Kommissionens fusionskontrol og antitrustprocedurer i EU: Der er behov for at opskalere markedstilsynet

Resumé

Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde sikrer fair konkurrence for virksomheder på EU's indre marked og i forbrugernes interesse. Med henblik herpå råder Kommissionen over betydelige undersøgelses- og beslutningsbeføjelser, hvormed den kan forbyde konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder eller gribe ind over for virksomheder, som misbruger deres position på det indre marked (kendt som "antitrustprocedurer"). Kommissionen gennemgår også større fusioner af virksomheder for at vurdere deres indvirkning på konkurrencen på det indre marked (kendt som "fusionskontrol").

Både Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder i EU's medlemsstater kan håndhæve EU's konkurrenceregler direkte i antitrustsager, der påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen har fastlagt kriterier for fordelingen af sager mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

Dette er vores første revision af Kommissionens rolle som håndhævende myndighed på områderne fusioner og antitrustsager. I de sidste ti år har EU's håndhævelse af konkurrencereglerne oplevet væsentlige ændringer i markedets dynamik og været i centrum for den offentlige interesse og debat. I vores revision så vi på, om Kommissionen via sit Generaldirektorat for Konkurrence håndhævede EU's konkurrenceregler i sin fusionskontrol og sine antitrustprocedurer godt. Til dette formål undersøgte vi Kommissionens afslørings- og undersøgelseskapacitet, og hvordan den brugte sine håndhævelsesbeføjelser i forbindelse med fusionskontrol og antitrustprocedurer. Vi undersøgte også, hvordan Kommissionen samarbejdede med de nationale konkurrencemyndigheder, hvordan den rapporterede om resultaterne af sine håndhævelsesaktiviteter, og hvordan den tog imod feedback. Vores beretning fremhæver områder, som kan have en indvirkning på Kommissionens succes nu og i fremtiden.

Vi konstaterede, at Kommissionen generelt gjorde god brug af sine håndhævelsesbeføjelser i forbindelse med fusionskontrol og antitrustprocedurer og adresserede konkurrenceproblemer med sine afgørelser. Der er dog brug for forbedringer på en række områder.

For ikke at være afhængig af modtagne klager alene handlede Kommissionen på eget initiativ for at identificere problemer, der potentielt påvirker det indre marked. Men den investerede ikke tilstrækkelige ressourcer i overvågning af markederne. Incitamenter, som blev indført for at tilskynde til egenindberetning af sager, virkede, men antallet er faldet siden 2015. Ved at prioritere sager fordelte Kommissionen ressourcer på relevante undersøgelser, men dette blev ikke baseret på en klar vægtning af kriterier, som sikrer udvælgelse af sager med den højeste risiko.

Fusionskontrol optog en væsentlig del af de tilgængelige ressourcer. Kommissionen anvendte med held en forenklet procedure, men bør stadig følge op på yderligere effektiviseringsforanstaltninger. Vi konstaterede også, at de omsætningsbaserede tærskler, som bruges til at afgøre, om en transaktion vil påvirke konkurrencen på det indre marked, ikke nødvendigvis sikrer, at alle betydelige transaktioner er underlagt Kommissionens gennemgang.

Kommissionens antitrustafgørelser omhandlede konkurrenceproblemer, men undersøgelserne var generelt langvarige. Da håndhævelse af antitrustreglerne først finder sted, efter at der er opstået et konkurrenceproblem, kan sagsbehandlingstiden have en negativ indvirkning på afgørelsernes effektivitet. Kommissionen traf foranstaltninger til at fremskynde sine antitrustprocedurer, men måtte også håndtere komplekse undersøgelser. Dette var især tilfældet for de nye digitale markeder, hvor de traditionelle antagelser om effektiv konkurrence skulle tilpasses, og hvor effektiviteten af de eksisterende retlige interventionsværktøjer skulle evalueres. Kommissionen har desuden endnu ikke ajourført sine retningslinjer og meddelelser for at forbedre retssikkerheden for virksomheder, som er aktive på disse markeder, og for at støtte de nationale konkurrencemyndigheder i deres egen beslutningstagning.

Effektiv håndhævelse kræver afskrækkende bøder. Det bødeniveau, som Kommissionen har indført for overtrædelse af konkurrencereglerne, er blandt de højeste i verden. Virkningen af store bøder afhænger imidlertid af de berørte virksomheders størrelse, sandsynligheden for at overtrædelserne afsløres, muligheden for fortjeneste i forbindelse med overtrædelserne og varigheden af Kommissionens undersøgelser. Indtil videre har Kommissionen ikke vurderet den afskrækkende virkning af sine bøder.

De nationale konkurrencemyndigheder træffer de fleste af afgørelserne i sager, hvor EU's antitrustregler finder anvendelse. De nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen samarbejdede godt i Det Europæiske Konkurrencenetværk med undtagelse af prioriteterne markedsovervågning og håndhævelse, som ikke var blevet nøje koordineret. En mekanisme til effektiv fordeling af antitrustsager mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder blev ikke brugt optimalt.

Kommissionen definerede kun meget generelt de mål, der skulle nås. Dette gjorde det sammen med en mangel på egnede data til at overvåge resultaterne vanskeligt at vurdere performance af håndhævelsesaktiviteterne. Selv om efterfølgende evalueringer af effektiviteten af dens arbejde i højere grad ville støtte beslutningsprocessen og sikre en bedre fordeling af ressourcerne, foretog Kommissionen ikke regelmæssigt sådanne. Kommissionens rapportering om resultaterne af dens håndhævelsestiltag har fortsat fokus på aktiviteter snarere end på virkning, og der findes i øjeblikket ingen regelmæssig, uafhængig vurdering af konkurrencemyndighedernes performance i EU.

Vi fremsætter en række anbefalinger, der har til formål at styrke Kommissionens kapacitet til

• at øge sandsynligheden for at afsløre overtrædelser
• at øge effektiviteten af håndhævelsen af konkurrencereglerne
• at udnytte potentialet i Det Europæiske Konkurrencenetværk bedre
• at forbedre performancerapportering.

Indledning

Konkurrenceregler i EU

Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) forbyder visse former for praksis, som er uforenelige med det indre marked¹. Disse former for praksis omfatter enhver form for hemmelige aftaler mellem virksomheder, som har den virkning eller det formål at begrænse eller fordreje konkurrencen på tværs af grænserne på det indre marked. Det tydeligste eksempel på en sådan ulovlig adfærd er hemmelige aftaler mellem konkurrenter i form af hemmelige karteller, hvor virksomhederne fastsætter priser eller markedsandele, så de uberettiget øger deres fortjeneste til skade for forbrugerne. Samarbejde kan tillades, hvis det sker med det formål at forbedre produktionen eller fordelingen af varer eller fremme den tekniske eller økonomiske udvikling. Dette er på betingelse af, at forbrugerne sikres en rimelig andel af fordelene herved, og at indvirkningen på konkurrencen er forholdsmæssig og ikke udelukker den².

TEUF forbyder også virksomheder, som har en dominerende stilling på et givet marked at misbruge denne stilling med henblik på at udelukke eller reducere konkurrencen³. Eksempler på en sådan adfærd omfatter:

• at stille krav om, at køberne kun må købe et bestemt produkt fra den dominerende virksomhed (eksklusive købsaftaler)
• at fastsætte priser på et tabsgivende niveau (underbudspriser)
• at indføre urimelige betingelser for at forhindre konkurrenterne i at komme ind på markedet (afskærmning)
• at opkræve urimelige (overdrevne) priser af købere
• at begrænse produktionen eller den tekniske udvikling og dermed reducere forbrugernes valgmuligheder.

Kommissionens rolle som håndhæver af konkurrencereglerne

I henhold til traktaterne har EU enekompetence til at fastlægge de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion. Kommissionen er ansvarlig for den ensartede håndhævelse af disse regler. Dette er afgørende for et velfungerende indre marked i EU, da Kommissionen korrigerer mangler i markedernes funktion og griber ind, når virksomhederne ikke overholder reglerne⁴.

Konkurrencemyndighedernes uafhængighed er en forudsætning for effektiv håndhævelse. En konkurrencemyndighed bør med andre ord uafhængigt af økonomiske aktører og regeringer og deres politiske prioriteter beslutte, hvilke sager der skal undersøges og håndhæves. Uafhængighed indebærer også, at konkurrencemyndighederne har brug for tilstrækkelige ressourcer (både menneskelige og tekniske) for at fungere som effektive håndhævere.

EU-retten⁵ giver Kommissionen en række vigtige undersøgelses- og beslutningsbeføjelser såsom at undersøge virksomheder, forbyde karteller eller anden konkurrencebegrænsende adfærd eller pålægge økonomiske sanktioner for virksomheder, som overtræder EU's konkurrenceregler. Sådanne undersøgelser er almindeligt kendt som "antitrustprocedurer". Kommissionens afgørelser om forbud mod en specifik konkurrencebegrænsende praksis er bindende for de involverede virksomheder, men danner også præcedens for tilsvarende sager. Inden for rammerne af TEUF, forordning 1/2003 og EU-domstolenes retspraksis, har Kommissionen skønsmæssige beføjelser med hensyn til:

• at definere målene for og de underliggende økonomiske begreber vedrørende "effektiv konkurrence"
• at beslutte, hvordan den bruger sine skønsmæssige beføjelser og foretager undersøgelser
• at definere de retsmidler, som er nødvendige for at stoppe konkurrencebegrænsende praksis eller problematiske fusioner.

Kommissionen sigter mod at beskytte en effektiv og konkurrencedygtig markedsstruktur med henblik på at forbedre forbrugervelfærd og bidrage til at opnå et integreret indre marked i EU⁶. Der er ingen alment accepteret definition af forbrugervelfærd, men helt enkelt betyder det, at Kommissionen fra et økonomisk synspunkt ser på, hvordan konkurrencen på markederne i EU fungerer i forbrugernes interesse med hensyn til prisen på og kvaliteten og udvalget af varer eller tjenesteydelser samt innovation.

Kommissionen er også ansvarlig for at overvåge industriel omstilling, når den har en potentiel konkurrencebegrænsende virkning på det indre marked, f.eks. hvor to uafhængige selskaber fusionerer eller opretter en selvstændig fælles økonomisk enhed (et såkaldt "selvstændigt fungerende joint venture-selskab"). Disse konsolideringer, som er en normal del af en markedsøkonomi, kan fremme en effektiv fordeling af produktive aktiver, men kan også have en skadelig virkning på konkurrencen. I så fald kan det være nødvendigt for Kommissionen at gribe ind for at beskytte det indre markeds funktion. Dette kaldes "EU's fusionskontrol" og er reguleret af Rådets forordning⁷.

