Contrôle des concentrations dans l'UE et procédures antitrust de la Commission: la surveillance des marchés doit être renforcée

Synthèse

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne défend le principe d'une concurrence loyale entre les entreprises du marché intérieur, dans l'intérêt des consommateurs. À cette fin, la Commission jouit d'importants pouvoirs d'enquête et de décision, en vertu desquels elle peut interdire les accords anticoncurrentiels entre sociétés ou agir à l'encontre des entreprises qui abusent de leur position sur le marché intérieur (ci-après «procédures en matière d'ententes et d'abus de position dominante» ou «procédures antitrust»). La Commission examine également les grandes concentrations d'entreprises afin de contrôler leur impact sur la concurrence au sein du marché intérieur (ci-après «contrôle des concentrations»).

Tant la Commission que les autorités nationales de concurrence (ANC) des États membres de l'UE peuvent appliquer directement les règles de concurrence de l'Union dans les affaires d'entente et d'abus de position dominante faussant les échanges entre États membres. La Commission a défini des critères pour la répartition des dossiers entre les États membres et elle-même.

Le présent rapport porte sur le premier audit que nous avons consacré au rôle de la Commission en tant qu'organe de contrôle de la bonne application des règles relatives aux concentrations ainsi qu'aux ententes et aux abus de position dominante. Ces dix dernières années, l'application des règles de concurrence de l'UE a dû composer avec d'importants changements de dynamique des marchés et a été au centre de l'intérêt et du débat publics. Lors de notre audit, nous nous sommes attachés à établir si la Commission, par l'intermédiaire de sa direction générale de la concurrence, avait réussi à faire respecter les règles de concurrence de l'UE dans le cadre de son contrôle des concentrations et de ses procédures antitrust. À cette fin, nous avons examiné la capacité de détection et d'enquête de la Commission, ainsi que la manière dont elle a utilisé ses pouvoirs d'exécution pour le contrôle des concentrations ainsi que pour l'application des procédures en matière d'ententes et d'abus de position dominante. Nous nous sommes également intéressés à la manière dont la Commission avait coopéré avec les ANC, communiqué les résultats de ses activités de contrôle de l'application des règles et obtenu des informations en retour. Notre rapport met en évidence des aspects qui pourraient influer sur le succès de la Commission, maintenant et à plus long terme.

Nous avons constaté que, dans l'ensemble, la Commission a fait bon usage de ses pouvoirs d'exécution dans le cadre de son contrôle des concentrations et de ses procédures antitrust et que les décisions qu'elle a prises ont permis de résoudre des problèmes de concurrence. Des améliorations s'imposent toutefois dans plusieurs domaines.

Pour ne pas dépendre uniquement des plaintes reçues, la Commission a agi de sa propre initiative pour déterminer quels étaient les problèmes susceptibles de fausser le marché intérieur. Cependant, elle n'a pas consacré suffisamment de ressources à la surveillance des marchés. Les mesures d'incitation destinées à encourager l'autodéclaration de cas ont fonctionné, mais le nombre de ceux-ci a chuté depuis 2015. En classant les cas par ordre de priorité, la Commission a affecté des ressources à des enquêtes pertinentes, mais elle ne l'a pas fait sur la base d'une pondération claire de critères garantissant la sélection des cas présentant le risque le plus élevé.

Le contrôle des concentrations a absorbé une partie substantielle des ressources disponibles. La Commission a appliqué avec succès une procédure simplifiée, mais doit encore donner suite à des mesures de rationalisation complémentaires. Nous avons également constaté que les seuils de chiffre d'affaires pris en considération pour décider si une opération fausserait la concurrence sur le marché intérieur ne garantissent pas forcément que toutes les opérations importantes seront soumises à un examen par la Commission.

Les décisions de la Commission en matière d'ententes et d'abus de position dominante ont permis de résoudre des problèmes de concurrence, mais les enquêtes ont été généralement longues. Comme l'application des règles antitrust n'a lieu qu'après l'apparition d'un problème de concurrence, la durée des procédures peut nuire à l'efficacité des décisions. La Commission a pris des mesures pour accélérer ses procédures antitrust, mais elle a également été confrontée à des enquêtes complexes. Ce fut notamment le cas pour les nouveaux marchés numériques, qui ont nécessité une adaptation des hypothèses traditionnelles en matière de concurrence effective ainsi qu'une évaluation de l'efficacité des outils juridiques existants. En outre, la Commission n'a pas encore mis à jour ses lignes directrices et ses communications afin d'améliorer la sécurité juridique des entreprises opérant sur ces marchés et de soutenir les ANC dans leur propre processus décisionnel.

Une application efficace des règles passe par l'instauration d'amendes dissuasives. Le niveau des amendes infligées par la Commission pour infraction aux règles de concurrence est parmi les plus élevés au monde. Toutefois, une amende sévère aura un impact variable selon la taille des entreprises concernées, la probabilité de détection de l'infraction, les bénéfices potentiels engendrés par celle-ci, ainsi que la durée de l'enquête de la Commission. Jusqu'à présent, cette dernière n'a pas évalué l'effet dissuasif des amendes qu'elle inflige.

Les ANC prennent la plupart des décisions dans les affaires concernées par l'application des règles antitrust de l'UE. Elles ont bien coopéré avec la Commission au sein du Réseau européen de la concurrence, sauf pour ce qui est des priorités en matière de surveillance des marchés et d'application de la législation, qui n'ont pas fait l'objet d'une coordination étroite. Aucun mécanisme permettant une répartition efficace des affaires d'entente et d'abus de position dominante entre la Commission et les ANC n'a été utilisé de manière optimale.

La Commission n'a défini les objectifs à atteindre que d'une manière très générale. Conjuguée à l'absence de données fiables permettant d'assurer un suivi des résultats, cette définition trop vague a rendu difficile l'évaluation de la performance des activités de contrôle de l'application des règles. Alors que des évaluations ex post de l'efficacité de ses travaux favoriseraient une meilleure prise de décision et une meilleure affectation des ressources, la Commission n'en a pas réalisé régulièrement. Sa communication à propos des résultats de ses mesures coercitives reste centrée sur l'activité plutôt que sur l'impact, et il n'y a pour l'instant aucune évaluation régulière et indépendante de la performance des autorités de concurrence dans l'UE.

Nous formulons un certain nombre de recommandations afin de renforcer la capacité de la Commission à:

• accroître la probabilité de détection des infractions;
• rendre plus efficace l'application des règles de concurrence;
• mieux exploiter le potentiel du Réseau européen de la concurrence;
• améliorer la communication des informations relatives à la performance.

Introduction

Les règles de concurrence de l'UE

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) interdit certaines pratiques incompatibles avec le marché intérieur¹. Celles-ci incluent toute forme de collusion entre entreprises qui aurait pour effet ou pour objet de restreindre ou de fausser la concurrence transfrontalière au sein du marché intérieur. L'exemple le plus clair d'un tel comportement illicite est la collusion entre concurrents sous la forme d'ententes secrètes, dans le cadre desquelles des entreprises fixent des prix ou des parts de marché, avec, pour corollaire, une hausse injustifiée de leurs bénéfices au détriment des consommateurs. La coopération peut être autorisée si elle vise à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique, pour autant que les utilisateurs bénéficient d'une partie équitable du profit qui en résulte et que l'effet sur la concurrence soit proportionnel et ne l'élimine pas².

Le TFUE interdit également aux entreprises qui occupent une position dominante sur un marché donné d'en abuser pour éliminer ou réduire la concurrence³. Citons quelques exemples de comportement abusif:

• imposer aux acheteurs l'entreprise dominante pour l'achat d'un produit particulier (achat exclusif);
• fixer des prix à un niveau inférieur aux prix de revient (prix prédateurs);
• imposer des conditions déloyales pour empêcher les concurrents de pénétrer sur le marché (verrouillage);
• imposer des prix non équitables (excessifs) aux acheteurs;
• limiter la production ou le développement technique et réduire ainsi le choix des consommateurs.

La Commission, gendarme des règles de concurrence

En vertu des traités, l'UE dispose d'une compétence exclusive pour établir les règles de concurrence nécessaires au bon fonctionnement du marché intérieur. La Commission doit veiller à ce qu'elles soient appliquées d'une manière uniforme. C'est là une condition essentielle au bon fonctionnement du marché intérieur de l'UE, la Commission corrigeant les imperfections et prenant des mesures lorsque les entreprises ne respectent pas les règles⁴.

L'indépendance des autorités de concurrence est un préalable à une application efficace de la législation. En d'autres termes, une autorité de concurrence devrait décider des cas nécessitant une enquête et des mesures coercitives indépendamment tant des acteurs économiques que des gouvernements et de leurs priorités politiques. Cette indépendance implique également que les autorités de concurrence disposent de ressources suffisantes (à la fois humaines et techniques) pour remplir efficacement leur mission.

La législation de l'UE⁵ confère à la Commission un certain nombre de pouvoirs d'enquête et de décision importants, tels que l'inspection d'entreprises, l'interdiction des ententes ou d'autres comportements anticoncurrentiels, ou l'imposition de sanctions pécuniaires à des entreprises qui enfreignent les règles de concurrence de l'Union. Ces enquêtes sont couramment désignées par l'expression «procédures en matière d'ententes et d'abus de position dominante» ou encore «procédures antitrust». Les décisions de la Commission interdisant une pratique contraire à la concurrence sont contraignantes pour les entreprises concernées, mais elles constituent également un précédent pour les cas analogues. Le TFUE, le règlement (CE) n° 1/2003 et la jurisprudence de l'UE confèrent à la Commission un pouvoir d'appréciation pour:

• définir les objectifs et les concepts économiques sous-jacents d'une «concurrence effective»;
• décider de la manière d'utiliser ses pouvoirs d'investigation et de mener ses enquêtes;
• définir les mesures correctives nécessaires pour mettre fin aux pratiques anticoncurrentielles ou aux concentrations problématiques.

La Commission vise à préserver une structure des marchés qui soit concurrentielle et efficace, dans le but d'améliorer le bien-être des consommateurs et de contribuer à mettre en place un marché intérieur intégré dans l'UE⁶. Il n'existe pas de définition universelle du bien-être des consommateurs. En termes simples, la Commission examine, du point de vue économique, la manière dont la concurrence sur les marchés de l'UE sert l'intérêt des consommateurs pour ce qui est du prix, de la qualité et du choix de biens ou de services, et de l'innovation.

