Il controllo delle concentrazioni nell’UE e i procedimenti antitrust esperiti dalla Commissione: occorre innalzare la sorveglianza del mercato

Sintesi

Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea tutela la leale concorrenza tra le imprese nel mercato interno dell’UE e nell’interesse dei consumatori. A tal fine, la Commissione è investita di notevoli poteri di indagine e decisionali, che le consentono di vietare accordi anticoncorrenziali tra imprese o di agire contro imprese che abusano della propria posizione nel mercato interno (“procedimenti antitrust”). La Commissione esamina inoltre le maggiori concentrazioni di imprese per il loro impatto sulla concorrenza nel mercato interno (“controllo delle concentrazioni”).

Sia la Commissione che le autorità nazionali garanti della concorrenza (ANGC) negli Stati membri dell’UE possono applicare direttamente le norme UE in materia di concorrenza nei casi di antitrust che pregiudicano gli scambi tra Stati membri. La Commissione ha definito i criteri di ripartizione dei casi tra gli Stati membri e la Commissione

Il presente audit è il primo espletato dalla Corte sul ruolo della Commissione quale autorità preposta all’applicazione delle norme in materia di concentrazioni e antitrust. Negli ultimi dieci anni l’applicazione delle norme UE in materia di concorrenza ha subìto cambiamenti significativi nelle dinamiche di mercato ed è al centro dell’interesse e del dibattito pubblico. Nel corso dell’audit, la Corte ha valutato se la Commissione, tramite la direzione generale della Concorrenza, avesse applicato con efficacia le norme UE in materia di concorrenza nel controllo delle concentrazioni e nei procedimenti antitrust. A tal fine, ha analizzato la capacità di accertamento e di indagine della Commissione e le modalità con cui si è valsa dei propri poteri esecutivi nel controllo delle concentrazioni e nei procedimenti antitrust. Ha inoltre esaminato in che modo la Commissione cooperasse con le ANGC, riferisse i risultati ottenuti grazie alle proprie attività di applicazione della normativa, nonché ricevesse riscontri. Nella relazione della Corte sono segnalate questioni che potrebbero ripercuotersi sulla capacità attuale e futura della Commissione di assolvere con efficacia il proprio ruolo.

La Corte ha constatato che, nel complesso, la Commissione ha fatto buon uso dei poteri conferitile per l’applicazione della normativa nell’ambito del controllo delle concentrazioni e dei procedimenti antitrust e che, con le proprie decisioni, ha ovviato ai problemi di concorrenza. Sono tuttavia necessari miglioramenti sotto vari aspetti.

Per non dipendere esclusivamente dalle denunce ricevute, la Commissione ha agito di propria iniziativa per individuare i problemi in grado di pregiudicare il mercato interno. Non ha però investito risorse adeguate nel monitoraggio dei mercati. Gli incentivi posti in essere per incoraggiare la segnalazione spontanea dei casi hanno funzionato, ma i numeri sono in calo dal 2015. Attribuendo un ordine di priorità ai casi, la Commissione ha assegnato le risorse alle indagini pertinenti, ma ciò non è avvenuto sulla base di una chiara ponderazione dei criteri che assicurasse la selezione dei casi con il rischio più elevato.

Il controllo delle concentrazioni ha assorbito una parte sostanziale delle risorse disponibili. La Commissione ha applicato con successo una procedura semplificata, ma deve adottare ulteriori misure di razionalizzazione. La Corte ha altresì osservato che le soglie basate sul fatturato utilizzate per decidere se un’operazione si ripercuota sulla concorrenza nel mercato interno potrebbero non garantire che tutte le operazioni significative siano sottoposte all’esame della Commissione.

Le decisioni della Commissione in materia di antitrust affrontavano problemi di concorrenza, ma le indagini richiedevano in genere molto tempo. Poiché l’applicazione delle norme antitrust si verifica solo dopo l’insorgere di un problema di concorrenza, la durata dei procedimenti potrebbe compromettere l’efficacia delle decisioni. La Commissione si è adoperata per accelerare i procedimenti antitrust, ma ha dovuto anche occuparsi di indagini complesse. È stato questo il caso soprattutto dei nuovi mercati digitali, per i quali era necessario adattare i presupposti tradizionali per una concorrenza efficace e valutare l’efficacia degli esistenti strumenti giuridici d’intervento. La Commissione, inoltre, non ha ancora aggiornato gli orientamenti e le comunicazioni al riguardo, al fine di accrescere la certezza giuridica per le imprese attive in questi mercati e di sostenere le ANGC nei rispettivi processi decisionali.

Per un’applicazione efficace occorrono sanzioni dissuasive. Il livello delle ammende inflitte dalla Commissione per la violazione delle norme sulla concorrenza è fra i più elevati al mondo. Tuttavia, l’impatto di ammende ingenti dipende dalle dimensioni delle imprese interessate, dalla probabilità che le violazioni siano rilevate, dai potenziali utili associati alle violazioni, nonché dalla durata delle indagini della Commissione. Finora la Commissione non ha valutato l’effetto deterrente delle ammende inflitte.

Nei casi in cui sono applicabili le norme antitrust dell’UE, sono le ANGC che adottano la maggior parte delle decisioni. Le ANGC e la Commissione hanno posto in atto una valida cooperazione tramite la rete europea della concorrenza, salvo per il monitoraggio dei mercati e le priorità nell’applicazione delle norme, che non sono stati oggetto di uno stretto coordinamento. Il meccanismo per un’assegnazione efficiente dei casi di antitrust tra la Commissione e le ANGC non è stato utilizzato in modo ottimale.

La Commissione ha definito gli obiettivi da raggiungere solo in maniera molto generica. Questo, unitamente alla mancanza di dati idonei al monitoraggio dei risultati, ha reso difficile valutare la performance delle attività volte all’applicazione della normativa. La Commissione non ha condotto con regolarità valutazioni ex post dell’efficacia del lavoro svolto, anche se queste avrebbero giovato al processo decisionale e all’assegnazione delle risorse. La comunicazione, da parte della Commissione, dei risultati delle azioni intraprese in applicazione della normativa verte ancora sulle attività svolte anziché sull’impatto; inoltre, non viene condotta attualmente una valutazione periodica e indipendente della performance delle autorità garanti della concorrenza nell’UE.

La Corte formula una serie di raccomandazioni tese a rafforzare la capacità della Commissione di:

• aumentare le probabilità di rilevare le violazioni;
• migliorare l’efficacia dell’applicazione delle norme sulla concorrenza;
• sfruttare meglio il potenziale della rete europea della concorrenza;
• migliorare la rendicontazione sulla performance.

Introduzione

Le norme in materia di concorrenza nell’UE

Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) vieta talune pratiche incompatibili con il mercato interno¹. Fra queste, vi rientra qualsiasi tipo di collusione tra imprese che abbia l’effetto o si ponga come oggetto di restringere o falsare il gioco della concorrenza transfrontaliera nel mercato interno. L’esempio più eclatante di tale comportamento illecito è la collusione tra concorrenti sotto forma di cartelli segreti, tramite i quali le imprese fissano i prezzi o le quote di mercato, aumentando ingiustificatamente i propri profitti a scapito dei consumatori. La cooperazione può essere consentita se ha luogo allo scopo di migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o di promuovere il progresso tecnico o economico, ma a condizione che i consumatori usufruiscano di una congrua parte degli utili che ne derivano e che l’impatto sulla concorrenza sia proporzionato e non la elimini².

Il TFUE inoltre vieta alle imprese che detengono una posizione dominante in un determinato mercato di abusare di tale posizione al fine di eliminare o ridurre la concorrenza³. In tale condotta rientrano pratiche quali:

• imporre ai compratori di acquistare un determinato prodotto solo dall’impresa dominante (acquisto esclusivo);
• fissare prezzi in perdita (applicazione di prezzi predatori);
• imporre condizioni non eque per impedire l’ingresso di concorrenti nel mercato (preclusione);
• applicare ai compratori prezzi ingiustificati (eccessivi);
• limitare la produzione o lo sviluppo tecnico e quindi ridurre la scelta dei consumatori.

Il ruolo della Commissione quale autorità preposta all’applicazione delle norme in materia di concorrenza

Ai sensi dei trattati, l’UE detiene la competenza esclusiva per stabilire le norme in materia di concorrenza necessarie per il funzionamento del mercato interno. La Commissione è responsabile dell’applicazione uniforme di tali norme. Si tratta di un aspetto cruciale per il funzionamento del mercato interno dell’UE, poiché la Commissione corregge le imperfezioni nel funzionamento dei mercati e adotta provvedimenti quando le imprese non rispettano le regole⁴.

L’indipendenza delle autorità garanti della concorrenza è un presupposto fondamentale per un’applicazione efficace. In altri termini, un’autorità garante della concorrenza dovrebbe decidere indipendentemente dagli operatori economici, nonché dai governi e dalle rispettive priorità politiche in quali casi condurre indagini e applicare provvedimenti. L’indipendenza implica altresì che le autorità garanti della concorrenza dispongano di sufficienti risorse (sia umane che tecniche) per assolvere con efficacia il proprio ruolo.

La normativa UE⁵ conferisce alla Commissione una serie di poteri di indagine e decisionali, come la facoltà di condurre ispezioni presso le imprese, di vietare i cartelli o altri comportamenti anticoncorrenziali oppure di irrogare sanzioni pecuniarie alle imprese che violano le norme UE in materia di concorrenza. Tali indagini sono comunemente note come “procedimenti antitrust”. Le decisioni della Commissione che vietano specifiche pratiche anticoncorrenziali, oltre a essere vincolanti per le imprese interessate, costituiscono anche un precedente per casi analoghi. Nel quadro del TFUE, del regolamento (CE) n. 1/2003 e della giurisprudenza elaborata dagli organi giurisdizionali dell’UE, la Commissione dispone di potere discrezionale:

• nel definire gli obiettivi e i concetti economici alla base di una “concorrenza efficace”;
• nel decidere come avvalersi dei poteri di indagine e condurre le proprie indagini;
• nel definire le misure correttive necessarie per porre termine alle pratiche anticoncorrenziali o impedire concentrazioni problematiche.

La Commissione si prefigge di tutelare un’efficace struttura della concorrenza nei mercati, allo scopo di accrescere il benessere dei consumatori e concorrere al conseguimento di un mercato interno integrato dell’UE⁶. Non esiste una definizione universalmente accettata di “benessere dei consumatori”, ma in parole povere significa che la Commissione valuta, sotto un profilo economico, in che modo la concorrenza nei mercati dell’UE agisce nell’interesse dei consumatori in termini di prezzo, qualità e scelta dei beni o dei servizi, e di innovazione.

