Komission toteuttamat EU:n yrityskeskittymien valvontatoimet ja kilpailuoikeudelliset menettelyt: markkinoiden valvontaa on syytä lisätä

Tiivistelmä

Euroopan unionin toiminnasta tehdyllä sopimuksella (SEUT-sopimus) suojellaan yritysten reilua kilpailua EU:n sisämarkkinoilla kuluttajien edun mukaisesti. Tätä varten komissiolla on merkittäviä tutkinta- ja päätöksentekovaltuuksia. Se voi valtuuksiensa nojalla kieltää yritysten väliset kilpailunvastaiset sopimukset tai toteuttaa toimia sellaisia yrityksiä vastaan, jotka käyttävät väärin asemaansa sisämarkkinoilla (kilpailuoikeudelliset menettelyt). Lisäksi komissio tutkii suurten yrityskeskittymien vaikutusta kilpailuun sisämarkkinoilla (yrityskeskittymien valvonta).

Komissiolla ja EU:n jäsenvaltioiden kansallisilla kilpailuviranomaisilla on molemmilla valta valvoa suoraan EU:n kilpailusääntöjen noudattamista sellaisissa kilpailuoikeusasioissa, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio on määritellyt kriteerit, joiden perusteella asioiden käsittely jaetaan jäsenvaltioiden ja komission välillä.

Tämä on ensimmäinen tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, jonka kohteena on yrityskeskittymiin ja kilpailusääntöjen noudattamiseen liittyvä komission valvontatyö. EU:n kilpailusääntöjen valvonnassa on viimeisten kymmenen vuoden aikana koettu merkittäviä markkinadynamiikkaan liittyviä muutoksia. Valvonnasta on käyty runsaasti keskustelua, ja siihen on kohdistunut yleistä mielenkiintoa. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksessaan, valvoivatko komissio ja sen kilpailuasioiden pääosasto asianmukaisesti EU:n kilpailusääntöjen noudattamista toteuttaessaan yrityskeskittymiin liittyviä ja kilpailuoikeudellisia menettelyitä. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki, mitkä valmiudet komissiolla oli havaita ja tutkia relevantteja tapauksia ja miten se käytti yrityskeskittymiin ja kilpailuoikeudellisiin menettelyihin liittyviä valvontavaltuuksiaan. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, miten komissio teki yhteistyötä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa, miten se raportoi valvontatoimiensa tuloksista ja miten se vastaanotti palautetta. Kertomuksessa tuodaan esiin seikkoja, jotka voivat vaikuttaa komission toimien onnistumiseen nyt ja tulevaisuudessa.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio hyödynsi yleisesti ottaen hyvin yrityskeskittymiin ja kilpailuoikeudellisiin menettelyihin liittyviä valvontavaltuuksiaan ja puuttui päätöksillään kilpailuun liittyviin huolenaiheisiin. Parannuksia tarvitaan kuitenkin tietyillä aloilla.

Jotta komissio ei olisi riippuvainen pelkästään saamistaan kanteluista, se on pyrkinyt selvittämään sisämarkkinoihin mahdollisesti vaikuttavia ongelmia myös omasta aloitteestaan. Se ei kuitenkaan osoittanut asianmukaisia resursseja markkinoiden valvontaan. Kannustimet, joilla on pyritty lisäämään tapauksiin liittyviä omaehtoisia ilmoituksia, toimivat, mutta ilmoitettujen tapausten määrä on vähentynyt vuodesta 2015 alkaen. Asettamalla tapaukset tärkeysjärjestykseen komissio on kohdentanut resursseja relevantteihin tutkintoihin. Kohdentaminen ei kuitenkaan ole perustunut sellaiseen selkeään arviointikriteerien painotukseen, jolla olisi varmistettu, että tutkittaviksi valitaan tapaukset, joihin liittyy suurin riski.

Yrityskeskittymien valvonta vei huomattavan osan käytettävissä olleista resursseista. Komissio sovelsi menestyksekkäästi yksinkertaistettua menettelyä, mutta sen on silti jatkettava toimenpiteiden virtaviivaistamista. Liiketoimen vaikutusta kilpailuun sisämarkkinoilla arvioidaan liikevaihtoon perustuvien raja-arvojen avulla. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että nämä raja-arvot eivät ehkä takaa, että komissio tarkastaa kaikki merkittävät liiketoimet.

Komission kilpailuoikeudellisilla päätöksillä puututtiin kilpailuun liittyviin huolenaiheisiin, mutta tutkinnat kestivät yleisesti ottaen pitkään. Kilpailuoikeuden valvontatoimiin ryhdytään vasta sen jälkeen, kun kilpailuongelma on ilmennyt, joten menettelyjen kesto voi heikentää päätösten tehokkuutta. Komissio toteutti toimia kilpailuoikeudellisten menettelyjensä nopeuttamiseksi, mutta sen oli myös selviydyttävä monimutkaisista tutkinnoista. Näin oli erityisesti uusilla digitaalisilla markkinoilla, joiden yhteydessä oli mukautettava perinteisiä oletuksia tehokkaasta kilpailusta ja tehtävä arviointi nykyisten oikeudellisten toimintavälineiden tehokkuudesta. Komissio ei ole myöskään vielä päivittänyt suuntaviivojaan ja tiedonantojaan parantaakseen digitaalisilla markkinoilla toimivien yritysten oikeusvarmuutta ja tukeakseen kansallisia kilpailuviranomaisia näiden omassa päätöksenteossa.

Tehokas sääntöjen noudattamisen valvonta edellyttää sakkoja, joilla on pelotevaikutus. Sakot, joita komissio määrää kilpailusääntöjen rikkomisesta, ovat maailman suurimpien joukossa. Suurten sakkojen vaikutus riippuu kuitenkin siitä, kuinka suuria rikkomukseen liittyvät yritykset ovat, kuinka todennäköistä rikkomuksen havaitseminen on, kuinka suuria voittoja rikkomuksen avulla voi saada ja kuinka kauan komission tutkinta kestää. Komissio ei ole toistaiseksi arvioinut määräämiensä sakkojen pelotevaikutusta.

Kansalliset kilpailuviranomaiset tekevät suurimman osan päätöksistä tapauksissa, joissa sovelletaan EU:n kilpailuoikeuden sääntöjä. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ja komissio tekivät hyvää yhteistyötä Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa. Markkinoiden valvontaa ja valvonnan painopisteiden asettamista ei kuitenkaan ollut koordinoitu tiiviisti. Mekanismia, jonka tavoitteena oli kilpailuoikeusasioiden tehokas jakaminen komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten kesken, ei hyödynnetty parhaalla mahdollisella tavalla.

Komissio määritteli valvontatoiminnan tavoitteet vain hyvin yleisesti. Tulosten seurantaan soveltuvien tietojen puuttumisen ohella tämä vaikeutti valvontatoimien tuloksellisuuden arviointia. Vaikka komission työn vaikuttavuutta koskevat jälkiarvioinnit tukisivat parempaa päätöksentekoa ja tarkempaa resurssien kohdentamista, komissio ei toteuttanut jälkiarviointeja säännöllisesti. Valvontatoimien tuloksia koskevassa komission raportoinnissa keskitytään edelleen toteutettuihin toimenpiteisiin eikä niinkään niiden vaikutuksiin, eikä kilpailuviranomaisten toiminnan tuloksellisuutta tällä hetkellä arvioida EU:ssa säännöllisillä ja riippumattomilla arvioinneilla.

Tilintarkastustuomioistuin antaa joukon suosituksia, joilla pyritään vahvistamaan komission valmiuksia

• lisätä rikkomusten havaitsemisen todennäköisyyttä
• lisätä kilpailusääntöjen valvonnan vaikuttavuutta
• hyödyntää paremmin Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston potentiaalia
• parantaa tuloksellisuutta koskevaa raportointia.

Johdanto

EU:n kilpailusäännöt

Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT-sopimus) kielletään tietyt menettelytavat, jotka eivät sovellu sisämarkkinoille¹. Näihin menettelytapoihin kuuluu kaikenlainen yritysten välinen yhteistoiminta, jonka tarkoituksena tai seurauksena on se, että rajat ylittävä kilpailu rajoittuu tai vääristyy sisämarkkinoilla. Selkein esimerkki tällaisesta laittomasta toiminnasta on kilpailijoiden yhteistoimintaan perustuva salainen kartelli, jossa yritykset sopivat hinnoista tai markkinaosuuksista ja lisäävät siten perusteettomasti voittojaan kuluttajien vahingoksi. Yhteistyö voidaan sallia, jos sen tarkoituksena on tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä. Edellytyksenä kuitenkin on, että kuluttajat saavat kohtuullisen osuuden syntyneestä hyödystä ja vaikutus kilpailuun on oikeasuhteinen eikä kilpailu sen johdosta lakkaa².

SEUT-sopimuksessa kielletään myös yrityksiä, joilla on määräävä asema tietyillä markkinoilla, käyttämästä tätä asemaa väärin kilpailun poistamiseksi tai vähentämiseksi³. Määräävän aseman hyväksikäyttöä ovat esimerkiksi seuraavat:

• edellytetään, että ostajat hankkivat tietyn tuotteen vain määräävässä asemassa olevalta yritykseltä (yksinostovelvoite)
• lasketaan hinnat tappiota tuottavalle tasolle (saalistushinnoittelu)
• asetetaan epäreiluja ehtoja, joilla estetään kilpailijoiden pääsy markkinoille (markkinoiden sulkeminen)
• veloitetaan ostajilta epäreiluja hintoja (ylihinnat)
• rajoitetaan tuotantoa tai teknistä kehitystä ja vähennetään siten kuluttajien valinnanvaraa.

Komission tehtävät kilpailusääntöjen valvonnassa

EU:lla on perussopimusten nojalla yksinomainen toimivalta laatia sisämarkkinoiden toiminnan kannalta välttämättömät kilpailusäännöt. Komissio on vastuussa näiden sääntöjen yhdenmukaisesta valvonnasta. Tämä on olennaisen tärkeää toimivien EU:n sisämarkkinoiden kannalta, sillä komissio korjaa markkinoiden toimintapuutteita ja ryhtyy toimiin, jos yritykset eivät noudata sääntöjä⁴.

Vaikuttava valvonta edellyttää, että kilpailuviranomaiset ovat riippumattomia. Kilpailuviranomaisen olisi toisin sanoen päätettävä – talouden toimijoista ja hallituksista ja niiden poliittisista painopisteistä riippumattomasti – siitä, mihin asioihin kohdistetaan tutkintaa ja valvontaa. Riippumattomuus edellyttää myös sitä, että kilpailuviranomaisilla on riittävästi resursseja (henkilöstöä ja teknisiä resursseja) kilpailusääntöjen tehokasta valvontaa varten.

EU:n lainsäädännössä⁵ annetaan komissiolle eräitä merkittäviä tutkinta- ja päätösvaltuuksia. Näitä ovat esimerkiksi valtuudet tehdä yrityksiä koskevia tutkintoja, kieltää kartelleja tai muita kilpailunvastaisia toimintoja sekä määrätä sakkorangaistuksia yrityksille, jotka rikkovat EU:n kilpailusääntöjä. Tällaisia tutkintatoimia kutsutaan kilpailuoikeudellisiksi menettelyiksi. Komission päätökset tietyn kilpailunvastaisen menettelytavan kieltämisestä velvoittavat asianomaisia yrityksiä, mutta lisäksi ne muodostavat ennakkotapauksen samankaltaisten tapausten varalta. SEUT-sopimuksen, asetuksen (EY) N:o 1/2003 ja EU:n tuomioistuinten määrittämän oikeuskäytännön puitteissa komissiolla on harkintavalta

• määritellä ns. tehokkaan kilpailun tavoitteet ja sen taustalla olevat taloudelliset käsitteet
• päättää, miten se käyttää tutkintavaltuuksiaan ja toteuttaa tutkintansa
• määritellä korjaustoimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä kilpailunvastaisten menettelytapojen tai ongelmallisten keskittymien lopettamiseksi.

Komission tavoitteena on suojella toimivaa kilpailuasetelmaa markkinoilla ja näin lisätä kuluttajien hyvinvointia ja edistää yhtenäisten EU:n sisämarkkinoiden saavuttamista⁶. Kuluttajien hyvinvoinnille ei ole yleisesti hyväksyttyä määritelmää, mutta yksinkertaistetusti sillä tarkoitetaan, että komissio tarkastelee taloudelliselta näkökannalta, toimiiko kilpailu EU:n markkinoilla kuluttajien edun mukaisesti, kun arviointiperusteena pidetään tavaroiden ja palvelujen hintaa, laatua ja valinnanvaraa sekä tuotteisiin liittyviä innovaatioita.

Komissio on vastuussa myös toimialojen rakenneuudistusten valvomisesta silloin kun kyseisillä uudistuksilla voi olla kilpailua haittaava vaikutus sisämarkkinoilla. Tällainen vaikutus voi toteutua, kun esimerkiksi kaksi itsenäistä yritystä sulautuu tai perustaa itsenäisen yhteisen taloudellisen yksikön (jollaista kuvataan käsitteellä ’kaiken itsenäiselle taloudelliselle yksikölle kuuluvan toiminnan hoitava yhteisyritys’). Tällaiset yhdistymiset ovat tavanomainen markkinatalouden piirre, ja ne voivat edistää tuotantovoimavarojen tehokasta kohdentamista, mutta ne voivat myös vaikuttaa haitallisesti kilpailuun. Tällöin voi olla, että komission on toteutettava toimia sisämarkkinoiden toiminnan suojaamiseksi. Tätä kutsutaan EU:n yrityskeskittymien valvonnaksi, ja sitä säännellään neuvoston asetuksella⁷.

