Posebno poročilo
24 2020

Nadzor koncentracij in protimonopolni postopki EU, ki jih izvaja Evropska komisija: nadzor trga je treba okrepiti

O poročilu: Komisija s protimonopolnimi postopki skupaj z nacionalnimi organi za konkurenco izvršuje pravila EU o konkurenci. Odgovorna je tudi za preglede združitev družb, ki so pomembne za notranji trg EU.

Sodišče je pri tej reviziji preučilo, kako uspešno je Komisija odkrivala kršitve in izvrševala pravila EU o konkurenci v zvezi z združitvami in protimonopolnimi postopki ter kako je sodelovala z nacionalnimi organi za konkurenco. Sodišče je preučilo tudi, kako je Komisija ocenila svojo smotrnost in poročala o njej.

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija v svojih odločbah obravnavala pomisleke v zvezi s konkurenco. Toda zaradi omejenih virov so bile omejene tudi zmogljivosti za spremljanje trga in za lastno odkrivanje protimonopolnih zadev. Zaradi vse večje količine podatkov, ki jih je treba obdelati, in pojavitve digitalnih trgov so preiskave postale kompleksne, vsi izzivi pa še niso bili obravnavani. Sodelovanje z nacionalnimi organi za konkurenco je bilo dobro, vendar bi bilo nekatere vidike z boljšim usklajevanjem mogoče izboljšati. Poleg tega je treba izboljšati način, na katerega Komisija ocenjuje smotrnost svojih dejavnosti in poroča o njej.

Sodišče daje priporočila, s katerimi želi Komisiji pomagati izboljšati njeno zmogljivost za odkrivanje kršitev in izvrševanje pravil EU o konkurenci, tesneje sodelovati z nacionalnimi organi za konkurenco in izboljšati poročanje o smotrnosti.

Posebno poročilo Sodišča v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU.

Ta publikacija je na voljo v 23 jezikih in v naslednjem formatu:
PDF
PDF General Report

Povzetek

I

S Pogodbo o delovanju Evropske unije se v interesu potrošnikov varuje poštena konkurenca podjetij na notranjem trgu EU. Zato ima Komisija pomembna preiskovalna pooblastila in pooblastila za odločanje, s katerimi lahko prepove protikonkurenčne sporazume med družbami ali ukrepa proti družbam, ki zlorabljajo svoj položaj na notranjem trgu (t. i. protimonopolni postopki). Komisija pregleduje tudi učinek večjih koncentracij družb na konkurenco na notranjem trgu (t. i. nadzor koncentracij).

II

Komisija in nacionalni organi za konkurenco v državah članicah EU lahko neposredno izvršujejo pravila EU o konkurenci v protimonopolnih zadevah, ki vplivajo na trgovino med državami članicami. Komisija je opredelila merila za dodeljevanje zadev med državami članicami in Komisijo.

III

Sodišče tokrat prvič revidira vlogo izvršitelja, ki jo ima Komisija, na področju nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov. V zadnjih desetih letih je na področju izvrševanja pravil EU o konkurenci prišlo do znatnih sprememb v dinamiki trga, poleg tega pa je bilo izvrševanje teh pravil v središču javnega interesa in razprav. Sodišče je s svojo reviziji preučilo, ali je Komisija s svojim Generalnim direktoratom za konkurenco dobro izvrševala pravila EU o konkurenci v okviru svojih postopkov nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov. V ta namen je preučilo zmogljivost Komisije za odkrivanje in preiskovanje ter to, kako je uporabila svoja izvršilna pooblastila v postopkih nadzora koncentracij in v protimonopolnih postopkih. Preučilo je tudi, kako je sodelovala z nacionalnimi organi za konkurenco, kako je poročala o rezultatih svojih dejavnosti izvrševanja in kako je prejemala povratne informacije. V poročilu Sodišča so poudarjene zadeve, ki bi lahko vplivale na sedanjo in prihodnjo uspešnost Komisije.

IV

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija na splošno dobro uporabljala svoja izvršilna pooblastila na področju nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov ter v svojih odločbah obravnavala pomisleke v zvezi s konkurenco. Vendar so na več področjih potrebne izboljšave.

V

Komisija je na lastno pobudo opredeljevala probleme, ki bi lahko vplivali na notranji trg, da njeno ukrepanje ne bi temeljilo samo na prejetih pritožbah. Vendar ni vložila ustreznih virov v spremljanje trgov. Spodbude za samoporočanje o zadevah so delovale, vendar se je število tako sporočenih zadev od leta 2015 zmanjšalo. Komisija je s prednostnim razvrščanjem zadev vire dodelila ustreznim preiskavam, vendar to ni temeljilo na jasnem ponderiranju meril, s čimer bi se zagotovila izbira zadev, pri katerih je tveganje največje.

VI

Bistven del razpoložljivih virov je bil porabljen za nadzor koncentracij. Komisija je uspešno uporabljala poenostavljeni postopek, vendar mora dodatno racionalizirati ukrepe. Sodišče je ugotovilo tudi, da se s pragovi, ki temeljijo na prometu in se uporabljajo za odločanje o tem, ali bi transakcija vplivala na konkurenco na notranjem trgu, morda ne zagotavlja, da Komisija pregleda vse bistvene transakcije.

VII

V protimonopolnih sklepih Komisije so bili obravnavani pomisleki v zvezi s konkurenco, vendar so bile preiskave na splošno dolgotrajne. Ker se protimonopolna zakonodaja izvršuje šele po nastanku problema v zvezi s konkurenco, lahko trajanje postopkov negativno vpliva na uspešnost odločb. Komisija je sprejela ukrepe za pospešitev svojih protimonopolnih postopkov, vendar je morala reševati tudi kompleksne zadeve. To je veljalo zlasti za nove digitalne trge, pri katerih je bilo treba prilagoditi tradicionalne predpostavke učinkovite konkurence in oceniti uspešnost obstoječih pravnih instrumentov za interveniranje. Poleg tega Komisija še ni posodobila svojih smernic in obvestil za izboljšanje pravne varnosti za družbe, ki delujejo na teh trgih, in za podpiranje nacionalnih organov za konkurenco pri odločanju.

VIII

Za uspešno izvrševanje so potrebne odvračilne globe. Višina glob, ki jih Komisija naloži za kršitve pravil o konkurenci, je med najvišjimi na svetu. Toda učinek visokih glob je odvisen od velikosti zadevnih družb, verjetnosti, da bodo kršitve odkrite, potenciala za dobiček, povezan s kršitvami, in trajanja preiskav Komisije. Komisija do zdaj še ni ocenila odvračilnega učinka svojih glob.

IX

Nacionalni organi za konkurenco sprejmejo večino odločitev v zadevah, v katerih se uporabljajo protimonopolna pravila EU. S Komisijo so v okviru Evropske mreže za konkurenco dobro sodelovali, razen na področjih spremljanja trga in prioritet za izvrševanje, ki nista bili dobro usklajeni. Mehanizem za učinkovito dodeljevanje protimonopolnih zadev med Komisijo in nacionalnimi organi za konkurenco ni bil optimalno izkoriščen.

X

Komisija je cilje, ki jih je treba doseči, opredelila le zelo na splošno. Zato in zaradi pomanjkanja ustreznih podatkov za spremljanje rezultatov je bilo težko oceniti smotrnost dejavnosti izvrševanja. Čeprav bi bilo naknadno ocenjevanje uspešnosti dela Komisije koristno za boljše odločanje in dodeljevanje virov, ga Komisija ni izvajala redno. Poročanje Komisije o rezultatih njenih dejavnosti izvrševanja je še vedno osredotočeno na dejavnosti in ne na učinek, poleg tega pa zdaj ni redne neodvisne ocene smotrnosti organov za konkurenco v EU.

XI

Sodišče daje več priporočil za krepitev zmogljivosti Komisije za:

  • povečanje verjetnosti odkritja kršitev,
  • povečanje uspešnosti izvrševanja pravil o konkurenci,
  • boljše izkoriščanje potenciala Evropske mreže za konkurenco,
  • izboljšanje poročanja o smotrnosti.

Uvod

Pravila o konkurenci v EU

01

V Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU) so prepovedana nekatera ravnanja, ki niso združljiva z notranjim trgom1. Ta ravnanja vključujejo vsakršno nedovoljeno dogovarjanje med družbami, katerega učinek ali namen je omejevanje ali izkrivljanje čezmejne konkurence na notranjem trgu. Najočitnejši primer takega nezakonitega ravnanja je nedovoljeno dogovarjanje med konkurenti v obliki skrivnih kartelov, pri čemer se družbe dogovarjajo o cenah ali tržnih deležih, kar neupravičeno povečuje njihov dobiček v škodo potrošnikov. Sodelovanje se lahko dovoli, če je njegov namen izboljšanje proizvodnje ali distribucije blaga ali spodbujanje tehničnega ali gospodarskega napredka. Pogoj za to je, da potrošniki dobijo pravičen delež koristi tega sodelovanja ter da je učinek na konkurenco proporcionalen in konkurence ne izključuje2.

02

V skladu s PDEU družbe, ki imajo na nekem trgu prevladujoč položaj, ne smejo zlorabljati tega položaja, da bi izločile ali zmanjšale konkurenco3. Primeri takega ravnanja so:

  • zahteva, da kupci nek proizvod kupijo samo od podjetja s prevladujočim položajem (izključna nabava),
  • določanje cen na ravni, ki pomeni izgubo (uporaba plenilskih cen),
  • uvajanje nepoštenih pogojev, da se konkurentom prepreči vstop na trg (omejevanje dostopa),
  • zaračunavanje nepoštenih (čezmerno visokih) cen kupcem ter
  • omejevanje proizvodnje ali tehničnega razvoja in s tem zmanjšanje izbire za potrošnike.

Vloga izvršitelja pravil o konkurenci, ki jo ima Komisija

03

V skladu s Pogodbama ima EU izključno pristojnost za določanje pravil o konkurenci, ki so potrebna za delovanje notranjega trga. Komisija je odgovorna za enotno izvrševanje teh pravil. To je bistveno za delujoč notranji trg EU, saj Komisija odpravlja pomanjkljivosti delovanja trgov in ukrepa, kadar družbe ne upoštevajo pravil4.

04

Neodvisnost organov za konkurenco je prvi pogoj za uspešno izvrševanje. Drugače povedano, organ za konkurenco bi se moral neodvisno od gospodarskih subjektov, vlad in njihovih političnih prioritet odločati, katere zadeve bo preiskoval in kako bo izvrševal pravila. Neodvisnost pomeni tudi, da organi za konkurenco potrebujejo dovolj virov (človeških in tehničnih), da delujejo kot učinkoviti izvršitelji.

05

V skladu z zakonodajo EU5 ima Komisija več pomembnih preiskovalnih pooblastil in pooblastil za odločanje, kot so izvajanje inšpekcijskih pregledov družb, prepovedovanje kartelov ali drugega protikonkurenčnega ravnanja ali nalaganje denarnih kazni družbam, ki kršijo pravila EU o konkurenci. Takšne preiskave so splošno znane kot „protimonopolni postopki”. Odločbe Komisije, s katerimi se prepove specifično protikonkurenčno ravnanje, so za zadevne družbe zavezujoče, hkrati pa se z njimi določi precedens za podobne zadeve. Komisija ima v okviru PDEU, Uredbe št. 1/2003 in sodne prakse sodišč EU diskrecijsko pravico pri:

  • opredelitvi ciljev in osnovnih ekonomskih konceptov „učinkovite konkurence”,
  • odločanju o tem, kako naj uporabi svoja preiskovalna pooblastila in izvaja preiskave ter
  • opredeljevanju potrebnih korektivnih ukrepov za ustavitev protikonkurenčnega ravnanja ali problematičnih koncentracij.
06

Komisija si prizadeva za zaščito uspešne konkurenčne strukture trgov, da bi izboljšala blaginjo potrošnikov in prispevala k doseganju povezanega notranjega trga EU6. Splošno sprejeta opredelitev blaginje potrošnikov ne obstaja, vendar preprosto povedano pomeni, da Komisija z ekonomskega vidika preučuje, kako konkurenca na trgih v EU deluje v interesu potrošnikov v smislu cene, kakovosti in izbire blaga ali storitev ter inovacij.

07

Komisija je odgovorna tudi za spremljanje prestrukturiranja industrije, kadar bi to lahko imelo protikonkurenčen učinek na notranji trg: npr. kadar se dve neodvisni družbi združita ali ustanovita samostojen skupen gospodarski subjekt (t. i. polno delujoče skupno podjetje). S temi konsolidacijami, ki so običajna značilnost tržnega gospodarstva, se lahko spodbuja učinkovita dodelitev proizvodnih sredstev, vendar imajo lahko konsolidacije tudi negativen učinek na konkurenco. V takem primeru je morda potrebna intervencija Komisije za zaščito delovanja notranjega trga. To je znano kot „nadzor koncentracij EU”, ki se ureja z uredbo Sveta7.

08

Nadzor koncentracij sicer poteka pred izvedbo transakcije in v kratkih rokih (sistem predhodnih kontrol), vendar lahko Komisija protimonopolni postopek uvede šele po tem, ko se pojavi sum, da je družba kršila pravila o konkurenci (sistem naknadnih kontrol). Komisija je v zadnjih desetih letih v povprečju pregledala več kot 300 priglasitev koncentracij in približno 200 protimonopolnih zadev na leto.

09

Znotraj Komisije so vse ključne odločitve o zadevah v zvezi s konkurenco in vprašanjih politike, kot so zakonodajni predlogi, obvestila in smernice, skupna odgovornost kolegija komisarjev. Kolegij je na komisarja, pristojnega za konkurenco, prenesel pooblastila, da enostransko sprejme nekatere vrste manj pomembnih odločb, s katerimi se ne odpirajo posebna vprašanja v zvezi s politiko. Komisar za konkurenco nadzira Generalni direktorat za konkurenco (GD COMP), ki pregleduje priglasitve koncentracij, izvaja preiskave koncentracij in protimonopolne preiskave ter v sodelovanju z drugimi službami Komisije pripravlja odločbe in dokumente politike, vključno z zakonodajnimi predlogi, ki jih sprejme Komisija.

Vloga organov držav članic v protimonopolnih postopkih

10

Tako Komisija kot tudi nacionalni organi za konkurenco držav članic EU lahko neposredno izvršujejo pravila EU o konkurenci v protimonopolnih zadevah, ki vplivajo na trgovino med državami članicami (glej okvir 1)8.

Okvir 1

Pooblastila nacionalnih organov držav članic za konkurenco

Nacionalni organi za konkurenco hkrati uporabljajo pravila EU o konkurenci in nacionalna pravila o konkurenci. Delujejo po uradni dolžnosti, njihove odločbe pa so v zadevni državi članici zavezujoče. Postopkovna pravila in višina glob ostajajo v celoti v pristojnosti držav članic, vendar je treba pri tem upoštevati ukrepe za uskladitev, ki se zahtevajo v Direktivi 2019/19. Države članice lahko v skladu s svojo nacionalno zakonodajo pod določenimi pogoji uporabijo strožja pravila o konkurenci za enostransko ravnanje in naložijo višje ali nižje globe kot Komisija.

11

Čeprav se je s tem decentraliziranim pristopom „vzporednega izvrševanja” znatno razširilo področje uporabe protimonopolnih pravil EU, je Komisija še vedno končno odgovorna za to, da nacionalni organi za konkurenco enotno uporabljajo pravila10. Komisija je pristojna tudi za sprejemanje odločb, ki se uporabljajo na celotnem ozemlju Evropskega gospodarskega prostora (države članice EU, Islandija, Lihtenštajn in Norveška)11.

12

Za hkratno izvrševanje protimonopolnih pravil EU je potrebno tesno sodelovanje med Komisijo in nacionalnimi organi za konkurenco. Zato so Komisija in nacionalni organi za konkurenco vzpostavili Evropsko mrežo za konkurenco12, tj. mehanizem za (i) odločanje o tem, kateri organ za konkurenco bo preiskoval neko zadevo, in (ii) izmenjavo informacij o preiskovalnih ukrepih in izvršilnih odločbah, ki jih nameravajo sprejeti. Evropska mreža za konkurenco ima tudi svetovalni odbor, ki ga sestavljajo predstavniki nacionalnih organov za konkurenco in s katerim se mora Komisija pred sprejetjem končnih odločb o konkurenci posvetovati.

13

Nacionalna sodišča imajo dopolnilno vlogo pri izvrševanju, saj obravnavajo spore med zasebnimi strankami, ki zadevajo vprašanja v zvezi s protimonopolnimi pravili EU. Sodbe nacionalnih sodišč ne morejo razveljaviti odločb Komisije13.

14

Nacionalni organi za konkurenco imajo znatno diskrecijsko pravico pri odločanju o tem, ali naj uvedejo preiskavo neke kršitve ali ne, ter o naloženih kaznih. V svojih odločbah, ki so na ozemlju zadevnih držav članic zavezujoče, morajo upoštevati načela iz odločb Komisije ali sodb sodišč. Obvestila in smernice Komisije v zvezi z izvrševanjem protimonopolnih zadev za nacionalne organe za konkurenco niso zavezujoči, kljub temu pa vplivajo na njihove odločbe. Nacionalna sodišča lahko od Komisije zahtevajo mnenje o razlagi pravil EU o konkurenci, Sodišču EU pa lahko predložijo zahteve za predhodno odločanje. Ko Komisija začne svojo preiskavo, nacionalnim organom za konkurenco ni več treba sodelovati pri zadevi.