La Commission est également chargée de surveiller les restructurations de l'industrie lorsqu'elles ont potentiellement un impact négatif sur la concurrence au sein du marché intérieur (par exemple lorsque deux entreprises indépendantes fusionnent ou créent une entité économique commune, c'est-à-dire une «entreprise commune de plein exercice»). Ces consolidations, qui font partie des événements normaux d'une économie de marché, peuvent favoriser une affectation efficiente des actifs de production, mais aussi avoir un effet préjudiciable sur la concurrence. Dans ce cas, une intervention de la Commission peut être nécessaire pour préserver le bon fonctionnement du marché intérieur. Il s'agit du «contrôle des concentrations dans l'UE», une matière régie par un règlement du Conseil⁷.

Le contrôle d'une concentration a lieu avant la concrétisation de l'opération et dans des délais serrés (système de contrôle ex ante), tandis qu'une procédure antitrust ne peut être engagée par la Commission qu'après qu'une entreprise a été soupçonnée d'avoir enfreint les règles de concurrence (système de contrôle ex post). Ces dix dernières années, la Commission a examiné en moyenne plus de 300 notifications de concentration et environ 200 cas d'entente ou d'abus de position dominante par an.

Au sein de la Commission, toutes les décisions importantes dans les affaires de concurrence et concernant les questions de politique, telles que les propositions législatives, les communications et les lignes directrices, relèvent de la responsabilité du collège des commissaires. Ce dernier a délégué au commissaire chargé de la concurrence le pouvoir d'adopter unilatéralement certains types de décisions de moindre importance qui ne soulèvent pas de questions de politique particulières. Ce commissaire supervise la direction générale de la concurrence (DG COMP). Celle-ci examine les notifications de concentration, mène des enquêtes sur les concentrations ainsi que sur les ententes et les abus de position dominante, et, en coopération avec d'autres services de la Commission, prépare des décisions et des documents d'orientation, y compris des propositions législatives, en vue de leur adoption par la Commission.

Rôle des autorités nationales dans les procédures antitrust

Tant la Commission que les autorités nationales de concurrence (ANC) des États membres de l'UE sont habilitées à appliquer directement les règles de concurrence de l'Union dans les affaires d'entente et d'abus de position dominante faussant les échanges entre États membres (voir encadré 1)⁸.

Si cette approche décentralisée de l'«application parallèle» a considérablement étendu le champ d'application des règles de l'UE en matière d'ententes et d'abus de position dominante, il incombe en dernier ressort à la Commission de veiller à ce que les ANC appliquent les règles de manière uniforme¹⁰. Elle est également compétente pour prendre des décisions qui s'appliquent à l'ensemble du territoire de l'Espace économique européen (États membres de l'UE, Islande, Liechtenstein et Norvège)¹¹.

L'application parallèle des règles antitrust de l'UE exigeant une coopération étroite, la Commission et les ANC ont créé le Réseau européen de la concurrence (REC)¹², un mécanisme qui leur permet i) de décider de l'autorité de concurrence qui mènera l'enquête et ii) d'échanger des informations sur les mesures d'enquête et les décisions d'exécution qu'elles ont l'intention de prendre. Le REC comporte également un comité consultatif composé de membres des ANC, que la Commission est tenue de consulter avant d'adopter ses décisions définitives en matière de concurrence.

Les juridictions nationales jouent un rôle complémentaire dans l'application de la législation, étant donné qu'elles traitent les litiges entre particuliers impliquant des questions relatives aux règles antitrust de l'UE. Leurs décisions ne peuvent annuler une décision de la Commission¹³.

Les ANC jouissent d'un pouvoir d'appréciation considérable lorsqu'elles doivent décider d'enquêter ou non sur une infraction et fixer les sanctions financières. Dans leurs décisions, qui sont contraignantes sur le territoire de l'État membre, elles doivent respecter les principes établis par la Commission dans ses décisions ou par une juridiction. Les communications et les lignes directrices de la Commission relatives à l'exécution des décisions prises dans les affaires d'entente et d'abus de position dominante ne sont pas contraignantes pour les ANC, mais elles influencent leurs décisions. Les juridictions nationales peuvent demander l'avis de la Commission sur l'interprétation des règles de concurrence de l'UE et soumettre des demandes de décision préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne. Lorsque la Commission ouvre sa propre enquête, les ANC sont libérées de toute intervention dans l'affaire concernée.

L'application parallèle des règles antitrust de l'UE est illustrée à la figure 1.

Source: Cour des comptes européenne.

Contrôle des concentrations au niveau de l'UE et des États membres

La Commission est chargée d'enquêter sur les concentrations d'entreprises lorsque le chiffre d'affaires des sociétés qui fusionnent dépasse un seuil fixé par la législation de l'UE¹⁴. En deçà de ce seuil, les États membres peuvent se charger d'évaluer les concentrations selon leurs législations nationales respectives. Il est possible de transférer des affaires dans le cadre du système de renvoi mis en place entre la Commission et les États membres, ce qui offre une certaine flexibilité. Ainsi, la Commission peut réattribuer une affaire à un État membre, ou inversement, sous certaines conditions (voir figure 2).

Source: Cour des comptes européenne.

Si la Commission constate qu'un projet de concentration entraverait de manière significative l'exercice d'une concurrence effective, elle peut soit l'interdire, soit l'autoriser sous réserve que soient mis en œuvre des engagements contraignants proposés par les parties à la concentration et visant à prévenir les problèmes de concurrence sur les marchés concernés.

Lorsqu'une opération de concentration relève de la compétence d'une ANC, celle-ci décide en toute autonomie de l'approuver ou non sur la base de sa seule législation nationale. Cependant, dans six États membres, les gouvernements nationaux – généralement par l'intermédiaire de leur ministre de l'économie – peuvent exceptionnellement annuler une décision d'interdire une opération de concentration ou modifier les engagements pour des raisons d'intérêt public (par exemple s'ils estiment que les effets anticoncurrentiels sur les marchés concernés sont largement compensés par la nécessité de préserver l'emploi ou de développer un secteur d'activité particulier au niveau national)¹⁵.

Étendue et approche de l'audit

Au cours des dix dernières années, le nombre d'opérations de concentration au niveau de l'UE a augmenté d'environ 40 % et l'émergence de nouveaux marchés numériques a sérieusement compliqué l'application des règles de concurrence. Nous n'avions pas encore établi de rapport sur les activités de la Commission dans les domaines du contrôle des concentrations et des procédures antitrust. Dans le cadre de notre audit, nous avons cherché à comprendre la manière dont la Commission mène ces activités et à relever les problèmes susceptibles d'avoir, maintenant et à plus long terme, une incidence sur leur réussite.

Nous nous sommes demandé si la Commission avait réussi à faire respecter les règles de concurrence de l'UE dans le cadre de son contrôle des concentrations et de ses procédures antitrust. Nous avons plus précisément examiné si la Commission:

1. disposait d'une capacité de détection et d'enquête suffisante;
2. avait fait bon usage de ses pouvoirs d'exécution lors de son contrôle des concentrations et de ses procédures antitrust;
3. avait collaboré efficacement avec les ANC;
4. avait mis en place un cadre permettant de communiquer les résultats de ses activités de contrôle de l'application des règles et d'obtenir des informations en retour.

Aux fins de cet audit, nous avons examiné les documents disponibles à la Commission et mené des entretiens avec des membres de son personnel. En ce qui concerne le contrôle des concentrations, nous avons analysé les dossiers relatifs à 13 projets de concentration notifiés à la Commission au titre du règlement sur les concentrations entre 2010 et 2017. Pour ce qui est des procédures antitrust, nous avons contrôlé un échantillon de 37 cas pour lesquels la Commission avait lancé une enquête au cours de la même période, mais nous avons également examiné des rapports et d'autres documents concernant les activités pour les années 2018 et 2019. Nous nous sommes en outre intéressés, sur la base d'un échantillon de 38 cas, à l'analyse de la Commission portant sur les notifications adressées par les ANC au titre de l'article 11 du règlement (CE) n° 1/2003, c'est-à-dire les cas où une ANC avait informé officiellement la Commission de l'ouverture, au niveau national, d'une enquête antitrust ou soumis un projet de décision d'exécution. Nous avons sélectionné tous les cas sur la base de critères de risque.

En outre, afin de collecter des informations, nous nous sommes rendus auprès des ANC de Bulgarie, de France, des Pays-Bas et de Pologne, en raison de leurs caractéristiques institutionnelles très différentes. Nous avons également eu des réunions avec des représentants de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Dans le cadre de notre audit, nous n'avons pas examiné comment la Commission faisait respecter les règles en matière d'aides d'État, qui constituent un autre domaine dans lequel elle est chargée de surveiller la concurrence¹⁶. De nombreux facteurs au niveau de l'UE ou des États membres peuvent influer sur le caractère effectif de la concurrence. Citons le droit des brevets, le droit fiscal national, la réglementation sectorielle (par exemple dans le domaine du transport de passagers ou des télécommunications), les règles spécifiques en matière de protection des consommateurs ou encore la politique commerciale concernant les pays tiers. Tous ces facteurs sortent du cadre strict du rôle dévolu à la Commission en matière de contrôle de l'application des règles de concurrence, tel que l'entend le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, et ne sont donc pas couverts par notre audit.

Observations

La capacité de surveillance, de détection et d'enquête de la Commission est limitée à certains égards

La Commission reçoit une multitude d'informations plus ou moins officielles de la part des acteurs du marché et des ANC à propos de possibles problèmes de concurrence ou d'éventuelles infractions aux règles antitrust. Dans le cas de plaintes officielles pour entente ou abus de position dominante, la Commission est juridiquement tenue d'examiner minutieusement les problèmes qui sont portés à son attention. Toutefois, la qualité des informations communiquées varie considérablement et ne reflète pas forcément les problèmes de concurrence les plus importants qui frappent le marché intérieur. Par conséquent, pour être pleinement efficace, une autorité de concurrence ne devrait pas seulement réagir aux plaintes qui lui sont soumises, mais aussi encourager la notification des cas et être capable de détecter, de sa propre initiative, des affaires d'entente et d'abus de position dominante.

Si la DG COMP est tenue d'examiner toutes les opérations de concentration qui lui sont notifiées (voir point 16), elle jouit d'un pouvoir d'appréciation pour décider d'enquêter ou non sur les infractions présumées aux règles antitrust. Étant donné que la DG COMP reçoit généralement plus d'informations sur les problèmes de concurrence qu'elle ne peut réellement en examiner avec les ressources dont elle dispose, elle doit fixer des priorités.

Nous avons dès lors examiné si la Commission:

1. disposait de capacités appropriées pour détecter les pratiques anticoncurrentielles;
2. avait établi des priorités en matière d'application des règles antitrust sur la base de critères objectifs, afin de concentrer ses ressources sur les cas présentant l'impact potentiel le plus élevé.

