De EU-controle op concentraties en EU-antitrustprocedures van de Commissie: opschaling van het markttoezicht nodig

Samenvatting

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie beschermt de eerlijke mededinging tussen ondernemingen op de interne markt van de EU, mede in het belang van de consumenten. De Commissie beschikt daartoe over uitgebreide onderzoeks- en beslissingsbevoegdheden op grond waarvan zij mededingingsbeperkende overeenkomsten tussen ondernemingen kan verbieden en kan optreden tegen ondernemingen die hun positie op de interne markt misbruiken (ook wel “antitrustprocedures” genoemd). De Commissie evalueert ook de impact van grotere concentraties van ondernemingen op de mededinging op de interne markt (ook wel “controle op concentraties” genoemd).

Zowel de Commissie als de nationale mededingingsautoriteiten (NMA’s) in de EU-lidstaten kunnen de EU-mededingingsregels rechtstreeks handhaven in antitrustzaken die de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden. De Commissie heeft criteria vastgesteld om zaken aan de lidstaten of de Commissie toe te wijzen.

Dit is de eerste controle die wij hebben uitgevoerd van de rol van de Commissie als handhaver op het gebied van concentraties en antitrust. De afgelopen tien jaar was er bij de handhaving van de EU-mededingingsregels sprake van aanzienlijke veranderingen in de marktdynamiek en vormde de handhaving het voorwerp van publieke belangstelling en publiek debat. In het kader van onze controle hebben wij onderzocht of de Commissie, via haar directoraat-generaal Concurrentie, de EU-mededingingsregels goed heeft gehandhaafd bij haar controle op concentraties en antitrustprocedures. Daartoe hebben we de opsporings- en onderzoekscapaciteit van de Commissie onderzocht, evenals de manier waarop zij haar handhavingsbevoegdheden heeft gebruikt in het kader van de controle op concentraties en antitrustprocedures. We hebben daarnaast onderzocht hoe de Commissie samenwerkte met de NMA’s, hoe zij verslag uitbracht over de resultaten van haar handhavingsactiviteiten en hoe zij feedback ontving. In ons verslag wijzen we op problemen die nu en in de toekomst gevolgen kunnen hebben voor het succes van de Commissie.

We stelden vast dat de Commissie over het algemeen goed gebruik heeft gemaakt van haar handhavingsbevoegdheden op het gebied van de controle op concentraties en antitrustprocedures, en mededingingsbezwaren goed heeft aangepakt met haar besluiten. Op een aantal gebieden zijn echter verbeteringen nodig.

Om niet volledig afhankelijk te zijn van ontvangen klachten, trad de Commissie op eigen initiatief op om problemen vast te stellen die mogelijk gevolgen hadden voor de interne markt. Zij investeerde echter onvoldoende middelen in het monitoren van de markten. De stimulansen waarin werd voorzien om de zelfrapportage aan te moedigen werkten, maar het aantal gevallen van zelfrapportage is sinds 2015 gedaald. Bij het prioriteren van zaken wees de Commissie middelen toe aan relevante onderzoeken, maar dit was niet gebaseerd op een duidelijke weging van de criteria die waarborgde dat de zaken met het hoogste risico werden geselecteerd.

Voor de controle op concentraties werd een aanzienlijk deel van de beschikbare middelen gebruikt. De Commissie paste met succes een vereenvoudigde procedure toe, maar moet nog steeds meer werk verzetten om de maatregelen verder te stroomlijnen. We stelden ook vast dat de omzetdrempels die werden gebruikt om te besluiten of een transactie de mededinging op de interne markt zou beïnvloeden, misschien niet waarborgen dat alle significante transacties door de Commissie worden geëvalueerd.

Met de antitrustbesluiten van de Commissie werden mededingingsbezwaren aangepakt, maar de onderzoeken duurden over het algemeen lang. Omdat de handhaving van de antitrustregels pas plaatsvindt nadat een probleem ten aanzien van de mededinging is ontstaan, kan de duur van de procedures negatieve gevolgen hebben voor de doeltreffendheid van de besluiten. De Commissie nam maatregelen om haar antitrustprocedures te versnellen, maar had ook te maken met complexe onderzoeken. Dit was met name het geval voor de nieuwe digitale markten, ten aanzien waarvan vanouds gebruikelijke aannames met betrekking tot de daadwerkelijke mededinging moesten worden aangepast en de doeltreffendheid van de bestaande juridische interventie-instrumenten moest worden geëvalueerd. De Commissie heeft haar richtsnoeren en mededelingen ter verbetering van de rechtszekerheid voor ondernemingen die op deze markten actief zijn en ter ondersteuning van de NMA’s bij hun besluitvorming ook nog niet bijgewerkt.

Een doeltreffende handhaving vereist afschrikwekkende boetes. De boetes die door de Commissie worden opgelegd voor een inbreuk op de mededingingsregels behoren tot de hoogste ter wereld. De impact van hoge boetes is echter afhankelijk van de omvang van de betrokken ondernemingen, de waarschijnlijkheid dat inbreuken worden opgespoord, het potentieel om winsten te boeken in verband met de inbreuk en de duur van de onderzoeken door de Commissie. De Commissie heeft de afschrikwekkende werking van haar boetes tot dusver nog niet geëvalueerd.

De NMA’s nemen de meeste besluiten in zaken waarop EU-antitrustregels van toepassing zijn. De NMA’s en de Commissie werkten goed samen binnen het Europees Mededingingsnetwerk, behalve ten aanzien van de prioriteiten op het gebied van marktmonitoring en handhaving, die niet nauw op elkaar werden afgestemd. Een mechanisme voor de doelmatige toewijzing van antitrustzaken aan de Commissie of de NMA’s werd niet op optimale wijze gebruikt.

De Commissie stelde de doelstellingen die moesten worden bereikt slechts in zeer algemene termen vast. Naast een gebrek aan geschikte gegevens om de resultaten te monitoren, leidde dit ertoe dat het moeilijk werd om de prestaties van de handhavingsactiviteiten te beoordelen. Hoewel evaluaties achteraf van de doeltreffendheid van haar werkzaamheden een betere besluitvorming en een betere toewijzing van de middelen zouden ondersteunen, voerde de Commissie deze niet regelmatig uit. De verslaglegging van de Commissie over de resultaten van haar handhavingsmaatregelen is nog steeds gericht op activiteiten in plaats van op impact, en momenteel vindt geen regelmatige, onafhankelijke beoordeling plaats van de prestaties van de mededingingsautoriteiten in de EU.

We doen een aantal aanbevelingen die gericht zijn op de versterking van de capaciteit van de Commissie om:

• de waarschijnlijkheid te verhogen dat inbreuken worden opgespoord;
• de doeltreffendheid van de handhaving van de mededingingsregels te verbeteren;
• het potentieel van het Europees Mededingingsnetwerk beter te benutten;
• de verslaglegging over de prestaties te verbeteren.

Inleiding

Mededingingsregels in de EU

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verbiedt bepaalde praktijken die onverenigbaar zijn met de interne markt¹. Deze praktijken omvatten alle vormen van collusie tussen ondernemingen die als gevolg of tot doel hebben de grensoverschrijdende mededinging op de interne markt te beperken of te vervalsen. Het duidelijkste voorbeeld van dergelijke illegale gedragingen is collusie tussen concurrenten in de vorm van geheime kartels, waarbij ondernemingen prijzen overeenkomen of markten verdelen en zo hun winsten op onrechtmatige wijze verhogen ten koste van de consumenten. Samenwerking kan worden toegestaan als deze tot doel heeft de productie of distributie van goederen te verbeteren of de technische of economische vooruitgang te bevorderen. Dit is op voorwaarde dat consumenten een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen ontvangen en dat de gevolgen voor de mededinging evenredig zijn en deze niet wegnemen².

Het VWEU verbiedt ondernemingen met een machtspositie op een bepaalde markt ook misbruik te maken van deze positie met het oog op het opheffen of beperken van de mededinging³. Voorbeelden van dergelijk gedrag zijn:

• het vereisen dat kopers een bepaald product alleen kopen van de onderneming met een machtspositie (exclusieve afname);
• het vaststellen van verliesgevende prijzen (afbraakprijzen);
• het opleggen van oneerlijke voorwaarden om te voorkomen dat concurrenten tot de markt toetreden (marktafscherming);
• het in rekening brengen van oneerlijke (buitensporige) prijzen aan kopers;
• het beperken van de productie of de technische ontwikkeling en het daarmee beperken van de keuze van consumenten.

De rol van de Commissie als handhaver van de mededingingsregels

De EU beschikt op grond van de Verdragen over de exclusieve bevoegdheid om de mededingingsregels vast te stellen die noodzakelijk zijn voor de werking van de interne markt. De Commissie is verantwoordelijk voor de uniforme handhaving van deze regels. Dit is essentieel voor de werking van de interne markt van de EU, aangezien de Commissie onvolkomenheden in de werking van de markten corrigeert en maatregelen neemt wanneer ondernemingen de regels niet naleven⁴.

De onafhankelijkheid van de mededingingsautoriteiten is een voorwaarde voor de doeltreffende handhaving. Met andere woorden, een mededingingsautoriteit moet onafhankelijk van economische actoren en regeringen en hun politieke prioriteiten besluiten welke zaken moeten worden onderzocht en waar moet worden gehandhaafd. Onafhankelijkheid houdt ook in dat de mededingingsautoriteiten voldoende middelen (zowel menselijke als technische middelen) nodig hebben om als doeltreffende handhavers te kunnen optreden.

In de EU-wetgeving⁵ wordt een aantal belangrijke onderzoeks- en beslissingsbevoegdheden toegekend aan de Commissie, zoals het inspecteren van ondernemingen, het verbieden van kartels of ander mededingingsbeperkend gedag of het opleggen van boetes aan ondernemingen die de EU-mededingingsregels schenden. Dergelijke onderzoeken worden doorgaans “antitrustprocedures” genoemd. De besluiten van de Commissie om een specifieke mededingingsbeperkende praktijk te verbieden zijn bindend voor de betrokken ondernemingen, maar scheppen ook een precedent voor vergelijkbare zaken. Binnen het kader van het VWEU, Verordening (EG) nr. 1/2003 en de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU heeft de Commissie beoordelingsvrijheid bij:

• het vaststellen van de doelstellingen en onderliggende economische concepten van “daadwerkelijke mededinging”;
• het nemen van besluiten over de manier waarop zij haar onderzoeksbevoegdheden gebruikt en haar onderzoeken uitvoert;
• het bepalen van de noodzakelijke corrigerende maatregelen om een einde te maken aan mededingingsbeperkende praktijken of problematische concentraties.

De Commissie beoogt een doeltreffende mededingingsstructuur van markten te beschermen teneinde het welzijn van consumenten te bevorderen en bij te dragen tot de totstandbrenging van een geïntegreerde interne markt in de EU⁶. Er is geen algemeen aanvaarde definitie van welzijn van consumenten, maar eenvoudig gezegd betekent dit dat de Commissie vanuit een economisch perspectief bekijkt hoe de mededinging op de markten in de EU in het belang van consumenten werkt wat betreft prijzen, kwaliteit en het aanbod aan goederen of diensten en innovatie.