15

Hkratno izvrševanje protimonopolnih pravil EU je ponazorjeno na sliki 1.

Slika 1

Hkratno izvrševanje protimonopolnih pravil EU

Vir: Evropsko računsko sodišče

Nadzor koncentracij, ki ga izvajajo Komisija in države članice

16

Komisija je odgovorna za preiskovanje koncentracij družb, kadar promet družb, ki se združujeta/-jo, presega prag, določen v zakonodaji EU14. Če ga ne presega, so lahko države članice odgovorne za ocenjevanje združitev v skladu s svojo nacionalno zakonodajo. Zadeve se lahko s sistemom predaje prenašajo s Komisije na države članice ali obratno, kar omogoča nekolikšno fleksibilnost: Komisija lahko npr. pod nekaterimi pogoji zadevo prenese na državo članico ali obratno (glej sliko 2).

Slika 2

Nadzor koncentracij, ki ga izvajajo Komisija in države članice

Vir: Evropsko računsko sodišče

17

Če Komisija ugotovi, da bi predlagana koncentracija bistveno ovirala učinkovito konkurenco, lahko prepove združitev ali pa jo odobri pod pogojem, da se izvedejo zaveze, ki so jih predlagale stranke, ki se želijo združiti, in katerih cilj je preprečiti probleme na področju konkurence na relevantnih trgih.

18

Kadar je združitev v pristojnosti nacionalnega organa za konkurenco, ta samostojno odloča o tem, ali jo bo v skladu z nacionalno zakonodajo odobril ali ne. Toda v šestih državah članicah lahko nacionalne vlade, običajno njihovi ministri za gospodarstvo, izjemoma ovržejo odločbo o prepovedi združitve ali spremenijo zaveze iz razlogov v javnem interesu, npr. kadar menijo, da potreba po ohranitvi delovnih mest ali razvoju posebnih nacionalnih industrij odtehta protikonkurenčne učinke na relevantnih trgih15.

Obseg revizije in revizijski pristop

19

V zadnjih desetih letih se je število združitev, ki so relevantne za EU, povečalo za približno 40 %, pojavitev novih digitalnih trgov pa je privedla do znatnih izzivov za izvrševanje pravil o konkurenci. Sodišče še ni poročalo o dejavnostih Komisije v zvezi z nadzorom koncentracij in protimonopolnimi postopki. S to revizijo je želelo pojasniti, kako Komisija izvaja te dejavnosti, in poudariti zadeve, ki bi lahko vplivale na njihov uspeh zdaj in v prihodnosti.

20

Sodišče si je zastavilo vprašanje, ali je Komisija dobro izvrševala pravila EU o konkurenci v okviru svojih postopkov nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov. Natančneje, Sodišče je ocenilo, ali je Komisija:

  1. imela ustrezno zmogljivost za odkrivanje in preiskovanje;
  2. dobro uporabljala svoja izvršilna pooblastila na področju nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov;
  3. dobro sodelovala z nacionalnimi organi za konkurenco;
  4. vzpostavila okvir za poročanje o rezultatih svojih dejavnosti izvrševanja in prejemanje povratnih informacij.
21

Sodišče je za namene revizije pregledalo dokumentacijo, ki je bila na voljo pri Komisiji, in opravilo razgovore z uslužbenci Komisije. Za nadzor koncentracij je revidiralo mape 13 predlaganih združitev, ki so bile Komisiji priglašene v skladu z uredbo o združitvah med letoma 2010 in 2017. V zvezi s protimonopolnimi postopki je revidiralo vzorec s 37 zadevami, ki jih je Komisija začela preiskovati v istem obdobju, pregledalo pa je tudi poročila in drugo dokumentacijo o dejavnostih za leti 2018 in 2019. Poleg tega je na podlagi vzorca z 38 zadevami pregledalo, kako je Komisija analizirala obvestila nacionalnih organov za konkurenco v skladu s členom 11 Uredbe št. 1/2003, tj. kadar je nacionalni organ za konkurenco Komisijo uradno obvestil o uvedbi nacionalne protimonopolne preiskave ali predložil osnutek izvršilne odločbe. Sodišče je vse zadeve izbralo na podlagi meril tveganja.

22

Poleg tega je Sodišče zaradi zbiranja informacij obiskalo bolgarski, francoski, nizozemski in poljski nacionalni organ za konkurenco, saj imajo precej različne institucionalne značilnosti. Organiziralo je tudi sestanke s predstavniki Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD).

23

Sodišče v okviru te revizije ni preučilo tega, kako Komisija izvršuje pravila o državni pomoči, ki je še eno področje, na katerem Komisija izvaja nadzor nad konkurenco16. Na učinkovitost konkurence lahko vpliva mnogo dejavnikov na ravni EU ali držav članic, vključno s patentnim pravom, nacionalnim davčnim pravom, sektorsko ureditvijo (npr. za prevoz potnikov ali telekomunikacije), specifičnimi pravili za varstvo potrošnikov ali trgovinsko politiko, kadar gre za države nečlanice EU. Ti dejavniki presegajo specifično vlogo Komisije pri izvrševanju pravil o konkurenci v skladu z Uredbo št. 1/2003 in uredbo o združitvah, zato niso bili vključeni v obseg revizije.

Opažanja

Nekatere omejitve zmogljivosti Komisije za spremljanje, odkrivanje in preiskovanje trga

24

Komisija od udeležencev na trgu in nacionalnih organov za konkurenco prejme veliko bolj ali manj formalnih informacij o morebitnih zadevah v zvezi s konkurenco ali morebitnih kršitvah protimonopolnih pravil. V zvezi z uradnimi protimonopolnimi pritožbami ima Komisija pravno obveznost, da skrbno preuči zadeve, na katere je bila opozorjena. Vendar se kakovost teh informacij zelo razlikuje in ne odraža nujno najpomembnejših problemov na področju konkurence na notranjem trgu. Zato bi morali organi za konkurenco, da bi bili v celoti uspešni, poleg tega, da se odzivajo na pritožbe, s katerimi so seznanjeni, tudi spodbujati poročanje o zadevah in imeti zmogljivosti za odkrivanje protimonopolnih zadev z velikim učinkom na lastno pobudo.

25

GD COMP mora sicer preučiti vse priglašene združitve (glej odstavek 16), vendar ima pri odločanju, ali bo preiskal domnevne kršitve protimonopolnih pravil, diskrecijsko pravico. Ker GD COMP običajno prejme več informacij o problemih v zvezi s konkurenco, kot jih lahko z razpoložljivimi viri dejansko preuči, mora določati prioritete.

26

Sodišče je ocenilo, ali je Komisija:

  1. imela ustrezne zmogljivosti za odkrivanje protikonkurenčnega ravnanja;
  2. določila prioritete za izvrševanje protimonopolne zakonodaje v skladu z objektivnimi merili, da bi svoja sredstva osredotočila na zadeve z največjim potencialnim učinkom.

Omejenost virov Komisije vpliva na njeno zmogljivost odkrivanja

27

Za izvajanje protimonopolnih preiskav na lastno pobudo Komisija potrebuje strokovno znanje o gospodarskih sektorjih, relevantnih za notranji trg, in usmerjene podatke. V ta namen lahko uporabi številna orodja za spremljanje trgov in odkrivanje kršitev. Lahko na primer zbira in analizira javno dostopne informacije ali podatke o trgu ali ocenjuje specifične teme ali zadeve (znano kot predhodne študije ali pregledi). Izvede pa lahko tudi bolj poglobljene analize omejevanja konkurence v obliki tržnih študij ali formalnih preiskav v sektorjih17.

28

Pri dodeljevanju sredstev za izvrševanje pravil o konkurenci je GD COMP odvisen od letnih dodelitev Komisije, zato mora za vire konkurirati drugim generalnim direktoratom Komisije. Skupno število uslužbencev je v zadnjih desetih letih ostalo razmeroma stabilno18, prenosi med tremi instrumenti (nadzor koncentracij, protimonopolne preiskave in državna pomoč) pa so bili omejeni. Sodišče je ugotovilo, da je od leta 2010 število novih protimonopolnih zadev, ki jih je registriral GD COMP, ostalo razmeroma stabilno, medtem ko se je število novih zadev na področju združitev v tem obdobju stalno povečevalo. Ker je nadzor koncentracij pravna obveznost Komisije, mu je moral GD COMP nameniti precejšnje vire (glej odstavek 41). GD COMP s preostalimi uslužbenci ne more spremljati vseh prejetih pritožb, zato mora določati prioritete.

29

Zato so viri za spremljanje trga in zmogljivosti za proaktivno odkrivanje novih primerov, na primer na podlagi preiskav v sektorjih, omejeni. Raven, skladnost in kakovost spremljanja trga so bile večinoma odvisne od pobude, razpoložljivosti in izkušenj posameznih uslužbencev GD COMP. Komisija je zaradi omejenosti virov od leta 2005 izvedla le štiri preiskave v sektorjih, na podlagi katerih je lahko odkrila kršitve pravil o konkurenci19. V letu 2015 je bilo za preiskavo e-trgovanja potrebnih približno 15 ekvivalentov polnega delovnega časa v obdobju 18–24 mesecev.

30

Kljub novim preiskavam v zvezi z e-trgovanjem se je skupno število zadev, ki jih je na lastno pobudo ugotovil GD COMP, po vrhuncu leta 2015 stalno zmanjševalo (glej sliko 3).

Slika 3

Razvoj števila novih preiskav na lastno pobudo

Vir: Evropska komisija

31

Komisija se je že leta 1996 odločila, da bo zagotavljala spodbude („program prizanesljivosti”) za družbe, ki so vključene v kartele, da bi te Komisiji sporočale notranje informacije. Prva družba iz kartela, ki to stori, lahko dobi popolno imuniteto pred globami. Druge družbe, ki to storijo, so lahko upravičene do znižanja globe.

32

Komisija je v zvezi z odkrivanjem kartelov močno odvisna od tega mehanizma. V obdobju 2010–2017 je do 23 od 25 preiskav kartelov prišlo na podlagi prijav zaradi prizanesljivosti, samo do dveh pa na podlagi lastnega odkrivanja Komisije.

33

Kar zadeva skupno število protimonopolnih odločb Komisije v zvezi z zadevami, registriranimi v obdobju od leta 2010 do leta 2017, vključno s kartelnimi zadevami, je 50 % odločb, sprejetih do 31. decembra 2018, izhajalo iz prijav zaradi prizanesljivosti.

34

Komisija je uradno preiskala približno 15 % prejetih prijav zaradi prizanesljivosti. V 60 % teh primerov je preiskava privedla do odločb o prepovedi in glob. Majhen, 15-odstotni delež je posledica tega, da prijavitelji pogosto niso izpolnjevali pogojev, da ni bilo dokazov prima facie o kakršni koli kršitvi, da zadeve niso bile prioriteta Komisije ali pa da Komisija od organov v okviru Evropske mreže za konkurenco ni bila najprimernejša za preiskavo zadeve. V zadnjem primeru lahko nacionalni organi za konkurenco uvedejo postopek na podlagi zadeve, ki jo je nanje prenesla Komisija, ali na lastno pobudo. Poleg tega se je od leta 2015 število zadev, sporočenih Komisiji v okviru programa prizanesljivosti, znatno zmanjšalo (glej sliko 4).

Slika 4

Razvoj števila zadev, sporočenih v okviru programa prizanesljivosti, v obdobju 2010–2019

Vir: Evropska komisija

35

Komisija še ni podrobno ocenila, zakaj je trend števila prijav zaradi prizanesljivosti ali imunitete padajoč. Zaradi tega trenda, za katerega se zdi, da odraža tudi trend na drugih področjih, je težko oblikovati zaključke o tem, ali se je število kartelov na notranjem trgu res zmanjšalo, kar je teoretično mogoče, ali pa se družbe bojijo, da bi bile zaradi take prijave izpostavljene zasebnim odškodninskim tožbam žrtev kršitev protimonopolnih pravil EU. Namen direktive EU, ki je bila sprejeta leta 2014, je bil olajšati zahtevke za take odškodnine20. Sodišče zato ne more izključiti možnosti, da družbe, vključene v kartel, ne vložijo prijave zaradi prizanesljivosti: lahko se sicer izognejo globi, vendar lahko žrtve kartela od njih zahtevajo visoko odškodnino za nastalo škodo. Druga možnost je, da so družbe postale uspešnejše pri skrivanju kartelov.

36

GD COMP se je leta 2016 odločil, da si bo prizadeval za okrepitev svojih sredstev za odkrivanje potencialnih zadev z velikim učinkom na notranji trg. Komisija je v okviru te pobude od leta 2017 na svoji spletni strani dala na voljo orodje za prijavljanje nepravilnosti, ki ga lahko vsakdo uporabi za anonimno predložitev informacij o kartelih in drugem protikonkurenčnem ravnanju. Prejete informacije so bile uporabljene za dejavnosti Komisije za spremljanje trga, vendar je bil do časa revizije opravljen le en inšpekcijski pregled na kraju samem, zaradi katerega ni bil uveden formalni postopek. Komisija še ni predlagala drugih spodbud za poročanje o kršitvah, kot je finančno nagrajevanje žvižgačev21.

Pristop k prednostnemu razvrščanju zadev ni bil optimalen

37

Kot je omenjeno v odstavku 28, mora GD COMP zaradi velikega števila („zaloge”) potencialnih protimonopolnih zadev, ki jih je treba obravnavati (glej sliko 5), izbrati, katere zadeve bo lahko preiskoval. Da bi uspešno uporabil svoje vire, bi moral dajati prednost tistim zadevam, ki imajo največji potencialen učinek na notranji trg in potrošnike.

Slika 5

Razvoj števila protimonopolnih zadev v obdobju 2010–2019

Vir: Evropska komisija

38

GD COMP je za izbiro zadev za ukrepanje uporabljal več meril. Na primer, v skladu s smernicami za potencialne kršitve člena 102 PDEU22 bi se moral med drugim osredotočiti na tiste vrste izključevalnega ravnanja, ki so najbolj škodljive za potrošnike. Toda Sodišče ni našlo jasnih ponderiranih meril za zagotavljanje izbire zadev z največjim tveganjem za konkurenco ali blaginjo potrošnikov na notranjem trgu in v vseh relevantnih gospodarskih sektorjih.

Komisija je dobro uporabljala svoja izvršilna pooblastila, vendar še vedno obstajajo izzivi

39

Za uspešno izvrševanje pravil o združitvah in protimonopolnih pravil mora Komisija delovati v interesu državljanov EU, da zagotovi, da lahko kupijo visokokakovostno blago in storitve po poštenih cenah. Sodišče je zato ocenilo, kako je Komisija:

  1. izvajala svoje postopke nadzora koncentracij;
  2. izvajala svoje protimonopolne preiskave;
  3. obravnavala nove izzive v zvezi z izvrševanjem;
  4. nalagala odvračilne globe.

Komisija je odločbe o združitvah sprejela v zakonskih rokih, vedno večje število združitev pa je privedlo do pritiska na omejene vire

40

V skladu z veljavnimi pravili mora Komisija na splošno oceniti učinek združitve na relevantne trge v 25 delovnih dneh („prva faza preiskave”) in se odločiti, da jo dovoli ali da začne naslednjo, poglobljeno „drugo fazo preiskave”23. Sodišče je ocenilo, ali je Komisija, ob upoštevanju rokov, pred sprejetjem odločitve obravnavala vse relevantne vidike priglašene transakcije in ali je bil njen nadzor nad vsemi združitvami, ki bi lahko pomembno vplivale na konkurenco na notranjem trgu EU, uspešen.

41

Nadzor koncentracij je privedel do velike delovne obremenitve. Po podatkih GD COMP je med letoma 2012 in 2017 nadzor koncentracij v povprečju predstavljal približno 28 % skupnega časa, porabljenega za zadeve v okviru treh instrumentov (nadzor koncentracij, protimonopolne preiskave in državna pomoč) ter med 11 % in 14 % vseh razpoložljivih virov GD COMP. Čeprav je raven človeških virov ostala relativno stabilna, sta se število zadev, priglašenih Komisiji, in količina podatkov, ki jih je treba analizirati, v zadnjih letih povečala (glej sliko 6).

Slika 6

Razvoj količine obdelanih podatkov v okviru preiskav koncentracij in protimonopolnih preiskav

Vir: Evropska komisija

42

Sodišče je ugotovilo, da v 18 državah članicah in v državah nečlanicah EU, kot so Avstralija, Kanada in ZDA, nacionalni organi za konkurenco družbam, ki priglasijo koncentracijo, zaračunajo pristojbino. S tem se lahko v javnih proračunih pokrije vsaj del stroškov, nastalih pri pregledu koncentracije. Komisija se je odločila, da ne bo predlagala uvedbe pristojbin kot alternativnega vira financiranja svojih dejavnosti izvrševanja, vendar to ni temeljilo na podrobni analizi stroškov in koristi. Namesto tega je Komisija v večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 predlagala namenski proračun za izvrševanje pravil o konkurenci v okviru splošnega proračuna EU, kot je razvidno iz njenega predloga za program za enotni trg iz leta 201824. Cilj tega predloga je med drugim omogočiti Komisiji, da bolje obravnava izzive, do katerih je prišlo zaradi stalnega povečevanja količine elektronskih komunikacij, velepodatkov, umetne inteligence in algoritmov.