Yrityskeskittymiä valvotaan ennen kaupan toteuttamista ja tiukkoja määräaikoja noudattaen (ennakkotarkastusjärjestelmä), kun taas komissio voi käynnistää kilpailuoikeudellisen menettelyn vasta sen jälkeen, kun epäillään, että yritys on rikkonut kilpailusääntöjä (jälkitarkastusjärjestelmä). Komissio on viimeisten kymmenen vuoden aikana keskimäärin tutkinut yli 300 sulautumailmoitusta ja noin 200 kilpailuoikeusasiaa vuodessa.

Komissiossa kollegion jäsenet tekevät kaikki tärkeimmät päätökset kilpailutapauksissa ja päättävät myös politiikkakysymyksistä, esimerkiksi lainsäädäntöehdotuksista, tiedonannoista ja suuntaviivoista. Komission jäsenet tekevät nämä päätöksensä yhdessä kollegiaalisella vastuulla. Kollegio on siirtänyt kilpailuasioista vastaavalle komission jäsenelle vallan antaa yksipuolisesti tietyntyyppisiä vähemmän tärkeitä päätöksiä, joihin ei liity erityisiä poliittisia kysymyksiä. Kilpailuasioista vastaava komission jäsen valvoo kilpailun pääosastoa, joka tarkistaa sulautumisilmoitukset, tekee kilpailuoikeuteen ja yrityskeskittymiin liittyviä tutkintoja ja valmistelee yhteistyössä muiden komission osastojen kanssa komission hyväksyttäväksi päätöksiä ja toimintapoliittisia asiakirjoja, mukaan lukien lainsäädäntöehdotuksia.

Jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävät kilpailuoikeudellisissa menettelyissä

Komissiolla ja EU:n jäsenvaltioiden kansallisilla kilpailuviranomaisilla on molemmilla valta valvoa suoraan EU:n kilpailusääntöjen noudattamista sellaisissa kilpailuoikeusasioissa, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. laatikko 1)⁸.

Vaikka tämä rinnakkaisvalvontaan perustuva hajautettu lähestymistapa on laajentanut merkittävästi EU:n kilpailuoikeuden sääntöjen soveltamisalaa, komissio vastaa viime kädessä sen varmistamisesta, että kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat sääntöjä yhtenäisesti¹⁰. Komissiolla on myös valta tehdä päätöksiä, jotka koskevat koko Euroopan talousalueen aluetta (EU:n jäsenvaltiot, Islanti, Liechtenstein ja Norja)¹¹.

EU:n kilpailuoikeuden sääntöjen rinnakkainen valvonta edellyttää, että komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset tekevät tiivistä yhteistyötä. Tämän vuoksi komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset ovat perustaneet Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston¹². Verkosto toimii mekanismina, jonka avulla komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset i) päättävät, mikä kilpailuviranomainen tutkii tietyn tapauksen, ja ii) vaihtavat tietoja suunnittelemistaan tutkintatoimista ja täytäntöönpanopäätöksistä. Euroopan kilpailuviranomaisten verkostoon kuuluu myös neuvoa-antava komitea, joka koostuu jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten edustajista. Komission on kuultava komiteaa, ennen kuin se antaa lopulliset kilpailuasioita koskevat päätökset.

Kansallisilla tuomioistuimilla on täydentävä tehtävä kilpailusääntöjen valvonnassa, sillä ne käsittelevät yksityisten osapuolten välisiä riita-asioita, jotka liittyvät EU:n kilpailuoikeuden sääntöihin. Kansallisten tuomioistuinten päätökset eivät voi kumota komission päätöksiä¹³.

Kansallisilla kilpailuviranomaisilla on huomattava harkintavalta päättäessään, tutkivatko ne jonkin rikkomuksen ja mitä seuraamuksia ne määräävät. Kansallisten kilpailuviranomaisten päätökset ovat velvoittavia kyseisen jäsenvaltion alueella, ja päätöksissä on noudatettava komission päätöksillä vahvistettuja tai tuomioistuimen vahvistamia periaatteita. Kilpailuoikeusasioiden hoitamista koskevat komission tiedonannot ja suuntaviivat eivät velvoita kansallisia kilpailuviranomaisia, mutta ne vaikuttavat viranomaisten päätöksiin. Kansalliset tuomioistuimet voivat pyytää komissiolta lausuntoja EU:n kilpailusääntöjen tulkinnasta. Lisäksi ne voivat esittää ennakkoratkaisupyyntöjä Euroopan unionin tuomioistuimelle. Jos komissio käynnistää oman tutkintansa, kansallisten kilpailuviranomaisten ei tarvitse enää osallistua kyseisen asian käsittelemiseen.

EU:n rinnakkaista valvontaa kuvataan kaaviossa 1.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

EU ja kansallinen yrityskeskittymien valvonta

Komissio on vastuussa yrityskeskittymien tutkimisesta, jos sulautumiseen osallistuvien yhtiöiden liikevaihto ylittää EU:n lainsäädännössä säädetyn raja-arvon¹⁴. Jos liikevaihto ei ylitä tätä raja-arvoa, jäsenvaltio saattaa olla vastuussa sulautumien arvioinnista kansallisen lainsäädäntönsä perusteella. Asioiden käsittely voidaan siirtää komission ja jäsenvaltioiden välisen asioiden siirtoa koskevan järjestelmän puitteissa, mikä mahdollistaa jonkin verran joustavuutta, esimerkiksi siten, että komissio voi tietyin edellytyksin palauttaa asian käsittelyn jäsenvaltiolle tai jäsenvaltio komissiolle (ks. kaavio 2).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Jos komissio katsoo, että ehdotettu keskittymä estää merkittävällä tavalla tehokasta kilpailua, se voi joko kieltää keskittymän tai sallia sen edellyttäen, että keskittymän osapuolten ehdottamat velvoittavat sitoumukset, joilla pyritään estämään kilpailuongelmat merkityksellisillä markkinoilla, pannaan täytäntöön.

Kun yrityskeskittymä kuuluu kansallisen kilpailuviranomaisen toimivaltaan, kyseinen viranomainen päättää itsenäisesti, hyväksytäänkö keskittymä yksinomaan kansallisen lainsäädännön perusteella. Kuudessa jäsenvaltiossa¹⁵ kansalliset hallitukset, yleensä talousasioista vastaavien ministerien johdolla, voivat kuitenkin poikkeuksellisesti kumota keskittymän kieltämistä koskevan päätöksen tai muuttaa sitoumuksia yleiseen etuun liittyvistä syistä esimerkiksi tapauksissa, joissa ne katsovat, että tarve säilyttää työpaikat tai kehittää tiettyjä kansallisia toimialoja on suurempi kuin kilpailunvastaiset vaikutukset merkityksellisillä markkinoilla.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

EU:n kannalta relevanttien sulautumisprosessien määrä kasvoi viimeisten kymmenen vuoden aikana noin 40 prosenttia. Lisäksi uudet digitaaliset markkinat ovat aiheuttaneet merkittäviä haasteita kilpailusääntöjen valvonnalle. Tilintarkastustuomioistuin ei ole tähän mennessä raportoinut yrityskeskittymien valvontaan ja kilpailuoikeudellisiin menettelyihin liittyvistä komission toimista. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli selvittää, miten komissio toteuttaa näitä toimia, ja tuoda esiin asioita, jotka voivat vaikuttaa kyseisten toimien onnistumiseen nyt ja tulevaisuudessa.

Tilintarkastustuomioistuin tarkastuskysymys oli seuraava: kun komissio toteutti yrityskeskittymiin ja kilpailuoikeuteen liittyviä menettelyjä, valvoiko komissio EU:n kilpailusääntöjä asianmukaisesti? Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti,

1. oliko komissiolla riittävät valmiudet havaita ja tutkia relevantteja tapauksia
2. hyödynsikö komissio hyvin yrityskeskittymien valvontaan ja kilpailuoikeudellisiin menettelyihin liittyviä valtuuksiaan
3. oliko komission yhteistyö kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa asianmukaista
4. oliko komissio luonut puitteet valvontatoimiensa tulosten raportointia ja palautteen vastaanottamista varten.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksensa yhteydessä komission asiakirjoja ja haastatteli komission henkilöstöä. Yrityskeskittymien valvonnan osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti asiakirjat 13 ehdotetusta yrityskeskittymästä, jotka oli ilmoitettu komissiolle vuosina 2010–2017 sulautuma-asetuksen nojalla. Kilpailuoikeuden osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti 37 tapauksen otoksen. Komissio oli käynnistänyt näitä tapauksia koskevan tutkinnan vuosina 2010–2017. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti kilpailuoikeuden alalla tehtyihin toimiin liittyviä raportteja ja muita dokumentteja vuosilta 2018 ja 2019. Tilintarkastustuomioistuin tutki lisäksi 38 tapausta sisältävän otoksen selvittääkseen, miten komissio kävi läpi kansallisten kilpailuviranomaisten asetuksen (EY) N:o 1/2003 11 artiklan mukaisesti toimittamia ilmoituksia eli asioita, joissa kansallinen kilpailuviranomainen oli virallisesti ilmoittanut komissiolle kansallisen kilpailuoikeudellisen tutkinnan aloittamisesta tai toimittanut täytäntöönpanopäätösluonnoksen. Tilintarkastustuomioistuin valitsi kaikki tapaukset riskiperusteisesti.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin hankki tietoja tekemällä tarkastuskäynnin Alankomaiden, Bulgarian, Puolan ja Ranskan kansallisten kilpailuviranomaisten luo. Nämä viranomaiset valittiin, koska niiden institutionaaliset ominaisuudet ovat toisistaan poikkeavia. Tilintarkastustuomioistuin järjesti myös kokouksia Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) edustajien kanssa.

Tilintarkastustuomioistuin ei tutkinut tässä tarkastuksessa komission toimia valtiontukisääntöjen valvonnassa, joka on toinen komission kilpailuvalvonnan ala¹⁶. Kilpailun tehokkuuteen voivat vaikuttaa monet EU:n tai jäsenvaltion tason tekijät, kuten patenttilaki, kansallinen verolainsäädäntö, alakohtainen (esimerkiksi matkustajaliikenteen tai televiestinnän) sääntely, erityiset kuluttajansuojasäännöt tai kauppapolitiikka, johon liittyy EU:n ulkopuolisia valtioita. Nämä tekijät jäävät niiden kilpailunvalvontatehtävien ulkopuolelle, jotka komissiolle on annettu asetuksessa (EY) N:o 1/2003 ja sulautuma-asetuksessa, eikä niitä siksi ole sisällytetty tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen.

Huomautukset

Komission valmiuksissa valvoa markkinoita sekä havaita ja tutkia rikkomuksia on joitakin puutteita

Komissio saa markkinatoimijoilta ja kansallisilta kilpailuviranomaisilta runsaasti enemmän tai vähemmän virallista tietoa mahdollisista kilpailuun liittyvistä ongelmista tai mahdollisista kilpailuoikeuden sääntöjen rikkomisista. Komissiolla on virallisten kilpailuoikeuden rikkomista koskevien kantelujen osalta oikeudellinen velvoite arvioida huolellisesti sen tietoon saatetut seikat. Näiden tietojen laadussa on kuitenkin merkittäviä eroja, eivätkä ne välttämättä edusta tärkeimpiä kilpailuun liittyviä ongelmia sisämarkkinoilla. Jotta kilpailuviranomainen toimisi täysin tehokkaasti, sen ei pitäisi reagoida ainoastaan sen tietoon saatettuihin kanteluihin, vaan sen olisi myös kannustettava toimijoita raportoimaan tapauksista ja kyettävä itse havaitsemaan vaikutuksiltaan suuria kilpailuoikeusasioita.

Samalla kun kilpailun pääosaston on arvioitava kaikki ilmoitetut yrityskeskittymät (ks. kohta 16), se saa oman harkintansa mukaan päättää, tutkiiko se väitettyjä kilpailuoikeuden sääntöjen rikkomisia. Koska kilpailun pääosasto saa yleensä enemmän tietoa kilpailuun liittyvistä ongelmista kuin se pystyy tutkimaan käytettävissä olevien resurssiensa avulla, sen on asetettava asiat tärkeysjärjestykseen.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi,

1. oliko komissiolla riittävät valmiudet havaita kilpailunvastaisia menettelytapoja
2. oliko komissio määrittänyt kilpailusääntöjen valvonnan painopisteet objektiivisten arviointikriteerien mukaisesti siten, että sen resurssit voitiin keskittää asioihin, joilla oli suurin potentiaalinen vaikutus.

