Valobservatörsuppdrag – ansträngningar har gjorts för att följa upp rekommendationer men övervakningen behöver bli bättre

Sammanfattning

I

Valobservation är ett viktigt verktyg för att främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen. Väl genomförda val kan bidra till fredlig överföring av politisk makt. Europeiska unionen (EU) observerar val i hela världen i dessa syften.

II

EU:s valobservatörsuppdrag lämnar ett offentligt preliminärt uttalande strax efter valdagen, och två månader senare kommer en övergripande slutrapport som innehåller rekommendationer om hur ramarna kan förbättras inför framtida val. Rekommendationerna lämnas till värdlandets myndigheter som inte är formellt skyldiga att genomföra dem. Det är dock avgörande att rekommendationerna följs upp för att valobservationen ska få så stor effekt som möjligt. Om värdlandet inte tar itu med bristerna i valprocessen finns det risk att problemen kvarstår och även förvärras inför framtida val.

III

Det främsta syftet med revisionen var att bedöma huruvida Europeiska utrikestjänsten och Europeiska kommissionen hade tillhandahållit stöd för värdländernas genomförande av rekommendationerna. I det syftet omfattade revisionen uppföljningen av EU:s valobservatörsuppdrag i fyra länder: Ghana, Jordanien, Nigeria och Sri Lanka, med inriktning på valobservationer efter 2010.

IV

Vi undersökte huruvida rekommendationerna hade formulerats och presenterats på ett sätt som underlättade genomförandet. I samband med det bedömde vi också huruvida samråd angående rekommendationerna hade hållits med berörda parter i värdländerna i syfte att främja lokalt egenansvar och därigenom öka sannolikheten för att rekommendationerna genomförs. Därefter kontrollerade vi om utrikestjänsten och Europeiska kommissionen hade använt de verktyg som stod till buds för att stödja genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag. Vi kom fram till att de viktigaste verktygen var valuppföljningsuppdrag, politisk dialog och valstöd. Slutligen bedömde vi de ansträngningar som gjorts för att övervaka resultaten på plats.

V

Vi konstaterade att utrikestjänsten och kommissionen hade gjort skäliga ansträngningar för att stödja genomförandet av valobservatörsuppdragens rekommendationer och att de hade använt de verktyg som stod till buds för detta syfte. Presentationen av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag har förbättrats på senare år, men det behövs mer samråd ute på fältet. Utrikestjänsten och kommissionen förde en politisk dialog och tillhandahöll valstöd för att underlätta genomförandet av rekommendationerna, men man sände inte ut valuppföljningsuppdrag så ofta som man hade kunnat. Slutligen finns det ingen central översikt över rekommendationerna och heller ingen systematisk bedömning av deras genomförandestatus.

VI

Utifrån iakttagelserna i denna rapport rekommenderar vi bland annat att utrikestjänsten

• genom en systematisk kvalitetskontroll av slutrapportens format före offentliggörandet ser till att EU:s valobservatörsuppdrag följer riktlinjerna och mallen för utformningen,
• systematiskt ser till att kärnteamet samråder med berörda parter i värdlandet om rekommendationerna innan rapporten färdigställs,
• ser till att rundabordskonferensen med berörda parter hålls minst fyra arbetsdagar efter att rapporten offentliggjorts, så att deltagarna hinner ta del av rapporten och sätta sig in i rekommendationerna inför mötet,
• där så är möjligt sänder ut valuppföljningsuppdrag vid en lämplig tidpunkt mellan val till alla värdländer för EU:s valobservatörsuppdrag, förutsatt att den politiska och säkerhetsrelaterade situationen i värdlandet tillåter det,
• inrättar ett centralt register över rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag,
• regelbundet följer framstegen i genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag.

Inledning

Om EU:s valobservatörsuppdrag

01

Valobservation är ett viktigt verktyg för att främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen. Väl genomförda val kan bidra till fredlig överföring av politisk makt. Europeiska unionen (EU) observerar val i hela världen i dessa syften. Sedan metoderna för EU:s valobservationer fastställdes år 2000 har EU sänt ut 138 valobservatörsuppdrag¹ till 66 länder i Afrika, Mellanöstern, Asien och Latinamerika.

02

I FN:s principförklaring beskrivs valobservation som systematisk, omfattande och noggrann insamling av information, opartisk och professionell analys av den insamlade informationen och slutsatser om valprocessers egenskaper baserat på högsta standard för korrekt information och opartisk analys².