43

Pri pregledu vzorca priglasitev, ki ga je izvedlo Sodišče, se je pokazalo, da je Komisija ocenila relevantne vidike transakcij in svoje preglede združitev v vseh primerih zaključila v zakonskih rokih. Za veliko večino priglasitev (94 % v obdobju 2010–2017) Komisija ni imela pomislekov v zvezi s konkurenco, zato je odločila, da so združitve združljive z notranjim trgom.

44

GD COMP se je zaradi kratkih zakonskih rokov zelo zanašal na podatke in informacije, ki so jih zagotovile stranke, ki so se želele združiti, javno dostopne informacije, kot so statistični podatki o panogi ali trgovini, in odgovore tretjih strani (tj. udeležencev na trgu) na vprašalnike Komisije v okviru preiskovanja trga. Komisija se predvsem pri kompleksnih preiskavah srečuje z izzivi pri sistematičnem navzkrižnem preverjanju točnosti informacij, saj ima premalo virov, količina informacij, ki jih mora preveriti, pa je prevelika. Poleg tega tretje strani, ki se prosijo za mnenje o načrtovani združitvi, morda ne morejo odgovoriti v kratkem roku, zaradi česar njihovega mnenja ni mogoče upoštevati.

45

Komisija se je zaradi zmanjšanja svoje delovne obremenitve in delovne obremenitve zadevnih družb leta 2013 odločila, da bo razširila kategorije, za katere se uporablja poenostavljeni postopek, tj. združitve, ki običajno niso problematične (glej sliko 7). Do pandemije COVID-19 družbe, ki se želijo združiti, priglasitve koncentracije niso mogle predložiti v celoti elektronsko, čeprav bi to olajšalo obdelavo podatkov.

Slika 7

Razvoj števila odločb EU v zvezi z nadzorom koncentracij v obdobju 2010–2019

Vir: Evropska komisija

46

Komisija je leta 2016 začela ocenjevati izbrane vidike sistema EU za združitve, vključno z možnostmi za dodatno racionalizacijo postopka nadzora koncentracij. Sodišče pa je ugotovilo, da še ni sprejela bistvenih ukrepov za obravnavo npr. naslednjih situacij:

  • zdaj morajo družbe opraviti kompleksen in dolgotrajen postopek predaje, če želijo, da Komisija pregleda transakcijo, pri kateri je promet pod pragom (glej odstavek 16), kadar opravljajo dejavnosti v več državah članicah, saj bi morali sicer zadevo pregledati nacionalni organi vseh zadevnih držav članic za konkurenco,
  • približno 25 % poenostavljenih priglasitev, predloženih med letoma 2010 in 2017, je bilo povezanih z zadevami, pri katerih so velike družbe prevzele skupni nadzor nad neko drugo družbo (skupno podjetje) z omejenimi takratnimi ali prihodnjimi načrtovanimi komercialnimi dejavnostmi v EU ali brez njih. Velika družba iz EU na primer ustanovi skupno podjetje z neko družbo v Aziji, vendar bo skupno podjetje delovalo samo na trgih v Aziji. Toda zaradi takih transakcij običajno ne pride do pomislekov v zvezi s konkurenco na notranjem trgu.
47

Kot je omenjeno v odstavku 16, je razsežnost EU koncentracije družb opredeljena glede na letni promet družb, ki se združujeta/-jo. To je dober kazalnik velikosti transakcije in s tem njenega potencialnega učinka na trge. Toda s tem se morda ne zajamejo pomembne koncentracije. Na primer, v farmacevtski industriji, na trgih novih tehnologij ali v digitalnem sektorju lahko veliko vredni prevzemi družb s še majhnim prometom pomenijo tveganje za učinkovito konkurenco na notranjem trgu. V takih primerih lahko prevzem kupcu omogoči, da hitro doseže prevladujoč položaj na novem, a še vedno majhnem trgu. Kupec pa se lahko tudi odloči, da bo nehal razvijati nove proizvode, da bi zaščitil svoj portfelj. Sodišče ugotavlja, da se Komisija zaveda, da take transakcije, razen nekaj zadev, ki so ji jih predali nacionalni organi za konkurenco, niso spadale v obseg nadzora koncentracij. V poročilu skupine strokovnjakov, ki jo je ustanovila Komisija, iz leta 2019 z naslovom Competition policy for the digital era25 je bilo ugotovljeno, da je prezgodaj za spremembo zakonsko predpisanih pragov. Zato za razliko od nekaterih držav članic Komisija še ni ukrepala v zvezi s to zadevo26.

V protimonopolnih odločbah Komisije so bili obravnavani pomisleki v zvezi s konkurenco, vendar so postopki še vedno dolgotrajni

48

Komisija obravnava različne protimonopolne zadeve, vključno z velikimi in majhnimi zadevami v smislu tržne vrednosti ali zadevnih geografskih trgov. Komisija je med letoma 2010 in 2019 sprejela 118 formalnih odločb o prepovedi ali sprejela zaveze družb, da bodo v protimonopolnih zadevah opustile protikonkurenčno ravnanje (glej sliko 8).

Slika 8

Protimonopolne odločbe Komisije v obdobju 2010–2019

Vir: Evropska komisija

49

Sodišče je ocenilo, ali je Komisija svoje preiskave izvajala ustrezno in v razumnem časovnem okviru. Ugotovilo je, da je razvoj dogodkov v zadnjih letih pomenil izziv za vire in tehnično zmogljivost GD COMP:

  • vse večje število odločb v zadnjih letih,
  • vse večja količina informacij in podatkov, ki jih je treba obdelati in analizirati, ker ima Komisija „dokazno breme”, ter
  • vse večja kompleksnost pravnih zadev, ki jih je treba obravnavati.
50

Cilj intervencij Komisije v protimonopolnih zadevah je končati vsakršno kršitev pravil EU o konkurenci in na trgu znova vzpostaviti pošteno in učinkovito konkurenco. Sodišče je na podlagi vzorca odločb Komisije prišlo do zaključka, da je Komisija v primerih, v katerih se je odločila uvesti formalne postopke, dosegla izid v smislu odločbe o prepovedi ali zavezi, v kateri so bili obravnavani pomisleki v zvezi s konkurenco.

51

Pomemben dejavnik za to, da lahko Komisija učinkovito izvršuje pravila o konkurenci, je njena zmogljivost, da v tesnem sodelovanju z nacionalnimi organi držav članic za konkurenco mobilizira vire in hkrati izvaja inšpekcijske preglede na kraju samem v več državah članicah. Sodišče je ugotovilo, da je to Komisiji v veliki večini revidiranih zadev omogočilo, da je zbrala dokaze, potrebne za uspešno izvedbo njenega postopka.

52

Številne družbe, na katere se nanašajo preiskave Komisije, se zoper odločbe pritožijo na sodiščih EU. Število zadev je večje od števila odločb o konkurenci, saj se lahko ena odločba Komisije nanaša na več družb. Sodni nadzor je omejen na pravno pravilnost in kakovost vodenja zadeve. Število zadev, ki se obravnavajo na sodiščih, se zmanjšuje in na splošno je Komisija lahko uspešno branila stalno visoko število svojih odločb (glej tabelo 1).

Tabela 1

Razvoj števila zadev v zvezi s konkurenco pred sodišči EU

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Zadeve v zvezi s konkurenco, za katere so bile sprejete odločbe 57 127 110 133 113 91 69 82 70 49
Skupna raven uspešnosti Komisije (popolne ali delne) 85 % 90 % 93 % 75 % 95 % 72 % 90 % 84 % 92 % 88 %
Odprte pritožbe v zadevah v zvezi s konkurenco 337 325 275 215 172 148 129 106 103 119
Nove pritožbe v zadevah v zvezi s konkurenco 107 117 79 76 69 65 52 56 46 59

Vir: Evropska komisija

53

Komisija mora za uspešno izvrševanje pravil o konkurenci odločitve sprejemati v razumnem roku na način, ki čim bolj zmanjša gospodarske stroške podjetij in potrošnikov, ki so žrtve morebitne kršitve.

54

V zakonodaji EU ni določen rok, v katerem mora Komisija izvesti svojo preiskavo protimonopolnih zadev, za razliko od nadzora koncentracij (glej odstavek 40). V povprečju je Komisija od registracije zadeve, tj. običajno trenutek, ko je dovolj dokazov za začetek predhodne preiskave, potrebovala približno štiri leta27, da je z uradno odločbo zaključila protimonopolno preiskavo. Postopki so bili še posebej dolgi za preiskave kartelov, ki so v povprečju trajale več kot štiri leta, in za kompleksne zadeve v zvezi z zlorabo prevladujočega položaja v prometnem, energetskem in digitalnem sektorju. V obdobju, zajetem v to revizijo, je Sodišče odkrilo več zadev, pri katerih je Komisija potrebovala do osem let, da je sprejela odločbo.

55

Na nekatere od zamud pri zadevah bi Komisija lahko neposredno vplivala, na druge pa ne: na primer, v nekaterih zadevah družbe, ki se preiskujejo, sistematično zahtevajo podaljšanje rokov in na zahteve za informacije odgovarjajo z velikimi zamudami, ki so trajale od štiri do osem mesecev ali celo do leta in pol, ali pa postopke podaljšujejo s predložitvijo neuspešnih predlogov za zaveze, ki bi jih sprejele. Ker se stranke pogosto pritožijo na sodišča EU (glej odstavek 52), lahko pride do dodatne bistvene zamude pri začetku veljavnosti odločb Komisije.

56

GD COMP si od leta 2017 močno prizadeva za pospešitev postopkov:

  • leta 2018 je uvedel novo „prakso sodelovanja” za družbe, ki sodelujejo v protimonopolnih preiskavah, ki ne zadevajo kartelov. To je podobno „postopku poravnave”, ki ga Komisija že od leta 2008 uporablja v preiskavah kartelov. Družbam, ki priznajo kršitev in svojo odgovornost zanjo ter tesno sodelujejo s Komisijo med preiskavo, se lahko znižajo globe,
  • svojo organizacijo je racionaliziral tako, da je uvedel poenostavljene verige odobritev za dokumente, ki niso povezani z zadevami, boljše smernice za uslužbence, ki obravnavajo zadeve, fleksibilnejše razporejanje uslužbencev v GD COMP in boljše usklajevanje upravljanja zadev med različnimi zadevnimi službami. Razvijati je začel tudi novo v proces usmerjeno skupno upravljanje zadev. Vendar je prišlo do znatnih zamud in sistem pred koncem leta 2020 ne bo v celoti operativen za protimonopolne postopke in nadzor koncentracij. Do takrat se bo za obdelavo primerov po nepotrebnem še vedno porabilo veliko virov,
  • GD COMP je leta 2018 sprejel strategijo za uporabo tehnik umetne inteligence za dodatno pospešitev iskanja informacij in za pomoč pri analizi dokumentov. Glede na proračunske omejitve in omejitve človeških virov se pričakuje, da bo prvi sklop dejanskih rezultatov v letu 2020 na voljo samo v pilotnem načinu, razširitev pa je predvidena od leta 2021 naprej.

Komisija še ni v celoti obravnavala kompleksnih novih izzivov v zvezi z izvrševanjem na digitalnih trgih

57

Z digitalno dobo so se pojavile nove oblike trgov, proizvodov in storitev, za katere je bilo treba prilagoditi tradicionalne predpostavke in opredelitve učinkovite konkurence (glej okvir 2). V zadnjih letih so organi za konkurenco v okviru različnih forumov, kot so okrogle mize OECD in Evropska mreža za konkurenco, razmišljali o tem, kako obravnavati te izzive. Na podlagi pregleda razpoložljivih dokumentov, ki ga je opravilo Sodišče, in odločb Komisije je Sodišče ocenilo, ali sedanja orodja Komisije zadostujejo za reševanje izzivov, ki jih prinašajo digitalni trgi.

Okvir 2

Zaradi digitalnih trgov so se pojavili novi izzivi za izvrševanje pravil o konkurenci

Pri izvrševanju pravil o konkurenci se tradicionalno upoštevajo tržni deleži družb, cene blaga ali storitev na relevantnih trgih in stopnje dobička družb. Toda klasični koncepti ne zadostujejo za opredelitev tržne moči in oceno konkurence na digitalnih trgih. Ti trgi so pogosto „večstranski”, to pomeni, da podjetje deluje kot posrednik med drugimi ponudniki storitev ali proizvodov in potrošniki, ki bi lahko brezplačno uporabljali storitve, ki jih zagotavlja podjetje („trgi z ničelno ceno”). Podjetje lahko uporabi svojo tržno moč na eni strani trga (npr. veliko število uporabnikov), da bi škodovalo udeležencem na drugi strani trga (npr. z uvedbo nepoštenih pogojev).

Podjetja bi lahko hitro zrasla preko „prelomne točke” in potem bi skoraj avtomatično pridobivala vedno več uporabnikov zaradi učinkov omrežja in kopičila ogromne količine podatkov, kar bi lahko dodatno okrepilo njihovo tržno moč in prevladujoč položaj. Ti podatki lahko vključujejo občutljive osebne informacije posameznih uporabnikov, zato so pravila EU o varstvu podatkov relevantna za izvrševanje politike varstva konkurence. Podjetja bi lahko nato uporabila svojo tržno moč za zmanjšanje konkurence in izbire, ki jo imajo potrošniki. Evropski odbor za varstvo podatkov, ki je organ, ki predstavlja organe EU za varstvo podatkov, je Komisijo in druge organe za konkurenco pozval, naj v svojo oceno vključijo pomisleke posameznikov glede varstva podatkov in zasebnosti, ki bi lahko imeli učinek na konkurenco28. Posebna značilnost digitalne dobe je namreč, da podjetja konkurirajo za trg namesto na trgu, kar privede do izida, da zmagovalec dobi vse29.

Z algoritmi se lahko podjetja tudi nedovoljeno dogovarjajo ali delujejo enostransko, da bi zvišala cene v škodo potrošnikov (hitra prilagoditev cen, da so enake cenam konkurentov, ali proizvajalci, ki hitro ukrepajo, kadar trgovci na drobno znižajo cene).

58

Čeprav je Komisija sprejela več odločitev za reševanje izzivov, ki so posledica digitalnega gospodarstva, v zvezi zadevami, še vedno obstajajo pomembni izzivi, ki jih je treba rešiti. Npr. prakse na digitalnih trgih lahko povzročijo škodo potrošnikom. Vendar Komisija težko najde ustrezne korektivne ukrepe za rešitev morebitnega problema v zvezi s konkurenco, saj je lahko ugotavljanje škode za potrošnike še posebej kompleksno30. To ni relevantno samo za internetna podjetja, temveč tudi za vse druge gospodarske sektorje, ki sprejemajo digitalne inovacije, kot so energetika, telekomunikacije, finančne storitve in promet.

59

V skladu z veljavno zakonodajo EU lahko Komisija protimonopolna pravila izvršuje samo naknadno, tj. po nastanku problema v zvezi s konkurenco (glej odstavek 08). Zlasti v digitalnem gospodarstvu je lahko to prepozno za reševanje problemov v zvezi s konkurenco. Vendar Komisija razen pri nadzoru koncentracij sedaj nima orodij, s katerimi bi lahko intervenirala predhodno, tj. pred nastankom problema v zvezi s konkurenco. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da sta dve državi članici že začeli izvajati pobude za spremembo svoje nacionalne zakonodaje.

60

Promet drugih družb, na katere je vplivalo to, da so njihovi konkurenti kršili pravila o konkurenci, se je morda zelo zmanjšal, ali pa so morale v letih, preden je Komisija sprejela odločitev, celo izstopiti s trga. V skladu z zakonodajo EU lahko Komisija odredi začasne ukrepe, preden sprejme končno odločitev o vsebini zadeve. S tem je mogoče omejiti škodo v ustreznih zadevah. Vendar Komisija od začetka veljavnosti Uredbe št. 1/2003 do leta 2019 tega orodja ni uporabila, ker bi morala dokazati, da družba povzroča „nepopravljivo škodo konkurenci”31. Posledično je Komisija ugotovila, da obstaja tveganje, da bi se s takimi ukrepi postopki še dodatno upočasnili ter da bi se s prenagljenimi ali neustreznimi začasnimi ukrepi povzročila dodatna škoda za konkurenco. Komisija je to orodje proti neki družbi prvič uporabila oktobra 2019.

61

Komisija v skladu s splošnimi načeli učinkovite konkurence in blaginje potrošnikov razvije svoja stališča o problemih v zvezi s konkurenco za vsako posamezno zadevo (glej odstavek 06). Za izboljšanje predvidljivosti svojih izvršilnih odločb je objavila kompleksen sklop smernic, obvestil, odločb, uredb o izjemah in drugih sporočil (glej Prilogo II).