Vähäiset resurssit vaikuttavat komission valmiuksiin havaita rikkomuksia

Voidakseen käynnistää kilpailuoikeudellisia tutkintoja omasta aloitteestaan komissiolla on oltava asiantuntemusta sisämarkkinoiden kannalta relevanteilta talouden aloilta. Lisäksi se tarvitsee kohdennettuja tietoja. Komissiolla on tätä varten käytettävissään joukko välineitä, joilla se voi valvoa markkinoita ja havaita rikkomuksia. Komissio voi esimerkiksi kerätä ja analysoida julkisesti saatavilla olevia tietoja tai markkinatietoja tai tehdä arviointeja tietyistä aiheista tai tapauksista. Näitä arviointeja kutsutaan selvityksiksi (scoping) tai kartoituksiksi (screening). Komissio voi lisäksi toteuttaa perusteellisempia kilpailunrajoituksiin liittyviä analyyseja. Näitä ovat markkinatutkimukset ja viralliset toimialatutkinnat¹⁷.

Kilpailusääntöjen valvontaan osoitettavien resurssien osalta kilpailun pääosasto on riippuvainen komission vuotuisista talousarviomäärärahoista, ja sen on näin ollen kilpailtava resursseista komission muiden pääosastojen kanssa. Henkilöstön kokonaismäärä on pysynyt verrattain vakaana kymmenen viime vuoden ajan¹⁸, ja henkilöstön siirrot kolmen välineen välillä (yrityskeskittymien valvonta, kilpailuoikeudelliset tutkinnat ja valtiontuki) ovat olleet vähäisiä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kilpailun pääosaston rekisteröimien uusien kilpailuoikeusasioiden määrä on vuodesta 2010 alkaen pysynyt suhteellisen vakaana, kun taas uusien yrityskeskittymäasioiden määrä on kasvanut tasaisesti samassa ajassa. Koska komissiolla on oikeudellinen velvoite valvoa yrityskeskittymiä, kilpailun pääosaston on osoitettava siihen merkittävästi resursseja (ks. kohta 41). Kilpailun pääosasto ei kykene jäljelle jäävän henkilöstön avulla käsittelemään kaikkia saamiaan kanteluja, vaan sen on asetettava ne tärkeysjärjestykseen.

Edellä mainituista syistä kilpailun pääosastolla oli vain vähän resursseja, joilla se kykeni valvomaan markkinoita. Samoin valmiudet havaita uusia tapauksia proaktiivisesti – esimerkiksi tekemällä toimialatutkintaa – olivat vähäisiä. Markkinoiden valvonnan määrä, johdonmukaisuus ja laatu riippuvat pääosin yksittäisten kilpailun pääosaston työntekijöiden aloitteellisuudesta sekä siitä, ovatko he käytettävissä tämän tyyppisiin valvontatehtäviin ja onko heillä aiheeseen liittyvää kokemusta. Vähäisten resurssien vuoksi komissio on vuodesta 2005 lähtien tehnyt vain neljä toimialatutkintaa. Näiden tutkintojen avulla voitiin havaita kilpailusääntöjen rikkomuksia¹⁹. Sähköistä kaupankäyntiä koskevaan tutkintaan vuodelta 2015 tarvittiin noin 15 kokoaikavastaavan tiimi 18–24 kuukaudeksi.

Uusia sähköistä kaupankäyntiä koskevia tutkintoja käynnistettiin edellä mainitun tutkinnan myötä, ja niiden määrä oli huipussaan vuonna 2015. Kilpailun pääosaston havaitsemien ja omasta aloitteestaan vireille panemien tapausten määrä on kuitenkin tuon vuoden jälkeen vähentynyt jatkuvasti (ks. kaavio 3).

Lähde: Euroopan komissio.

Komissio päätti jo vuonna 1996 tarjota kartelliin osallistuville yrityksille kannustimia sisäpiiritietojen raportoimiseksi komissiolle (sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskeva ohjelma). Ensimmäinen kartelliin kuuluva yritys, joka toimii näin, voidaan vapauttaa sakoista kokonaan. Muiden tätä esimerkkiä noudattavien yritysten sakkoja voidaan lieventää.

Komissio nojautuu vahvasti tähän mekanismiin kartellien havaitsemisessa. Vuosina 2010–2017 tehdyistä 25 kartellitutkinnasta 23 oli seurausta sakkojen lieventämistä koskevista hakemuksista ja vain kaksi oli seurausta komission omasta selvitystyöstä.

Kun tarkastellaan niiden kilpailuoikeudellisten päätösten kokonaismäärää, jotka komissio on antanut vuosina 2010–2017 rekisteröidyissä asioissa (mukaan lukien kartelliasiat), voidaan todeta, että 50 prosenttia 31. joulukuuta 2018 mennessä tehdyistä päätöksistä oli saanut alkunsa sakkojen lieventämistä koskevista hakemuksista.

Noin 15 prosenttia vastaanotetuista sakkojen lieventämistä koskevista hakemuksista johti komission viralliseen tutkintaan. Yhteensä 60 prosentissa näistä asioista tutkinta johti kieltopäätöksiin ja sakkoihin. Pientä 15 prosentin osuutta selittävät seuraavat syyt: hakijat eivät useinkaan täyttäneet ehtoja; rikkomuksista ei ollut riittävää alustavaa näyttöä; tapaukset eivät olleet komission kannalta ensisijaisia; tai komissio ei ollut Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa sopivin viranomainen tutkimaan asiaa. Viimeksi mainituissa kahdessa tapauksessa kansalliset kilpailuviranomaiset voivat käynnistää menettelyjä omasta aloitteestaan tai sen perusteella, että komissio on siirtänyt asian käsittelyn niille. Lisäksi komissiolle ilmoitettujen, sakkojen lieventämistä koskevien tapausten vuotuinen lukumäärä on laskenut merkittävästi vuoden 2015 jälkeen (ks. kaavio 4).

Lähde: Euroopan komissio.

Komissio ei ole vielä arvioinut tarkemmin, miksi sakkojen lieventämistä tai sakoista vapauttamista koskevien hakemusten määrä on laskussa. Tämä kehityssuunta, joka näyttää vastaavan myös muualla tapahtuvaa kehitystä, vaikeuttaa johtopäätösten tekemistä siitä, onko kartellien määrä sisämarkkinoilla tosiasiassa vähentynyt, mikä on teoriassa mahdollista, vai pelkäävätkö yritykset, että tällainen hakemus altistaisi ne sellaisille yksityisoikeudellisille vahingonkorvausvaatimuksille, joita EU:n kilpailuoikeuden sääntöjen rikkomusten uhrit voisivat esittää. Vuonna 2014 hyväksytyn EU‑direktiivin²⁰ tavoitteena oli se, että tällaisten korvausvaatimusten esittäminen olisi helpompaa. Tilintarkastustuomioistuin ei siksi voi sulkea pois sitä, että kartelliin osallistuvat yritykset pidättäytyvät tekemästä sakkojen lieventämistä koskevia hakemuksia. Vaikka yritykset voisivatkin välttää sakot, kartellin uhrit voivat vaatia niiltä suuria korvauksia kärsimistään vahingoista. Vaihtoehtoisesti yrityksistä on voinut tulla parempia kartellien piilottamisessa.

Kilpailun pääosasto päätti vuonna 2016, että se pyrkii parantamaan välineitään sellaisten mahdollisten tapausten havaitsemiseksi, joilla on suuri vaikutus sisämarkkinoihin. Komission verkkosivuilla on osana tätä aloitetta ollut vuodesta 2017 lähtien käytettävissä väärinkäytösten paljastamiseen tarkoitettu väline, jonka avulla kuka tahansa voi toimittaa anonyymisti tietoja kartelleista ja muista kilpailunvastaisista menettelytavoista. Saatuja tietoja on hyödynnetty komission markkinavalvontatoimissa, mutta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tekohetkellä työkalu oli johtanut vain yhteen paikan päällä tehtyyn tarkastukseen, eikä tämän tarkastuksen tuloksena käynnistetty virallista tutkintaa. Komissio ei ole vielä tehnyt ehdotuksia muista kannustimista, joilla rohkaistaisiin ilmoittamaan rikkomuksista. Yksi tällainen keino voisi olla väärinkäytösten paljastajien palkitseminen taloudellisesti²¹.

Tapa, jolla asiat asetettiin tärkeysjärjestykseen, ei ollut paras mahdollinen

Kuten kohdassa 28 todettiin, kilpailusääntöjen rikkomista koskevia asioita, jotka voisivat tulla käsiteltäviksi, on paljon (ks. kaavio 5), ja siksi komission on valittava, mitkä asiat se tutkii. Jotta komissio voisi hyödyntää resurssinsa tehokkaasti, sen olisi asetettava etusijalle asiat, joilla on suurin potentiaalinen vaikutus sisämarkkinoihin ja kuluttajiin.

Lähde: Euroopan komissio.

Kilpailun pääosasto hyödynsi useita kriteerejä, joiden perusteella se valitsi tutkittavat asiat. Esimerkiksi ohjeissa, jotka koskevat mahdollisia SEUT-sopimuksen 102 artiklan rikkomuksia²², todetaan, että komission olisi keskitettävä toimensa muun muassa sellaisiin markkinoilta sulkemiseen tähtääviin menettelytapoihin, jotka haittaavat kuluttajia eniten. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan havainnut, että käytössä olisi ollut sellaisia selkeästi painotettuja arviointikriteerejä, joilla olisi varmistettu, että tutkittaviksi valitaan asiat, jotka aiheuttavat sisämarkkinoilla ja kaikilla relevanteilla talouden aloilla suurimman riskin kilpailulle tai kuluttajien hyvinvoinnille.

Komissio hyödynsi valvontavaltuuksiaan hyvin, mutta haasteita on yhä

Yrityskeskittymien ja kilpailusääntöjen vaikuttava valvonta edellyttää, että komissio toimii EU:n kansalaisten edun mukaisesti. Tarkoituksena on varmistaa, että kansalaiset voivat ostaa laadukkaita tavaroita ja palveluja kohtuullisin hinnoin. Siksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten komissio

1. toteutti yrityskeskittymien valvontaan liittyvät menettelyt
2. toteutti kilpailuoikeudelliset tutkinnat
3. vastasi uusiin valvontahaasteisiin
4. määräsi sakkoja, joilla oli pelotevaikutus.

Komissio teki kaikki yrityskeskittymäpäätökset säädösten mukaisissa määräajoissa, mutta tapauksien yhä suurempi määrä lisää komission vähäisiin resursseihin kohdistuvaa painetta

Voimassa olevien sääntöjen mukaan komission on yleensä arvioitava yrityskeskittymän vaikutusta merkityksellisiin markkinoihin 25 työpäivän kuluessa. Tämä on ensimmäisen vaiheen tutkinta, jonka jälkeen komission on päätettävä hyväksyä sulautuma tai aloitettava uusi, perusteellinen toisen vaiheen tutkinta²³. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio määräaikojen noudattamisen ohella ottanut huomioon kaikki ilmoitetun liiketoimen relevantit näkökohdat ennen päätöksen tekemistä ja valvoiko komissio vaikuttavalla tavalla kaikkia sulautumia, jotka voisivat vaikuttaa merkittävästi kilpailuun EU:n sisämarkkinoilla.

Yrityskeskittymien valvonnan aiheuttama työmäärä oli merkittävä. Kilpailun pääosaston tietojen mukaan vuosina 2012–2017 yrityskeskittymien valvontaan kului keskimäärin noin 28 prosenttia siitä kokonaistyöajasta, joka käytettiin tapauskäsittelyyn kaikissa kolmessa välineessä (yrityskeskittymien valvonta, kilpailuoikeudelliset tutkinnat ja valtiontuki). Yrityskeskittymiin käytettiin 11–14 prosenttia kaikista kilpailun pääosaston käytettävissä olleista resursseista. Vaikka tämän toiminnon henkilöstöresurssien määrä on pysynyt suhteellisen vakaana, komissiolle ilmoitettujen asioiden lukumäärä ja arvioitavien tietojen määrä ovat viime vuosina kasvaneet (ks. kaavio 6).

Lähde: Euroopan komissio.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 18 jäsenvaltiossa sekä joissakin EU:n ulkopuolisissa maissa, kuten Australiassa, Kanadassa ja Yhdysvalloissa, kansalliset kilpailuviranomaiset veloittavat palkkion yrityksiltä, jotka tekevät sulautumailmoituksen. Tällä tavoin keskittymän tarkistamisesta aiheutuvat kustannukset palautuvat ainakin osaksi takaisin julkisiin talousarvioihin. Komissio päätti olla ehdottamatta maksujen käyttöönottoa vaihtoehtoiseksi valvontatoimien rahoittamislähteeksi, mutta päätös ei perustunut yksityiskohtaiseen kustannus-hyötyanalyysiin. Sen sijaan komissio on ehdottanut vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä erillistä kilpailusääntöjen valvontaan kohdennettua talousarviota EU:n yleisen talousarvion sisällä, kuten komission vuoden 2018 ehdotuksessa sisämarkkinaohjelmasta²⁴ esitetään. Ehdotuksen tavoitteena on muun muassa parantaa komission mahdollisuuksia vastata haasteisiin, jotka ovat seurausta sähköisen viestinnän, massadatan, tekoälyn ja algoritmien määrän jatkuvasta kasvusta.

Ilmoituksia koskevan otoksen tarkastuksessa kävi ilmi, että komissio arvioi toimien relevantit näkökohdat ja saattoi kaikkien yrityskeskittymien tarkistamisen päätökseen säädösten mukaisissa määräajoissa. Valtaosassa ilmoituksista komissiolla ei ollut kilpailuun liittyviä huolenaiheita, ja se julisti yrityskeskittymät sisämarkkinoille soveltuviksi. Tilanne oli tämä 94 prosentissa ilmoituksista vuosina 2010–2017.