Mens fusionskontrol finder sted før gennemførelsen af transaktionen og inden for stramme tidsfrister ("forudgående kontrol"), har Kommissionen først ret til at indlede antitrustprocedurer, når en virksomhed mistænkes for at have overtrådt konkurrencereglerne ("efterfølgende kontrol"). I de sidste 10 år har Kommissionen i gennemsnit undersøgt mere end 300 fusionsanmeldelser og omkring 200 antitrustsager om året.

I Kommissionen er alle vigtige afgørelser om konkurrencesager og spørgsmål om politik såsom lovforslag, meddelelser og retningslinjer, kommissærkollegiets kollektive ansvar. Kollegiet har uddelegeret beføjelsen til ensidigt at vedtage visse typer afgørelser af mindre betydning, som ikke skaber særlige politikspørgsmål, til det medlem af Kommissionen, som er ansvarlig for konkurrence. Kommissæren for konkurrence fører tilsyn med Generaldirektoratet for Konkurrence (GD COMP), som gennemgår anmeldelser af fusioner, foretager antitrust- og fusionsundersøgelser og i samarbejde med andre af Kommissionens tjenestegrene udarbejder afgørelser og politiske dokumenter, herunder lovgivningsforslag, til vedtagelse i Kommissionen.

Medlemsstaternes myndigheders rolle i antitrustprocedurer

Både Kommissionen og EU's medlemsstaters konkurrencemyndigheder kan håndhæve EU's konkurrenceregler direkte i antitrustsager, der påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. tekstboks 1)⁸.

Mens denne decentraliserede tilgang til "parallel håndhævelse" i væsentlig grad har udvidet anvendelsesområdet for EU's antitrustregler, er Kommissionen fortsat i sidste ende ansvarlig for at sikre, at de nationale konkurrencemyndigheder anvender reglerne ensartet¹⁰. Kommissionen har også kompetence til at træffe afgørelser, der gælder for hele Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EU's medlemsstater, Island, Liechtenstein og Norge)¹¹.

Den parallelle håndhævelse af EU's antitrustregler kræver et tæt samarbejde mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder. Til dette formål har Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder oprettet Det Europæiske Konkurrencenetværk¹², som er en mekanisme, hvorigennem de i) afgør, hvilken konkurrencemyndighed der skal undersøge en sag, og ii) udveksler oplysninger om de undersøgelsesforanstaltninger og håndhævelsesafgørelser, som de agter at træffe. Det Europæiske Konkurrencenetværk omfatter også et rådgivende udvalg bestående af repræsentanter for de nationale konkurrencemyndigheder, som Kommissionen skal høre, inden den vedtager endelige konkurrencemæssige afgørelser.

De nationale domstole spiller en supplerende rolle i forbindelse med håndhævelse, da de behandler sager mellem private parter, der omfatter spørgsmål om EU's antitrustregler. De nationale domstoles afgørelser kan ikke tilsidesætte en kommissionsbeslutning¹³.

De nationale konkurrencemyndigheder har betydelige skønsmæssige beføjelser med hensyn til at beslutte, om en overtrædelse skal undersøges, og hvilke sanktioner der skal indføres. I deres afgørelser, som er bindende for medlemsstatens område, skal de overholde de principper, som er fastlagt ved Kommissionens egne afgørelser eller af en domstol. Kommissionens meddelelser og retningslinjer vedrørende håndhævelse af antitrustsager er ikke bindende for de nationale konkurrencemyndigheder, men de påvirker deres afgørelser. De nationale domstole kan anmode Kommissionen om udtalelser om fortolkningen af EU's konkurrenceregler og kan indgive anmodninger om en præjudiciel afgørelse for EU-Domstolen. Når Kommissionen indleder sin egen undersøgelse, fritages de nationale konkurrencemyndigheder for yderligere inddragelse i den pågældende sag.

Parallel håndhævelse af EU's antitrustregler er illustreret i figur 1.

Kilde: Revisionsretten.

EU's og national fusionskontrol

Kommissionen er ansvarlig for at undersøge fusioner af virksomheder, når de fusionerende virksomheders omsætning overstiger en tærskel, der er fastlagt i EU-retten¹⁴. Under denne tærskel kan medlemsstaterne være ansvarlige for at vurdere fusioner i henhold til deres nationale lovgivning. Sager kan overføres under henvisningssystemet mellem Kommissionen og medlemsstaterne, hvilket giver mulighed for en vis fleksibilitet. Kommissionen kan f.eks. overdrage en sag til en medlemsstat eller omvendt på visse betingelser (jf. figur 2).

Kilde: Revisionsretten.

Hvis Kommissionen finder, at en foreslået fusion i høj grad vil hæmme den effektive konkurrence, kan den enten forbyde fusionen eller godkende den, under forudsætning af at de fusionerende parter foreslår og gennemfører bindende tilsagn, som har til formål at forebygge konkurrenceproblemer på de relevante markeder.

Såfremt en fusion falder ind under en national konkurrencemyndigheds område, træffer Kommissionen selvstændigt afgørelse om, hvorvidt den udelukkende skal godkendes i henhold til national lovgivning. I seks medlemsstater kan de nationale regeringer dog, sædvanligvis gennem deres økonomiministre, rent undtagelsesvis tilsidesætte en afgørelse om at forbyde en fusion eller virksomhedsovertagelse eller ændre forpligtelserne af hensyn til den offentlige interesse, f.eks. hvis de mener, at den konkurrencebegrænsende virkning på de relevante markeder opvejes af behovet for at bevare arbejdspladser eller udvikle specifikke nationale industrier¹⁵.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

I de sidste ti år er antallet af EU-relevante fusioner vokset med omkring 40 %, og fremkomsten af nye digitale markeder har medført betydelige udfordringer for håndhævelsen af konkurrencereglerne. Vi har endnu ikke rapporteret om Kommissionens aktiviteter med hensyn til fusionskontrol og antitrustprocedurer. Under udførelsen af denne revision søgte vi at kaste lys over, hvordan Kommissionen gennemfører disse aktiviteter, og fremhæve spørgsmål, som kan have indflydelse på deres succes nu og i fremtiden.

Vi spurgte, om Kommissionen håndhævede EU's konkurrenceregler for fusionskontrol og antitrustprocedurer godt. Mere specifikt vurderede vi, om Kommissionen havde:

1. en passende afslørings- og undersøgelseskapacitet
2. gjort god brug af sine håndhævelsesbeføjelser i forbindelse med fusionskontrol og antitrustprocedurer
3. samarbejdet godt med de nationale konkurrencemyndigheder
4. etableret en ramme, hvorunder den kunne rapportere om resultaterne af sine håndhævelsesaktiviteter og modtage feedback.

Med henblik på revisionen undersøgte vi den dokumentation, som Kommissionen havde til rådighed, og foretog interview med Kommissionens medarbejdere. Med hensyn til fusionskontrol reviderede vi sagerne vedrørende 13 foreslåede fusioner, som var anmeldt til Kommissionen i henhold til fusionsforordningen mellem 2010 og 2017. Med hensyn til antitrustsager reviderede vi en stikprøve på 37 sager, som Kommissionen begyndte at undersøge i samme periode, men gennemgik også rapporter og anden dokumentation af aktiviteter for 2018 og 2019. Vi gennemgik også på baggrund af en stikprøve på 38 sager Kommissionens analyse af underretninger fra nationale konkurrencemyndigheder i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1/2003, dvs. hvor en national konkurrencemyndighed formelt havde underrettet Kommissionen om indledningen af en national antitrustundersøgelse eller fremsendt et udkast til en håndhævelsesafgørelse. Vi udvalgte alle sagerne på grundlag af risikokriterier.

Derudover besøgte vi for at indsamle oplysninger de nationale konkurrencemyndigheder i Bulgarien, Frankrig, Nederlandene og Polen på grund af deres overvejende forskellige institutionelle karakteristika. Vi holdt også møder med repræsentanter for Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD).

I denne revision undersøgte vi ikke, hvordan Kommissionen håndhæver statsstøttereglerne, som er et andet område af Kommissionens konkurrencetilsyn¹⁶. Der er mange faktorer på EU-plan eller nationalt plan, som kan påvirke effektiviteten af konkurrencen, herunder patentret, national skatteret, sektorspecifik lovgivning (f.eks. om passagerbefordring eller telekommunikation), specifikke regler om forbrugerbeskyttelse eller handelspolitik, når det drejer sig om ikke-EU-lande. Disse går ud over Kommissionens specifikke håndhævelsesrolle for konkurrence i henhold til forordning nr. 1/2003 og fusionsforordningen og indgik derfor ikke i vores revision.

Bemærkninger

Visse begrænsninger i Kommissionens markedsovervågnings-, afslørings- og undersøgelseskapacitet

Kommissionen modtager et væld af mere eller mindre formelle oplysninger fra markedsdeltagerne og de nationale konkurrencemyndigheder om mulige konkurrencespørgsmål eller potentielle overtrædelser af antitrustreglerne. Med hensyn til formelle antitrustklager har Kommissionen en retlig forpligtelse til nøje at overveje de forhold, den bliver gjort opmærksom på. Men kvaliteten af disse oplysninger varierer betydeligt og afspejler måske ikke nødvendigvis de væsentligste konkurrenceproblemer på det indre marked. For at være fuldt ud effektiv bør en konkurrencemyndighed derfor ikke kun reagere på klager, som den bliver gjort opmærksom på, men bør også opfordre til indberetning af sager og være i stand til at afsløre storstilede antitrustsager på eget initiativ.

GD COMP skal undersøge alle anmeldte fusioner (jf. punkt 16), men har skønsmæssige beføjelser til at beslutte, om de påståede overtrædelser af konkurrencereglerne skal undersøges. Da GD COMP normalt modtager flere oplysninger om konkurrenceproblemer, end det rent faktisk kan undersøge med de ressourcer, det har til rådighed, bliver det nødt til at prioritere.

Vi vurderede, om Kommissionen:

1. havde tilstrækkelig kapacitet til at afsløre konkurrencebegrænsende praksis
2. havde opstillet prioriteter for håndhævelse af antitrustreglerne efter objektive kriterier for at koncentrere sine ressourcer om sager med den største potentielle virkning.