62

Sodišče je ugotovilo, da je mogoče na podlagi smernic in obvestil Komisije razumeti, kako Komisija vidi nekatere zadeve v zvezi s konkurenco. Toda Komisija še ni posodobila smernic ali obvestil, da bi upoštevala nove izzive, čeprav bi to pojasnilo stališče Komisije, zagotovilo boljše razumevanje postopka odločanja in izboljšalo predvidljivost za družbe. Npr. obvestilo Komisije o opredelitvi upoštevnega trga32 je bilo objavljeno leta 1997, ko se je bil digitalni svet šele začenjal. Podobno tudi v navodilih Komisije iz leta 2009 glede prednostnih nalog izvrševanja v zvezi z izključevalnim ravnanjem, s katerimi prevladujoča podjetja zlorabljajo svoj položaj33, ali uredbi o skupinskih izjemah za skupine vertikalnih sporazumov in usklajenih ravnanj34 niso omenjeni elementi, značilni za digitalno dobo.

63

Potreba po zagotovitvi smernic, tudi predhodnih, pred razvojem sodne prakse (glej odstavek 61), je bila nedavno poudarjena tudi v (i) končnem poročilu strokovne skupine Competition Policy for the Digital Era, ki ga je financirala Komisija, in v (ii) dokumentu Joint memorandum of the Belgian, Dutch and Luxembourg competition authorities on challenges faced by competition authorities in a digital world35. Take smernice bi koristile nacionalnim organom za konkurenco, poleg tega pa bi se z njimi zmanjšalo tveganje negotovosti in nedoslednosti odločb v zvezi z novimi zadevami na področju konkurence.

Komisija je naložila visoke globe, vendar nima zagotovila o tem, da imajo odvračilen učinek

64

Komisija ima pri odločanju o naložitvi globe družbam za kršitev pravil o konkurenci precejšnjo diskrecijsko pravico. Odloča tudi o znesku glob v protimonopolnih zadevah, če ta ne preseže zakonsko določene zgornje meje 10 % letnega svetovnega prometa družbe v letu pred odločbo Komisije36. Namen glob je družbe odvračati od tega, da bi ravnale protikonkurenčno.

65

Kot alternativo prepovedi protikonkurenčnega ravnanja in naložitvi globe lahko Komisija sprejme tudi zavezujočo „odločbo o zavezah”. V takih primerih družbe dajo zaveze, ki so namenjene obravnavi pomislekov v zvezi s konkurenco, ki jih ima Komisija, vendar se v njih kršitve formalno ne ugotovijo. Če družbe ne izpolnjujejo svojih zavez, jim lahko Komisija naloži globo.

66

Globe se lahko naložijo tudi za zagotavljanje upoštevanja postopkovnih pravil, na primer kadar družbe ne predložijo pravilnih in popolnih informacij v okviru nadzora koncentracij in v protimonopolnih postopkih.

67

Komisija je v obdobju 2010–2019 naložila globe v skupnem znesku 28,5 milijarde EUR za kršitve členov 101 in 102 PDEU ali drugih pravil v skladu z uredbama št. 1/2003 in št. 139/2004 (glej sliko 9). V nekaterih primerih so bile globe rekordne.

Slika 9

Globe, ki jih je naložila Komisija v obdobju 2010–2019 (v milijardah EUR)

Vir: Evropska komisija

68

Komisija v protimonopolnih zadevah določi višino glob za vsako družbo, ki je sodelovala pri kršitvi pravil o konkurenci, kot odstotek prodaje, na katero je vplivalo protikonkurenčno ravnanje. Dodatna merila za končni znesek globe so trajanje in stopnja resnosti kršitve. Komisija lahko upošteva tudi obteževalne okoliščine, npr. če družbe kršitve ponavljajo, olajševalne okoliščine, npr. pri omejenem sodelovanju v kršitvi, ali sicer veljavne globe zniža, kadar družbe sodelujejo.

69

Čeprav so globe, ki jih je naložila Komisija, med najvišjimi na svetu, pa zgolj na podlagi njihovega zneska ni mogoče oblikovati zaključka o tem, ali so te globe uspešno sredstvo odvračanja. Za oblikovanje utemeljenega zaključka bi bilo treba poleg zneska upoštevati tudi promet zadevnih družb, trajanje kršitev, možnost odkritja v primeru skrivnih kartelov, morebitne neupravičene dobičke, ki bi jih družba lahko ustvarila zaradi kršitve, in čas, ki je pretekel med kršitvijo in končno odločbo Komisije o globi.

70

Sodišče je ugotovilo, da niti Komisija niti štirje obiskani nacionalni organi za konkurenco niso upoštevali morebitnih neupravičenih dobičkov pri svojih izračunih glob. To je posledica priznanih težav pri količinskem opredeljevanju učinkov na cene za posamezne zadeve in precejšnjih virov, ki bi bili zato potrebni.

71

Skoraj dve tretjini glob, ki jih je Komisija od leta 2006 naložila v kartelnih zadevah, sta bili nižji od 0,99 % skupnega letnega prometa, kar je precej pod zgornjo mejo 10 % letnega svetovnega prometa družbe (glej odstavek 64). Tudi sama zgornja meja lahko omeji odvračilni učinek v resnih primerih. Sodišče je na primer ugotovilo, da je Nizozemska že leta 2014 spremenila svojo nacionalno zakonodajo, da bi svojemu nacionalnemu organu za konkurenco omogočila, da v resnih kartelnih zadevah naloži globo v višini do 40 % letnega svetovnega prometa družbe.

72

Komisija do časa revizije ni izvedla splošne ocene odvračilnega učinka teh glob. Poleg tega se v metodologiji Komisije za določanje glob ni upoštevala verjetnost odkritja, čeprav je uspešnost odvračanja odvisna od višine glob in verjetnosti odkritja kršitve.

Komisija je tesno sodelovala z nacionalnimi organi za konkurenco, vendar obstajajo možnosti za izboljšave

73

Odkar so nacionalni organi za konkurenco z Uredbo št. 1/2003 dobili pooblastilo, da ocenjujejo protimonopolne zadeve s čezmejno razsežnostjo v skladu s pravili EU o konkurenci, so izvedli več kot 85 % protimonopolnih preiskav v EU in sprejeli skoraj 90 % odločb (glej Prilogo III). Namen Direktive 2019/1, ki je bila sprejeta januarja 2019, je bil okrepiti nacionalne organe za konkurenco tako, da bi postali uspešnejši pri izvrševanju pravil EU o konkurenci.

74

Sodišče je na podlagi razpoložljivih dokumentov in podatkov Evropske mreže za konkurenco ter pogovorov z uslužbenci štirih v okviru revizije obiskanih nacionalnih organov za konkurenco ocenilo, ali so Komisija in nacionalni organi za konkurenco uspešno sodelovali pri različnih vidikih, relevantnih za izvrševanje pravil o konkurenci.

75

GD COMP je v okviru Evropske mreže za konkurenco (glej odstavek 12) tesno sodeloval z nacionalnimi organi za konkurenco v različnih delovnih skupinah. Kljub številnim stikom v revidiranem obdobju GD COMP in nacionalni organi za konkurenco niso tesno usklajevali svojega spremljanja trga in preiskav v sektorjih. GD COMP ni imel jasnih informacij o tem, katere trge so nacionalni organi za konkurenco specifično spremljali, niti o tem, ali njihove dejavnosti spremljanja dopolnjujejo njegove dejavnosti ter ali pri spremljanju obstajajo prekrivanja ali vrzeli. GD COMP tudi ni imel popolnih informacij o prioritetah držav članic glede izvrševanja, poleg tega pa si ni prizadeval za uskladitev svojega določanja prioritet z njihovim. To je bilo deloma posledica tega, da nekateri nacionalni organi za konkurenco niso imeli pooblastila za določanje prioritet, čeprav bodo v skladu z Direktivo 2019/1 v prihodnosti to lahko delali.

76

Nacionalni organi za konkurenco morajo Komisijo obvestiti o uvedbi „uradnega preiskovalnega ukrepa”, da je mogoče zadevo dodeliti ustreznemu organu za konkurenco (glej odstavek 12). Komisija meni, da je sama najustreznejša za obravnavo zadev, v katerih protikonkurenčno ravnanje vpliva na konkurenco v več kot treh državah članicah, če je tesno povezano z zakonodajo EU na drugih področjih ali če gre za nove zadeve v zvezi s konkurenco37. V praksi pa je vsak organ za konkurenco preiskoval zadeve, ki jih je odkril, do predodelitve zadev od nacionalnih organov za konkurenco na Komisijo pa je prišlo le res izjemoma. To, ali protimonopolno zadevo preiskuje Komisija ali nacionalni organ za konkurenco, ima lahko pomemben učinek na izid postopka, saj postopkovna pravila in pravila za določanje glob niso usklajena. Z Direktivo 2019/1 pa so bila uvedena skupna minimalna orodja za določanje glob.

77

Sodišče je pri neki zadevi ugotovilo, da je 11 nacionalnih organov za konkurenco obravnavalo podobne probleme v zvezi s konkurenco v povezavi z istimi družbami, ki delujejo na digitalnih trgih, pri neki drugi zadevi pa štirje. Zadevni nacionalni organi za konkurenco teh zadev niso mogli predati Komisiji, čeprav bi ta lahko zadevo rešila bolj učinkovito in dokončno (zlasti, če se podobne zadeve obravnavajo v več državah članicah hkrati: sodba v prid neki družbi v eni državi članici se lahko uporabi kot precedens v drugih). Preiskovanje takih primerov je izziv zlasti za nacionalne organe za konkurenco manjših držav članic, ki nimajo virov in izkušenj za preiskovanje teh trgov. Komisija je v odziv na to leta 2016 uvedla mehanizem zgodnjega opozarjanja, s katerim se lahko nacionalni organi za konkurenco in Komisija medsebojno obveščajo o novih vprašanjih na področju konkurence v okviru odprtih zadev. Vendar nacionalni organi za konkurenco tega mehanizma še niso obsežno uporabljali za zgodnejše poročanje o potencialnih zadevah.

Komisija zagotavlja le omejene informacije o doseganju ciljev, kot je blaginja potrošnikov

78

Z ocenjevanjem smotrnosti Komisije pri izvrševanju pravil o konkurenci na notranjem trgu sta se povečali transparentnost in odgovornost do Evropskega parlamenta ter drugih deležnikov, ki zato lahko zagotovijo povratne informacije. Za ocenjevanje je potrebna jasna opredelitev zastavljenih ciljev, z njim pa bi bilo treba opredeliti priložnosti za izboljšanje odločanja v prihodnosti.

79

Sodišče je preučilo, ali je Komisija:

  1. vzpostavila okvir za ocenjevanje smotrnosti svojih dejavnosti;
  2. zagotovila transparentnost in odgovornost do deležnikov s tem, da je ustrezno poročala o svoji smotrnosti.

Komisija se je pri ocenjevanju smotrnosti svojih dejavnosti izvrševanja srečevala z izzivi

80

Zdaj ni mednarodno priznanih standardov za merjenje smotrnosti organov za konkurenco. GD COMP meri smotrnost svojih dejavnosti izvrševanja v zvezi z nadzorom koncentracij in protimonopolnimi postopki kot del splošnega pristopa Komisije za ocenjevanje njene smotrnosti.

81

Ocenjevanje smotrnosti na Komisiji deluje na podlagi specifičnih, merljivih, dosegljivih, relevantnih in časovno opredeljenih ciljev ter vključuje obvezne kazalnike za merjenje prispevka k splošnim ciljem Komisije38. Vendar ta okvir ni v celoti ustrezen za ocenjevanje smotrnosti dejavnosti izvrševanja GD COMP:

  • ker je izvrševanje pravil o konkurenci odvisno predvsem od dejavnikov, na katere Komisija ne more vplivati (npr. priglasitve koncentracij, uradne pritožbe in prijave zaradi prizanesljivosti), lahko delovna obremenitev GD COMP in število odločb v različnih letih znatno nihata. Že od začetka je GD COMP zato težko opredelil izhodišče, na podlagi katerega bi lahko meril smotrnost, določil smiselne kazalnike in ciljne vrednosti ter primerjal smotrnost v različnih obdobjih,
  • kazalnik, ki ga je Komisija določila za splošni cilj „uspešno izvrševanje protimonopolnih pravil za varstvo blaginje potrošnikov” (glej Prilogo IV) in za katerega meni, da prispeva k širšemu cilju Komisije za spodbujanje zaposlovanja, rasti in naložb, je bruto domači proizvod EU (BDP). Izpostavljanje učinka dejavnosti Komisije na področju konkurence na BDP je zahtevna naloga. Komisija je izvedla simulacije z modeli za oceno učinka odločb o kartelih in združitvah na rast v obdobju 2012–2018, vendar rezultati do zaključka te revizije še niso bili uradno objavljeni. S tem kazalnikom se tudi ne pridobijo informacije o blaginji potrošnikov. Poleg tega ni mogoče ugotoviti, ali je zaradi odločitve Komisije, da intervenira v nekem sektorju gospodarstva, prišlo do večjega učinka na rast BDP, kot če bi intervenirala v nekem drugem sektorju. Take informacije pa bi bile dragocene za učinkovito in v smotrnost usmerjeno dodeljevanje virov Komisije.
82

GD COMP ocenjuje raven pričakovanih neposrednih koristi za potrošnike zaradi njegovih odločb o prepovedi kartelov in združitev. S tem pristopom, ki ga je razvila OECD39, se zagotavlja le delna slika učinka dela Komisije, saj je blaginja potrošnikov veliko bolj kompleksna, kot jo odraža ta proces. Tudi GD COMP priznava omejitve pristopa, ki ga uporablja: zlasti je težko količinsko opredeliti (i) potencialne prihranke za potrošnike, do katerih pride zaradi izvrševanja protimonopolnih pravil (razen kartelov), in (ii), deloma zato, ker ni metodologije, dinamične učinke odločb Komisije na inovacije, kakovost in produktivnost.

83

Na voljo ni nobenih informacij o doseganju drugih relevantnih ciljev izvrševanja pravil s strani Komisije, ki izhajajo bodisi iz PDEU ali strateškega načrta in so bili opredeljeni samo zelo na splošno, kot npr. ustvarjanje poštenih konkurenčnih pogojev za družbe na notranjem trgu, pravna varnost, okrepljeno povezovanje trgov ali zagotovitev razdelitve pravičnega deleža koristi rasti potrošnikom in družbam.

84

Poleg tega je na voljo le malo informacij o tem, kako nacionalni organi za konkurenco izvršujejo pravila EU o konkurenci, saj ni skupnega pristopa za ocenjevanje smotrnosti nacionalnih organov za konkurenco. Zato v EU tudi ni enotnega organa, ki bi imel pregled nad učinkom izvrševanja pravil o konkurenci.

85

Redne naknadne analize izvršilnih odločb so ključno orodje za ocenjevanje splošne uspešnosti dela Komisije (glej sliko 10). Na podlagi teh analiz je mogoče oceniti, ali so bile predpostavke o razvoju trga po intervenciji v zvezi z združitvijo pravilne ter ali je prepoved nekega protikonkurenčnega ravnanja neke prevladujoče družbe res privedla do bolj konkurenčnih struktur trga in dolgoročnih koristi za potrošnike v smislu cene, izložkov, kakovosti, izbire in inovacij. Take ocene, vključno s pridobljenimi izkušnjami, lahko pripomorejo k izboljšanju odločanja v prihodnosti in povečanju odgovornosti Komisije40. Sodišče je ugotovilo, da je nizozemski nacionalni organ za konkurenco izvedel naknadne ocene za nekaj izbranih zadev. Pri ostalih treh nacionalnih organih za konkurenco, ki jih je obiskalo Sodišče, pa so bile take dejavnosti zelo omejene, ali pa jih sploh ni bilo.

Slika 10

Vloga naknadnih ocen pri odločanju

© OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions

86

Komisija je v revidiranem obdobju izvedla omejeno število naknadnih ocen: o učinkih intervencij na izbranih energetskih trgih in trgih telekomunikacij ter eno na trgu trdih diskov41. Vendar zadeve niso bile izbrane v okviru strateškega pristopa k ocenjevanju. Ker ocena ni temeljila na preučitvi reprezentativnega vzorca odločb Komisije, z njo ni bilo mogoče zagotoviti spoznanj, ki bi jih bilo mogoče uporabiti pri obravnavi zadev v prihodnosti.

Poročanje Komisije je bilo osredotočeno na dejavnosti in ne na učinek

87

Komisija vsako leto poroča Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o svojih dejavnostih na področju politike varstva konkurence42. GD COMP v okviru splošnega poročanja Komisije o smotrnosti v svoja letna poročila o dejavnostih vključuje informacije o ključnih rezultatih svojega dela43.

88

Obe poročili sta informativna, vendar ne izčrpna povzetka dejavnosti Komisije na področju politike varstva konkurence. V njiju so podrobne informacije o najpomembnejših spremembah politike ter o pomembnih izvršilnih odločbah, sprejetih v predhodnem letu, ali preiskavah, uvedenih v predhodnem letu. Vanju pa niso vključene druge pomembne informacije kot npr. (i) število protimonopolnih preiskav, ki potekajo na koncu leta, o katerem se poroča, in (ii) število protimonopolnih zadev. Poleg tega je v njiju malo informacij o učinkih odločb, posledično pa tudi o doseganju splošnih ciljev politike, kot je učinek na cene ali kakovost proizvodov ali storitev.

