Postupy Komise v oblasti kontroly fúzí v EU a antimonopolních řízení: potřeba zvýšení dohledu nad trhem

Shrnutí

Smlouva o fungování Evropské unie zajišťuje ochranu spravedlivé hospodářské soutěže společností na vnitřním trhu EU, a to v zájmu spotřebitelů. Za tímto účelem má Komise významné vyšetřovací a rozhodovací pravomoci, které jí umožňují zakázat dohody mezi společnostmi, jež potlačují hospodářskou soutěž, nebo zasáhnout proti společnostem, které zneužívají svého postavení na vnitřním trhu (tzv. „antimonopolní řízení“). V případě rozsáhlejších spojení společností Komise rovněž provádí přezkum dopadu těchto spojení na hospodářskou soutěž na vnitřním trhu (tzv. „kontrola fúzí“).

Jak Komise, tak vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž v členských státech EU mohou přímo vymáhat pravidla hospodářské soutěže EU v případech porušení antimonopolních předpisů ovlivňujících obchod mezi členskými státy. Komise stanovila kritéria pro přidělování případů mezi členskými státy a Komisí.

Toto je první audit, který se týkal úlohy Komise jako donucovacího orgánu v oblasti fúzí a antimonopolních řízení. V posledních deseti letech došlo v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže EU k významným změnám v dynamice trhu a vymáhání se dostalo do středu zájmu veřejnosti a veřejné diskuze. V rámci auditu jsme se soustředili na to, zda Komise prostřednictvím svého Generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž během kontrol fúzí a antimonopolních řízení řádně vymáhala pravidla hospodářské soutěže EU. Za tímto účelem jsme zkoumali kapacity Komise v oblasti zjišťování a vyšetřování a to, jak v rámci kontroly fúzí a antimonopolních řízení využívala své donucovací pravomoci. Rovněž jsme zjišťovali, jak Komise spolupracovala s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, jak informovala o výsledcích svých činností v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže a jak získávala zpětnou vazbu. Naše zpráva upozorňuje na problémy, které mohou mít v současnosti i v budoucnu vliv na úspěšnost Komise v tomto úsilí.

Zjistili jsme, že Komise své donucovací pravomoci při kontrole fúzí a antimonopolních řízeních v obecné rovině využívala dobře a že se ve svých rozhodnutích zabývala otázkami hospodářské soutěže. V řadě oblastí je však zapotřebí zlepšení.

Aby Komise nebyla závislá pouze na obdržených stížnostech, jednala také z vlastního podnětu ve snaze odhalit problémy, které by mohly mít vliv na vnitřní trh. Neinvestovala však přiměřené zdroje do sledování trhů. Pobídky, které měly podpořit nahlašování případů z vlastní iniciativy, fungovaly, ale od roku 2015 se počet nahlášených případů snížil. Komise vyčlenila zdroje na příslušná šetření na základě stanovení priority jednotlivých případů, které se však nezakládalo na jasném zvážení kritérií zajišťujícím výběr případů s největším rizikem.

Podstatnou část dostupných zdrojů odčerpala kontrola fúzí. Komise s úspěchem uplatňovala zjednodušený postup, stále však nezavedla do praxe opatření přijatá za účelem dalšího zefektivnění. Zjistili jsme také, že limitní hodnoty vycházející z obratu, na jejichž základě jsou přijímána rozhodnutí, zda by transakce ovlivnila hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, nemusí zaručit, že Komise přezkoumá všechny významné transakce.

Rozhodnutí Komise v antimonopolních řízeních zohledňovala aspekty týkající se hospodářské soutěže, šetření však byla obecně zdlouhavá. Vzhledem k tomu, že k vymáhání antimonopolních předpisů dochází až poté, kdy nastane problém v souvislosti s hospodářskou soutěží, může délka řízení nepříznivě ovlivnit účinnost rozhodnutí. Komise přijala opatření k urychlení svých antimonopolních řízení, musela však také vést složitá vyšetřování. To platilo zejména v případě nových digitálních trhů, jimž bylo třeba přizpůsobit tradiční předpoklady účinné hospodářské soutěže a vyhodnotit účinnost stávajících právních nástrojů umožňujících zasáhnout. Komise také dosud neprovedla úpravu svých pokynů a sdělení s cílem zlepšit právní jistotu pro společnosti působící na těchto trzích a s cílem podpořit vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž v jejich vlastním rozhodování.

Účinné vymáhání práva vyžaduje odrazující pokuty. Výše pokut uložených Komisí za porušení pravidel hospodářské soutěže patří mezi nejvyšší na světě. Dopad velkých pokut však závisí na velikosti dotčených společností, na pravděpodobnosti, že porušení pravidel budou odhalena, na potenciálních ziscích spojených s porušením pravidel hospodářské soutěže a na tom, jak dlouho Komise případ šetří. Komise odrazující účinek pokut, které ukládá, dosud neposoudila.

Většinu rozhodnutí v případech, na něž se vztahují antimonopolní pravidla EU, přijímají vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž. Spolupráce vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž a Komise v rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž byla dobrá, s výjimkou priorit pro sledování trhu a vymáhání práva, které postrádaly úzkou koordinaci. Mechanismus účinného přidělování případů porušení antimonopolních předpisů mezi Komisí a vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž nebyl optimálním způsobem využíván.

Cíle, kterých má být dosaženo, vymezila Komise pouze velmi obecně. Spolu s nedostatkem vhodných údajů pro sledování výsledků bylo obtížné posoudit výkonnost činností v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže. Třebaže hodnocením ex post zaměřeným na účinnost své činnosti by Komise podpořila lepší rozhodování a lepší přidělování zdrojů, pravidelně je neprováděla. Zprávy Komise o výsledcích opatření činností v oblasti vymáhání se stále zaměřují spíše na činnost a nikoli na dopady, a v současné době neexistuje pravidelné a nezávislé posouzení výkonnosti orgánů pro hospodářskou soutěž v EU.

Předkládáme řadu doporučení, jejichž cílem je posílit schopnost Komise

• zvýšit pravděpodobnost odhalení porušení pravidel hospodářské soutěže,
• zvýšit účinnost vymáhání pravidel hospodářské soutěže,
• lépe využívat potenciál Evropské sítě pro hospodářskou soutěž a
• zlepšit podávání zpráv o výkonnosti.

Úvod

Pravidla hospodářské soutěže v EU

Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) zakazuje určité činnosti, které jsou neslučitelné s vnitřním trhem¹. Tyto činnosti zahrnují jakýkoli druh tajné dohody mezi společnostmi, jejímž následkem nebo předmětem je omezení nebo narušení přeshraniční hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Nejzřetelnějším příkladem takového protiprávního jednání je tajná dohoda mezi konkurenčními subjekty ve formě tajného kartelu, kdy společnosti stanoví ceny nebo podíly na trhu, a tím neoprávněně zvyšují své zisky na úkor spotřebitelů. Spolupráce může být povolena, pokud k ní dochází za účelem zlepšení výroby nebo distribuce zboží nebo podpory technického či hospodářského pokroku, ale pod podmínkou, že spotřebitelům je vyhrazen přiměřený podíl na výhodách z toho vyplývajících a že dopad na hospodářskou soutěž je proporcionální a neomezuje ji².

Smlouva o fungování Evropské unie rovněž zakazuje společnostem, které mají na určitém trhu dominantní postavení, aby toto postavení zneužívaly k vyloučení nebo omezení hospodářské soutěže³. Takové jednání může spočívat:

• ve stanovení požadavku, aby kupující nakupoval konkrétní produkt pouze od podniku s dominantním postavením (výhradní nákup),
• ve stanovení cen na ztrátové úrovni (predátorské ceny),
• ve stanovení nepřiměřených podmínek, které brání konkurentům ve vstupu na trh (uzavření trhu),
• v účtování nespravedlivých (nepřiměřených) cen kupujícím a
• v omezování výroby nebo technického vývoje, které má za následek omezení volby pro spotřebitele.

Úloha Komise jako donucovacího orgánu pro prosazování pravidel hospodářské soutěže

Podle Smluv má EU výlučnou pravomoc pro stanovení pravidel hospodářské soutěže, která jsou nezbytná pro fungování vnitřního trhu. Komise je odpovědná za jednotné vymáhání těchto pravidel. To je nezbytné z hlediska fungování vnitřního trhu EU, protože Komise napravuje nedostatky ve fungování trhů a přijímá opatření v případě, že společnosti pravidla nedodržují⁴.

Předpokladem účinného vymáhání je nezávislost orgánů pro hospodářskou soutěž. Jinak řečeno, orgán pro hospodářskou soutěž by měl rozhodovat nezávisle na hospodářských subjektech a vládách a jejich politických prioritách o tom, ve kterých případech zahájí vyšetřování a vymáhání. Nezávislost také znamená, že mají-li orgány pro hospodářskou soutěž fungovat jako účinné donucovací orgány, potřebují k tomu dostatek (lidských i technických) zdrojů.

Právní předpisy EU⁵ svěřují Komisi řadu důležitých vyšetřovacích a rozhodovacích pravomocí, jako jsou kontroly společností, zákaz kartelů nebo jiného chování narušujícího hospodářskou soutěž či ukládání peněžitých sankcí společnostem, které porušují pravidla hospodářské soutěže EU. Tato vyšetřování jsou běžně známá jako „antimonopolní řízení“. Rozhodnutí Komise zakazující konkrétní protisoutěžní jednání jsou závazná pro dotčené společnosti, představují však také precedens pro obdobné případy. V rámci SFEU, nařízení č. 1/2003 a judikatury soudů EU je Komisi svěřena posuzovací pravomoc pro tyto účely:

• vymezení cílů a základních hospodářských pojmů „účinné hospodářské soutěže“,
• rozhodování o tom, jak využít svých vyšetřovacích pravomocí a jak vést vyšetřování a
• stanovení opravných prostředků nezbytných k zastavení protisoutěžního jednání nebo problematických spojení.

Záměrem Komise je chránit účinnou strukturu hospodářské soutěže s cílem zlepšit blaho spotřebitelů a přispět k dosažení integrovaného vnitřního trhu EU⁶. Neexistuje všeobecně uznávaná definice toho, v čem blaho spotřebitelů spočívá, ale stručně řečeno se jedná o to, že Komise posuzuje z ekonomického hlediska, do jaké míry je probíhající hospodářská soutěž na trzích EU v zájmu spotřebitelů, pokud jde o cenu, kvalitu a výběr zboží či služeb a inovace.