Begrænsede ressourcer påvirker Kommissionens afsløringskapacitet

For at kunne indlede antitrustundersøgelser på eget initiativ har Kommissionen behov for ekspertise vedrørende de erhvervssektorer, som er relevante for det indre marked, kombineret med målrettet efterforskning. Med henblik herpå kan Kommissionen benytte en række værktøjer til at overvåge markederne og afsløre overtrædelser. Den kan f.eks. indsamle og analysere offentligt tilgængelige oplysninger eller markedsdata eller foretage vurderinger af specifikke emner eller sager (kendt som afgrænsning eller screening). Den kan også foretage mere dybtgående analyser af konkurrencebegrænsninger i form af markedsundersøgelser eller formelle sektorundersøgelser¹⁷.

For så vidt angår fordelingen af ressourcer til håndhævelse af konkurrencereglerne er GD COMP afhængig af Kommissionens årlige budgetbevillinger og skal dermed konkurrere med Kommissionens andre generaldirektorater om ressourcer. Det samlede antal medarbejdere har været forholdsvist stabilt i de seneste 10 år¹⁸, og overførsler mellem de tre instrumenter (fusionskontrol, antitrustundersøgelser og statsstøtte) var begrænsede. Vi bemærkede, at antallet af registrerede nye antitrustsager i GD COMP siden 2010 har været forholdsvis stabilt, mens antallet af nye fusionssager var steget støt i denne periode. Da fusionskontrol er en retlig forpligtelse for Kommissionen, skulle GD COMP afsætte betydelige ressourcer til det (jf. punkt 41). Med de resterende tilgængelige medarbejdere er GD COMP ikke i stand til at undersøge alle modtagne klager, men må prioritere.

Ressourcerne til markedsovervågning og kapaciteten til at afsløre nye sager proaktivt, f.eks. på grundlag af sektorundersøgelser, er derfor begrænsede. Niveauet, konsistensen og kvaliteten af markedsovervågningen afhænger i høj grad af initiativet, tilgængeligheden og erfaringen hos individuelle medarbejdere hos GD COMP. På grund af begrænsede ressourcer har Kommissionen siden 2005 kun foretaget fire sektorundersøgelser, som førte til afsløring af overtrædelser af konkurrencereglerne¹⁹. 2015-undersøgelsen af e-handel krævede et hold på ca. 15 fuldtidsækvivalenter over en periode på 18-24 måneder.

Trods nye undersøgelser indledt inden for e-handel er det samlede antal sager, som GD COMP har afsløret på eget initiativ, efter et højdepunkt i 2015 faldet konstant (jf. figur 3).

Kilde: Kommissionen.

Allerede i 1996 besluttede Kommissionen at skabe incitamenter (en "straflempelsesordning") for, at virksomheder, som deltog i karteller, kunne give Kommissionen insideroplysninger. Den første virksomhed i et kartel, der gør dette, bliver belønnet med fuldstændig bødefritagelse. Andre virksomheder, som følger trop, kan få en eventuel bøde nedsat.

Kommissionen er meget afhængig af denne mekanisme for at afsløre karteller. I perioden 2010-2017 var 23 ud af 25 undersøgte karteller et resultat af samarbejdsordninger, og kun to skyldtes Kommissionens eget afsløringsarbejde.

Med hensyn til Kommissionens samlede antal antitrustafgørelser vedrørende sager, som blev registreret i perioden 2010-2017, herunder kartelsager, stammede 50 % af de vedtagne afgørelser frem til den 31. december 2018 fra ansøgninger om straflempelse.

Ca. 15 % af ansøgningerne om straflempelse medførte en formel undersøgelse af Kommissionen. I 60 % af disse sager medførte undersøgelsen afgørelser om forbud og bøder. Det lave antal på 15 % skyldes, at anmelderne ofte ikke opfyldte betingelserne, at der ikke var nogen umiddelbare beviser på nogen overtrædelse, at sagerne ikke blev prioriteret af Kommissionen, eller at Kommissionen ikke var den myndighed inden for Det Europæiske Konkurrencenetværk, som var bedst egnet til at undersøge sagen. I sidstnævnte tilfælde kan de nationale konkurrencemyndigheder indlede en procedure baseret på den overførte sag fra Kommissionen eller på eget initiativ. Siden 2015 er det årlige antal samarbejdssager anmeldt til Kommissionen desuden faldet markant (jf. figur 4).

Kilde: Kommissionen.

Kommissionen har endnu ikke vurderet i detaljer, hvorfor antallet af ansøgninger om straflempelse eller immunitet er faldet. Denne tendens, som også synes at afspejle tendensen andre steder, gør det vanskeligt at drage konklusioner om, hvorvidt antallet af karteller på det indre marked rent faktisk er faldet, hvilket er en teoretisk mulighed, eller om virksomhederne er bange for, at en sådan ansøgning vil udsætte dem for private erstatningssøgsmål fra ofre for overtrædelser af EU's antitrustregler. Et EU-direktiv vedtaget i 2014 havde til formål at gøre det lettere at kræve sådanne erstatninger²⁰. Vi kan således ikke udelukke, at virksomheder, som deltager i karteller, undlader at foretage en ansøgning om straflempelse: Selv om de kan undgå en bøde, kan ofre for kartellet afkræve dem store erstatningsbeløb for de skader, de har lidt. Alternativt kan virksomhederne blot være blevet gode til at skjule karteller.

I 2016 besluttede GD COMP at arbejde på at forbedre sine metoder til at afsløre potentielle sager med stor indvirkning på det indre marked. Som led i dette initiativ har Kommissionen siden 2017 stillet et whistleblowingværktøj til rådighed på sit websted, som alle kan bruge til anonymt at indgive oplysninger om karteller og anden konkurrencebegrænsende praksis. De modtagne oplysninger er indgået i Kommissionens markedsovervågningsaktiviteter, men på tidspunktet for revisionen havde det kun medført én inspektion på stedet, og dette førte ikke til en indledning af en formel procedure. Kommissionen har endnu ikke foreslået andre incitamenter til at tilskynde til anmeldelse af overtrædelser såsom økonomisk belønning til whistleblowere²¹.

Strategien til prioritering af sager var ikke optimal

Som nævnt i punkt 28 er GD COMP på grund af det store antal ("beholdning") af potentielle antitrustsager, som skal behandles (jf. figur 5), nødt til at vælge, hvilke sager det kan undersøge. For at gøre effektiv brug af sine ressourcer bør det prioritere de sager, som har den største potentielle indvirkning på det indre marked og for forbrugerne.

Kilde: Kommissionen.

GD COMP anvendte en række kriterier i udvælgelsen af sager til behandling. Det skulle f.eks. i henhold til retningslinjerne for potentielle overtrædelser af artikel 102 i TEUF²² bl.a. fokusere på de typer af ekskluderende adfærd, som er mest skadelige for forbrugerne. Vi fandt imidlertid ikke nogen klare vægtede kriterier med henblik på at sikre udvælgelse af de sager, som udgjorde den største risiko for konkurrencen eller forbrugernes velfærd på det indre marked og på tværs af alle relevante erhvervssektorer.

Kommissionen gjorde god brug af sine håndhævelsesbeføjelser, men der er fortsat udfordringer

En effektiv håndhævelse af fusions- og antitrustregler kræver, at Kommissionen handler i EU-borgernes interesse for at sikre, at de kan købe varer og tjenesteydelser af høj kvalitet til rimelige priser. Vi vurderede derfor, hvordan Kommissionen:

1. gennemførte sine fusionskontrolprocedurer
2. gennemførte sine antitrustundersøgelser
3. håndterede nye håndhævelsesudfordringer
4. pålagde bøder, som fungerede afskrækkende.

Kommissionen traf alle fusionsafgørelser inden for de lovbestemte frister, men det stigende antal lagde pres på dens begrænsede ressourcer

I henhold til de gældende regler skal Kommissionen generelt vurdere virkningen af en fusion på de relevante markeder inden for 25 arbejdsdage ("fase I-undersøgelse") og træffe afgørelse om, hvorvidt den skal godkende den eller indlede en anden, dybtgående "fase II-undersøgelse"²³. Vi vurderede, om Kommissionen under overholdelse af fristerne havde taget højde for alle relevante aspekter af en anmeldt transaktion, inden den traf en afgørelse, og om den førte et effektivt tilsyn med alle fusioner, som kunne påvirke konkurrencen på EU's indre marked betydeligt.

Fusionskontrol skabte en betydelig arbejdsbyrde: Ifølge data fra GD COMP optog fusionskontrol mellem 2012 og 2017 i gennemsnit omkring 28 % af den samlede tid brugt på sager under de tre instrumenter (fusionskontrol, antitrust og statsstøtte) og mellem 11 % og 14 % af GD COMP's samlede tilgængelige ressourcer. Selv om omfanget af de involverede menneskelige ressourcer forblev relativt stabilt, er antallet af sager anmeldt til Kommissionen steget i de seneste år, ligesom mængden af data, som skal analyseres (jf. figur 6).

Kilde: Kommissionen.

Vi bemærkede, at de nationale konkurrencemyndigheder i 18 medlemsstater samt i ikke-EU-lande som Australien, Canada og USA opkræver et gebyr fra de virksomheder, som indgiver en fusionsanmeldelse. Dermed kan de offentlige budgetter inddrive i det mindste en del af omkostningerne i forbindelse med at gennemgå en fusion. Kommissionen besluttede ikke at foreslå at indføre gebyrer som en alternativ kilde til at finansiere sine håndhævelsesaktiviteter, men dette var ikke baseret på en detaljeret cost-benefit-analyse. I stedet har Kommissionen under den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 foreslået et særligt budget for håndhævelse af konkurrencereglerne inden for EU's almindelige budget som afspejlet i dens forslag fra 2018 til et program for det indre marked²⁴. Formålet med forslaget er blandt andet at give Kommissionen mulighed for bedre at klare udfordringerne som følge af en fortsat stigning i mængden af elektronisk kommunikation, big data, kunstig intelligens og algoritmer.

Vores gennemgang af en stikprøve af anmeldelser viste, at Kommissionen vurderede de relevante aspekter af transaktionerne og i alle tilfælde afsluttede sin fusionskontrol inden for tidsfristen. For langt de fleste anmeldelser (94 % i perioden 2010-2017) fandt Kommissionen ingen konkurrenceproblemer og erklærede, at fusionerne var forenelige med det indre marked.