Le manque de ressources se répercute sur la capacité de détection de la Commission

Pour pouvoir lancer des enquêtes antitrust de sa propre initiative, la Commission a besoin d'une expertise relative aux secteurs économiques concernés par le marché intérieur, mais aussi d'informations ciblées. À cette fin, elle peut utiliser un certain nombre d'outils pour surveiller les marchés et détecter les infractions. Elle peut, par exemple, collecter et analyser des informations accessibles au public ou des données de marché, ou encore procéder à des évaluations sur des thèmes ou des cas spécifiques (études exploratoires ou analytiques). Elle peut également procéder à des analyses plus approfondies des restrictions de concurrence sous la forme d'études de marché ou d'enquêtes sectorielles formelles¹⁷.

En matière d'affectation de ressources à la mise en œuvre des règles de concurrence, la DG COMP dépend des dotations budgétaires annuelles de la Commission et doit dès lors rivaliser avec les autres DG pour obtenir les ressources dont elle a besoin. L'effectif total est resté relativement stable au cours des dix dernières années¹⁸, et les transferts entre les trois instruments (contrôle des concentrations, enquêtes antitrust et aides d'État) ont été limités. Nous avons constaté que, depuis 2010, le nombre de nouvelles affaires antitrust enregistrées par la DG COMP était resté relativement stable, tandis que celui des nouveaux cas de concentration n'avait cessé d'augmenter au cours de la même période. Étant donné que le contrôle des concentrations est une obligation légale de la Commission, la DG COMP a dû y consacrer des ressources importantes (voir point 41). Avec le reste du personnel disponible, la DG COMP n'est pas en mesure de donner suite à toutes les plaintes reçues et doit donc fixer des priorités.

Par conséquent, les ressources disponibles pour surveiller les marchés et détecter de nouveaux cas de manière proactive (sur la base d'enquêtes sectorielles, par exemple) sont limitées. Le niveau, l'homogénéité et la qualité de la surveillance des marchés dépendent largement de l'esprit d'initiative, de la disponibilité et de l'expérience des différents agents de la DG COMP. Depuis 2005, par manque de ressources, la Commission n'a effectué que quatre enquêtes sectorielles, qui ont permis de détecter des infractions aux règles de concurrence¹⁹. L'enquête de 2015 sur le commerce électronique a exigé une équipe d'environ 15 équivalents temps plein sur une période de 18 à 24 mois.

Malgré les nouvelles enquêtes ouvertes sur le commerce électronique, le nombre total de cas recensés par la DG COMP de sa propre initiative n'a cessé de diminuer, après avoir connu un pic en 2015 (voir figure 3).

Source: Commission européenne.

Dès 1996, la Commission a décidé de prévoir des mesures d'incitation («programme de clémence») à l'intention des entreprises impliquées dans des ententes afin qu'elles lui communiquent des informations privilégiées. La première société d'une entente à entreprendre cette démarche peut ainsi échapper complètement aux amendes (immunité) et toute entreprise qui lui emboîterait le pas peut voir l'amende qui lui est infligée réduite.

La Commission dépend largement de ce mécanisme pour la détection des ententes. Durant la période 2010‑2017, 23 des 25 ententes ayant fait l'objet d'une enquête ont été signalées dans le cadre de demandes de clémence. Seules deux enquêtes ont été lancées à la suite des propres travaux de détection de la Commission.

En ce qui concerne le nombre total de décisions antitrust prises par la Commission à l'égard de cas enregistrés au cours de la période 2010‑2017 (y compris les affaires d'entente), 50 % des décisions adoptées au 31 décembre 2018 trouvaient leur origine dans des demandes de clémence.

Environ 15 % des demandes de clémence reçues ont donné lieu à une enquête officielle de la Commission, avec pour résultat, dans 60 % des cas, des décisions d'interdiction et des amendes. Ce taux peu élevé de 15 % s'explique par le fait que souvent, les demandeurs ne remplissaient pas les conditions, qu'il n'existait, à première vue, aucun élément probant attestant une quelconque infraction aux règles, que les cas soumis n'étaient pas une priorité pour la Commission, ou que celle-ci n'était pas l'autorité la mieux placée au sein du REC pour ouvrir une enquête. Dans cette dernière hypothèse, les ANC peuvent engager une procédure sur la base du transfert du cas par la Commission ou de leur propre initiative. En outre, depuis 2015, le nombre annuel de cas signalés à la Commission au moyen du mécanisme de clémence a considérablement diminué (voir figure 4).

Source: Commission européenne.

La Commission n'a pas encore évalué de manière approfondie la raison pour laquelle le nombre de demandes de clémence ou d'immunité tend à baisser. En raison de cette tendance, qui semble également refléter celle qui prévaut ailleurs, il est difficile de tirer des conclusions sur la question de savoir si le nombre d'ententes sur le marché intérieur a effectivement diminué, ce qui est théoriquement possible, ou si les entreprises ont peur de voir une telle demande les exposer à des actions privées en dommages et intérêts intentées par des victimes d'infractions aux règles antitrust de l'UE. Une directive de l'Union adoptée en 2014 visait à faciliter les demandes d'indemnisation de ce type²⁰. Nous ne pouvons donc exclure que des entreprises engagées dans une entente s'abstiennent d'introduire une demande de clémence, puisque, si elles peuvent échapper à une amende, rien n'empêche les victimes de leur cartel de leur réclamer d'importants dommages et intérêts pour les préjudices subis. Il se peut aussi que les entreprises soient tout simplement devenues plus habiles à dissimuler les ententes.

En 2016, la DG COMP a décidé de travailler à l'amélioration de ses moyens de détecter les cas potentiels ayant une forte incidence sur le marché intérieur. Depuis 2017, dans le cadre de cette initiative, le site internet de la Commission propose un outil de lancement d'alerte à toute personne qui souhaiterait fournir de manière anonyme des informations sur les ententes et autres pratiques anticoncurrentielles. Les informations ainsi reçues ont alimenté les activités de surveillance des marchés de la Commission, mais au moment de l'audit, elles n'avaient donné lieu qu'à une seule inspection sur place, qui n'a pas abouti à l'ouverture d'une procédure formelle. La Commission n'a pas encore proposé d'autres mesures d'incitation pour encourager la notification des infractions, telles que la rémunération des lanceurs d'alerte²¹.

L'approche suivie pour établir l'ordre de priorité des cas n'était pas optimale

Comme cela a été précisé au point 28, en raison du nombre élevé (le «stock») de cas d'infraction potentiels aux règles antitrust en attente (voir figure 5), la DG COMP a dû opérer une sélection pour ses enquêtes. Pour exploiter efficacement ses ressources, elle devrait privilégier les cas présentant l'impact potentiel le plus élevé sur le marché intérieur et les consommateurs.

Source: Commission européenne.

La DG COMP a utilisé un certain nombre de critères pour sélectionner les actions. Par exemple, selon les orientations relatives aux infractions potentielles définies à l'article 102 du TFUE²², elle devrait se concentrer, entre autres, sur les types de pratiques d'éviction qui sont les plus préjudiciables aux consommateurs. Toutefois, nous n'avons pas trouvé de critères pondérés clairs pour garantir la sélection des cas présentant le risque le plus élevé pour la concurrence ou le bien-être des consommateurs sur le marché intérieur et dans tous les secteurs économiques concernés.

La Commission a fait bon usage de ses pouvoirs d'exécution, mais il reste des défis à relever

Une application efficace des règles en matière de concentrations et d'ententes suppose que la Commission agisse dans l'intérêt des citoyens de l'UE afin de garantir qu'ils puissent acheter des biens et des services de haute qualité à des prix équitables. Nous avons dès lors examiné comment la Commission avait:

1. appliqué ses procédures de contrôle des concentrations;
2. conduit ses enquêtes antitrust;
3. relevé les nouveaux défis en matière de respect des règles;
4. infligé des amendes à caractère dissuasif.

La Commission a pris toutes les décisions relatives aux concentrations dans les délais légaux, mais leur nombre croissant met sous pression des ressources déjà limitées

En vertu des règles en vigueur, la Commission doit généralement évaluer l'incidence d'une concentration sur les marchés concernés dans un délai de 25 jours ouvrés («enquête de phase I») et décider de l'autoriser ou d'ouvrir une seconde enquête approfondie, dite «de phase II»²³. Nous avons examiné si, tout en respectant les délais, elle avait abordé tous les aspects pertinents d'une opération notifiée avant de prendre une décision, et si elle exerçait une surveillance efficace de toutes les concentrations susceptibles d'altérer de manière substantielle la concurrence sur le marché intérieur de l'UE.

Le contrôle des concentrations a entraîné une charge de travail considérable. Selon les données de la DG COMP, entre 2012 et 2017, il a absorbé, en moyenne, environ 28 % du temps total consacré aux cas relevant des trois instruments (contrôle des concentrations, enquêtes antitrust et aides d'État) et entre 11 % et 14 % de l'ensemble des ressources disponibles de la DG en question. Si le niveau des ressources humaines est resté relativement stable, le nombre de cas notifiés à la Commission a augmenté ces dernières années, de même que le volume des données à analyser (voir figure 6).

Source: Commission européenne.

Nous avons constaté que, dans 18 États membres ainsi que dans des pays tiers tels que l'Australie, le Canada et les États-Unis, les ANC font payer un droit aux sociétés qui déposent une notification de concentration. Cette pratique permet au budget de l'État de récupérer, au moins partiellement, les coûts exposés pour réaliser l'examen de l'opération de concentration. La Commission a décidé de ne pas proposer le paiement d'un droit de dépôt de dossier, qui pourrait contribuer au financement de ses activités de contrôle de l'application des règles, mais ce choix ne s'appuyait pas sur une analyse coûts-avantages approfondie. Au lieu de cela, pour le cadre financier pluriannuel 2021‑2027, elle a proposé, au niveau du budget général de l'UE, une dotation spécifique pour le contrôle de l'application des règles de concurrence, comme on peut le lire dans sa proposition de programme en faveur du marché unique de 2018²⁴. Celle-ci vise, entre autres, à permettre à la Commission de mieux faire face aux difficultés résultant de l'augmentation continue du volume des communications électroniques, des mégadonnées, de l'intelligence artificielle et des algorithmes.

Notre examen d'un échantillon de notifications a montré que la Commission avait évalué les aspects pertinents des opérations et achevé, dans tous les cas, son contrôle des concentrations dans les délais légaux. Pour la vaste majorité des notifications (94 % sur la période 2010‑2017), la Commission n'a constaté aucun problème de concurrence et déclaré que les opérations de concentration étaient compatibles avec le marché intérieur.