De Commissie is ook verantwoordelijk voor de monitoring van de herstructurering van de industrie wanneer deze een mogelijke mededingingsbeperkende impact heeft op de interne markt: bijvoorbeeld wanneer twee onafhankelijke ondernemingen fuseren of een zelfstandige gezamenlijke economische entiteit (een zogenaamde “volwaardige gemeenschappelijke onderneming”) oprichten. Deze consolidaties, die een normaal kenmerk van een markteconomie vormen, kunnen de doelmatige toewijzing van productieve activa bevorderen, maar ook schadelijke gevolgen hebben voor de mededinging. In dat geval kan het noodzakelijk zijn dat de Commissie optreedt om de werking van de interne markt te beschermen. Dit wordt ook wel de “EU-controle op concentraties” genoemd en wordt geregeld in een verordening van de Raad⁷.

Terwijl de controle op concentraties plaatsvindt voordat de transactie wordt uitgevoerd en binnen korte termijnen (systeem van controle vooraf), is de Commissie pas nadat een onderneming ervan wordt verdacht inbreuk te hebben gemaakt op de mededingingsregels bevoegd om antitrustprocedures in te leiden (systeem van controle achteraf). De afgelopen tien jaar heet de Commissie gemiddeld meer dan 300 concentratieaanmeldingen en ongeveer 200 antitrustzaken per jaar onderzocht.

Binnen de Commissie vallen alle belangrijke beslissingen over mededingingszaken en beleidsvragen, zoals wetgevingsvoorstellen, mededelingen en richtsnoeren, onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het college van leden van de Commissie. Het college heeft aan het lid van de Commissie dat verantwoordelijk is voor mededinging de bevoegdheid gedelegeerd om eenzijdig bepaalde soorten besluiten vast te stellen die van minder groot belang zijn en waarin geen specifieke kwesties ten aanzien van beleid aan de orde komen. De commissaris voor Mededinging houdt toezicht op het directoraat-generaal Concurrentie (DG COMP), dat concentratieaanmeldingen evalueert, antitrust- en concentratieonderzoeken uitvoert en, in samenwerking met andere afdelingen van de Commissie, besluiten en beleidsdocumenten voorbereidt, met inbegrip van wetgevingsvoorstellen, die door de Commissie moeten worden vastgesteld.

Rol van de autoriteiten van de lidstaten in antitrustprocedures

De Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten (NMA’s) van de EU-lidstaten zijn allebei bevoegd om de EU-mededingingsregels rechtstreeks te handhaven in antitrustzaken die de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden (zie tekstvak 1)⁸.

Hoewel deze gedecentraliseerde aanpak van “parallelle handhaving” de werkingssfeer van de EU-antitrustregels aanzienlijk heeft uitgebreid, blijft de Commissie uiteindelijk verantwoordelijk voor het waarborgen dat de NMA’s de regels op uniforme wijze toepassen¹⁰. De Commissie is ook bevoegd om besluiten te nemen die van toepassing zijn op het volledige grondgebied van de Europese Economische Ruimte (de EU-lidstaten, IJsland, Liechtenstein en Noorwegen)¹¹.

De parallelle handhaving van de EU-antitrustregels vereist een nauwe samenwerking tussen de Commissie en de NMA’s. Hiertoe hebben de Commissie en de NMA’s het Europees Mededingingsnetwerk (European Competition Network, ECN)¹² opgericht, een mechanisme aan de hand waarvan zij i) beslissen welke mededingingsautoriteit een zaak zal onderzoeken en ii) informatie uitwisselen over onderzoeksmaatregelen en handhavingsbesluiten die zij willen nemen. Het ECN beschikt ook over een adviescomité, bestaande uit vertegenwoordigers van de NMA’s, dat de Commissie moet raadplegen alvorens definitieve mededingingsbesluiten vast te stellen.

De nationale rechterlijke instanties spelen een aanvullende rol bij de handhaving, aangezien zij de gedingen tussen particuliere partijen behandelen die betrekking hebben op vragen omtrent de EU-antitrustregels. Met hun beslissingen kunnen nationale rechterlijke instanties een besluit van de Commissie niet annuleren¹³.

De NMA’s beschikken over een aanzienlijke beoordelingsvrijheid bij het beslissen of zij een inbreuk onderzoeken en welke boete zij opleggen. In hun besluiten, die bindend zijn voor het grondgebied van de lidstaat, moeten zij de beginselen eerbiedigen die zijn vastgesteld in de eigen besluiten van de Commissie of door een rechterlijke instantie. De mededelingen en richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot de handhaving van antitrustzaken zijn niet bindend voor de NMA’s, maar beïnvloeden hun besluiten. De nationale rechterlijke instanties kunnen adviezen inwinnen bij de Commissie over de uitlegging van de EU-mededingingsregels en kunnen een verzoek om een prejudiciële beslissing indienen bij het Hof van Justitie van de EU. Wanneer de Commissie haar eigen onderzoek opent, worden de NMA’s ontheven van verdere betrokkenheid bij de betreffende zaak.

De parallelle handhaving van de EU-antitrustregels wordt geïllustreerd in figuur 1.

Bron: ERK.

EU- en nationale controle op concentraties

De Commissie is verantwoordelijk voor het onderzoeken van concentraties van ondernemingen wanneer de omzet van de fuserende ondernemingen de drempel overschrijdt die in de EU-wetgeving is vastgesteld¹⁴. Onder deze drempel kunnen de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de beoordeling van concentraties uit hoofde van hun nationale wetgeving. Zaken kunnen worden overgedragen in het kader van het systeem van verwijzing tussen de Commissie en de lidstaten, zodat enige flexibiliteit mogelijk is: hertoewijzing van een zaak door de Commissie aan een lidstaat of vice versa is bijvoorbeeld onder bepaalde voorwaarden mogelijk (zie figuur 2).

Bron: ERK.

Als de Commissie van oordeel is dat een voorgestelde concentratie de daadwerkelijke mededinging op significante wijze zou belemmeren, kan zij de concentratie verbieden of deze goedkeuren onder voorwaarde van de uitvoering van verbintenissen die door de fuserende partijen worden voorgesteld en die gericht zijn op het voorkomen van mededingingsproblemen op de desbetreffende markten.

Wanneer een concentratie onder de bevoegdheid van een NMA valt, besluit deze zelfstandig of zij de concentratie al dan niet goedkeurt op basis van enkel de nationale wetgeving. In zes lidstaten mag de nationale regering, gewoonlijk via de Minister van Economische Zaken, in het openbaar belang een besluit waarbij een concentratie wordt verboden in uitzonderlijke omstandigheden annuleren of de verbintenissen aanpassen, bijvoorbeeld wanneer zij van mening is dat mededingingsbeperkende gevolgen op de desbetreffende markten minder zwaar wegen dan de noodzaak om banen te beschermen of specifieke nationale industrieën te ontwikkelen¹⁵.

Reikwijdte en aanpak van de controle

De afgelopen tien jaar is het aantal voor de EU relevante concentraties met ongeveer 40 % toegenomen en heeft de opkomst van nieuwe digitale markten geleid tot aanzienlijke uitdagingen op het gebied van de handhaving van de mededingingsregels. We hebben nog geen verslag uitgebracht over de activiteiten van de Commissie ten aanzien van de controle op concentraties en antitrustprocedures. Aan de hand van deze controle wilden we licht werpen op de manier waarop de Commissie deze activiteiten uitvoert en wijzen op problemen die nu en in de toekomst gevolgen kunnen hebben op het succes hiervan.

We hebben de vraag gesteld of de Commissie de EU-mededingingsregels goed heeft gehandhaafd op het gebied van de controle op concentraties en antitrustprocedures. Meer specifiek hebben we beoordeeld of de Commissie:

1. beschikte over een passende capaciteit voor opsporing en onderzoek;
2. goed gebruik maakte van haar handhavingsbevoegdheden op het gebied van de controle op concentraties en antitrustprocedures;
3. goed samenwerkte met de NMA’s;
4. een kader had opgezet voor de verslaglegging over de resultaten van haar handhavingsactiviteiten en het ontvangen van feedback.

Met het oog op deze controle hebben we documenten onderzocht die beschikbaar waren bij de Commissie en gesprekken gevoerd met personeel van de Commissie. Met betrekking tot de controle op concentraties hebben we de dossiers gecontroleerd van dertien voorgestelde concentraties die tussen 2010 en 2017 uit hoofde van de concentratieverordening bij de Commissie werden aangemeld. Met betrekking tot antitrust hebben we een steekproef van 37 zaken gecontroleerd waarvoor de Commissie tijdens dezelfde periode een onderzoek had ingeleid, maar ook verslagen en andere documentatie over activiteiten voor 2018 en 2019 geëvalueerd. We hebben daarnaast de analyse van de Commissie van kennisgevingen van NMA’s op grond van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1/2003 geëvalueerd, op basis van een steekproef van 38 zaken, d.w.z. gevallen waarin een NMA de Commissie formeel had geïnformeerd over het openen van een antitrustonderzoek of een ontwerp van een handhavingsbesluit had ingediend. We hebben alle zaken geselecteerd op basis van risicocriteria.

Om informatie te verzamelen, hebben we bovendien een bezoek gebracht aan de NMA’s van Bulgarije, Frankrijk, Nederland en Polen, vanwege hun zeer uiteenlopende institutionele kenmerken. We hebben ook vergaderd met vertegenwoordigers van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

We hebben in het kader van deze controle niet onderzocht hoe de Commissie de staatssteunregels — een ander gebied waarop de Commissie toezicht uitoefent op de mededinging — handhaaft¹⁶. Veel factoren op het niveau van de EU of de lidstaten kunnen de doeltreffendheid van de mededinging beïnvloeden, waaronder het octrooirecht, het nationale belastingrecht, sectorspecifieke regelgeving (bijvoorbeeld op het gebied van passagiersvervoer of telecommunicatie), specifieke regels voor de consumentenbescherming, of handelsbeleid met betrekking tot niet-EU-landen. Deze factoren gaan verder dan de specifieke handhavingsrol van de Commissie ten aanzien van de mededinging op grond van Verordening (EG) nr. 1/2003 en de concentratieverordening en zijn daarom niet opgenomen onder de reikwijdte van onze controle.

Opmerkingen

De capaciteit van de Commissie voor marktmonitoring, opsporing en onderzoek vertoont enkele beperkingen

De Commissie ontvangt een veelvoud van meer of minder formele informatie van marktdeelnemers en NMA’s over mogelijke problemen ten aanzien van de mededinging of mogelijke inbreuken op de antitrustregels. Wat formele antitrustklachten betreft, is de Commissie wettelijk verplicht de kwesties waarvan zij in kennis is gesteld zorgvuldig na te gaan. De kwaliteit van deze informatie loopt echter sterk uiteen en zij betreft niet noodzakelijkerwijs de belangrijkste mededingingsproblemen op de interne markt. Om volledig doeltreffend te zijn, dient een mededingingsautoriteit derhalve niet alleen te reageren op klachten die onder haar aandacht zijn gebracht, maar ook de melding van zaken aanmoedigen en in staat zijn antitrustzaken met een grote impact op eigen initiatief op te sporen.

Terwijl DG COMP alle aangemelde concentraties moet onderzoeken (zie paragraaf 15), beschikt het over beoordelingsvrijheid ten aanzien van de beslissing of het beweerde inbreuken op de antitrustregels onderzoekt. Omdat DG COMP doorgaans meer informatie over mededingingsproblemen ontvangt dan het echt kan onderzoeken met de middelen waarover het beschikt, moet het prioriteiten stellen.