På grund af de stramme lovbestemte frister benyttede GD COMP i vid udstrækning data og oplysninger fra fusionsparterne, offentligt tilgængelige oplysninger, såsom erhvervs- eller handelsstatistik, og svar fra tredjeparter (dvs. markedsdeltagere) på Kommissionens spørgeskemaer i forbindelse med markedsundersøgelser. Især i forbindelse med komplekse undersøgelser er det vanskeligt for Kommissionen at foretage systematiske krydskontroller af oplysninger på grund af manglen på ressourcer og mængden af oplysninger, der skal kontrolleres. Derudover er de tredjeparter, som blev anmodet om en udtalelse om den planlagte fusion, ikke nødvendigvis i stand til at svare inden for de korte frister, og deres udtalelse kan derfor ikke tages i betragtning.

For at reducere arbejdsbyrden for Kommissionen og de berørte virksomheder besluttede Kommissionen i 2013 at udvide kategorierne under den forenklede procedure, dvs. fusioner, som normalt er uproblematiske (jf. figur 7). Indtil covid-19-pandemien var det ikke muligt for de fusionerende virksomheder at indsende fusionsanmeldelser helt elektronisk, selv om dette kunne have lettet databehandlingen.

Kilde: Kommissionen.

I 2016 iværksatte Kommissionen en evaluering af udvalgte aspekter af EU's fusionssystem, herunder mulighederne for yderligere at effektivisere sin fusionsprocedure. Vi konstaterede imidlertid, at den endnu ikke har truffet væsentlige foranstaltninger til f.eks. at håndtere følgende situationer:

• I dag skal virksomhederne gennemgå en kompleks og tidskrævende klageprocedure, hvis de ønsker, at Kommissionen skal gennemgå en transaktion, som ligger under omsætningsgrænsen (jf. punkt 16), hvis de har aktiviteter i flere medlemsstater, hvis nationale konkurrencemyndigheder hver især ellers ville skulle gennemgå sagen.
• Omkring 25 % af de forenklede anmeldelser indgivet mellem 2010 og 2017 vedrørte sager, hvor store virksomheder erhvervede fælles kontrol over en anden virksomhed (joint venture) med begrænsede eller ingen aktuelle eller planlagte fremtidige kommercielle aktiviteter i EU. Som eksempel kan nævnes en stor EU-virksomhed, som skaber et joint venture med et selskab i Asien, men dette joint venture skal kun være aktivt på markeder i Asien. Sådanne transaktioner giver dog normalt ikke anledning til konkurrenceproblemer for det indre marked.

Som nævnt i punkt 16 defineres EU-dimensionen af en fusion af virksomheder ved henvisning til de fusionerende virksomheders årlige omsætning. Dette er en god indikator for størrelsen af en transaktion og dermed dens potentielle indvirkning på markederne. Men den dækker muligvis ikke vigtige fusioner. I lægemiddelsektoren, på markeder med ny teknologi eller i den digitale sektor kan overtagelser til en høj værdi af virksomheder med en endnu lav omsætning f.eks. udgøre en risiko for en effektiv konkurrence på det indre marked. I sådanne tilfælde kan køberen med overtagelsen hurtigt opnå en dominerende stilling på et nyt, men stadig lille marked, eller køberen kan beslutte at indstille udviklingen af nye produkter for at beskytte sin egen portefølje. Vi bemærker, at Kommissionen er klar over, at sådanne transaktioner faldt uden for dens fusionskontrol med undtagelse af nogle få sager, som var henvist af de nationale konkurrencemyndigheder. I rapporten fra 2019 fra Kommissionens ekspertgruppe om konkurrencepolitikken i den digitale tidsalder²⁵ konkluderedes det, at det er for tidligt at ændre de lovbestemte grænser. Derfor og i modsætning til nogle medlemsstater har Kommissionen endnu ikke gjort en indsats for at løse problemet²⁶.

Kommissionens antitrustafgørelser adresserede konkurrenceproblemer, men proceduren er fortsat langvarig

Kommissionen behandler mange forskellige antitrustsager, herunder store og små sager om markedsvolumen eller berørte geografiske markeder. Mellem 2010 og 2019 traf Kommissionen 118 formelle afgørelser om forbud eller accepterede virksomheders tilsagn om at ophøre med konkurrencebegrænsende adfærd i antitrustsager (jf. figur 8).

Kilde: Kommissionen.

Vi vurderede, om Kommissionen gennemførte sine undersøgelser på en passende måde og inden for en rimelig frist. Vi konstaterede, at udviklingen i de seneste år udfordrede GD COMP's ressourcer og tekniske kapacitet:

• det øgede antal afgørelser over de seneste år
• den øgede mængde af oplysninger og data, som skal behandles og analyseres, eftersom Kommissionen har "bevisbyrden"
• den øgede kompleksitet af de retlige spørgsmål, som skal behandles.

Formålet med Kommissionens intervention i antitrustsager er at fastslå enhver overtrædelse af EU's konkurrenceregler og bringe et marked tilbage til retfærdig og effektiv konkurrence. Baseret på vores stikprøve af Kommissionens afgørelser konkluderer vi, at når Kommissionen besluttede at indlede en formel procedure, opnåede den et resultat i form af et forbud eller en beslutning om tilsagn, som adresserede konkurrenceproblemerne.

En vigtig faktor for effektiviteten af Kommissionens håndhævelse af konkurrencereglerne er dens kapacitet til i tæt samarbejde med medlemsstaternes nationale konkurrencemyndigheder at mobilisere ressourcer og gennemføre samtidige inspektioner på stedet i en lang række medlemsstater. Vi bemærkede, at dette har gjort det muligt for Kommissionen i langt de fleste af de reviderede sager at indsamle de nødvendige beviser for at kunne gennemføre proceduren.

Mange virksomheder, som er genstand for Kommissionens undersøgelser, appellerer afgørelserne ved EU's domstole. Antallet af sager er højere end antallet af konkurrenceafgørelser, da én af Kommissionens afgørelser kan rettes til flere virksomheder. Domstolenes gennemgang er i sagens natur begrænset til den juridiske holdbarhed og kvaliteten af forvaltningen. Antallet af verserende sager ved domstolene er faldende, og Kommissionen var generelt i stand til at forsvare et konstant højt antal af sine afgørelser (jf. tabel 1).

En effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne kræver, at Kommissionen træffer sine afgørelser inden for en rimelig tidshorisont på en måde, der minimerer de økonomiske omkostninger for de virksomheder og forbrugere, som er ofre for eventuelle overtrædelser.

I modsætning til fusionskontrol (jf. punkt 40) er der i EU-retten ikke fastlagt en tidshorisont, inden for hvilken Kommissionen skal gennemføre sine undersøgelser på antitrustområdet. Det tog i gennemsnit Kommissionen omkring fire år fra registreringen af en sag, dvs. sædvanligvis det tidspunkt, hvor der er tilstrækkelige beviser til at indlede en foreløbig undersøgelse,²⁷ at afslutte en antitrustundersøgelse med en formel afgørelse. Procedurerne var særligt lange for kartelundersøgelser, som i gennemsnit tog over fire år, og i komplekse sager om misbrug af dominerende stillinger i transport- og energisektoren og den digitale sektor. I den periode, som vores revision dækker, fandt vi flere tilfælde, hvor det havde taget Kommissionen op til otte år at træffe en afgørelse.

Nogle forsinkelser i sagerne lå inden for Kommissionens direkte kontrol. Andre gjorde ikke: der har f.eks. været sager, hvor undersøgte virksomheder systematisk anmodede om forlængelser af frister og kun besvarede anmodninger om oplysninger med betydelige forsinkelser på mellem fire og otte måneder og op til 1,5 år eller forlængede proceduren ved at fremsende ineffektive forslag til tilsagn, de ville afgive. Eftersom parterne desuden ofte appellerer ved en domstol i EU (jf. punkt 52), kan dette yderligere forsinke ikrafttrædelsen af Kommissionens afgørelse betydeligt.

Siden 2017 har GD COMP gjort en betydelig indsats for at fremskynde sagsbehandlingen.

• I 2018 indførte den en ny "samarbejdspraksis" for virksomheder i en antitrustundersøgelse, som ikke er en kartelundersøgelse. Dette svarer til den "bilæggelsesprocedure", som Kommissionen allerede siden 2008 har anvendt i kartelundersøgelser. Virksomheder, som anerkender overtrædelsen og deres ansvar for den og samarbejder tæt med Kommissionen under undersøgelsen, kan få nedsat deres bøder.
• Den effektiviserede sin organisation ved at indføre forenklede godkendelseskæder for ikkesagsrelaterede dokumenter, bedre vejledning til sagsbehandlere, en mere fleksibel fordeling af medarbejdere på tværs af GD COMP og en bedre koordinering af sagsbehandlingen mellem de forskellige berørte tjenestegrene. Den indledte også udviklingen af en ny, procesorienteret sagsstyring. Men der var betydelige forsinkelser, og systemet vil ikke være fuldt funktionsdygtigt for antitrust- og fusionskontrolsager før udgangen af 2020. Indtil da vil sagsbehandlingen fortsat være unødigt ressourcekrævende.
• I 2018 vedtog GD COMP en strategi om at bruge teknikker til kunstig intelligens til at fremskynde søgning efter oplysninger yderligere og bistå med analyse af dokumenter. I lyset af begrænsningerne for så vidt angår budget og menneskelige ressourcer ventes de første resultater i 2020 kun at foreligge i pilottilstand med en forventet opgradering i 2021.

Kommissionen har endnu ikke fuldt ud adresseret de komplekse nye håndhævelsesudfordringer på de digitale markeder

Med den digitale tidsalder er der opstået nye former for markeder, produkter og tjenesteydelser, hvor traditionelle antagelser om og definitioner af effektiv konkurrence skal tilpasses (jf. tekstboks 2). I de seneste år har konkurrencemyndighederne overvejet, hvordan de kan løse disse udfordringer i forskellige fora såsom OECD's rundbordsdrøftelser og Det Europæiske Konkurrencenetværk. På grundlag af vores gennemgang af tilgængelige dokumenter og Kommissionens afgørelser vurderede vi, om Kommissionens nuværende værktøjer er tilstrækkelige til at adressere de udfordringer, som de digitale markeder medfører.

Selv om Kommissionen har truffet en række afgørelser om håndtering af udfordringerne som følge af den digitale økonomi, er der stadig betydelige udfordringer, som skal løses. F.eks. kan praksis på digitale markeder forårsage skade for forbrugerne. Det er imidlertid vanskeligt for Kommissionen at finde passende retsmidler til at løse et tilsyneladende konkurrencemæssigt problem, eftersom det kan være særligt komplekst³⁰ at fastslå den skadelige virkning for forbrugeren. Dette er ikke kun relevant for internetvirksomheder, men også for alle andre erhvervssektorer, som har taget digital innovation til sig såsom energi, telekommunikation, finansielle tjenesteydelser og transport.