03

I handboken för EU:s valobservation (Handbook for EU Election Observation, nedan kallad handboken) beskrivs bakgrunden till EU:s valobservatörsuppdrag så här: Val möjliggör för folkets vilja att komma till fritt uttryck i valet av regering, ger grupper möjlighet att uttrycka sin politiska röst i konkurrens med andra utan tillgripande av våld och bidrar till en fredlig överföring av politisk makt. I detta avseende kan EU:s valobservatörer komplettera och förstärka EU:s övriga initiativ för krishantering och fredsbyggande i partnerländer³.

04

Utan att ingripa i själva valorganisationen samlar EU:s valobservatörer in och analyserar fakta om valprocessen och lämnar en oberoende bedömning.

05

Efter en inbjudan från ett värdland sänder EU ut ett valobservatörsuppdrag endast om man anser att ett observatörsuppdrag skulle vara värdefullt och kan hjälpa till att stärka den demokratiska processen. Innan en inbjudan godtas utför EU ett undersökningsuppdrag, vanligen fyra till sex månader före valdagen, för att avgöra om ett fullskaligt valobservatörsuppdrag skulle vara värdefullt, tillrådligt och genomförbart. Vid undersökningsuppdraget, som brukar pågår i två veckor, bedöms också i vilken mån eventuella tidigare rekommendationer har genomförts i de fall det rör sig om återkommande valobservatörsuppdrag.

06

Ibland kan EU besluta att följa en valprocess på nära håll även om inte alla villkor för att sända ut ett valobservatörsuppdrag (avseende t.ex. säkerhetsförhållanden) är uppfyllda. I andra fall kan det hända att utrikestjänsten, även om villkoren är uppfyllda, inte ser behov av ett fullskaligt valobservatörsuppdrag⁴. Det finns andra typer av uppdrag som kan sändas ut. Om det finns säkerhetsproblem övervägs en valutvärderingsgrupp. EU kan också sända ut ett mindre uppdrag, såsom ett valexpertuppdrag. Valexpertuppdrag utförs av team bestående av två till fyra experter som gör samma typ av bedömning av valprocessen som ett valobservatörsuppdrag men de gör inga observationer ute i vallokalerna på valdagen. Valexpertuppdragens resultat offentliggörs inte, men vissa valexpertuppdrag ger rekommendationer till värdlandets myndigheter. Valutvärderingsgrupper utför heller inga systematiska observationer ute i vallokalerna på valdagen, men de liknar EU:s valobservatörsuppdrag på så sätt att de består av ett kärnteam och eventuellt en chefsobservatör som har sin bas i huvudstaden.

07

Europeiska unionen kan också sända ut valuppföljningsuppdrag vid tidpunkter mellan val som en del av den övergripande uppföljningsverksamheten. Valuppföljningsuppdragets främsta uppgift är att bedöma genomförandet av de rekommendationer som lämnats av EU:s tidigare valobservatörsuppdrag. Valuppföljningsuppdrag är små uppdrag som utförs av en uppdragschef (normalt en chefsobservatör), en valexpert/politisk expert, en juridisk expert och eventuellt en pressekreterare. De åtföljs också av representanter från utrikestjänstens enhet för demokrati och valobservation och, där så är möjligt, från Europeiska kommissionen. Kommissionen bör fokusera på det stöd som EU och dess medlemsstater erbjuder och överväga möjliga åtgärder som kan finansieras genom framtida programplanering. Detta innefattar kortsiktiga åtgärder inför kommande val, i enlighet med rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag. Valuppföljningsuppdrag kan också lämna ytterligare rekommendationer som bygger på de framsteg som gjorts och sätter nytt fokus på de mest akuta frågorna inför kommande val.

EU-institutionernas roll och EU:s valobservatörsuppdrags oberoende

08

Den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik/kommissionens vice ordförande har det politiska ansvaret för att årligen besluta om vilka länder som ska prioriteras för EU:s valobservationer (efter samråd med medlemsstaterna och Europaparlamentet), fattar de slutliga besluten om att sända ut valobservatörsuppdrag och övervakar hur EU:s valobservatörsuppdrag fungerar på ett övergripande plan.