Komise je rovněž odpovědná za sledování restrukturalizace průmyslu, pokud by mohla mít dopad na vnitřní trh, který by potlačoval hospodářskou soutěž: například pokud dojde k fúzi dvou nezávislých společností nebo pokud tyto společnosti vytvoří samostatný společný hospodářský subjekt (tzv. „plně funkční společný podnik“). Tyto konsolidace, které jsou běžnou součástí tržního hospodářství, mohou podporovat efektivní rozdělování výrobních kapacit, ale mohou mít také škodlivý účinek na hospodářskou soutěž. V takovém případě může být nezbytné, aby Komise zasáhla v zájmu ochrany fungování vnitřního trhu. Tento zásah se nazývá „kontrolou spojování podniků v EU“ a upravuje jej nařízení Rady⁷.

Zatímco kontrola fúzí probíhá před provedením transakce a v přesně stanovených lhůtách (systém kontrol „ex ante“), Komise je oprávněna zahájit antimonopolní řízení až poté, co vznikne podezření, že společnost porušuje pravidla hospodářské soutěže (systém kontrol „ex post“). Komise v posledních deseti letech v průměru každoročně přezkoumala více než 300 oznámení o fúzích a přibližně 200 případů porušení antimonopolních předpisů.

V rámci Komise jsou veškerá klíčová rozhodnutí v případech týkajících se hospodářské soutěže a v otázkách týkajících se dané oblasti politiky, jako jsou legislativní návrhy, sdělení a pokyny, kolektivní odpovědností sboru komisařů. Sbor komisařů delegoval pravomoc jednostranně přijímat určité druhy rozhodnutí menšího významu, které nepředstavují konkrétní politické problémy, na komisaře odpovědného za hospodářskou soutěž. Komisař pro hospodářskou soutěž dohlíží na Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž (GŘ COMP), které přezkoumává oznámení o fúzích, provádí antimonopolní šetření a šetření týkající se fúzí a ve spolupráci s ostatními útvary Komise připravuje rozhodnutí a politické dokumenty včetně legislativních návrhů k přijetí Komisí.

Úloha orgánů členských států v antimonopolních řízeních

Jak Komise, tak vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž v členských státech EU jsou oprávněny přímo vymáhat pravidla hospodářské soutěže EU v případech porušení antimonopolních předpisů ovlivňujících obchod mezi členskými státy (viz rámeček 1)⁸.

I když tento decentralizovaný přístup „souběžného vymáhání“ významně rozšiřuje oblast působnosti antimonopolních pravidel EU, v konečném důsledku je za zajištění toho, aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž tyto předpisy uplatňovaly jednotně, odpovědná Komise¹⁰. Komise je rovněž příslušná pro přijímání rozhodnutí, která se vztahují na celé území Evropského hospodářského prostoru (členské státy EU, Island, Lichtenštejnsko a Norsko)¹¹.

Souběžné vymáhání antimonopolních pravidel EU vyžaduje úzkou spolupráci mezi Komisí a vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž. Za tímto účelem Komise a vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž zřídily Evropskou síť pro hospodářskou soutěž¹² – mechanismus, jehož prostřednictvím i) rozhodují, který orgán pro hospodářskou soutěž bude vyšetřovat určitý případ, a ii) provádějí výměnu informací o vyšetřovacích úkonech a rozhodnutích o výkonu, která hodlají přijmout. Součástí Evropské sítě pro hospodářskou soutěž je také poradní výbor složený ze zástupců vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, s nimiž musí Komise svá konečná rozhodnutí v oblasti hospodářské soutěže před přijetím konzultovat.

Vnitrostátní soudy hrají při vymáhání práva doplňkovou úlohu, protože řeší spory týkající se antimonopolních pravidel EU mezi soukromými stranami. Rozhodnutí vnitrostátních soudů nemohou zrušit rozhodnutí Komise¹³.

Vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž mají při rozhodování, zda budou vyšetřovat porušení pravidel hospodářské soutěže a jaké sankce uloží, značnou posuzovací pravomoc. Ve svých rozhodnutích, která jsou na území členského státu závazná, musí dodržovat zásady stanovené vlastními rozhodnutími Komise nebo soudem. Sdělení a pokyny Komise týkající se vymáhání v případech porušení antimonopolních předpisů nejsou pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž závazná, ale ovlivňují jejich rozhodnutí. Vnitrostátní soudy mohou od Komise požadovat stanoviska k výkladu pravidel hospodářské soutěže EU a mohou předkládat Soudnímu dvoru EU žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Jestliže Komise zahájí vlastní vyšetřování, jsou vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž zproštěny další účasti na dotčeném případu.

Souběžné vymáhání antimonopolních pravidel EU je znázorněno na obrázku 1.

Zdroj: EÚD.

EU a vnitrostátní kontrola fúzí

Komise je odpovědná za vyšetřování spojování společností, jestliže obrat fúzujících společností přesáhne finanční limit stanovený v právních předpisech EU¹⁴. V případech, kdy není dosaženo uvedeného limitu, mohou odpovědnost za posuzování fúzí nést členské státy podle svých vnitrostátních právních předpisů. Případy lze převádět v rámci systému předávání mezi Komisí a členskými státy, což umožňuje určitou pružnost: např. Komise může za určitých podmínek postoupit případ členskému státu nebo naopak (viz obrázek 2).

Zdroj: EÚD.

Pokud Komise zjistí, že navrhované spojení by významně narušovalo účinnou hospodářskou soutěž, může fúzi buď zakázat, nebo povolit s výhradou splnění závazných závazků navržených fúzujícími stranami, jejichž cílem je předcházet problémům v oblasti hospodářské soutěže na relevantních trzích.

Pokud fúze spadá do pravomoci vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, rozhodne tento orgán samostatně o tom, zda fúzi schválí či nikoli, pouze na základě vnitrostátních právních předpisů. V šesti členských státech však mohou národní vlády, obvykle prostřednictvím svých ministrů hospodářství, ve výjimečných případech zrušit rozhodnutí o zákazu fúze, případně změnit závazky z důvodů veřejného zájmu, například pokud mají za to, že protisoutěžní účinky na relevantních trzích jsou vyváženy potřebou zachování pracovních míst nebo rozvoje konkrétního vnitrostátního průmyslového odvětví¹⁵.

Rozsah a koncepce auditu

V posledních deseti letech vzrostl počet fúzních transakcí významných na úrovni EU přibližně o 40 % a vznik nových digitálních trhů způsobil značné problémy, pokud jde o vymáhání pravidel hospodářské soutěže. O činnosti Komise, pokud jde o kontrolu fúzí a antimonopolní řízení, jsme prozatím žádnou zprávu nevypracovali. Při provádění tohoto auditu jsme se snažili vyjasnit, jakým způsobem Komise tyto činnosti provádí, a upozornit na problémy, které mohou mít nyní i v budoucnu dopad na jejich úspěšnost.

Položili jsme si otázku, zda Komise v rámci kontroly fúzí a antimonopolních řízení řádně vymáhala pravidla hospodářské soutěže EU. Konkrétně jsme posuzovali, zda Komise:

1. měla odpovídající kapacity v oblasti zjišťování a vyšetřování;
2. v rámci kontroly fúzí a antimonopolních řízení dobře využívala svých pravomocí v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže;
3. řádně spolupracovala s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž a
4. zřídila rámec pro podávání zpráv o výsledcích svých činností v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže a získávání zpětné vazby.

Pro účely auditu jsme zkoumali dokumentaci dostupnou na straně Komise a provedli rozhovory se zaměstnanci Komise. Pokud jde o kontrolu fúzí, provedli jsme kontrolu spisů 13 navrhovaných fúzí oznámených Komisi v rámci nařízení o spojování podniků mezi roky 2010 a 2017. Pokud jde o antimonopolní řízení, zkontrolovali jsme vzorek 37 případů, jejichž vyšetřování Komise zahájila ve stejném období, ale také jsme provedli přezkum zpráv a další dokumentace o činnosti za roky 2018 a 2019. Rovněž jsme na základě vzorku 38 případů přezkoumali analýzu oznámení Komise od vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž podle článku 11 nařízení č. 1/2003, tj. pokud vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž formálně informoval Komisi o zahájení vnitrostátního antimonopolního šetření nebo předložil návrh rozhodnutí o výkonu. Všechny případy jsme vybírali na základě rizikových kritérií.

Za účelem shromáždění informací jsme rovněž navštívili vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž v Bulharsku, Francii, Nizozemsku a Polsku z důvodu jejich velmi odlišné institucionální povahy. Také jsme se zúčastnili setkání se zástupci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD).

V rámci tohoto auditu jsme neprověřovali, jak Komise vymáhá pravidla státní podpory, což je další oblast dohledu, kterou Komise vykonává nad hospodářskou soutěží¹⁶. Účinnost hospodářské soutěže může ovlivnit řada faktorů na úrovni EU nebo členských států, včetně patentového práva, vnitrostátního daňového práva, odvětvových nařízení (např. v oblasti osobní dopravy nebo telekomunikací), zvláštních pravidel na ochranu spotřebitele nebo obchodní politiky, pokud se jedná o země mimo EU. Tyto faktory přesahují zvláštní úlohu Komise v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže podle nařízení č. 1/2003 a nařízení o spojování podniků, a proto nebyly do rozsahu našeho auditu zahrnuty.

Připomínky

Některá omezení kapacity Komise v oblasti sledování trhu, zjišťování a vyšetřování

Komise získává od účastníků trhu a vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž řadu více či méně formálních informací o možných problémech v oblasti hospodářské soutěže nebo o možných porušeních antimonopolních pravidel. U formálních stížností v případech porušení antimonopolních předpisů má Komise zákonnou povinnost pečlivě zvážit problémy, které jí byly oznámeny. Kvalita těchto informací se však výrazně liší a nemusí nutně odrážet nejdůležitější problémy v oblasti hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Orgán pro hospodářskou soutěž by měl v zájmu plné účinnosti reagovat nejen na stížnosti, které mu byly oznámeny, ale měl by také podporovat ohlašování případů a být schopen z vlastní iniciativy odhalovat případy porušení antimonopolních předpisů se značným dopadem.

Přestože GŘ pro hospodářskou soutěž musí přezkoumat všechny oznámené fúze (viz bod 16), má posuzovací pravomoc při rozhodování, zda bude vyšetřovat konkrétní podezření na porušení antimonopolních pravidel. Vzhledem k tomu, že GŘ pro hospodářskou soutěž obvykle obdrží více informací o problémech v oblasti hospodářské soutěže, než může s ohledem na dostupné zdroje skutečně prošetřit, musí stanovit priority.

Posuzovali jsme, zda Komise měla:

1. odpovídající kapacity pro zjišťování protisoutěžního jednání;
2. stanoveny priority pro vymáhání antimonopolních předpisů, které vycházejí z objektivních kritérií, aby mohla soustředit své zdroje na případy s největším možným dopadem.