I henhold til gældende EU-ret kan Kommissionens håndhævelse af antitrustreglerne kun finde sted efterfølgende, dvs. efter at et konkurrenceproblem er opstået (jf. punkt 08). Især i den digitale økonomi kan dette være for sent til at løse et konkurrencemæssigt problem. Men ud over fusionskontrol har Kommissionen i øjeblikket ingen værktøjer, der giver den mulighed for at gribe ind forudgående, dvs. før de konkurrencemæssige problemer opstår. I den forbindelse bemærker vi, at to medlemsstater allerede har taget initiativ til at ændre deres nationale lovgivning.

Andre virksomheder, som påvirkes af konkurrenternes overtrædelser af konkurrencereglerne, kan have lidt en betydelig omsætningsnedgang eller endda været nødsaget til at forlade markedet i løbet af de år, det tog Kommissionen at træffe en afgørelse. EU-retten giver Kommissionen beføjelser til at pålægge foreløbige forholdsregler, inden den træffer en endelig afgørelse i en sag. Dette kan begrænse skaden i relevante sager. Fra ikrafttrædelsen af forordning nr. 1/2003 og indtil 2019 gjorde Kommissionen imidlertid ikke brug af dette værktøj, fordi den skal bevise, at en virksomhed forårsager "ubodelig skade" for konkurrencen³¹. Som følge deraf mente Kommissionen, at der var en risiko for, at sådanne forholdsregler kunne bremse proceduren yderligere, og at for tidlige eller uegnede foreløbige forholdsregler endda kunne skade konkurrencen yderligere. Kommissionen brugte første gang dette værktøj mod en virksomhed i oktober 2019.

Kommissionen udvikler sine synspunkter om konkurrenceproblemer fra sag til sag i overensstemmelse med de generelle principper for effektiv konkurrence og forbrugervelfærd (jf. punkt 06). For at forbedre forudsigeligheden af dens håndhævelsesafgørelser har Kommissionen offentliggjort et komplekst sæt af retningslinjer, meddelelser, afgørelser, fritagelsesforordninger og anden kommunikation (jf. bilag II).

Vi konstaterede, at Kommissionens retningslinjer og meddelelser gav et godt indblik i, hvordan Kommissionen ser visse konkurrencespørgsmål. Den har dog endnu ikke ajourført retningslinjer eller meddelelser for at tage højde for nye udfordringer, selv om dette ville tydeliggøre Kommissionens holdning, give et bedre indblik i beslutningsprocessen og forbedre forudsigeligheden for virksomhederne. Kommissionens meddelelse om afgrænsning af det relevante marked³² stammer f.eks. helt tilbage fra 1997, hvor den digitale verden stadig var i sin vorden. Ligeledes nævnes der i Kommissionens vejledning fra 2009 om prioritering af håndhævelsen i forbindelse med virksomheders misbrug af dominerende stilling gennem ekskluderende adfærd³³ eller gruppefritagelsesforordningen om kategorier af vertikale aftaler og samordnet praksis ikke nogen af de karakteristika, som er specifikke for den digitale tidsalder³⁴.

Behovet for at give vejledning, også forudgående, inden retspraksis foreligger (jf. punkt 61), blev også for nylig fremhævet, f.eks. i i) den endelige rapport fra Kommissionens ekspertgruppe om konkurrencepolitikken i den digitale tidsalder og ii) et fælles memorandum fra de belgiske, nederlandske og luxembourgske konkurrencemyndigheder om de udfordringer, som konkurrencemyndighederne står over for i en digital verden³⁵. En sådan vejledning vil hjælpe de nationale konkurrencemyndigheder og mindske risikoen for usikkerhed og usammenhængende afgørelser i forbindelse med nye konkurrencesager.

Kommissionen pålagde høje bøder, men har ingen sikkerhed for deres afskrækkende virkning

Kommissionen har betydelige skønsmæssige beføjelser, når den beslutter, om den skal pålægge virksomheder bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne. Den fastlægger også bødebeløbet i antitrustsager, så længe det ligger under det lovbestemte loft på 10 % af en virksomheds årlige omsætning på verdensplan i året før Kommissionens afgørelse³⁶. Formålet med bøder er at afskrække virksomhederne fra at deltage i konkurrencebegrænsende praksis.

Som et alternativ til at forbyde konkurrencebegrænsende adfærd og pålægge en bøde kan Kommissionen også træffe en bindende "beslutning om tilsagn". I disse tilfælde tilbyder virksomhederne at afgive tilsagn, som skal imødekomme de konkurrenceproblemer, som Kommissionen afdækker, dog uden formelt at fastslå, at der er tale om en overtrædelse. Kommissionen kan pålægge en bøde, hvis virksomhederne ikke overholder deres tilsagn.

Bøder kan også pålægges for at sikre overholdelse af procedureregler, f.eks. hvis virksomhederne ikke giver korrekte og fyldestgørende oplysninger i forbindelse med fusionskontrol og antitrustprocedurer.

I perioden fra 2010 til 2019 har Kommissionen pålagt bøder på i alt 28,5 milliarder euro for overtrædelser af artikel 101 og 102 i TEUF eller af andre regler i forordning (EF) nr. 1/2003 og (EF) nr. 139/2004 (jf. figur 9). I nogle tilfælde var bøderne rekordhøje.

Kilde: Kommissionen.

I antitrustsager fastlægger Kommissionen bødeniveauet for hver enkelt virksomhed, der deltog i en overtrædelse af konkurrencereglerne, som en procentdel af den omsætning, der påvirkes af konkurrencebegrænsende praksis. Yderligere kriterier for det endelige bødebeløb er varigheden og graden af overtrædelsens grovhed. Kommissionen kan også tage hensyn til skærpende omstændigheder, f.eks. hvis virksomhederne begår overtrædelser gentagne gange, formildende omstændigheder såsom begrænset deltagelse i overtrædelsen eller reducere de bøder, der normalt finder anvendelse, hvis virksomhederne samarbejder.

Selv om det bødeniveau, som Kommissionen fastlægger, er blandt de højeste i verden, giver beløbet i sig selv ikke mulighed for at drage konklusioner om, hvorvidt disse bøder er et effektivt afskrækkende middel. For at drage en oplyst konklusion skal beløbene ses i forhold til de berørte virksomheders omsætning, varigheden af overtrædelserne, chancen for afsløring i tilfælde af hemmelige karteller, mulig uberettiget fortjeneste, som en virksomhed kan få ud af en overtrædelse, og den tid, som er gået mellem overtrædelsen og Kommissionens bødeafgørelse.

Med hensyn til mulig uberettiget fortjeneste konstaterede vi, at hverken Kommissionen eller de fire nationale konkurrencemyndigheder, som vi besøgte, tog højde for dette i deres bødeberegninger. Dette skyldes de anerkendte vanskeligheder med at kvantificere prisvirkninger i enkelte sager, og de nødvendige ressourcer, der ville være nødvendige for at gøre dette.

Næsten to tredjedele af de bøder, som Kommissionen har pålagt i kartelsager siden 2006, holdt sig under 0,99 % af den årlige omsætning på verdensplan, hvilket er et godt stykke under loftet på 10 % af en virksomheds årlige omsætning på verdensplan (jf. punkt 64). Loftet i sig selv kan også begrænse den afskrækkende virkning i alvorlige tilfælde. Vi konstaterede f.eks., at Nederlandene allerede i 2014 havde ændret deres nationale lovgivning for at gøre det muligt for de nationale konkurrencemyndigheder at pålægge bøder i alvorlige kartelsager på op til 40 % af en virksomheds årlige omsætning på verdensplan.

På tidspunktet for revisionen havde Kommissionen ikke foretaget en samlet evaluering af bødernes afskrækkende effekt. Selv om den afskrækkende virknings effektivitet afgøres af bødestørrelsen og sandsynligheden for afsløring, tog Kommissionens bødefastsættelsesmetode endvidere ikke hensyn til sandsynligheden for afsløring.

Kommissionen arbejdede tæt sammen med de nationale konkurrencemyndigheder, men der er plads til forbedringer

Siden forordning 1/2003 gav de nationale konkurrencemyndigheder beføjelse til at vurdere antitrustsager med en grænseoverskridende sammenhæng i henhold til EU's konkurrenceregler, gennemførte de over 85 % af antitrustundersøgelserne i EU og traf næsten 90 % af afgørelserne (jf. bilag III). Direktiv (EU) 2019/1, som blev vedtaget i januar 2019, havde til formål at styrke de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve EU's konkurrenceregler mere effektivt.

Vi vurderede baseret på tilgængelige dokumenter og data fra Det Europæiske Konkurrencenetværk samt interview med medarbejdere i de fire nationale konkurrencemyndigheder, som vi besøgte i forbindelse med denne revision, om Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder samarbejdede effektivt med hensyn til forskellige aspekter, som er relevante for håndhævelsen af konkurrencereglerne.

I Det Europæiske Konkurrencenetværk (jf. punkt 12) arbejdede GD COMP tæt sammen med de nationale konkurrencemyndigheder i forskellige arbejdsgrupper. Trods de mange kontakter i den reviderede periode koordinerede GD COMP og de nationale konkurrencemyndigheder imidlertid ikke deres markedsovervågning og sektorundersøgelser nøje. GD COMP havde ingen klare oplysninger om, hvilke markeder de nationale konkurrencemyndigheder specifikt overvågede, og om der var overlapninger eller huller snarere end komplementaritet med dets egne overvågningsaktiviteter. Desuden havde GD COMP heller ikke fuldt kendskab til medlemsstaternes håndhævelsesprioriteter og havde ikke bestræbt sig på at koordinere sin egen prioritering med deres. Dette skyldtes til dels, at nogle nationale konkurrencemyndigheder ikke var bemyndiget til at foretage prioriteringer, selv om direktiv (EU) 2019/1 giver dem mulighed for at gøre det i fremtiden.