09

EU:s valobservatörsuppdrag leds vanligen av en ledamot av Europaparlamentet, som utses av den höga representanten/vice ordföranden och fungerar som chefsobservatör för uppdraget. Utrikestjänsten ger stöd i politiska frågor och valfrågor medan tjänsten för utrikespolitiska instrument ansvarar för operativa, säkerhetsmässiga och ekonomiska aspekter.

10

I handboken⁵ anges att EU:s valobservatörer måste vara strikt opartiska och inte visa sympatier för någon sida i en valprocess. Där sägs också att EU:s valobservatörsuppdrag är politiskt oberoende från alla eventuella EU-finansierade projekt för tekniskt stöd som bedrivs i det land som observeras⁶ Valobservatörernas oberoende är också inskrivet i FN:s principförklaring⁷

11

EU:s valobservatörsuppdrag skiljer ut sig i det att de är oberoende i förhållande till EU. Observatörsuppdrag från andra grupper, såsom OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), Samväldet, Cartercentret och Afrikanska unionen, kommenterar valprocessen på sin huvudorganisations vägnar. EU:s valobservatörsuppdrag uttalar sig däremot inte på EU:s vägnar. I handboken anges att EU:s valobservatörsuppdrag är politiskt oberoende i sina iakttagelser och slutsatser. EU:s valobservatörsuppdrag arbetar i nära samarbete med EU:s institutioner men under ett eget mandat som är åtskilt från utrikestjänsten, Europeiska kommissionen och EU-delegationen i landet⁸.

Rättslig och administrativ ram för EU:s valobservatörsuppdrag

12

EU:s valobservationer styrs av principerna om demokrati, rättsstaten, mänskliga rättigheter, jämställdhet mellan könen och grundläggande friheter, i enlighet med fördragen⁹. De styrs också av Cotonouavtalet¹⁰.

13

EU:s valobservatörsuppdrag regleras mer i detalj av förordningen om inrättande av ett finansieringsinstrument för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen (EIDMR-förordningen)¹¹. Där beskrivs valobservatörsuppdragens mål på följande sätt: ”De är de bäst placerade åtgärderna för både en välgrundad bedömning av valprocesser och rekommendationer för en ytterligare förbättring av valprocesserna inom ramen för unionssamarbete och politisk dialog med tredjeländer.”

14

Efter att EIDMR-förordningen antagits 2014 följde kommissionens beslut om genomförandebestämmelser för EU:s valobservatörsuppdrag¹² med bilaga, som innehöll närmare bestämmelser främst om valobservatörspersonalens roller och ersättningar.

15

Även om många aspekter som berör EU:s valobservatörsuppdrag har förändrats sedan dess, till exempel den institutionella strukturen enligt Lissabonfördraget, är kommissionens meddelande från år 2000¹³ fortfarande det främsta vägledande dokumentet i fråga om valobservatörsuppdragens mål och metoder. I det meddelandet fastställs den övergripande politiska ramen för EU:s valobservatörsuppdrag.

16

Den utförligaste metodramen för EU:s valobservatörsuppdrag är handboken. Efter att den hade antagits offentliggjordes den först 2002 och har sedan dess reviderats vid två tillfällen, 2008 och 2016.

17

Kommissionens meddelande har sedan det antogs kompletterats med andra formella dokument som fastställer mål för valobservation. De viktigaste tilläggen är rådets slutsatser från 2009 om stöd för demokrati i EU:s yttre förbindelser och EU:s strategiska ram och handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati från 2012 (uppdaterad för perioden 2015–2019). Med dessa dokument förstärktes inriktningen på uppföljning av EU:s valobservatörsuppdrag och EU-medlemsstaternas samarbete i det avseendet.

Finansiering av EU:s valobservatörsuppdrag

18

EU:s valobservatörsuppdrag genomförs av tjänsten för utrikespolitiska instrument under direkt förvaltning. Kostnaden för EU:s valobservatörsuppdrag varierar stort beroende på de särskilda omständigheterna vid varje uppdrag. Men baserat på senast tillgängliga uppgifter är genomsnittskostnaden 3,5 miljoner euro. Budgetanslagen för valobservation från 2015 till 2017 uppgick till omkring 44 miljoner euro i genomsnitt per år. Det ger utrymme för ungefär tio–tolv valobservatörsuppdrag, åtta valexpertuppdrag och fyra valuppföljningsuppdrag per år. Valexpertuppdrag och undersökningsuppdrag genomförs enligt ett ramavtal och kostnaden uppgår till högst 300 000 euro per uppdrag. Kostnaden för ett valuppföljningsuppdrag överstiger vanligen inte 100 000 euro¹⁴.