We hebben beoordeeld of de Commissie:

1. beschikte over de passende capaciteiten om mededingingsbeperkende praktijken op te sporen;
2. handhavingsprioriteiten op het gebied van antitrust heeft vastgesteld aan de hand van objectieve criteria teneinde haar middelen te richten op zaken met de grootste potentiële impact.

Beperkte middelen hebben gevolgen voor de opsporingscapaciteit van de Commissie

Om op eigen initiatief antitrustonderzoeken te kunnen starten, moet de Commissie beschikken over kennis over de economische sectoren die relevant zijn voor de interne markt, in combinatie met gerichte inlichtingen. Hiertoe kan de Commissie gebruikmaken van een aantal instrumenten om de markten te monitoren en inbreuken op te sporen. Zij kan bijvoorbeeld openbaar beschikbare informatie of marktgegevens verzamelen en analyseren, of beoordelingen uitvoeren met betrekking tot specifieke onderwerpen of zaken (ook wel bekend als verkennende onderzoeken of screening). Ze kan ook diepgaandere analyses uitvoeren van mededingingsbeperkingen in de vorm van marktstudies of formele sectorale onderzoeken¹⁷.

Wat de toewijzing van middelen voor de handhaving van de mededingingsregels betreft, is DG COMP afhankelijk van de jaarlijkse begrotingstoewijzingen van de Commissie en moet het met andere DG’s van de Commissie wedijveren om de middelen. Het totale aantal personeelsleden bleef in de afgelopen tien jaar relatief stabiel¹⁸ en overhevelingen tussen de drie instrumenten (controle op concentraties, antitrustonderzoeken en staatssteun) waren beperkt. We stelden vast dat het aantal nieuwe antitrustzaken dat sinds 2010 door DG COMP werd geregistreerd relatief stabiel bleef, terwijl het aantal nieuwe concentratiezaken in deze periode gestaag toenam. Omdat de Commissie wettelijk verplicht is de controle op concentraties uit te voeren, moest DG COMP hieraan aanzienlijke middelen toewijzen (zie paragraaf 41). Met het beschikbare overblijvende personeel verkeert DG COMP niet in een positie om alle ontvangen klachten te behandelen, maar moet het prioriteiten stellen.

De middelen voor marktmonitoring en de capaciteiten om nieuwe zaken proactief op te sporen, zoals op basis van sectorale onderzoeken, zijn derhalve beperkt. Het niveau, de consistentie en de kwaliteit van de marktmonitoring waren grotendeels afhankelijk van het initiatief, de beschikbaarheid en de ervaring van individuele personeelsleden van DG COMP. Vanwege de beperkte middelen heeft de Commissie sinds 2005 slechts vier sectorale onderzoeken uitgevoerd, waarmee inbreuken op de mededingingsregels konden worden opgespoord¹⁹. Voor het onderzoek van 2015 naar e-handel was een team van ongeveer 15 voltijdequivalenten gedurende een periode van 18-24 maanden vereist.

Ondanks nieuwe onderzoeken naar e-handel nam het totale aantal zaken dat door DG COMP op eigen initiatief werd geïdentificeerd na een piek in 2015 constant af (zie figuur 3).

Bron: Europese Commissie.

Reeds in 1996 besloot de Commissie te zorgen voor stimulansen (een “clementieregeling”) voor ondernemingen die betrokken waren bij kartels om insiderkennis te delen met de Commissie. De eerste onderneming in een kartel die dit doet, kan profiteren van een volledige immuniteit tegen boetes. Andere ondernemingen die dit voorbeeld volgen, kunnen profiteren van een verlaging van een boete.

De Commissie is sterk afhankelijk van dit mechanisme bij het opsporen van kartels. In de periode 2010‑2017 waren 23 van de 25 onderzoeken naar kartels het resultaat van clementieverzoeken en slechts 2 van eigen opsporingswerkzaamheden van de Commissie.

Wat betreft het totale aantal antitrustbesluiten van de Commissie in verband met zaken die werden geregistreerd in de periode 2010‑2017, met inbegrip van kartelzaken, vond 50 % van de tot 31 december 2018 vastgestelde besluiten zijn oorsprong in clementieverzoeken.

Ongeveer 15 % van de clementieverzoeken die werden ontvangen, leidde tot een formeel onderzoek van de Commissie. In 60 % van deze gevallen leidde het onderzoek tot verbodsbesluiten en boetes. De oorzaak van het lage percentage van 15 % is het feit dat aanvragers vaak niet voldeden aan de voorwaarden, er onvoldoende voorlopig bewijs was van een inbreuk, de zaken geen prioriteit vormden voor de Commissie of de Commissie niet de meest geschikte autoriteit binnen het ECN was om de zaak te onderzoeken. In het laatste geval kunnen NMA’s procedures inleiden op basis van de door de Commissie overgedragen zaak of op eigen initiatief. Het aantal clementiezaken dat bij de Commissie werd gemeld, is sinds 2015 bovendien sterk afgenomen (zie figuur 4).

Bron: Europese Commissie.

De Commissie heeft nog niet in detail geanalyseerd waarom het aantal verzoeken om clementie of immuniteit afneemt. Door deze trend, die ook de trend elders lijkt te weerspiegelen, is het moeilijk om tot een conclusie te komen ten aanzien van de vraag of het aantal kartels op de interne markt daadwerkelijk is afgenomen, wat een theoretische mogelijkheid is, of dat ondernemingen bang zijn dat een dergelijk verzoek hen zal blootstellen aan particuliere schadevergoedingsprocedures van slachtoffers van de inbreuken op de EU-antitrustregels. Een EU-richtlijn die in 2014 werd aangenomen, was gericht op het vergemakkelijken van vorderingen van dergelijke schadevergoedingen²⁰. We kunnen dus niet uitsluiten dat ondernemingen die betrokken zijn bij een kartel afzien van het indienen van een clementieverzoek: hoewel zij een boete kunnen voorkomen, kunnen slachtoffers van het kartel hoge schadevergoedingen van hen vorderen voor de geleden schade. Het is ook mogelijk dat ondernemingen eenvoudigweg beter zijn geworden in het verbergen van kartels.

In 2016 besloot DG COMP zijn middelen te verbeteren om potentiële zaken met een grote impact op de interne markt op te sporen. Als onderdeel van dit initiatief heeft de Commissie sinds 2017 op haar website een instrument voor klokkenluiders beschikbaar gemaakt dat door iedereen kan worden gebruikt om anoniem informatie in te dienen over kartels en andere mededingingsbeperkende praktijken. De ontvangen informatie diende als input voor de marktmonitoring van de Commissie, maar had op het moment van de controle slechts geleid tot één inspectie ter plaatse, die niet resulteerde in de inleiding van een formele procedure. De Commissie heeft nog geen andere stimulansen voorgesteld om de melding van inbreuken aan te moedigen, zoals de financiële beloning van klokkenluiders²¹.

De benadering voor het prioriteren van zaken was niet optimaal

Zoals opgemerkt in paragraaf 28, moet DG COMP een selectie maken van zaken die het kan onderzoeken vanwege het grote aantal potentiële antitrustzaken in de pijplijn die moeten worden behandeld (“voorraad”) (zie figuur 5). Om doeltreffend gebruik te maken van zijn middelen, moet het prioriteit verlenen aan de zaken met de grootste mogelijke impact op de interne markt en op consumenten.

Bron: Europese Commissie.

DG COMP heeft een aantal criteria gebruikt om te behandelen zaken te selecteren. Volgens de richtsnoeren voor potentiële inbreuken op artikel 102 VWEU²² moet het zich onder meer richten op vormen van uitsluitingsgedrag die het schadelijkst zijn voor consumenten. We troffen echter geen duidelijke gewogen criteria aan om de selectie van zaken met het hoogste risico voor de mededinging of het welzijn van consumenten op de interne markt en in alle relevante economische sectoren te waarborgen.

De Commissie maakte goed gebruik van haar handhavingsbevoegdheden, maar er bestaan nog steeds uitdagingen

Een doeltreffende handhaving van concentratie- en antitrustregels vereist dat de Commissie optreedt in het belang van de EU-burgers, om ervoor te zorgen dat zij hoogwaardige goederen en diensten tegen eerlijke prijzen kunnen kopen. We hebben derhalve beoordeeld hoe de Commissie:

1. haar procedures voor de controle op concentraties uitvoerde;
2. haar antitrustonderzoeken uitvoerde;
3. nieuwe uitdagingen op het gebied van handhaving aanpakte;
4. boetes oplegde die dienden als afschrikwekkend middel.

De Commissie nam alle concentratiebesluiten binnen de wettelijke termijnen, maar de stijging ervan zet haar beperkte middelen onder druk

Op grond van de geldende regels moet de Commissie over het algemeen de impact van een concentratie op de relevante markten binnen 25 werkdagen beoordelen (“fase I-onderzoek”) en besluiten deze goed te keuren of een tweede, diepgaander “fase II-onderzoek” te openen²³. We hebben beoordeeld of de Commissie, terwijl zij de termijnen in acht nam, alle relevante aspecten van een aangemelde transactie behandelde alvorens een besluit te nemen en of zij doeltreffend toezicht uitoefende op alle concentraties die de mededinging op de interne markt van de EU aanzienlijk zouden kunnen beïnvloeden.

De controle op concentraties veroorzaakte een aanzienlijke werklast: volgens gegevens van DG COMP nam de controle op concentraties tussen 2012 en 2017 gemiddeld rond 28 % van de totale tijd in beslag die werd besteed aan zaken in het kader van de drie instrumenten (controle op concentraties, antitrust en staatssteun) en werd hieraan tussen de 11 en 14 % van de totale beschikbare middelen van DG COMP besteed. Terwijl de betrokken personele middelen relatief stabiel zijn gebleven, is het aantal bij de Commissie aangemelde zaken de afgelopen jaren toegenomen, evenals de hoeveelheid gegevens die moet worden geanalyseerd (zie figuur 6).

Bron: Europese Commissie.

We hebben vastgesteld dat NMA’s in 18 lidstaten en in niet-EU-landen zoals Australië, Canada en de Verenigde Staten, een vergoeding verlangen van ondernemingen die een concentratieaanmelding indienen. Zo kan ten minste een deel van de voor de evaluatie van een concentratie gemaakte kosten worden verhaald ten gunste van de overheidsbegroting. De Commissie heeft besloten geen voorstel in te dienen voor de invoering van vergoedingen als alternatieve bron voor de financiering van haar handhavingsactiviteiten, maar dit was niet gebaseerd op een gedetailleerde kosten-batenanalyse. In plaats daarvan heeft de Commissie voor het meerjarig financieel kader voor de periode 2021‑2027 een speciale begroting voorgesteld voor de handhaving van de mededingingsregels binnen de algemene begroting van de EU, zoals opgenomen in haar voorstel van 2018 voor een programma voor de eengemaakte markt²⁴. Dit voorstel is er onder andere op gericht de Commissie in staat te stellen de uitdagingen beter het hoofd te bieden die voortvloeien uit een voortdurende toename van de hoeveelheid elektronische communicatie, big data, kunstmatige intelligentie en algoritmen.

Uit onze evaluatie van een steekproef van aanmeldingen bleek dat de Commissie de relevante aspecten van de transacties beoordeelde en haar evaluaties van concentraties in alle zaken binnen de wettelijke termijn afrondde. Voor het grootste deel van de aanmeldingen (94 % in de periode 2010‑2017) had de Commissie geen mededingingsbezwaren en verklaarde zij de concentraties verenigbaar met de interne markt.