Kapacity Komise v oblasti zjišťování jsou ovlivněny omezenými zdroji

Aby mohla Komise zahájit antimonopolní šetření z vlastního podnětu, potřebuje know-how v oblasti hospodářských odvětví významných z hlediska vnitřního trhu v kombinaci s cílenými informacemi. Za tímto účelem může Komise používat řadu nástrojů ke sledování trhů a zjišťování porušení pravidel hospodářské soutěže. Může například shromažďovat a analyzovat veřejně dostupné informace nebo údaje o trhu či vyhodnocovat konkrétní témata nebo případy (tzv. analýza rozsahu působnosti či proces prověřování). Může také provádět hlubší analýzy omezení hospodářské soutěže ve formě průzkumu trhu nebo formálních odvětvových šetření¹⁷.

Pokud jde o přidělování zdrojů na vymáhání pravidel hospodářské soutěže, GŘ pro hospodářskou soutěž je závislé na ročním přídělu rozpočtových prostředků Komise, a musí tedy o zdroje soupeřit s ostatními GŘ Komise. Celkový počet zaměstnanců zůstal za posledních deset let poměrně stabilní¹⁸ a převody mezi těmito třemi nástroji (kontrola fúzí, antimonopolní šetření a státní podpora) byly omezené. Zjistili jsme, že od roku 2010 zůstal počet nových případů porušení antimonopolních předpisů zaregistrovaných GŘ pro hospodářskou soutěž poměrně stabilní, zatímco počet nových případů fúzí v tomto období průběžně rostl. Vzhledem k tomu, že kontrola fúzí je zákonnou povinností Komise, muselo na ni GŘ pro hospodářskou soutěž vynaložit značné zdroje (viz bod 41). S ohledem na počet zbývajících zaměstnanců není v možnostech GŘ pro hospodářskou soutěž prošetřit všechny obdržené stížnosti, ale musí stanovit priority.

Zdroje pro sledování trhu a kapacity pro aktivní zjišťování nových případů, například na základě odvětvových šetření, jsou proto omezené. Úroveň, soudržnost a kvalita sledování trhu do značné míry závisely na iniciativě, dostupnosti a zkušenostech jednotlivých zaměstnanců GŘ pro hospodářskou soutěž. Vzhledem k omezeným zdrojům provedla Komise od roku 2005 pouze čtyři odvětvová šetření, která umožnila odhalit porušení pravidel hospodářské soutěže¹⁹. Šetření z roku 2015 týkající se elektronického obchodování si vyžádalo tým odpovídající zhruba 15 plným pracovních úvazkům po dobu 18–24 měsíců.

Přes nová vyšetřování zahájená v oblasti elektronického obchodování od roku 2015, kdy celkový počet případů dosáhl vrcholu, počet případů zjištěných GŘ pro hospodářskou soutěž z vlastního podnětu neustále klesá (viz obrázek 3).

Zdroj: Evropská komise.

Už v roce 1996 se Komise rozhodla poskytnout společnostem zapojeným do kartelů pobídky (tzv. „program shovívavosti“), aby Komisi zasílaly vnitřní informace. První společnost v kartelu, která tak učiní, může získat úplnou imunitu vůči pokutám. Ostatním společnostem, které ji následují, mohou být pokuty sníženy.

Komise je na tomto mechanismu zjišťování kartelových dohod do značné míry závislá. V období let 2010–2017 bylo 23 z 25 případů vyšetřovaných kartelů výsledkem žádostí o shovívavost; pouze dva vyplynuly z vlastního zjišťování Komise.

Pokud jde o celkový počet rozhodnutí Komise v případech porušení antimonopolních pravidel registrovaných v období mezi lety 2010 a 2017, včetně případů kartelů, mělo 50 % rozhodnutí přijatých do 31. prosince 2018 původ v žádosti o shovívavost.

Přibližně 15 % obdržených žádostí o shovívavost vedlo k formálnímu vyšetřování ze strany Komise. V 60 % těchto případů vedlo vyšetřování k rozhodnutím o zákazu a k pokutám. Příčinou nízkého podílu 15 % je skutečnost, že žadatelé často nesplňovali podmínky, neexistovaly důkazy prima facie o jakémkoli porušení pravidel hospodářské soutěže, případy nespadaly mezi priority Komise nebo Komise nebyla v rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž tím nejvhodnějším orgánem pro vyšetřování případu. V takovém případě mohou zahájit řízení na základě interního převodu případu nebo z vlastního podnětu vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž. Od roku 2015 se navíc počet případů oznámených Komisi v rámci programu shovívavosti každoročně výrazně snižuje (viz obrázek 4).

Zdroj: Evropská komise.

Komise dosud podrobně nevyhodnotila, proč počet žádostí o shovívavost nebo o ochranu před pokutami vykazuje klesající trend. Ten je podle všeho odrazem trendů i v jiných oblastech, a je proto obtížné vyvodit závěry, zda počet kartelů na jednotném trhu skutečně poklesl, což je teoretická možnost, nebo zda se společnosti obávají, že by se díky žádosti vystavily hrozbě soukromoprávních žalob o náhradu škody ze strany subjektů poškozených porušováním antimonopolních pravidel EU. V roce 2014 byla přijata směrnice EU, která se zaměřovala na usnadnění těchto žalob o náhradu škody²⁰. Nemůžeme tedy vyloučit, že společnosti zapojené do kartelu žádosti o shovívavost nepodávají: žádost sice umožňuje vyhnout se pokutě, ale subjekty poškozené kartelovou dohodou od nich mohou požadovat vysoké náhrady za utrpěné škody. Další možností je, že společnosti jsou při skrývání kartelů úspěšnější.

V roce 2016 se GŘ pro hospodářskou soutěž rozhodlo posílit své prostředky ke zjišťování potenciálních případů se značným dopadem na vnitřní trh. V rámci této iniciativy Komise od roku 2017 zpřístupnila na svých internetových stránkách nástroj pro „whistleblowing“, jehož prostřednictvím může kdokoli anonymně podat informace o kartelech a jiném jednání narušujícím hospodářskou soutěž. Obdržené informace se staly podkladem pro činnosti Komise v oblasti sledování trhu, ale do doby provádění auditu bylo na jejím základě provedeno pouze jedno ověřování na místě, jež nevedlo k zahájení formálního řízení. Komise dosud nenavrhla jiné pobídky, které by povzbudily ohlašování porušení pravidel hospodářské soutěže, jako jsou finanční odměny pro oznamovatele²¹.

Přístup ke stanovení priorit případů nebyl optimální

Jak je uvedeno v bodě 28, z důvodu velkého („úhrnného“) počtu potenciálních případů porušení antimonopolních předpisů, které je třeba řešit (viz obrázek 5), musí GŘ pro hospodářskou soutěž provádět výběr případů, které může vyšetřovat. V zájmu účinného využívání zdrojů by mělo upřednostňovat případy, které mohou mít největší potenciální dopad na vnitřní trh a na spotřebitele.

Zdroj: Evropská komise.

GŘ pro hospodářskou soutěž používalo pro výběr případů k šetření řadu kritérií. Například podle pokynů pro potenciální porušení článku 102 SFEU²² by se mělo zaměřit mimo jiné na případy takového chování vylučujícího ostatní soutěžitele, které je pro spotřebitele nejvíce škodlivé. Zjistili jsme však, že neexistují jednoznačně vyjádřená kritéria, která by zajistila, že budou vybrány případy představující největší riziko pro hospodářskou soutěž nebo blaho spotřebitele na vnitřním trhu, a to ve všech příslušných hospodářských odvětvích.

Komise využívala své pravomoci v oblasti vymáhání dobře, problémy však přetrvávají

Účinné vymáhání pravidel týkajících se fúzí a antimonopolních pravidel vyžaduje, aby Komise jednala v zájmu občanů EU a zajistila, že budou moci nakupovat vysoce kvalitní zboží a služby za spravedlivé ceny. Posuzovali jsme proto, jak Komise:

1. prováděla postupy kontroly fúzí;
2. prováděla antimonopolní šetření;
3. řešila nové problémy v oblasti vymáhání práva a
4. zda ukládala pokuty, které měly odrazující účinek.

Komise přijala všechna rozhodnutí o fúzích v zákonných lhůtách, ale jejich rostoucí počet vyvíjí tlak na její omezené zdroje

Podle platných pravidel musí Komise obecně posoudit dopad fúze na příslušné trhy do 25 pracovních dnů (dále jen „šetření fáze I“) a rozhodnout o jejím povolení, nebo zahájit druhé, hloubkové „šetření fáze II“²³. Posuzovali jsme, zda se Komise před přijetím rozhodnutí – při dodržení lhůt – zabývala všemi podstatnými hledisky oznámené transakce a zda vykonávala účinný dohled nad všemi fúzemi, které by mohly významně ovlivnit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu EU.

Kontrola fúzí si vyžádala značnou pracovní zátěž: podle údajů GŘ pro hospodářskou soutěž bylo v letech 2012 až 2017 na kontrolu fúzí vynaloženo v průměru přibližně 28 % z celkové doby strávené řešením případů v rámci všech tří nástrojů (kontrola fúzí, antimonopolní pravidla a státní podpora) a 11 % až 14 % celkových dostupných zdrojů GŘ pro hospodářskou soutěž. Přestože úroveň lidských zdrojů podílejících se na uvedených činnostech zůstala poměrně stálá, počet případů oznámených Komisi v posledních letech vzrostl, stejně jako objem analyzovaných údajů (viz obrázek 6).

Zdroj: Evropská komise.

Zjistili jsme, že v 18 členských státech a ve třetích zemích (např. v Austrálii, Kanadě a ve Spojených státech) vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž společnostem, které podaly oznámení o fúzi, účtují poplatek. Tímto způsobem mohou veřejné rozpočty získat zpět alespoň část nákladů vzniklých při přezkumu spojení podniků. Komise se rozhodla zavedení poplatků jakožto jednoho z alternativních zdrojů financování svých činností v oblasti vymáhání nenavrhovat, nevycházela však z podrobného posouzení nákladů a přínosů. Namísto toho ve víceletém finančním rámci na období 2021–2027 navrhla v rámci souhrnného rozpočtu EU zvláštní rozpočet na vymáhání pravidel hospodářské soutěže, jak vyplývá z návrhu programu pro jednotný trh na rok 2018²⁴. Cílem tohoto návrhu je mimo jiné umožnit Komisi lépe se vypořádat s výzvami vyplývajícími z neustálého nárůstu objemu elektronické komunikace, dat velkého objemu, umělé inteligence a algoritmů.

Z našeho přezkumu vzorku oznámení vyplynulo, že Komise posuzovala podstatná hlediska transakcí a ve všech případech dokončila přezkum fúzí podniků v zákonné lhůtě. V převážné většině oznámení (94 % během období 2010–2017) Komise neshledala důvody k obavám týkajícím se hospodářské soutěže a prohlásila fúze za slučitelné s vnitřním trhem.