De nationale konkurrencemyndigheder skal underrette Kommissionen, når de har taget "formelle undersøgelsesskridt", så sagen kan tildeles en konkurrencemyndighed, der har særlige forudsætninger for at behandle sagen (jf. punkt 12). Kommissionen har særlige forudsætninger for at behandle sagen, hvis den konkurrencebegrænsende praksis påvirker konkurrencen i mere end tre medlemsstater, er nøje knyttet til andre EU-bestemmelser, eller hvis der opstår nye konkurrencespørgsmål³⁷. I praksis undersøgte hver konkurrencemyndighed imidlertid de sager, den havde afsløret, og omfordelinger af sager fra nationale konkurrencemyndigheder til Kommissionen forekom kun meget sjældent. Om en antitrustsag undersøges af Kommissionen eller en national konkurrencemyndighed kan have en betydelig indvirkning på resultatet af proceduren, da procedurereglerne og reglerne om fastsættelse af bøder ikke er harmoniseret. Der blev imidlertid indført fælles minimumsværktøjer til fastsættelse af bøder med direktiv (EU) 2019/1.

Vi konstaterede i en enkelt sag, at 11 nationale konkurrencemyndigheder og i en anden at fire nationale konkurrencemyndigheder skulle behandle lignende konkurrenceproblemer vedrørende de samme virksomheder, som var aktive på digitale markeder. De pågældende nationale konkurrencemyndigheder kunne ikke henvise dem til Kommissionen, selv om denne kunne have løst problemet mere effektivt og endeligt (især når lignende sager kører samtidigt i flere medlemsstater: en afgørelse til fordel for en virksomhed i én medlemsstat kan påberåbes som præcedens i andre). Det var særligt udfordrende at undersøge sådanne sager for de nationale konkurrencemyndigheder i mindre medlemsstater, som manglede ressourcer og erfaring til at undersøge disse markeder. Som svar iværksatte Kommissionen en tidlig varslingsmekanisme i 2016, hvorigennem både de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen kan underrette hinanden om nye konkurrencespørgsmål i verserende sager. Denne mekanisme blev imidlertid ikke brugt i udstrakt grad af de nationale konkurrencemyndigheder til at indberette potentielle sager på et tidligere tidspunkt.

Kommissionen giver kun begrænsede oplysninger om opnåelse af mål såsom forbrugervelfærd

Vurdering af Kommissionens performance med hensyn til håndhævelsen af konkurrencereglerne på det indre marked øger gennemsigtigheden og ansvarligheden over for Europa-Parlamentet og andre interessenter og sætter dem i stand til at give feedback. Det kræver en klar definition af de mål, som skal nås, og bør medføre, at der identificeres muligheder for at forbedre den fremtidige beslutningsproces.

Vi undersøgte, om Kommissionen:

1. havde opstillet en ramme for vurdering af resultaterne af dens aktiviteter
2. havde sikret gennemsigtighed og ansvarlighed over for sine interessenter ved at rapportere om sine resultater på passende vis.

Kommissionens vurdering af resultaterne af sine håndhævelsesaktiviteter oplevede udfordringer

Der er i øjeblikket ingen internationalt anerkendte standarder for måling af en konkurrencemyndigheds resultater. GD COMP måler resultaterne af sine håndhævelsesaktiviteter ved fusionskontrol og antitrustundersøgelser som led i Kommissionens generelle tilgang til vurdering af sine resultater.

Kommissionens performancevurdering sker på grundlag af specifikke, målbare, opnåelige, relevante og tidsbestemte målsætninger og omfatter obligatoriske indikatorer til at måle bidraget til Kommissionens generelle mål³⁸. Men denne ramme er dog ikke fuldt ud egnet til at vurdere resultaterne af GD COMP's håndhævelsesaktiviteter.

• Da håndhævelse af konkurrencereglerne primært er drevet af faktorer, som er uden for Kommissionens kontrol (f.eks. fusionsanmeldelser, formelle klager og ansøgninger om straflempelse), kan GD COMP's arbejdsbyrde svinge betydeligt fra år til år ligesom antallet af afgørelser. Fra begyndelsen gjorde dette det svært for GD COMP at definere et referencegrundlag for måling af performance, fastsættelse af meningsfulde indikatorer og mål og sammenligning af performance over tid.
• Kommissionens indikator for det generelle mål om effektiv håndhævelse af antitrustreglerne med henblik på at beskytte forbrugernes velfærd (jf. bilag IV), som skal bidrage til Kommissionens mere overordnede mål om at fremme beskæftigelse, vækst og investeringer, er EU's bruttonationalprodukt (BNP). Isolering af virkningen for BNP af Kommissionens konkurrenceaktiviteter alene er en udfordrende opgave. Kommissionen foretog modelberegninger for at vurdere virkningen på væksten af kartel- og fusionsafgørelser i perioden 2012-2018, men ved udgangen af denne revision var resultaterne endnu ikke offentliggjort. Denne indikator giver heller ingen oplysninger om forbrugernes velfærd. Det er heller ikke muligt at konstatere, om Kommissionens afgørelse om at gribe ind i én erhvervssektor medførte en større påvirkning af væksten i BNP, end hvis den havde grebet ind i en anden. Sådanne oplysninger ville dog være værdifulde for en effektiv og performanceorienteret fordeling af Kommissionens ressourcer.

GD COMP anslår de direkte fordele, som forbrugerne forventes at vinde ved afgørelser om kartel- og fusionsforbud. Denne tilgang, som er udviklet af OECD³⁹, viser kun delvist virkningerne af Kommissionens arbejde, da forbrugernes velfærd er langt mere kompleks, end denne procedure viser. GD COMP anerkender selv begrænsningerne i den tilgang, det bruger: navnlig vanskeligheden med at kvantificere i) de potentielle besparelser for forbrugerne som følge af håndhævelsen af antitrustreglerne (ud over karteller) og ii) til dels som følge af den manglende metode, den dynamiske virkning af Kommissionens afgørelser om innovation, kvalitet og produktivitet.

Der foreligger ingen oplysninger om opnåelsen af andre relevante mål for Kommissionens håndhævelse, som stammer enten fra TEUF eller den strategiske plan, og de blev kun defineret meget generelt, f.eks. at skabe lige vilkår for virksomheder på det indre marked, retssikkerhed, bedre markedsintegration eller at sikre en rimelig andel af fordelene ved vækst mellem forbrugere og virksomheder.

Derudover foreligger der kun begrænsede oplysninger om, hvordan de nationale konkurrencemyndigheder klarer sig med hensyn til at håndhæve EU's konkurrenceregler, da der ikke er nogen fælles tilgang til at vurdere de nationale konkurrencemyndigheders resultater. Der er således ikke et enkelt organ, som har et overblik over konsekvenserne af håndhævelsen af konkurrencereglerne i EU.

Periodiske efterfølgende analyser af håndhævelsesafgørelser er et vigtigt værktøj til at vurdere den generelle effektivitet af Kommissionens arbejde (jf. figur 10). De giver f.eks. mulighed for at foretage en vurdering af, om antagelserne om markedsudviklingen efter intervention i en fusion var korrekte, eller om forbuddet mod en given konkurrencebegrænsende praksis i en dominerende virksomhed rent faktisk resulterede i mere konkurrencedygtige markedsstrukturer og medførte mere langsigtede fordele for forbrugerne med hensyn til pris, output, kvalitet, udvalg eller innovation. Sådanne vurderinger, herunder erfaringer, kan hjælpe med at forbedre den fremtidige beslutningstagning og med at øge Kommissionens ansvarlighed⁴⁰. Vi bemærkede, at de nederlandske nationale konkurrencemyndigheder havde foretaget efterfølgende evalueringer i enkelte udvalgte sager. For de tre andre nationale konkurrencemyndigheder, som vi besøgte, havde sådanne aktiviteter været meget begrænsede eller var endog ikkeeksisterende.

© OECD (2016) "Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions".

I den reviderede periode gennemførte Kommissionen et begrænset antal efterfølgende evalueringer: om virkningerne af interventionerne på udvalgte energi- og telekommunikationsmarkeder og en på markedet for harddiskdrev⁴¹. Men sagerne blev ikke udvalgt som en del af en strategisk tilgang til at foretage evalueringer. Eftersom evalueringen ikke var baseret på en undersøgelse af en repræsentativ stikprøve af Kommissionens pulje af afgørelser, kunne der ikke drages erfaringer til brug i fremtidige sager.

Kommissionens rapportering fokuserede på aktiviteter snarere end på virkning

Kommissionen forelægger hvert år Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget en rapport om sine konkurrenceaktiviteter⁴². I en særskilt øvelse som led i Kommissionens overordnede performancerapportering medtager GD COMP i sine årlige aktivitetsrapporter oplysninger om de vigtigste resultater af sit arbejde⁴³.

Begge rapporter er en informativ, men ikke udtømmende sammenfatning af Kommissionens aktiviteter på konkurrenceområdet og indeholder detaljerede oplysninger om den vigtigste politiske udvikling samt om vigtige vedtagne håndhævelsesafgørelser eller indledte undersøgelser i løbet af det foregående år. De indeholder dog ikke andre vigtige oplysninger såsom i) antallet af antitrustundersøgelser ved udgangen af indberetningsåret og ii) beholdningen af antitrustsager. De indeholder desuden meget begrænsede oplysninger om virkningen af afgørelserne og dermed om opnåelsen af de generelle politiske mål såsom effekten på priserne eller på kvaliteten af produkter eller tjenesteydelser.

Som påpeget ovenfor (punkt 73) er det de nationale konkurrencemyndigheder, som træffer de fleste håndhævelsesafgørelser baseret på EU's konkurrenceregler. Men de nationale konkurrencemyndigheder rapporterer forskelligt om deres aktiviteter, da Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder ikke har aftalt standarder for fremlæggelse af aktiviteterne eller beskrivelse af deres resultater. Derfor har interessenterne næsten ingen oplysninger om omfanget af dette samarbejde, og hvor godt det fungerede.

Vi bemærkede også, at manglen på en ramme for uafhængige vurderinger af konkurrencemyndighedernes resultater i EU betyder, at der ikke foretages nogen uafhængig og regelmæssig vurdering af Kommissionens effektivitet med hensyn til at bidrage til opfyldelsen af de strategiske håndhævelsesmål. I 2005 gennemførte OECD en peerevaluering i Kommissionen, hvor eksperter vurderede, hvordan den løste konkurrence- og lovgivningsmæssige spørgsmål⁴⁴.