En raison des délais légaux serrés, la DG COMP s'est largement appuyée sur les données et informations fournies par les parties à la concentration, sur des informations accessibles au public, telles que les statistiques de l'industrie ou du commerce, et sur les réponses de tiers (c'est-à-dire les acteurs du marché) aux questionnaires de la Commission dans le cadre des enquêtes de marché. En particulier dans les enquêtes complexes, la Commission éprouve des difficultés à recouper systématiquement les informations et à en vérifier ainsi l'exactitude en raison d'un manque de ressources et du volume de données à contrôler. En outre, les tiers invités à émettre un avis sur l'opération de concentration envisagée ne sont pas nécessairement en mesure de répondre dans les brefs délais impartis, auquel cas leur avis ne peut être pris en compte.

Pour réduire sa charge de travail ainsi que celle des entreprises concernées, la Commission a décidé, en 2013, d'étendre les catégories relevant de la procédure simplifiée, c'est-à-dire les concentrations qui ne posent généralement pas de problème (voir figure 7). Jusqu'au déclenchement de la pandémie de COVID-19, il n'a pas été possible pour les entreprises qui fusionnent de soumettre des notifications de concentration par la seule voie électronique, même si cela aurait pu faciliter le traitement des données.

Source: Commission européenne.

En 2016, la Commission a lancé une évaluation de certains aspects du système de l'UE relatif aux concentrations, notamment les possibilités de rationaliser davantage ses procédures de contrôle en la matière. Nous avons toutefois constaté qu'elle n'avait pas encore pris de mesures concrètes pour traiter, par exemple, les situations suivantes:

• pour l'instant, lorsqu'elles exercent des activités dans plusieurs États membres, les entreprises doivent recourir à une procédure de saisine longue et complexe si elles souhaitent que la Commission examine une opération inférieure au seuil de chiffre d'affaires (voir point 16) et éviter ainsi un traitement du dossier par chaque ANC concernée;
• environ 25 % des notifications simplifiées présentées entre 2010 et 2017 concernaient des cas où de grandes entreprises avaient acquis le contrôle en commun d'une autre société (entreprise commune) qui avait une activité commerciale limitée dans l'UE ou n'en avait pas ni n'en prévoyait. Prenons un exemple: une grande entreprise de l'Union crée une entreprise commune avec une société d'Asie, mais l'entreprise commune ne développera des activités que sur des marchés asiatiques. Toutefois, de telles opérations ne posent en principe aucun problème de concurrence pour le marché intérieur.

Comme nous l'avons indiqué au point 16, la dimension européenne d'une concentration d'entreprises est définie par référence au chiffre d'affaires annuel des sociétés qui fusionnent. Il s'agit là d'un bon indicateur de la taille de l'opération et, partant, de son impact sur les marchés. Il se peut toutefois qu'elle ne couvre pas certaines concentrations importantes. Dans l'industrie pharmaceutique, sur les marchés des nouvelles technologies ou dans le secteur numérique, par exemple, les acquisitions à haute valeur de sociétés dont le chiffre d'affaires est encore peu élevé peuvent menacer la concurrence effective sur le marché intérieur. Elles peuvent permettre à l'acquéreur de conquérir rapidement une position dominante dans un nouveau marché encore modeste ou d'abandonner le développement de nouveaux produits pour protéger son propre portefeuille. Nous constatons que la Commission est consciente qu'à l'exception de quelques cas signalés par les ANC, ces opérations de concentration ont échappé à son contrôle. Le rapport 2019 du groupe d'experts fondé par la Commission sur la politique de concurrence à l'ère du numérique²⁵ a conclu qu'il était trop tôt pour modifier les seuils légaux. Par conséquent, contrairement à certains États membres, la Commission n'a pas encore pris de mesures pour résoudre le problème²⁶.

Les décisions de la Commission en matière d'ententes et d'abus de position dominante ont permis de résoudre les problèmes de concurrence, mais les procédures restent longues

La Commission traite tout un éventail d'affaires d'entente et d'abus de position dominante, dont l'importance est variable sur le plan du volume du marché ou des marchés géographiques concernés. Entre 2010 et 2019, la Commission a adopté 118 décisions d'interdiction formelle ou accepté des engagements de sociétés visant à mettre fin à un comportement anticoncurrentiel dans des affaires d'entente ou de position dominante (voir figure 8).

Source: Commission européenne.

Nous avons examiné si la Commission avait réalisé ses enquêtes d'une manière appropriée et dans un délai raisonnable. Nous avons constaté que les ressources et la capacité technique de la DG COMP ont été remises en question par l'évolution de certains éléments au cours des dernières années:

• l'augmentation du nombre de décisions prises;
• le volume croissant d'informations et de données à traiter et à analyser, la Commission ayant la «charge de la preuve»;
• la complexité croissante des questions juridiques à examiner.

L'intervention de la Commission dans les affaires d'entente et d'abus de position dominante vise à mettre fin à toute infraction aux règles de concurrence de l'UE et à rétablir une concurrence loyale et effective. Sur la base de notre échantillon de décisions de la Commission, nous concluons que, lorsque celle-ci a décidé d'ouvrir une procédure formelle, elle a obtenu un résultat sous la forme d'une interdiction ou d'une décision sur les engagements répondant aux préoccupations en matière de concurrence.

L'un des facteurs importants de l'efficacité de la Commission dans son contrôle de l'application des règles de concurrence réside dans sa capacité, en étroite collaboration avec les ANC, à mobiliser des ressources et à effectuer simultanément des inspections sur site dans un grand nombre d'États membres. Nous avons observé que cela avait permis à la Commission, dans la grande majorité des cas contrôlés, de recueillir les preuves nécessaires pour mener à bien ses procédures.

De nombreuses sociétés faisant l'objet d'enquêtes de la Commission font appel des décisions devant les juridictions de l'UE. Le nombre d'affaires est supérieur à celui des décisions en matière de concurrence, étant donné qu'une même décision de la Commission peut être adressée à plusieurs entreprises. Par nature, le contrôle juridictionnel se limite à la solidité juridique et à la qualité de la gestion du dossier. Le nombre d'affaires pendantes devant les juridictions est en baisse et, dans l'ensemble, la Commission a été en mesure de défendre avec succès un nombre sans cesse élevé de ses décisions (voir tableau 1).

Pour une application efficace des règles de concurrence, la Commission doit prendre ses décisions dans un délai raisonnable, de manière à réduire au minimum les coûts économiques pour les entreprises et les consommateurs victimes d'une infraction.

Contrairement aux règles applicables en matière de contrôle des concentrations (voir point 40), la législation de l'UE ne prévoit pas de délai dans lequel la Commission doit mener ses enquêtes dans le domaine des ententes et des abus de position dominante. En moyenne, à partir de l'enregistrement d'un cas, c'est-à-dire généralement au moment où il y a suffisamment d'éléments probants pour ouvrir une enquête préliminaire, il a fallu environ quatre ans²⁷ à la Commission pour clore une enquête antitrust par une décision officielle. Les procédures ont été particulièrement longues pour les enquêtes en matière d'ententes, qui ont duré plus de quatre ans en moyenne, et pour les cas complexes d'abus de position dominante dans les secteurs des transports, de l'énergie et du numérique. En ce qui concerne la période couverte par notre audit, nous avons relevé plusieurs cas où la Commission avait mis jusqu'à huit ans pour prendre une décision.

Certains retards dans le traitement des dossiers étaient directement imputables à la Commission. D'autres, en revanche, échappaient à son contrôle. Citons par exemple le cas de sociétés faisant l'objet d'une enquête qui ont demandé systématiquement des prolongations de délais, répondu aux demandes d'informations avec des retards considérables (entre quatre et huit mois, voire jusqu'à un an et demi) ou tiré la procédure en longueur en soumettant des propositions stériles relatives aux engagements qu'elles prendraient. En outre, étant donné que les parties introduisent souvent un recours devant les juridictions de l'Union (voir point 52), cela peut entraîner des retards importants dans la prise d'effet d'une décision de la Commission.

Depuis 2017, la DG COMP a déployé des efforts considérables pour accélérer les choses:

• en 2018, elle a introduit une nouvelle «pratique de coopération» pour les sociétés impliquées dans une enquête antitrust ne concernant pas une entente. Ce dispositif est similaire à la «procédure de transaction» que la Commission applique déjà depuis 2008 lors de ses enquêtes en matière d'ententes. Les entreprises qui reconnaissent l'infraction et leur responsabilité à cet égard et qui coopèrent étroitement avec la Commission au cours de l'enquête peuvent bénéficier d'une réduction du montant des amendes;
• elle a rationalisé son organisation en introduisant des chaînes d'autorisation simplifiées pour les documents non liés à une affaire, de meilleures orientations pour les gestionnaires de dossiers, une plus grande souplesse dans l'affectation du personnel au sein de la DG, et une meilleure coordination de la gestion des dossiers entre les différents services concernés. Elle a également commencé à développer une nouvelle gestion commune des cas, axée sur les processus. Il y a toutefois eu des retards importants, et le système ne sera pas pleinement opérationnel avant la fin de 2020, que ce soit pour la lutte contre les ententes et les abus de position dominante ou pour le contrôle des concentrations. Jusque-là, le traitement des dossiers continuera à consommer inutilement d'importantes ressources;
• en 2018, la DG COMP a adopté une stratégie visant à utiliser des techniques d'intelligence artificielle pour accélérer davantage les recherches d'informations et faciliter l'analyse des documents. Compte tenu des contraintes budgétaires et en matière de ressources humaines, la première série de résultats concrets devrait être disponible en 2020 uniquement en mode pilote, avant un élargissement prévu à partir de 2021.

La Commission n'a pas encore pleinement résolu les nouveaux problèmes complexes liés à l'application des règles aux marchés numériques

Avec l'avènement du numérique, de nouvelles formes de marchés, de produits et de services ont fait leur apparition et nécessitent une adaptation des postulats et définitions traditionnels concernant la concurrence effective (voir encadré 2). Ces dernières années, les autorités de concurrence ont réfléchi à la manière de relever ces défis dans divers forums, tels que les tables rondes de l'OCDE et le REC. Sur la base de notre examen des documents disponibles et des décisions de la Commission, nous avons évalué la mesure dans laquelle les outils dont elle dispose actuellement étaient suffisants pour résoudre les problèmes posés par les marchés numériques.