Vanwege de korte wettelijke termijnen vertrouwde DG COMP voor een groot deel op gegevens en informatie van de fuserende partijen, openbaar beschikbare informatie zoals statistieken over de industrie of handel, en de antwoorden van derde partijen (d.w.z. marktdeelnemers) op vragenlijsten van de Commissie in het kader van marktonderzoeken. Met name in complexe onderzoeken wordt de Commissie geconfronteerd met uitdagingen om de nauwkeurigheid van de informatie systematisch kruiselings te controleren, gezien het gebrek aan middelen en de hoeveelheid te controleren informatie. Daarnaast verkeren derde partijen om wier standpunt over de geplande concentratie werd gevraagd, niet noodzakelijkerwijs in de positie om binnen de korte termijnen te reageren; in dat geval kan geen rekening worden gehouden met hun standpunt.

Om haar werklast en die van de betrokken ondernemingen te beperken, besloot de Commissie in 2013 de categorieën uit te breiden die vallen onder de vereenvoudigde procedure, d.w.z. concentraties die normaal gesproken niet problematisch zijn (zie figuur 7). Tot de COVID-19-pandemie was het voor fuserende ondernemingen niet mogelijk om concentratieaanmeldingen geheel elektronisch in te dienen, ondanks het feit dat dit de verwerking van de gegevens had kunnen vergemakkelijken.

Bron: Europese Commissie.

In 2016 startte de Commissie een evaluatie van geselecteerde aspecten van het concentratiestelsel van de EU, waaronder de mogelijkheden om haar concentratieprocedures verder te stroomlijnen. We stelden echter vast dat zij nog geen belangrijke maatregelen heeft genomen om bijvoorbeeld de volgende situaties aan te pakken:

• Ondernemingen moeten momenteel een complexe en tijdrovende verwijzingsprocedure doorlopen wanneer zij wensen dat een transactie die onder de omzetdrempel blijft (zie paragraaf 16) door de Commissie wordt geëvalueerd wanneer zij activiteiten in verschillende lidstaten uitoefenen waarvan alle NMA’s de zaak anders zouden moeten evalueren.
• Rond 25 % van de vereenvoudigde aanmeldingen die tussen 2010 en 2017 werden ingediend, betrof zaken waarin grote ondernemingen gezamenlijke zeggenschap verkregen over een andere onderneming (gemeenschappelijke onderneming) zonder of met beperkte huidige of geplande toekomstige commerciële activiteiten in de EU. Een grote EU-onderneming richt bijvoorbeeld een gemeenschappelijke onderneming op met een onderneming in Azië, maar de gemeenschappelijke onderneming zal alleen op de Aziatische markten actief zijn. Dergelijke transacties leiden normaal gesproken echter niet tot mededingingsbezwaren voor de interne markt.

Zoals opgemerkt in paragraaf 16, wordt de EU-dimensie van een concentratie van ondernemingen bepaald aan de hand van de jaarlijkse omzet van de fuserende ondernemingen. Dit is een goede indicator voor de omvang van een transactie en daarmee de potentiële impact ervan op de markten. Het kan echter zo zijn dat belangrijke concentraties hierdoor niet worden bestreken. In de farmaceutische industrie, op markten voor nieuwe technologieën of in de digitale sector kunnen overnames van hoge waarde van ondernemingen die nog een lage omzet hebben bijvoorbeeld een risico vormen voor de daadwerkelijke mededinging op de interne markt: in dergelijke gevallen kan de overname de koper in staat stellen snel een machtspositie op een nieuwe, maar nog kleine markt te verwerven of kan de koper besluiten de ontwikkeling van nieuwe producten stop te zetten om zijn eigen aanbod te beschermen. We nemen er nota van dat de Commissie ervan op de hoogte is dat dergelijke transacties, met uitzondering van een paar zaken die door NMA’s zijn doorverwezen, buiten haar controle op concentraties vielen. In het verslag van 2019 van de door de Commissie ingestelde deskundigengroep, getiteld “Competition Policy for the Digital Era”²⁵, werd geconcludeerd dat het te vroeg is om de wettelijke drempels te wijzigen. Daarom heeft de Commissie, in tegenstelling tot sommige lidstaten, nog geen actie ondernomen om het probleem op te lossen²⁶.

Met de antitrustbesluiten van de Commissie werden mededingingsbezwaren aangepakt, maar de procedures duren nog steeds lang

De Commissie behandelt allerlei antitrustzaken, waaronder grote en kleine zaken wat betreft marktomvang of de betreffende geografische markten. Tussen 2010 en 2019 stelde de Commissie 118 formele verbodsbesluiten vast of aanvaardde zij verbintenissen van ondernemingen om de mededingingsbeperkende gedragingen in antitrustzaken te staken (zie figuur 8).

Bron: Europese Commissie.

Wij beoordeelden of de Commissie haar onderzoeken op passende wijze en binnen een redelijke termijn had uitgevoerd. We stelden vast dat de volgende ontwikkelingen in de afgelopen jaren leidden tot druk op de middelen en technische capaciteit van DG COMP:

• het stijgende aantal besluiten in de afgelopen jaren;
• de toenemende hoeveelheid informatie en gegevens die moet worden verwerkt en geanalyseerd, aangezien de “bewijslast” op de Commissie rust;
• de toenemende complexiteit van te behandelen juridische kwesties.

De doelstelling van het optreden van de Commissie in antitrustzaken is het beëindigen van inbreuken op de EU-mededingingsregels en het herstellen van de eerlijke en daadwerkelijke mededinging op de markt. Op basis van onze steekproef van besluiten van de Commissie concluderen we dat de Commissie bij het besluiten tot opening van een formele procedure een uitkomst verwezenlijkte in de zin van een verbods- of toezeggingsbesluit waarin de mededingingsbezwaren werden aangepakt.

Een belangrijke factor voor de doeltreffendheid van de handhaving van de mededingingsregels door de Commissie is haar capaciteit om, in nauwe samenwerking met de NMA’s van de lidstaten, middelen te mobiliseren en inspecties ter plaatse uit te voeren in meerdere lidstaten tegelijkertijd. We stelden vast dat deze capaciteit de Commissie in staat heeft gesteld om in de overgrote meerderheid van de gecontroleerde zaken het nodige bewijs te verzamelen om haar procedures op succesvolle wijze uit te voeren.

Veel ondernemingen die worden onderworpen aan een onderzoek door de Commissie stellen bij ede rechterlijke instanties van de EU beroep in tegen de besluiten. Het aantal zaken is hoger dan het aantal mededingingsbesluiten, omdat één besluit van de Commissie tot meerdere ondernemingen gericht kan zijn. De beoordeling door de rechter is, vanwege de aard ervan, beperkt tot de juridische deugdelijkheid en de kwaliteit van het bestuur. Het aantal zaken dat aanhangig is voor de rechterlijke instanties neemt af en de Commissie was over het algemeen in staat een constant hoog aantal van haar besluiten met succes te verdedigen (zie tabel 1).

Een doeltreffende handhaving van de mededingingsregels vereist dat de Commissie haar besluiten binnen een redelijke termijn neemt, op een wijze waarbij de economische kosten voor de ondernemingen en consumenten die de slachtoffers van een inbreuk zijn, zo veel mogelijk worden beperkt.

Anders dan voor de controle op concentraties (zie paragraaf 40) is op het gebied van antitrust in de EU-wetgeving geen termijn vastgesteld waarbinnen de Commissie haar onderzoeken moet uitvoeren. Gemiddeld had de Commissie ongeveer vier jaar²⁷ nodig, vanaf de registratie van een zaak, d.w.z. normaal gesproken het moment waarop zij over voldoende bewijs beschikte om een voorlopig onderzoek te starten, om een antitrustonderzoek af te sluiten met een formeel besluit. De procedures waren bijzonder lang voor kartelonderzoeken, die gemiddeld langer dan vier jaar duurden, en in complexe zaken met betrekking tot misbruik van machtsposities in de vervoers-, de energie- en de digitale sector. In de periode die onder onze controle valt, troffen we verschillende zaken waarin de Commissie tot acht jaar nodig had om een besluit te nemen.

Voor sommige vertragingen van zaken was de Commissie rechtstreeks verantwoordelijk. Voor andere vertragingen was dit niet het geval: er waren bijvoorbeeld gevallen waarin ondernemingen waarop het onderzoek betrekking had, systematisch verzochten om verlengingen van termijnen en op verzoeken om informatie slechts met aanzienlijke vertraging van vier tot acht maanden en tot 1,5 jaar reageerden of de procedure verlengden door ondoeltreffende voorstellen voor verbintenissen in te dienen. Omdat partijen vaak beroep instellen bij de rechterlijke instanties van de EU (zie paragraaf 52), kan dit bovendien leiden tot aanzienlijke vertragingen voordat een besluit van de Commissie van kracht wordt.

Sinds 2017 heeft DG COMP aanzienlijke inspanningen geleverd om de procedures te versnellen:

• In 2018 heeft het een nieuwe “samenwerkingspraktijk” ingevoerd voor ondernemingen die betrokken zijn bij een antitrustonderzoek dat geen kartel betreft. Deze is vergelijkbaar met de “schikkingsprocedure” die de Commissie reeds sinds 2008 in kartelonderzoeken toepast. Ondernemingen die erkennen inbreuk te hebben gemaakt op de regels en hiervoor aansprakelijk te zijn en die tijdens het onderzoek nauw samenwerken met de Commissie kunnen profiteren van een verlaging van de boete.
• Het heeft zijn organisatie gestroomlijnd door middel van vereenvoudigde machtigingsketens voor niet aan zaken gerelateerde documenten, betere richtsnoeren voor personen die zaken behandelen, een flexibelere toewijzing van personeel binnen DG COMP en een betere coördinatie van het beheer van zaken tussen de verschillende betrokken afdelingen. Het is ook begonnen met de ontwikkeling van een nieuw, procesgericht gezamenlijk beheer van zaken. Er was echter sprake van aanzienlijke vertragingen, waardoor het systeem niet voor eind 2020 volledig operationeel zal zijn op het gebied van antitrust en de controle op concentraties. Tot dan zal de behandeling van zaken onnodig veel middelen blijven vereisen.
• In 2018 heeft DG COMP een strategie aangenomen om technieken op basis van kunstmatige intelligentie te gebruiken om het zoeken naar informatie verder te versnellen en om de analyse van documenten te ondersteunen. Gezien de beperkingen ten aanzien van de begroting en personele middelen zal de eerste reeks daadwerkelijke resultaten naar verwachting in 2020 enkel bij wijze van proef beschikbaar zijn, waarbij opschaling is voorzien per 2021.

De Commissie heeft de complexe nieuwe uitdagingen op het gebied van de handhaving op digitale markten nog niet volledig aangepakt

Met het digitale tijdperk zijn nieuwe vormen van markten, producten en diensten ontstaan, waarvoor vanouds gebruikelijke aannames en definities van een daadwerkelijke mededinging moesten worden aangepast (zie tekstvak 2). In de afgelopen jaren hebben de mededingingsautoriteiten zich op verschillende fora, zoals de rondetafelgesprekken van de OESO en het ECN, gebogen over de vraag hoe deze uitdagingen moeten worden aangepakt. Op basis van onze evaluatie van de beschikbare documenten en de besluiten van de Commissie hebben we beoordeeld of de huidige instrumenten van de Commissie toereikend zijn om de uitdagingen aan te pakken die voortvloeien uit de digitale markten.