La Commissione è altresì responsabile di monitorare le ristrutturazioni aziendali qualora presentino un potenziale impatto anticoncorrenziale sul mercato interno: ad esempio, quando due imprese indipendenti si fondono in un’unica impresa oppure creano un’entità economica comune autonoma (cosiddetta “impresa comune a pieno titolo”). Queste concentrazioni, che sono una normale caratteristica di un’economia di mercato, possono promuovere l’allocazione efficiente dei beni produttivi, ma anche nuocere alla concorrenza. In tal caso, potrebbe risultare necessario l’intervento della Commissione a tutela del funzionamento del mercato interno. Tale compito è noto come “controllo delle concentrazioni nell’UE” ed è disciplinato da un regolamento del Consiglio⁷.

Mentre il controllo delle concentrazioni avviene prima della realizzazione dell’operazione e in tempi stretti (sistema di controllo “ex ante”), la Commissione ha la facoltà di avviare un procedimento antitrust solo dopo che un’impresa ha commesso la presunta violazione delle norme sulla concorrenza (sistema di controllo “ex post”). In media, negli ultimi dieci anni la Commissione ha esaminato più di 300 notifiche di concentrazioni e circa 200 casi di antitrust all’anno.

Al suo interno, tutte le principali decisioni sui casi relativi alla concorrenza e sugli aspetti strategici, come le proposte legislative, le comunicazioni e gli orientamenti, ricadono nella responsabilità collettiva del collegio dei commissari. Quest’ultimo ha delegato al proprio membro responsabile per la concorrenza il potere di adottare unilateralmente alcuni tipi di decisioni di minore importanza che non sollevano particolari problemi strategici. Il commissario responsabile per la concorrenza sovrintende alla direzione generale della Concorrenza (DG COMP), che esamina le notifiche di concentrazione, conduce le indagini antitrust e sulle concentrazioni e, in collaborazione con altri dipartimenti della Commissione, predispone le decisioni e i documenti strategici, tra cui le proposte legislative, ai fini dell’adozione da parte della Commissione.

Ruolo delle autorità degli Stati membri nei procedimenti antitrust

Sia la Commissione che le autorità nazionali garanti della concorrenza (ANGC) degli Stati membri dell’UE hanno il potere di applicare direttamente le norme UE in materia di concorrenza nei casi di antitrust che pregiudicano gli scambi tra Stati membri (cfr. riquadro 1)⁸.

Fermo restando che questo approccio decentrato di “esecuzione parallela” ha ampliato significativamente l’ambito di applicazione delle norme antitrust dell’UE, incombe alla Commissione la responsabilità ultima che tale applicazione ad opera delle ANGC avvenga in modo uniforme¹⁰. Spetta altresì alla Commissione adottare decisioni che si applicano nell’intero territorio dello Spazio economico europeo (Stati membri dell’UE, Islanda, Liechtenstein e Norvegia)¹¹.

L’esecuzione parallela delle norme antitrust dell’UE richiede una stretta collaborazione tra la Commissione e le ANGC. A tal fine, la Commissione e le ANGC hanno istituito la rete europea della concorrenza (REC)¹², un meccanismo con cui i) decidono quale autorità garante della concorrenza condurrà le indagini relative a un caso e ii) scambiano informazioni sulle misure di indagine e le decisioni di esecuzione che intendono adottare. La REC dispone inoltre di un comitato consultivo, costituito dai rappresentanti delle ANGC, che la Commissione deve consultare prima di adottare le decisioni definitive in materia di concorrenza.

Gli organi giurisdizionali nazionali svolgono un ruolo complementare nell’applicazione delle norme, in quanto si occupano di controversie fra soggetti privati che implicano questioni relative alle norme antitrust dell’UE. Le decisioni degli organi giurisdizionali nazionali non possono annullare una decisione della Commissione¹³.

Le ANGC dispongono di un ampio margine discrezionale per decidere se indagare o meno su una violazione e quali sanzioni imporre. Nelle rispettive decisioni, che sono vincolanti sul territorio dello Stato membro, devono rispettare i princìpi stabiliti dalle decisioni della Commissione o da un organo giurisdizionale. Le comunicazioni e gli orientamenti della Commissione riguardanti l’applicazione delle norme nei casi di antitrust non sono vincolanti per le ANGC ma ne influenzano le decisioni. I giudici nazionali possono chiedere alla Commissione un parere sull’interpretazione delle norme UE in materia di concorrenza e presentare domande di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’UE. Quando la Commissione avvia la propria indagine, le ANGC sono dispensate da un ulteriore coinvolgimento nel caso in questione.

L’esecuzione parallela delle norme antitrust dell’UE è illustrata nella figura 1.

Fonte: Corte dei conti europea.

Controllo delle concentrazioni a livello UE e nazionale

Alla Commissione spetta indagare sulle concentrazioni di imprese quando il fatturato delle imprese coinvolte supera una soglia fissata nella legislazione dell’UE¹⁴. Al di sotto di tale soglia, è possibile che la valutazione delle concentrazioni rientri nelle competenze degli Stati membri ai sensi della legislazione nazionale. I casi possono essere trasferiti tra la Commissione e gli Stati membri nell’ambito del sistema di rinvio, che consente una certa flessibilità: ad esempio, la Commissione può riattribuire un caso a uno Stato membro o viceversa a determinate condizioni (cfr. figura 2).

Fonte: Corte dei conti europea.

Se la Commissione riscontra che una concentrazione proposta ostacolerebbe in misura significativa un’efficace concorrenza, può vietarla oppure autorizzarla subordinatamente all’attuazione di impegni vincolanti proposti dalle parti della concentrazione, i quali mirino a prevenire problemi di concorrenza nei mercati in questione.

Se una concentrazione rientra nella sfera di competenza di una ANGC, questa decide autonomamente se approvarla o meno ai sensi della legislazione nazionale. In sei Stati membri, tuttavia, il governo nazionale, solitamente per il tramite del rispettivo ministro dell’Economia, può annullare in via eccezionale una decisione che vieta una concentrazione oppure modificare gli impegni per motivi di interesse pubblico, ad esempio qualora ritenga che gli effetti anticoncorrenziali nei mercati in questione siano surclassati dall’esigenza di preservare i posti di lavoro oppure di sviluppare specifiche industrie nazionali¹⁵.

Estensione e approccio dell’audit

Negli ultimi dieci anni il numero di operazioni di concentrazione pertinenti per l’UE è aumentato del 40 % circa e l’affermarsi di nuovi mercati digitali ha posto notevoli sfide all’applicazione delle norme sulla concorrenza. La Corte non ha ancora mai riferito in merito alle attività della Commissione riguardanti il controllo delle concentrazioni e i procedimenti antitrust. Nel condurre il presente audit, ha cercato di far luce sulle modalità con cui la Commissione svolge tali attività e di mettere in evidenza le criticità che potrebbero comprometterne il buon esito attuale e futuro.

La Corte si è chiesta se la Commissione abbia applicato correttamente, tramite il controllo delle concentrazioni e i procedimenti antitrust, le norme dell’UE in materia di concorrenza. Più specificamente, ha valutato se la Commissione avesse:

1. un’adeguata capacità di accertamento e di indagine;
2. fatto buon uso dei poteri esecutivi di cui è investita in relazione al controllo delle concentrazioni e ai procedimenti antitrust;
3. posto in essere un’adeguata cooperazione con le ANGC;
4. istituito un quadro di riferimento per riferire in merito ai risultati ottenuti tramite le proprie attività di applicazione della normativa e ricevere riscontri.

Ai fini dell’audit, la Corte ha esaminato la documentazione disponibile presso la Commissione e tenuto colloqui con il personale di tale istituzione. Per il controllo delle concentrazioni, la Corte ha controllato i fascicoli relativi a 13 proposte di concentrazione notificate alla Commissione in forza del regolamento sulle concentrazioni tra il 2010 e il 2017. Per quanto concerne l’antitrust, ha controllato un campione di 37 casi che la Commissione ha posto sotto inchiesta nello stesso periodo, ma ha anche esaminato relazioni e altra documentazione sulle attività per il 2018 e il 2019. La Corte ha inoltre esaminato, sulla base di un campione di 38 casi, l’analisi eseguita dalla Commissione sulle notifiche pervenute dalle ANGC ai sensi dell’articolo 11 del regolamento (CE) n. 1/2003, ossia nei casi in cui l’ANGC aveva informato formalmente la Commissione sull’avvio di un’indagine nazionale antitrust oppure sottoposto un progetto di decisione di esecuzione. Tutti i casi sono stati selezionati in base a criteri di rischio.

In aggiunta, per raccogliere informazioni, gli auditor della Corte si sono recati presso le ANGC di Bulgaria, Francia, Paesi Bassi e Polonia, in ragione delle loro caratteristiche istituzionali sostanzialmente diverse. Hanno inoltre tenuto riunioni con rappresentanti dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE).

La Corte non ha esaminato, nel presente audit, in che modo la Commissione faccia rispettare le norme sugli aiuti di Stato, altro ambito in cui la Commissione esercita la propria sorveglianza sulla concorrenza¹⁶. Molti fattori a livello UE o degli Stati membri possono influire sull’efficacia della concorrenza, fra cui il diritto dei brevetti, il diritto tributario nazionale, la regolamentazione settoriale (ad esempio, per quanto riguarda il trasporto passeggeri o le telecomunicazioni), le norme specifiche per la tutela dei consumatori oppure la politica commerciale, laddove siano interessati paesi terzi. Questi aspetti esulano dalle specifiche competenze della Commissione in materia di concorrenza ai sensi del regolamento n. 1/2003 e del regolamento sulle concentrazioni e, pertanto, non sono stati inclusi nell’estensione dell’audit.

Osservazioni

Alcune limitazioni nella capacità della Commissione di monitorare i mercati, nonché di effettuare accertamenti e indagini

La Commissione riceve una moltitudine di informazioni più o meno formali dagli operatori di mercato e dalle ANGC circa eventuali problemi di concorrenza o potenziali violazioni delle norme antitrust. Per le denunce formali in materia di intese (antitrust), alla Commissione incombe l’obbligo giuridico di esaminare attentamente le questioni portate alla sua attenzione. La qualità di queste informazioni, tuttavia, varia in misura significativa ed è possibile che non rifletta i problemi di concorrenza più importanti nel mercato interno. Pertanto, per essere pienamente efficace, un’autorità garante della concorrenza dovrebbe non soltanto agire sulla scorta delle denunce presentate alla sua attenzione, ma anche incoraggiare la segnalazione dei casi ed essere in grado di rilevare di propria iniziativa casi di antitrust ad elevato impatto.

La DG COMP, pur dovendo esaminare tutte le concentrazioni notificate (cfr. paragrafo 16), gode di un margine di discrezionalità nel decidere se indagare su presunte violazioni delle norme antitrust. Poiché riceve solitamente più informazioni su problemi di concorrenza di quanto le sue risorse non le permettano di porre sotto inchiesta, deve stabilire un ordine di priorità.