Bien que la Commission ait pris un certain nombre de décisions pour relever les défis posés par l'économie numérique, d'importants problèmes restent à résoudre. Par exemple, les pratiques suivies sur les marchés numériques peuvent nuire aux consommateurs. Cependant, la Commission peine à trouver des solutions appropriées aux problèmes de concurrence manifestes, étant donné que le préjudice pour le consommateur peut être particulièrement difficile à établir³⁰. Cela concerne non seulement les entreprises de l'internet, mais aussi tous les autres secteurs de l'économie qui s'engagent dans la voie de l'innovation numérique, comme ceux de l'énergie, des télécommunications, des services financiers et des transports.

En vertu de la législation de l'UE en vigueur, le contrôle, par la Commission, de l'application des règles antitrust ne peut avoir lieu qu'a posteriori, c'est-à-dire après l'apparition d'un problème de concurrence (voir point 08), une intervention qui peut s'avérer trop tardive pour résoudre un problème de concurrence, en particulier dans l'économie numérique. Or, en dehors du contrôle des concentrations, la Commission ne dispose actuellement d'aucun outil qui lui permettrait d'intervenir en amont, c'est-à-dire avant l'apparition d'un problème de concurrence. À cet égard, nous observons que deux États membres ont déjà lancé des initiatives visant à modifier leur législation nationale.

D'autres sociétés touchées par les infractions de rivaux aux règles de concurrence peuvent avoir subi une baisse substantielle de leur chiffre d'affaires ou ont même dû se retirer du marché au cours des années qu'il a fallu à la Commission pour prendre une décision. La législation de l'UE habilite la Commission à ordonner des mesures provisoires avant de statuer définitivement sur le fond. Cette disposition permet de limiter le préjudice le cas échéant. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1/2003 et jusqu'en 2019, la Commission n'a pas usé de cette prérogative, car celle-ci l'oblige à prouver que l'entreprise concernée cause un «préjudice irréparable à la concurrence»³¹. En conséquence, elle a estimé que de telles mesures risquaient même de ralentir encore les procédures et, si elles étaient prématurées ou inappropriées, d'aggraver le préjudice causé à la concurrence. Ce n'est qu'en octobre 2019 qu'elle a eu recours pour la première fois à cette possibilité contre une entreprise.

La Commission développe son point de vue sur les problèmes de concurrence au cas par cas, selon les principes généraux d'une concurrence effective et du bien-être des consommateurs (voir point 06). Afin d'améliorer la prévisibilité de ses décisions d'exécution, elle a publié un ensemble complexe de lignes directrices, de communications, de décisions, de règlements d'exemption et d'autres documents (voir annexe II).

Nous avons constaté que les lignes directrices et les communications de la Commission donnaient un bon aperçu de la manière dont elle conçoit certaines questions de concurrence. Cependant, elle ne les a pas encore mises à jour pour tenir compte des nouveaux défis, alors que cela lui permettrait de clarifier sa position, de mieux faire comprendre le processus décisionnel et d'améliorer la prévisibilité pour les entreprises. À titre d'exemple, la communication de la Commission sur la définition du marché en cause³² date de 1997, une époque où le monde numérique n'en était encore qu'à ses balbutiements. De même, les orientations de la Commission publiées en 2009 sur les priorités en matière de contrôle de l'application des règles en ce qui concerne les pratiques d'éviction abusives des entreprises dominantes³³ ou le règlement d'exemption par catégorie pour les catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées ne mentionnent aucune des caractéristiques propres à l'ère numérique³⁴.

La nécessité de fournir des orientations, également en amont (avant que la jurisprudence ne se constitue – voir point 61), a elle aussi été mise en évidence récemment, par exemple i) dans le rapport final du groupe d'experts Competition Policy for the Digital Era financé par la Commission et ii) dans un mémorandum commun des autorités de concurrence de Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg sur les défis à relever par les autorités de concurrence dans un monde numérique³⁵. Ces orientations aideraient les ANC et réduiraient le risque d'incertitude et de décisions incohérentes lorsque les autorités sont confrontées à de nouveaux cas de concurrence.

La Commission a infligé des amendes élevées sans toutefois être certaine de leur effet dissuasif

La Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'infliger une amende à des entreprises pour violation des règles de concurrence. Elle décide également du montant de l'amende dans les affaires d'entente et d'abus de position dominante, pour autant qu'il reste sous le plafond légal fixé à 10 % du chiffre d'affaires annuel mondial réalisé par l'entreprise concernée au cours de l'année précédant la décision de la Commission³⁶. Les amendes visent à dissuader les entreprises d'adopter des pratiques anticoncurrentielles.

Au lieu d'interdire un comportement anticoncurrentiel et d'imposer une amende, la Commission peut également prendre une «décision sur les engagements» contraignante. Dans ce cas, les entreprises concernées proposent des engagements pour résoudre les problèmes de concurrence que la Commission a relevés sans toutefois constater formellement d'infraction. La Commission peut infliger une amende si les entreprises ne respectent pas leurs engagements.

Des amendes peuvent également être imposées afin de garantir le respect des règles de procédure, par exemple lorsque les entreprises ne fournissent pas d'informations exactes et complètes dans le cadre des contrôles des opérations de concentration et des procédures antitrust.

Au cours de la période 2010‑2019, la Commission a infligé des amendes d'un montant total de 28,5 milliards d'euros pour des infractions aux dispositions des articles 101 et 102 du TFUE ou à d'autres règles énoncées dans les règlements (CE) n^os 1/2003 et 139/2004 (voir figure 9). Dans certains cas, les amendes ont atteint des niveaux records.

Source: Commission européenne.

Dans les affaires d'entente et d'abus de position dominante, le niveau des amendes infligées par la Commission à chaque entreprise qui a participé à une infraction aux règles de concurrence correspond à un pourcentage des ventes réalisées dans le cadre d'une pratique anticoncurrentielle. La durée et le degré de gravité de l'infraction interviennent également dans le calcul du montant final de l'amende. En outre, la Commission peut tenir compte de circonstances aggravantes, comme les récidives, et de circonstances atténuantes, comme une participation limitée à l'infraction, ou réduire le montant de l'amende applicable si l'entreprise concernée coopère.

Toutefois, si les amendes infligées par la Commission figurent parmi les plus élevées au monde, leur montant ne permet pas, à lui seul, de tirer des conclusions sur leur effet dissuasif. Pour parvenir à une conclusion éclairée, les montants devraient être mis en perspective avec le chiffre d'affaires des sociétés concernées, la durée des infractions, les chances de détection en cas d'entente secrète, les éventuels bénéfices indus qu'une entreprise pourrait tirer d'une infraction et le temps qui s'est écoulé entre l'infraction et la décision de la Commission d'infliger une amende.

En ce qui concerne les éventuels bénéfices indus, nous avons constaté que ni la Commission ni les quatre ANC que nous avons visitées n'en avaient tenu compte dans leurs calculs du montant des amendes. Cela s'explique par le fait établi qu'il est difficile de quantifier les effets sur les prix au cas par cas et que, pour ce faire, des ressources importantes seraient nécessaires.

Près des deux tiers des amendes infligées par la Commission dans les affaires d'entente depuis 2006 sont restées inférieures à 0,99 % du chiffre d'affaires annuel mondial de l'entreprise concernée, soit bien en deçà du plafond de 10 % (voir point 64). Le plafond lui-même peut également limiter l'effet dissuasif dans les cas graves. À titre d'exemple, nous avons constaté qu'en 2014 déjà, les Pays-Bas avaient modifié leur législation nationale afin de permettre à leur ANC d'imposer, dans des affaires d'entente graves, une amende allant jusqu'à 40 % du chiffre d'affaires annuel mondial de l'entreprise en cause.

Au moment de l'audit, la Commission n'avait pas procédé à la moindre évaluation de l'effet dissuasif de ses amendes. Qui plus est, bien que l'importance de cet effet soit fonction à la fois de la sévérité des amendes et de la probabilité de détection de l'infraction, la méthode de fixation des amendes utilisée par la Commission ne tenait pas compte de ce second aspect.

La Commission a coopéré étroitement avec les autorités nationales de concurrence, mais des améliorations sont possibles

Étant donné que le règlement (CE) n° 1/2003 a habilité les ANC à évaluer les cas d'entente et d'abus de position dominante dans un contexte transfrontalier au regard des règles de concurrence de l'Union, elles ont mené plus de 85 % des enquêtes antitrust dans l'UE et ont pris près de 90 % des décisions (voir l'annexe III). La directive (UE) 2019/1, adoptée en janvier 2019, visait à renforcer les ANC en les rendant plus efficaces dans la mise en œuvre des règles de concurrence de l'UE.

Sur la base des documents et des données disponibles du REC et à la lumière de nos entretiens avec le personnel des quatre ANC visitées dans le cadre de l'audit, nous avons évalué la mesure dans laquelle la Commission et les ANC avaient coopéré efficacement sur différents aspects pertinents pour l'application des règles de concurrence.

Dans le cadre du REC (voir point 12), la DG COMP a collaboré étroitement avec les ANC au sein de plusieurs groupes de travail. Toutefois, en dépit de leurs nombreux contacts, elles n'ont pas véritablement coordonné leurs surveillances du marché ni leurs enquêtes sectorielles au cours de la période examinée. La DG COMP ne disposait pas d'informations claires à propos des marchés surveillés spécifiquement par les ANC, tout comme elle ne savait pas précisément si cette surveillance présentait des doubles emplois ou des lacunes plutôt qu'une complémentarité par rapport à ses propres activités dans ce domaine. De même, elle ne savait pas tout des priorités des États membres en matière de contrôle de l'application des règles et n'a pas essayé de coordonner avec eux l'établissement de ses propres priorités. Cela tient en partie au fait que certaines ANC n'étaient pas habilitées à fixer des priorités, bien que la directive (UE) 2019/1 les y autorise à présent.

Les ANC sont tenues d'aviser la Commission qu'elles ont engagé une «mesure d'enquête formelle», de manière à ce que le dossier puisse être attribué à une autorité de concurrence bien placée pour le traiter (voir point 12). La Commission s'estime particulièrement qualifiée si les pratiques anticoncurrentielles ont des effets sur la concurrence dans plus de trois États membres et/ou sont étroitement liées à la législation de l'UE dans d'autres domaines d'action, ou si de nouveaux problèmes de concurrence peuvent se poser³⁷. Toutefois, dans la pratique, chaque autorité de concurrence a enquêté sur les cas qu'elle avait détectés, et les ANC n'ont que très exceptionnellement réattribué des dossiers à la Commission. Selon qu'elle est effectuée par cette dernière ou par une ANC, l'enquête antitrust peut avoir un impact non négligeable sur l'issue de la procédure, puisque les règles en la matière et celles régissant l'établissement des amendes ne sont pas harmonisées. La directive (UE) 2019/1 prévoit toutefois des outils communs minimaux pour la fixation des amendes.