Hoewel de Commissie een aantal besluiten heeft genomen in zaken waarbij uitdagingen die voortvloeien uit de digitale economie worden aangepakt, blijven er aanzienlijke uitdagingen bestaan waarop zij nog een antwoord moet vinden. Consumenten kunnen bijvoorbeeld schade lijden door praktijken op digitale markten. Het is echter lastig voor de Commissie om passende corrigerende maatregelen te treffen om een duidelijk mededingsprobleem aan te pakken aangezien het vaststellen van door consumenten geleden schade bijzonder complex kan zijn³⁰. Dit is niet alleen relevant voor internetbedrijven, maar ook voor alle andere economische sectoren die de digitale innovatie omarmen, zoals energie, telecommunicatie, financiële diensten en vervoer.

Op grond van de geldende EU-wetgeving kan de handhaving van de antitrustregels door de Commissie slechts achteraf plaatsvinden, d.w.z. nadat een probleem ten aanzien van de mededinging is ontstaan (zie paragraaf 08). Met name in de digitale economie kan dit te laat zijn om een mededingingsprobleem aan te pakken. Naast de controle op concentraties beschikt de Commissie op dit moment echter niet over instrumenten die haar in staat zouden stellen vooraf in te grijpen, d.w.z. voordat mededingingsproblemen zich voordoen. In dit opzicht merken we op dat twee lidstaten reeds initiatieven zijn gestart die gericht zijn op het aanpassen van hun nationale wetgeving.

Andere ondernemingen die zijn getroffen door inbreuken op de mededingingsregels door concurrenten, kunnen hebben geleden onder een aanzienlijke omzetdaling of de markt zelfs hebben moeten verlaten in de jaren die de Commissie nodig had om tot een besluit te komen. In de EU-wetgeving is aan de Commissie de bevoegdheid verleend om voorlopige maatregelen op te leggen alvorens zij een definitief besluit ten gronde neemt. Dit kan in voorkomend geval de schade beperken. De Commissie heeft dit instrument vanaf de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 1/2003 tot 2019 echter niet gebruikt, omdat de Commissie verplicht is te bewijzen dat de mededing op “onherstelbare wijze ” wordt geschaad door een onderneming³¹. De Commissie vreesde derhalve dat dergelijke maatregelen de procedures nog verder konden vertragen en dat voorbarige of ongepaste voorlopige maatregelen de mededinging nog verder zouden kunnen schaden. De Commissie gebruikte dit instrument voor het eerst tegen een onderneming in oktober 2019.

De Commissie ontwikkelt haar standpunten over mededingingsproblemen per geval aan de hand van de algemene beginselen van daadwerkelijke mededinging en het welzijn van consumenten (zie paragraaf 06). Teneinde de voorspelbaarheid van haar handhavingsbesluiten te verbeteren, heeft de Commissie een complexe reeks richtsnoeren, mededelingen, besluiten, vrijstellingsverordeningen en andere documenten gepubliceerd (zie bijlage II).

We stelden vast dat de richtsnoeren en mededelingen van de Commissie een goed inzicht boden in de manier waarop de Commissie tegen bepaalde mededingingsproblemen aankijkt. Zij heeft de richtsnoeren of mededelingen echter nog niet bijgewerkt om rekening te houden met nieuwe uitdagingen, ondanks het feit dat dit het standpunt van de Commissie zou verduidelijken, beter inzicht zou bieden in het besluitvormingsproces en de voorspelbaarheid voor ondernemingen zou verbeteren. De bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt³² dateert bijvoorbeeld uit 1997, toen de digitale wereld nog in de kinderschoenen stond. In de richtsnoeren van de Commissie van 2009 betreffende de handhavingsprioriteiten met betrekking tot onrechtmatig uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie³³ en de groepsvrijstellingsverordening betreffende groepen verticale overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen³⁴ worden ook geen kenmerken genoemd die specifiek zijn voor het digitale tijdperk.

Recentelijk werd ook gewezen op de noodzaak om richtsnoeren te verschaffen, ook vooraf, voordat er jurisprudentie is ontwikkeld (zie paragraaf 61) in bijvoorbeeld i) het eindverslag van de deskundigengroep, getiteld “Competition Policy for the Digital Era”, dat door de Commissie is gefinancierd en ii) een gezamenlijk memorandum van de Belgische, Nederlandse en Luxemburgse mededingingsautoriteiten over de uitdagingen waarmee de mededingingsautoriteiten in een digitale wereld te maken krijgen³⁵. Dergelijke richtsnoeren zouden NMA’s helpen en het risico op onzekerheid en onsamenhangende besluiten beperken wanneer zij worden geconfronteerd met nieuwe mededingingszaken.

De Commissie legde hoge boetes op, maar heeft geen zekerheid over de afschrikwekkende werking hiervan

De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid bij het besluiten of een boete wordt opgelegd aan ondernemingen vanwege de inbreuk op de mededingingsregels. Zij besluit ook hoe hoog de boetes in antitrustzaken zijn, maar moet hierbij onder het wettelijk vastgestelde plafond van 10 % van de jaarlijkse wereldwijde omzet van een onderneming in het jaar voorafgaande aan het besluit van de Commissie blijven³⁶. Het doel van boetes is ondernemingen af te schrikken mededingingsbeperkende praktijken uit te voeren.

Als alternatief voor het verbieden van mededingingsbeperkende gedragingen en het opleggen van een boete, kan de Commissie een bindend “toezeggingsbesluit” vaststellen. In dergelijke gevallen gaan ondernemingen verbintenissen aan die bedoeld zijn om de mededingingsbezwaren die door de Commissie zijn vastgesteld aan te pakken, echter zonder dat formeel een inbreuk is vastgesteld. De Commissie kan een boete opleggen wanneer ondernemingen hun verbintenissen niet nakomen.

Boetes kunnen ook worden opgelegd om te zorgen voor de naleving van de procedureregels, bijvoorbeeld wanneer ondernemingen geen juiste en volledige informatie verstrekken in procedures in het kader van de controle op concentraties of antitrustprocedures.

In de periode 2010‑2019 heeft de Commissie boetes opgelegd die in totaal 28,5 miljard EUR beliepen voor inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU of op andere regels van de Verordeningen (EG) nr. 1/2003 en (EG) nr. 139/2004 (zie figuur 9). In sommige gevallen hadden de boetes een recordhoogte.

Bron: Europese Commissie.

In antitrustzaken bepaalt de Commissie de hoogte van de boetes voor elke onderneming die heeft deelgenomen aan een inbreuk op de mededingingsregels als percentage van de verkoop waarop de mededingingsbeperkende praktijk van invloed was. Verdere criteria voor het definitieve bedrag van de boete zijn de duur en de ernst van de inbreuk. De Commissie kan ook rekening houden met verzwarende omstandigheden, zoals situaties waarin ondernemingen herhaaldelijk inbreuken plegen, of met verzachtende omstandigheden, zoals een beperkte deelname aan de inbreuk, of de van toepassing zijnde boetes verlagen wanneer ondernemingen meewerken.

Hoewel de hoogte van de door de Commissie opgelegde boetes behoort tot de hoogste ter wereld, kunnen op basis van het bedrag alleen geen conclusies worden getrokken over de vraag of deze boetes een doeltreffend afschrikkingsmechanisme vormen. Om tot een onderbouwde conclusie te kunnen komen, zouden de bedragen moeten worden beschouwd in verhouding tot de omzet van de betrokken ondernemingen, de duur van de inbreuken, de kans op opsporing in gevallen van geheime kartels, de mogelijke onrechtmatige winsten die een onderneming kan boeken als gevolg van een inbreuk en de tijd die is verstreken tussen de inbreuk en het definitieve besluit van de Commissie.

Wat mogelijke onrechtmatige winsten betreft, stelden we vast dat noch de Commissie, noch de vier NMA’s die we bezochten deze in aanmerking namen in hun berekeningen van de boete. Dit is het gevolg van de erkende problemen bij de kwantificering van prijseffecten voor afzonderlijke zaken en de aanzienlijke middelen die hiervoor nodig zouden zijn.

Bijna twee derde van de boetes die de Commissie sinds 2006 in kartelzaken oplegde, bleven onder de 0,99 % van de mondiale jaarlijkse omzet, ruim onder het plafond van 10 % van de jaarlijkse wereldwijde omzet van een onderneming (zie paragraaf 64). Het plafond zelf kan de afschrikwekkende werking in ernstige zaken ook beperken. We stelden bijvoorbeeld vast dat Nederland zijn nationale wetgeving reeds in 2014 had gewijzigd om zijn NMA in staat te stellen in ernstige kartelzaken een boete op te leggen tot 40 % van de jaarlijkse wereldwijde omzet van een onderneming.

Ten tijde van de controle had de Commissie geen algemene evaluatie uitgevoerd van de afschrikwekkende werking van haar boetes. Hoewel de doeltreffendheid van de afschrikkende werking wordt bepaald door de hoogte van de boetes en de waarschijnlijkheid van opsporing, werd in de methode van de Commissie voor de vaststelling van de boetes geen rekening gehouden met de waarschijnlijkheid dat inbreuken worden opgespoord.

De Commissie werkte nauw samen met de nationale mededingingsautoriteiten, maar er is ruimte voor verbetering

Sinds bij Verordening (EG) nr. 1/2003 aan NMA’s de bevoegdheid werd toegekend om antitrustzaken met een grensoverschrijdende context te beoordelen in het kader van de EU-mededingingsregels voerden zij meer dan 85 % van de antitrustonderzoeken in de EU uit en namen zij bijna 90 % van de besluiten (zie bijlage III). Richtlijn (EU) 2019/1, die in januari 2019 werd vastgesteld, was gericht op het versterken van de NMA’s om hen in staat te stellen doeltreffender op te treden bij de handhaving van de EU-mededingingsregels.

We hebben, op basis van beschikbare documenten en gegevens van het ECN en van gesprekken met personeel van de vier NMA’s die we in het kader van deze controle bezochten, beoordeeld of de Commissie en de NMA’s doeltreffend samenwerkten ten aanzien van diverse aspecten die relevant zijn voor de handhaving van de mededingingsregels.

Binnen het ECN (zie paragraaf 12) werkte DG COMP in verschillende werkgroepen nauw samen met de NMA’s. Ondanks het vele contact stemden DG COMP en de NMA’s hun marktmonitoring en sectorale onderzoeken in de gecontroleerde periode niet nauw op elkaar af. DG COMP beschikte niet over duidelijke informatie over welke markten de NMA’s specifiek monitorden en over de vraag of sprake was van overlappingen of leemten in plaats van complementariteit met zijn eigen monitoringswerkzaamheden. DG COMP was ook niet volledig op de hoogte van de handhavingsprioriteiten van de lidstaten en had geen inspanningen verricht om zijn eigen prioritering op die van de lidstaten af te stemmen. Dit was deels het gevolg van het feit dat sommige NMA’s niet bevoegd waren om prioriteiten vast te stellen, ondanks het feit dat zij dit op grond van Richtlijn (EU) 2019/1 in de toekomst mogen doen.