La Corte ha esaminato se la Commissione:

1. disponesse di adeguate capacità per rilevare le pratiche anticoncorrenziali;
2. avesse stabilito un ordine di priorità per l’applicazione delle norme antitrust secondo criteri oggettivi, al fine di concentrare le proprie risorse sui casi con il maggiore impatto potenziale.

La capacità di accertamento della Commissione risente della limitatezza delle risorse

Per poter avviare indagini antitrust d’ufficio, la Commissione necessita di competenze nei settori economici pertinenti per il mercato interno, unitamente a informazioni riservate mirate. A tal fine la Commissione può utilizzare una serie di strumenti per monitorare i mercati e individuare le violazioni. Ad esempio, può raccogliere e analizzare informazioni di dominio pubblico o dati di mercato, oppure effettuare valutazioni su argomenti o casi specifici (note come esercizi esplorativi o di selezione). Può inoltre condurre più approfondite analisi delle restrizioni alla concorrenza sotto forma di studi di mercato o di inchieste formali di settore¹⁷.

Quanto all’allocazione delle risorse per l’applicazione delle norme in materia di concorrenza, la DG COMP dipende dagli stanziamenti di bilancio annuali della Commissione e deve quindi competere per le risorse con le altre DG dell’istituzione. Il numero totale di addetti è rimasto relativamente stabile negli ultimi 10 anni¹⁸ e gli storni tra i tre strumenti (controllo delle concentrazioni, indagini antitrust e aiuti di Stato) sono stati contenuti. La Corte ha osservato che dal 2010 il numero di nuovi casi di antitrust registrati dalla DG COMP è rimasto relativamente stabile, mentre è costantemente aumentato nello stesso periodo quello dei casi di concentrazione. Poiché il controllo delle concentrazioni è un obbligo giuridico che incombe sulla Commissione, la DG COMP vi ha dovuto consacrare risorse significative (cfr. paragrafo 41). Con il personale restante, non è in condizione di dar seguito a tutte le denunce pervenute, bensì deve stabilire un ordine di priorità.

Pertanto, le risorse disponibili per il monitoraggio dei mercati e le capacità di individuare nuovi casi d’ufficio, ad esempio sulla base di inchieste di settore, sono limitate. Il livello, l’uniformità e la qualità del monitoraggio dei mercati dipendevano in ampia misura dallo spirito di iniziativa, dalla disponibilità e dall’esperienza dei singoli addetti della DG COMP. Data la limitatezza delle risorse, dal 2005 la Commissione ha condotto soltanto quattro inchieste di settore, che hanno consentito l’accertamento di violazioni delle norme sulla concorrenza¹⁹. L’inchiesta del 2015 sul commercio elettronico ha impegnato un’équipe di circa 15 equivalenti a tempo pieno per un periodo di 18-24 mesi.

Nonostante le nuove indagini avviate nell’ambito del commercio elettronico, dopo un picco nel 2015, il numero complessivo di casi individuati dalla DG COMP sulla scorta di indagini promosse d’ufficio ha mostrato un calo costante (cfr. figura 3).

Fonte: Commissione europea.

Già nel 1996 la Commissione ha deciso di offrire incentivi (“programma di trattamento favorevole”) alle imprese coinvolte in cartelli perché riportassero alla Commissione informazioni privilegiate. La prima impresa di un cartello che aderisce a questo programma può beneficiare dell’immunità totale dalle ammende. Le altre imprese che la seguono possono beneficiare di una riduzione di eventuali ammende.

La Commissione dipende fortemente da questo meccanismo per individuare i cartelli. Nel periodo 2010‑2017, 23 dei 25 cartelli posti sotto inchiesta sono emersi da domande di trattamento favorevole, mentre solo due sono risultati dall’attività di accertamento d’ufficio della Commissione.

Quanto al numero totale delle decisioni antitrust adottate dalla Commissione riguardanti i casi registrati nel periodo compreso fra il 2010 e il 2017 anche in riferimento a cartelli, il 50 % delle decisioni adottate entro il 31 dicembre 2018 è scaturito da domande di trattamento favorevole.

Circa il 15 % delle domande di trattamento favorevole pervenute ha dato luogo a un’indagine formale da parte della Commissione. Nel 60 % di questi casi l’indagine è sfociata in decisioni di divieto e ammende. La bassa incidenza del 15 % è imputabile al fatto che spesso i richiedenti non soddisfacevano le condizioni, non sussistevano prove prima facie di eventuali violazioni, i casi non rientravano fra le priorità della Commissione oppure quest’ultima non era l’autorità nella migliore posizione, all’interno della REC, per indagare sul caso. In quest’ultima circostanza, le ANGC possono avviare un procedimento sulla base del caso trasferito dalla Commissione o di propria iniziativa. Inoltre, a partire dal 2015, il numero di casi di trattamento favorevole segnalati ogni anno alla Commissione è notevolmente diminuito (cfr. figura 4).

Fonte: Commissione europea.

La Commissione non ha ancora valutato in dettaglio il motivo per cui il numero di domande di trattamento favorevole o immunità mostri un calo tendenziale. In considerazione di tale dinamica, che sembra riflettere anche quella osservata in altri ambiti, è difficile stabilire in termini conclusivi se sia effettivamente diminuito il numero di cartelli nel mercato interno, il che è teoricamente possibile, oppure se le imprese temano che una domanda del genere le esporrebbe ad azioni private per risarcimento danni intentate dalle vittime delle violazioni delle norme antitrust dell’UE. Una direttiva UE adottata nel 2014 mirava a facilitare le richieste di tali indennizzi²⁰. Non si può escludere, quindi, che le imprese coinvolte in un cartello si astengano dal presentare una domanda di trattamento favorevole: benché esse possano evitare un’ammenda, le vittime del cartello possono chiedere loro elevati indennizzi per i danni subìti. In alternativa, le imprese potrebbero semplicemente riuscire a nascondere meglio i cartelli.

Nel 2016, la DG COMP ha deciso di adoperarsi per potenziare gli strumenti volti ad accertare potenziali casi ad elevato impatto sul mercato interno. Nell’ambito di questa iniziativa, dal 2017 la Commissione ha messo a disposizione sul proprio sito Internet uno strumento per la segnalazione di illeciti (whistleblowing) che chiunque può utilizzare per trasmettere informazioni in forma anonima su cartelli e altre pratiche anticoncorrenziali. Le informazioni pervenute sono state sfruttate per le attività di monitoraggio dei mercati da parte della Commissione ma, al momento dell’audit, avevano dato luogo soltanto a una ispezione in loco, che non aveva portato all’avvio di un procedimento formale. La Commissione non ha ancora proposto altri incentivi per incoraggiare la segnalazione delle violazioni, come un compenso finanziario per gli informatori (whistleblower)²¹.

L’approccio alla definizione della priorità dei casi non era ottimale

Come indicato al paragrafo 28, a causa dell’elevato numero (“stock”) di potenziali casi di antitrust in attesa di essere trattati (cfr. figura 5), la DG COMP deve operare una selezione dei casi su cui può indagare. Per un uso efficace delle risorse disponibili, dovrebbe dare la priorità ai casi che hanno il maggiore impatto potenziale sul mercato interno e sui consumatori.

Fonte: Commissione europea.

La DG COMP si è valsa di vari criteri per selezionare i casi di cui occuparsi. Ad esempio, stando agli orientamenti per le potenziali violazioni dell’articolo 102 del TFUE²², andrebbe prestata maggiore attenzione, fra l’altro, ai tipi di pratiche di esclusione che recano maggior danno ai consumatori. La Corte, però, ha constatato che mancavano chiari criteri di ponderazione onde assicurare la selezione dei casi con il rischio più elevato per la concorrenza o il benessere dei consumatori nel mercato interno e tra tutti i settori economici pertinenti.

La Commissione ha fatto buon uso dei poteri conferitile per l’applicazione della normativa, ma permangono sfide

Per un’applicazione efficace delle norme in materia di concentrazioni e antitrust occorre che la Commissione agisca nell’interesse dei cittadini dell’UE, onde far sì che questi possano acquistare beni e servizi di elevata qualità a prezzi equi. La Corte ha pertanto valutato in che modo la Commissione abbia:

1. esperito le procedure di controllo delle concentrazioni;
2. svolto le indagini antitrust;
3. affrontato le nuove sfide sotto il profilo dell’applicazione;
4. inflitto ammende che avessero un effetto deterrente.

La Commissione ha adottato tutte le decisioni sulle concentrazioni entro i termini di legge, ma il loro numero crescente esercita pressioni sulle limitate risorse disponibili

Ai sensi della normativa in vigore, la Commissione deve in genere valutare l’impatto di una concentrazione sui mercati pertinenti entro 25 giorni lavorativi (“indagine della fase I”) e decidere se autorizzarla o se procedere a una seconda indagine approfondita (“indagine della fase II”)²³. La Corte ha valutato se la Commissione, nel rispettare i termini, avesse trattato tutti gli aspetti pertinenti di un’operazione notificata prima di adottare una decisione e se esercitasse una sorveglianza efficace su tutte le concentrazioni in grado di incidere in misura significativa sulla concorrenza nel mercato interno dell’UE.

Il controllo delle concentrazioni ha generato un notevole carico di lavoro. Stando ai dati della DG COMP, tra il 2012 e il 2017 il controllo delle concentrazioni ha assorbito in media il 28 % circa del tempo totale dedicato ai casi nell’ambito dei tre strumenti (controllo delle concentrazioni, antitrust, aiuti di Stato) e tra l’11 % e il 14 % delle risorse totali disponibili di tale DG. Sebbene il livello delle risorse umane coinvolte sia rimasto relativamente stabile, il numero di casi notificati alla Commissione è aumentato negli anni recenti, così come il volume di dati da analizzare (cfr. figura 6).

Fonte: Commissione europea.

La Corte ha osservato che in 18 Stati membri nonché in paesi terzi quali Australia, Canada e Stati Uniti, le ANGC addebitano una commissione alle imprese che notificano una concentrazione. Così facendo, i bilanci pubblici possono recuperare almeno in parte i costi sostenuti per esaminare le concentrazioni. La Commissione ha deciso di non proporre l’introduzione di commissioni quale fonte alternativa di finanziamento delle proprie attività di applicazione della normativa, ma senza basarsi su una dettagliata analisi costi-benefici. Per il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021‑2027, invece, ha proposto un’apposita dotazione finanziaria per l’applicazione della normativa in materia di concorrenza nell’ambito del bilancio generale dell’UE, come indicato nella proposta di programma relativo al mercato unico formulata nel 2018²⁴. Tale proposta mira, fra l’altro, a consentire alla Commissione di affrontare meglio le sfide derivanti dalla continua espansione del volume delle comunicazioni elettroniche, dei big data, dell’intelligenza artificiale e degli algoritmi.