Tiukkojen lakisääteisten määräaikojen vuoksi kilpailun pääosasto tukeutui suuresti yrityskeskittymään osallistuvien osapuolten toimittamiin tietoihin, yleisesti saatavilla oleviin tietoihin, kuten toimialaa tai kauppaa koskeviin tilastoihin, sekä vastauksiin, joita kolmannet osapuolet (eli markkinatoimijat) olivat antaneet komission markkinatutkintojen yhteydessä esittämiin kyselyihin. Varsinkin mutkikkaissa tutkinnoissa komission on haastavaa ristiintarkistaa tietojen paikkansapitävyyttä järjestelmällisesti, sillä resursseista on pulaa ja tarkistettavan tiedon määrä on suuri. Lisäksi kolmannet osapuolet, joita pyydettiin antamaan lausunto suunnitellusta yrityskeskittymästä, eivät välttämättä kyenneet vastaamaan asetetussa lyhyessä määräajassa. Tällöin niiden lausuntoa ei voitu ottaa huomioon.

Komissio päätti vuonna 2013 oman työmääränsä ja menettelyihin liittyvien yhtiöiden työmäärän vähentämiseksi laajentaa yksinkertaistetun menettelyn piiriin kuuluvia luokkia eli yrityskeskittymiä, jotka eivät yleensä aiheuta ongelmia (ks. kaavio 7). Covid-19-pandemian puhkeamiseen saakka yrityskeskittymään osallistuvat yhtiöt eivät ole voineet toimittaa sulautumailmoituksia kokonaan sähköisesti, vaikka tämä olisi helpottanut tietojen käsittelyä.

Lähde: Euroopan komissio.

Komissio käynnisti vuonna 2016 arvioinnin, joka kattoi valikoituja osa-alueita yrityskeskittymiä koskevassa EU:n järjestelmässä, mukaan lukien mahdollisuudet yksinkertaistaa entisestään komission yrityskeskittymämenettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, ettei komissio ole vielä ryhtynyt konkreettisiin toimenpiteisiin, joilla olisi puututtu esimerkiksi seuraaviin tilanteisiin:

• Yrityksillä voi olla tarvetta siihen, että komissio tarkistaa liikevaihdon raja-arvon alapuolelle jäävän liiketoimen (ks. kohta 16) sellaisissa asioissa, joissa yrityksillä on toimintaa useissa jäsenvaltioissa ja joissa kunkin jäsenvaltion kansallisten kilpailuviranomaisten olisi muutoin käsiteltävä asia erikseen. Tätä varten yritysten on tällä hetkellä käytävä läpi monimutkainen ja aikaa vievä käsittelyn siirtämistä koskeva menettely.
• Noin 25 prosenttia vuosina 2010–2017 tehdyistä yksinkertaistetuista ilmoituksista koski asioita, joissa suuret yritykset hankkivat yhteisen määräysvallan toisesta yrityksestä (yhteisyrityksestä). Tällöin viimeksi mainitulla yrityksellä ei ollut EU:ssa lainkaan tai sillä oli vain vähän olemassa olevaa liiketoimintaa tai tulevaisuuden suunnitelmia tällaisesta liiketoiminnasta. Esimerkki tällaisesta on, että suuri EU:ssa sijaitseva yritys perustaa yhteisyrityksen aasialaisen yrityksen kanssa, mutta yhteisyritys toimii vain Aasian markkinoilla. Tällaiset liiketoimet eivät kuitenkaan yleensä aiheuta kilpailuun liittyviä huolenaiheita sisämarkkinoilla.

Kuten kohdassa 16 todetaan, yrityskeskittymän unioninlaajuisuus määritellään siihen osallistuvien yritysten vuotuisen liikevaihdon perusteella. Tämä on hyvä indikaattori liiketoimen koosta ja siten sen mahdollisesta vaikutuksesta markkinoihin. Voi kuitenkin olla, että indikaattorin ulkopuolelle jää merkittäviä yrityskeskittymiä. Esimerkiksi lääketeollisuuden alalla, uuden teknologian markkinoilla tai digitaalialalla suuriarvoiset hankinnat, jotka kohdistuvat liikevaihdoltaan vielä pieniin yrityksiin, voivat vaarantaa tehokkaan kilpailun sisämarkkinoilla: tällaisissa tapauksissa ostaja voi saada hankinnan ansiosta nopeasti määräävän aseman uusilla mutta vielä pienillä markkinoilla tai ostaja voi päättää lopettaa uusien tuotteiden kehittämisen oman tuotevalikoimansa suojaamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan komissio on tietoinen siitä, että tällaiset liiketoimet ovat jääneet sen harjoittaman yrityskeskittymien valvonnan ulkopuolelle. Poikkeuksena tästä ovat olleet harvalukuiset asiat, joiden käsittelyn kansalliset kilpailuviranomaiset ovat siirtäneet komissiolle. Komission perustama asiantuntijaryhmä julkaisi vuonna 2019 raportin, joka koski kilpailupolitiikkaa digitaalisella aikakaudella (Competition Policy for the Digital Era)²⁵. Raportissa todettiin, että on liian aikaista muuttaa lakisääteisiä raja-arvoja. Siksi komissio ei ole vielä toteuttanut toimia tämän ongelman ratkaisemiseksi, toisin kuin jotkin jäsenvaltiot²⁶.

Komission kilpailuoikeudellisilla päätöksillä on puututtu kilpailua koskeviin huolenaiheisiin, mutta menettelyt ovat edelleen pitkäkestoisia

Komissio käsittelee monenlaisia kilpailuoikeusasioita, joihin kuuluu markkina-arvoltaan tai maantieteellisiltä markkinoiltaan suuria ja pieniä asioita. Vuosina 2010–2019 komissio teki 118:ssa kilpailusääntöjen rikkomista koskevassa asiassa virallisen kieltopäätöksen tai hyväksyi sitoumuksia yrityksiltä, jotka sitoutuivat lopettamaan kilpailunvastaisen toiminnan (ks. kaavio 8).

Lähde: Euroopan komissio.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, toimittiko komissio tutkintansa asianmukaisesti ja kohtuullisessa aikataulussa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että viime vuosien kehitys haastoi kilpailun pääosaston resurssit ja tekniset valmiudet:

• päätösten määrä on kasvanut viime vuosina
• käsiteltävien ja analysoitavien tietojen ja datan määrä on kasvanut, koska todistustaakka kuuluu komissiolle
• käsiteltävät oikeudelliset kysymykset ovat yhä monimutkaisempia.

Komission toimien tavoitteena kilpailuoikeusasioissa on lopettaa mahdollinen EU:n kilpailusääntöjen rikkominen sekä palauttaa reilu ja tehokas kilpailu markkinoille. Tarkastuksessa tutkitun komission päätöksiä koskevan otoksen perusteella tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tapauksissa, joissa komissio päätti käynnistää virallisen menettelyn, se sai aikaan joko kiellon tai sitoumuksia koskevan päätöksen, jolla puututtiin kilpailuun liittyviin huolenaiheisiin.

Komission harjoittaman kilpailusääntöjen valvonnan tehokkuuden kannalta on tärkeää, että komissio kykenee tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten kanssa saamaan liikkeelle resursseja ja toteuttamaan paikalla tehtäviä tarkastuksia samanaikaisesti useissa jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämän ansiosta komissio on pystynyt suurimmassa osassa tarkastetuista tapauksista keräämään todisteet, jotka se on tarvinnut voidakseen toteuttaa menettelynsä onnistuneesti.

Useat komission tutkinnan kohteeksi joutuneet yritykset hakevat päätöksiin muutosta EU:n tuomioistuimissa. Tuomioistuinasioita on enemmän kuin kilpailuasioita koskevia päätöksiä, koska komission päätös voi kohdistua useisiin yrityksiin. Tuomioistuinten muutoksenhakua koskevalle arvioinnille on luonteenomaista, että siinä käsitellään vain kilpailupäätösten oikeudellista pätevyyttä ja hallinnollisten toimien laadukkuutta. Tuomioistuimissa vireillä olevien asioiden lukumäärä on vähenemässä, ja yleisesti ottaen komissio on kyennyt puolustamaan tasaisen suurta määrää päätöksistään (ks. taulukko 1).

Kilpailusääntöjen vaikuttava valvonta edellyttää, että komissio tekee päätökset kohtuullisessa ajassa. Näin mahdollisen rikkomuksen uhreina oleville yrityksille ja kuluttajille aiheutuu mahdollisimman vähän taloudellisia kustannuksia.

Toisin kuin yrityskeskittymien valvonnassa (ks. kohta 40), EU:n lainsäädännössä ei määrätä kilpailuoikeudellisten asioiden osalta aikataulua, jossa komission on toteutettava tutkinnat. Virallisen päätöksen aikaansaaminen vei kilpailuoikeudellisessa tutkinnassa komissiolta keskimäärin noin neljä vuotta²⁷ asian rekisteröimisestä eli yleensä siitä hetkestä, jona näyttöä oli riittävästi alustavan tutkinnan käynnistämiseksi. Menettelyt olivat erityisen pitkiä kartelleja koskevissa tutkinnoissa, jotka kestivät keskimäärin yli neljä vuotta, sekä monimutkaisissa määräävän aseman väärinkäyttöä koskevissa asioissa liikenne-, energia- ja digitaalialoilla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla useita tapauksia, joissa komission päätöksen tekeminen vei jopa kahdeksan vuotta.

Joissakin tapauksissa komissiolla oli välitön mahdollisuus vaikuttaa viivästyksiin. Toisissa sillä taas ei ollut: on ilmennyt esimerkiksi tapauksia, joissa tutkinnan kohteena olevat yritykset ovat pyytäneet järjestelmällisesti määräaikojen pidentämistä ja vastanneet tietopyyntöihin vain huomattavien viiveiden kuluttua (4–8 kuukautta tai jopa 1,5 vuotta myöhemmin) tai pitkittäneet menettelyä esittämällä hyödyttömiä ehdotuksia sitoumuksista, joita ne voisivat antaa. Lisäksi se, että osapuolet hakevat usein muutosta EU:n tuomioistuimissa (ks. kohta 52), voi viivästyttää merkittävästi komission päätöksen voimaantuloa.

Kilpailun pääosasto on vuodesta 2017 lähtien tehnyt lujasti työtä nopeuttaakseen menettelyjä:

• Kilpailun pääosasto alkoi vuonna 2018 soveltaa uutta yhteistyökäytäntöä yrityksiin, jotka olivat osallisina muissa kuin kartelleja koskevissa kilpailuoikeudellisissa tutkinnoissa. Menettely muistuttaa sovintomenettelyä, jota komissio on soveltanut kartellitutkinnoissa jo vuodesta 2008 alkaen. Jos yritykset tunnustavat rikkomuksen ja vastuunsa siitä ja tekevät tiivistä yhteistyötä komission kanssa tutkinnan aikana, niiden sakkoja voidaan lieventää.
• Kilpailun pääosasto yksinkertaisti hallintorakennettaan ottamalla käyttöön yksinkertaistetut hyväksymisketjut muita kuin tapauskäsittelyyn liittyviä asiakirjoja varten, parantamalla tapauskäsittelijöiden ohjausta, lisäämällä henkilöstön siirtämisen joustavuutta kilpailun pääosaston sisällä sekä parantamalla asianhallinnan koordinointia eri osastojen välillä. Se alkoi myös kehittää uutta prosessilähtöistä yhteistä asianhallintaa. Kehittämistyössä on kuitenkin ollut merkittäviä viivästyksiä, ja järjestelmä on yrityskeskittymien valvontaa koskevissa ja kilpailuoikeudellisissa menettelyissä täysin toimintavalmis aikaisintaan vuoden 2020 lopussa. Siihen saakka asioiden käsittely vaatii yhä tarpeettoman paljon resursseja.
• Kilpailun pääosasto hyväksyi vuonna 2018 strategian, jonka mukaisesti tiedonhakua nopeutetaan ja asiakirjojen analysointia tuetaan tekoälytekniikoiden avulla. Budjetti- ja henkilöstöresurssien rajoitusten vuoksi ensimmäisten varsinaisten tulosten odotetaan olevan saatavilla vuonna 2020, mutta vain pilottiluontoisina. Seuraavaan vaiheeseen, jossa välineen käyttöä laajennetaan, on tarkoitus siirtyä vuonna 2021.

Komissio ei ole vielä täysin ratkaissut monimutkaisia uusia valvontahaasteita, jotka liittyvät digitaalisiin markkinoihin

Digitaalisen aikakauden myötä on syntynyt uudentyyppisiä markkinoita, tuotteita ja palveluja, joiden yhteydessä on mukautettava perinteisiä, tehokkaaseen kilpailuun liittyviä oletuksia ja määritelmiä (ks. laatikko 2). Kilpailuviranomaiset ovat viime vuosina pohtineet eri foorumeilla, kuten OECD:n pyöreän pöydän keskusteluissa ja Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa, miten näihin haasteisiin voidaan vastata. Tilintarkastustuomioistuin arvioi saatavilla olevien asiakirjojen ja komission päätösten tarkastelun perusteella, riittävätkö komission nykyiset välineet digitaalisten markkinoiden aiheuttamien ongelmien ratkaisemiseen.