NMA’s moeten de Commissie informeren zodra zij een “formele onderzoeksmaatregel” nemen, teneinde de toewijzing van de zaak aan een mededingingsautoriteit die hiervoor in een goede positie verkeert mogelijk te maken (zie paragraaf 12). De Commissie is van mening dat zij in een bijzonder goede positie verkeert wanneer mededingingsbeperkende praktijken gevolgen hebben voor de mededinging in meer dan drie lidstaten, wanneer deze praktijken nauw verband houden met de EU-wetgeving op andere gebieden, of wanneer sprake is van mogelijke nieuwe mededingingsvraagstukken³⁷. In de praktijk onderzocht elke mededingingsautoriteit echter de zaken die zij had opgespoord en kwam de hertoewijzing van een zaak van NMA’s aan de Commissie slechts in uitzonderlijke gevallen voor. Of een antitrustzaak wordt onderzocht door de Commissie of een NMA kan een aanzienlijke impact hebben op de uitkomst van de procedure, aangezien de procedureregels en de regels voor het vaststellen van boetes niet geharmoniseerd zijn. Bij Richtlijn (EU) 2019/1 zijn echter gemeenschappelijke minimuminstrumenten voor de vaststelling van boetes ingevoerd.

In één zaak stelden we vast dat elf NMA’s vergelijkbare mededingingsproblemen moesten behandelen die dezelfde ondernemingen op de digitale markten betroffen en in een andere zaak was dit voor vier NMA’s het geval. De betrokken NMA’s konden de zaken niet doorverwijzen naar de Commissie, ondanks het feit dat zij de kwestie op efficiëntere en sluitende wijze had kunnen afsluiten (met name wanneer vergelijkbare zaken tegelijkertijd in verschillende lidstaten lopen: een oordeel in het voordeel van een onderneming in één lidstaat kan in andere lidstaten als precedent worden ingeroepen). Het onderzoeken van dergelijke zaken vormde een bijzondere uitdaging voor de NMA’s van kleinere lidstaten, die over onvoldoende middelen en ervaring beschikten om deze markten te onderzoeken. In antwoord hierop stelde de Commissie in 2016 een mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing in, aan de hand waarvan zowel de NMA’s als de Commissie elkaar kunnen informeren over nieuwe mededingingsvraagstukken in lopende zaken. Dit mechanisme werd echter nog niet uitgebreid door NMA’s gebruikt om potentiële zaken eerder te melden.

De Commissie verstrekt slechts zeer beperkte informatie over de verwezenlijking van doelstellingen zoals het welzijn van consumenten

De beoordeling van de prestaties van de Commissie bij de handhaving van de mededingingsregels op de interne markt vergroot de transparantie en verantwoording tegenover het Europees Parlement en andere belanghebbenden en stelt hen in staat feedback te geven. Hiervoor is een duidelijke definitie van de te behalen doelstellingen vereist en het resultaat zou moeten zijn dat wordt vastgestelde welke mogelijkheden er bestaan om de toekomstige besluitvorming te verbeteren.

We hebben onderzocht of de Commissie:

1. een kader had ingesteld voor de beoordeling van de prestaties van haar activiteiten;
2. had gezorgd voor transparantie en verantwoording tegenover haar belanghebbenden door op passende wijze verslag uit te brengen over haar prestaties.

De Commissie werd geconfronteerd met uitdagingen bij de beoordeling van de prestaties van haar handhavingsactiviteiten

Er zijn momenteel geen internationaal erkende normen voor het meten van de prestaties van een mededingingsautoriteit. DG COMP meet de prestaties van zijn handhavingsactiviteiten op het gebied van de controle op concentraties en antitrust als onderdeel van de algemene benadering van de Commissie voor het beoordelen van haar prestaties.

De beoordeling van de prestaties bij de Commissie functioneert op basis van specifieke, meetbare, haalbare, relevante en van een termijn voorziene doelstellingen en omvat verplichte indicatoren om de bijdrage aan de algemene doelstellingen van de Commissie te meten³⁸. Dit kader is echter niet volledig geschikt voor het beoordelen van de prestaties van de handhavingsactiviteiten van DG COMP.

• Omdat de Commissie geen controle heeft over de meeste factoren die de aanleiding vormen voor handhaving van de mededingingsregels (bijvoorbeeld concentratieaanmeldingen, formele klachten en clementieverzoeken) kan de werklast van DG COMP van jaar tot jaar aanzienlijk fluctueren, net zoals het aantal besluiten. Hierdoor was het vanaf het begin lastig voor DG COMP om een referentiewaarde vast te stellen voor het meten van de prestaties, betekenisvolle indicatoren en streefdoelen vast te stellen en de prestaties door de tijd heen te vergelijken.
• De door de Commissie vastgestelde indicator voor de algemene doelstelling “doeltreffende handhaving van de antitrustregels met het oog op de bescherming van het welzijn van consumenten” (zie bijlage IV), die moet bijdragen tot de bredere doelstelling van de Commissie om de werkgelegenheid, groei en investeringen te bevorderen, is het bruto nationaal product (bbp) van de EU. Het uitlichten van de impact op het bbp van de activiteiten van de Commissie enkel op het gebied van mededinging is een lastige opgave. De Commissie heeft modelsimulaties uitgevoerd om de impact van kartel- en concentratiebesluiten op de groei gedurende de periode 2012‑2018 te beoordelen, maar de resultaten hiervan waren aan het einde van deze controle nog niet officieel bekendgemaakt. Deze indicator biedt bovendien geen informatie over het welzijn van consumenten. Het is ook niet mogelijk te achterhalen of het besluit van de Commissie om in één sector van de economie in te grijpen heeft geleid tot een grotere impact op de groei van het bbp dan wanneer zij in een andere sector had ingegrepen. Dergelijke informatie zou echter waardevol zijn voor een efficiënte en prestatiegerichte toewijzing van de middelen van de Commissie.

DG COMP schat het niveau van verwachte rechtstreekse voordelen voor consumenten als gevolg van zijn kartelbesluiten en verbodsbesluiten met betrekking tot concentraties. Deze benadering, die werd ontwikkeld door de OESO³⁹, biedt slechts gedeeltelijk zicht op de impact van de werkzaamheden van de Commissie, aangezien het welzijn van consumenten veel complexer is dan aan de hand van dit proces wordt weerspiegeld. DG COMP zelf erkent de beperkingen van de benadering die het gebruikt: met name de problemen bij het kwantificeren i) van de potentiële besparingen voor consumenten als gevolg van een handhavingsmaatregel op het gebied van antitrust (die geen kartels betreft) en ii) gedeeltelijk als gevolg van het ontbreken van een methode, van de dynamische gevolgen van de besluiten van de Commissie voor de innovatie, kwaliteit en productiviteit.

Er is geen informatie beschikbaar over de verwezenlijking van andere relevante doelstellingen van de handhaving door de Commissie die zijn afgeleid van het VWEU of het strategische plan en die slechts op zeer algemeen niveau zijn gedefinieerd, zoals het “creëren van een eerlijk gelijk speelveld voor ondernemingen op de interne markt”, “rechtszekerheid”, “verbeterde marktintegratie” of “een billijke verdeling van de voordelen van groei tussen consumenten en ondernemingen waarborgen”.

Daarnaast is maar zeer weinig informatie beschikbaar over de manier waarop NMA’s presteren bij de handhaving van de EU-mededingingsregels, omdat er geen gemeenschappelijke benadering bestaat voor de beoordeling van hun prestaties. Bijgevolg heeft geen enkel orgaan een overzicht van de impact van de handhaving van de mededingingsregels in de EU.

Periodieke analyses achteraf van handhavingsbesluiten zijn een belangrijk instrument voor de beoordeling van de globale doeltreffendheid van de werkzaamheden van de Commissie (zie figuur 10). Deze maken bijvoorbeeld een beoordeling mogelijk van de vraag of aannames met betrekking tot marktontwikkelingen na optreden in het kader van een concentratie juist waren, of de vraag of het verbod op een bepaalde mededingingsbeperkende praktijk door een onderneming met een machtspositie daadwerkelijk heeft geleid tot meer concurrerende marktstructuren en voordelen voor consumenten op de langere termijn wat betreft prijs, output, kwaliteit, keuze of innovatie. Dergelijke beoordelingen, met inbegrip van geleerde lessen, kunnen bijdragen tot de verbetering van de toekomstige besluitvorming en een verbeterde verantwoording door de Commissie⁴⁰. We stelden vast dat de Nederlandse NMA in een paar geselecteerde zaken evaluaties achteraf had uitgevoerd. De andere drie bezochte NMA’s voerden dergelijke activiteiten niet of zeer beperkt uit.

© OESO (2016), “Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”.

In de gecontroleerde periode voerde de Commissie een beperkt aantal evaluaties achteraf uit inzake de effecten van optreden op geselecteerde energie- en telecommarkten en inzake de markt van harddiskdrives⁴¹. De zaken werden echter niet gekozen als onderdeel van een strategische benadering voor de uitvoering van evaluaties. Omdat de evaluatie niet gebaseerd was op een onderzoek van een representatieve steekproef van besluiten van de Commissie, konden hieruit geen lessen worden getrokken waarmee bij toekomstige werkzaamheden rekening kon worden gehouden.

De verslaglegging van de Commissie was meer gericht op activiteiten dan op impact

De Commissie brengt jaarlijks verslag uit aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over haar activiteiten in het kader van het mededingingsbeleid⁴². Los daarvan neemt DG COMP, als onderdeel van de algemene verslaglegging door de Commissie over de prestaties, in zijn jaarlijkse activiteitenverslagen informatie op over de belangrijkste resultaten van zijn werkzaamheden⁴³.

Beide verslagen bieden een informatieve, maar niet-uitputtende samenvatting van de activiteiten die de Commissie heeft uitgevoerd op het gebied van het mededingingsbeleid; ze bevatten gedetailleerde informatie over de belangrijkste beleidsontwikkeling en over belangrijke handhavingsbesluiten die tijdens het voorgaande jaar zijn genomen of onderzoeken die toen werden ingesteld. Andere belangrijke informatie bevatten zij echter niet, zoals i) het aantal lopende antitrustonderzoeken aan het einde van het verslagleggingsjaar en ii) de voorraad aan antritrustzaken. Ze bieden ook zeer weinig informatie over de impact van de besluiten en daarmee over de verwezenlijking van algemene beleidsdoelstellingen, zoals het effect op prijzen of op de kwaliteit van producten of diensten.

Zoals hierboven opgemerkt (paragraaf 73), nemen de NMA’s de meeste handhavingsbesluiten op basis van de EU-mededingingsregels. De NMA’s brengen echter op uiteenlopende wijzen verslag uit over hun activiteiten, omdat de Commissie en de NMA’s geen standaardmanier zijn overeengekomen voor het presenteren van de activiteiten of het beschrijven van hun prestaties. Als gevolg hiervan beschikken belanghebbenden nauwelijks over informatie over de omvang van deze samenwerking en het succes ervan.

We stelden ook vast dat het ontbreken van een kader voor onafhankelijke beoordeling van de prestaties van mededingingsautoriteiten in de EU betekent dat er geen onafhankelijke en regelmatige beoordeling wordt uitgevoerd van de doeltreffendheid van de bijdrage van de Commissie aan de verwezenlijking van de strategische doelstellingen op het gebied van handhaving. In 2005 voerde de OESO een collegiale toetsing uit bij de Commissie, met deskundigen die beoordeelden hoe zij problemen ten aanzien van de mededinging en regelgeving aanpakte⁴⁴.