Dall’esame della Corte svolto su un campione di notifiche emerge che la Commissione ha valutato gli aspetti pertinenti delle operazioni e ha completato l’analisi delle concentrazioni entro i termini legali in tutti i casi. Per la grande maggioranza delle notifiche (il 94 % nel periodo 2010‑2017), la Commissione non ha sollevato obiezioni in relazione alla concorrenza e ha dichiarato le concentrazioni compatibili con il mercato interno.

A causa della stretta tempistica prevista dalla normativa, la DG COMP ha fatto sostanzialmente affidamento sui dati e sulle informazioni fornite dalle parti coinvolte nella concentrazione, su informazioni di pubblico dominio (come le statistiche del settore o sugli scambi commerciali) e sulle risposte fornite da terzi (vale a dire operatori del mercato) ai questionari della Commissione nel contesto delle indagini di mercato. Specie nelle indagini complesse, la Commissione ha avuto difficoltà a effettuare sistematicamente verifiche incrociate circa l’esattezza delle informazioni, date le scarse risorse disponibili e la quantità di informazioni da controllare. Inoltre, i terzi che vengono interpellati per fornire un parere sulla concentrazione pianificata non sono necessariamente in grado di rispondere nei tempi stretti previsti, nel qual caso il loro parere non può essere preso in considerazione.

Per ridurre il carico di lavoro per se stessa e le imprese coinvolte, la Commissione ha deciso nel 2013 di ampliare le categorie che rientrano nella procedura semplificata, relative cioè alle concentrazioni che solitamente non presentano problemi (cfr. figura 7). Fino all’insorgere della pandemia di COVID-19, non è stato possibile per le imprese interessate presentare notifiche di concentrazione interamente per via elettronica, anche se ciò avrebbe potuto facilitare il trattamento dei dati.

Fonte: Commissione europea.

Nel 2016 la Commissione ha avviato una valutazione di aspetti selezionati del sistema UE di controllo delle concentrazioni, compresa la possibilità di semplificarne ulteriormente le procedure. Tuttavia, la Corte ha constatato che non sono state ancora adottate misure sostanziali per far fronte, ad esempio, alle situazioni illustrate di seguito.

• Al momento, le imprese devono seguire una procedura di rinvio lunga e complessa, se intendono sottoporre all’esame della Commissione un’operazione al di sotto della soglia di fatturato prevista (cfr. paragrafo 16) in ragione del fatto che sono attive in più Stati membri, le cui ANGC dovrebbero altrimenti analizzare il caso singolarmente.
• Circa il 25 % delle notifiche semplificate presentate tra il 2010 e il 2017 riguardava casi in cui grandi imprese acquisivano il controllo congiunto su un’altra impresa (impresa comune), con attività commerciali correnti o pianificate per il futuro limitate o assenti nell’UE. Ad esempio, una grande impresa dell’UE crea con un’impresa asiatica un’impresa comune, che però sarà attiva esclusivamente nei mercati asiatici. Tali operazioni, tuttavia, non pongono solitamente alcun problema di concorrenza per il mercato interno.

Come indicato al paragrafo 16, la dimensione UE di una concentrazione di imprese è definita in riferimento al fatturato annuo delle imprese coinvolte nell’operazione. Si tratta di un valido indicatore delle dimensioni di un’operazione e, quindi, del suo potenziale impatto sui mercati. Potrebbe tuttavia non riuscire a rilevare importanti operazioni di concentrazione. Ad esempio, nell’industria farmaceutica, nei nuovi mercati tecnologici o nel settore digitale, le acquisizioni di valore elevato riguardanti imprese con un fatturato ancora modesto possono costituire un rischio per una concorrenza efficace nel mercato interno. In tali circostanze, l’acquisizione può consentire all’acquirente di conquistare rapidamente una posizione dominante in un mercato nuovo ma ancora di dimensioni modeste oppure l’acquirente può decidere di interrompere lo sviluppo di nuovi prodotti per proteggere il proprio portafoglio. Da quanto ha constatato la Corte, la Commissione è consapevole del fatto che, ad eccezione di alcuni casi rinviati dalle ANGC, tali operazioni non sono rientrate nel controllo delle concentrazioni che essa svolge. La relazione del 2019 elaborata dal gruppo di esperti creato dalla Commissione sulla politica della concorrenza nell’era digitale²⁵ ha concluso che è prematuro modificare le soglie stabilite dalla normativa. Pertanto, la Commissione, a differenza di alcuni Stati membri, non si è ancora attivata per dirimere la questione²⁶.

Le decisioni antitrust della Commissione hanno fronteggiato problemi di concorrenza, ma i procedimenti continuano a richiedere molto tempo

La Commissione si occupa di vari casi di antitrust, di piccole e grandi dimensioni in termini di volume di mercato o di mercati geografici interessati. Tra il 2010 e il 2019 la Commissione ha adottato 118 decisioni formali di divieto o ha accettato gli impegni assunti dalle imprese di porre termine a un comportamento anticoncorrenziale in casi di antitrust (cfr. figura 8).

Fonte: Commissione europea.

La Corte ha verificato se la Commissione abbia condotto le indagini in modo adeguato e in tempi ragionevoli. Ha constatato che l’evoluzione degli ultimi anni ha messo a dura prova le risorse e la capacità tecnica della DG COMP a causa:

• del numero sempre più elevato di decisioni da adottare negli anni recenti;
• del volume crescente di informazioni e dati da trattare e analizzare, dal momento che l’“onere della prova” ricade sulla Commissione;
• delle questioni giuridiche sempre più complesse da affrontare.

L’obiettivo dell’intervento della Commissione nei casi di antitrust è porre termine a qualsiasi violazione delle normativa UE in materia di concorrenza e ripristinare nel mercato efficaci condizioni di concorrenza leale. Sulla base del campione di decisioni della Commissione esaminato, la Corte conclude che, quando la Commissione si è risolta ad avviare un procedimento formale, l’esito conseguito si è tradotto in una decisione che impone alle parti un divieto o un impegno in modo da ovviare ai problemi di concorrenza.

Un fattore importante ai fini dell’efficacia dell’applicazione delle norme sulla concorrenza da parte della Commissione è la sua capacità, in stretta collaborazione con le ANGC degli Stati membri, di mobilitare risorse e condurre contemporaneamente ispezioni in loco in svariati Stati membri. La Corte ha osservato che ciò ha consentito alla Commissione, nella maggior parte dei casi controllati, di raccogliere gli elementi probatori necessari per condurre a buon fine i procedimenti avviati.

Molte imprese oggetto delle indagini della Commissione impugnano le decisioni dinanzi agli organi giurisdizionali dell’UE. Il numero di cause è superiore al numero di decisioni in materia di concorrenza, in quanto un’unica decisione della Commissione può essere rivolta a più imprese. Per sua natura, il controllo giurisdizionale si limita alla solidità giuridica e alla qualità assicurata nell’amministrazione del caso in questione. Il numero di cause pendenti dinanzi agli organi giurisdizionali sono in calo e, nel complesso, la Commissione è stata in grado di difendere con successo un numero costantemente elevato di decisioni adottate (cfr. tabella 1).

Per un’applicazione efficace delle norme in materia di concorrenza occorre che la Commissione adotti le proprie decisioni in tempi ragionevoli, in modo da ridurre al minimo i costi economici per le imprese e i consumatori vittime di eventuali violazioni.

A differenza di quanto avviene per il controllo delle concentrazioni (cfr. paragrafo 40), il diritto dell’UE non stabilisce un termine entro il quale la Commissione deve condurre le indagini antitrust. In media, a partire dalla registrazione di un caso, ossia solitamente dal momento in cui vi sono prove sufficienti per avviare un’indagine preliminare, la Commissione ha impiegato circa quattro anni²⁷ per concludere un’indagine antitrust con una decisione formale. Il procedimento è stato particolarmente lungo per le indagini sui cartelli, che in media hanno richiesto più di quattro anni, e in casi complessi di abuso di posizione dominante nei settori dei trasporti, dell’energia e digitale. Per il periodo oggetto di audit, la Corte ha riscontrato diversi casi in cui la Commissione aveva impiegato fino a otto anni per pervenire a una decisione.

Alcuni ritardi nei casi ricadevano sotto il controllo diretto della Commissione, mentre altri no: ad esempio, vi sono stati casi in cui le imprese sottoposte a indagine chiedevano sistematicamente proroghe delle scadenze e rispondevano alla richieste di informazioni solo con notevoli ritardi, compresi tra i quattro e gli otto mesi e fino a 1,5 anni, oppure protraevano il procedimento presentando vane proposte per gli impegni che avrebbero assunto. Inoltre, dal momento che le parti spesso presentano ricorsi dinanzi agli organi giurisdizionali dell’UE (cfr. paragrafo 52), sono possibili ulteriori ritardi significativi prima che una decisione della Commissione produca effetti.

Dal 2017 la DG COMP ha compiuto notevoli sforzi per accelerare i procedimenti, come si illustra di seguito.

• Nel 2018 ha introdotto una nuova “pratica di cooperazione” per le imprese coinvolte in un’indagine antitrust che non riguardi un cartello. Si tratta di una procedura simile alla “transazione”, che la Commissione applica sin dal 2008 nelle indagini sui cartelli. Le imprese che riconoscono la violazione e la loro responsabilità al riguardo e procedono a una stretta cooperazione con la Commissione durante l’indagine possono beneficiare di una riduzione delle ammende.
• Ha razionalizzato la propria organizzazione introducendo catene di autorizzazione semplificate per i documenti non correlati ai casi, migliori orientamenti per gli addetti ai casi, una distribuzione più flessibile del personale all’interno della DG COMP e un migliore coordinamento nella gestione dei casi tra i vari dipartimenti interessati. Ha inoltre iniziato a elaborare una nuova gestione comune dei casi, più incentrata sui processi. Tuttavia, ci sono stati notevoli ritardi e il sistema non sarà pienamente operativo per la funzione di antitrust e controllo delle concentrazioni prima della fine del 2020. Fino ad allora, il trattamento dei casi continuerà a comportare un dispendio di risorse.
• Nel 2018 la DG COMP ha adottato una strategia per utilizzare tecniche basate sull’intelligenza artificiale allo scopo di accelerare ulteriormente la ricerca di informazioni e agevolare l’analisi dei documenti. Dati i vincoli di bilancio e di risorse umane, la prima serie di risultati effettivi dovrebbe essere disponibile nel 2020 solo in modalità pilota, con un innalzamento di livello previsto nel 2021.

La Commissione non ha ancora pienamente affrontato le nuove complesse sfide per l’applicazione della normativa insite nei mercati digitali

Con l’era digitale, sono apparse nuove forme di mercati, prodotti e servizi per le quali andavano adattati gli assunti e le definizioni tradizionali alla base di un’efficace concorrenza (cfr. riquadro 2). Negli anni più recenti, le autorità garanti della concorrenza hanno riflettuto su come rispondere a tali sfide in vari consessi, quali le tavole rotonde dell’OCSE e la REC. Sulla base dell’esame dei documenti disponibili e delle decisioni della Commissione, la Corte ha valutato se gli attuali strumenti della Commissione siano sufficienti per far fronte alle sfide poste dai mercati digitali.