Vaikka komissio on tehnyt useita päätöksiä puuttuakseen digitaalitaloudesta johtuviin ongelmiin, merkittäviä haasteita on yhä ratkaisematta. Digitaalisilla markkinoilla noudatettavat käytännöt voivat esimerkiksi aiheuttaa haittaa kuluttajille. Komission on kuitenkin vaikea löytää soveltuvia korjaustoimenpiteitä ilmeisen kilpailuun liittyvän ongelman ratkaisemiseksi, sillä kuluttajalle aiheutetun haitan määrittäminen voi olla erityisen mutkikasta³⁰. Tämä ei koske ainoastaan internet-yrityksiä, vaan myös kaikkia muita talouden sektoreita, joilla hyödynnetään digitaalista innovointia. Tällaisia sektoreita ovat erimerkiksi energia, televiestintä, rahoituspalvelut ja liikenne.

Voimassa olevan EU:n lainsäädännön mukaan komissio voi valvoa kilpailusääntöjen noudattamista vasta jälkikäteen eli sen jälkeen, kun kilpailuongelma on ilmennyt (ks. kohta 08). Erityisesti digitaalitalouden alalla kilpailuongelman ratkaiseminen voi olla siinä vaiheessa liian myöhäistä. Yrityskeskittymien valvonnan ulkopuolella komissiolla ei ole kuitenkaan tällä hetkellä käytössään lainkaan välineitä, joilla se voisi puuttua asioihin etukäteen eli ennen kuin kilpailuongelmia ilmenee. Tältä osin tilintarkastustuomioistuin toteaa, että kaksi jäsenvaltiota on jo käynnistänyt aloitteita, joiden tarkoituksena on muuttaa niiden kansallista lainsäädäntöä.

Muut yritykset, joihin kilpailijoiden kilpailusääntöjen rikkominen on vaikuttanut, ovat saattaneet kärsiä merkittävästä liikevaihdon laskusta tai jopa joutua poistumaan markkinoilta niiden vuosien aikana, jotka kuluivat ennen kuin komissio sai tehtyä päätöksensä. EU:n lainsäädännössä komissiolle annetaan valtuudet määrätä välitoimenpiteitä ennen kuin se tekee lopullisen ratkaisunsa asiassa. Tämä voi rajoittaa vahinkoja tapauksissa, joissa välitoimenpiteet soveltuvat tarkoitukseensa. Komissio ei kuitenkaan käyttänyt tätä välinettä asetuksen (EY) N:o 1/2003 voimaantulon ja vuoden 2019 välisenä aikana, koska asetus velvoittaa komission osoittamaan, että yritys aiheuttaa kilpailulle ns. peruuttamatonta haittaa³¹. Tästä syystä komissio näki riskin siitä, että muodostuu tilanne, jossa välitoimenpiteet entisestäänkin hidastavat menettelyjä ja jossa ennenaikaiset tai tarkoitukseensa soveltumattomat välitoimenpiteet jopa lisäävät kilpailuhaittoja. Komissio käytti tätä välinettä ensimmäistä kertaa yhtä yritystä vastaan lokakuussa 2019.

Komissio kehittää kilpailuongelmiin liittyviä näkemyksiään tapaus tapaukselta yleisten tehokasta kilpailua ja kuluttajien hyvinvointia koskevien periaatteiden mukaisesti (ks. kohta 06). Täytäntöönpanopäätösten ennustettavuuden parantamiseksi komissio on julkaissut mutkikkaan kokonaisuuden suuntaviivoja, tiedonantoja, päätöksiä ja poikkeusasetuksia (ks. liite II).

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komission suuntaviivat ja tiedonannot antoivat hyvän kuvan siitä, miten komissio suhtautuu tiettyihin kilpailukysymyksiin. Komissio ei ole kuitenkaan vielä päivittänyt suuntaviivoja tai tiedonantoja uusien haasteiden huomioon ottamiseksi, vaikka tämä selventäisi komission kantaa, antaisi paremman käsityksen päätöksentekoprosessista ja parantaisi ennustettavuutta yritysten näkökulmasta. Esimerkiksi komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä³² on peräisin vuodelta 1997, jolloin digitaalinen maailma oli vielä lapsenkengissä. Vastaavasti mitään mainintoja erityiskysymyksistä, jotka liittyvät digitaaliseen aikakauteen, ei esiinny vuonna 2009 annetuissa komission ohjeissa, jotka koskevat ensisijaisia valvontatavoitteita silloin kun yritykset käyttävät määräävää asemaansa väärin sulkeakseen kilpailijoita markkinoilta³³. Digitaalisten markkinoiden ongelmia ei mainita myöskään ryhmäpoikkeusasetuksessa, joka koskee tiettyjä vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiä³⁴.

Tarvetta antaa ohjeita, myös etukäteen ennen kuin oikeuskäytäntö on kehittynyt (ks. kohta 61), on korostettu hiljattain myös esimerkiksi i) komission perustaman asiantuntijaryhmän loppuraportissa Competition Policy for the Digital Era sekä ii) Belgian, Alankomaiden ja Luxemburgin kilpailuviranomaisten yhteisessä muistiossa³⁵ haasteista, joita kilpailuviranomaiset kohtaavat digitaalisessa maailmassa. Tällaisista ohjeista olisi apua kansallisille kilpailuviranomaisille, ja ne vähentäisivät epävarmuuden ja epäjohdonmukaisten päätösten riskiä uusien kilpailuasioiden käsittelyssä.

Komissio määräsi suuria sakkoja, mutta sillä ei ole varmuutta niiden pelotevaikutuksesta

Komissio käyttää huomattavaa harkintavaltaa päättäessään, määrääkö se yrityksille sakkoja kilpailusääntöjen rikkomisesta. Se päättää myös sakkojen määrästä kilpailuoikeusasioissa, kunhan sakko jää alle lakisääteisen enimmäismäärän, joka on kymmenen prosenttia yrityksen vuotuisesta maailmanlaajuisesta liikevaihdosta komission päätöstä edeltävänä vuonna³⁶. Sakkojen tarkoituksena on saada yritykset luopumaan ryhtymisestä kilpailunvastaisiin menettelytapoihin.

Kilpailunvastaisen toiminnan kieltämisen ja sakkojen määräämisen vaihtoehtona komissio voi myös antaa velvoittavan päätöksen sitoumuksista. Tällaisissa tapauksissa yritykset antavat sitoumuksia, joiden tarkoituksena on puuttua komission havaitsemiin kilpailua koskeviin huolenaiheisiin. Tällöin rikkomusta ei kuitenkaan todeta virallisesti. Komissio voi määrätä sakon, jos yritykset eivät noudata sitoumuksiaan.

Sakkoja voidaan lisäksi määrätä menettelysääntöjen noudattamisen varmistamiseksi esimerkiksi tapauksissa, joissa yritykset eivät anna yrityskeskittymien valvonnan ja kilpailuoikeudellisten menettelyiden yhteydessä täydellisiä ja virheettömiä tietoja.

Vuosina 2010–2019 komissio on määrännyt sakkoja yhteensä 28,5 miljardia euroa SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan rikkomisesta tai asetusten (EY) N:o 1/2003 ja (EY) N:o 139/2004 sääntöjen rikkomisesta (ks. kaavio 9). Joissakin tapauksissa sakot olivat ennätyssuuria.

Lähde: Euroopan komissio.

Kilpailuoikeusasioissa komissio määrittää kunkin kilpailusääntöjen rikkomiseen osallistuneen yrityksen sakkojen määrän prosenttiosuutena myynnistä, johon kilpailunvastainen menettelytapa vaikutti. Lisäksi sakkojen lopulliseen määrään vaikuttavat sääntöjen rikkomisen kesto ja vakavuus. Komissio voi myös ottaa huomioon raskauttavat seikat (kuten tapaukset, joissa yritykset rikkovat sääntöjä toistuvasti) sekä lieventävät seikat (kuten sen, että yrityksen osallistuminen rikkomukseen on vähäistä). Komissio voi myös pienentää sakkoja niiden tavanomaisesta määrästä, jos yritykset tekevät yhteistyötä.

Vaikka komission määräämät sakot ovat maailman suurimpia, yksistään sakkojen määrän perusteella ei voida päätellä, toimivatko sakot tehokkaana pelotteena. Jotta asiasta voitaisiin tehdä valistunut päätelmä, määrät olisi suhteutettava seuraaviin seikkoihin: asianomaisten yritysten liikevaihto; rikkomusten kesto; mahdollisuudet havaita salaisia kartelleja; mahdolliset perusteettomat voitot, joita yritys saa rikkomuksesta; sekä rikkomuksen ja komission sakkopäätöksen välillä kulunut aika.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kun komissio ja neljä tarkastuskäynnin kohteena ollutta kansallista kilpailuviranomaista laskivat sakkojen määrää, ne eivät ottaneet huomioon yrityksen saamia perusteettomia voittoja. Tämä johtuu siitä, että hintavaikutusten määrällinen arviointi yksittäistapauksissa on todettu vaikeaksi ja tällaisiin arviointeihin tarvittaisiin huomattavia resursseja.

Lähes kaksi kolmannesta niistä kartelliasioihin liittyvistä sakoista, jotka komissio on määrännyt vuoden 2006 jälkeen, on jäänyt alle 0,99 prosenttiin yrityksen maailmanlaajuisesta vuotuisesta liikevaihdosta. Tämä alittaa selvästi sakkojen enimmäismäärän, joka on kymmenen prosenttia yrityksen maailmanlaajuisesta vuotuisesta liikevaihdosta (ks. kohta 64). Enimmäismäärä voi jo itsessään rajoittaa pelotevaikutusta vakavissa tapauksissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkiksi, että Alankomaat oli jo vuonna 2014 muuttanut kansallista lainsäädäntöään, jotta sen kansallinen kilpailuviranomainen voisi määrätä vakavissa kartelliasioissa sakon, joka on enintään 40 prosenttia yrityksen maailmanlaajuisesta vuotuisesta liikevaihdosta.

Tarkastuksen ajankohtaan mennessä komissio ei ollut toteuttanut minkäänlaista kokonaisarviointia määräämiensä sakkojen pelotevaikutuksesta. Lisäksi vaikka pelotteen vaikuttavuus määräytyy sen mukaan, kuinka suuria sakot ovat ja kuinka todennäköistä rikkomuksen havaitseminen on, sakkojen määrittämistä koskevassa komission menetelmässä ei ole otettu lainkaan huomioon havaitsemisen todennäköisyyttä.

Komissio teki tiivistä yhteistyötä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa, mutta yhteistyötä on edelleen vara parantaa

Kansallisille kilpailuviranomaisille annettiin asetuksella (EY) N:o 1/2003 valtuudet soveltaa EU:n kilpailusääntöjä kilpailuoikeusasioihin, joilla on rajat ylittävä luonne. Kyseisen asetuksen hyväksymisen jälkeen kansalliset kilpailuviranomaiset ovat toteuttaneet yli 85 prosenttia kilpailuoikeudellisista tutkinnoista EU:ssa ja tehneet lähes 90 prosenttia niihin liittyvistä päätöksistä (ks. liite III). Tammikuussa 2019 hyväksytyn direktiivin (EU) 2019/1 tavoitteena oli tehdä kansallisista kilpailuviranomaisista vahvempia siten, että ne voisivat valvoa EU:n kilpailusääntöjä vaikuttavammin.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, tekivätkö komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset vaikuttavaa yhteistyötä kilpailusääntöjen valvonnan kannalta relevanteissa asioissa. Tarkastuksessa hyödynnettiin saatavilla olevia Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston asiakirjoja ja tietoja sekä haastatteluja, jotka tehtiin tarkastuskäynnin kohteena olleiden neljän kansallisen kilpailuviranomaisen henkilöstön kanssa.

Kilpailun pääosasto teki tiivistä yhteistyötä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston (ks. kohta 12) eri työryhmissä. Runsaasta yhteydenpidosta huolimatta kilpailun pääosasto ja kansalliset kilpailuviranomaiset eivät tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla koordinoineet tiiviisti markkinavalvontaa ja toimialatutkintoja. Kilpailun pääosastolla ei ollut selkeää tietoa siitä, mitä markkinoita kansalliset kilpailuviranomaiset nimenomaisesti valvoivat, eikä siitä, oliko kansallisten viranomaisten toteuttaman valvonnan ja komission oman valvonnan välillä pikemminkin päällekkäisyyksiä tai aukkoja kuin täydentävyyttä. Kilpailun pääosastolla ei myöskään ollut täysimääräistä tietoa jäsenvaltioiden valvonnan painopisteistä, eikä se ollut pyrkinyt koordinoimaan omia painopisteitään jäsenvaltioiden kanssa. Tämä johtui osittain siitä, että joillakin kansallisilla kilpailuviranomaisilla ei ollut valtuuksia asettaa valvonnan painopisteitä, vaikka direktiivi (EU) 2019/1 mahdollistaa sen jatkossa.