Conclusies en aanbevelingen

De Commissie maakte over het algemeen goed gebruik van haar handhavingsbevoegdheden op het gebied van de controle op concentraties en antitrustprocedures en pakte mededingingsbezwaren goed aan met haar besluiten. Haar capaciteiten voor de monitoring van markten en het vaststellen van nieuwe antitrustzaken waren echter beperkt. De steeds grotere hoeveelheden gegevens die in het kader van procedures moeten worden verwerkt, het opkomen van digitale markten en beperkingen ten aanzien van de beschikbare handhavingsinstrumenten vormden uitdagingen voor de handhavingscapaciteiten van de Commissie en zijn nog niet volledig aangepakt. Daarnaast is er, ondanks de over het algemeen nauwe samenwerking met de NMA’s, ruimte voor een betere coördinatie. Om de voordelen aan burgers uit te leggen en aan te tonen, richtte de Commissie zich in haar openbare verslaglegging meer op activiteiten dan op impact.

Om inbreuken op de antitrustregels vast te stellen, reageerde de Commissie niet alleen op ontvangen klachten of marktinformatie, maar handelde zij ook op eigen initiatief. Gezien het grote aantal ontvangen klachten en andere informatie, waren de middelen die beschikbaar waren voor de eigen opsporing van antitrustzaken relatief beperkt. Het aantal nieuwe op eigen initiatief geopende antitrustzaken neemt sinds 2015 af. De Commissie toonde niet aan dat zij een consistente benadering toepaste voor de monitoring van de markt (zie de paragrafen 24-30).

De Commissie zorgde voor stimulansen om meldingen van externe partijen (d.w.z. marktdeelnemers of consumenten) van mogelijke inbreuken op de antitrustregels aan te moedigen, maar het gebruik van het belangrijkste instrument (de “clementieregeling”) nam sinds 2015 af (zie de paragrafen 31-36).

Gezien het grote aantal potentiële antitrustzaken en de beperkte middelen selecteert de Commissie zaken die in aanmerking komen voor onderzoek. De Commissie past criteria toe om zaken te prioriteren, maar deze waren niet duidelijk gewogen om te waarborgen dat die antitrustzaken werden geselecteerd die het grootste risico vormden voor de mededinging of het welzijn van consumenten op de interne markt (zie de paragrafen 37 en 38).

Om te zorgen voor een hoog niveau van handhaving, is een passende opsporing van inbreuken een noodzakelijke eerste stap. De Commissie moet derhalve een proactievere benadering volgen door marktrelevante informatie op een consistente en kostenefficiënte wijze te verzamelen en te verwerken en zaken te selecteren op basis van duidelijk gewogen criteria, bijvoorbeeld door middel van het gebruik van een puntensysteem.

Tijdpad: eind 2022

De Commissie heeft de controle op concentraties voor minder riskante transacties (d.w.z. de meerderheid van de transacties) vereenvoudigd en de mogelijkheden in kaart gebracht voor een verdere stroomlijning van de procedures. Zij heeft hier echter nog geen gevolg aan gegeven. De Commissie rondde haar evaluaties van concentraties binnen de wettelijke termijnen af. Omdat zij te maken kreeg met een toenemend aantal concentraties van ondernemingen en steeds meer gegevens die moesten worden geanalyseerd, verkeerde zij echter niet altijd in een positie om controles uit te voeren van de nauwkeurigheid van alle verstrekte informatie gezien het gebrek aan middelen en de hoeveelheid te verifiëren informatie. De Commissie heeft tot nu toe niet in detail gekeken naar de kosten en baten van de invoering van vergoedingen voor de aanmelding van concentraties als autonome bron voor de financiering van haar controle op concentraties (zie de paragrafen 40-46).

Omdat de EU-dimensie van een transactie in de EU-wetgeving louter wordt gedefinieerd aan de hand van de jaarlijkse omzet van de fuserende partijen, vielen bepaalde transacties met relevantie voor de interne markt buiten de toetsing door de Commissie (zie paragraaf 47).

De antitrusthandhaving vindt van oudsher pas plaats nadat zich een mededingingsvraagstuk voordoet. Hoewel met de antitrustbesluiten van de Commissie die wij hebben onderzocht mededingingsbezwaren werden aangepakt, duurden de procedures van de Commissie over het algemeen lang. Lange procedures kunnen negatieve gevolgen hebben voor de doeltreffendheid van de handhaving van de mededingingsregels, met name op de snelgroeiende digitale markten, waar een snelle reactie nodig is om mogelijke schade te voorkomen. De redenen voor de vertragingen lagen niet alleen bij de Commissie, maar ook bij de ondernemingen die werden onderzocht. Hoewel de Commissie aanzienlijke inspanningen leverde om de procedures te versnellen, en om een toenemende hoeveelheid informatie en gegevens te verwerken, waren deze inspanningen niet volledig succesvol (zie de paragrafen 48-56).

Volgens de huidige antitrustregels is een optreden vooraf niet toegestaan en de voorwaarden voor het gebruik van voorlopige maatregelen (d.w.z. ondernemingen verplichten verdachte gedragingen te stoppen terwijl de zaak wordt onderzocht) maken het gebruik hiervan lastig. Daarnaast heeft de Commissie, hoewel de opkomst van digitale markten heeft geleid tot nieuwe uitdagingen voor de mededinging ten aanzien waarvan vanouds gebruikelijke aannames over markten en daadwerkelijke mededinging moesten worden aangepast, haar richtsnoeren, mededelingen en groepsvrijstellingsverordeningen nog niet bijgewerkt om in te spelen op deze nieuwe kenmerken en om de rechtszekerheid voor ondernemingen te verbeteren en de besluitvorming van NMA’s te ondersteunen (zie de paragrafen 57-63).

Tot slot is doeltreffende handhaving afhankelijk van de afschrikwekkende aard van de opgelegde boetes. Hoewel de absolute bedragen van de door de Commissie opgelegde boetes behoren tot de hoogste ter wereld, heeft zij de afschrikwekkende werking hiervan nog niet geëvalueerd (zie de paragrafen 64-72).

Om alle mededingingsproblemen in het kader van de EU-controle op concentraties op efficiënte wijze aan te pakken en sneller te reageren op de ontwikkeling van markten, en met name de digitale markten, moet de Commissie de volgende maatregelen nemen:

1. de concentratieprocedures en het beheer van zaken verder optimaliseren met het oog op het afdekken van alle transacties die relevant zijn voor de interne markt en een gedetailleerde analyse uitvoeren van de kosten en baten van het in rekening brengen van vergoedingen voor het aanmelden van concentraties;
2. haar instrumenten voor optreden op het gebied van antitrust versterken en mededelingen en richtsnoeren, evenals groepsvrijstellingsverordeningen bij het vervallen hiervan, bijwerken om rekening te houden met de nieuwe marktrealiteiten (voornamelijk die realiteiten die het gevolg zijn van de digitale markten);
3. een onderzoek uitvoeren naar de afschrikkende werking van haar boetes en waar nodig haar methode voor het vaststellen van de boetes bijwerken.

Tijdpad: uiterlijk medio 2024 of bij het vervallen van de relevante groepsvrijstellingsverordeningen voor b)

De NMA’s nemen de meeste besluiten in zaken waarop EU-mededingingsregels van toepassing zijn. Zij werkten goed samen met de Commissie, maar er was geen sprake van nauwe coördinatie van de marktmonitoring en de Commissie had weinig kennis van de handhavingsprioriteiten van de NMA’s. Hertoewijzing van zaken kwam slechts zelden voor en het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing, dat in 2016 werd ingevoerd voor wederzijdse informatie over kwesties in lopende zaken, werd nog niet uitgebreid gebruikt door de NMA’s en kon dus niet worden gebruikt voor een betere toewijzing van zaken (zie de paragrafen 73-77).

Om het volledige potentieel van het ECN te benutten, moet de Commissie de marktmonitoring beter afstemmen met de NMA’s en de informatieuitwisseling over prioriteiten binnen het ECN verbeteren om de transparantie te vergroten en naar complementariteit te streven, en zorgen voor de bevordering van i) een beter gebruik van het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing, evenals ii) een toewijzing van zaken (met name op complexe digitale markten) die voorkomt dat veel mededingingsautoriteiten zich bezighouden met vergelijkbare gedragingen van dezelfde onderneming.

Tijdpad: 2022

In de EU-wetgeving zijn slechts algemene doelstellingen voor het mededingingsbeleid in de EU vastgesteld. DG COMP moet de prestaties van zijn handhavingsactiviteiten meten overeenkomstig de algemene benadering van de Commissie voor het beoordelen van haar prestaties. Vanwege de aard van de handhaving van de mededingingsregels en een gebrek aan geschikte gegevens was het echter lastig voor DG COMP om een referentiewaarde vast te stellen voor het meten van de prestaties, betekenisvolle indicatoren en streefdoelen vast te stellen en de prestaties door de tijd heen te vergelijken (zie de paragrafen 78-84).

De Commissie voerde niet regelmatig evaluaties achteraf uit van de doeltreffendheid van haar besluiten, hoewel dit zou bijdragen tot de verbetering van de toekomstige besluitvorming en een betere toewijzing van de middelen (zie de paragrafen 85 en 86).

De Commissie brengt verslag uit over de resultaten van haar handhavingswerkzaamheden in haar jaarverslag over het mededingingsbeleid en, los daarvan, in het jaarlijkse activiteitenverslag van DG COMP. Beide verslagen zijn echter gericht op activiteiten in plaats van op impact en zelfs ten aanzien van deze activiteiten ontbreekt belangrijke informatie (bijv. lopende onderzoeken aan het einde van het verslagleggingsjaar, de voorraad aan zaken, enz.). Tot slot worden er geen regelmatige onafhankelijke beoordelingen uitgevoerd van de prestaties van de mededingingsautoriteiten in de EU, zoals collegiale toetsingen (zie de paragrafen 87-90).

Teneinde de transparantie en verantwoording tegenover het Europees Parlement en de burgers te verbeteren, moet de Commissie:

1. regelmatig evaluaties achteraf uitvoeren van de prestaties van haar handhavingsbesluiten, met inbegrip van de impact hiervan;
2. samen met de NMA’s een benadering ontwikkelen voor regelmatige onafhankelijke beoordelingen van de verwezenlijking van strategische doelstellingen voor de handhaving, bijvoorbeeld in de vorm van collegiale toetsingen.

Tijdpad: 2023 voor a) en 2024 voor b)

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Alex Brenninkmeijer, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 6 oktober 2020.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

Bijlagen

Bijlage I — Wettelijke doelstellingen van de EU-handhaving van de mededingingsregels

Bijlage II — Belangrijke verwijzingen naar de EU-mededingingsregels

Bijlage III — Onderzoeken en ontwerpbesluiten die in de periode 2010‑2019 zijn gemeld via het ECN

Bijlage IV — Prestatie-indicatoren voor de controle op concentraties en antitrustprocedures van DG COMP

Acroniemen en afkortingen

Bbp: bruto binnenlands product

DG COMP: Europese Commissie — directoraat-generaal Concurrentie

ECN: Europees Mededingingsnetwerk (European Competition Network — netwerk van de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten van de lidstaten)

NMA: nationale mededingingsautoriteit

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Verklarende woordenlijst

Antitrust: een gebied van het mededingingsrecht en -beleid waarop mededingingsbeperkende praktijken (zoals kartels) en het misbruik van een machtspositie op de markt worden aangepakt.

Bruto binnenlands product: een standaardindicator van de welvaart van een land: de monetaire waarde van alle goederen en diensten die binnen een specifieke periode binnen de economie worden geproduceerd.