Sebbene la Commissione abbia adottato una serie di decisioni su casi che presentavano sfide provenienti dall’economia digitale, restano da affrontare difficoltà considerevoli. Ad esempio, le pratiche nei mercati digitali possono recare danno ai consumatori. La Commissione stenta però a trovare misure correttive adeguate per fronteggiare un palese problema di concorrenza, in quanto può essere particolarmente complesso determinare il danno per i consumatori³⁰. Ciò non riguarda solo le imprese legate a Internet, bensì anche tutti gli altri settori economici che abbracciano l’innovazione digitale, come quello dell’energia, delle telecomunicazioni, dei servizi finanziari e dei trasporti.

Ai sensi della normativa UE in vigore, l’applicazione delle norme antitrust da parte della Commissione può aver luogo solo ex post, ossia dopo che si è manifestato un problema di concorrenza (cfr. paragrafo 40). Soprattutto nell’economia digitale, allora potrebbe essere troppo tardi per affrontare un problema di concorrenza. Tuttavia, a parte il controllo delle concentrazioni, la Commissione al momento non dispone di alcun strumento che le consenta di intervenire ex ante, ossia prima che si manifesti un problema di concorrenza. A tale riguardo, la Corte osserva che due Stati membri hanno già avviato iniziative volte a modificare la legislazione nazionale.

Altre imprese vittime della violazione delle norme in materia di concorrenza da parte dei concorrenti possono aver subìto ingenti perdite di fatturato o addirittura potrebbero essere state costrette a uscire dallo stesso nel corso degli anni che la Commissione ha impiegato per giungere a una decisione. La normativa UE conferisce alla Commissione la facoltà di adottare “misure cautelari” (anche dette “misure provvisorie”) prima di giungere a una decisione definitiva sul merito di un caso, contenendo così potenzialmente i danni ove opportuno. Tuttavia, dall’entrata in vigore del regolamento n. 1/2003 fino al 2019, la Commissione non si è valsa di questo strumento perché costringe a dimostrare che un’impresa sta arrecando un danno “irreparabile per la concorrenza”³¹. Di conseguenza, la Commissione ha ravvisato il rischio che tali misure possano addirittura rallentare ulteriormente i procedimenti e, se premature o inopportune, pregiudicare in misura ancora maggiore la concorrenza. La Commissione è ricorsa per la prima volta a questo strumento nei confronti di un’unica impresa nell’ottobre 2019.

La Commissione sviluppa la propria posizione sui problemi di concorrenza di caso in caso, seguendo i princìpi generali di concorrenza efficace e benessere dei consumatori (cfr. paragrafo 06). Per accrescere la prevedibilità delle proprie decisioni di esecuzione, la Commissione ha pubblicato una complessa serie di orientamenti, comunicazioni, decisioni, regolamenti di esenzione e altre informative (cfr. allegato II).

La Corte ha constatato che gli orientamenti e le comunicazioni della Commissione ne illustravano bene il punto di vista su determinate questioni di concorrenza. La Commissione, però, non ha ancora aggiornato gli orientamenti o le comunicazioni per tener conto delle nuove sfide, sebbene ciò chiarirebbe la sua posizione, fornirebbe una visione più chiara del processo decisionale e accrescerebbe la prevedibilità per le imprese. Ad esempio, la comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante³² risale al 1997, quando il mondo digitale era ancora agli esordi. Analogamente, gli orientamenti 2009 della Commissione sulle priorità nell’applicazione della normativa relativa al comportamento abusivo da parte di imprese dominanti³³ o il regolamento di esenzione per categorie di accordi verticali e pratiche concordate non menzionano nessuna delle specificità dell’era digitale³⁴.

L’esigenza di fornire orientamenti, anche ex ante, prima dell’evoluzione della giurisprudenza (cfr. paragrafo 61), è stata sottolineata anche di recente, ad esempio, i) nella relazione finale del gruppo di esperti sulla politica della concorrenza nell’era digitale, finanziato dalla Commissione, e ii) in un memorandum congiunto delle autorità garanti della concorrenza di Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo sulle sfide che si trovano ad affrontare in un mondo digitale³⁵. Tali orientamenti aiuterebbero le ANGC e ridurrebbero il rischio di incertezza e di decisioni incoerenti nel trattare nuovi casi relativi alla concorrenza.

La Commissione ha inflitto ammende elevate, ma non ha alcuna certezza del loro effetto deterrente

La Commissione dispone di un ampio potere discrezionale quando decide se infliggere un’ammenda alle imprese per violazione della normativa sulla concorrenza. Decide inoltre sull’importo delle ammende nei casi di antitrust, purché rimanga inferiore al livello massimo previsto per legge pari al 10 % del fatturato annuo mondiale di un’impresa nell’esercizio precedente alla decisione della Commissione³⁶. Le ammende sono finalizzate a dissuadere le imprese dall’intraprendere pratiche anticoncorrenziali.

In alternativa al divieto di tenere un comportamento anticoncorrenziale e all’irrogazione di un’ammenda, la Commissione può anche adottare una “decisione di impegno” vincolante. In tali circostanze le imprese propongono di assumere impegni tesi a ovviare ai problemi di concorrenza rilevati dalla Commissione, senza però che sia constatata formalmente una violazione. La Commissione può infliggere un’ammenda se le imprese non rispettano gli impegni assunti.

Le ammende possono anche essere irrogate per assicurare il rispetto delle regole procedurali, ad esempio qualora le imprese non forniscano informazioni esatte e complete nell’ambito del controllo delle concentrazioni e di procedimenti antitrust.

Nel periodo tra il 2010 e il 2019 la Commissione ha inflitto ammende per un totale di 28,5 miliardi di euro per violazioni agli articoli 101 e 102 del TFUE o di altre norme ai sensi dei regolamenti (CE) n. 1/2003 e (CE) n. 139/2004 (cfr. figura 9). In alcuni casi, le ammende hanno raggiunto livelli inediti.

Fonte: Commissione europea.

Nei casi di antitrust, la Commissione calcola il livello delle ammende per ciascuna impresa che ha partecipato alla violazione delle norme sulla concorrenza in percentuale delle vendite interessate da una pratica anticoncorrenziale. Altri criteri per l’ammontare finale di un’ammenda sono la durata e la gravità della violazione. La Commissione può anche tener conto di circostanze aggravanti (ad esempio, in caso di reiterazione della violazione da parte delle imprese) o di circostanze attenuanti (come una limitata partecipazione alla violazione) oppure, qualora le imprese collaborino, può ridurre le ammende altrimenti applicabili.

Sebbene il livello delle ammende irrogate dalla Commissione sia tra i più alti al mondo, il loro ammontare da solo non consente di trarre conclusioni circa la loro efficacia dissuasiva. Per trarre una conclusione con cognizione di causa, occorrerebbe porre gli importi in relazione al fatturato delle imprese interessate, alla durata delle violazioni, alla possibilità di individuarle in caso di cartelli segreti, agli eventuali indebiti vantaggi che un’impresa potrebbe ottenere da una violazione e al tempo intercorso tra quest’ultima e la decisione della Commissione sull’ammenda.

Per quanto concerne gli eventuali indebiti vantaggi, la Corte ha constatato che né la Commissione né le quattro ANGC visitate le hanno prese in considerazione ai fini del calcolo delle ammende. Ciò è imputabile alle riconosciute difficoltà nel quantificare gli effetti sui prezzi nei singoli casi e le considerevoli risorse che tale quantificazione richiederebbe.

Quasi due terzi delle ammende che la Commissione ha irrogato dal 2006 nei casi di cartelli sono stati inferiori allo 0,99 % del fatturato annuo totale, decisamente al di sotto del livello massimo pari al 10 % del fatturato annuo mondiale di un’impresa (cfr. paragrafo 64). Anche il livello massimo stesso può limitare l’effetto deterrente in casi gravi. Ad esempio, la Corte ha constatato che già nel 2014 i Paesi Bassi avevano modificato la legislazione nazionale per consentire alle ANGC di irrogare, in gravi casi di cartello, un’ammenda pari fino al 40 % del fatturato annuo mondiale di un’impresa.

Al momento dell’audit, la Commissione non aveva eseguito alcuna valutazione globale dell’effetto deterrente delle ammende irrogate. Inoltre, benché l’efficacia quale deterrente sia determinata dalla severità delle ammende e dalla probabilità che la violazione sia rilevata, questo secondo aspetto non era preso in considerazione nella metodologia adottata dalla Commissione per fissare le ammende.

La Commissione ha operato in stretta collaborazione con le autorità nazionali garanti della concorrenza, ma sono possibili miglioramenti

Dal momento che il regolamento n. 1/2003 le ha autorizzate a valutare casi di antitrust con un contesto transfrontaliero ai sensi delle norme UE in materia di concorrenza, le ANGC hanno condotto oltre l’85 % delle indagini antitrust nell’UE e adottato quasi il 90 % delle decisioni (cfr. allegato III). La direttiva (UE) 2019/1, adottata nel gennaio 2019, era mirata a rafforzare le ANGC consentendo loro di divenire più efficaci nell’applicazione delle norme UE sulla concorrenza.

Sulla base dei documenti e dei dati della REC disponibili nonché dei colloqui intrattenuti con il personale delle quattro ANGC visitate nel corso dell’audit, la Corte ha valutato se la Commissione e le ANGC abbiano posto in atto una cooperazione efficace per quanto riguarda i molteplici aspetti afferenti l’applicazione delle norme sulla concorrenza.

In seno alla REC (cfr. paragrafo 12), la DG COMP ha attuato una stretta collaborazione con le ANGC in vari gruppi di lavoro. Tuttavia, nonostante i numerosi contatti, durante il periodo sottoposto ad audit la DG COMP e le ANGC non hanno coordinato da vicino il monitoraggio dei mercati e le indagini di settore realizzati. La DG COMP non disponeva di chiare informazioni su quali mercati le ANGC monitoravano specificamente né sapevano se vi fossero sovrapposizioni o lacune anziché complementarità con le proprie attività di monitoraggio. Inoltre, non conosceva completamente le priorità degli Stati membri per l’applicazione della normativa e non si era adoperata per coordinare con questi la fissazione delle proprie priorità. Ciò va in parte ascritto al fatto che alcune ANGC non potevano stabilire priorità, mentre la direttiva 2019/1 consente loro di farlo in futuro.