Konklusioner og anbefalinger

Kommissionen gjorde generelt god brug af sine håndhævelsesbeføjelser i forbindelse med fusionskontrol og antitrustprocedurer og adresserede konkurrenceproblemer med sine afgørelser. Dens kapacitet til overvågning af markeder og identificering af nye antitrustsager var imidlertid begrænset. Den øgede mængde data til behandling i sagerne, fremkomsten af digitale markeder og begrænsninger i de tilgængelige håndhævelsesværktøjer var en udfordring for Kommissionens håndhævelseskapacitet og er endnu ikke fuldt ud adresseret. Og til trods for et generelt tæt samarbejde med de nationale konkurrencemyndigheder er der plads til bedre koordinering. For at forklare og demonstrere fordele for borgerne i sine offentlige rapporter fokuserede Kommissionen mere på aktiviteter end på virkning.

For at identificere overtrædelser af antitrustreglerne reagerede Kommissionen ikke kun på modtagne klager eller markedsoplysninger, men handlede også på eget initiativ. Men i betragtning af det store antal modtagne klager og andre oplysninger var omfanget af de tilgængelige ressourcer til rådighed til egne afsløringer af antitrustsager relativt begrænset. Antallet af nye antitrustsager, som blev indledt på eget initiativ, er faldet siden 2015. Kommissionen påviste ikke, at den havde en konsekvent tilgang til markedsovervågning (punkt 24-30).

Kommissionen indførte incitamenter til at forbedre rapporteringen fra eksterne parter (dvs. markedsdeltagere eller forbrugere) om mulige overtrædelser af antitrustreglerne, men anvendelsen af det vigtigste værktøj ("straflempelsesordningen") er faldet siden 2015 (punkt 31-36).

På grund af det store antal antitrustsager og begrænsninger af tilstrækkelige ressourcer udvælger Kommissionen de sager, den kan undersøge. Kommissionen anvender kriterier til at prioritere sagerne, men disse blev ikke tydeligt vægtet med henblik på at sikre, at det var de antitrustsager, som havde den største risiko for konkurrencen eller forbrugernes velfærd på det indre marked, som blev udvalgt (punkt 37 og 38).

For at sikre et højt niveau af håndhævelse er et nødvendigt første skridt en passende afsløring af overtrædelser. Kommissionen bør derfor følge en mere proaktiv tilgang ved at indsamle og behandle markedsrelevante oplysninger på en konsekvent og omkostningseffektiv måde og udvælge sager baseret på tydeligt vægtede kriterier, f.eks. ved at anvende et pointsystem.

Tidshorisont: ved udgangen af 2022.

Kommissionen forenklede fusionskontrollen ved mindre risikable transaktioner (dvs. de fleste transaktioner) og identificerede også anvendelsesområdet for yderligere effektivisering af procedurerne. Men den har endnu ikke handlet på dette. Kommissionen afsluttede sine fusionsgennemgange inden for de lovbestemte frister. Men da den skulle håndtere et stigende antal virksomhedsfusioner, og der var flere og flere data, som skulle analyseres, var den ikke altid i stand til at udføre kontrol af nøjagtigheden af alle oplysningerne på grund af manglen på ressourcer og mængden af oplysninger, der skulle kontrolleres. Til dato har Kommissionen ikke set nærmere på omkostningerne og fordelene ved at indføre gebyrer for anmeldelse af fusioner som en selvstændig kilde til finansiering af dens fusionskontrol (punkt 40-46).

Da EU-retten udelukkende definerer EU-dimensionen af en transaktion i forhold til de fusionerende parters årlige omsætning, faldt visse transaktioner med relevans for det indre marked uden for Kommissionens kontrol (punkt 47).

Håndhævelse af antitrustreglerne finder traditionelt først sted, efter der er opstået et konkurrenceproblem. Selv om de af Kommissionens antitrustafgørelser, som vi reviderede, omhandlede konkurrenceproblemer, var varigheden af Kommissionens procedure generelt lang. En langvarig procedure kan påvirke effektiviteten af håndhævelsen af konkurrencereglerne negativt, især på hurtigt voksende digitale markeder, hvor en hurtig reaktion er nødvendig for at undgå potentiel skade. Årsagerne til forsinkelserne ligger ikke kun hos Kommissionen, men også hos de undersøgte virksomheder. Selv om Kommissionen gjorde en betydelig indsats for at fremskynde procedurerne, også for at håndtere en øget mængde oplysninger og data, har disse bestræbelser endnu ikke båret frugt (punkt 48-56).

I henhold til de nuværende antitrustregler er forudgående interventioner ikke tilladt, og betingelserne for at anvende foreløbige forholdsregler (dvs. pålægge virksomhederne at ophøre med mistænkelig adfærd, mens sagen undersøges) betyder, at det er vanskeligt at bruge dem. Endvidere har fremkomsten af digitale markeder medført nye udfordringer for konkurrencen, hvor de traditionelle antagelser om markeder og effektiv konkurrence skulle tilpasses, men Kommissionen har endnu ikke ajourført sine retningslinjer, meddelelser eller gruppefritagelsesforordninger med henblik på at håndtere disse nye karakteristika og forbedre retssikkerheden for virksomheder og støtte de nationale konkurrencemyndigheders beslutningsproces (punkt 57-63).

Endelig afhænger en effektiv håndhævelse af de pålagte bøders afskrækkende karakter. Selv om det absolutte niveau af de bøder, som Kommissionen pålægger, er blandt det højeste i verden, har den endnu ikke evalueret deres afskrækkende virkning (punkt 64-72).

For at løse alle konkurrencespørgsmål i forbindelse med EU's fusionskontrol på en effektiv måde og reagere hurtigere på markedernes udvikling, navnlig de digitale markeder, bør Kommissionen træffe følgende foranstaltninger:

1. yderligere optimere fusionsprocedurer og sagsbehandling med henblik på at dække alle de transaktioner, som er relevante for det indre marked, og foretage en detaljeret analyse af omkostninger og fordele ved at opkræve gebyrer for anmeldelse af fusioner
2. styrke sine antitrustinterventionsværktøjer og ajourføre meddelelser og retningslinjer samt gruppefritagelsesforordninger, når de udløber, for at tage højde for nye markedsforhold (hovedsageligt dem, som følger af de digitale markeder)
3. foretage en undersøgelse af den afskrækkende virkning af sine bøder og opdatere sin bødefastsættelsesmetode på behørig vis.

Tidshorisont: medio 2024 eller ved udløbet af de relevante gruppefritagelsesforordninger for b).

De nationale konkurrencemyndigheder træffer de fleste afgørelser i sager, hvor EU's konkurrenceregler finder anvendelse. Der var et godt samarbejde mellem disse og Kommissionen, men markedsovervågningen var ikke tæt koordineret, og Kommissionen havde begrænset viden om de nationale konkurrencemyndigheders håndhævelsesprioriteter. Omfordeling af sager forekom kun sjældent, og en mekanisme for tidlig varsling, som blev indført i 2016 til gensidig oplysning om spørgsmål i verserende sager, blev endnu ikke brugt i udstrakt grad af de nationale konkurrencemyndigheder og kunne derfor ikke bruges til bedre sagsfordeling (punkt 73-77).

For at udnytte det fulde potentiale i Det Europæiske Konkurrencenetværk bør Kommissionen koordinere markedsovervågningen med de nationale konkurrencemyndigheder bedre og styrke udveksling af oplysninger om prioriteter inden for Det Europæiske Konkurrencenetværk med henblik på at øge gennemsigtighed og tilstræbe komplementaritet og fremme i) bedre brug af sin mekanisme for tidlig varsling og ii) en sagsfordeling (navnlig på komplekse digitale markeder), som forhindrer, at mange konkurrencemyndigheder ser på den samme adfærd i den samme virksomhed.

Tidshorisont: 2022.

EU-retten definerer kun generelle mål for konkurrencepolitikken i EU. GD COMP skal måle resultaterne af sine håndhævelsesaktiviteter i overensstemmelse med Kommissionens generelle tilgang til vurdering af sine resultater. Ikke desto mindre gjorde karakteren af håndhævelsen af konkurrencereglerne og manglen på passende data det svært for GD COMP at definere et referencegrundlag for måling af resultater, fastsætte meningsfulde indikatorer og mål og sammenligne resultater over tid (punkt 78-84).

Kommissionen foretog ikke regelmæssige efterfølgende evalueringer af effektiviteten af sine afgørelser, selv om dette ville bidrage til at forbedre den fremtidige beslutningsproces og en bedre fordeling af ressourcerne (punkt 85-86).

Kommissionen rapporterer resultaterne af sit håndhævelsesarbejde i sin årlige rapport om konkurrencepolitikken og særskilt i GD COMP's årlige aktivitetsrapport. Begge rapporter fokuserer imidlertid på aktiviteter snarere end på virkning, men selv for disse aktiviteter mangler der vigtige oplysninger (f.eks. igangværende undersøgelser ved indberetningsårets udgang, beholdningen af sager osv.). Og endelig foretages der ingen regelmæssige uafhængige vurderinger af resultaterne for konkurrencemyndighederne i EU såsom peerevalueringer (punkt 87-90).

For at forbedre gennemsigtigheden og ansvarligheden over for Europa-Parlamentet og borgerne bør Kommissionen:

1. regelmæssigt foretage efterfølgende evalueringer af resultaterne af sine håndhævelsesafgørelser, herunder deres virkning
2. sammen med de nationale konkurrencemyndigheder udvikle en tilgang til regelmæssige uafhængige vurderinger af opnåelsen af strategiske håndhævelsesmål, f.eks. i form af peerevalueringer.

Tidshorisont: 2023 vedrørende a) og 2024 vedrørende b).

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 6. oktober 2020.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Retlige mål for håndhævelsen af EU's konkurrenceregler

Bilag II - Vigtige henvisninger til EU's konkurrenceregler

Bilag III - Undersøgelser og udkast til afgørelser meddelt via Det Europæiske Konkurrencenetværk 2010-2019

Bilag IV - GD COMP's performanceindikatorer for fusionskontrol og antitrustsager

Akronymer og forkortelser

BNP: Bruttonationalprodukt

GD COMP: Europa-Kommissionen - Generaldirektorat for Konkurrence

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

Ordliste

Antitrust: Et område af konkurrencelovgivningen og -politikken, som omhandler konkurrencebegrænsende praksis (såsom karteller) og misbrug af en dominerende stilling på markedet.

Bruttonationalprodukt: Et standardmål for et lands velstand: den monetære værdi af alle de varer og tjenester, der produceres i en bestemt periode i økonomien.

Forbruger: En slutbruger af en vare eller tjenesteydelse eller en indirekte bruger såsom en producent eller detailhandler.

Foreløbige forholdsregler: Foranstaltninger, der giver Kommissionen mulighed for at pålægge en virksomhed at ophøre med adfærd, som den ved første øjekast anser for at være ulovlig./p>

Fusion: En sammenlægning af virksomheder ved, at den ene absorberes af den anden, eller oprettelse af en ny enhed med den virkning, at markedet koncentreres.