Förhållandet till OSSE

19

Alla EU:s medlemsstater deltar även i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). ODIHR genomför valobservationer i de stater som deltar i OSSE. EU och ODIHR använder jämförbara metoder. Av den anledningen observerar EU vanligtvis inga val i OSSE-regionen. Det är en informell överenskommelse mellan EU och OSSE sedan början av 2000-talet som inte bygger på något skriftligt avtal.

Strukturen för EU:s valobservatörsuppdrag och valobservationscykeln

20

Ett val är inte en endagshändelse, utan en process som omfattar flera olika faser. Valperioden kan anses börja då valrörelsen inleds, och tidpunkten för detta är olika från land till land. Valperioden slutar i och med att det klagomålsförfarande som följer på valet har avslutats. EU:s valobservatörsuppdrag omfattar alla faser i valcykeln: valrörelsen, själva valdagen och eftervalsperioden. Utöver valobservation tillhandahåller kommissionen även valstöd, det vill säga allmänt tekniskt och materiellt stöd till valprocessen.

21

När en inbjudan har godtagits skriver värdlandet under ett samförståndsavtal med Europeiska unionen där de grundläggande förutsättningarna för uppdraget fastställs. Det täcker säkerhets- och logistikaspekterna på valobservatörsuppdraget men inte uppföljningsuppdraget eller rekommendationer om framtida valreformer.

22

EU:s observatörer kan vara lång- eller korttidsobservatörer. Långtidsobservatörer är baserade i olika regioner i värdlandet och närvarar från valrörelsens början till dess att det slutliga valresultatet har meddelats och klagomålsförfarandet har avslutats¹⁵. Korttidsobservatörer täcker in ett brett geografiskt område under ett fåtal dagar före och efter valdagen. Därutöver finns ett kärnteam som vanligen består av åtta till tio experter och är baserat i huvudstaden¹⁶.

23

Experterna i kärnteamet specialiserar sig på olika aspekter av valet och där kan till exempel ingå en juridisk analytiker, en medieanalytiker och en pressekreterare (se figur 1). Kärnteamet, under ledning av vice chefsobservatören, bidrar till alla uppdragsrapporter, inbegripet slutrapporten från EU:s valobservatörsuppdrag.

24

En tjänsteleverantör som kontrakterats av kommissionen tillhandahåller logistiskt, säkerhetsrelaterat och administrativt stöd till EU:s valobservatörsuppdrag¹⁷.

25

EU:s valobservatörsuppdrag avger ett offentligt preliminärt uttalande strax efter valdagen (vanligen inom två dagar) vid en presskonferens som leds av chefsobservatören. En omfattande slutrapport utfärdas inom två månader efter att valprocessen avslutats, med rekommendationer till värdlandets myndigheter om hur ramarna kan förbättras inför framtida val¹⁸ (se figur 2).

Rekommendationer från och uppföljning av valobservationen

26

Enligt FN:s principförklaring bör internationell valobservation där så är möjligt erbjuda rekommendationer för att förbättra integriteten och ändamålsenligheten i valprocessen och tillhörande processer, utan att ingripa i och därmed hindra dessa processer¹⁹.

27

I sina slutrapporter täcker EU:s valobservatörsuppdrag in följande 14 bedömningsområden²⁰: i) politisk kontext, ii) rättslig ram (inbegripet valsystem), iii) valadministration, iv) registrering av röstberättigade, v) registrering av partier och kandidater, vi) valrörelse, vii) valrelaterat våld, viii) media, ix) valinformation på internet, x) klagomål och överklaganden, xi) mänskliga rättigheter (inbegripet deltagande av kvinnor, minoriteter och personer med funktionsnedsättningar), xii) civilsamhällets roll, xiii) valdagen, xiv) valresultat och eftervalssituationen. I Europaparlamentets undersökning från 2012 uppskattades att 90 % av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag innehöll förslag till förändringar av den rättsliga ramen i värdlandet eller valreformer²¹.

28

Värdländerna för EU:s valobservatörsuppdrag har inte ingått några formella åtaganden om att genomföra rekommendationerna, utöver befintliga skyldigheter som undertecknare av internationella överenskommelser såsom den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. EU:s valobservatörsuppdrag verkar under andra förutsättningar än till exempel OSSE där de deltagande staterna har skrivit på ett dokument som ger dem formell skyldighet att genomföra rekommendationerna²².