Nous avons relevé deux cas où des ANC (11 dans le premier et quatre dans le second) ont été confrontées à des problèmes de concurrence similaires avec les mêmes entreprises actives sur les marchés numériques. Les ANC en question ne pouvaient pas se tourner vers la Commission, alors que celle-ci aurait pu régler l'affaire plus efficacement et de manière définitive, car si des cas similaires se produisent simultanément dans plusieurs États membres et qu'un jugement est rendu en faveur d'une entreprise dans l'un d'entre eux, la décision peut faire jurisprudence dans les autres pays concernés. L'examen de ces cas a été particulièrement difficile pour les ANC des petits États membres, qui ne disposaient pas de ressources et d'une expérience suffisantes pour enquêter sur ces marchés. En réaction, la Commission a lancé, en 2016, un mécanisme d'alerte précoce, qui permet tant aux ANC qu'à la Commission de s'informer mutuellement de tout nouveau problème de concurrence dans des affaires pendantes. Cependant, les ANC n'ont pas encore eu beaucoup recours à ce dispositif pour signaler plus tôt les cas potentiels.

La Commission ne fournit que peu d'informations sur la réalisation d'objectifs tels que le bien-être des consommateurs

L'évaluation de la performance de la Commission dans le contrôle de l'application des règles de concurrence au sein du marché intérieur renforce la transparence et l'obligation de rendre compte devant le Parlement européen et les autres parties prenantes, tout en leur permettant de fournir un retour d'information. Elle nécessite une définition claire des objectifs à atteindre et devrait aboutir à la mise en évidence des possibilités d'amélioration du processus décisionnel.

Nous avons examiné si la Commission:

1. avait établi un cadre pour l'évaluation de la manière dont elle a mené ses activités;
2. avait garanti la transparence et assumé ses responsabilités à l'égard de ses parties prenantes en rendant compte de sa performance de manière appropriée.

L'évaluation, par la Commission, de la performance de ses activités de contrôle de l'application des règles n'a guère été aisée

À l'heure actuelle, il n'existe pas de normes internationalement reconnues pour mesurer la performance d'une autorité de concurrence. La DG COMP mesure la performance de son contrôle de l'application des règles en matière de concentrations et des règles antitrust dans le cadre de l'approche générale de la Commission pour évaluer sa performance.

L'évaluation de la performance à la Commission s'effectue sur la base d'objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés, et comporte obligatoirement des indicateurs pour mesurer la contribution apportée aux objectifs généraux de l'institution³⁸. Toutefois, ce cadre n'est pas pleinement adapté à l'évaluation de la performance de la DG COMP dans le contrôle de la bonne application des règles de concurrence.

• Étant donné que l'application des règles de concurrence s'appuie principalement sur des facteurs qui échappent au contrôle de la Commission (par exemple les notifications de concentration, les plaintes formelles et les demandes de clémence), la charge de travail de la DG COMP peut varier considérablement d'une année à l'autre, tout comme le nombre de décisions. Dès le départ, il a été difficile pour la DG COMP de définir un scénario de référence à l'aune duquel mesurer la performance, fixer des indicateurs et des objectifs pertinents, et comparer la performance au fil du temps.
• L'indicateur défini par la Commission pour l'objectif général consistant en une application effective des règles relatives aux ententes et aux abus de position dominante en vue de protéger le bien-être des consommateurs (voir l'annexe IV) et considéré comme contribuant à son objectif plus large qui vise à stimuler l'emploi, la croissance et l'investissement est le produit intérieur brut (PIB) de l'UE. Il est difficile d'isoler l'impact sur le PIB des activités de la Commission en matière de concurrence. Elle a procédé à des simulations afin d'évaluer l'incidence, sur la croissance, des décisions d'entente et de concentration pour la période 2012‑2018, mais à la fin de notre audit, les résultats n'avaient pas encore été publiés officiellement. Par ailleurs, cet indicateur ne donne aucune information sur le bien-être des consommateurs. Il n'est pas non plus possible de vérifier si la décision de la Commission d'intervenir dans un secteur de l'économie a eu une incidence plus importante sur la croissance du PIB que si elle avait agi dans un autre secteur. Or ces informations seraient précieuses pour une affectation efficiente et axée sur la performance des ressources de la Commission.

La DG COMP estime le niveau des avantages directs que les consommateurs devraient tirer des décisions d'interdiction qu'elle prend en matière d'ententes et de concentrations. Cette approche, développée par l'OCDE³⁹, ne donne qu'une vue partielle de l'impact des travaux de la Commission, étant donné que le bien-être des consommateurs est beaucoup plus complexe que ce que reflète ce processus. La DG COMP elle-même reconnaît les limites de l'approche qu'elle suit, en particulier la difficulté de quantifier i) les économies potentielles, pour les consommateurs, résultant de l'application des règles antitrust (autres que celles relatives aux ententes) et ii), en partie en raison de l'absence de méthode, les effets dynamiques des décisions de la Commission sur l'innovation, la qualité et la productivité.

Il n'existe aucune information disponible sur la réalisation d'autres objectifs pertinents du contrôle exercé par la Commission qui découlent soit du TFUE, soit du plan stratégique et qui n'ont été définis qu'à un niveau très général. Citons par exemple la création de conditions de concurrence équitables pour les entreprises sur le marché intérieur, la sécurité juridique, l'intégration accrue du marché ou encore la garantie d'une part équitable des bénéfices de la croissance entre les consommateurs et les entreprises.

En outre, peu d'informations sont disponibles sur la manière dont les ANC appliquent les règles de concurrence de l'UE, étant donné qu'il n'existe pas d'approche commune pour évaluer la performance de ces autorités. Par conséquent, aucun organisme n'a de vue d'ensemble de l'incidence de l'application des règles de concurrence dans l'UE.

Les analyses ex post périodiques des décisions d'exécution constituent un outil essentiel pour évaluer l'efficacité globale des travaux de la Commission (voir figure 10). Elles permettent par exemple de vérifier si les hypothèses relatives à l'évolution du marché après l'intervention dans une opération de concentration étaient correctes, ou si l'interdiction d'une pratique anticoncurrentielle utilisée par une entreprise dominante a effectivement rendu les structures de marché plus compétitives et apporté aux consommateurs des avantages à plus long terme en matière de prix, de production, de qualité, de choix ou d'innovation. Ces évaluations, y compris les enseignements qu'elles permettent de tirer, peuvent contribuer à améliorer la prise de décision et à responsabiliser davantage la Commission⁴⁰. Nous avons constaté que l'ANC néerlandaise avait réalisé des évaluations ex post pour une petite sélection de cas. En ce qui concerne les trois autres ANC auprès desquelles nous nous sommes rendus, il n'y en a eu que très peu, voire pas du tout.

© OCDE, Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies' enforcement decisions, 2016.

Au cours de la période examinée, la Commission a réalisé un nombre limité d'analyses ex post: une a porté sur le marché du disque dur, tandis que les autres ont concerné les effets des interventions sur les marchés de l'énergie et des télécoms sélectionnés⁴¹. Toutefois, ces cas n'ont pas été choisis dans le cadre d'une approche stratégique visant à effectuer des évaluations. Étant donné que ce travail d'évaluation n'était pas fondé sur l'examen d'un échantillon représentatif de l'ensemble des décisions de la Commission, il n'a pas permis de tirer des enseignements utiles pour les dossiers futurs.

La communication de la Commission était centrée sur les activités plutôt que sur l'impact

Chaque année, la Commission fait rapport sur ses activités dans le domaine de la politique de concurrence au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen ainsi qu'au Comité des régions⁴². De son côté, aux fins de l'établissement du rapport général de la Commission sur la performance, la DG COMP fait figurer des informations sur les principaux résultats de ses travaux dans ses rapports annuels d'activité⁴³.

Ces deux rapports sont des synthèses informatives, mais non exhaustives, des activités entreprises par la Commission dans le domaine de la politique de concurrence et fournissent des données détaillées sur les principaux développements stratégiques ainsi que sur d'importantes décisions d'exécution adoptées ou sur les enquêtes entamées au cours de l'année écoulée. Cependant, d'autres informations essentielles en sont absentes, comme i) le nombre d'enquêtes antitrust en cours à la fin de l'année de référence et ii) le stock de cas d'infraction aux règles antitrust. De même, ils ne donnent que peu de détails sur l'impact des décisions et, partant, sur la réalisation des objectifs politiques généraux, comme l'effet sur les prix ou sur la qualité des produits ou des services.

Comme cela été souligné plus haut (voir point 73), il incombe aux ANC de prendre l'essentiel des décisions d'exécution fondées sur les règles de concurrence de l'UE. Toutefois, les ANC rendent compte de leurs activités de différentes manières, étant donné qu'elles ne se sont pas accordées avec la Commission sur les normes de présentation des activités ou de description de leur performance. De ce fait, les parties prenantes n'ont pratiquement aucune information sur l'étendue de cette coopération ni sur la manière dont elle a fonctionné.

Nous avons également constaté qu'à défaut de cadre permettant des évaluations indépendantes de la performance des autorités de concurrence dans l'UE, il n'existait aucune évaluation indépendante et régulière de l'efficacité avec laquelle la Commission contribue à la réalisation des objectifs stratégiques en matière de respect des règles. En 2005, l'OCDE a procédé à un examen par les pairs à la Commission, les experts étant chargés d'évaluer la manière dont celle-ci traitait les questions de concurrence et de réglementation⁴⁴.

Conclusions et recommandations

D'une manière générale, la Commission a fait bon usage de ses pouvoirs d'exécution dans le cadre de son contrôle des concentrations et de ses procédures antitrust, et a pris des décisions qui lui ont permis de résoudre les problèmes de concurrence. Toutefois, ses capacités en matière de surveillance des marchés et de détection des nouveaux cas de pratiques anticoncurrentielles ont été limitées. Les problèmes liés à l'augmentation des volumes de données à traiter dans le cadre des procédures, à l'émergence des marchés numériques et aux limites des moyens disponibles en matière de contrôle mettent à mal la capacité de la Commission à faire respecter les règles et ne sont pas encore complètement résolus. Par ailleurs, en dépit d'une coopération généralement étroite avec les ANC, la coordination reste perfectible. Pour expliquer et démontrer les avantages aux citoyens, la Commission a centré sa communication publique sur les activités plutôt que sur l'impact.