Vzhledem k přísným zákonným lhůtám vycházelo GŘ pro hospodářskou soutěž v zásadě z údajů a informací poskytnutých fúzujícími stranami, veřejně dostupných informací, jako jsou průmyslové nebo obchodní statistiky, a z odpovědí třetích stran (tj. účastníků trhu) uváděných v dotaznících Komise v souvislosti s šetřeními na trhu. Zejména při složitých šetřeních je pro Komisi kvůli nedostatku zdrojů a objemu informací, které je potřeba ověřit, náročné provádět systematickou křížovou kontrolu jejich správnosti. Třetí strany, které byly požádány o poskytnutí stanoviska k plánované fúzi, navíc nemusí být schopny odpovědět ve stanovených krátkých lhůtách, a v takovém případě pak nelze jejich stanovisko zohlednit.

V zájmu snížení pracovní zátěže Komise a dotčených společností Komise v roce 2013 rozhodla rozšířit kategorie spadající do zjednodušeného postupu, tj. fúze, které obvykle nebývají problémové (viz obrázek 7). Až do pandemie covid-19 nemohly fúzující společnosti podávat oznámení o fúzích pouze elektronicky, přestože to mohlo usnadnit zpracování dat.

Zdroj: Evropská komise.

V roce 2016 zahájila Komise hodnocení vybraných aspektů režimu fúzí v EU, včetně možností dalšího zefektivnění svých postupů týkajících se fúzí. Zjistili jsme však, že dosud nepřijala věcná opatření, která by řešila například tyto situace:

• Společnosti, které chtějí, aby transakce nepřesahující stanovený limit obratu (viz bod 16) byla přezkoumána Komisí, pakliže provozují činnost v několika členských státech, jejichž vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž by jinak byly nuceny případ přezkoumat, musí v současnosti procházet složitým a časově náročným postupem předání záležitosti k přezkoumání.
• Přibližně 25 % zjednodušených oznámení předložených mezi lety 2010 a 2017 se týkalo případů, kdy velké společnosti získaly společnou kontrolu nad jinou společností (společný podnik), přičemž obchodní činnost v EU v daném okamžiku provozovaly či v budoucnu plánovaly jen v malé míře nebo vůbec. Například velká evropská společnost vytváří společný podnik se společností sídlící v Asii, ale společný podnik bude působit pouze na trzích v Asii. Takové transakce však obvykle nevyvolávají obavy týkající se hospodářské soutěže v souvislosti s vnitřním trhem.

Jak je uvedeno v bodě 16, unijní rozměr spojení společností je vymezen odkazem na roční obrat fúzujících společností. To je dobrý ukazatel rozsahu transakce, a tím i jejího možného dopadu na trhy. Může se však stát, že nedokáže zahrnout důležité fúze. Například ve farmaceutickém průmyslu, na trzích nových technologií nebo v digitálním odvětví mohou akvizice vysoké hodnoty týkající se společností s dosud nízkým obratem představovat riziko pro účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu: v takových případech může akvizice umožnit kupujícímu rychle dosáhnout dominantního postavení na novém, byť stále ještě malém trhu, nebo se kupující může rozhodnout, že přeruší vývoj nových produktů, aby tak ochránil své vlastní portfolio. Konstatujeme, že Komise si je vědoma toho, že s výjimkou několika případů předložených vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž tyto transakce nespadaly do rozsahu její kontroly fúzí. Ve zprávě expertní skupiny Komise z roku 2019 s názvem „Politika hospodářské soutěže v digitální éře“²⁵ dospěli autoři k závěru, že na změnu zákonných limitů je příliš brzy. Komise proto na rozdíl od některých členských států dosud nic k řešení problému nepodnikla²⁶.

Rozhodnutí Komise v případech porušení antimonopolních předpisů zohledňovala aspekty týkající se hospodářské soutěže, šetření však byla nadále zdlouhavá

Komise se zabývá řadou případů porušení antimonopolních předpisů, mezi něž patří velké i malé případy z hlediska objemu trhu či dotčených zeměpisných trhů. Mezi lety 2010 a 2019 přijala celkem 118 formálních rozhodnutí o zákazu nebo o závazcích společností k ukončení protisoutěžního jednání v případech porušení antimonopolních předpisů (viz obrázek 8).

Zdroj: Evropská komise.

Posuzovali jsme, zda Komise prováděla svá šetření náležitým způsobem a zda byla šetření vhodně načasovaná. Zjistili jsme, že vývoj v posledních letech představoval pro zdroje a technické kapacity GŘ pro hospodářskou soutěž náročnou výzvu v důsledku:

• rostoucího počtu rozhodnutí v posledních letech,
• rostoucího množství informací a údajů, které je třeba zpracovat a analyzovat, neboť Komise nese „důkazní břemeno“, a
• rostoucí složitosti právních otázek, které je třeba řešit.

Cílem zásahu Komise v případech porušení antimonopolních předpisů je ukončit jakékoli porušení pravidel hospodářské soutěže EU a obnovit spravedlivou a účinnou hospodářskou soutěž na trhu. Na základě našeho vzorku rozhodnutí Komise jsme dospěli k závěru, že pokud se Komise rozhodla zahájit formální řízení, dospěla k výsledku v podobě zákazu nebo rozhodnutí o závazcích, která řešila aspekty hospodářské soutěže.

Důležitým faktorem účinnosti vymáhání pravidel hospodářské soutěže ze strany Komise je její schopnost v úzké spolupráci s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž členských států mobilizovat zdroje a provádět souběžné ověřování na místě ve velkém počtu členských států. Zjistili jsme, že to v převážné většině kontrolovaných případů umožnilo Komisi shromáždit důkazy potřebné pro úspěšné vedení řízení.

Mnoho společností, které jsou předmětem vyšetřování Komise, se proti rozhodnutí odvolávají u soudů EU. Počet případů je vyšší než počet rozhodnutí v oblasti hospodářské soutěže, protože jedno rozhodnutí Komise může být určeno několika společnostem. Přezkum soudů se svou povahou omezuje na hlediska právní bezvadnosti a kvality správy. Počet případů projednávaných u soudů klesá a Komisi se celkově daří úspěšně obhájit vysoký počet svých rozhodnutí (viz tabulka 1).

Účinné vymáhání pravidel hospodářské soutěže vyžaduje, aby Komise přijímala svá rozhodnutí v přiměřené lhůtě, a to způsobem, který minimalizuje hospodářské náklady podniků a spotřebitelů, které byly poškozeny jakýmkoli porušením pravidel hospodářské soutěže.

Na rozdíl od kontroly fúzí (viz bod 40) právní předpisy EU nestanoví časový rámec, ve kterém musí Komise provést šetření v oblasti antimonopolních pravidel. Od okamžiku registrace případu (obvykle okamžik, kdy existuje dostatek důkazů pro zahájení přípravného řízení) trvalo Komisi průměrně přibližně čtyři roky²⁷, než ukončila antimonopolní šetření přijetím formálního rozhodnutí. Řízení byla zvlášť dlouhá v případě kartelových šetření, jež trvala v průměru déle než čtyři roky, a ve složitých případech zneužití dominantního postavení v odvětví dopravy, energetiky a digitálních technologií. Za období, na které se vztahuje náš audit, jsme zjistili několik případů, kdy Komisi trvalo přijetí rozhodnutí až osm let.

Některá zdržení případů byla v přímé moci Komise. V jiných případech tomu tak nebylo: v některých případech například společnosti, které jsou předmětem šetření, systematicky požadují prodloužení lhůt a na vyžádání informací odpovídají až se značným zpožděním v rozsahu od čtyř až osmi měsíců do 1,5 roku, nebo protahují řízení předkládáním neúčinných návrhů na závazky, které hodlají přijmout. Skutečnost, že se strany často odvolávají k soudům EU (viz bod 52), může navíc mít za následek výrazné zdržení z hlediska nabytí účinnosti rozhodnutí Komise.

Od roku 2017 vyvíjí GŘ pro hospodářskou soutěž značné úsilí o zrychlení řízení:

• V roce 2018 zavedlo nový „postup spolupráce“ pro společnosti zapojené do antimonopolních šetření, která se netýkají kartelových dohod. Princip je podobný jako u „postupu při narovnání“, který Komise uplatňuje již od roku 2008 při vyšetřování kartelových dohod. Společnosti, které uznají porušení pravidel hospodářské soutěže a odpovědnost za ně a které během šetření úzce spolupracují s Komisí, mohou dostat nižší pokutu.
• Komise zefektivnila svou organizaci zavedením zjednodušených řetězců povolování pro dokumenty, které se netýkají případů, a to prostřednictvím lepších pokynů pro subjekty, které řeší případy, pružnějšího přidělování zaměstnanců v rámci GŘ pro hospodářskou soutěž a lepší koordinace správy případů mezi jednotlivými dotčenými útvary. Začala také připravovat nové společné řízení případů zaměřené na procesy. Došlo však k výrazným zdržením a systém pro antimonopolní řízení a kontroly fúzí nebude do konce roku 2020 plně funkční. Do té doby bude zpracování případů zbytečně náročné na zdroje.
• V roce 2018 přijalo GŘ pro hospodářskou soutěž strategii k používání technik umělé inteligence za účelem dalšího zrychlení vyhledávání informací a pomoci při analýze dokumentů. Vzhledem k omezením z hlediska rozpočtu a lidských zdrojů se očekává, že první reálné výsledky budou k dispozici v roce 2020 pouze v pilotním režimu, přičemž od roku 2021 se předpokládá nárůst.

Komise dosud plně nevyřešila složité nové problémy v oblasti vymáhání práva na digitálních trzích

S příchodem digitálního věku se objevily nové formy trhů, produktů a služeb, kterým je třeba přizpůsobit tradiční předpoklady a definice účinné hospodářské soutěže (viz rámeček 2). V posledních letech probíhaly v orgánech pro hospodářskou soutěž úvahy o tom, jak tyto problémy vyřešit na různých fórech, jako jsou kulaté stoly OECD a Evropské sítě pro hospodářskou soutěž. Na základě našeho přezkumu dostupných dokumentů a rozhodnutí Komise jsme hodnotili, zda jsou stávající nástroje Komise dostatečné k vyřešení problémů vyplývajících z digitálních trhů.