89

Kot je navedeno zgoraj (odstavek 73), so nacionalni organi za konkurenco tisti, ki sprejmejo večino izvršilnih odločb na podlagi pravil EU o konkurenci. Vendar nacionalni organi za konkurenco o svojih dejavnostih poročajo na različne načine, saj se Komisija in nacionalni organi za konkurenco niso dogovorili o standardih za predstavljanje dejavnosti ali opisovanje njihove smotrnosti. Zato imajo deležniki zelo malo informacij o obsegu in uspešnosti tega sodelovanja.

90

Sodišče ugotavlja tudi, da to, da ni okvira za neodvisne ocene smotrnosti organov za konkurenco v EU, pomeni, da ni neodvisne in redne ocene uspešnosti Komisije pri prispevanju k doseganju strateških ciljev izvrševanja pravil. OECD je leta 2005 opravila medsebojni pregled pri Komisiji, pri katerem so strokovnjaki ocenili, kako je obravnavala konkurenco in regulativne zadeve44.

Zaključki in priporočila

91

Komisija je na splošno dobro uporabljala svoja izvršilna pooblastila na področju nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov ter v svojih odločbah obravnavala pomisleke v zvezi s konkurenco. Vendar so bile njene zmogljivosti za spremljanje trgov in ugotavljanje novih protimonopolnih zadev omejene. Vse večja količina podatkov, ki jih je treba obdelati v okviru postopkov, pojavitev digitalnih trgov in omejitve razpoložljivih orodij za izvrševanje so izzivi za zmogljivosti Komisije za izvrševanje, ki še niso bili v celoti obravnavani. Poleg tega je kljub na splošno tesnemu sodelovanju z nacionalnimi organi za konkurenco usklajevanje mogoče še izboljšati. Da bi pojasnila in pokazala koristi za potrošnike, se je Komisija v svojem javnem poročanju osredotočila bolj na dejavnosti kot na učinek.

92

Komisija se za ugotavljanje kršitev protimonopolnih pravil ni zgolj odzivala na pritožbe ali informacije, prejete od udeležencev na trgu, temveč je delovala tudi na lastno pobudo. Vendar so bili zaradi velikega števila pritožb in drugih prejetih informacij viri, ki so bili na voljo za lastno odkrivanje protimonopolnih zadev, razmeroma omejeni. Število novih protimonopolnih zadev, ki so se začele obravnavati na lastno pobudo, se je od leta 2015 zmanjšalo. Komisija ni dokazala, da ima dosleden pristop k spremljanju trga (odstavki 24 do 30).

93

Komisija je uvedla spodbude za izboljšanje poročanja zunanjih strani (tj. udeležencev na trgu ali potrošnikov) o morebitnih kršitvah protimonopolnih pravil, vendar se je uporaba najpomembnejšega orodja (programa prizanesljivosti) od leta 2015 zmanjšala (odstavki 31 do 36).

94

Komisija se mora zaradi velikega števila potencialnim protimonopolnih zadev in omejenih virov odločiti, katere zadeve bo preiskovala. Uporablja merila za prednostno razvrščanje zadev, vendar ta niso jasno ponderirana, da bi se zagotovila izbira tistih protimonopolnih zadev, pri katerih obstaja največje tveganje za konkurenco ali blaginjo potrošnikov na notranjem trgu (odstavka 37 in 38).

Priporočilo 1 – Povečanje verjetnosti, da se kršitve odkrijejo

Za zagotovitev visoke ravni izvrševanja je nujen prvi korak ustrezno odkrivanje kršitev. Zato naj Komisija uporablja bolj proaktiven pristop z doslednim in stroškovno učinkovitim zbiranjem in obdelavo relevantnih informacij o trgu ter zadeve izbira na podlagi jasno ponderiranih meril, na primer z uporabo sistema točkovanja.

Časovni okvir: do konca leta 2022.

95

Komisija je poenostavila nadzor koncentracij za transakcije z manjšim tveganjem (tj. večina transakcij) in ugotovila, kako bi bilo mogoče postopke dodatno racionalizirati, vendar tega še ni storila. Komisija je svoje preglede združitev zaključila v zakonskih rokih. Ker pa je morala obravnavati vse večje število koncentracij družb in ker je morala analizirati vse več podatkov, ni vedno mogla preveriti točnosti vseh predloženih informacij, saj nima dovolj virov, količina informacij, ki jih je treba preveriti, pa je velika. Komisija do danes ni podrobno preučila stroškov in koristi uvedbe pristojbin za prijavo združitev kot avtonomnega vira za financiranje nadzora koncentracij (odstavki 40 do 46).

96

Ker je v zakonodaji EU to, da ima transakcija razsežnost EU, opredeljeno na podlagi letnega prometa samo tistih strank, ki se želita/-jo združiti, nekatere transakcije, ki so relevantne za notranji trg, niso spadale v obseg nadzora koncentracij, ki ga izvaja Komisija (odstavek 47).

97

Protimonopolna pravila se tradicionalno izvršujejo šele po pojavitvi neke zadeve v zvezi s konkurenco. V revidiranih protimonopolnih odločbah Komisije so bile sicer obravnavane zadeve v zvezi s konkurenco, vendar je bilo trajanje postopkov Komisije na splošno dolgo. Dolgotrajni postopki lahko negativno vplivajo na uspešnost izvrševanja pravil o konkurenci, zlasti na hitro rastočih digitalnih trgih, na katerih je treba hitro ukrepati, da se prepreči morebitna škoda. Za zamude pa ni bila kriva samo Komisija, ampak tudi družbe, v zvezi s katerimi so se izvajale preiskave. Čeprav si je Komisija zelo prizadevala za pospešitev postopkov, tudi za obravnavo vse večje količine informacij in podatkov, ta prizadevanja še niso bila v celoti uspešna (odstavki 48 do 56).

98

V skladu z veljavnimi protimonopolnimi pravili predhodne intervencije niso dovoljene, pogoji, ki so potrebni za uporabo začasnih ukrepov (tj. odreditev, da morajo družbe med preiskavo zadeve opustiti domnevno ravnanje), pa otežujejo njihovo uporabo. Poleg tega so se zaradi pojavitve digitalnih trgov pojavili novi izzivi za konkurenco, za katere je bilo treba prilagoditi tradicionalne predpostavke in opredelitve učinkovite konkurence, vendar Komisija še ni posodobila svojih smernic, obvestil ali uredb o skupinskih izjemah, da bi obravnavala te nove elemente in izboljšala pravno varnost za družbe ter podprla nacionalne organe za konkurenco pri odločanju (odstavki 57 do 63).

99

In nazadnje, uspešno izvrševanje pravil je odvisno od tega, ali so naložene globe odvračilne. Čeprav je absolutna raven glob, ki jih je naložila Komisija, med najvišjimi na svetu, Komisija še ni ocenila njihovega odvračilnega učinka (odstavki 64 do 72).

Priporočilo 2 – Povečanje uspešnosti izvrševanja pravil o konkurenci

Za učinkovito obravnavo vseh zadev v zvezi s konkurenco pri nadzoru koncentracij v EU in za hitrejši odziv na razvoj trgov, zlasti digitalnih, naj Komisija sprejme naslednje ukrepe:

  1. dodatno naj optimizira postopke nadzora koncentracij, da bi zajela vse transakcije, ki so relevantne za notranji trg, in izvede podrobno analizo stroškov in koristi zaračunavanja pristojbin za prijavo združitev;
  2. okrepi naj svoja protimonopolna intervencijska orodja in posodobi obvestila, smernice in uredbe o skupinskih izjemah, ko nehajo veljati, da bi upoštevala nove razmere na trgih (predvsem tiste, ki so posledica digitalnih trgov);
  3. izvede naj študijo o odvračilnem učinku svojih glob ter ustrezno posodobi svojo metodologijo za določanje glob.

Časovni okvir: do sredine leta 2024 ali ob prenehanju veljavnosti ustreznih uredb o skupinskih izjemah za (b).

100

Nacionalni organi za konkurenco sprejmejo večino odločitev v zadevah, v katerih se uporabljajo pravila EU o konkurenci. Sodelovanje med njimi in Komisijo je bilo dobro, vendar spremljanje trga ni bilo dobro usklajeno, Komisija pa je bila slabo seznanjena s prioritetami nacionalnih organov za konkurenco v zvezi z izvrševanjem. Zadeve so se predodeljevale le redko, nacionalni organi za konkurenco pa še niso obsežno uporabljali mehanizma zgodnjega opozarjanja, uvedenega leta 2016 za vzajemno informiranje o vprašanjih v okviru odprtih zadev, zato tega mehanizma ni bilo mogoče uporabiti za boljše dodeljevanje zadev (odstavki 73 do 77).

Priporočilo 3 – Boljše izkoriščanje potenciala Evropske mreže za konkurenco

Da bi Komisija izkoristila celoten potencial Evropske mreže za konkurenco, naj z nacionalnimi organi za konkurenco bolje usklajuje spremljanje trga in okrepi izmenjavo informacij o prioritetah v okviru Evropske mreže za konkurenco, da bi se povečala transparentnost in dopolnjevanje, ter spodbuja (i) boljšo uporabo svojega mehanizma zgodnjega opozarjanja in (ii) tako dodeljevanje zadev (zlasti na kompleksnih digitalnih trgih), da se prepreči, da bi več organov za konkurenco obravnavalo podobno ravnanje iste družbe.

Časovni okvir: leto 2022.

101

V zakonodaji EU so opredeljeni samo splošni cilji za politiko varstva konkurence v EU. GD COMP mora meriti smotrnost svojih dejavnosti izvrševanja v skladu s splošnim pristopom Komisije za ocenjevanje njene smotrnosti. Kljub temu je GD COMP zaradi lastnosti izvrševanja pravil o konkurenci in pomanjkanja ustreznih podatkov težko opredelil izhodišče, na podlagi katerega bi lahko meril smotrnost, določil smiselne kazalnike in ciljne vrednosti ter primerjal smotrnost v različnih obdobjih (odstavki 78 do 84).

102

Komisija ni redno izvajala naknadnih ocen uspešnosti svojih odločb, čeprav bi to pripomoglo k izboljšanju odločanja v prihodnosti in boljšemu dodeljevanju virov (odstavka 85 in 86).

103

Komisija poroča o rezultatih svojega dela na področju izvrševanja v svojem letnem poročilu o politiki varstva konkurence in ločeno v letnem poročilu GD COMP o dejavnostih. Toda obe poročili sta osredotočeni na dejavnosti in ne na učinek, pa tudi v zvezi z dejavnostmi manjkajo pomembne informacije (npr. preiskave, ki potekajo na koncu leta, o katerem se poroča, število zadev itd.). Poleg tega pa ni rednih neodvisnih ocen smotrnosti organov za konkurenco v EU, kot so medsebojni strokovni pregledi (odstavki 87 do 90).

Priporočilo 4 – Izboljšanje poročanja o smotrnosti

Za povečanje transparentnosti in odgovornosti Evropskemu parlamentu in državljanom naj Komisija:

  1. redno izvaja naknadne ocene smotrnosti svojih izvršilnih odločb, vključno z njihovim učinkom;
  2. skupaj z nacionalnimi organi za konkurenco razvije pristop za redno neodvisno ocenjevanje doseganja strateških ciljev izvrševanja, na primer v obliki medsebojnih pregledov.

Časovni okvir: leto 2023 za (a) in leto 2024 za (b).

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Alex Brenninkmeijer, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu 6. oktobra 2020.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Pravni cilji izvrševanja pravil EU o konkurenci

Člen 101 PDEU Člen 102 PDEU Uredba o združitvah
prepoved sporazumov med družbami, s katerimi se lahko preprečuje, omejuje ali izkrivlja konkurenca na splošno varstvo strukture trgov in s tem konkurence

preprečevanje, da bi družbe zlorabljale svoj prevladujoč položaj z določanjem nepoštenih cen ali drugih pogojev poslovanja ali z omejevanjem proizvodnje, trgov ali tehničnega razvoja v škodo potrošnikov
zagotavljanje, da so koncentracije združljive z notranjim trgom glede potrebe po ohranjanju in razvoju učinkovite konkurence
Vzpostavitev integriranega notranjega trga v EU

Priloga II – Ključne reference v zvezi s pravili EU o konkurenci

Protimonopolni postopki
(člena 101 in 102 PDEU)
Karteli
(člen 101 PDEU)
Nadzor koncentracij
Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 Uredba Sveta (ES) št. 139/2004
Uredba Komisije (ES) št. 773/2004 Uredba Komisije (ES) št. 802/2004
Obvestilo o opredelitvi upoštevnega trga
Obvestilo o sporazumih manjšega pomena, ki neznatno omejujejo konkurenco (obvestilo de minimis) Smernice o presoji horizontalnih združitev
Uredba Komisije (EU) št. 1217/2010 o sporazumih o raziskavah in razvoju Obvestilo Komisije o vodenju postopkov poravnave Smernice o presoji nehorizontalnih združitev
Uredba Komisije (EU) št. 1218/2010 o sporazumih o specializaciji Uredba Komisije (ES) št. 622/2008 o postopkih poravnave Sporočilo Komisije o korektivnih ukrepih
Guidelines on horizontal cooperation agreements Sporočilo Komisije o omejitvah
Uredba Komisije (EU) št. 330/2010 o vertikalnih sporazumih Obvestilo Komisije o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah (obvestilo o prizanesljivosti) Obvestilo Komisije o poenostavljenem postopku
Smernice o vertikalnih omejitvah Sporočilo Komisije o napotitvi zadev
Uredba Komisije (EU) št. 316/2014 o prenosu tehnologije
Guidelines on technology transfer
Notice: Guidelines on the effect on trade concept
Notice: Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty
Navodila glede prednostnih nalog izvrševanja Komisije pri uporabi člena 82 Pogodbe
Smernice o načinu določanja glob
Inability to pay information note
Sporočilo o ocenjevanju škode v odškodninskih tožbah
Obvestilo o sodelovanju znotraj mreže organov za konkurenco
Obvestilo o sodelovanju med Komisijo in sodišči držav članic EU
Direktiva 2014/104/EU o odškodninskih tožbah po nacionalnem pravu za kršitve določb konkurenčnega prava
Direktiva (EU) 2019/1 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (ECN Plus)
Obvestilo o pravilih za vpogled v spis Komisije
Sklep o funkciji in mandatu pooblaščenca za zaslišanje v nekaterih postopkih o konkurenci

Priloga III – Preiskave in osnutki odločb, priglašeni preko Evropske mreže za konkurenco v obdobju 2010–2019

Država članica Preiskave v % Osnutki odločb v %
Belgija 40 2,6 % 15 1,7 %
Bolgarija 13 0,8 % 4 0,4 %
Češka 28 1,8 % 14 1,6 %
Danska 33 2,1 % 35 3,9 %
Nemčija 117 7,6 % 77 8,5 %
Irska 13 0,8 % 1 0,1 %
Grčija 38 2,5 % 32 3,5 %
Španija 112 7,3 % 100 11,1 %
Estonija 3 0,2 % 1 0,1 %
Francija 120 7,8 % 100 11,1 %
Hrvaška 9 0,6 % 2 0,2 %
Italija 124 8,1 % 117 13,0 %
Ciper 28 1,8 % 10 1,1 %
Latvija 14 0,9 % 2 0,2 %
Litva 21 1,4 % 12 1,3 %
Luksemburg 28 1,8 % 7 0,8 %
Madžarska 66 4,3 % 32 3,5 %
Malta 7 0,5 % 3 0,3 %
Nizozemska 51 3,3 % 25 2,8 %
Avstrija 105 6,8 % 35 3,9 %
Poljska 21 1,4 % 8 0,9 %
Portugalska 69 4,5 % 26 2,9 %
Romunija 65 4,2 % 54 6,0 %
Slovaška 32 2,1 % 20 2,2 %
Slovenija 21 1,4 % 19 2,1 %
Švedska 52 3,4 % 12 1,3 %
Finska 23 1,5 % 11 1,2 %
Združeno kraljestvo 69 4,5 % 33 3,7 %
Skupaj 1 322 86,1 % 807 89,5 %
Komisija 213 13,9 % 95 10,5 %
Vse skupaj 1 535 100 % 902 100 %

Priloga IV – Kazalniki smotrnosti GD COMP za nadzor koncentracij in protimonopolne postopke