Kansallisten kilpailuviranomaisten on ilmoitettava komissiolle ns. virallisen tutkintatoimenpiteen käynnistämisestä, jotta tapaus voidaan osoittaa sellaiselle kilpailuviranomaiselle, jonka käsiteltäväksi asia parhaiten soveltuu (ks. kohta 12). Komissio katsoo, että se soveltuu erityisen hyvin käsittelemään asiaa, jos kilpailunvastaiset menettelytavat vaikuttavat kilpailuun useammassa kuin kolmessa jäsenvaltiossa tai liittyvät läheisesti EU:n lainsäädäntöön muilla politiikanaloilla taikka jos tapauksiin liittyy uusia kilpailuongelmia³⁷. Käytännössä kukin kilpailuviranomainen kuitenkin tutki havaitsemansa asiat itse, ja asioiden käsittely siirrettiin kansallisilta kilpailuviranomaisilta komissiolle vain hyvin poikkeuksellisesti. Se, tutkiiko kilpailuoikeusasiaa komissio vai kansallinen kilpailuviranomainen, voi vaikuttaa merkittävästi menettelyn lopputulokseen, sillä menettelysääntöjä ja sakkojen määrittämistä koskevia sääntöjä ei ole yhdenmukaistettu. Direktiivissä (EU) 2019/1 on kuitenkin säädetty yhteiset vähimmäisvaatimukset välineistä, jotka on otettava käyttöön sakkojen määräämistä varten.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksen, jossa 11 kansallista kilpailuviranomaista joutui käsittelemään samoihin yrityksiin liittyviä samanlaisia kilpailuongelmia digitaalisilla markkinoilla. Eräässä toisessa tapauksessa tilanne oli tämä neljän kansallisen kilpailuviranomaisen osalta. Kyseiset kansalliset kilpailuviranomaiset eivät voineet siirtää asioiden käsittelyä komissiolle, vaikka tämä olisi voinut ratkaista asian tehokkaammin ja saada aikaan pitävämpiä johtopäätöksiä. Erityisesti jos samankaltaisia asioita on vireillä samanaikaisesti useissa jäsenvaltioissa, yhdessä jäsenvaltiossa annettuun yritystä puoltavaan tuomioon voidaan vedota ennakkotapauksena muissa jäsenvaltioissa. Tällaisten asioiden tutkiminen oli erityisen haastavaa pienten jäsenvaltioiden kansallisille kilpailuviranomaisille, joilla ei ollut tarpeeksi resursseja ja kokemusta tämän tyyppisten markkinoiden tutkimiseen. Vastauksena tähän komissio käynnisti vuonna 2016 ennakkovaroitusmekanismin, jonka avulla sekä kansalliset kilpailuviranomaiset että komissio voivat tiedottaa toisilleen vireillä olevissa asioissa havaituista uusista kilpailuongelmista. Kansalliset kilpailuviranomaiset eivät kuitenkaan ole vielä käyttäneet tätä mekanismia laajassa mitassa siinä tarkoituksessa, että ne olisivat raportoineet mahdollisista tapauksista entistä aikaisemmassa vaiheessa.

Komissio antaa vain vähän tietoa tavoitteiden saavuttamisesta, esimerkiksi siitä, onko kuluttajien hyvinvointia onnistuttu suojelemaan

Se, että tehdään arvioita siitä, kuinka tuloksellista komission toteuttama kilpailusääntöjen valvonta sisämarkkinoilla on ollut, lisää avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta suhteessa Euroopan parlamenttiin ja muihin sidosryhmiin. Nämä saavat näin tilaisuuden antaa palautetta komissiolle. Tuloksellisuuden arvioiminen edellyttää tavoitteiden selkeää määrittelyä, ja sen avulla olisi selvitettävä, miten päätöksentekoa voitaisiin tulevaisuudessa parantaa.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio

1. luonut puitteet toimiensa tuloksellisuuden arvioimista varten
2. varmistanut avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden suhteessa sidosryhmiinsä raportoimalla tuloksistaan asianmukaisesti.

Komission valvontatoimien tuloksellisuuden arvioinnissa oli haasteita

Kilpailuviranomaisten tuloksellisuuden mittaamiseen ei ole tällä hetkellä kansainvälisesti hyväksyttyjä normeja. Kun kilpailun pääosasto mittaa, kuinka tuloksellista sen yrityskeskittymiin ja kilpailuoikeudellisiin kysymyksiin liittyvä valvonta on ollut, se toteuttaa tämän mittaustoimenpiteen osana sitä yleistä lähestymistapaa, jota komissio käyttää tuloksellisuuden arvioinnissa.

Tuloksellisuusarviointi komissiossa perustuu täsmällisiin, mitattaviin, saavutettaviin, relevantteihin ja aikasidonnaisiin tavoitteisiin, ja arviointiin sisältyy pakollisia indikaattoreita, joilla mitataan, kuinka toimet edistävät komission yleisten tavoitteiden saavuttamista³⁸. Nämä puitteet eivät kuitenkaan täysin sovellu kilpailun pääosaston valvontatoimien tuloksellisuuden arviointiin.

• Koska kilpailusääntöjen valvontaa ohjaavat pääasiassa tekijät, jotka eivät ole komission hallinnassa (esim. sulautumailmoitukset, viralliset kantelut ja sakkojen lieventämistä koskevat hakemukset), kilpailun pääosaston työmäärässä ja päätösten määrässä voi olla suuria eroja eri vuosien välillä. Tämän vuoksi kilpailun pääosaston oli alusta alkaen vaikea määrittää lähtötasoa, jonka perusteella se voisi mitata tuloksia, asettaa merkityksellisiä indikaattoreita ja tavoitteita sekä vertailla tuloksia ajan mittaan.
• EU:n bruttokansantuote (BKT) on indikaattori, jonka komissio on asettanut yleistavoitteelle ”Kilpailuoikeuden sääntöjen tehokas valvonta kuluttajien hyvinvoinnin suojelemiseksi” (ks. liite IV). BKT:n kasvun odotetaan myös edistävän komission laajempaa tavoitetta, joka on lisätä työpaikkoja, kasvua ja investointeja. On vaikea selvittää pelkästään komission kilpailutoimien vaikutusta BKT:hen. Komissio toteutti mallisimulaatioita arvioidakseen kartelli- ja sulautumapäätösten vaikutusta kasvuun vuosien 2012–2018 aikana, mutta arviointien tuloksia ei ollut vielä julkaistu virallisesti tämän tarkastuksen loppuun mennessä. Tämä indikaattori ei myöskään anna mitään tietoa kuluttajien hyvinvoinnista. Ei ole myöskään mahdollista selvittää, tuottiko komission päätös, jolla se puuttui yhteen talouden alaan, suurempaa BKT:n kasvua kuin puuttuminen johonkin toiseen talouden alaan olisi tuottanut. Tällaisista tiedoista olisi kuitenkin hyötyä, jotta komission resurssit voitaisiin kohdentaa tehokkaasti ja tulossuuntautuneesti.

Kilpailun pääosasto arvioi sellaisten suorien hyötyjen määrää, joita kuluttajien odotetaan saavan pääosaston tekemistä kartellien ja sulautumien kieltopäätöksistä. Tämä OECD:n³⁹ kehittämä lähestymistapa antaa vain osittaisen kuvan komission työn vaikutuksesta, koska kuluttajien hyvinvointi on paljon monimutkaisempi kysymys kuin tämä prosessi antaa ymmärtää. Kilpailun pääosasto myöntää itsekin käyttämänsä lähestymistavan rajoitukset: erityisesti on vaikeaa arvioida määrällisesti i) kilpailuoikeuden valvonnasta kuluttajille mahdollisesti aiheutuvia säästöjä (tämä koskee muuta kuin kartellien valvontaa) ja ii) komission päätösten dynaamisia vaikutuksia innovointiin, laatuun ja tuottavuuteen (tältä osin vaikeus johtuu osaksi menetelmien puuttumisesta).

Komission valvontatoiminnan muiden relevanttien tavoitteiden saavuttamisesta ei ole tietoja käytettävissä. Nämä muut tavoitteet perustuvat joko SEUT-sopimukseen tai strategiseen suunnitelmaan, ja ne on määritelty vain hyvin yleisellä tasolla. Näihin tavoitteisiin kuuluvat esimerkiksi ”Tasapuolisten toimintaedellytysten luominen yrityksille sisämarkkinoilla”, ”Oikeusvarmuus”, ”Markkinoiden yhdentymisen parantaminen” tai ”Kasvun hyötyjen oikeudenmukaisen osuuden varmistaminen kuluttajien ja yritysten välillä”.

Lisäksi saatavilla on vain vähän tietoa siitä, miten kansalliset kilpailuviranomaiset suoriutuvat EU:n kilpailusääntöjen valvonnasta, koska kansallisten kilpailuviranomaisten tuloksellisuuden arviointiin ei ole yhteistä lähestymistapaa. Näin ollen millään yksittäisellä taholla ei ole yleiskuvaa siitä, mitä vaikutuksia kilpailusääntöjen valvonnalla on EU:ssa.

Täytäntöönpanopäätösten säännölliset jälkiarvioinnit ovat keskeinen väline, jolla voidaan arvioida komission työn yleistä tehokkuutta (ks. kaavio 10). Niiden avulla voidaan esimerkiksi arvioida, olivatko oletukset, jotka koskivat markkinoiden kehitystä yrityskeskittymään puuttumisen jälkeen, oikeita. Samoin voidaan tutkia, johtiko se, että määräävässä asemassa olevan yrityksen tietty kilpailunvastainen menettelytapa kiellettiin, todellisuudessa sellaisiin markkinarakenteisiin, joissa kilpailu lisääntyi, ja toiko toimenpide kuluttajille pidemmän aikavälin etuja hinnan, tuotannon määrän, laadun, valinnanvaran tai innovoinnin osalta. Tällaiset arvioinnit ja saadut kokemukset voivat auttaa parantamaan tulevaa päätöksentekoa ja lisäämään komission vastuuvelvollisuutta⁴⁰. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Alankomaiden kansallinen kilpailuviranomainen oli toteuttanut jälkiarviointeja muutamissa valikoiduissa tapauksissa. Muut kolme kansallista kilpailuviranomaista, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, toteuttivat tällaisia toimia erittäin vähän tai eivät lainkaan.

© OECD, Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions, 2016.

Komissio teki tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla vähäisen määrän jälkiarviointeja. Niiden kohteena oli valvontatoimenpiteiden vaikutus valikoituihin energiamarkkinoihin ja televiestintämarkkinoihin. Lisäksi komissio teki yhden jälkiarvioinnin kovalevyasemamarkkinoista⁴¹. Tapauksia ei kuitenkaan valittu arvioitavaksi siten, että ne olisivat olleet osa arviointien tekemistä koskevaa strategista lähestymistapaa. Koska arviointi ei perustunut siihen, että olisi käyty läpi komission päätöksiin liittyvä edustava otos, sen pohjalta ei ollut mahdollista tehdä johtopäätöksiä, joita voitaisiin hyödyntää tulevien tapausten käsittelyssä.

Komission raportoinnissa keskitytään toteutettuihin toimenpiteisiin eikä niinkään niiden vaikutuksiin

Komissio toimittaa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle vuosittain kertomuksen kilpailupolitiikan alalla toteutetuista toimista⁴². Erillisenä toimena kilpailun pääosasto sisällyttää – osana komission yleistä tuloksellisuutta koskevaa raportointia – vuotuisiin toimintakertomuksiinsa tietoja pääosaston työn keskeisistä tuloksista⁴³.

Molemmat kertomukset tarjoavat tietopitoisen mutta ei-kattavan yhteenvedon komission toimista kilpailupolitiikan alalla. Niissä annetaan yksityiskohtaista tietoa tärkeimmistä toimintapoliittisista kehitystapahtumista sekä siitä, mitä merkittäviä täytäntöönpanopäätöksiä on annettu tai tutkintoja käynnistetty edellisen vuoden aikana. Niistä kuitenkin puuttuu eräitä tärkeitä tietoja, kuten i) raportointivuoden lopussa käynnissä olevien kilpailuoikeudellisten tutkintojen lukumäärä ja ii) kilpailuoikeusasioiden lukumäärä. Niissä on myös hyvin vähän tietoa päätösten vaikutuksista ja näin ollen yleisten poliittisten tavoitteiden saavuttamisesta, kuten vaikutuksista tuotteiden tai palvelujen hintoihin tai laatuun.

Kuten edellä todettiin (kohta 73), kansalliset kilpailuviranomaiset tekevät suurimman osan EU:n kilpailusääntöihin perustuvista täytäntöönpanopäätöksistä. Kansalliset kilpailuviranomaiset kuitenkin raportoivat toiminnastaan eri tavoin, koska komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset eivät ole sopineet standardeista, joiden mukaisesti toimintaa esitellään ja tuloksellisuutta kuvataan. Näin ollen sidosryhmillä ei ole juuri lainkaan tietoja tämän yhteistyön laajuudesta ja toimivuudesta.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan se, että EU:ssa ei ole kehystä, jonka mukaisesti kilpailuviranomaisten tuloksellisuutta arvioitaisiin riippumattomasti, merkitsee sitä, että komission tehokkuutta strategisten valvontatavoitteiden saavuttamisessa ei arvioida riippumattomasti ja säännöllisesti. OECD toteutti vuonna 2005 komissiossa vertaisarvioinnin⁴⁴, jossa asiantuntijat arvioivat, miten komissio käsitteli kilpailuun ja sääntelyyn liittyviä ongelmia.