29

Genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag kan stödjas på många olika sätt. De viktigaste verktygen som utrikestjänsten och kommissionen har att tillgå är

• politisk dialog med värdlandet,
• valuppföljningsuppdrag,
• valstöd.

Granskningens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

30

Ämnet för denna granskning var EU:s valobservatörsuppdrag, med särskilt fokus på uppföljningen av deras rekommendationer. Den övergripande revisionsfrågan var ”Gör utrikestjänsten och kommissionen skäliga ansträngningar för att stödja genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag?”

31

Ändamålsenlig uppföljning är viktig inte bara för att främja valreformer i värdländerna, utan också för att maximera effekterna av de investeringar som redan gjorts i valobservatörsuppdrag. Som förklaras i punkt 18 är de genomsnittliga anslagen för EU:s valobservatörsuppdrag 44 miljoner euro per år. Det motsvarar en fjärdedel av de totala disponibla medlen inom ramen för EIDMR. Vikten av uppföljning understryks i handboken, där det anges att uppföljning av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag är en viktig prioritering för EU-institutionerna²³. Vidare anser OSSE²⁴ att valobservation är till nytta endast om rekommendationerna som den leder till övervägs seriöst och genomförs på ändamålsenligt sätt. Annars finns det en verklig risk att brister och svagheter i valprocessen består och med stor sannolikhet ökar.

32

Revisionsrätten har inte gjort någon effektivitetsrevision på området för valstöd sedan 1996²⁵. Dessutom offentliggörs den här särskilda rapporten vid en tidpunkt som gör att den kan beaktas i diskussionen inför den halvtidsöversyn av EIDMR-förordningen som kommissionen ska genomföra före den 31 mars 2018.

33

Revisionen utfördes januari–maj 2017 och omfattade fallstudier i fyra värdländer för att illustrera ändamålsenligheten i uppföljningen av EU:s valobservatörsuppdrag: Ghana, Jordanien, Nigeria och Sri Lanka, med inriktning på valobservationer efter 2010. Kontroller på plats gjordes i Ghana och Jordanien. Vi använde två huvudkriterier för att välja ut länder för granskning. För det första skulle länderna ha varit värd för åtminstone två tidigare valobservatörsuppdrag från EU, det senaste under 2015 eller 2016. För det andra försökte vi få geografisk spridning.

34

Två valobservatörsuppdrag hade de senaste åren genomförts i Jordanien och Nigeria. I Ghana hade det föregående valet 2012 varit föremål endast för ett valexpertuppdrag, men rekommendationer om valreformer hade ändå utfärdats. Valexpertuppdragens rekommendationer offentliggörs normalt inte. I Ghanas fall hade rekommendationerna dock delgetts valkommissionen, EU-institutionerna och EU-medlemsstaterna och kunde bilda underlag för EU:s valstöd. Sri Lanka valdes ut specifikt för att ett valuppföljningsuppdrag hade planerats till våren 2017 och vi hade för avsikt att följa med det uppdraget. Utrikestjänsten beslutade dock att senarelägga valuppföljningsuppdraget med hänsyn till situationen i landet, men Sri Lanka omfattades ändå av revisionen genom en skrivbordsgranskning.

35

Med tanke på att närmare hälften av EU:s valobservatörsuppdrag utförs i Afrika²⁶ valde vi att ta med två afrikanska länder samt ett land i Asien och ett i EU:s närområde. En karta över EU:s valobservatörsuppdrag finns i bilaga I.

36

Först bedömde vi formuleringen av rekommendationerna, inbegripet i vilken grad samråd hade hållits med berörda parter i värdlandet för att säkra lokalt egenansvar. Vi bedömde också huruvida undersökningsuppdragen hade tagit hänsyn till tidigare rekommendationer i förberedelserna av nästa valobservatörsuppdrag.

37

Därefter bedömde vi användningen av de viktigaste verktygen som står till utrikestjänstens och kommissionens förfogande för att stödja genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag. De verktyg som bedömdes vid revisionen begränsades till dem som beskrivs i punkt 29. Vi är medvetna om att det finns andra verktyg för att uppmuntra genomförandet av rekommendationerna, som den särskilda stimulansordningen under det allmänna preferenssystemet (GSP+)²⁷, åtgärder i internationella forum, Europaparlamentets politiska dialog och budgetstöd. Dessa verktyg omfattas dock inte av denna revision.

