie traci moc z dniem 31 maja 2022 r.

³⁵ Memorandum z października 2019 r., https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities.

³⁶ Art. 23 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1/2003.

³⁷ Obwieszczenie Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (ECN), Dz.U. C 101 z 27.4.2004, s. 43.

³⁸ Wykaz przyjętych przez DG COMP wskaźników skuteczności działania w zakresie kontroli połączeń przedsiębiorstw i postępowań antymonopolowych przedstawiono w załączniku IV.

³⁹ Przewodnik wspomagający organy ochrony konkurencji w ocenie spodziewanego wpływu ich działań, OECD, kwiecień 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁴⁰ OECD (2016), „Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.

⁴¹ Szczegółowe informacje zob. http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ Publikacja pt. „OECD Country Studies - European Commission - Peer Review of Competition Law and Policy”, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

⁴⁵ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mająca na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Tekst mający znaczenie dla EOG). PE/42/2018/REV/1, Dz.U. L 11 z 14.1.2019, s. 3–33.

⁴⁶ Zob. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Zob. https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Są to m.in. obwieszczenie Komisji w sprawie definicji rynku dotyczące zarówno spraw dotyczących naruszeń przepisów antymonopolowych, jak i spraw dotyczących połączeń przedsiębiorstw w różnych sektorach; rozporządzenie Komisji w sprawie wyłączeń grupowych stosowanych do porozumień wertykalnych oraz towarzyszące mu wytyczne wertykalne, rozporządzenie Komisji w sprawie wyłączeń grupowych w zakresie porozumień dotyczących badań i rozwoju i porozumień specjalizacyjnych oraz towarzyszące mu wytyczne horyzontalne; rozporządzenie Komisji w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze pojazdów silnikowych, nowe narzędzie w obszarze konkurencji, ocena proceduralnych i jurysdykcyjnych aspektów unijnej kontroli połączeń przedsiębiorstw, biała księga dotycząca subsydiów zagranicznych.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_pl.

⁵¹ Zob. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Zob. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Zob. dokument roboczy: E. Alemani i in., „New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries” [„Nowe wskaźniki prawa i polityki konkurencji w 2013 r. dla państw OECD i państw nienależących do OECD”], OECD Economics Department Working Papers, nr 1104, OECD Publishing, Paryż, 2013, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Jej ostatnie sprawozdanie dotyczące efektywności agencji opublikowano w 2019 r.: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Zob. Ilzkovitz i in., „The macroeconomic and sectoral impact of competition policy” [„Makroekonomiczne i sektorowe skutki polityki konkurencji”], rozdział 13, Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer, 2020.

⁵⁸ Są to m.in. obwieszczenie Komisji w sprawie definicji rynku dotyczące zarówno spraw dotyczących naruszeń przepisów antymonopolowych, jak i spraw dotyczących połączeń przedsiębiorstw w różnych sektorach; rozporządzenie Komisji w sprawie wyłączeń grupowych stosowanych do porozumień wertykalnych oraz towarzyszące mu wytyczne wertykalne, rozporządzenie Komisji w sprawie wyłączeń grupowych w zakresie porozumień dotyczących badań i rozwoju i porozumień specjalizacyjnych oraz towarzyszące mu wytyczne horyzontalne; rozporządzenie Komisji w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze pojazdów silnikowych, nowe narzędzie w obszarze konkurencji, ocena proceduralnych i jurysdykcyjnych aspektów unijnej kontroli połączeń przedsiębiorstw, biała księga dotycząca subsydiów zagranicznych.

⁵⁹ Zob. komunikat prasowy pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_20_977.

Kalendarium

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2020

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2020.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich:

Rys. 10 – © OECD (2016), „Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”,
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.
Tłumaczenie nie zostało sporządzone przez OECD i nie powinno być uznawane za oficjalne tłumaczenie OECD. OECD nie ponosi odpowiedzialności za brzmienie tłumaczenia ani za ewentualne błędy.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.