Št. Relevantni splošni cilj Kazalnik rezultatov Utemeljitev Vir podatkov
1 Uspešno izvrševanje protimonopolnih pravil za varstvo blaginje potrošnikov Rast BDP Povečanje BDP zaradi intervencij izvrševanja pravil Eurostat
Specifični cilji za protimonopolne postopke (vključno s karteli)
1 Uspešno izvrševanje protimonopolnih pravil za varstvo blaginje potrošnikov Ocena koristi za stranke zaradi odločb Komisije o prepovedi kartelov Kvantitativni kazalnik za zagotavljanje pozitivnega učinka izvrševanja pravil o konkurenci na blaginjo potrošnikov Izračun GD COMP
Odvračilni učinek glob Komisije Kvalitativni kazalnik za merjenje tega, kako deležniki dojemajo globe v protimonopolnih postopkih in kartelnih zadevah Anketa med deležniki
2 A. Nacionalni organi za konkurenco uspešno in dosledno uporabljajo zakonodajo EU na področju konkurence Število zadev, sporočenih Evropski mreži za konkurenco Referenčna vrednost za raven dejavnosti Evropske mreže za konkurenco za zagotavljanje dosledne uporabe zakonodaje EU na področju konkurence Sistem zadev Evropske mreže za konkurenco
Število predvidenih izvršilnih odločb in podobnih posvetov o zadevah v okviru Evropske mreže za konkurenco
B. Nacionalna sodišča uspešno in dosledno uporabljajo zakonodajo EU na področju konkurence Stopnja skladnosti nacionalnih sodb z odgovori Komisije na zahteve za mnenje (člen 15(1) Uredbe št. 1/2003) Referenčna vrednost za doslednost dejavnosti sodišč in Komisije za zagotavljanje doslednega zasebnega izvrševanja zakonodaje EU na področju konkurence Statistični podatki GD COMP na podlagi poslanih nacionalnih sodb
Stopnja skladnosti nacionalnih sodb z dopisi Komisije amicus curiae (člen 15(3) Uredbe št. 1/2003)
Število držav članic, ki so v celoti izvedle direktivo za zagotavljanje pravice žrtev kršitev zakonodaje EU na področju konkurence do odškodnine na nacionalnih sodiščih Referenčna vrednost za zagotavljanje enakih možnosti za pridobitev odškodnine zaradi kršitve konkurenčnega prava v vseh državah članicah Statistični podatki GD COMP na podlagi ocene
Specifični cilji za nadzor koncentracij
4 Omogočanje nemotenega prestrukturiranja trga z racionalizirano oceno neškodljivih združitev Delež odločb o združitvah, sprejetih po poenostavljenem postopku Kvantitativni kazalnik, s katerim se ponazarja zmanjšano regulativno breme, zaradi katerega je mogoče nemoteno prestrukturiranje trga Izračun GD COMP
5 Preprečevanje protikonkurenčnih učinkov združitev za varstvo blaginje potrošnikov Ocena koristi za stranke, ki so posledica intervencij na področju združitev (pred letom 2017 samo koristi, ki so posledica intervencij na področju horizontalnih združitev) Kvantitativni kazalnik za zagotavljanje pozitivnega učinka izvrševanja pravil o konkurenci
Specifični cilji, ki zadevajo protimonopolne postopke in nadzor koncentracij
3 in 6 Ohranitev usklajenosti instrumentov zakonodaje EU na področju konkurence z razmerami na trgu ter aktualnim ekonomskim in pravnim razmišljanjem Posvetovanja z deležniki o novih pravilih Referenčna vrednost za ključne parametre kakovosti v zvezi z delom GD COMP Standardna kvalitativna raziskava Eurobarometra

Anketa med deležniki GD COMP
15 Spodbujanje mednarodnega sodelovanja in zbliževanja na področju politike varstva konkurence ter večje transparentnosti in osnovne discipline pri mednarodnem nadzoru subvencij Spodbujanje kulture konkurence in zbliževanja politik na mednarodni ravni
16 Zagotavljanje najvišjih standardov v politiki izvrševanja pravil o konkurenci Pravna kakovost odločb Komisije v zadevah v zvezi s konkurenco
Kakovost gospodarske analize
Znanje o trgu
Učinki na trge
Pravočasnost odločb
Pravočasno informiranje

Kratice in okrajšave

BDP: bruto domači proizvod

ECN: Evropska mreža za konkurenco (vanjo so vključeni Komisija in nacionalni organi držav članic za konkurenco)

GD COMP: Generalni direktorat Evropske komisije za konkurenco

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

Glosar

Bruto domači proizvod: standardno merilo blaginje države, ki temelji na denarni vrednosti vsega blaga in storitev, proizvedenih oziroma opravljenih v določenem obdobju v sektorju gospodarstva.

Kartel: skupina proizvajalcev ali dobaviteljev, ki deluje usklajeno, da bi tržne cene ohranila na neki ravni ali na druge načine omejila konkurenco, na primer z omejevanjem proizvodnje ali delitvijo trgov ali strank.

Konkurenca: stanje na trgu, pri katerem več neodvisnih dobaviteljev blaga ali storitev tekmuje za stranke.

Korektivni ukrep: sredstvo, s katerim se reši zadeva v zvezi s konkurenco, ki izhaja iz združitve, ali protimonopolna zadeva.

Podjetje: vsak subjekt, npr. družba, ki zagotavlja blago ali storitve na nekem trgu.

Potrošnik: končni uporabnik blaga ali storitve ali posredni uporabnik, kot je proizvajalec ali prodajalec na drobno.

Prizanesljivost: načelo, v skladu s katerim se lahko globe, naložene družbam v kartelu, pod nekimi pogoji opustijo ali zmanjšajo, če družbe sodelujejo s protimonopolnimi organi pri njihovi preiskavi.

Protimonopolna politika: področje konkurenčnega prava in politike za odpravo protikonkurenčnega ravnanja (npr. kartelov) in zlorabe prevladujočega položaja na trgu.

Uredbe o skupinskih izjemah: uredbe EU, na podlagi katerih so dovoljene nekatere vrste omejevalnih sporazumov, ki so sicer prepovedani. Uredbe o skupinskih izjemah imajo omejeno obdobje veljavnosti, Komisija pa jih redno pregleduje.

Začasni ukrepi: ukrepi, s katerimi lahko Komisija neki družbi prepove ravnanje, za katerega na prvi pogled meni, da je nezakonito.

Zasebna odškodninska tožba: tožba, ki jo vložijo posamezniki ali družbe, za odškodnino zaradi kršenja pravil o konkurenci.

Združitev: združitev družb z absorpcijo ene v drugo ali ustanovitvijo novega subjekta, kar vpliva na koncentracijo trga.

Odgovori Komisije

Povzetek

Skupni odgovor Komisije na odstavke IXI.

Pravila EU o konkurenci so danes še vedno enako pomembna, kot so bila pred več kot 60 leti, ko so bila določena v Pogodbi. Te določbe, ki opredeljujejo pooblastila in odgovornosti Evropske komisije na področju politike konkurence EU, so ostale izjemno stabilne, medtem ko so se gospodarske in politične razmere včasih korenito spremenile.

Komisija že desetletja pod budnim očesom sodišč EU in v skladu z razvijajočo se sodno prakso oblikuje in izvršuje konkurenčno pravo EU, da bi to odražalo realne tržne razmere. Redno prilagaja pravila in postopke na področju konkurence, da ustrezajo razvoju na trgih ter jih usklajuje s sodobnim gospodarskim in pravnim razmišljanjem.

Komisija si skupaj z nacionalnimi organi za konkurenco deli pristojnost za neposredno izvrševanje pravil EU o konkurenci (členi 101–109 PDEU) za boljše delovanje trgov EU z zagotavljanjem, da vsa podjetja glede na svoje dosežke konkurirajo v enakih in poštenih pogojih. Namen pravil o konkurenci je prispevati k vzpostavitvi in pravilnemu delovanju notranjega trga. Na področju nadzora nad združitvami Komisija ohranja konkurenčne tržne strukture tako, da preprečuje, da bi velike koncentracije škodovale konkurenci. To prinaša koristi potrošnikom, podjetjem in celotnemu evropskemu gospodarstvu. Znotraj Komisije sta za ta neposredna izvršilna pooblastila v prvi vrsti pristojna komisar oz. komisarka za konkurenco in Generalni direktorat za konkurenco.

Tako protimonopolni nadzor kot nadzor koncentracij Komisiji nalagata delo, za katero veljajo pravne obveznosti. Te pravne obveznosti morajo biti v prvi vrsti kljub omejenim virom izpolnjene, izvrševati pa jih je treba pravično in na podlagi dejstev, dokazov ter temeljite analize, pri čemer je treba spoštovati predpisani postopek. Poudariti je treba, da so sodišča EU neomejeno pristojna za pregled izvršilnih odločb Komisije, ki so jih stranke predložile pri njih, kar zadeva vsebino, postopek in, če je primerno, znesek naložene globe.

Komisija navaja, da ima za ugotavljanje kršitev pravil o konkurenci na voljo različne vire, med drugim uradne pritožbe, prijave zaradi imunitete in prizanesljivosti, srečanja z deležniki, orodje za prijavljanje nepravilnosti, sodelovanje znotraj Komisije, z nacionalnimi organi za konkurenco in drugimi nacionalnimi regulatorji in organi, tržne študije, specializirani in splošni tisk ter druge javno dostopne vire in podatkovne zbirke. Proaktivno spremljanje trga je sestavni del dela Komisije na področju odkrivanja, njena zmogljivost v zvezi s tem pa stalno raste.

Kar zadeva morebitne kršitve, na katere je opozorjena, Komisija zaradi omejenih virov ne more obravnavati vseh morebitnih kršitev protimonopolnih pravil EU. Vsaka predlagana nova preiskava je predmet podrobne notranje ocene prednostnih nalog, izvedene v več fazah. Določanje prednostnih nalog temelji na kvantitativnih in kvalitativnih merilih (vključno z morebitno škodo za trg in potrošnike, precedenčno vrednostjo primera itd.) in Komisiji zagotavlja dobro podlago za določanje prioritet, tj. katere zadeve bo obravnavala. Komisija je še posebej transparentna pri objavi začetka protimonopolnih postopkov, saj zagotavlja dovolj podrobnosti, da se lahko mediji in širša javnost seznanijo z razlogi za določeno preiskavo. Kar zadeva izvajanje protimonopolnih preiskav, pa Komisija poudarja, da so kakovost, ustreznost in hitrost preiskav vse pomembni parametri pri izvrševanju pravil o konkurenci. Preiskave bi morale biti hitre, nenazadnje tudi zaradi hitrega razvoja gospodarstev in družb. Vendar pa postajajo preiskave tudi vse bolj zapletene. Hitrost bistveno dopolnjuje kakovost in ustreznost, vendar ju ne sme nadomestiti ali ogrožati. Kljub temu pa Komisija nenehno išče načine za večjo učinkovitost svojih postopkov. Zagotavljanje kakovosti odločb Komisije in popolnega spoštovanja pravice do obrambe je bistvenega pomena v Uniji, ki temelji na načelu pravne države in kjer se to načelo spoštuje.

Komisija tudi pregleduje svoj okvir politik, ki ga sestavljajo različne uredbe, obvestila in smernice, ter izvaja obsežen program pregleda protimonopolne politike, da bi zagotovila, da nova in posodobljena pravila odražajo tržno realnost, med drugim zlasti učinek digitalizacije. Tekoči pregledi vključujejo tudi širšo oceno na področju nadzora koncentracij, v kateri se preučujejo možnosti za poenostavitev in vprašanja v zvezi s pristojnostjo, izida katerih ni mogoče predvideti. Pregledi politik so dolgotrajen proces, ki vključuje javna posvetovanja, ocene in presoje učinka v skladu z agendo Komisije za boljše pravno urejanje, in lahko trajajo več let.

Komisija poudarja, da je učinek deljenega izvrševanja med Komisijo in nacionalnimi organi za konkurenco na področju protimonopolne zakonodaje EU očiten. Komisija organizira in vodi številna srečanja z nacionalnimi organi za konkurenco o vprašanjih politike in zadevah, da bi poglobila skupno strokovno znanje in zagotovila sodelovanje pri skupnih rešitvah. Vendar z Uredbo št. 1/2003 Komisiji ni dana nobena vloga ali pooblastilo za usklajevanje spremljanja trga ali prednostnih nalog glede izvrševanja v okviru Evropske mreže za konkurenco.

Komisija tudi dejavno sodeluje in prispeva v zvezi z delom OECD in Mednarodne mreže za konkurenco za izboljšanje merjenja uspešnosti in učinkovitosti ukrepanja organov, pristojnih za konkurenco po vsem svetu. Komisija se strinja z Evropskim računskim sodiščem, da več vlaganja v naknadno ocenjevanje koristi prihodnjemu izvrševanju Komisije, vendar zahteva tudi zadostne (človeške in tehnične) vire za opravljanje te funkcije. Komisija se strinja z Evropskim računskim sodiščem, da organi za konkurenco za učinkovito izvrševanje potrebujejo dovolj virov (človeških in tehničnih).

Komisija sprejema priporočila 2(b) in (c), 3 in 4(a), delno sprejema priporočili 1 in 2(a) ter ne sprejema priporočila 4(b).

Uvod

06

Komisija se sklicuje na Protokol št. 26 k PDEU in sodno prakso Sodišča (zadeva C-501/06, GlaxoSmithKline, točke 61–63) in poudarja, da blaginja potrošnikov ni ločen in samostojen standard, ki bi ga morali izpolnjevati izvršilni ukrepi v skladu s pravili o konkurenci.

08

Komisija ugotavlja, da je bilo od leta 2016 število pregledanih koncentracij bližje številu 400 kot 300 na leto (ali leta 2018 celo več kot 400).

Okvir 1

Pooblastila nacionalnih organov držav članic za konkurenco

Komisija ugotavlja, da so bila z Direktivo 2019/145 uvedena skupna minimalna pooblastila za nacionalne organe za konkurenco in pravila, s katerimi se vsem nacionalnim organom za konkurenco zagotavlja možnost nalaganja odvračilnih glob. Poleg tega je bil z Direktivo uveden skoraj popolnoma usklajen postopek za prijave zaradi prizanesljivosti.

Opažanja

Nekatere omejitve zmogljivosti Komisije za spremljanje, odkrivanje in preiskovanje trga

24

Komisija poudarja, da je proaktivno spremljanje trga sestavni del njenega dela odkrivanja in da stalno razvija to sposobnost, pri čemer se opira na mešanico različnih virov. To vključuje na primer predhodne študije, sektorske preiskave, preiskave po uradni dolžnosti in orodje za prijavljanje nepravilnosti. Način ugotavljanja kršitev se seveda razlikuje glede na sektor; v nekaterih sektorjih so uradne pritožbe pravilo, medtem ko se v drugih sektorjih bolj opirajo na neformalne stike in vire informacij, povezane s posameznim sektorjem. Komisija se opira na orodja in vire, za katere meni, da imajo največje možnosti za izsleditev in odkrivanje morebitnih kršitev, pri čemer je treba najti ravnovesje med stroški in potencialnimi koristmi nadaljnjih dejavnosti spremljanja trga.

Komisija meni, da so njeni postopki in prakse dobra podlaga za nadaljnja prizadevanja za proaktivno odkrivanje kršitev pravil konkurence, pod pogojem, da so na voljo zadostni viri.

Omejenost virov Komisije vpliva na njeno zmogljivost odkrivanja

29

Preiskave v sektorjih so zgolj eno od številnih orodij (ki pa porabi največ virov), ki se uporabljajo za pregledovanje za namene spremljanja/odkrivanja. Komisija poudarja, da je GD za konkurenco vedno imel (in ima) usposobljeno in sposobno osebje za opravljanje svojih nalog, vendar se strinja, da so dodatni viri ključni za povečano zmogljivost odkrivanja in izvrševanja.

30

Komisija ugotavlja, da se število na novo registriranih primerov na lastno pobudo na leto lahko precej razlikuje in ga je treba obravnavati tako v zvezi s tekočimi zadevami, kot s številom novih pritožb, pri katerih se sproži preiskava (po tem, ko pride do visokega števila novih primerov, je delo seveda osredotočeno tudi na nadaljevanje teh preiskav). Zadeve, ki jih je na lastno pobudo ugotovila Komisija, predstavljajo očitno večino vseh protimonopolnih odločb, ki ne zadevajo kartelov, kar dokazuje njihovo učinkovitost.

Pristop k prednostnemu razvrščanju zadev ni bil optimalen

38

Pri vsaki novi preiskavi se podrobno, v več korakih in na podlagi dobro uveljavljenih meril notranje ocenijo prednostne naloge. Vprašanja, ki jih je treba oceniti, vključujejo znake morebitne škode za trg in potrošnike, pa tudi vprašanja, povezana s precedenčno vrednostjo in s tem, ali je konkurenčno pravo – in če je tako, na ravni EU ali nacionalni ravni – najučinkovitejši odgovor. Podobno je treba izvrševanje na prednostnih področjih, opredeljenih v letnem načrtu upravljanja Komisije, uskladiti s potrebo po izvrševanju v številnih različnih sektorjih. To so vprašanja, ki jih ni mogoče številčno uravnotežiti, vendar pa zanje sedanja pravila in postopki določanja prednostnih nalog zagotavljajo trdno podlago.

44

Komisija se pri presoji koncentracij, poleg informacij, ki jih predložijo stranke, ki združitev priglasijo, zanaša na različne sklope podatkov in informacij. Komisija lahko na podlagi teh različnih virov dokazov izvede lastno oceno (po potrebi tudi z rekonstrukcijo trga, kadar obstaja tveganje, da so podatki, ki jih predloži „priglasitelj“, nepopolni ali netočni) ter navzkrižno preveri in pregleda predložene informacije in izjave priglasitelja (in po potrebi dokaže, da niso bili podprti z dokazi).

Uredba o združitvah omogoča tudi naložitev glob, kadar podjetja predložijo napačne, zavajajoče ali nepopolne podatke, pri čemer je bila ta možnost nedavno uporabljena v dveh primerih (Facebook/WhatsApp in GE/LM Wind).