Přestože Komise už v řadě případů přijala rozhodnutí, jimiž reagovala na vývoj vyplývající z digitální ekonomiky, stále zbývá vyřešit řadu výzev. Například praktiky na digitálních trzích mohou poškodit spotřebitele. Pro Komisi je však obtížné najít vhodné opravné prostředky k řešení zjevného problému v oblasti hospodářské soutěže, protože stanovit škody způsobené spotřebiteli může být obzvláště složité³⁰. To se netýká pouze internetových podniků, ale i všech ostatních hospodářských odvětví, která přijímají digitální inovace za své, například energetiky, telekomunikací, finančních služeb a dopravy.

Podle platných právních předpisů EU může Komise vymáhat antimonopolní pravidla pouze ex post, to znamená až poté, co se problém týkající se hospodářské soutěže objeví (viz bod 08). Zejména v digitální ekonomice může být v této fázi na řešení problému týkajícího se hospodářské soutěže už příliš pozdě. Kromě kontroly fúzí však Komise v současné době nemá žádné nástroje, které by jí umožnily zasáhnout ex ante, tj. dříve, než nastane problém týkající se hospodářské soutěže. V této souvislosti konstatujeme, že dva členské státy už zahájily iniciativy zaměřené na změnu svých vnitrostátních právních předpisů.

Během let, než Komise dospěje k rozhodnutí, mohou ostatní společnosti dotčené porušením pravidel hospodářské soutěže ze strany konkurentů utrpět rozsáhlý pokles obratu nebo být dokonce nuceny opustit trh. Právní předpisy EU zmocňují Komisi nařídit před tím, než na základě skutkové podstaty případu přijme konečné rozhodnutí, předběžná opatření. Tímto způsobem lze v příslušných případech omezit škody. Od vstupu nařízení č. 1/2003 v platnost až do roku 2019 však Komise tento nástroj nepoužila, protože je nucena prokazovat, že daná společnost způsobuje „nenapravitelnou škodu hospodářské soutěži“³¹. Z pohledu Komise tak vznikalo riziko, že tato opatření by mohla řízení dále zpomalit a že předčasně přijatá nebo nevhodná předběžná opatření by mohla hospodářskou soutěž ještě více poškodit. Poprvé Komise použila tento nástroj proti jedné společnosti v říjnu 2019.

Komise opírá své názory na problémy týkající se hospodářské soutěže o jednotlivé případy na základě obecných zásad účinné hospodářské soutěže a blaha spotřebitelů (viz bod 06). S cílem zlepšit předvídatelnost svých rozhodnutí o výkonu zveřejnila Komise komplexní soubor pokynů, sdělení, rozhodnutí, nařízení o výjimkách a dalších sdělení (viz příloha II).

Zjistili jsme, že pokyny a sdělení Komise poskytují dobrý přehled o tom, jak Komise nahlíží na určité problémy v oblasti hospodářské soutěže. Dosud však neaktualizovala pokyny ani sdělení tak, aby zohledňovaly nové výzvy, přestože by se tím vyjasnil postoj Komise a zlepšil přehled o rozhodovacím procesu i předvídatelnost pro společnosti. Například sdělení Komise o definici relevantního trhu³² pochází z roku 1997, kdy se digitální svět teprve začínal rozvíjet. Podobně ani pokyny Komise k prioritám v oblasti prosazování práva z roku 2009 týkající se zneužívajícího chování dominantních podniků vylučujícího ostatní soutěžitele³³ nebo nařízení o blokových výjimkách pro kategorie vertikálních dohod a jednání ve vzájemné shodě neuvádí žádné z prvků specifických pro digitální věk³⁴.

Potřeba poskytovat pokyny, a to i ex ante, než bude vytvořena judikatura (viz bod 61), byla rovněž nedávno zdůrazněna například i) v závěrečné zprávě expertní skupiny Komise „Politika hospodářské soutěže v digitální éře“ a ii) ve Společném memorandu orgánů pro hospodářskou soutěž Belgie, Nizozemska a Lucemburska o výzvách, kterým čelí orgány pro hospodářskou soutěž v digitálním světě³⁵. Tyto pokyny by pomohly vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž a snížily riziko nejistoty a nesoudržných rozhodnutí v případech, kdy budou konfrontovány s novými případy týkajícími se hospodářské soutěže.

Komise ukládala vysoké pokuty, nemá však žádnou záruku ohledně jejich odrazujícího účinku

Komise má při rozhodování, zda uložit společnostem pokutu za porušení pravidel hospodářské soutěže, značnou posuzovací pravomoc. Rovněž rozhoduje o výši pokut v případech porušení antimonopolních předpisů, které však nesmí překročit zákonem stanovený limit 10 % celosvětového ročního obratu společnosti v roce předcházejícím rozhodnutí Komise³⁶. Účelem pokut je odradit společnosti od podílu na protisoutěžním jednání.

Kromě zákazu protisoutěžního chování či uložení pokuty může Komise namísto toho přijmout závazné „rozhodnutí o závazcích“. V těchto případech společnosti nabízejí, že přijmou závazky, jejichž cílem je vyřešit obavy týkající se narušení hospodářské soutěže určené Komisí, které však nestanoví formální porušení pravidel. Pokud společnosti své závazky nedodrží, Komise může uložit pokutu.

Pokuty mohou být rovněž ukládány, aby se zajistilo dodržování procesních pravidel, například pokud společnosti neposkytují správné a úplné informace v rámci kontroly fúzí či antimonopolního řízení.

V období mezi roky 2010 a 2019 uložila Komise pokuty v celkové výši 28,5 miliardy EUR za porušení článků 101 a 102 SFEU nebo jiných pravidel podle nařízení č. 1/2003 a č. 139/2004 (viz obrázek 9). V některých případech byly pokuty rekordní.

Zdroj: Evropská komise.

V případech porušení antimonopolních pravidel stanoví Komise výši pokut pro každou společnost, která se podílela na porušení pravidel hospodářské soutěže, jako určitý procentní podíl z prodeje, na něž se vztahovalo protisoutěžní jednání. Dalším kritériem pro stanovení konečné výše pokuty je doba trvání a stupeň závažnosti porušení pravidel hospodářské soutěže. Komise může také přihlédnout k přitěžujícím okolnostem, například pokud se společnosti dopouštějí porušení pravidel hospodářské soutěže opakovaně, ke zmírňujícím okolnostem, jako je omezená účast na daném jednání, nebo snížit příslušnou pokutu v případě, že společnosti spolupracují.

I když výše pokut uložených Komisí patří k nejvyšším na světě, neumožňuje sama o sobě vyvodit závěry o tom, zda jsou tyto pokuty účinným odrazujícím prostředkem. K takovému informovanému závěru je třeba tyto částky dát do souvislostí s obratem dotčených společností, délkou trvání porušování pravidel hospodářské soutěže, možností odhalení v případě tajných kartelů, možnými nepřiměřenými zisky, které by společnost mohla získat z porušení pravidel hospodářské soutěže, a dobou, která uplynula mezi porušením pravidel hospodářské soutěže a rozhodnutím Komise o pokutě.

Pokud jde o možné nepřiměřené zisky, zjistili jsme, že ani Komise, ani čtyři vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž, které jsme navštívili, k nim při stanovení pokut nepřihlíží. Příčinou jsou, jak si tyto orgány také uvědomují, obtíže spojené s vyčíslením cenových dopadů u jednotlivých případů a se značnými zdroji, které by si to vyžádalo.

Téměř dvě třetiny pokut, které Komise od roku 2006 uložila v případech kartelů, bylo nižších než 0,99 % ročního celosvětového obratu, což je výrazně pod horní hranicí 10 % ročního celosvětového obratu společnosti (viz bod 64). Už samotná horní hranice může ve vážných případech omezovat odrazující účinek. Například jsme zjistili, že Nizozemsko už v roce 2014 změnilo své vnitrostátní právní předpisy, aby jeho vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž mohl v závažných případech kartelových dohod uložit pokutu až do výše 40 % ročního celosvětového obratu společnosti.

Do doby konání auditu Komise neprovedla žádné celkové vyhodnocení odrazujícího účinku svých pokut. Navíc přestože je velikost odrazujícího účinku dána výší pokuty a pravděpodobností odhalení, Komise ve své metodice stanovování pokut pravděpodobnost odhalení nijak nezohlednila.

Komise úzce spolupracovala s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, existuje však prostor pro zlepšení

Od doby, kdy nařízení č. 1/2003 zmocnilo vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž k posuzování případů porušení antimonopolních předpisů v přeshraničním kontextu podle pravidel hospodářské soutěže EU, provedly tyto orgány více než 85 % antimonopolních šetření v EU a přijaly téměř 90 % rozhodnutí (viz příloha III). Záměrem směrnice 2019/1, přijaté v lednu 2019, bylo posílit vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a umožnit jim dosahovat větší účinnosti při vymáhání pravidel hospodářské soutěže EU.

Na základě dostupných dokumentů a údajů Evropské sítě pro hospodářskou soutěž a rozhovorů se zaměstnanci čtyř navštívených vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž v rámci tohoto auditu jsme posuzovali, zda Komise a vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž účinně spolupracovaly s ohledem na různá hlediska důležitá pro vymáhání pravidel hospodářské soutěže.

V rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž (viz bod 12) GŘ pro hospodářskou soutěž úzce spolupracovalo s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž v různých pracovních skupinách. V kontrolovaném období však ani přes četné kontakty GŘ pro hospodářskou soutěž a vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž své činnosti v oblasti sledování trhu a odvětvových šetření nekoordinovaly. Generální ředitelství nemělo jednoznačné informace o tom, které trhy vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž konkrétně sledovaly a zda v tomto ohledu došlo k překryvům nebo k mezerám namísto toho, aby tyto činnosti doplňovaly jeho vlastní činnosti sledování. GŘ pro hospodářskou soutěž také nebylo plně seznámeno s prioritami členských států v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže a nesnažilo se s nimi koordinovat stanovení vlastních priorit. Bylo to částečně dáno tím, že některé vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž neměly oprávnění ke stanovování priorit, ačkoli jim směrnice 2019/1 toto oprávnění do budoucna uděluje.

Vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž musí informovat Komisi, jakmile zahájí „formální vyšetřovací úkony“, aby bylo možné přidělit případ vhodnému orgánu pro hospodářskou soutěž (viz bod 12). Komise se považuje za zvláště vhodný orgán v případech, kdy má protisoutěžní jednání účinky na hospodářskou soutěž ve více než třech členských státech, a dále v případech, které jsou úzce spjaty s právními předpisy EU v jiných oblastech politiky nebo pokud zahrnují potenciální nové problémy v oblasti hospodářské soutěže³⁷. V praxi však každý orgán pro hospodářskou soutěž vyšetřoval případy, které zjistil, a k postoupení případů vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž Komisi docházelo pouze velmi výjimečně. To, zda bude určitý případ porušení antimonopolních pravidel vyšetřovat Komise nebo vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, může mít značný dopad na výsledek řízení, protože procesní pravidla a pravidla pro stanovení pokut nejsou harmonizována. Směrnicí 2019/1 však byl zaveden minimální soubor společných nástrojů pro stanovení pokut.