Le ANGC devono informare la Commissione quando avviano una “misura formale di indagine” per permettere un’assegnazione del caso a un’autorità garante della concorrenza in una posizione favorevole (cfr. paragrafo 12). La Commissione si reputa in una posizione particolarmente favorevole se le pratiche anticoncorrenziali hanno effetti sulla concorrenza in più di tre Stati membri o sono strettamente connesse alla normativa UE in altri settori di intervento, oppure per nuove questioni di concorrenza che possono insorgere³⁷. Nella pratica, tuttavia, ciascuna autorità garante della concorrenza ha indagato sui casi che ha rilevato e la riassegnazione dei casi dalle ANGC alla Commissione si è verificata solo in via del tutto eccezionale. Il fatto che su un caso di antitrust indaghi la Commissione o una ANGC può avere un impatto notevole sull’esito del procedimento, in quanto le norme procedurali e le regole per la determinazione delle ammende non sono armonizzate. Tuttavia, la direttiva (UE) 2019/1 ha introdotto strumenti minimi comuni per la fissazione delle ammende.

La Corte ha constatato che in un caso 11 ANGC e in un altro quattro ANGC hanno dovuto affrontare problemi di concorrenza analoghi riguardanti le medesime imprese attive nei mercati digitali. Le ANGC in questione non hanno potuto rinviarli alla Commissione, anche se quest’ultima avrebbe potuto risolvere la questione in modo più efficiente e definitivo (specie quando casi analoghi si verificano contemporaneamente in più Stati membri: un giudizio favorevole a una impresa in uno Stato membro potrebbe essere invocato come precedente in altri). Le indagini su tali casi sono state particolarmente impegnative per le ANGC di Stati membri più piccoli, che non disponevano né delle risorse né dell’esperienza per passare al vaglio tali mercati. Di conseguenza, la Commissione ha varato nel 2016 un meccanismo di allerta precoce, attraverso il quale le ANGC e la Commissione possono informarsi a vicenda su nuovi problemi di concorrenza nei casi pendenti. Tale meccanismo, tuttavia, non era ancora ampiamente utilizzato dalle ANGC per segnalare anticipatamente eventuali casi.

La Commissione fornisce informazioni solo limitate sul conseguimento di obiettivi come il benessere dei consumatori

Valutare la performance della Commissione nell’applicazione delle norme sulla concorrenza nel mercato interno accresce la trasparenza e la responsabilità nei confronti del Parlamento europeo e degli altri portatori di interessi, nonché consente loro di fornire un riscontro. Ciò richiede un chiara definizione degli obiettivi da conseguire e dovrebbe portare a individuare le opportunità per migliorare il processo decisionale futuro.

La Corte ha esaminato se la Commissione avesse:

1. istituito un quadro di riferimento per valutare la performance delle proprie attività;
2. assicurato la trasparenza e il rispetto dell’obbligo di rendiconto nei confronti dei propri interlocutori riferendo in modo adeguato sulla propria performance.

La Commissione ha incontrato difficoltà a valutare la performance delle proprie attività volte all’applicazione della normativa

Al momento non esistono standard riconosciuti a livello internazionale per misurare la performance di un’autorità garante della concorrenza. La DG COMP misura la performance delle proprie attività di applicazione delle norme per quanto riguarda il controllo delle concentrazioni e i procedimenti antitrust nell’ambito dell’approccio generale della Commissione per valutare la propria performance.

La valutazione della performance alla Commissione funziona sulla base di obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine e prevede indicatori obbligatori per misurare il contributo agli obiettivi generali della Commissione³⁸. Tale quadro di riferimento, tuttavia, non è del tutto idoneo a valutare la performance delle attività di applicazione della normativa svolte dalla DG COMP.

• Poiché l’applicazione delle norme sulla concorrenza è prevalentemente determinata da fattori che esulano dal controllo della Commissione (quali le notifiche di concentrazioni, le denunce formali e le domande di trattamento favorevole), il carico di lavoro della DG COMP può variare considerevolmente da un anno all’altro, così come il numero delle decisioni. Fin dall’inizio, è stato pertanto difficile per la DG COMP definire valori di partenza rispetto ai quali poter misurare la performance, stabilire indicatori e valori-obiettivo significativi, nonché confrontare la performance nel tempo.
• L’indicatore stabilito dalla Commissione per l’obiettivo generale di una “applicazione efficace delle norme antitrust al fine di tutelare il benessere dei consumatori” (cfr. allegato IV) e che si ritiene contribuisca al più ampio obiettivo della Commissione di favorire la creazione di posti di lavoro, la crescita e gli investimenti, è il prodotto interno lordo (PIL) dell’UE. È un compito arduo distinguere l’impatto esercitato sul PIL dalle sole attività della Commissione connesse alla concorrenza. La Commissione ha effettuato simulazioni con modelli per valutare l’impatto sulla crescita delle decisioni in materia di cartelli e concentrazioni nel periodo 2012‑2018, ma al termine del presente audit i risultati non erano stati ancora pubblicati ufficialmente. Inoltre, questo indicatore non fornisce alcuna informazione sul benessere dei consumatori. Non è peraltro possibile verificare se la decisione della Commissione di intervenire in un determinato settore dell’economia abbia portato a un impatto maggiore sul PIL di quanto non si sarebbe verificato se fosse intervenuta in un altro settore. Tali informazioni sarebbero invece utili per un’allocazione delle risorse della Commissione efficiente e orientata alla performance.

La DG COMP stima il livello dei vantaggi diretti verosimilmente ottenuti dai consumatori in virtù delle proprie decisioni in materia di cartelli e di divieto di concentrazione. Tale approccio, sviluppato dall’OCSE³⁹, offre solo una visione parziale dell’impatto del lavoro svolto dalla Commissione, in quanto il benessere dei consumatori è molto più complesso di quanto non rifletta questo processo. La DG COMP stessa riconosce i limiti dell’approccio utilizzato: in particolare la difficoltà di quantificare i) i potenziali risparmi per i consumatori derivanti dall’applicazione delle norme antitrust (in casi diversi dai cartelli) e ii) in parte a causa della mancanza di una metodologia, gli effetti dinamici delle decisioni della Commissione sull’innovazione, sulla qualità e sulla produttività.

Non sono disponibili informazioni sul conseguimento di altri obiettivi pertinenti dell’applicazione delle norme sulla concorrenza da parte della Commissione che discendano dal TFUE o dal piano strategico e sono stati definiti esclusivamente a livello molto generico, come “creare condizioni di parità per le imprese nel mercato interno”, “offrire certezza giuridica”, “accrescere l’integrazione dei mercati” oppure “assicurare un’equa ripartizione dei vantaggi della crescita tra consumatori e imprese”.

Inoltre, sono disponibili solo scarse informazioni sulla performance delle ANGC nell’applicare le norme UE in materia di concorrenza, poiché non esiste un approccio comune per valutarla. Di conseguenza, non vi è un solo organismo che abbia una visione d’insieme dell’impatto dell’applicazione delle norme sulla concorrenza nell’UE.

Per valutare l’efficacia globale del lavoro della Commissione uno strumento essenziale è costituito dalle analisi ex post periodiche delle decisioni di esecuzione (cfr. figura 10). Queste, ad esempio, consentono di valutare se le ipotesi circa l’evoluzione dei mercati dopo l’intervento in un’operazione di concentrazione fossero corrette o se il divieto di una determinata pratica anticoncorrenziale da parte di un’impresa dominante abbia effettivamente portato a strutture di mercato più concorrenziali e prodotto vantaggi a più lungo termine per i consumatori, in termini di prezzi, prodotto, qualità, scelta o innovazione. Tali valutazioni, compresi gli insegnamenti tratti, possono contribuire a migliorare il processo decisionale futuro e a far sì che la Commissione renda meglio conto del proprio operato⁴⁰. La Corte ha osservato che l’ANGC olandese aveva condotto valutazioni ex post in alcuni casi selezionati. Per le altre tre ANGC visitate dagli auditor della Corte, tali attività erano state molto limitate o addirittura assenti.

© OCSE, “Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”, 2016.

Nel periodo sottoposto ad audit, la Commissione ha condotto un numero limitato di valutazioni ex post: alcune sugli effetti degli interventi in selezionati mercati dell’energia e delle telecomunicazioni e una sul mercato delle unità a disco rigido⁴¹. I casi, tuttavia, non sono stati scelti nel quadro di un approccio strategico finalizzato alla conduzione di valutazioni. La valutazione eseguita, non essendo stata basata sull’esame di un campione rappresentativo dell’insieme di decisioni adottate dalla Commissione, non ha potuto offrire insegnamenti da tenere in considerazione in futuro nel trattamento dei casi.

Le relazioni della Commissione si sono focalizzate sulle attività anziché sull’impatto

La Commissione riferisce con cadenza annuale al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni in merito alle attività svolte per la politica di concorrenza⁴². In un esercizio distinto, nell’ambito della rendicontazione sulla performance globale della Commissione, la DG COMP include informazioni nelle proprie relazioni annuali di attività sui principali risultati del lavoro svolto⁴³.

Entrambe le relazioni sono una sintesi pregnante ma non esaustiva delle attività intraprese dalla Commissione nel campo della politica di concorrenza; forniscono informazioni dettagliate sui principali sviluppi strategici, nonché su importanti decisioni di esecuzione adottate o indagini avviate nel corso dell’anno precedente. Non comprendono però altre informazioni importanti, quali i) il numero di indagini antitrust in corso alla fine dell’anno di riferimento e ii) lo stock di casi antitrust. Forniscono inoltre pochissime informazioni sull’impatto delle decisioni e, quindi, sul conseguimento degli obiettivi generali della politica in questione, come l’effetto sui prezzi o sulla qualità dei prodotti o dei servizi.

Come indicato in precedenza (paragrafo 73), sono le ANGC ad adottare la maggior parte delle decisioni di esecuzione sulla base delle norme UE in materia di concorrenza. Queste tuttavia riferiscono in merito alle attività svolte in modi diversi, poiché la Commissione e le ANGC non hanno convenuto standard per la presentazione delle attività o la descrizione del loro svolgimento. Di conseguenza, i portatori di interessi quasi non dispongono di informazioni sulla portata di tale cooperazione e sulla sua efficacia.

La Corte ha osservato inoltre che, data l’assenza di un quadro di riferimento per valutazioni indipendenti della performance delle autorità garanti della concorrenza nell’UE, non vi è alcuna valutazione indipendente e periodica dell’efficacia della Commissione nel contribuire al conseguimento degli obiettivi strategici per l’applicazione delle norme. Nel 2005 l’OCSE ha condotto una valutazione inter pares presso la Commissione, in occasione della quale gli esperti hanno valutato come quest’ultima abbia trattato le questioni di concorrenza e di regolamentazione⁴⁴.