Clementie: het beginsel waarbij onder bepaalde voorwaarden kan worden afgezien van aan ondernemingen in een kartel opgelegde boetes of deze kunnen worden verlaagd wanneer de ondernemingen meewerken met de antitrustautoriteiten bij hun onderzoek.

Concentratie: het samenvoegen van ondernemingen door middel van de opname van de ene onderneming door de andere of door middel van de oprichting van een nieuwe entiteit, met als gevolg dat de markt wordt geconcentreerd.

Consument: een eindgebruiker van een goed of dienst of een indirecte gebruiker, zoals een producent of detailhandelaar.

Corrigerende maatregel: de manier waarop een mededingingsbezwaar als gevolg van een concentratie of in een antitrustzaak wordt opgelost.

Groepsvrijstellingsverordeningen: EU-verordeningen waarin bepaalde soorten beperkende overeenkomsten worden toegestaan die anders verboden zouden zijn. Groepsvrijstellingsverordeningen hebben een beperkte geldigheidsduur en de Commissie evalueert deze regelmatig.

Kartel: een groep fabrikanten of leveranciers die gecoördineerde maatregelen neemt om de marktprijzen op een bepaald niveau te houden of om de mededinging op andere wijzen te beperken, zoals de beperking van de productie of de verdeling van markten of klanten.

Mededinging: een situatie op een markt waarbij meerdere onafhankelijke leveranciers van goederen of diensten concurreren om klanten aan te trekken.

Onderneming: een entiteit, zoals een bedrijf, die goederen of diensten aanbiedt op een bepaalde markt.

Particuliere schadevergoedingsprocedure: het instellen door particulieren en ondernemingen van een vordering tot de vergoeding van schade die voortvloeit uit de schending van de mededingingsregels.

Voorlopige maatregelen: maatregelen die de Commissie in staat stellen een onderneming op te dragen gedragingen te beëindigen die zij op het eerste gezicht onrechtmatig acht.

Controleteam

Alex Brenninkmeijer (ERK-lid)

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Alex Brenninkmeijer en gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De controle werd geleid door ERK-lid Alex Brenninkmeijer, ondersteund door Raphael Debets, kabinetschef, Di Hai, kabinetsattaché, en Marion Colonerus, hoofdmanager.

Sven Kölling was taakleider. Het controleteam bestond uit Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov en Giorgos Tsikkos. Richard Moore verleende taalkundige ondersteuning.

Voetnoten

¹ Artikel 101, lid 1, VWEU (PB C 326 van 26.10.2012, blz. 47).

² Artikel 101, lid 3, VWEU. De Commissie kan over het algemeen bepaalde soorten overeenkomsten of zakelijke praktijken erkennen als bevorderend voor de mededinging en deze vrijstellen van het algemene verbod (“groepsvrijstellingsverordeningen”) of in afzonderlijke zaken beoordelen of de positieve gevolgen voor de mededinging van een overeenkomst zwaarder wegen dan de negatieve gevolgen ervan.

³ Artikel 102 VWEU.

⁴ Zie bijlage I voor de wettelijke doelstellingen van de EU-handhaving van de mededingingsregels.

⁵ Artikel 105 VWEU en Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB L 1 van 4.1.2003, blz. 1).

⁶ Strategisch plan 2016‑2020 van het directoraat-generaal Concurrentie, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf

⁷ Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (de “EG-concentratieverordening”) (PB L 24 van 29.1.2004, blz. 1).

⁸ Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1/2003.

⁹ Richtlijn (EU) 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt, PB L 11 van 14.1.2019, blz. 3.

¹⁰ Artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1/2003.

¹¹ Artikelen 53-65 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PB L 1 van 3.1.1994, blz. 3).

¹² Artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1/2003.

¹³ Artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1/2003.

¹⁴ Artikel 1 van de concentratieverordening. Dit is als regel i) een omzet van meer dan 5 miljard EUR die over de gehele wereld door alle fuserende ondernemingen tezamen is behaald en ii) een EU-brede omzet van ten minste twee van de betrokken ondernemingen afzonderlijk van meer dan 250 miljoen EUR. Transacties vallen ook onder de EU-controle op concentraties wanneer de fuserende ondernemingen i) een omzet over de gehele wereld van meer dan 2,5 miljard EUR hebben behaald, ii) een gezamenlijke omzet van meer dan 100 miljoen EUR in elk van ten minste drie lidstaten hebben behaald, iii) een omzet van meer dan 25 miljoen EUR hebben behaald voor ten minste twee van de ondernemingen in elk van de lidstaten die in aanmerking zijn genomen onder ii), en iv) een EU-brede omzet van meer dan 100 miljoen EUR hebben behaald voor ten minste twee van de ondernemingen afzonderlijk.

¹⁵ Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland en Portugal.

¹⁶ We hebben onlangs het toezicht van de Commissie op de staatssteun aan financiële instellingen onderzocht. Zie Speciaal verslag nr. 21/2020: “Toezicht op staatssteun aan financiële instellingen in de EU: behoefte aan een geschiktheidscontrole”: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_NL.pdf. In 2016 hebben we de staatssteunregels in het kader van het cohesiebeleid gecontroleerd. Zie Speciaal verslag nr. 24/2016 “Meer inspanningen nodig om te zorgen voor grotere bekendheid en voor naleving van de staatssteunregels in het kader van het cohesiebeleid”: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_NL.pdf

¹⁷ Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1/2003.

¹⁸ Tussen 2010 en 2018 werd het aantal posten binnen DG COMP in beperkte mate verlaagd van 830 tot 804. Op 31 december 2018 had DG COMP 77 posten in karteleenheden, 171 posten in operationele antitrusteenheden voor niet-kartelzaken en 117 posten in operationele concentratie-eenheden.

¹⁹ Sinds 2005 heeft de Commissie sectorale onderzoeken uitgevoerd voor financiële diensten (2005), in de energiesector (2005‑2007), in de farmaceutische sector (2008) en voor e-handel (2015); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html

²⁰ Richtlijn 2014/104/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2014 betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie (PB L 349 van 5.12.2014, blz. 1).

²¹ In de EU‑28 bestaan beloningsregelingen voor klokkenluiders in Hongarije, Litouwen, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk.

²² Richtsnoeren betreffende de handhavingsprioriteiten van de Commissie bij de toepassing van artikel 82 van het EG-Verdrag op onrechtmatig uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie (PB C 45 van 24.2.2009, blz. 7).

²³ De termijn voor de afsluiting van een fase II-onderzoek is 90 dagen, met enkele mogelijkheden voor verlenging tot een maximale duur van 125 werkdagen.

²⁴ Wetgevingsvoorstel tot vaststelling van het programma voor de eengemaakte markt, het concurrentievermogen van ondernemingen, met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen, en Europese statistieken, en tot intrekking van de Verordeningen (EU) nr. 99/2013, (EU) nr. 1287/2013, (EU) nr. 254/2014, (EU) nr. 258/2014, (EU) nr. 652/2014 en (EU) 2017/826 van 7.6.2018.

²⁵ Europese Commissie, “Competition policy for the digital era”, een verslag van Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye en Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ Duitsland en Oostenrijk besloten in 2017 de nationale wetgeving te wijzigen en ook rekening te houden met de waarde van een concentratie.

²⁷ De mediaan is 3,8 jaar.

²⁸ Verklaring van het Europees Comité voor gegevensbescherming van 27.8.2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_en.pdf

²⁹ “Big data: Bringing competition policy to the digital era”, DAF/COMP(2016)14, OESO, 2016.

³⁰ Zie het eindverslag van de door de Commissie ingestelde deskundigengroep, getiteld “Competition Policy for the Digital Era”, waarin uitdagingen zijn vastgesteld en aanbevelingen zijn gedaan.

³¹ Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1/2003.

³² Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht (PB C 372 van 9.12.1997, blz. 5).

³³ Richtsnoeren betreffende de handhavingsprioriteiten van de Commissie bij de toepassing van artikel 82 van het EG-Verdrag op onrechtmatig uitsluitingsgedrag door ondernemingen met een machtspositie (PB C 45 van 24.2.2009, blz. 7).

³⁴ Verordening (EU) nr. 330/2010 van de Commissie van 20 april 2010 betreffende de toepassing van artikel 101, lid 3, VWEU (PB L 102 van 23.4.2010, blz. 1). De geldigheidsduur van de verordening verstrijkt op 31 mei 2022.

³⁵ Memorandum van oktober 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities

³⁶ Artikel 23, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1/2003.

³⁷ Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (ECN-mededeling) (PB C 101 van 27.4.2004, blz. 43).

³⁸ Zie bijlage IV voor een lijst van prestatie-indicatoren van DG COMP voor de controle op concentraties en antitrust.

³⁹ “Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities”, OESO, april 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf

⁴⁰ OESO (2016), “Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”, http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf

⁴¹ Zie http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html voor meer informatie.

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ “OECD Country Studies - European Commission - Peer Review of Competition Law and Policy”, http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf

⁴⁵ Richtlijn (EU) 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (Voor de EER relevante tekst.) PE/42/2018/REV/1, PB L 11 van 14.1.2019, blz. 3.

⁴⁶ Zie https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Zie https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Hierbij gaat het onder meer om de bekendmaking marktbepaling voor antitrust- en concentratiezaken in verschillende sectoren; de verticale groepsvrijstellingsverordening van de Commissie en de bijbehorende verticale richtsnoeren, de groepsvrijstellingsverordening inzake onderzoek en ontwikkeling en de groepsvrijstellingsverordening specialisatieovereenkomsten van de Commissie (de horizontale groepsvrijstellingsverordeningen) en de bijbehorende horizontale richtsnoeren; de groepsvrijstellingsverordening motorvoertuigen van de Commissie, het nieuwe mededingingsinstrument, de evaluatie van procedurele en jurisdictionele aspecten van de EU-concentratiecontrole, het witboek over buitenlandse subsidies.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_en.

⁵¹ Zie https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Zie https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Zie werkdocument: Alemani, E., et al. (2013), "New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries", werkdocumenten van de afdeling Economische Zaken van de OESO, nr. 1104, OECD Publishing, Parijs, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OESO 2014, http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Haar meest recente verslag over de doeltreffendheid van agentschappen is gepubliceerd in 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Zie Ilzkovitz et al. (2020), “The macroeconomic and sectoral impact of competition policy”, hoofdstuk 13 in Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Het gaat onder meer om de bekendmaking marktbepaling van de Commissie voor zowel antitrust- als concentratiezaken in verschillende sectoren; de verticale groepsvrijstellingsverordening van de Commissie en de bijbehorende verticale richtsnoeren, de groepsvrijstellingsverordening inzake onderzoek, ontwikkeling en specialisatie van de Commissie (samen „HBER’s”) en de bijbehorende horizontale richtsnoeren; de groepsvrijstellingsverordening motorvoertuigen van de Commissie, het nieuwe mededingingsinstrument, de evaluatie van procedurele en jurisdictionele aspecten van de EU-concentratiecontrole en het witboek over buitenlandse subsidies.

⁵⁹ Zie persbericht op https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_20_977.

Tijdschema

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen:

Figuur 10: © OESO (2016), “Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions”,
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Deze vertaling is niet door de OESO gemaakt en mag niet als een officiële vertaling van de OESO worden beschouwd. De OESO is niet aansprakelijk voor inhoud of fouten in deze vertaling.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.