38

Slutligen bedömde vi utrikestjänstens och kommissionens övervakning av genomförandet av rekommendationerna samt utbytet av bästa praxis och erfarenheter.

39

Det yttersta ansvaret för genomförandet av rekommendationerna ligger hos värdländernas regeringar. Att se till att rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag genomförs är visserligen ett av målen i slutrapporterna från uppdragen, men det är viktigt att påpeka att revisionens syfte inte var att bedöma läget i fråga om valreformer i värdländerna. Vidare är orsakssambandet mellan EU:s ansträngningar för att stödja genomförandet och de faktiska resultaten inte tillräckligt starkt för att vi ska kunna dra några slutsatser i det avseendet.

Iakttagelser

DEL I – Rekommendationerna har förbättrats på senare år, men det behövs mer samråd ute på fältet

40

I den här delen undersökte vi utarbetandet av rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag ur två perspektiv: dels hur rekommendationerna presenterades i slutrapporterna, dels huruvida kärnteamet samrådde med berörda parter i värdlandet. En standardiserad presentation skulle underlätta jämförbarheten över tid. Samråd om förslagen till rekommendationer är viktigt både för att de ska bli noggrant och korrekt formulerade och för att främja det lokala egenansvaret, vilket i slutändan ökar sannolikheten för att värdländerna genomför rekommendationerna.

Rekommendationerna är mer jämförbara och presentationen mer standardiserad men riktlinjerna följs inte alltid

41

I den här delen tittade vi på slutrapporterna från följande val:

• Ghana: 2016.
• Jordanien: 2013 och 2016.
• Nigeria: 2011 och 2015.
• Sri Lanka: 2015.

En bedömning av rekommendationerna finns i bilaga II.

42

Genom det EU-finansierade projektet för valövervakning och demokratistöd (EODS) förser utrikestjänsten det oberoende valobservatörsuppdragets kärnteam med metodstöd för utarbetandet av valobservatörsuppdragets slutrapport. Utrikestjänsten ansvarar även för att utföra kvalitetskontroller av slutrapporterna genom att bedöma utformningen av utkastet till rapport och tydligheten i de föreslagna rekommendationerna²⁸. Utrikestjänsten och EU:s delegationer lämnar kommentarer om huruvida rekommendationerna är konstruktiva i den landsspecifika kontexten och kan ge råd angående prioritering av rekommendationer.

43

Utrikestjänsten (genom EODS-projektet) införde riktlinjer för utformningen av rekommendationer 2012, som innehöll en mall för rekommendationer. Riktlinjerna reviderades i juli 2016. I alla de rapporter som vi bedömde, offentliggjorda efter 2010, hade presentationen av rekommendationerna baserats på mallen.

44

Överlag konstaterade vi att rapporter från valobservatörsuppdrag som skrivits efter det att riktlinjerna offentliggjordes innehöll färre och bättre presenterade rekommendationer.

45

Att lämna alltför många rekommendationer kan vara kontraproduktivt av flera skäl. Exempelvis kan värdlandets myndigheter bli överväldigade, och EU-delegationernas arbete för att stödja genomförandet kan bli mer komplicerat. Därför finns det en risk att de viktigaste rekommendationerna inte ägnas tillräcklig uppmärksamhet i uppföljningsdiskussionerna. I riktlinjerna föreslås ett maxantal på 30 rekommendationer. Rapporterna från tiden efter riktlinjernas införande innehöll mellan 20 och 33 rekommendationer. Det innebär en förbättring jämfört med tidigare år, då exempelvis rapporten om Nigeria från 2011 innehöll så många som 50 rekommendationer.

46

I handboken ges en omfattande översikt över EU:s valobservatörsuppdrag som täcker in alla de centrala aspekter som observatörerna på fältet tar fasta på. I handboken anges att man för att se till att slutrapporten blir tillgänglig för alla berörda parter bör undvika avancerat tekniskt språkbruk och jargong²⁹. Även om det ibland är ofrånkomligt att använda vissa tekniska uttryck för att undvika missförstånd, konstaterade vi en överdriven användning av långa ord, långa meningar, passivsatser, ett mycket tekniskt språk och akronymer. De flesta berörda parter som intervjuades i värdländerna sade dock att de förstod rekommendationerna, vilket visar att de är begripliga för en insatt läsare, men inte nödvändigtvis för allmänheten. Valreformer kan i själva verket omfatta många olika områden och beröra parter inom olika sektorer. Rekommendationer som är allmänt begripliga kan därför vara till nytta genom att de engagerar ett brett spann av aktörer i ansträngningarna för att förbättra valsystemet.