Afin de repérer les infractions aux règles antitrust, elle a non seulement donné suite aux plaintes enregistrées et aux informations fournies par le marché, mais a également agi de sa propre initiative. Toutefois, compte tenu du nombre élevé de plaintes et des autres informations reçues, les ressources disponibles pour détecter elle-même des pratiques anticoncurrentielles étaient relativement limitées. Le nombre de nouveaux cas d'entente et d'abus de position dominante découverts par la Commission a chuté depuis 2015. Celle-ci n'a pas réussi à démontrer qu'elle avait une approche cohérente de la surveillance des marchés (points 24 à 30).

La Commission a mis en place des mesures d'incitation pour que les parties extérieures (c'est-à-dire les acteurs du marché ou les consommateurs) fassent davantage part d'infractions éventuelles aux règles antitrust, mais le recours à l'instrument le plus important, en l'occurrence le «programme de clémence», a fortement diminué depuis 2015 (points 31 à 36).

Vu le nombre élevé de cas potentiels d'entente et d'abus de position dominante et en raison de ressources limitées, la Commission sélectionne les cas sur lesquels elle est en mesure d'enquêter. Elle applique des critères pour établir l'ordre de priorité des dossiers, mais leur pondération imprécise ne permet pas de garantir la sélection des cas de pratiques anticoncurrentielles présentant le risque le plus élevé pour la concurrence ou pour le bien-être des consommateurs sur le marché intérieur (points 37 et 38).

Pour obtenir un niveau élevé de respect des règles, il faut nécessairement et en premier lieu un système approprié de détection des infractions. Par conséquent, la Commission devrait suivre une approche plus proactive en rassemblant et traitant les informations pertinentes sur le marché d'une manière cohérente et avec un bon rapport coût-efficacité, mais aussi choisir des cas sur la base de critères clairement pondérés, par exemple en utilisant un système de notation.

Quand? D'ici fin 2022.

La Commission a simplifié le contrôle des concentrations pour les opérations moins risquées (c'est-à-dire la majorité d'entre elles) et a également relevé qu'il était possible de rationaliser davantage les procédures, sans toutefois le faire jusqu'à présent. Elle a achevé ses contrôles des concentrations dans les délais légaux. Toutefois, face au nombre croissant de concentrations et à la multiplication des données à analyser, la Commission n'a pas toujours été en mesure de vérifier l'exactitude de toutes les informations fournies, en raison d'un manque de ressources et du volume de données à contrôler. À ce jour, elle n'a pas examiné en détail les coûts et avantages de l'instauration d'un droit de dépôt pour les dossiers de concentration, qui pourrait être une source de financement autonome de ses contrôles dans ce domaine (points 40 à 46).

Dès lors que la législation de l'UE définit la dimension européenne d'une opération de concentration uniquement en fonction du chiffre d'affaires annuel des parties concernées, certaines fusions ayant une incidence sur le marché intérieur ont échappé à l'examen de la Commission (point 47).

Le contrôle de l'application des règles en matière d'ententes et d'abus de position dominante n'intervient normalement qu'après l'apparition d'un problème de concurrence. Si les décisions prises par la Commission dans ce domaine et contrôlées par nos soins ont bien permis de résoudre des problèmes de concurrence, la durée des procédures a été généralement longue. La lenteur des procédures peut avoir une incidence négative sur l'efficacité du contrôle des règles de concurrence, en particulier dans le cas des marchés numériques en rapide croissance, où il importe de réagir promptement pour éviter d'éventuels préjudices. Les raisons des retards ne sont pas imputables qu'à la Commission; les entreprises soumises à une enquête en sont également responsables. Bien que la Commission ait déployé des efforts considérables pour accélérer les procédures et pour traiter le volume croissant d'informations et de données, les résultats escomptés ne sont pas encore tous au rendez-vous (points 48 à 56).

Les règles antitrust actuellement en vigueur n'autorisent pas les interventions ex ante, et les conditions requises pour l'application de mesures provisoires (c'est-à-dire exiger des entreprises concernées qu'elles cessent leur comportement suspect tant que l'enquête n'est pas terminée) compliquent leur utilisation. En outre, alors que l'émergence des marchés numériques pose de nouveaux défis pour la concurrence et nécessite l'adaptation des hypothèses traditionnelles relatives aux marchés et à la concurrence effective, la Commission n'a pas encore mis à jour ses lignes directrices, communications ou règlements d'exemption par catégorie pour faire face à ces nouvelles caractéristiques ainsi que pour améliorer la sécurité juridique des entreprises et soutenir le processus décisionnel des ANC (points 57 à 63).

Enfin, le respect des règles est également conditionné par le caractère dissuasif des amendes infligées. Bien qu'en valeur absolue, les amendes imposées par la Commission soient parmi les plus élevées au monde, celle-ci n'a pas encore évalué leur effet dissuasif (points 64 à 72).

Afin de traiter de manière efficiente toutes les questions de concurrence dans le cadre du contrôle des concentrations dans l'UE et de réagir plus rapidement à l'évolution des marchés (en particulier des marchés numériques), la Commission devrait prendre les mesures suivantes:

1. poursuivre l'optimisation des procédures relatives aux concentrations et de la gestion des affaires en vue de couvrir toutes les opérations importantes pour le marché intérieur, et procéder à une analyse détaillée des coûts et avantages liés à la perception d'un droit de dépôt pour les dossiers de concentration;
2. renforcer ses outils d'intervention en matière d'ententes et d'abus de position dominante et mettre à jour les communications et les lignes directrices ainsi que les règlements d'exemption par catégorie à leur expiration, afin de tenir compte des nouvelles réalités du marché (principalement celles dues aux marchés numériques);
3. réaliser une étude de l'effet dissuasif de ses amendes et, le cas échéant, actualiser la méthode qu'elle applique pour les fixer.

Quand? D'ici la mi-2024, ou à l'expiration des règlements d'exemption par catégorie pour la recommandation sous b).

Les ANC prennent la plupart des décisions dans les affaires où les règles de concurrence de l'UE s'appliquent. Leur coopération avec la Commission a été bonne, mais la surveillance des marchés n'a pas fait l'objet d'une coordination étroite et la Commission n'était pas vraiment au courant des priorités des ANC en matière de contrôle du respect des règles. La réattribution de dossiers a été plutôt rare et le mécanisme d'alerte précoce, introduit en 2016 pour une information mutuelle sur les problèmes dans les affaires pendantes, n'a été que peu utilisé par les ANC jusqu'ici et n'a donc pas pu servir à une meilleure répartition des affaires (points 73 et 77).

Afin d'exploiter pleinement le potentiel du REC, la Commission devrait mieux coordonner la surveillance des marchés avec les ANC et mieux partager les informations relatives aux priorités au sein du REC pour accroître la transparence et favoriser la complémentarité, mais elle devrait aussi promouvoir i) une meilleure utilisation de son mécanisme d'alerte précoce ainsi que ii) une répartition des affaires (en particulier si elles concernent des marchés numériques complexes) qui évite que plusieurs autorités de concurrence examinent le cas d'une entreprise ayant des pratiques similaires sur différents marchés.

Quand? En 2022 au plus tard.

La législation de l'UE ne définit que des objectifs généraux pour la politique de concurrence dans l'UE. La DG COMP doit mesurer la performance de son contrôle de l'application des règles en respectant l'approche générale de la Commission pour évaluer sa performance. Néanmoins, en raison de la nature même de ce contrôle et de l'absence de données valables, il a été difficile pour la DG COMP de définir un scénario de référence à l'aune duquel mesurer la performance, fixer des indicateurs et des objectifs pertinents, et comparer la performance au fil du temps (points 78 à 84).

La Commission n'a pas procédé régulièrement à des évaluations ex post de l'efficacité de ses décisions, alors que cela contribuerait à améliorer la prise de décision et à mieux affecter les ressources (points 85 et 86).

La Commission rend compte des résultats de ses travaux de contrôle dans son rapport annuel sur la politique de concurrence et, séparément, dans le rapport annuel d'activité de la DG COMP. Toutefois, les deux rapports mettent l'accent sur les activités plutôt que sur l'impact, et des informations importantes font défaut malgré tout (par exemple les enquêtes en cours à la fin de l'année de référence, le stock de cas d'infraction, etc.). Enfin, la performance des autorités de concurrence dans l'UE ne fait pas régulièrement l'objet d'évaluations indépendantes, telles que des examens par les pairs (points 87 à 90).

Afin de renforcer la transparence et l'obligation de rendre des comptes au Parlement européen et aux citoyens, la Commission devrait:

1. procéder régulièrement à des évaluations ex post de la performance de ses décisions d'exécution, y compris de leur impact;
2. élaborer, avec les ANC, une approche prévoyant des évaluations indépendantes régulières de la réalisation des objectifs stratégiques en matière d'application des règles, notamment sous la forme d'examens par les pairs.

Quand? Au plus tard en 2023 pour la recommandation sous a) et au plus tard en 2024 pour la recommandation sous b).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 6 octobre 2020.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Objectifs juridiques de l'application des règles de concurrence de l'UE

Annexe II – Principales références aux règles de concurrence de l'UE

Annexe III – Enquêtes et projets de décisions notifiées par l'intermédiaire du REC au cours de la période 2010-2019

Annexe IV – Indicateurs de performance de la DG COMP en matière de contrôle des concentrations et de procédures antitrust

Sigles et acronymes

ANC: autorité nationale de concurrence

DG COMP: direction générale de la concurrence de la Commission européenne

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

PIB: produit intérieur brut

REC: Réseau européen de la concurrence (réseau réunissant la Commission et les autorités nationales de concurrence des États membres)

TFUE: traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

Glossaire

Action privée en dommages et intérêts: action en justice entreprise par des particuliers ou des entreprises afin de demander réparation des préjudices subis à la suite d'une violation des règles de concurrence.

Antitrust: domaine du droit et de la politique de concurrence visant à lutter contre les pratiques anticoncurrentielles (comme les ententes) et les abus de position dominante.

Clémence: principe permettant de lever ou de diminuer, sous certaines conditions, les amendes infligées aux entreprises d'une entente, si celles-ci coopèrent avec les autorités de concurrence dans le cadre de leur enquête.

Concentration: fusion de deux entreprises par l'absorption de l'une par l'autre ou par la création d'une nouvelle entité, ayant pour effet de concentrer le marché.

Concurrence: situation de marché dans laquelle plusieurs fournisseurs indépendants de biens ou de services cherchent à attirer des clients.

Consommateur: utilisateur final d'un bien ou d'un service, ou utilisateur indirect (un producteur ou un distributeur, par exemple).

Entente (ou cartel): groupe de fabricants ou de fournisseurs qui prend des mesures coordonnées pour maintenir les prix sur le marché à un certain niveau ou restreindre la concurrence par d'autres moyens, par exemple en limitant la production ou en se partageant les marchés ou les clients.