Conclusioni e raccomandazioni

Nel complesso, la Commissione ha fatto buon uso dei poteri conferitile per l’applicazione della normativa nell’ambito del controllo delle concentrazioni e dei procedimenti antitrust e, con le proprie decisioni, ha ovviato ai problemi di concorrenza. Tuttavia, disponeva di limitate capacità per monitorare i mercati e individuare nuovi casi di antitrust. I volumi crescenti dei dati da trattare nei procedimenti, l’affermarsi dei mercati digitali e le limitazioni degli strumenti di applicazione disponibili pongono sfide alle capacità di applicazione della normativa della Commissione, che non sono state ancora pienamente affrontate. Inoltre, nonostante una cooperazione generalmente stretta con le ANGC, vi è la possibilità di migliorare il coordinamento. Per spiegare e dimostrare i vantaggi ai cittadini, la Commissione si è concentrata, nelle sue relazioni, più sulle attività che sull’impatto.

Al fine di individuare le violazioni delle norme antitrust, la Commissione non ha solo agito sulla scorta delle denunce o delle informazioni sui mercati ricevute, ma ha anche operato di propria iniziativa. Tuttavia, considerato il numero ingente di denunce e di altre informazioni ricevute, il volume di risorse a disposizione per l’accertamento d’ufficio dei casi antitrust era relativamente limitato. Dal 2015, il numero di nuovi casi antitrust avviati d’ufficio è sceso. La Commissione non ha dimostrato di avere avuto un approccio uniforme al monitoraggio dei mercati (paragrafi 24-30).

La Commissione ha introdotto incentivi per favorire la segnalazione da parte di terzi (operatori di mercato o consumatori) su eventuali violazioni delle norme antitrust, ma il ricorso allo strumento più importante (“programma di trattamento favorevole”) era diminuito dal 2015 (paragrafi 31-36).

Dato l’ingente numero di potenziali casi di antitrust e le limitazioni nelle risorse necessarie, la Commissione seleziona i casi su cui può indagare. Per definire la priorità dei casi applica criteri, che però non sono stati chiaramente ponderati per assicurare la selezione dei casi di antitrust con il maggiore rischio per la concorrenza o per il benessere dei consumatori nel mercato interno (paragrafi 37 e 38).

Al fine di assicurare un livello elevato di applicazione della normativa, un adeguato accertamento delle violazioni è un primo passo imprescindibile. Pertanto, la Commissione dovrebbe seguire un approccio più proattivo, raccogliendo ed elaborando informazioni pertinenti sui mercati in un modo coerente ed efficiente rispetto ai costi, nonché selezionare i casi sulla base di criteri chiaramente ponderati, ad esempio avvalendosi di un sistema di punteggio.

Termine ultimo: entro fine 2022

La Commissione ha semplificato il controllo delle concentrazioni per le operazioni meno rischiose (ossia la maggior parte delle operazioni) e ha inoltre rilevato la possibilità di un’ulteriore razionalizzazione dei procedimenti, al cui riguardo però non ha ancora intrapreso azioni. La Commissione ha completato l’analisi delle concentrazioni entro i termini previsti per legge. Tuttavia, dovendo far fronte a un numero crescente di concentrazioni di imprese e a un volume sempre più elevato di dati da esaminare, non è stata sempre in grado di verificare l’esattezza di tutte le informazioni fornite a causa della carenza di risorse e della quantità di informazioni controllare. A oggi, la Commissione non ha esaminato in dettaglio i costi e i benefici derivanti dall’introduzione di commissioni per la notifica di concentrazioni quale fonte autonoma di finanziamento delle proprie attività di controllo delle concentrazioni (paragrafi 40-46).

Poiché la normativa UE definisce la dimensione europea di un’operazione in funzione soltanto del fatturato annuo delle imprese coinvolte, talune operazioni pertinenti per il mercato interno non sono rientrate nell’esame della Commissione (paragrafo 47).

L’applicazione delle norme antitrust si realizza tradizionalmente solo dopo l’insorgere di un problema di concorrenza. Sebbene le decisioni antitrust della Commissione controllate dalla Corte abbiano ovviato ai problemi di concorrenza, le procedure espletate dalla Commissione generalmente si sono protratte a lungo. Procedimenti lunghi possono ripercuotersi negativamente sull’efficacia dell’applicazione delle norme sulla concorrenza, specie nei mercati digitali in rapida crescita, per i quali è necessaria una reazione rapida per evitare potenziali danni. I motivi dei ritardi non sono imputabili soltanto alla Commissione, ma anche alle imprese sotto inchiesta. Sebbene la Commissione si sia molto adoperata per accelerare i procedimenti, anche per elaborare un volume crescente di informazioni e dati, tali sforzi non sono ancora stati pienamente coronati da successo (paragrafi 48-56).

Le norme antitrust in vigore non consentono interventi ex ante e le condizioni per ricorrere a misure cautelari (imponendo quindi alle imprese di cessare il comportamento sospetto durante le indagini sul caso in questione) ne rendono difficile l’adozione. Inoltre, benché l’affermarsi dei mercati digitali abbia posto nuove sfide alla concorrenza, per le quali andavano adattati gli assunti tradizionali riguardanti i mercati e un’efficace concorrenza, la Commissione non ha ancora aggiornato i propri orientamenti, comunicazioni o regolamenti di esenzione per categoria per tener conto di queste nuove caratteristiche, accrescere la certezza giuridica per le imprese e sostenere il processo decisionale delle ANGC (paragrafi 57-63).

Infine, un’applicazione efficace della normativa dipende dal carattere dissuasivo delle ammende inflitte. Sebbene in termini assoluti il livello delle ammende irrogate dalla Commissione sia tra i più alti al mondo, il loro effetto deterrente non è stato ancora valutato (paragrafi 64-72).

Al fine di ovviare in modo efficiente a tutti i problemi di concorrenza nell’ambito del controllo delle concentrazioni a livello di UE e di rispondere più rapidamente all’evolvere dei mercati, specie digitali, la Commissione dovrebbe intraprendere le azioni seguenti:

1. ottimizzare ulteriormente le procedure per le concentrazioni e la gestione dei casi allo scopo di trattare tutte le operazioni pertinenti per il mercato interno e condurre un’analisi dettagliata dei costi e dei benefici derivanti dall’applicazione di commissioni alla notifica delle concentrazioni;
2. rafforzare i propri strumenti di intervento antitrust e aggiornare le comunicazioni, gli orientamenti e i regolamenti di esenzione per categoria (questi ultimi alla loro scadenza) per tener conto della nuova realtà dei mercati (principalmente quella risultante dai mercati digitali);
3. condurre uno studio sull’effetto deterrente delle ammende inflitte e, all’occorrenza, aggiornare la metodologia adottata per determinarle.

Termine ultimo: entro metà 2024 o, per la lettera b), alla scadenza dei pertinenti regolamenti di esenzione per categoria

Le ANGC adottano la maggior parte delle decisioni nei casi in cui si applicano le norme UE sulla concorrenza. Nonostante la fruttuosa cooperazione tra tali autorità e la Commissione, il monitoraggio dei mercati non è stato oggetto di uno stretto coordinamento e la Commissione poco sapeva delle priorità delle ANGC per l’applicazione delle norme. La riassegnazione dei casi è avvenuta solo di rado e il meccanismo di allerta precoce, introdotto nel 2016 per tenersi reciprocamente informate circa i problemi in casi pendenti, non era ancora ampiamente usato dalle ANGC e, quindi, non poteva essere impiegato per una migliore assegnazione dei casi (paragrafi 73-77).

Per sfruttare appieno il potenziale della REC, la Commissione dovrebbe coordinare meglio il monitoraggio dei mercati con le ANGC, promuovere la condivisione delle informazioni sulle priorità all’interno della rete stessa per accrescere la trasparenza e puntare alla complementarità, nonché promuovere i) un migliore utilizzo del meccanismo di allerta precoce e ii) un’assegnazione dei casi (specie nei complessi mercati digitali) tale da evitare che svariate autorità garanti della concorrenza analizzino un comportamento simile tenuto dalla stessa impresa.

Termine ultimo: 2022

La normativa UE definisce solo obiettivi generici per la politica di concorrenza nell’UE. La DG COMP deve misurare la performance delle proprie attività di applicazione della normativa in linea con l’approccio globale della Commissione per valutare la propria performance. Nondimeno, a causa della natura dell’applicazione delle norme sulla concorrenza e della mancanza di dati idonei, la DG COMP ha incontrato difficoltà a definire valori di partenza a fronte dei quali misurare la performance, stabilire indicatori e valori-obiettivo significativi e confrontare la performance nel tempo (paragrafi 78-84).

La Commissione non ha svolto con regolarità valutazioni ex post sull’efficacia delle proprie decisioni, anche se questo aiuterebbe a migliorare il futuro processo decisionale e l’allocazione delle risorse (paragrafi 85-86).

La Commissione riferisce i risultati della propria attività di applicazione della normativa nella relazione annuale sulla politica di concorrenza e, separatamente, nella relazione annuale di attività della DG COMP. Anziché sull’impatto, entrambe le relazioni si incentrano però sulle attività, per le quali comunque mancano informazioni importanti (come le indagini in corso alla fine dell’anno di riferimento, lo stock di casi, ecc.). Infine, non sono condotte con regolarità valutazioni indipendenti della performance delle autorità garanti della concorrenza nell’UE, quali ad esempio valutazioni inter pares (paragrafi 87-90).

Per accrescere la trasparenza e per rendere meglio conto del proprio operato al Parlamento europeo e ai cittadini, la Commissione dovrebbe:

1. condurre con regolarità valutazioni ex post della performance delle proprie decisioni di esecuzione, considerandone anche l’impatto;
2. sviluppare, insieme alle ANGC, un approccio per periodiche valutazioni indipendenti sul conseguimento degli obiettivi strategici di applicazione delle norme, ad esempio sotto forma di valutazioni inter pares.

Termine ultimo: 2023 per il punto a) e 2024 per il punto b)

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 6 ottobre 2020.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Obiettivi giuridici dell’applicazione delle norme UE in materia di concorrenza

Allegato II – Riferimenti essenziali alle norme UE in materia di concorrenza

Allegato III – Indagini e progetti di decisione notificati tramite la REC, 2010-2019

Allegato IV – Indicatori di performance della DG COMP per il controllo delle concentrazioni e i procedimenti antitrust

Acronimi e abbreviazioni

ANGC: autorità nazionale garante della concorrenza

DG COMP: direzione generale della Concorrenza presso la Commissione europea

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

PIL: prodotto interno lordo

REC: rete europea della concorrenza (rete costituita dalla Commissione e dalle autorità nazionali garanti della concorrenza degli Stati membri)

TFUE: trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Glossario

Antitrust: branca del diritto e della politica della concorrenza che si occupa di pratiche anticoncorrenziali (quali i cartelli) e dell’abuso di una posizione di mercato dominante.

Azione privata per risarcimento danni: promozione di un’azione legale ad opera di privati cittadini e imprese per ottenere il risarcimento dei danni subìti a seguito della violazione delle norme sulla concorrenza.