47

De berörda parter som intervjuades ansåg att rekommendationerna överlag var konstruktiva och tillräckligt detaljerade utan att vara alltför föreskrivande, vilket också krävs enligt riktlinjerna för utformningen.

48

Riktlinjerna innehåller en mall för utformningen av rekommendationer, men den följs inte alltid. Det anges till exempel inte alltid explicit eller tillräckligt klart vilket organ rekommendationen riktar sig till. Exempelvis är 22 rekommendationer i rapporten om Jordanien från 2016 riktade till ”lagstiftaren” i allmänhet, vilket skapar osäkerhet kring vilken institution som bör lägga fram ett lagstiftningsförslag. En analys av 2016 års rekommendationer i ett EU-finansierat valstödsprojekt som genomfördes av UNDP visar att de flesta av dessa rekommendationer egentligen borde ha riktats till regeringen.

49

EU:s valobservatörsuppdrag i Ghana 2016 riktade i sin rapport åtta rekommendationer till mer än en mottagare³⁰: till valkommissionen/parlamentet, till domstolskommittén/parlamentet eller till kommunikationsministern, parlamentet. Även om dessa adressater är gemensamt ansvariga för att förändra lagstiftningen är det fortfarande oklart vilken institution som har huvudansvaret för att genomföra rekommendationerna. EU:s valobservatörsuppdrag skulle kunna underlätta genomförandet av rekommendationerna genom att, i samråd med värdlandets myndigheter, fastställa vilken institution som har huvudansvaret.

50

I allmänhet var rekommendationerna, såsom anges i handboken, baserade på konkreta exempel som beskrevs i rapportens huvudtext för att illustrera de problem som föranledde rekommendationen³¹. Det användes dock inga korsreferenser mellan rekommendationerna och rapportens huvudtext, trots att sådana krävs enligt mallen. Det gjorde det svårt att hitta motsvarande avsnitt i rapportens huvudtext.

51

Förbättringar har skett på senare år, men en sak som ibland saknades var referenser till skyldigheter baserade på internationella överenskommelser. Enligt riktlinjerna behöver dessa referenser tas med endast om sådana skyldigheter är tillämpliga på rekommendationerna, men vi stötte på rekommendationer som saknade sådana referenser trots att det fanns en tydlig koppling till internationell rätt³².

52

I rapporten om Jordanien från 2016 anges det inte för någon av rekommendationerna vilken nationell lagstiftning som berörs, trots att EU:s valobservatörsuppdrag enligt riktlinjerna bör bedöma denna aspekt³³.

53

Alla rapporter innehåller ett antal prioriterade rekommendationer. Att göra prioriteringar är ingen enkel och okomplicerad uppgift, men det är värt att notera att motiveringarna bakom urvalet av prioriterade rekommendationer inte har dokumenterats. Dessutom krävs ingen sådan dokumentation enligt riktlinjerna för utformningen av rekommendationer. Rapporten om Jordanien från 2016 är den enda där motiveringen bakom prioriteringarna beskrivs åtminstone i viss utsträckning, och där rekommendationerna har delats in i tre kategorier: prioriterade, kortsiktiga respektive långsiktiga rekommendationer.

54

Andelen prioriterade rekommendationer i de senaste rapporterna från EU:s valobservatörsuppdrag för de länder som omfattades av revisionen varierade från 23 % till 45 % av det totala antalet rekommendationer.

55

Endast i två av de sex³⁴ slutrapporterna från EU:s valobservatörsuppdrag, rapporten om Jordanien från 2016 och den om Nigeria från 2011, hade rekommendationerna delats upp i långsiktiga och kortsiktiga rekommendationer. I de andra rapporterna fanns det ingen angiven tidshorisont för genomförandet av rekommendationerna. Även om en sådan tidshorisont inte krävs enligt riktlinjerna kan den göra det lättare för värdländerna att prioritera mellan åtgärder och på så sätt snabba på genomförandet av rekommendationerna.