V jednom případě jsme zjistili, že podobné problémy v oblasti hospodářské soutěže týkající se stejných společností působících na digitálních trzích muselo řešit 11 vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž a v jiném případě čtyři vnitrostátní orgány. Dotčené vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž je nemohly postoupit Komisi, přestože mohla věc vyřešit účinněji a přesvědčivěji (zejména pokud podobné případy probíhají souběžně v několika členských státech: rozsudek ve prospěch společnosti v jednom členském státě lze uplatnit jako precedens v ostatních). Vyšetřování těchto případů bylo obzvláště náročné pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž v menších členských státech, kterým chybí zdroje a zkušenosti pro vyšetřování těchto trhů. V reakci na to Komise v roce 2016 zavedla mechanismus včasného varování, prostřednictvím kterého se vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž i Komise mohou vzájemně informovat o nových otázkách souvisejících s hospodářskou soutěží v rámci probíhajících případů. Vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž však tento mechanismus dosud ve větším rozsahu k hlášení potenciálních případů nevyužívají.

Komise poskytuje pouze omezené informace o dosažení cílů, jako je blaho spotřebitelů

Posouzení výkonnosti Komise při vymáhání pravidel hospodářské soutěže na vnitřním trhu posiluje transparentnost a odpovědnost vůči Evropskému parlamentu a dalším zúčastněným stranám a umožňuje jim poskytovat zpětnou vazbu. Vyžaduje jasné vymezení cílů, kterých má být dosaženo, a mělo by vést k identifikaci příležitostí ke zlepšení budoucího rozhodování.

Zkoumali jsme, zda Komise:

1. vytvořila rámec pro hodnocení výkonnosti svých činností;
2. zajistila transparentnost a odpovědnost vůči zúčastněným stranám tím, že podávala náležité zprávy o své výkonnosti.

Posouzení výkonnosti Komise týkající se činností v oblasti vymáhání čelilo problémům

V současné době neexistují žádné mezinárodně uznávané standardy pro měření výkonnosti orgánu pro hospodářskou soutěž. GŘ pro hospodářskou soutěž měří výkonnost svých činností spojených s vymáháním práva v oblasti kontroly fúzí a antimonopolních pravidel prostřednictvím obecného přístupu, který uplatňuje Komise k hodnocení výkonnosti.

Hodnocení výkonnosti na úrovni Komisi se provádí na základě konkrétních, měřitelných, dosažitelných, relevantních a časově vymezených cílů a zahrnuje povinné ukazatele pro měření příspěvku k obecným cílům Komise³⁸. Tento rámec však není zcela vhodný pro hodnocení výkonnosti činností v oblasti vymáhání na úrovni GŘ pro hospodářskou soutěž.

• Vzhledem k tomu, že vymáhání pravidel hospodářské soutěže se řídí převážně činiteli, které nejsou pod kontrolou Komise (např. oznámení o fúzi, formální stížnosti a žádosti o shovívavost), může se pracovní zátěž GŘ pro hospodářskou soutěž rok od roku výrazně měnit, stejně jako počet rozhodnutí. Proto bylo od počátku pro GŘ pro hospodářskou soutěž tak obtížné stanovit referenční stav, na jehož základě by bylo možné měřit výkonnost, stanovovat smysluplné ukazatele a cíle a srovnávat výkonnost v čase.
• Ukazatelem, který stanovila Komise pro obecný cíl „účinného vymáhání antimonopolních pravidel za účelem ochrany blaha spotřebitelů“ (viz příloha IV) a který je považován za příspěvek k širšímu cíli Komise, tj. podpoře zaměstnanosti, růstu a investic, je EU hrubý domácí produkt (HDP). Oddělit dopad činností Komise v oblasti hospodářské soutěže na HDP je náročný úkol. Komise provedla modelové simulace s cílem posoudit dopad rozhodnutí týkajících se kartelových dohod a fúzí na růst za období 2012–2018, ale do skončení auditu nebyly výsledky ještě oficiálně zveřejněny. Tento ukazatel také neposkytuje žádné informace o blahu spotřebitelů. Nelze rovněž zjistit, zda rozhodnutí Komise o zásahu v jednom odvětví hospodářství mělo větší dopad na růst HDP, než kdyby zasáhla v jiném odvětví. Takové informace by však byly užitečné pro efektivní a na výkonnost zaměřené přidělování zdrojů Komise.

GŘ pro hospodářskou soutěž odhaduje úroveň přímých přínosů, které by mělo spotřebitelům přinést rozhodnutí o zákazu kartelových dohod a fúzí. Tento přístup vypracovaný OECD³⁹ poskytuje pouze částečný pohled na dopad práce Komise, protože blaho spotřebitelů je mnohem složitější, než jak to odráží tento proces. Samotné GŘ pro hospodářskou soutěž si je vědomo omezení tohoto svého přístupu, zejména obtížného vyčíslení i) potenciálních úspor pro spotřebitele vyplývajících z vymáhání antimonopolních předpisů (které nezahrnují kartelové dohody) a ii) – částečně z důvodu chybějící metodiky – dynamických účinků rozhodnutí Komise na inovace, kvalitu a produktivitu.

Nejsou dostupné žádné informace o dosažení dalších příslušných cílů Komise v oblasti vymáhání práva, které vyplývají buď ze SFEU nebo ze strategického plánu a které byly vymezeny pouze na velmi obecné úrovni, například „vytvoření rovných podmínek pro společnosti na vnitřním trhu“, „právní jistota“, „lepší integrace trhů“ nebo „zajištění spravedlivého podílu na přínosech růstu mezi spotřebiteli a společnostmi“.

Kromě toho je jen velmi málo dostupných informací o tom, jak se vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž daří vymáhat pravidla hospodářské soutěže EU, protože neexistuje žádný společný přístup k hodnocení výkonnosti vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž. Žádné jednotlivé orgány proto nemají přehled o dopadu vymáhání pravidel hospodářské soutěže v EU.

Jedním z klíčových nástrojů pro posouzení celkové účinnosti činnosti Komise jsou pravidelné analýzy ex post týkající se rozhodnutí o výkonu (viz obrázek 10). Umožňují například posoudit, zda byly předpoklady ohledně vývoje trhu po zásahu do průběhu fúze vhodné, nebo zda zákaz daného protisoutěžního jednání dominantní společnosti vedl skutečně ke vzniku tržní struktury, která bude více konkurenční, a zda znamená dlouhodobější přínosy pro spotřebitele, pokud jde o cenu, výstupy, kvalitu, výběr nebo inovace. Tato posouzení, včetně získaných poznatků, mohou pomoci zlepšit budoucí rozhodování a zvýšit odpovědnost Komise⁴⁰. Zjistili jsme, že nizozemský vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž provedl v několika vybraných případech hodnocení ex post. Ostatní tři navštívené vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž prováděly takové hodnocení jen ve velmi omezené míře nebo jej neprováděly vůbec.

© OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions.

V kontrolovaném období provedla Komise jen omezený počet hodnocení ex post: hodnocení dopadů zásahů na vybraných energetických a telekomunikačních trzích a na trzích s pevnými disky⁴¹. Případy však nebyly vybrány v rámci strategického přístupu k provádění hodnocení. Jelikož se tato hodnocení nezakládala na přezkoumání reprezentativního vzorku souboru rozhodnutí Komise, nemohly z ní být vyvozeny poznatky, které by měly být zohledněny v budoucím přístupu k případům.

Zprávy Komise se zaměřují spíše na činnosti než na jejich dopad

Komise každoročně předkládá zprávu o své činnosti v oblasti politiky hospodářské soutěže Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému sociálnímu a hospodářskému výboru a Výboru regionů⁴². GŘ pro hospodářskou soutěž uvádí informace o klíčových výsledcích své činnosti v samostatné analýze ve svých výročních zprávách o činnosti, jež tvoří součást celkových zpráv Komise o výkonnosti⁴³.

Obě zprávy jsou informativním, avšak neúplným shrnutím činností Komise v oblasti politiky hospodářské soutěže; poskytují podrobné informace o nejdůležitějších podnětech v této oblasti a o významných rozhodnutích o výkonu nebo zahájených šetřeních během předchozího roku. Nezahrnují však další důležité informace, jako je i) počet antimonopolních šetření probíhajících na konci hospodářského roku a ii) úhrnný počet antimonopolních případů. Poskytují také velmi málo informací o dopadu rozhodnutí, a tím i o dosažení obecných cílů politiky, jako je dopad na ceny nebo na kvalitu výrobků nebo služeb.

Jak bylo uvedeno výše (bod 73), většinu rozhodnutí o výkonu na základě pravidel hospodářské soutěže EU přijímají vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž. Vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž však podávají zprávy o svých činnostech odlišně, protože Komise a vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž se nedohodly na normách pro předkládání údajů o činnosti nebo pro popis výkonnosti. V důsledku toho nemají zúčastněné strany téměř žádné informace o rozsahu této spolupráce a o tom, jak dobře funguje.

Rovněž jsme zaznamenali, že v důsledku neexistence rámce pro nezávislé hodnocení výkonnosti orgánů pro hospodářskou soutěž v EU chybí také nezávislé a pravidelné hodnocení toho, jak účinně Komise přispívá k dosažení strategických cílů vymáhání práva. V roce 2005 provedla OECD v Komisi vzájemné hodnocení, přičemž odborníci posuzovali, jak zvládala řešení otázek hospodářské soutěže a regulace⁴⁴.

Závěry a doporučení

Komise využívala své donucovací pravomoci při kontrole fúzí a antimonopolních řízeních obecně dobře a ve svých rozhodnutích se zabývala aspekty hospodářské soutěže. Její kapacity pro monitorování trhů a určování nových případů porušení antimonopolních předpisů však byly omezené. Rostoucí objemy údajů, které je potřeba zpracovat v rámci řízení, vznik digitálních trhů a omezení dostupných nástrojů vymáhání představují pro kapacity Komise v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže výzvy, které nebyly dosud plně vyřešeny. I přes obecně úzkou spolupráci s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž existuje prostor pro zlepšení koordinace. S cílem podat vysvětlení a ukázat přínosy pro občany se Komise ve svých veřejných zprávách zaměřila spíše na činnosti než na dopady.

V rámci zjišťování porušení antimonopolních pravidel reagovala Komise nejen na podané stížnosti nebo na obdržené informace o trhu, ale jednala rovněž z vlastního podnětu. S ohledem na značný počet stížností a dalších obdržených informací však bylo množství zdrojů dostupných pro vlastní odhalování případů porušení antimonopolních předpisů poměrně omezené. Počet nově zahájených případů porušení antimonopolních předpisů z vlastního podnětu od roku 2015 klesá. Komise neprokázala, že uplatňuje důsledný přístup k monitorování trhu (body 24–30).