Komisija poudarja, da tretje strani, ki imajo pomembne pripombe na predlagano transakcijo, večinoma odgovorijo pravočasno ali pa prosijo za podaljšanje roka za odgovor. Podaljšanja se pogosto odobrijo.

45

Komisija opozarja, da se je v okviru ukrepov, sprejetih med pandemijo COVID-19, odločila, da podjetjem začasno dovoli elektronsko predložitev dokumentacije o združitvah.

46

Druga alinea – Komisija ugotavlja, da sta v odstavku 5(a) poenostavljene priglasitve zajeti dve kategoriji primerov: (i) skupna podjetja brez dejavnosti v EGP (skupna podjetja zunaj EGP) in (ii) skupna podjetja z nizko dejavnostjo v EGP (ki ustvarijo manj kot 100 milijonov prometa v EGP).

47

Od leta 2016 poteka ocena Komisije o izbranih vidikih nadzora koncentracij EU, med drugim tudi o učinkovitosti pragov, ki temeljijo na prometu, da se v zadostni meri zajamejo relevantne transakcije v skladu z uredbo EU o združitvah.

Namen ocene je zlasti ugotoviti, ali trenutno obstaja vrzel pri izvrševanju (in če je tako, kako velika) zaradi zasnove uredbe o združitvah ali pa obstoječa orodja (na primer sistem napotitve) omogočajo zadostno zajetje in pregled relevantnih transakcij, čeprav so pod pragovi, ki temeljijo na prometu, iz uredbe o združitvah.

V protimonopolnih odločbah Komisije so bili obravnavani pomisleki v zvezi s konkurenco, vendar so postopki še vedno dolgotrajni

52

Komisija poudarja, da imajo sodišča EU polno pristojnost za pregled izvršilnih odločb Komisije, ki so jih stranke predložile pri njih, kar zadeva vsebino, postopek in, če je primerno, neomejeno pristojnost glede zneska naložene globe.

58

Komisija poudarja, da ji v skladu z veljavnim pravnim standardom niti pri ugotavljanju kršitev protimonopolnih pravil podjetij na področju digitalnega gospodarstva ni treba ugotavljati škode za potrošnike.

59

Komisija navaja, da je delni razlog za oceno učinka za morebitno novo orodje za konkurenco, ki jo je začela izvajati 2. junija 202046, obravnava strukturnih tveganj za konkurenco, ki bi lahko zahtevala zgodnjo intervencijo, da se prepreči pojav močnih tržnih akterjev z utrjenim položajem na trgu in/ali vlogo vratarja. Tovrstnih scenarijev ni mogoče obravnavati v okviru veljavnih pravil o konkurenci, vendar bi jih bilo mogoče reševati z novim orodjem za preiskavo trga, ki bi Komisiji omogočilo odpravo vsakršnih negativnih učinkov na konkurenco, nastalih zaradi tovrstnih strukturnih težav v povezavi s konkurenco.

60

Komisija pojasnjuje, da je po uspešnem sprejetju odločbe o začasnih ukrepih leta 2019 pripravljena v ustreznih primerih še naprej uporabljati začasne ukrepe.

62

Komisija se proaktivno spoprijema z novimi izzivi, ki jih prinaša razvoj na digitalnih trgih. Leta 2019 je organizirala konferenco „Oblikovanje politike konkurence v dobi digitalizacije“, ki so se je udeležili zelo številni deležniki in akademiki, ter objavila poročilo treh zunanjih svetovalcev komisarke za konkurenco47.

Komisija je med letoma 2018 in 2020 zagnala obsežen program za oceno in pregled politike, vključno s številnimi uredbami, smernicami in obvestili na področju protimonopolnih pravil in združitev, da bi zagotovila, da pravila odražajo sedanjo poslovno realnost, še posebej ko gre za učinek digitalizacije48. Pregledi se izvajajo v skladu z načeli Komisije za boljše pravno urejanje ter v skladu s poslanico izvršne podpredsednice Vestager49 in delovnim programom Komisije50.

To je vključujoč proces, ki med drugim zajema javna posvetovanja in lahko traja tudi več let. Uredba o skupinski izjemi za vertikalne sporazume51 in njene smernice ter uredba o horizontalnih skupinskih izjemah52 in njene smernice se na primer trenutno pregledujejo, ker bodo prenehale veljati leta 2022. Trenutno se pregleduje tudi obvestilo o upoštevanem trgu. Časovni razpored postopkovnih korakov različnih pregledov je objavljen na spletni strani GD COMP, da se zagotovi preglednost za javnost53.

Komisija je naložila visoke globe, vendar nima zagotovila o tem, da imajo odvračilen učinek

64

Komisija ugotavlja, da mora, čeprav ima pri odločanju o naložitvi globe za kršitev pravil o konkurenci določeno diskrecijsko pravico, spoštovati sodno prakso sodišč EU in se držati svojih smernic o globah.

70

Izkušnje, ki so jih pridobili nekateri nacionalni organi za konkurenco s pravili o zavezujoči količinski opredelitvi nezakonitih dobičkov za namene izračuna glob, so pokazale, da so s to nalogo povezane izjemno velike praktične težave, vključno s težavami pri opredelitvi hipotetične „konkurenčne cene“, s katero se primerja čezmerna cena. Ob predpostavki, da je sploh mogoče natančno izračunati neupravičen dobiček za izračun glob, to ne bi zahtevalo le precejšnjih virov (kot priznava Evropsko računsko sodišče), temveč bi se poleg tega verjetno številne preiskave precej podaljšale, število in zapletenost pritožb pa povečala. To bi vplivalo na zmožnost Komisije, da obravnava večje število zadev naenkrat, kar bi lahko zmanjšalo odvračilni učinek. Poleg tega bi lahko vzorec zelo dolgotrajnih preiskav sam po sebi negativno vplival na odvračilni učinek.

72

Kar zadeva splošno oceno odvračilnih učinkov glob, Komisija poudarja, da te dejansko ni izvedla, vendar pa je že pregledala alternativne pristope, predlagane v literaturi, za oceno odvračilnih učinkov politik izvrševanja na področju kartelov in združitev.

Komisija je tesno sodelovala z nacionalnimi organi za konkurenco, vendar obstajajo možnosti za izboljšave

75

Komisija poudarja, da na podlagi Uredbe št. 1/2003 nima pooblastil za usklajevanje spremljanja trga ali prioritet za izvrševanje v okviru Evropske mreže za konkurenco. Poleg tega, kot je priznano v tem poročilu, trenutno nimajo vsi nacionalni organi za konkurenco pooblastil za prednostno razvrstitev zadev. To pooblastilo bo podeljeno z izvajanjem Direktive 2019/1, ki je predvideno za februar 2021. Vendar bi bilo tudi po začetku izvajanja Direktive 2019/1 vsako tovrstno usklajevanje odvisno od tega, ali se pristojni nacionalni organi za konkurenco z njim strinjajo. Večina nacionalnih organov za konkurenco prednostne naloge določa na podlagi posebnih vprašanj na nacionalni ravni, pri čemer nacionalne prednostne naloge ne sovpadajo nujno s prednostnimi nalogami Komisije.

Komisija poudarja, da je okrepila prostovoljno izmenjavo informacij o sektorskih preiskavah z nacionalnimi organi za konkurenco in zanjo uporablja posebno aplikacijo IT. Od 1. novembra 2018 (datum izdaje orodja) do 29. junija 2020 je bilo v okviru Evropske mreže za konkurenco izmenjanih 22 sektorskih poizvedb. Še pred tem so bile načrtovane ali tekoče sektorske preiskave pogosto obravnavane na sestankih sektorskih podskupin, sestankih delovne skupine za vertikalne sporazume, delovne skupine za horizontalne sporazume in zlorabe ter delovne skupine za digitalne trge.

76

Komisija poudarja, da so z Direktivo 2019/1 uvedena skupna minimalna orodja in zagotovitev možnosti nalaganja odvračilnih glob za vse nacionalne organe za konkurenco.

77

Komisija poudarja, da v primerih, ko je geografski trg nacionalen, kot pri navedenih zadevah, ni gotovo, da bi se s preiskavo Komisije vprašanje lahko rešilo učinkoviteje.

Komisija zagotavlja le omejene informacije o doseganju ciljev, kot je blaginja potrošnikov

80

Komisija se strinja z izjavo, da trenutno ni mednarodno priznanih standardov za merjenje smotrnosti organov za konkurenco. Kljub temu je treba priznati pomembno delo, ki ga na tem področju opravljata OECD in Mednarodna mreža za konkurenco, h kateremu prispeva tudi Komisija.

Komisija poudarja, da je OECD razvila kazalnike za merjenje moči in obsega ureditev politike konkurence v 34 državah OECD in 15 jurisdikcijah, ki niso članice OECD54.

Poleg tega merjenje smotrnosti izvrševanja Komisije na področju nadzora koncentracij in protimonopolnih postopkov (kot del splošnega okvira Komisije) vključuje tudi poročanje o kazalnikih uspešnosti v skladu s smernicami OECD organom za konkurenco, da se jim pomaga pri oceni pričakovanega učinka njihovih dejavnosti55.

Komisija tudi poudarja, da je naloga delovne skupine za učinkovitost agencij (AEWG) Mednarodne mreže za konkurenco opredeliti ključne elemente dobro delujočih agencij za konkurenco ter dobre prakse za strategijo in načrtovanje, delovanje ter orodje in postopke izvrševanja. Naloga AEWG je zagotoviti izmenjavo izkušenj med člani Mednarodne mreže za konkurenco in nevladnimi svetovalci (>130 članov po vsem svetu) ter razvoj in širjenje dobrih praks za učinkovito delovanje agencij56.

81

Druga alinea – Komisija poudarja, da so bile leta 2020 objavljene simulacije modelov za oceno učinka intervencij Komisije v zvezi z združitvami in prepovedmi kartelov v obdobju 2012–2018. Te simulacije modelov ne upoštevajo le makroekonomskega učinka na rast BDP, ustvarjanje delovnih mest in naložbe, temveč tudi učinke prelivanja znižanja cen, povezanih z ukrepi politike konkurence, iz enega sektorja v drugega. Pet panog (motorna vozila, finance, telekomunikacije, kovine in elektronika) je bilo izvor dveh tretjin skupno ustvarjenih učinkov prelivanja57.

82

Komisija poudarja, da pristop, ki ga je razvila OECD, zagotavlja metodologijo najboljše prakse, ki jo svojim članicam priporoča OECD, in je zato sprejemljiv za organe, pristojne za konkurenco. Komisija je pred kratkim opravila nadaljnje delo v zvezi z odvračilnim učinkom politike konkurence, kot je bilo že navedeno.

83

Komisija poudarja, da GD za konkurenco letno poroča o svojih izložkih in rezultatih znotraj okvira smotrnosti poslovanja Komisije v skladu s svojimi specifičnimi cilji in prispevkom k splošnim ciljem na ravni Komisije, opredeljenim kot dolgoročnejši vplivi na družbo. Čeprav je lahko opredelitev prispevka izložkov in rezultatov k učinkom Komisije izziv, je treba povezavo vključiti v vsebino načrta upravljanja in letnega poročila o dejavnostih, od leta 2016 pa tudi v strateški načrt. GD za konkurenco je to tudi storil.

84

Komisija poudarja, da nacionalni organi za konkurenco sodelujejo pri delu, ki ga na tem področju opravljata OECD in Mednarodna mreža za konkurenco.

Komisija je v delovni skupini Evropske mreže za konkurenco za ozaveščanje in komuniciranje predstavila rezultate javnomnenjskih raziskav Flash Eurobarometer (2009, 2014 in 2019) o mnenju državljanov EU glede ključnih ciljev politike konkurence in težav v zvezi s konkurenco v državah članicah in EU ter o njih razpravljala. Poleg tega je Komisija z delovno skupino delila in z njo izmenjala mnenja o rezultatih raziskave Eurobarometer med deležniki (2009 in 2014), ki jih je uporabila pri merjenju smotrnosti.

Delovna skupina je obravnavala tudi strukturne reforme na ravni držav članic (vključno s spodbujanjem konkurence na trgih proizvodov in storitev ter v specifičnih sektorjih), in sicer v okviru cikla evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih in fiskalnih politik.

Poleg tega je Komisija skupaj z nacionalnimi organi za konkurenco pripravila in objavila poročila o vprašanjih konkurence in izvršilnih ukrepih na področju hrane in farmacevtskih izdelkov, izvedenih tako na ravni EU kot na ravni držav članic.

85

Ocene so ključni element postopka sprejemanja odločitev Komisije o pobudah glede politike in zakonodajnih pobudah (agenda za boljše pravno urejanje). Pomembni predlogi za obsežno revizijo zakonodaje/smernic bi morali temeljiti na oceni že obstoječega okvira politike. Naknadna analiza posameznih izvršilnih odločb dopolnjuje ocene, povezane s pregledom okvirov politike za boljše pravno urejanje.

Komisija je izvedla tudi naknadne preglede svojih izvršilnih ukrepov, vendar ugotavlja, da redne naknadne analize ukrepov politike konkurence v posameznih sektorjih ali posameznih odločitev zahtevajo nadaljnje vlaganje in več namenskih virov, ki jih trenutno GD za konkurenco nima.

86

Komisija priznava, da pretežno zaradi pomanjkanja virov ne izvaja sistematičnih oziroma rednih naknadnih ocen.

Vendar Komisija pri pregledu instrumentov politike uporabi okvir ocenjevanja na podlagi načel boljšega pravnega urejanja Komisije.

Poleg tega je ocenila številne protimonopolne intervencije in intervencije v zvezi z združitvami v ciljnih sektorjih, kot sta energetika in telekomunikacije. Navedena sektorja sta bila v delovnem programu Komisije opredeljena kot prednostna. Kljub dejstvu, da te ocene niso nujno temeljile na reprezentativnem vzorcu primerov, bi iz njih lahko potegnili nova spoznanja, ki služijo za prihodnje izvrševanje.

Komisija je izvedla več naknadnih ocen: (1) dve združitvi na trgu trdih diskov (v študiji izvedljivosti iz leta 2017), (2) en primer združitve in en protimonopolni primer v študiji trga telekomunikacij iz leta 2017, (3) en primer združitve in en protimonopolni primer v študiji energetskega trga iz leta 2016 in (4) dve združitvi v študiji trga telekomunikacij iz leta 2015.

Poročanje Komisije je bilo osredotočeno na dejavnosti in ne na učinek

88

Ker Komisija vsako leto sprejme zelo veliko število odločb, v ta poročila ni mogoče v celoti vključiti vseh informacij, povezanih z zadevami. Vendar je preglednost zagotovljena tudi s tem, da Komisija začetek ali zaključek postopkov preiskave naznani v sporočilih za medije. Kadar so bili pomisleki Komisije povezani predvsem z vprašanji cene in kakovosti proizvodov ali storitev, so ta na splošno omenjena in navedena, podrobnosti o odločbah pa so vključene v opombah.

Več poročanja o učinkih odločb Komisije je mogoče zagotoviti le s številnejšimi naknadnimi ocenami posameznih izvršilnih odločb, ki pa lahko sledijo nekaj let po odločbi Komisije in so zato manj primerne za ti dve letni poročili, vendar zagotavljajo smernice za prihodnje izvrševanje.

89

Komisija poudarja, da se o sodelovanju v Evropski mreži za konkurenco vsako leto poroča v letnem poročilu o kontroli in letnem poročilu o dejavnostih.

Kljub temu lahko Komisija vprašanje evidentiranja najboljših praks za poročanje Evropske mreže za konkurenco in uspešnost pri uporabi konkurenčnega prava EU predloži v razpravo v okviru Evropske mreže za konkurenco. Vendar poudarja, da nacionalni organi za konkurenco poročajo o svojih dejavnostih in uspešnosti v skladu s svojimi prednostnimi nalogami in da Komisija pri tem nima vloge ali možnosti odločanja.

Zaključki in priporočila

91

Komisija je seznanjena s sklepom Evropskega računskega sodišča in je pripravljena še naprej razvijati že dobro utrjeno zmožnost odkrivanja kršitev. Hkrati in kot je poudarilo Evropsko računsko sodišče, nekatere vrste spremljanja zahtevajo veliko virov in jih je mogoče izboljšati le, če so ti na voljo. Komisija poudarja, da se dejavno spopada z izzivi, povezanimi z vprašanji, kot so digitalni trgi, ter da izvaja pomembne ocene in preglede58, da bi zagotovila, da njena orodja ustrezajo svojemu namenu, da pa se je pri številnih postopkih (zakonodaja, IT itd.) treba držati določenega obveznega časovnega okvira. GD za konkurenco mora v svojem letnem poročilu (o izložkih in rezultatih) poročati o bistvenih spremembah politike in ključnih dosežkih. Komisija poudarja, da je ob sprejetju vsake večje intervencije Komisije v povezavi s protimonopolnimi postopki in nadzorom koncentracij v sporočilu za medije pojasnjeno, kakšen je učinek tovrstne intervencije za državljane EU. Komisija je v svoje letno poročilo o dejavnostih vključila oceno prihrankov potrošnikov med kazalnike rezultatov.