Johtopäätökset ja suositukset

Komissio hyödynsi yleisesti ottaen hyvin yrityskeskittymiin ja kilpailuoikeudellisiin menettelyihin liittyviä valvontavaltuuksiaan ja puuttui päätöksillään kilpailuun liittyviin huolenaiheisiin. Sen valmiudet valvoa markkinoita ja tunnistaa uusia kilpailuoikeusongelmia olivat kuitenkin vähäiset. Menettelyissä käsiteltävien tietojen yhä suurempi määrä, digitaalisten markkinoiden kehittyminen sekä käytettävissä olevien valvontavälineiden rajoitukset muodostivat haasteen komission valvontavalmiuksille, eikä näihin haasteisiin ole vielä täysin vastattu. Lisäksi vaikka yhteistyö kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa on yleisesti ottaen ollut tiivistä, koordinointia on edelleen vara parantaa. Kun komissio on pyrkinyt julkisessa raportoinnissaan selventämään valvontatoimiensa hyötyjä ja osoittamaan ne kansalaisille, se on keskittynyt enemmänkin toteuttamiinsa toimenpiteisiin kuin niiden vaikutuksiin.

Komissio pyrki havaitsemaan kilpailuoikeuden sääntöjen rikkomisia paitsi reagoimalla saatuihin kanteluihin ja markkinatietoihin myös toimimalla omasta aloitteestaan. Kun kuitenkin otetaan huomioon saatujen kanteluiden ja vastaanotettujen muiden tietojen huomattava määrä, resursseja, joiden avulla komissio olisi itse voinut havaita kilpailusääntöjen rikkomistapauksia, oli käytettävissä suhteellisen vähän. Komission omasta aloitteestaan käynnistämien uusien kilpailuoikeudellisten tutkintojen lukumäärä on vähentynyt vuoden 2015 jälkeen. Komissio ei ole osoittanut, että sillä olisi johdonmukainen lähestymistapa markkinoiden valvontaan (kohdat 24–30).

Komissio on ottanut käyttöön kannustimia, joiden tarkoituksena on lisätä ulkopuolisten osapuolten eli markkinatoimijoiden tai kuluttajien raportointia mahdollisista kilpailuoikeuden sääntöjen rikkomisista, mutta tärkeimmän välineen eli sakkolievennys- ja sakkovapautusohjelman käyttö on vähentynyt vuoden 2015 jälkeen (kohdat 31–36).

Ottaen huomioon sen, että mahdollisia kilpailuoikeustapauksia on paljon eikä resursseja ole riittävästi, komissio valitsee tapaukset, jotka se kykenee tutkimaan. Komissiolla on kriteerit, joiden perusteella se asettaa asioita tärkeysjärjestykseen. Kriteerien painotus ei kuitenkaan ollut riittävän selkeä, jotta niiden avulla voitaisiin varmistaa, että sellaiset kilpailuoikeusasiat, joista aiheutuu suurin riski kilpailulle tai kuluttajien hyvinvoinnille sisämarkkinoilla, valittaisiin tutkittaviksi (kohdat 37 ja 38).

Ensimmäinen välttämätön askel korkeatasoisen valvonnan varmistamisessa on se, että rikkomukset havaitaan asianmukaisesti. Siksi komission olisi noudatettava ennakoivampaa lähestymistapaa, jossa kerätään ja käsitellään markkinoiden kannalta relevantteja tietoja johdonmukaisesti ja kustannustehokkaasti ja valitaan tapaukset tutkittaviksi selkeästi painotettujen arviointikriteerien perusteella, esimerkiksi käyttämällä pisteytysjärjestelmää.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppuun mennessä

Komissio yksinkertaisti vähemmän riskialttiisiin liiketoimiin (eli suurimpaan osaan liiketoimista) kohdistuvaa yrityskeskittymien valvontaa ja selvitti myös mahdollisuuksia virtaviivaistaa menettelyjä entisestään. Se ei ole kuitenkaan vielä toteuttanut toimia selvityksensä pohjalta. Komissio saattoi yrityskeskittymien tarkistukset päätökseen säädetyissä määräajoissa. Komission käsiteltäväksi on kuitenkin tullut yhä enemmän yrityskeskittymiä, ja sen on ollut analysoitava yhä enemmän tietoja. Resurssien puutteen ja tarkastettavien tietojen suuren määrän vuoksi se ei ole aina kyennyt tarkistamaan kaikkien toimitettujen tietojen paikkansapitävyyttä. Komissio ei ole toistaiseksi selvittänyt tarkasti, mitä kustannuksia ja hyötyjä voitaisiin saavuttaa sillä, että sulautumia koskevat hakemusmaksut otettaisiin käyttöön yrityskeskittymien valvonnan itsenäisenä rahoituslähteenä (kohdat 40–46).

EU:n lainsäädännössä määritellään liiketoimen unioninlaajuisuus pelkästään sulautumiseen osallistuvien osapuolten vuotuisen liikevaihdon perusteella. Siksi tietyt sisämarkkinoiden kannalta relevantit liiketoimet ovat jääneet komission valvonnan ulkopuolelle (kohta 47).

Kilpailuoikeutta valvotaan perinteisesti vasta sen jälkeen, kun kilpailuongelma on ilmennyt. Vaikka tilintarkastustuomioistuimen tarkastamilla komission kilpailuoikeudellisilla päätöksillä puututtiin kilpailuun liittyviin huolenaiheisiin, komission menettelyt kestivät yleensä pitkään. Pitkäkestoiset menettelyt voivat heikentää kilpailusääntöjen valvonnan tehokkuutta erityisesti nopeasti kasvavilla digitaalisilla markkinoilla, joilla tarvitaan nopeaa reagointia mahdollisten vahinkojen välttämiseksi. Viivästymiset eivät johtuneet vain komissiosta, vaan myös tutkittavista yrityksistä. Vaikka komissio on toteuttanut merkittäviä toimia menettelyjen nopeuttamiseksi ja kasvavan tietomäärän käsittelemiseksi, nämä toimet eivät ole kaikilta osin vielä olleet onnistuneita (kohdat 48–56).

Nykyisten kilpailuoikeuden sääntöjen mukaan etukäteen toteutettavat valvontatoimet eivät ole sallittuja, ja vaatimukset, jotka koskevat välitoimenpiteiden käyttämistä (eli toimia, joilla yritykset määrätään lopettamaan epäilyttävä menettelytapa tapauksen tutkimisen aikana), vaikeuttavat välitoimien hyödyntämistä. Digitaalisten markkinoiden kehittyminen on tuonut mukanaan uusia kilpailuhaasteita, joiden yhteydessä on mukautettava perinteisiä oletuksia markkinoista ja tehokkaasta kilpailusta. Komissio ei ole kuitenkaan vielä päivittänyt suuntaviivojaan, tiedonantojaan ja ryhmäpoikkeusasetuksiaan siinä tarkoituksessa, että se voisi puuttua näihin uusiin ilmiöihin ja näin parantaa yritysten oikeusvarmuutta ja tukea kansallisten toimivaltaisten viranomaisten päätöksentekoa (kohdat 57–63).

Valvonnan tehokkuuteen vaikuttaa myös se, millainen pelotevaikutus viranomaisten määräämillä sakoilla on. Vaikka komission määräämät sakot ovat absoluuttisesti mitattuna maailman suurimpia, se ei ole vielä arvioinut niiden pelotevaikutusta (kohdat 64–72).

Jotta komissio voi ratkaista kaikki EU:n yrityskeskittymien valvontaan liittyvät kilpailuongelmat tehokkaasti sekä vastata nopeammin markkinoiden kehitykseen, komission olisi

1. parannettava edelleen yrityskeskittymämenettelyjä ja asianhallintaa, jotta kaikki sisämarkkinoiden kannalta relevantit liiketoimet voidaan kattaa, ja analysoitava yksityiskohtaisesti yrityskeskittymiä koskevien hakemusmaksujen perimisestä aiheutuvia kustannuksia ja hyötyjä
2. vahvistettava kilpailusääntöjen valvonnan toimintavälineitä ja päivitettävä tiedonantoja ja suuntaviivoja samoin kuin ryhmäpoikkeusasetuksia niiden voimaantulon päättyessä, jotta voidaan ottaa huomioon uudet (pääosin digitaalisista markkinoista johtuvat) markkinarealiteetit
3. tehtävä selvitys sakkojen pelotevaikutuksesta ja päivitettävä sakkojen määrittämistä koskevat menetelmänsä tarkoituksenmukaisella tavalla.

Aikatavoite: vuoden 2024 puoliväliin mennessä tai kohdan b osalta relevanttien ryhmäpoikkeusasetusten voimassaolon päättyessä

Kansalliset kilpailuviranomaiset tekevät suurimman osan päätöksistä tapauksissa, joissa sovelletaan EU:n kilpailusääntöjä. Kansallisten kilpailuviranomaisten ja komission välinen yhteistyö oli hyvää, mutta markkinoiden valvontaa ei koordinoitu tiiviisti ja komissiolla oli vain vähän tietoa kansallisten kilpailuviranomaisten valvonnan painopisteistä. Asioita siirrettiin viranomaiselta toiselle vain harvoin. Kansalliset kilpailuviranomaiset eivät vielä käyttäneet laajasti vuonna 2016 käyttöön otettua ennakkovaroitusmekanismia, joka koskee vastavuoroista tiedottamista vireillä olevista tapauksista. Sen vuoksi tapausten jakaminen ei ole mekanismin myötä vielä tehostunut (kohdat 73–77).

Jotta Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston koko potentiaali voitaisiin hyödyntää, komission olisi toteutettava seuraavat toimet: koordinoitava paremmin markkinoiden valvontaa kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa; tehostettava painopisteiden asettamiseen liittyvää tiedonjakoa Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa ja näin lisättävä läpinäkyvyyttä ja pyrittävä suurempaan täydentävyyteen; edistettävä i) ennakkovaroitusmekanismin parempaa käyttöä ja ii) tapausten käsittelyn jakamista (erityisesti monimutkaisilla digitaalisilla markkinoilla) siten, että vältetään tilanteet, joissa monet kilpailuviranomaiset tutkivat saman yrityksen samankaltaista toimintaa.

Aikatavoite: vuosi 2022

EU:n lainsäädännössä asetetaan EU:n kilpailupolitiikalle vain yleisiä tavoitteita. Kilpailun pääosaston on mitattava toteuttamiensa valvontatoimien tuloksellisuutta sen yleisen lähestymistavan mukaisesti, jota komissio soveltaa tuloksellisuuden arvioinnissa. Kilpailusääntöjen valvonnan luonteen ja soveltuvien tietojen puutteen vuoksi kilpailun pääosaston oli kuitenkin vaikea määrittää lähtötasoa, jonka perusteella se olisi voinut mitata tuloksia, asettaa merkityksellisiä indikaattoreita ja tavoitteita sekä vertailla tuloksia ajan mittaan (kohdat 78–84).

Komissio ei tehnyt säännöllisiä jälkiarviointeja päätöstensä vaikuttavuudesta, vaikka tällaiset arvioinnit auttaisivat parantamaan tulevaa päätöksentekoa ja resurssien kohdentamista (kohdat 85 ja 86).

Komissio raportoi valvontatyönsä tuloksista kilpailupolitiikkaa koskevassa vuosikertomuksessaan ja erikseen kilpailun pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa. Molemmissa kertomuksissa keskitytään kuitenkin pikemminkin toteutettuihin toimenpiteisiin kuin niiden vaikutuksiin, ja näistäkin toimenpiteistä jää tärkeitä tietoja ilmoittamatta (kuten raportointivuoden lopussa käynnissä olevat kilpailuoikeudelliset tutkinnat ja tapausten lukumäärä). Kilpailuviranomaisten tuloksellisuutta ei myöskään arvioida EU:ssa säännöllisillä ja riippumattomilla arvioinneilla, kuten tekemällä vertaisarviointeja (kohdat 87–90).

Jotta komission avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta suhteessa Euroopan parlamenttiin ja kansalaisiin voidaan parantaa, komission olisi

1. toteutettava säännöllisesti jälkiarviointeja täytäntöönpanopäätösten tuloksellisuudesta, myös niiden vaikutuksista
2. laadittava yhdessä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa lähestymistapa sen suhteen, miten strategisten valvontatavoitteiden saavuttamista arvioidaan säännöllisesti ja riippumattomasti esimerkiksi vertaisarvioinneilla.

Aikatavoite: vuosi 2023 (kohta a) ja vuosi 2024 (kohta b)

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. lokakuuta 2020.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – EU:n kilpailusääntöjen valvonnan oikeudelliset tavoitteet

Liite II – Tärkeimmät viittaukset EU:n kilpailusääntöihin

Liite III – Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston kautta ilmoitetut tutkinnat ja päätösluonnokset vuosina 2010–2019

Liite IV – Yrityskeskittymien valvontaa ja kilpailuoikeudellisia menettelyjä koskevat kilpailun pääosaston tulosindikaattorit

Lyhenteet

BKT: Bruttokansantuote

Euroopan kilpailuviranomaisten verkosto: Komission ja jäsenvaltioiden kansallisten kilpailuviranomaisten verkosto

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

SEUT-sopimus: Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

Sanasto

Bruttokansantuote: Valtion vaurauden yleinen mittari; kansantaloudessa tiettynä aikana tuotettujen tavaroiden ja palvelujen rahamääräinen kokonaismäärä.

Kartelli: Valmistajien tai toimittajien ryhmä, joka toteuttaa koordinoituja toimia pitääkseen markkinahinnat tietyllä tasolla tai rajoittaakseen kilpailua muilla tavoilla, kuten rajoittamalla tuotantoa tai jakamalla markkinoita ja asiakkaita.