Komise zavedla pobídky k posílení podávání zpráv externími subjekty (tj. účastníky trhu nebo spotřebiteli) o možných porušeních antimonopolních pravidel, ale využívání nejdůležitějšího nástroje („program shovívavosti“) od roku 2015 kleslo (body 31–36).

Vzhledem k velkému počtu potenciálních případů porušení antimonopolních předpisů a omezeným zdrojům musí Komise vybírat, které případy bude prošetřovat. Komise uplatňuje kritéria pro stanovování priority případů, ta však nebyla jednoznačně vyjádřena tak, aby zajistila výběr těch případů porušení antimonopolních pravidel, které představují největší riziko pro hospodářskou soutěž nebo blaho spotřebitele na vnitřním trhu (body 37–38).

K zajištění vysoké úrovně vymáhání práva je nejprve nezbytné příslušné odhalení porušení pravidel hospodářské soutěže. Komise by proto měla uplatnit aktivnější přístup tím, že bude soudržným a nákladově efektivním způsobem shromažďovat a zpracovávat důležité informace o trhu a vybírat případy na základě jednoznačně vyjádřených kritérií, například pomocí systému bodování.

Datum realizace: do konce roku 2022

Komise zjednodušila kontrolu fúzí pro méně rizikové transakce (tj. pro většinu transakcí) a také stanovila, kde by bylo možné dosáhnout dalšího zefektivnění řízení. V praxi se však nové postupy zatím neprojevily. Komise dokončila přezkumy fúzí v zákonných lhůtách. Jelikož však musela řešit rostoucí počet spojování společností a analyzovat stále větší počet údajů, nebyla vzhledem k nedostatku zdrojů a objemu informací, které je třeba ověřit, vždy schopna zkontrolovat správnost všech poskytnutých informací. Komise se dosud podrobně nezabývala náklady a přínosy plynoucími ze zavedení poplatků za registraci fúzí jako samostatného zdroje financování svých kontrol fúzí (body 40–46).

Vzhledem k tomu, že právní předpisy EU definují unijní rozměr transakce pouze pomocí odkazu na roční obrat fúzujících stran, některé transakce významné pro vnitřní trh nespadaly do rozsahu kontrol Komise (bod 47).

K vymáhání antimonopolních pravidel tradičně dochází až poté, co nastane problém v oblasti hospodářské soutěže. Rozhodnutí Komise v případech porušení antimonopolních pravidel, která jsme kontrolovali, se aspekty v oblasti hospodářské soutěže zabývala, ale délka řízení Komise byla obecně dlouhá. Zdlouhavé řízení může mít nepříznivý dopad na účinnost vymáhání pravidel hospodářské soutěže, zejména na rychle rostoucích digitálních trzích, kde je nutná rychlá reakce, aby se zabránilo možnému nepříznivému dopadu. Důvody zpoždění nebyly pouze na straně Komise, ale také na straně společností, které byly předmětem šetření. Přestože Komise vynaložila značné úsilí o urychlení řízení a také o zvládání rostoucího množství informací a údajů, nebylo toto úsilí dosud zcela úspěšné (body 48–56).

Podle současných antimonopolních pravidel nejsou zásahy ex ante povoleny a podmínky, jimiž je podmíněno použití předběžných opatření (tj. nařízení společnostem, aby během šetření případu ukončily podezřelé jednání) ztěžují jejich použití. Kromě toho, ačkoli měl vznik digitálních trhů za následek nové výzvy pro hospodářskou soutěž, jimž je třeba přizpůsobit tradiční předpoklady o trzích a účinné hospodářské soutěži, Komise dosud neupravila své pokyny, sdělení nebo nařízení o blokových výjimkách, aby se těmito novým rysům přizpůsobily, a aby zlepšila právní jistotu pro společnosti a podpořila rozhodování vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž (body 57–63).

Účinné vymáhání práva navíc závisí na odrazující povaze uložených pokut. Přestože v absolutních číslech patří výše pokut uložených Komisí k nejvyšším na světě, Komise dosud neposoudila jejich odrazující účinek (body 64–72).

S cílem efektivně řešit všechny problémy týkající se hospodářské soutěže v souvislosti s kontrolou fúzí v rámci EU a rychleji reagovat na vývoj trhů, zejména digitálních, by měla Komise provést tato opatření:

1. více optimalizovat postupy fúzí a řízení případů s cílem pokrýt všechny transakce týkající se vnitřního trhu a provést podrobnou analýzu nákladů a přínosů účtování poplatků za registraci fúzí;
2. posílit své nástroje pro zásah v případech porušení antimonopolních předpisů a aktualizovat jednak sdělení a pokyny a jednak nařízení o blokových výjimkách po skončení jejich platnosti tak, aby zohledňovaly nové skutečnosti na trhu (zejména ty, které vyplývají z digitálních trhů);
3. provést studii odrazujícího efektu svých pokut a případně podle toho aktualizovat metodiku pro jejich stanovování.

Datum realizace: do poloviny roku 2024, nebo v případě bodu b) po skončení platnosti příslušných nařízení o blokových výjimkách

Většinu rozhodnutí v případech, na něž se vztahují pravidla hospodářské soutěže EU, přijímají vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž. Mezi nimi a Komisí probíhala dobrá spolupráce, ale sledování trhu nebylo úzce koordinováno a Komise měla jen nedostatečné znalosti o prioritách vnitrostátních regulačních orgánů v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže. K přerozdělení případů docházelo jen zřídka a mechanismus včasného varování zavedený v roce 2016 pro vzájemné informování o záležitostech v probíhajících případech není vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž dosud ve větší míře využíván, a proto jej nebylo možné použít k lepšímu přidělování případů (body 73–77).

Aby bylo možno využít plný potenciál Evropské sítě pro hospodářskou soutěž, měla by Komise s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž lépe koordinovat sledování trhu a v rámci sítě více sdílet informace o prioritách, aby se tak zvýšila transparentnost a dosahovalo doplňkovosti. Dále by měla podporovat i) lepší využívání mechanismu včasného varování a ii) přidělování případů (zejména na složitých digitálních trzích) tak, aby se zabránilo tomu, že podobné chování stejné společnosti bude řešit několik orgánů pro hospodářskou soutěž.

Datum realizace: 2022

Právní předpisy EU vymezují pouze obecné cíle politiky hospodářské soutěže v EU. GŘ pro hospodářskou soutěž musí měřit výkonnost svých činností v oblasti vymáhání antimonopolních předpisů v souladu s obecným přístupem Komise k hodnocení její výkonnosti. Vzhledem k povaze vymáhání pravidel hospodářské soutěže a nedostatku vhodných údajů však bylo pro GŘ pro hospodářskou soutěž obtížné stanovit referenční stav, na jehož základě by bylo možné měřit výkonnost, stanovovat smysluplné ukazatele a cíle a srovnávat výkonnost v čase (body 78–84).

Komise neprováděla hodnocení ex post zaměřená na účinnost svých rozhodnutí pravidelně, i když by to pomohlo zlepšit budoucí rozhodování a vedlo k lepšímu přidělování zdrojů (body 85 a 86).

Komise vykazuje výsledky své činnosti v oblasti vymáhání pravidel hospodářské soutěže ve své výroční zprávě o politice hospodářské soutěže a samostatně ve výroční zprávě o činnosti GŘ pro hospodářskou soutěž. Obě zprávy se však zaměřují spíše na činnosti než na dopady, a i o těchto činnostech chybí důležité informace (například probíhající vyšetřování na konci hospodářského roku, úhrnné množství případů apod.). Navíc nejsou prováděna žádná pravidelná nezávislá hodnocení výkonnosti orgánů pro hospodářskou soutěž v EU, jako například vzájemná hodnocení (peer review) (body 87–90).

V zájmu posílení transparentnosti a odpovědnosti vůči Evropskému parlamentu a občanům by Komise měla:

1. pravidelně provádět hodnocení ex post týkající se výkonnosti jejích rozhodnutí o výkonu, včetně jejich dopadu;
2. společně s vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž vypracovat přístup k pravidelnému nezávislému posuzování plnění strategických cílů v oblasti vymáhání práva, například ve formě vzájemného hodnocení.

Datum realizace: 2023 v případě bodu a) a 2024 v případě bodu b)

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Alex BRENNINKMEIJER, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 6. října 2020.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Přílohy

Příloha I – Právní cíle vymáhání pravidel hospodářské soutěže v EU

Příloha II – Klíčové odkazy na pravidla hospodářské soutěže EU

Příloha III – Šetření a návrhy rozhodnutí oznámené prostřednictvím Evropské sítě pro hospodářskou soutěž na období 2010–2019

Příloha IV – Výkonnostní ukazatele GŘ pro hospodářskou soutěž pro kontrolu fúzí a antimonopolní řízení

Zkratková slova a zkratky

Evropská síť pro hospodářskou soutěž: Evropská síť pro hospodářskou soutěž (síť Komise a vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž členských států)

GŘ pro hospodářskou soutěž: Evropská komise – Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž

HDP: hrubý domácí produkt

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

Glosář

Antimonopolní předpisy: oblast právních předpisů a politik v oblasti hospodářské soutěže zaměřená na protisoutěžní jednání (jako jsou kartely) a zneužívání dominantního postavení na trhu.

Fúze: slučování společností probíhající tak, že jedna společnost pohltí druhou, nebo tím, že vznikne nový subjekt, přičemž v obou případech dochází ke spojení trhu.

Hospodářská soutěž: situace na trhu, kdy několik nezávislých dodavatelů zboží nebo služeb usiluje o získání zákazníků.

Hrubý domácí produkt: standardní měřítko bohatství země: peněžní hodnota veškerého zboží a služeb vyprodukovaných v daném období v dané ekonomice.

Kartel: skupina výrobců nebo dodavatelů, kteří podnikají koordinované kroky za účelem udržení tržních cen na určité úrovni nebo za účelem omezení hospodářské soutěže jinými způsoby, například omezením výroby nebo sdílením trhů nebo zákazníků.

Nařízení o blokových výjimkách: nařízení EU, která povolují určité druhy omezujících dohod, které jsou jinak zakázány. Nařízení o blokových výjimkách mají omezenou dobu platnosti a Komise je pravidelně přezkoumává.

Opravný prostředek: způsob, jímž je vyřešen problém v oblasti hospodářské soutěže vyplývající z fúze nebo porušení pravidel hospodářské soutěže.

Podnik: Jakýkoli subjekt, například společnost, nabízející zboží nebo služby na určitém trhu.