Gruppefritagelsesforordninger: EU-forordninger, som tillader visse former for konkurrencebegrænsende aftaler, som ellers er forbudt. Gruppefritagelsesforordninger har en begrænset gyldighedsperiode, og Kommissionen gennemgår dem med regelmæssige intervaller.

Kartel: En gruppe af producenter eller leverandører, som træffer koordinerede foranstaltninger for at holde markedspriserne på et bestemt niveau eller på anden måde begrænse konkurrencen, f.eks. ved at begrænse produktionen eller opdele markeder eller kunder.

Konkurrence: En situation på et marked, hvor flere uafhængige leverandører af varer eller tjenesteydelser konkurrerer om at tiltrække kunder.

Privat erstatningssøgsmål: Når enkeltpersoner eller virksomheder anlægger et søgsmål for skader som følge af overtrædelse af konkurrencereglerne.

Retsmidler: Det middel, hvormed et konkurrenceproblem som følge af en fusion eller en antitrustsag løses.

Straflempelse: Princippet om, at bøder pålagt en virksomhed i et kartel kan fraviges eller reduceres på visse betingelser, hvis virksomhederne samarbejder med antitrustmyndighederne i deres undersøgelse.

Virksomhed: En enhed, f.eks. et selskab, som leverer varer eller tjenesteydelser på et givet marked.

Revisionsholdet

Alex Brenninkmeijer (medlem af Revisionsretten)

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning er udarbejdet af Revisionsafdeling IV - der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten - som har fokus på områderne regulering af markeder og konkurrenceøkonomi. Revisionsarbejdet blev ledet af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetchef Raphael Debets, attaché Di Hai og ledende administrator Marion Colonerus.

Sven Kölling var opgaveansvarlig. Revisionsholdet bestod af Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov og Giorgos Tsikkos. Richard Moore ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Artikel 101, stk. 1, i TEUF, EUT C 326 af 26.10.2012, s. 47.

² Artikel 101, stk. 3, i TEUF. Kommissionen kan generelt anerkende visse typer aftaler eller forretningsmetoder som konkurrencefremmende og fritage dem fra det generelle forbud ("gruppefritagelsesforordninger") eller i det enkelte tilfælde vurdere, om de konkurrencefremmende virkninger af en aftale opvejer de konkurrencebegrænsende virkninger.

³ Artikel 102 i TEUF.

⁴ Med hensyn til de retlige mål for EU's håndhævelse af konkurrencereglerne jf. bilag I.

⁵ Artikel 105 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT L 1 af 4.1.2003, s. 1).

⁶ Generaldirektoratet for Konkurrence, "Strategic Plan 2016-2020" https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf.

⁷ Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EUT L 24 af 29.1.2004, s. 1).

⁸ Artikel 5 i forordning (EF) nr. 1/2003.

⁹ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11. december 2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (EUT L 11 af 14.1.2019, s. 3).

¹⁰ Artikel 16 i forordning (EF) nr. 1/2003.

¹¹ Artikel 53-65 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EFT L 1 af 3.1.1994, s. 3).

¹² Artikel 11 i forordning (EF) nr. 1/2003.

¹³ Artikel 16 i forordning (EF) nr. 1/2003.

¹⁴ Artikel 1 i fusionsforordningen. Som hovedregel er dette i) en samlet omsætning på verdensplan for alle de fusionerende virksomheder, der overstiger 5 milliarder euro, og ii) en omsætning i EU for mindst to af virksomhederne, der hver især overstiger 250 millioner euro. Transaktioner er også omfattet af EU's fusionskontrol, hvis de fusionerende virksomheder har i) en omsætning på verdensplan, der overstiger 2,5 milliarder euro, ii) en samlet omsætning i hver af mindst tre medlemsstater, der overstiger 100 millioner euro, iii) en omsætning i mindst to af virksomhederne i hver af de medlemsstater, som er omhandlet i nr. ii), der overstiger 25 millioner euro, og iv) en omsætning i EU for hver af mindst to af virksomhederne, der overstiger 100 millioner euro.

¹⁵ Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene og Portugal.

¹⁶ Vi undersøgte for nylig Kommissionens kontrol med statsstøtte til finansielle institutioner. Jf. særberetning nr. 21/2020: "Kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner i EU: Der er behov for et kvalitetstjek": https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_DA.pdf. I 2006 havde vi revideret statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken. Jf. særberetning nr. 24/2016 "Der bør gøres mere for at sikre opmærksomhed på og overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken": https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_DA.pdf.

¹⁷ Artikel 17 i forordning (EF) nr. 1/2003.

¹⁸ Mellem 2010 og 2018 blev antallet af stillinger i GD COMP reduceret en anelse fra 830 til 804. Pr. 31. december 2018 havde GD COMP 77 stillinger i kartelenheder, 171 stillinger i operationelle antitrustenheder, som ikke er karteller, og 117 stillinger i operationelle fusionsenheder.

¹⁹ Siden 2005 har Kommissionen foretaget sektorundersøgelser af finansielle tjenesteydelser (2005), i energisektoren (2005-2007), i lægemiddelsektoren (2008) og af e-handel (2015) https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

²⁰ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26. november 2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (EUT L 349 af 5.12.2014, s. 1).

²¹ I EU-28 er der belønningssystemer for whistleblowere i Ungarn, Litauen, Slovakiet og Det Forenede Kongerige.

²² Vejledning om Kommissionens prioritering af håndhævelsen i forbindelse med anvendelsen af EF-traktatens artikel 82 på virksomheders misbrug af dominerende stilling gennem ekskluderende adfærd" (EUT C 45 af 24.2.2009, s. 7).

²³ Fristen for at afslutte en fase II-undersøgelse er 90 dage med mulighed for at forlænge den til højst 125 arbejdsdage.

²⁴ Lovgivningsforslag om oprettelse af programmet for det indre marked, virksomheders konkurrenceevne, herunder små og mellemstore virksomheders, og europæiske statistikker og om ophævelse af forordning (EU) nr. 99/2013, (EU) nr. 1287/2013, (EU) nr. 254/2014, (EU) nr. 258/2014, (EU) nr. 652/2014 og (EU) 2017/826 (18.6.2018).

²⁵ Europa-Kommissionen, "Competition policy for the digital era", en rapport af Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye og Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ Tyskland og Østrig besluttede i 2017 at ændre den nationale lovgivning og også tage højde for værdien af en fusion.

²⁷ Medianværdien er på 3,8 år.

²⁸ Udtalelse fra Det Europæiske Databeskyttelsesråd af 27.8.2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_da.pdf.

²⁹ Big data: Bringing competition policy to the digital era, DAF/COMP(2016)14, OECD, 2016.

³⁰ Jf. den endelige rapport fra Kommissionens ekspertgruppe om konkurrencepolitikken i den digitale tidsalder, der identificerede udfordringer og fremsatte anbefalinger.

³¹ Artikel 8 i forordning (EF) nr. 1/2003.

³² Kommissionens meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med Fællesskabets konkurrenceret (EFT C 372 af 9.12.1997, s. 5).

³³ Vejledning om Kommissionens prioritering af håndhævelsen i forbindelse med anvendelsen af EF-traktatens artikel 82 på virksomheders misbrug af dominerende stilling gennem ekskluderende adfærd (EUT C 45 af 24.2.2009, s. 7).

³⁴ Kommissionens forordning (EU) nr. 330/2010 af 20. april 2010 om anvendelse af artikel 101, stk. 3, i TEUF (EUT L 102 af 23.4.2010, s. 1). Forordningen udløber den 31. maj 2022.

³⁵ Memorandum af oktober 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities.

³⁶ Artikel 23, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1/2003.

³⁷ Meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (EUT C 101 af 27.4.2004, s. 43).

³⁸ En fortegnelse over GD COMP's performanceindikatorer vedrørende fusionskontrol og antitrustundersøgelser findes i bilag IV.

³⁹ "Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities", OECD, april 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁴⁰ OECD (2016) "Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies" enforcement decisions, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf.

⁴¹ Yderligere oplysninger findes her: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html.

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en.

⁴⁴ "OECD Country Studies - European Commission - Peer Review of Competition Law and Policy" http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

⁴⁵ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11. december 2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (EØS-relevant tekst.) PE/42/2018/REV/1 (EUT L 11 af 14.1.2019, s. 3).

⁴⁶ Se https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Se https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Dette omfatter bl.a. Kommissionens meddelelse om markedsafgrænsning for både antitrust- og fusionssager på tværs af forskellige brancher; Kommissionens gruppefritagelsesforordning for vertikale aftaler og de dertil knyttede vertikale retningslinjer, Kommissionens horisontale gruppefritagelsesforordninger for forsknings- og udviklingsaftaler og for specialiseringsaftaler og de dertil knyttede horisontale retningslinjer; Kommissionens gruppefritagelsesforordning for motorkøretøjer, nyt konkurrenceværktøj, evaluering af de procedure- og kompetencemæssige aspekter af EU's fusionskontrol, hvidbog om udenlandske subsidier.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en.

⁵¹ Se https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Se https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Se arbejdsdokument: Alemani, E., et al. (2013), "New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries", OECD Economics Department Working Papers, No. 1104, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OECD 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Den seneste rapport om agenturers effektivitet offentliggøres i 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Se Ilzkovitz et al. (2020), "The macroeconomic and sectoral impact of competition policy", Chapter 13 in Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Dette omfatter bl.a. Kommissionens meddelelse om markedsafgrænsning for både antitrust- og fusionssager på tværs af forskellige brancher; Kommissionens gruppefritagelsesforordning for vertikale aftaler og de dertil knyttede vertikale retningslinjer, Kommissionens horisontale gruppefritagelsesforordninger for forsknings- og udviklingsaftaler og for specialiseringsaftaler og de dertil knyttede horisontale retningslinjer; Kommissionens gruppefritagelsesforordning for motorkøretøjer, nyt konkurrenceværktøj, evaluering af procedure- og kompetencemæssige aspekter af EU's fusionskontrol, hvidbog om udenlandske subsidier .

⁵⁹ Se pressemeddelelsen på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_977.

Tidsplan

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Figur 10: © OECD (2016) "Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions".
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Denne oversættelse er ikke udarbejdet af OECD og bør ikke betragtes som en officiel OECD-oversættelse. OECD er ikke ansvarlig for indhold eller fejl i denne oversættelse.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.