Entreprise: toute entité, comme une société, fournissant des biens ou des services sur un marché donné.

Mesure correctrice: moyen par lequel un problème de concurrence résultant d'une opération de concentration, d'une entente ou d'un abus de position dominante est réglé.

Mesures provisoires: mesures permettant à la Commission de sommer une entreprise de cesser un comportement qu'elle considère, à première vue, comme illégal.

Produit intérieur brut: indicateur standard de la richesse d'un pays correspondant à la valeur monétaire de l'ensemble des biens et des services produits par son économie au cours d'une période donnée.

Règlements d'exemption par catégorie: règlements de l'UE autorisant certains types d'accords restrictifs en principe interdits. Les règlements d'exemption par catégorie ont une durée de validité limitée, et la Commission les examine à intervalles réguliers.

Équipe d'audit

M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent rapport a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la réglementation des marchés et à l'économie concurrentielle. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour, assisté de: M. Raphael Debets, chef de cabinet; M^me Di Hai, attachée de cabinet, et M^me Marion Colonerus, manager principale.

Le chef de mission était M. Sven Kölling. L'équipe d'audit se composait de M^me Agnieszka Plebanowicz et de MM. Aleksandar Latinov et Giorgos Tsikkos. L'assistance linguistique a été fournie par M. Richard Moore.

Notes

¹ Article 101, paragraphe 1, du TFUE (JO C 326 du 26.10.2012, p. 47).

² Article 101, paragraphe 3, du TFUE. La Commission peut généralement reconnaître certains types d'accords ou de pratiques commerciales comme favorables à la concurrence et les exempter de l'interdiction générale («règlements d'exemption par catégorie») ou évaluer dans certains cas particuliers si les effets favorables à la concurrence d'un accord l'emportent sur ses effets anticoncurrentiels.

³ Article 102 du TFUE.

⁴ Pour connaître les objectifs juridiques de l'application des règles de concurrence de l'UE, voir l'annexe I.

⁵ Article 105 du TFUE et règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO L 1 du 4.1.2003, p. 1).

⁶ Plan stratégique 2016‑2020 de la direction générale de la concurrence (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf).

⁷ Règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (le «règlement sur les concentrations») (JO L 24 du 29.1.2004, p. 1).

⁸ Article 5 du règlement (CE) n° 1/2003.

⁹ Directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur (JO L 11 du 14.1.2019, p. 3).

¹⁰ Article 16 du règlement (CE) n° 1/2003.

¹¹ Articles 53 à 65 de l'accord sur l'Espace économique européen (JO L 1 du 3.1.1994, p. 3).

¹² Article 11 du règlement (CE) n° 1/2003.

¹³ Article 16 du règlement (CE) n° 1/2003.

¹⁴ Article 1^er du règlement sur les concentrations. Normalement, il faut i) que le chiffre d'affaires mondial total réalisé par l'ensemble des entreprises qui fusionnent soit supérieur à 5 milliards d'euros et ii) que le chiffre d'affaires total réalisé individuellement dans l'UE par au moins deux des entreprises concernées dépasse 250 millions d'euros. Les opérations sont également soumises à un contrôle des concentrations au niveau de l'UE si i) les entreprises qui fusionnent réalisent ensemble un chiffre d'affaires mondial supérieur à 2,5 milliards d'euros, ii) elles réalisent ensemble un chiffre d'affaires de plus de 100 millions d'euros par État membre, et ce dans trois États membres au moins, iii) le chiffre d'affaires réalisé individuellement par au moins deux des entreprises concernées dans chacun des trois États membres visés sous ii) est supérieur à 25 millions d'euros, et iv) le chiffre d'affaires total réalisé individuellement dans l'UE par au moins deux des entreprises concernées excède 100 millions d'euros.

¹⁵ Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Portugal.

¹⁶ Nous avons récemment examiné le contrôle exercé par la Commission sur les aides d'État en faveur des institutions financières. Voir le rapport spécial n° 21/2020 intitulé «Contrôle des aides d'État en faveur des institutions financières dans l'UE: un bilan de qualité s'impose» (https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_FR.pdf). En 2016, nous avions réalisé un audit sur les règles en matière d'aides d'État dans la politique de cohésion. Voir le rapport spécial n° 24/2016 intitulé «Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mieux faire connaître et respecter les règles relatives aux aides d'État dans la politique de cohésion» https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_FR.pdf).

¹⁷ Article 17 du règlement (CE) n° 1/2003.

¹⁸ Entre 2010 et 2018, le nombre d'emplois à la DG COMP a légèrement diminué, passant de 830 à 804 agents. Au 31 décembre 2018, la DG COMP employait 77 agents dans ses unités Cartels, 171 dans ses unités opérationnelles Antitrust (hors cartels) et 117 dans ses unités opérationnelles Concentrations.

¹⁹ Depuis 2005, la Commission a mené des enquêtes sectorielles sur les services financiers (2005), l'industrie de l'énergie (2005‑2007), l'industrie pharmaceutique (2008) et le commerce électronique (2015) (https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html).

²⁰ Directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l'Union européenne (JO L 349 du 5.12.2014, p. 1).

²¹ Dans l'EU‑28, il existe des systèmes de récompense pour les lanceurs d'alerte en Hongrie, en Lituanie, au Royaume-Uni et en Slovaquie.

²² Orientations sur les priorités retenues par la Commission pour l'application de l'article 82 du traité CE aux pratiques d'éviction abusives des entreprises dominantes (JO C 45 du 24.2.2009, p. 7).

²³ Le délai imparti pour l'achèvement d'une enquête de phase II est de 90 jours, mais il existe quelques possibilités de le prolonger jusqu'à 125 jours ouvrés au maximum.

²⁴ Proposition législative établissant le programme en faveur du marché unique, de la compétitivité des entreprises, dont les petites et moyennes entreprises, et des statistiques européennes et abrogeant les règlements (UE) n° 99/2013, (UE) n° 1287/2013, (UE) n° 254/2014, (UE) n° 258/2014, (UE) n° 652/2014 et (UE) 2017/826, 7 juin 2018.

²⁵ Commission européenne, rapport Competition policy for the digital era de Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye et Heike Schweitzer, 2019 (https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0 419 345enn.pdf).

²⁶ En 2017, l'Allemagne et l'Autriche ont décidé de modifier la législation nationale et de prendre également en considération la valeur d'une concentration.

²⁷ La durée moyenne que nous avons calculée est de 3,8 ans.

²⁸ Déclaration du comité européen de la protection des données du 27 août 2018 (https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_fr.pdf).

²⁹ Document «Données massives: adapter la politique de la concurrence à l'ère du numérique», DAF/COMP(2016)14, OCDE, 2016.

³⁰ Voir le rapport final Competition Policy for the Digital Era établi par le groupe d'experts créé par la Commission et chargé de recenser les défis à relever et de formuler des recommandations.

³¹ Article 8 du règlement (CE) n° 1/2003.

³² Communication de la Commission sur la définition du marché en cause aux fins du droit communautaire de la concurrence (JO C 372 du 9.12.1997, p. 5).

³³ Orientations sur les priorités retenues par la Commission pour l'application de l'article 82 du traité CE aux pratiques d'éviction abusives des entreprises dominantes (JO C 45 du 24.2.2009, p. 7).

³⁴ Règlement (CE) n° 330/2010 de la Commission du 20 avril 2010 concernant l'application de l'article 101, paragraphe 3, du TFUE (JO L 102 du 23.4.2010, p. 1). Ce règlement vient à expiration le 31 mai 2022.

³⁵ Mémorandum d'octobre 2019 (https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities).

³⁶ Article 23, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1/2003.

³⁷ Communication de la Commission relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence (JO C 101 du 27.4.2004, p. 43) – communication relative au REC.

³⁸ Une liste des indicateurs de performance de la DG COMP concernant le contrôle des concentrations ainsi que les procédures antitrust est présentée à l'annexe IV.

³⁹ OCDE, Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities (http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf), avril 2014.

⁴⁰ OCDE, Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies' enforcement decisions (http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf), 2016.

⁴¹ Pour plus de détails, voir http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ OECD Country Studies – European Commission – Peer Review of Competition Law and Policy (http://www.oecd.org/eu/35 908 641.pdf).

⁴⁵ Directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE.) PE/42/2018/REV/1, JO L 11 du 14.1.2019, p. 3-33

⁴⁶ Voir https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Voir https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Il s’agit notamment de la communication de la Commission sur la définition du marché dans les affaires antitrust et de concentrations dans différents secteurs, du règlement d’exemption par catégorie applicable aux opérations verticales de la Commission et des lignes directrices verticales qui l’accompagnent, du règlement d’exemption par catégorie applicable aux opérations de recherche et de développement et aux accords de spécialisation de la Commission (ci-après conjointement «RECH») et des lignes directrices horizontales qui l’accompagnent, du règlement d’exemption par catégorie applicable aux véhicules automobiles, du nouvel outil en matière de concurrence, de l’évaluation des aspects procéduraux et juridictionnels du contrôle des concentrations dans l’UE et du livre blanc sur les subventions étrangères.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en.

⁵¹ Voir https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Voir https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Voir le document de travail: Alemani, E., et autres (2013), «New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries» (Nouveaux indicateurs des lois et politiques de la concurrence en 2013 pour les pays de l’OCDE et non-OCDE), Documents de travail du Département économique de l’OCDE, nº 1104, Éditions de l’OCDE, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/new-indicators-of-competition-law-and-policy-in-2013-for-oecd-and-non-oecd-countries_5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OCDE 2014, https://www.oecd.org/daf/competition/Guide-evaluation-activites-concurrenceFR.pdf.

⁵⁶ Son dernier rapport sur l’efficacité des agences a été publié en 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Voir Ilzkovitz et autres (2020), «The macroeconomic and sectoral impact of competition policy», chapitre 13 de «Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience», Wolters Kluwer.

⁵⁸ Il s’agit notamment de la communication de la Commission sur la définition du marché dans les affaires d’ententes et abus de position dominante et de concentrations dans différents secteurs, du règlement d’exemption par catégorie applicable aux opérations verticales de la Commission et des lignes directrices verticales qui l’accompagnent, du règlement d’exemption par catégorie applicable aux opérations de recherche et de développement et aux accords de spécialisation de la Commission (ci-après conjointement «RECH») et des lignes directrices horizontales qui l’accompagnent, du règlement d’exemption par catégorie applicable aux véhicules automobiles, du nouvel outil en matière de concurrence, de l’évaluation des aspects procéduraux et juridictionnels du contrôle des concentrations dans l’UE et du livre blanc sur les subventions étrangères.

⁵⁹ Voir le communiqué de presse à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_977.

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