Předběžná opatření: opatření, která umožňují Komisi nařídit určité společnosti, aby ukončila jednání, které se na první pohled jeví jako protiprávní.

Shovívavost: zásada, podle níž mohou být pokuty uložené společnostem, jež uzavřely kartelovou dohodu, za určitých podmínek zrušeny nebo sníženy, pokud společnosti při vyšetřování spolupracují s antimonopolními orgány.

Soukromoprávní žaloby o náhradu škody: podání žaloby jednotlivci a společnostmi o náhradu škody vzniklé porušením pravidel hospodářské soutěže.

Spotřebitel: koncový uživatel zboží či služby nebo nepřímý uživatel, jako je výrobce nebo maloobchodník.

Auditní tým

Alex Brenninkmeijer (člen EÚD)

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu vypracoval auditní senát IV, jemuž předsedá člen EÚD Alex Brenninkmeijer a který se zaměřuje na oblast regulace trhů a konkurenceschopného hospodářství. Audit vedl člen EÚD Alex Brenninkmeijer a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Raphael Debets, tajemnice kabinetu Di Haiová a vyšší manažerka Marion Colonerusová.

Vedoucím úkolu byl Sven Kölling. Tým auditorů tvořili Agnieszka Plebanowiczová, Aleksandar Latinov a Giorgos Tsikkos. Jazykovou podporu zajišťoval Richard Moore.

Poznámky na konci textu

¹ Čl. 101 odst. 1 SFEU, Úř. věst. C 326, 26.10.2012, s. 47.

² Čl. 101 odst. 3 SFEU. Komise může obecně uznat, že určité typy dohod nebo obchodních praktik podporují hospodářskou soutěž, a stanovit výjimku z obecného zákazu („nařízení o blokových výjimkách“) nebo v jednotlivých případech určit, zda účinky dohody podporující hospodářskou soutěž převažují nad účinky, které hospodářskou soutěž potlačují.

³ Článek 102 SFEU.

⁴ Právní cíle vymáhání pravidel hospodářské soutěže EU viz příloha I.

⁵ Článek 105 SFEU a nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy; Úř. věst. L 1, 4.1.2003, s. 1.

⁶ Strategický plán Generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž na období 2016–2020 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf

⁷ Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků („nařízení o spojování podniků“); Úř. věst. L 24, 29.1.2004, s. 1

⁸ Článek 5 nařízení (ES) č. 1/2003.

⁹ Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. prosince 2018 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu, Úř. věst. L 11, 14.1.2019, s. 3.

¹⁰ Článek 16 nařízení (ES) č. 1/2003.

¹¹ Články 53–65 Dohody o Evropském hospodářském prostoru; Úř. věst. L 1, 3.1.1994, s. 3.

¹² Článek 11 nařízení (ES) č. 1/2003.

¹³ Článek 16 nařízení (ES) č. 1/2003.

¹⁴ Článek 1 nařízení o spojování podniků. Zpravidla se jedná o fúze, kdy i) celkový celosvětový obrat všech fúzujících společností přesahuje 5 miliard EUR a kdy ii) celkový obrat každé z nejméně dvou fúzujících společností v rámci Unie přesahuje 250 milionů EUR. Transakce rovněž podléhají kontrole fúzí EU, pokud i) celkový celosvětový obrat všech fúzujících společností přesahuje 2,5 miliardy EUR, ii) celkový kombinovaný obrat všech fúzujících společností v každém z nejméně tří členských států přesahuje 100 milionů EUR, iii) celkový obrat každé z nejméně dvou fúzujících společností v každém z nejméně tří členských států uvedených pro účely bodu ii) přesahuje 25 milionů EUR a iv) celkový obrat každé z nejméně dvou fúzujících společností v rámci Unie přesahuje 100 milionů EUR.

¹⁵ Německo, Španělsko, Francie, Itálie, Nizozemsko a Portugalsko.

¹⁶ Nedávno jsme prověřovali kontroly státní podpory poskytované finančním institucím prováděné Komisí. Viz zvláštní zpráva č. 21/2020 s názvem „Kontrola státní podpory pro finanční instituce v EU: je zapotřebí prověřit její účelnost“: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_CS.pdf. V roce 2016 jsme provedli audit pravidel státní podpory v rámci politiky soudržnosti. Viz zvláštní zpráva č. 24/2016 „Je potřeba většího úsilí ke zvyšování povědomí o pravidlech státní podpory v politice soudržnosti a k zajištění jejich dodržování“: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_CS.pdf

¹⁷ Článek 17 nařízení (ES) č. 1/2003.

¹⁸ V letech 2010 až 2018 se počet pracovních míst v GŘ pro hospodářskou soutěž mírně snížil z 830 na 804. K 31. prosinci 2018 mělo GŘ pro hospodářskou soutěž 77 pracovních míst v kartelových odděleních, 171 pracovních míst v operativních antimonopolních nekartelových odděleních a 117 pracovních míst v operativních odděleních kontroly fúzí.

¹⁹ Od roku 2005 prováděla Komise odvětvová šetření týkající se finančních služeb (2005), v odvětví energetiky (2005–2007), ve farmaceutickém odvětví (2008) a v odvětví elektronického obchodování (2015); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html

²⁰ Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/104/EU ze dne 26. listopadu 2014 o určitých pravidlech upravujících žaloby o náhradu škody podle vnitrostátního práva v případě porušení právních předpisů členských států a Evropské unie o hospodářské soutěži; Úř. věst. L 349, 5.12.2014, s. 1.

²¹ V EU‑28 jsou systémy odměn pro oznamovatele zavedeny v Maďarsku, Litvě, na Slovensku a ve Spojeném království.

²² Pokyny k prioritám Komise v oblasti prosazování práva při používání článku 82 Smlouvy o ES na zneužívající chování dominantních podniků vylučující ostatní soutěžitele; Úř. věst. C 45, 24.2.2009, s. 7.

²³ Lhůta pro ukončení vyšetřování fáze II je 90 dní, přičemž existují určité možnosti prodloužení, a to nejvýše na dobu 125 pracovních dnů.

²⁴ Legislativní návrh ze dne 18. června 2018, kterým se zavádí program pro jednotný trh, konkurenceschopnost podniků, včetně malých a středních podniků, a evropskou statistiku a kterým se zrušují nařízení (EU) č. 99/2013, (EU) č. 1287/2013, (EU) č. 254/2014, (EU) č. 258/2014, (EU) č. 652/2014 a (EU) č. 2017/826.

²⁵ Evropská komise, Competition policy for the digital era, autoři zprávy Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye a Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ Německo a Rakousko se v roce 2017 rozhodly změnit vnitrostátní právní předpisy a zohlednit také hodnotu fúze.

²⁷ Střední hodnota je 3,8 roku.

²⁸ Prohlášení Evropského sboru pro ochranu osobních údajů ze dne 27. srpna 2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_cs.pdf

²⁹ Big data: Bringing competition policy to the digital era, DAF/COMP(2016)14, OECD, 2016.

³⁰ Viz závěrečná zpráva expertní skupiny Komise Competition policy for the digital era, obsahující výčet problémů a doporučení.

³¹ Článek 8 nařízení (ES) č. 1/2003.

³² Sdělení Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství (Úř. věst. C 372, 9.12.1997, s. 5).

³³ Pokyny k prioritám Komise v oblasti prosazování práva při používání článku 82 Smlouvy o ES na zneužívající chování dominantních podniků vylučující ostatní soutěžitele (Úř. věst. C 45, 24.2.2009, s. 7).

³⁴ Nařízení Komise (EU) č. 330/2010 ze dne 20. dubna 2010 o uplatňování čl. 101 odst. 3 SFEU, Úř. věst. L 102, 23.4.2010, s. 1. Použitelnost tohoto nařízení končí dnem 31. května 2022.

³⁵ Memorandum z října 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities

³⁶ Čl. 23 odst. 4 nařízení (ES) č. 1/2003.

³⁷ Oznámení o spolupráci v rámci sítě orgánů pro ochranu hospodářské soutěže, Úř. věst. C 101, 27.4.2004, s. 43.

³⁸ Seznam ukazatelů výkonnosti GŘ pro hospodářskou soutěž týkajících se kontroly fúzí a antimonopolních pravidel viz příloha IV.

³⁹ Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities, OECD, duben 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf

⁴⁰ OECD (2016), OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf

⁴¹ Podrobnosti viz http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_cs

⁴⁴ Studie zemí OECD – Evropská komise – Peer Review of Competition Law and Policy, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf

⁴⁵ Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. prosince 2018 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu (Text s významem pro EHP.) PE/42/2018/REV/1, Úř. věst. L 11, 14.1.2019, s. 3.

⁴⁶ Viz https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Viz https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ To zahrnuje mimo jiné sdělení Komise o definici trhu jak pro případy porušení antimonopolních pravidel, tak pro případy fúzí podniků v různých odvětvích; nařízení Komise o blokové výjimce pro vertikální dohody a doprovodné vertikální pokyny, nařízení Komise o blokové výjimce pro výzkum, vývoj a specializaci (společně dále jen „HBER“) a doprovodné horizontální pokyny; nařízení Komise o blokové výjimce pro motorová vozidla, nový nástroj pro hospodářskou soutěž, hodnocení procesních a jurisdikčních aspektů kontroly fúzí podniků v EU, bílá kniha o zahraničních subvencích.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en.

⁵¹ Viz https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Viz https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Viz Pracovní dokument: Alemani, E., et al. (2013), „New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1104, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Její nejnovější zpráva o účinnosti agentury byla zveřejněna v roce 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Viz Ilzkovitz et al. (2020), „The macroeconomic and sectoral impact of competition policy“, kapitola 13 v ex-post ekonomickém hodnocení politiky v oblasti hospodářské soutěže: EU experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ To zahrnuje mimo jiné sdělení Komise o definici trhu jak pro případy porušení antimonopolních pravidel, tak pro případy fúzí podniků v různých odvětvích; nařízení Komise o blokové výjimce pro vertikální dohody a doprovodné vertikální pokyny, nařízení Komise o blokové výjimce pro výzkum, vývoj a specializaci (společně dále jen „HBER“) a doprovodné horizontální pokyny; nařízení Komise o blokové výjimce pro motorová vozidla, nový nástroj pro hospodářskou soutěž, hodnocení procesních a jurisdikčních aspektů kontroly fúzí podniků v EU, bílá kniha o zahraničních subvencích.

⁵⁹ Viz tisková zpráva na adrese https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_977.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2020

COPYRIGHT

© Evropská unie, 2020.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Obrázek 10: © OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions.
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Tento překlad nebyl vypracován OECD a neměl by být považován za oficiální překlad OECD. OECD nenese odpovědnost za obsah ani jakoukoliv chybu v tomto překladu

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.