92

Komisija poudarja, da preiskave na lastno pobudo predstavljajo očitno večino vseh nekartelnih protimonopolnih odločb. Letno število na novo registriranih zadev na lastno pobudo se lahko precej razlikuje in ga je treba obravnavati v povezavi z zadevami, ki so že v teku, in številom novih obravnavanih pritožb.

93

Zmanjšanje števila prijav zaradi prizanesljivosti opažajo tudi drugi organi, pristojni za konkurenco, po vsem svetu.

94

Komisija podrobno prednostno razvršča zadeve, pri čemer upošteva različna merila. Ta merila niso primerna za matematično ponderiranje, saj vključujejo tudi vprašanja, povezana s precedenčno vrednostjo in s tem, ali je konkurenčno pravo – in če je tako, na ravni EU ali na nacionalni ravni – najučinkovitejši odgovor.

Priporočilo 1 – Povečanje verjetnosti, da se kršitve odkrijejo

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Prvi del priporočila je sprejet, čeprav Komisija ugotavlja, da bi nadaljnje naložbe v proaktivne informacije po uradni dolžnosti in zmogljivosti za obdelavo zahtevale zadostne razpoložljive vire.

Komisija ne sprejema drugega dela priporočila. Meni, da je njena metodologija za prednostno razvrščanje protimonopolnih zadev, vključno s pregledom številnih bistvenih meril, ustrezno uravnotežena, da se prednost nameni tistim morebitnim kršitvam, ki znatno vplivajo na notranji trg. Meni tudi, da v metodologijo prednostnega razvrščanja ni primerno vključiti številčnega ponderiranja.

95

Kar zadeva možnosti za nadaljnjo racionalizacijo, Komisija poudarja, da trenutno poteka ocena izbranih vidikov uredbe o združitvah. Pričakuje se, da bodo rezultati te ocene na voljo v začetku leta 2021.

Kar zadeva točnost predloženih informacij, Komisija ugotavlja, da se pri tem opira na različne sklope podatkov in informacij. Komisija je leta 2018 preučila možnost uvedbe pristojbin za prijavo združitev. Ker se ta možnost ni zdela obetaven vir znatnih finančnih sredstev, se je odločila za program za konkurenco znotraj programa za enotni trg v okviru večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027.

96

Trenutno Komisija ocenjuje izbrane vidike nadzora koncentracij v EU, med drugim tudi učinkovitost pragov, ki temeljijo na prometu, da se v zadostni meri zajamejo vse relevantne transakcije v skladu z uredbo EU o združitvah.

97

Komisija poudarja, da so kakovost, ustreznost in hitrost preiskav vse pomembni parametri pri izvrševanju pravil o konkurenci. Preiskave morajo biti hitre, a obenem tudi temeljite in morajo v celoti spoštovati pravico do obrambe. Komisija si nenehno prizadeva, da bi postopki postali učinkovitejši (npr. z novo prakso sodelovanja), vendar obenem preiskave postajajo tudi vse bolj zapletene. Sodišča EU od Komisije pričakujejo zelo visoke vsebinske in postopkovne standarde.

98

Kot je pojasnjeno v odgovoru na odstavek 62, Komisija trenutno pregleduje več različnih uredb, obvestil in smernic. Pregledi se izvajajo v skladu z načeli Komisije za boljše pravno urejanje, časovnica postopkovnih korakov pa je objavljena na spletišču GD COMP. Poleg tega je 2. junija 2020 začela izvajati oceno učinka morebitne uvedbe novega orodja za konkurenco za odpravo nekaterih strukturnih tveganj za konkurenco, ki bi lahko zahtevala zgodnje intervencije59.

99

Metodologija Komisije za izračun glob je v bistvu namenjena sankcioniranju kršitev in odvračanju od prihodnjih kršitev. Komisija je že opravila pregled alternativnih pristopov za oceno odvračilnih učinkov politik izvrševanja na področju kartelov in združitev.

Priporočilo 2 – Povečanje uspešnosti izvrševanja pravil o konkurenci

Komisija delno sprejema priporočilo 2(a).

Komisija je pripravljena preučiti možne načine za optimizacijo postopkov v zvezi z združitvami in vodenja zadev, vendar ne more predvideti izida ocene izbranih vidikov nadzora koncentracij EU, ki jo trenutno izvaja. Komisija ne sprejema drugega dela priporočila o pristojbinah za prijavo združitev.

Komisija sprejema priporočilo 2(b).

Komisija bo nadaljevala že začete preglede številnih uredb, smernic in obvestil v skladu s koraki, navedenimi v časovnem razporedu, omenjenem v njenih odgovorih na odstavka 62 in 98. Prav tako bo še naprej ugotavljala, ali so potrebni nadaljnji pregledi.

Komisija sprejema priporočilo 2(c).

Priporočilo 3 – Boljše izkoriščanje potenciala Evropske mreže za konkurenco

Komisija sprejema priporočilo 3.

Kljub temu pa Komisija poudarja, da nekateri nacionalni organi za konkurenco še nimajo pooblastil za prednostno razvrščanje zadev, saj jih zavezuje načelo zakonitosti. Vendar bo to pooblastilo podeljeno z Direktivo 2019/1.

Komisija poudarja, da v primerih, ko je geografski trg nacionalen, ni gotovo, da je preiskava Komisije najučinkovitejša rešitev.

101

Poleg skorajda vsakodnevnih sporočil za medije o pomembnih izvršilnih ukrepih Komisija tako kot drugi organi, pristojni za konkurenco, v svojih poročilih tudi javno zagotavlja informacije o izložkih, na primer odločbah, globah, obvestilih o nasprotovanju in začetku postopkov. To je pomembno, saj imajo izvršilne dejavnosti in ukrepi, vključno z globami, odvračilni učinek na ravnanje gospodarskih subjektov. GD za konkurenco za svojo dejavnost izvrševanja ne določa količinskih ciljev, saj izvrševanje po definiciji pomeni odziv na razmere na trgu in zato ni možno načrtovati števila zadev ali odločb.

Priporočilo 4 – Izboljšanje poročanja o smotrnosti

Komisija sprejema priporočilo 4(a).

Komisija ugotavlja, da so za rednejše naknadne ocene izvršilnih odločb ključni dodatni viri. Zato je izvajanje priporočila odvisno od razpoložljivosti zadostnih virov.

Komisija ne sprejema priporočila 4(b).

Komisija ugotavlja, da OECD že od leta 1998 izvaja poglobljene preglede konkurenčnega prava in politik v različnih jurisdikcijah (vključno z Evropsko unijo). OECD je primerna organizacija za izvajanje takšnih medsebojnih strokovnih pregledov tudi v prihodnosti, saj deluje neodvisno in ima potrebno strokovno znanje. Komisija nima pooblastil, da bi od nacionalnih organov za konkurenco zahtevala sodelovanje pri tovrstnih medsebojnih strokovnih pregledih. Vendar poudarja, da nacionalni organi za konkurenco sodelujejo pri delu delovne skupine Mednarodne mreže za konkurenco za učinkovitost agencij.

Revizijska ekipa

Alex Brenninkmeijer (član Sodišča)

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik EU in programov ali upravljavskih tem, ki se nanašajo na posamezna področja proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To poročilo je pripravil senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Alex Brenninkmeijer in ki je pristojen za področji regulacije trgov in konkurenčnega gospodarstva. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Alex Brenninkmeijer, sodelovali pa so vodja njegovega kabineta Raphael Debets, atašejka v njegovem kabinetu Di Hai in vodilna upravna uslužbenka Marion Colonerus.

Vodja naloge je bil Sven Kölling, revizijsko ekipo pa so sestavljali Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov in Giorgos Tsikkos. Jezikovno podporo je zagotovil Richard Moore.

Končne opombe

1 Člen 101(1) PDEU, UL C 326, 26.10.2012, str. 47.

2 Člen 101(3) PDEU. Komisija lahko na splošno prizna nekatere vrste sporazumov ali poslovnih ravnanj kot spodbudne za konkurenco in jih izvzame iz splošne prepovedi („uredbe o skupinskih izjemah”) ali v posameznih zadevah oceni, ali učinki sporazuma, ki spodbujajo konkurenco, odtehtajo protikonkurenčne učinke.

3 Člen 102 PDEU.

4 Za pravne cilje izvrševanja pravil EU o konkurenci glej Prilogo I.

5 Člen 105 PDEU in Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL L 1, 4.1.2003, str. 1).

6 Dokument Strategic Plan 2016–2020 Generalnega direktorata za konkurenco https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf.

7 Uredba Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (Uredba o združitvah) (UL L 24, 29.1.2004, str. 1).

8 Člen 5 Uredbe (ES) št. 1/2003.

9 Direktiva (EU) 2019/1 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (UL L 11, 14.1.2019, str. 3).

10 Člen 16 Uredbe (ES) št. 1/2003.

11 Členi 53–65 Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru (UL L 1, 3.1.1994, str. 3).

12 Člen 11 Uredbe (ES) št. 1/2003.

13 Člen 16 Uredbe (ES) št. 1/2003.

14 Člen 1 uredbe o združitvah. Praviloma je to (i) skupni promet vseh družb, ki se združujejo, na svetovnem trgu v višini več kot 5 milijard EUR in (ii) skupni promet na trgu Skupnosti vsake od vsaj dveh družb v višini več kot 250 milijonov EUR. Za transakcije se uporablja nadzor koncentracij EU tudi v primeru, da imajo družbe, ki se združujejo, (i) promet na svetovnem trgu v vrednosti več kot 2,5 milijarde EUR, (ii) skupni promet v višini več kot 100 milijonov EUR v vsaki od vsaj treh držav članic, (iii) promet v višini več kot 25 milijonov EUR za vsako od vsaj dveh družb v vsaki od vključenih držav članic iz točke (ii) in (iv) promet na ravni EU za vsako od vsaj dveh družb v vrednosti več kot 100 milijonov EUR.

15 Nemčija, Španija, Francija, Italija, Nizozemska in Portugalska.

16 Sodišče je nedavno preučilo nadzor Komisije nad državno pomočjo finančnim institucijam. Glej Posebno poročilo št. 21/2020 – Nadzor državne pomoči finančnim institucijam v EU: treba je preveriti ustreznost: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_SL.pdf. Leta 2016 je revidiralo pravila o državni pomoči na področju kohezijske politike. Glej Posebno poročilo št. 24/2016 – Potrebnih je več prizadevanj za seznanjanje s pravili o državni pomoči in uveljavljanje njihovega spoštovanja: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_SL.pdf.

17 Člen 17 Uredbe (ES) št. 1/2003.

18 Med letoma 2010 in 2018 se je število delovnih mest v GD COMP nekoliko zmanjšalo, in sicer z 830 na 804. Na dan 31. decembra 2018 je imel GD COMP 77 delovnih mest v enotah za kartele, 171 delovnih mest v operativnih protimonopolnih enotah, ki ne obravnavajo kartelov, in 117 delovnih mest v operativnih enotah za združitve.

19 Od leta 2005 je Komisija opravila preiskave v sektorju finančnih storitev (2005), energetskem sektorju (2005–2007), farmacevtskem sektorju (2008) in v zvezi z e-trgovanjem (2015): https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

20 Direktiva 2014/104/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. novembra 2014 o nekaterih pravilih, ki urejajo odškodninske tožbe po nacionalnem pravu za kršitve določb konkurenčnega prava držav članic in Evropske unije (UL L 349, 5.12.2014, str. 1).

21 V državah EU‑28 programi nagrad za žvižgače obstajajo na Madžarskem, v Litvi, na Slovaškem in v Združenem kraljestvu.

22 Navodila glede prednostnih nalog izvrševanja Komisije pri uporabi člena 82 Pogodbe ES za izključevalna ravnanja, s katerimi prevladujoča podjetja zlorabljajo svoj položaj (UL C 45, 24.2.2009, str. 7).

23 Rok za zaključek druge faze preiskave je 90 dni z nekaterimi možnostmi podaljšanja trajanja na največ 125 delovnih dni.

24 Zakonodajni predlog o vzpostavitvi programa za enotni trg, konkurenčnost podjetij, vključno z malimi in srednjimi podjetji, in evropsko statistiko ter o razveljavitvi uredb (EU) št. 99/2013, (EU) št. 1287/2013, (EU) št. 254/2014, (EU) št. 258/2014, (EU) št. 652/2014 in (EU) 2017/826 z dne 7. junija 2018.

25 Evropska komisija, poročilo Competition policy for the digital era, Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye in Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

26 Nemčija in Avstrija sta se leta 2017 odločili, da bosta spremenili nacionalno zakonodajo in upoštevali tudi vrednost koncentracije.

27 Mediana je 3,8 leta.

28 Izjava Evropskega odbora za varstvo podatkov z dne 27.8.2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_en.pdf.

29 OECD, Big data: Bringing competition policy to the digital era, DAF/COMP(2016)14, 2016.

30 Glej končno poročilo strokovne skupine, ki jo je ustanovila Komisija, z naslovom Competition Policy for the Digital Era, v katerem so opredeljeni izzivi in navedena priporočila.

31 Člen 8 Uredbe (ES) št. 1/2003.

32 Glej Obvestilo Komisije o opredelitvi upoštevnega trga za namene konkurenčnega prava Skupnosti (UL C 372, 9.12.1997, str. 5).

33 Navodila glede prednostnih nalog izvrševanja Komisije pri uporabi člena 82 Pogodbe ES za izključevalna ravnanja, s katerimi prevladujoča podjetja zlorabljajo svoj položaj (UL C 45, 24.2.2009, str. 7).

34 Uredba Komisije (ES) št. 330/2010 z dne 20. aprila 2010 o uporabi člena 101(3) PDEU (UL L 102, 23.4.2010, str. 1). Ta uredba bo nehala veljati 31. maja 2022.

35 Memorandum, objavljen oktobra 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities.

36 Člen 23(4) Uredbe (ES) št. 1/2003.

37 Obvestilo Komisije o sodelovanju v okviru mreže organov, pristojnih za konkurenco (obvestilo o Evropski mreži na konkurenco), UL C 101, 27.4.2004, str. 43.

38 Za seznam kazalnikov smotrnosti GD COMP v zvezi z nadzorom koncentracij in protimonopolnimi postopki glej Prilogo IV.

39 OECD, Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities, april 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

40 OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.

41 Za podrobnosti glej: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html.

42 https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html.

43 https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en.

44 OECD Country Studies - European Commission - Peer Review of Competition Law and Policy, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

45 Direktiva (EU) 2019/1 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (Besedilo velja za EGP.) PE/42/2018/REV/1, UL L 11, 14.1.2019, str. 3.

46 Glej: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

47 Glej: https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

48 To med drugim vključuje: obvestilo Komisije o opredelitvi trga za protimonopolne zadeve in zadeve združitev v različnih panogah; uredbo Komisije o skupinski izjemi za vertikalne sporazume in priložene vertikalne smernice, uredbo Komisije o skupinski izjemi za nekatere sporazume o raziskavah in razvoju ter uredbo Komisije o skupinski izjemi za nekatere sporazume o specializaciji in priložene horizontalne smernice; uredbo Komisije o skupinski izjemi za motorna vozila, novo orodje za konkurenco, oceno vidikov v zvezi s postopki in sodno pristojnostjo pri nadzoru EU nad združitvami ter belo knjigo o tujih subvencijah.

49 https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

50 https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en.

51 Glej: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

52 Glej: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

53 https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

54 Glej delovni dokument: Alemani, E. idr. (2013), „New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD countries“ (Novi kazalniki konkurenčnega prava in politike v letu 2013 za države OECD in države, ki niso članice OECD), delovni dokumenti oddelka OECD za gospodarstvo, št. 1104, OECD Publishing, Pariz, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

55 OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

56 Njeno najnovejše poročilo o učinkovitosti agencij je bilo objavljeno leta 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

57 Glej Ilzkovitz idr. (2020), „The macroeconomic and sectoral impact of competition policy“, poglavje 13 v Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer.

58 To med drugim vključuje: obvestilo Komisije o opredelitvi trga za protimonopolne zadeve in zadeve združitev v različnih panogah; uredbo Komisije o skupinski izjemi za vertikalne sporazume in priložene vertikalne smernice, uredbo Komisije o skupinski izjemi za nekatere sporazume o raziskavah in razvoju ter uredbo Komisije o skupinski izjemi za nekatere sporazume o specializaciji in priložene horizontalne smernice; uredbo Komisije o skupinski izjemi za motorna vozila, novo orodje za konkurenco, oceno vidikov v zvezi s postopki in sodno pristojnostjo pri nadzoru EU nad združitvami ter belo knjigo o tujih subvencijah.

59 Glej sporočilo za medije na: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/ip_20_977.

Časovnica

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 24. 4. 2018
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu) 17. 6. 2020
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 6. 10. 2020
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih 26. 10. 2020

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2020

PDF ISBN 978-92-847-5387-1 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/506021 QJ-AB-20-022-SL-N
HTML ISBN 978-92-847-5356-7 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/635523 QJ-AB-20-022-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2020

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, se z njim razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic:

Slika 10: © OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions,
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Tega ni prevedla OECD, zato prevod ne sme šteti za uradni prevod OECD. OECD ne odgovarja za vsebino ali napake v tem prevodu.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

  • s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
  • s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
  • po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.