Cartello: gruppo di produttori o fornitori che intraprende azioni coordinate per mantenere i prezzi di mercato su un certo livello oppure limitare la concorrenza in altri modi, ad esempio riducendo la produzione o condividendo mercati o clientela.

Concentrazione: fusione di imprese mediante l’assorbimento di una nell’altra o la creazione di un nuovo soggetto, con un effetto di concentrazione del mercato.

Concorrenza: situazione di mercato in cui più fornitori indipendenti di beni o servizi sono in competizione per attrarre clienti.

Consumatore: fruitore finale di un bene o servizio, oppure utente indiretto, quali un produttore o un dettagliante.

Impresa: Qualsiasi soggetto, come una società, che fornisce beni o servizi in un determinato mercato.

Misura correttiva: strumento tramite il quale viene risolto un problema di concorrenza derivante da una concentrazione o in un caso di antitrust.

Misure cautelari (o misure provvisorie): provvedimenti che consentono alla Commissione di imporre a un’impresa la cessazione di un comportamento ritenuto, a prima vista, illecito.

Prodotto interno lordo: misura convenzionale della ricchezza di un paese, che corrisponde al valore monetario di tutti i beni e servizi prodotti nell’economia in un determinato arco temporale.

Regolamenti di esenzione per categoria: regolamenti UE che consentono determinati tipi di accordi restrittivi altrimenti vietati. I regolamenti di esenzione per categoria hanno un periodo di validità limitato e sono sottoposti al riesame della Commissione a intervalli regolari.

Trattamento favorevole: principio in base al quale le ammende inflitte a imprese di un cartello possono essere abolite o ridotte a determinate condizioni se le imprese collaborano con le autorità antitrust nelle indagini da queste condotte.

Équipe di audit

Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV – presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte – specializzata nell’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. L’audit è stato diretto da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte, coadiuvato da: Raphael Debets, capo di Gabinetto, Di Hai, attaché di Gabinetto, e Marion Colonerus, prima manager.

Sven Kölling è stato il capoincarico. L’équipe di audit era composta da Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov e Giorgos Tsikkos. Richard Moore ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Articolo 101, paragrafo 1, del TFUE (GU C 326 del 26.10.2012, pag. 47).

² Articolo 101, paragrafo 3, del TFUE. La Commissione può in genere riconoscere determinati tipi di accordi o pratiche commerciali come favorevoli alla concorrenza ed esentarli dal divieto generale (“regolamenti di esenzione per categoria”) o valutare nei singoli casi se gli effetti di un accordo favorevoli alla concorrenza superino quelli anticoncorrenziali.

³ Articolo 102 del TFUE.

⁴ Per gli obiettivi giuridici dell’applicazione delle norme UE in materia di concorrenza cfr. allegato I.

⁵ Articolo 105 del TFUE e regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato; GU L 1 del 4.1.2003, pag. 1.

⁶ Piano strategico della direzione generale della Concorrenza per il periodo 2016‑2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf.

⁷ Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (“regolamento sulle concentrazioni”); GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1.

⁸ Articolo 5 del regolamento (CE) n. 1/2003.

⁹ Direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno, GU L 11 del 14.1.2019, pag. 3.

¹⁰ Articolo 16 del regolamento (CE) n. 1/2003.

¹¹ Articoli 53-65 dell’accordo sullo Spazio economico europeo; GU L 1 del 3.1.1994, pag. 3.

¹² Articolo 11 del regolamento (CE) n. 1/2003.

¹³ Articolo 16 del regolamento (CE) n. 1/2003.

¹⁴ Articolo 1 del regolamento sulle concentrazioni. Di norma, la soglia è costituita da i) un fatturato totale realizzato a livello mondiale dall’insieme delle imprese interessate superiore a 5 miliardi di euro e ii) un fatturato realizzato a livello UE individualmente da almeno due delle imprese coinvolte superiore a 250 milioni di euro. Le operazioni sono sottoposte al controllo UE delle concentrazioni anche quando le imprese interessate realizzano i) un fatturato a livello mondiale di oltre 2,5 miliardi di euro, ii) un fatturato totale di oltre 100 milioni di euro in ciascuno di almeno tre Stati membri, iii) individualmente, per almeno due di esse, un fatturato di oltre 25 milioni di euro in ciascuno degli Stati membri di cui al punto ii) e iv) individualmente, per almeno due di esse, un fatturato a livello di UE superiore a 100 milioni di euro.

¹⁵ Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi e Portogallo.

¹⁶ La Corte ha esaminato di recente il controllo esercitato dalla Commissione sugli aiuti di Stato alle istituzioni finanziarie. Cfr. relazione speciale n. 21/2020: “Il controllo degli aiuti di Stato alle istituzioni finanziarie nell’UE: occorre verificarne l’adeguatezza”: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_IT.pdf. Nel 2016, la Corte aveva sottoposto ad audit le norme sugli aiuti di Stato nella politica di coesione. Cfr. relazione speciale n. 14/2016 “Sono necessari maggiori sforzi per accrescere la consapevolezza riguardo alle norme sugli aiuti di Stato nella politica di coesione e per assicurarne il rispetto”: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_IT.pdf.

¹⁷ Articolo 17 del regolamento (CE) n. 1/2003.

¹⁸ Tra il 2010 e il 2018 il numero di posti presso la DG COMP è leggermente diminuito da 830 a 804. Al 31.12.2018, la DG COMP contava 77 posti nelle unità che si occupano dei cartelli, 171 posti nelle unità operative antitrust incaricate di questioni diverse dai cartelli e 117 posti nelle unità operative preposte al controllo delle concentrazioni.

¹⁹ Dal 2005, la Commissione ha condotto inchieste di settore per i servizi finanziari (2005), nel settore dell’energia (2005‑2007), nel settore farmaceutico (2008) e per il commercio elettronico (2015); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

²⁰ Direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea (GU L 349 del 5.12.2014, pag. 1).

²¹ Nell’UE‑28, esistono sistemi di ricompensa per gli informatori in Ungheria, Lituania, Slovacchia e Regno Unito.

²² Orientamenti sulle priorità della Commissione nell’applicazione dell’articolo 82 del trattato CE al comportamento abusivo delle imprese dominanti volto all’esclusione dei concorrenti (GU C 45 del 24.2.2009, pag. 7).

²³ Il termine entro il quale completare un’indagine della fase II è di 90 giorni, con alcune possibilità di proroga fino a una durata massima di 125 giorni lavorativi.

²⁴ Proposta legislativa volta a istituire il programma relativo al mercato unico, alla competitività delle imprese, comprese le piccole e medie imprese, e alle statistiche europee e ad abrogare i regolamenti (UE) n. 99/2013, (UE) n. 1287/2013, (UE) n. 254/2014, (UE) n. 258/2014, (UE) n. 652/2014 e (UE) 2017/826; 7.6.2018.

²⁵ Commissione europea, “Competition policy for the digital era”, relazione di Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye e Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ La Germania e l’Austria hanno deciso nel 2017 di modificare la legislazione nazionale e di tener conto anche del valore della concentrazione.

²⁷ Il valore mediano è pari a 3,8 anni.

²⁸ Dichiarazione del comitato europeo per la protezione dei dati del 27.8.2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_it.pdf.

²⁹ OCSE, “Big data: Bringing competition policy to the digital era”, DAF/COMP(2016)14, 2016.

³⁰ Cfr. relazione finale del gruppo di esperti creato dalla Commissione sulla politica della concorrenza nell’era digitale, che ha individuato le sfide e formulato raccomandazioni.

³¹ Articolo 8 del regolamento (CE) n. 1/2003.

³² Comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (GU C 372 del 9.12.1997, pag. 5).

³³ Orientamenti sulle priorità della Commissione nell’applicazione dell’articolo 82 del trattato CE al comportamento abusivo delle imprese dominanti volto all’esclusione dei concorrenti (GU C 45 del 24.2.2009, pag. 7).

³⁴ Regolamento (UE) n. 330/2010 della Commissione, del 20 aprile 2010, concernente l’applicazione dell’articolo 101, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU L 102 del 23.4.2010, pag. 1). Il regolamento decade il 31 maggio 2022.

³⁵ Memorandum dell’ottobre 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities.

³⁶ Articolo 23, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1/2003.

³⁷ Comunicazione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza (comunicazione REC), GU C 101 del 27.4.2004, pag. 43.

³⁸ Per un elenco degli indicatori di performance della DG COMP in relazione al controllo delle concentrazioni e ai procedimenti antitrust, cfr. allegato IV.

³⁹ OCSE, “Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities”, aprile 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁴⁰ OCSE, “Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”, 2016, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.

⁴¹ Per ulteriori dettagli cfr. http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ OCSE, Country Studies, “European Commission – Peer Review of Competition Law and Policy”, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

⁴⁵ Direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno (Testo rilevante ai fini del SEE). PE/42/2018/REV/1, GU L 11 del 14.1.2019, pag. 3.

⁴⁶ Cfr. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Cfr. https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Ivi compresi, tra gli altri: la comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato per i casi di antitrust e di concentrazione in diversi settori; il regolamento della Commissione di esenzione per categoria relativo agli accordi verticali e i relativi orientamenti verticali, il regolamento della Commissione di esenzione per categoria relativo agli accordi di ricerca, sviluppo e specializzazione e gli orientamenti orizzontali che lo accompagnano; il regolamento della Commissione di esenzione per categoria nel settore automobilistico, il nuovo strumento in materia di concorrenza, la valutazione degli aspetti procedurali e giurisdizionali del controllo delle concentrazioni nell'UE, il Libro bianco sulle sovvenzioni estere.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en

⁵¹ Cfr. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Cfr. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf

⁵⁴ Cfr. il documento di lavoro: Alemani, E., et al. (2013), "New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries", OECD Economics Department Working Papers, No. 1104, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ La sua relazione più recente sull'efficacia delle agenzie è stata pubblicata nel 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Cfr. Ilzkovitz et al. (2020), "The macroeconomic and sectoral impact of competition policy", Chapter 13 in Ex post economic evaluation of competition policy: The EU Experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Ivi compresi, tra gli altri: la comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato per i casi di antitrust e di concentrazione in diversi settori; il regolamento della Commissione di esenzione per categoria relativo agli accordi verticali e i relativi orientamenti verticali, il regolamento della Commissione di esenzione per categoria relativo agli accordi di ricerca, sviluppo e specializzazione e gli orientamenti orizzontali che lo accompagnano; il regolamento della Commissione di esenzione per categoria nel settore automobilistico, il nuovo strumento in materia di concorrenza, la valutazione degli aspetti procedurali e giurisdizionali del controllo delle concentrazioni nell'UE, il Libro bianco sulle sovvenzioni estere.

⁵⁹ Cfr. comunicato stampa all'indirizzo https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_977.

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