Kilpailu: Markkinatilanne, jossa useat riippumattomat tavaroiden toimittajat tai palveluntarjoajat pyrkivät houkuttelemaan asiakkaita.

Kilpailuoikeus: Kilpailulain ja ‑politiikan osa-alue, jolla puututaan kilpailunvastaisiin menettelytapoihin (kuten kartelleihin) sekä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.

Korjaustoimenpide: Keino, jolla yrityskeskittymästä johtuva tai kilpailuoikeusasiaan liittyvä kilpailuongelma ratkaistaan.

Kuluttaja: Tavaran tai palvelun loppukäyttäjä tai välillinen käyttäjä, kuten tuottaja tai vähittäismyyjä.

Ryhmäpoikkeusasetukset: EU:n asetukset, joilla sallitaan tietyntyyppiset rajoittavat sopimukset, vaikka ne ovat muutoin kiellettyjä. Ryhmäpoikkeusasetuksilla on rajoitettu voimassaoloaika, ja komissio tarkastelee niitä uudelleen säännöllisin väliajoin.

Sakkolievennys- ja sakkovapautus: Periaate, jonka mukaan kartelliin osallistuville yrityksille määrätyt sakot voidaan poistaa tai niitä voidaan vähentää tietyin ehdoin, jos yritykset tekevät yhteistyötä kilpailuoikeusviranomaisten kanssa kartellien tutkinnassa.

Sulautuma: Yritysten yhdistyminen siten, että yksi yritys sulautuu toiseen, tai siten, että luodaan uusi yhteisö. Toimenpiteen seurauksena markkinat keskittyvät.

Välitoimet: Toimet, joiden avulla komissio voi määrätä yrityksen lopettamaan tietyn toiminnan, mikäli komissio pitää kyseistä toimintaa ensi näkemältä laittomana.

Yksityisoikeudellinen vahingonkorvausvaatimus: Yksityishenkilöiden ja yritysten oikeudelliset toimet, joilla vaaditaan korvausta kilpailusääntöjen rikkomisesta aiheutuvista vahingoista.

Yritys: Mikä tahansa yhteisö, kuten yhtiö, joka tarjoaa tavaroita tai palveluja tietyillä markkinoilla.

Tarkastusryhmä

Alex Brenninkmeijer (Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen)

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen laati IV tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Jaoston erikoisaloina ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Raphael Debets, kabinettiavustaja Di Hai ja toimialapäällikkö Marion Colonerus.

Tehtävävastaavana toimi Sven Kölling. Tarkastustiimiin kuuluivat Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov ja Giorgos Tsikkos. Kielellisissä kysymyksissä avusti Richard Moore.

Loppuviitteet

¹ SEUT-sopimuksen 101 artiklan 1 kohta (EUVL C 326, 26.10.2012, s. 47).

² SEUT-sopimuksen 101 artiklan 3 kohta. Komissio voi yleisesti todeta tietyntyyppiset sopimukset tai liiketoimintatavat kilpailua edistäviksi ja vapauttaa ne yleisestä kiellosta (ryhmäpoikkeusasetukset). Se voi myös arvioida yksittäisissä tapauksissa, ylittävätkö sopimuksen kilpailua edistävät vaikutukset sen kilpailunvastaiset vaikutukset.

³ SEUT-sopimuksen 102 artikla.

⁴ Tietoa EU:n kilpailusääntöjen valvonnan oikeudellisista tavoitteista on liitteessä I.

⁵ SEUT-sopimuksen 105 artikla sekä neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003, annettu 16 päivänä joulukuuta 2002, perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta (EYVL L 1, 4.1.2003, s. 1).

⁶ Kilpailun pääosaston strateginen suunnitelma vuosiksi 2016–2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf.

⁷ Neuvoston asetus (EY) N:o 139/2004, annettu 20 päivänä tammikuuta 2004, yrityskeskittymien valvonnasta (”sulautuma-asetus”) (EUVL L 24, 29.1.2004, s. 1).

⁸ Asetus (EY) N:o 1/2003, 5 artikla.

⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1, annettu 11 päivänä joulukuuta 2018, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (EUVL L 11, 14.1.2019, s. 3).

¹⁰ Asetus (EY) N:o 1/2003, 16 artikla.

¹¹ Euroopan talousalueesta tehty sopimus, 53–65 artikla (EUVL L 1, 3.1.1994, s. 3).

¹² Asetus (EY) N:o 1/2003, 11 artikla.

¹³ Asetus (EY) N:o 1/2003, 16 artikla.

¹⁴ Sulautuma-asetus, 1 artikla. Pääsääntöisesti tällä tarkoitetaan, että i) kaikkien keskittymään osallistuvien yritysten yhteenlaskettu koko maailmasta kertynyt liikevaihto on yli 5 miljardia euroa ja ii) ainakin kahden yrityksen EU:n alueelta kertynyt liikevaihto on erikseen yli 250 miljoonaa euroa. Liiketoimiin kohdistetaan EU:n yrityskeskittymien valvontatoimia myös silloin, kun i) keskittymään osallistuvien yritysten koko maailmasta kertynyt liikevaihto on yli 2,5 miljardia euroa, ii) niiden liikevaihto kertyy vähintään kolmesta jäsenvaltiosta ja kussakin näistä jäsenvaltioista yhteenlaskettu liikevaihto on suurempi kuin 100 miljoonaa euroa, iii) kussakin edellä ii kohdassa tarkoitetuista jäsenvaltiosta on ainakin kaksi keskittymään kuuluvaa yritystä, joilla kullakin on yli 25 miljoonan euron liikevaihto ja iv) ainakin kahdelle yrityksistä on EU:n alueelta kertynyt yli 100 miljoonan euron liikevaihto.

¹⁵ Alankomaat, Espanja, Italia, Portugali, Ranska ja Saksa.

¹⁶ Tilintarkastustuomioistuin tutki hiljattain, miten komissio valvoo rahoituslaitoksille myönnettävää valtiontukea. Ks. erityiskertomus 21/2020 EU:n rahoituslaitosten valtiontuen valvonta: toimivuustarkastus on tarpeen https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_FI.pdf
Vuonna 2016 tilintarkastustuomioistuin tarkasti koheesiopolitiikan alan valtiontukisääntöjä. Ks. erityiskertomus 24/2016 Koheesiopolitiikan alalla lisätoimet tarpeen valtiontukisääntöjen noudattamisen valvomiseksi ja niitä koskevan tietoisuuden lisäämiseksi (https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_FI.pdf).

¹⁷ Asetus (EY) N:o 1/2003, 17 artikla.

¹⁸ Vuosina 2010–2018 kilpailun pääosaston virkojen määrä väheni hieman 830:stä 804:ään. Kilpailun pääosastossa oli 31.12.2018 yhteensä 77 virkaa kartelliyksiköissä, 171 virkaa operatiivisissa, muita kuin kartelleihin liittyviä kilpailuoikeusasioita käsittelevissä yksiköissä ja 117 virkaa operatiivisissa yrityskeskittymiä käsittelevissä yksiköissä.

¹⁹ Vuodesta 2005 alkaen komissio on toteuttanut toimialatutkinnat rahoituspalveluista (2005), energia-alasta (2005–2007), lääkealasta (2008) ja sähköisestä kaupankäynnistä (2015); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

²⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/104/EU, annettu 26 päivänä marraskuuta 2014, tietyistä säännöistä, joita sovelletaan jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailuoikeuden säännösten rikkomisen johdosta kansallisen lainsäädännön nojalla nostettuihin vahingonkorvauskanteisiin (EUVL L 349, 5.12.2014, s. 1).

²¹ Järjestelyjä, joissa väärinkäytösten paljastajia palkitaan, on EU28-maiden joukossa tällä hetkellä käytössä Liettuassa, Slovakiassa, Unkarissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

²² Ohjeita komission ensisijaisista täytäntöönpanotavoitteista sovellettaessa EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa yritysten määräävän aseman väärinkäyttöön perustuvaan markkinoiden sulkemiseen (EUVL C 45, 24.2.2009, s. 7).

²³ Toisen vaiheen tutkinta on saatava valmiiksi 90 päivässä. Määräaikaa voidaan tietyin perustein pidentää enintään 125 työpäivään.

²⁴ Lainsäädäntöehdotus sisämarkkinoita, yritysten, mukaan luettuna pienten ja keskisuurten yritysten, kilpailukykyä ja Euroopan tilastoja koskevan ohjelman perustamisesta ja asetusten (EU) N:o 99/2013, (EU) N:o 1287/2013, (EU) N:o 254/2014, (EU) N:o 258/2014, (EU) N:o 652/2014 ja (EU) 2017/826 kumoamisesta (18.6.2018).

²⁵ Euroopan komissio, Competition policy for the digital era, Jacques Crémerin, Yves-Alexandre de Montjoyen ja Heike Schweitzerin laatima raportti, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ Saksa ja Itävalta päättivät vuonna 2017 muuttaa kansallista lainsäädäntöään ja ottaa huomioon myös yrityskeskittymän arvon.

²⁷ Mediaaniarvo on 3,8 vuotta.

²⁸ Euroopan tietosuojaneuvoston lausunto, 27.8.2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_fi.pdf.

²⁹ OECD:n tausta-asiakirja, Big data: Bringing competition policy to the digital era, DAF/COMP(2016)14, 2016.

³⁰ Ks. komission perustaman asiantuntijaryhmän loppuraportti (Competition Policy for the Digital Era), jossa tunnistettiin haasteita ja annettiin suosituksia.

³¹ Asetus (EY) N:o 1/2003, 8 artikla.

³² Komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta (EYVL C 372, 9.12.1997, s. 5).

³³ Ohjeita komission ensisijaisista täytäntöönpanotavoitteista sovellettaessa EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa yritysten määräävän aseman väärinkäyttöön perustuvaan markkinoiden sulkemiseen (EUVL C 45, 24.2.2009, s. 7).

³⁴ Komission asetus (EU) N:o 330/2010, annettu 20 päivänä huhtikuuta 2010, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin (EUVL L 102, 23.4.2010, s. 1). Asetuksen voimassaolo päättyy 31.5.2022.

³⁵ Joint memorandum of the Belgian, Dutch and Luxembourg competition authorities on challenges faced by competition authorities in a digital world, lokakuu 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities.

³⁶ Asetus (EY) N:o 1/2003, 23 artiklan 4 kohta.

³⁷ Komission tiedonanto yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa (EUVL C 101, 27.4.2004, s. 43).

³⁸ Liitteessä IV on luettelo kilpailun pääosaston tulosindikaattoreista, jotka koskevat yrityskeskittymien valvontaa ja kilpailuoikeudellisia menettelyjä.

³⁹ OECD, Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities, huhtikuu 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁴⁰ OECD, Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions, 2016, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.

⁴¹ Lisätietoja on verkko-osoitteessa http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html.

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en.

⁴⁴ OECD, Country Studies – European Commission – Peer Review of Competition Law and Policy, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

⁴⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1, annettu 11 päivänä joulukuuta 2018, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti), PE/42/2018/REV/1, EUVL L 11, 14.1.2019, s. 3–33.

⁴⁶ Ks. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool

⁴⁷ Ks. https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Niitä ovat muun muassa komission tiedonanto markkinoiden määritelmästä sekä kilpailu- ja sulautuma-asioista eri toimialoilla; komission vertikaalinen ryhmäpoikkeusasetus ja siihen liittyvät vertikaaliset suuntaviivat, komission tutkimus- ja kehityssopimuksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus sekä erikoistumissopimuksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus ja niihin liittyvät horisontaaliset suuntaviivat; komission moottoriajoneuvoja koskeva ryhmäpoikkeusasetus, uusi kilpailuväline, EU:n sulautumien valvonnan menettely- ja toimivaltanäkökohtien arviointi ja valkoinen kirja ulkomaisista tuista.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en

⁵¹ Ks. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation

⁵² Ks. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf

⁵⁴ Ks. Working Paper: Alemani, E., et al. (2013), ”New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1104, OECD Publishing, Pariisi, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf

⁵⁶ Sen uusin virastojen tuloksellisuutta koskeva raportti julkaistiin vuonna 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf

⁵⁷ Ks. Ilzkovitz et al. (2020), ”The macroeconomic and sectoral impact of competition policy”, luku 13 teoksessa ”Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience”, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Niitä ovat muun muassa komission tiedonanto markkinoiden määritelmästä sekä kilpailu- ja sulautuma-asioista eri toimialoilla; komission vertikaalinen ryhmäpoikkeusasetus ja siihen liittyvät vertikaaliset suuntaviivat, komission tutkimus- ja kehityssopimuksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus sekä erikoistumissopimuksia koskeva ryhmäpoikkeusasetus ja niihin liittyvät horisontaaliset suuntaviivat; komission moottoriajoneuvoja koskeva ryhmäpoikkeusasetus, uusi kilpailuväline, EU:n sulautumien valvonnan menettely- ja toimivaltanäkökohtien arviointi ja valkoinen kirja ulkomaisista tuista.

⁵⁹ Ks. lehdistötiedote osoitteessa https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/ip_20_977

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROPEAN COURT OF AUDITORS
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaavio 10: © OECD, Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions, 2016,
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
.

Tämä käännös ei ollut OECD:n laatima, eikä sitä olisi pidettävä virallisena OECD:n käännöksenä. OECD ei vastaa tämän käännöksen sisällöstä tai mahdollisista virheistä.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.