EU:s valobservatörsuppdrag träffade i stor utsträckning berörda parter före valdagen men höll inga samråd kring rekommendationerna

56

När det gäller samrådet med berörda parter fokuserade vi på de senaste av EU:s valobservatörsuppdrag i de länder som omfattades av revisionen för att se till att den information vi erhöll var så korrekt och fullständig som möjligt.

57

Vi fann belägg för att det i alla fyra länderna under hela processen med att utarbeta slutrapporten hade skett samråd med utrikestjänstens huvudkontor i Bryssel och i de flesta fall även med EU:s delegationer angående de senaste valobservatörsuppdragens rekommendationer. Det fanns dokumenterat i e-postmeddelanden och mindre kommentarer i dokument.

Samråd före valdagen

58

Möten hölls för att diskutera valfrågor med en rad olika berörda parter i värdländerna före valdagen. Dessa möten omnämns i halvtidsrapporter och interna rapporter. Ingen av rapporterna innehåller dock några detaljer om resultaten från dessa samråd, trots det faktum att riktlinjerna för utformningen kräver att olika ståndpunkter dokumenteras. Flera experter i kärnteamen förklarade vid intervjuer att informationen hade dokumenterats i form av anteckningar men att dessa anteckningar fanns kvar i deras ägo utan att ha lagrats centralt.

Samråd i samband med utarbetandet av slutrapporten från EU:s valobservatörsuppdrag

59

I riktlinjerna anges uttryckligen att diskussioner med de parter som berörs av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag ger tillfälle att reda ut eventuella missförstånd och gör det lättare att identifiera prioriterade åtgärder, och att det är viktigt att fråga flera olika samtalsparter om varje rekommendation³⁵. Vidare har utrikestjänsten förklarat att när rapporten skrivs bör EU:s valobservatörsuppdrag samråda med lokala berörda parter om rekommendationerna och samtidigt diskutera dem med utrikestjänstens huvudkontor.

60

Även om många frågor diskuterades med lokala berörda parter och experterna i kärnteamet då kan ha haft vissa rekommendationer i åtanke redan från början, kunde vi inte hitta några belägg för att samråd skett om rekommendationerna i något av de länder som omfattades av revisionen. Detta bekräftades vid våra möten med lokala berörda parter som alla sade att de inte hade bjudits in till samråd om rekommendationerna. Flera experter i kärnteamet sade vid intervjuer att de trodde att samråd med berörda parter om rekommendationerna kunde anses strida mot principen om oberoende. Vi anser dock inte att samråd om texten i rekommendationerna skulle stå i strid mot oberoendet. När allt kommer omkring är samråd med berörda parter en praxis som ligger i linje inte bara med utrikestjänstens riktlinjer utan även med FN:s principförklaring, där det anges att internationella valobservatörsuppdrag också kan hålla enskilda möten med parter som är involverade i organisationen av verkligt demokratiska val i ett land, för att diskutera valobservatörsuppdragets iakttagelser, slutsatser och rekommendationer³⁶.

61

Vi fann inte heller några belägg för att diskussioner om de mest tekniska frågorna hade ägt rum i något av de fyra länderna. Som ett resultat ifrågasatte experter på området vissa av rekommendationerna efter att slutrapporterna hade offentliggjorts. Om kärnteamet hade hållit samråd med berörda parter om rekommendationernas tekniska aspekter hade eventuella oklarheter kunnat redas ut från början. Att samråd hålls under tiden som rekommendationerna utarbetas är viktigt eftersom det finns en risk att rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag och deras genomförande undergrävs om det finns olika uppfattningar om rekommendationerna när slutrapporten har offentliggjorts.

62

Utrikestjänsten förklarade att chefsobservatören avlägger artighetsvisiter hos viktiga berörda parter innan man lämnar värdlandet och under dessa möten diskuteras frågor som rör rekommendationerna. Vi fanns dock inga bevis på dokumentation från dessa möten och kunde därför inte bekräfta deras innehåll.

Samråd efter offentliggörandet av slutrapporten från EU:s valobservatörsuppdrag

63

Efter de senaste valobservatörsuppdragen hölls rundabordskonferenser med berörda parter i alla fyra länderna, där ett urval av lokala intressenter inbjöds att diskutera slutrapporten och dess rekommendationer efter offentliggörandet, i samband med chefsobservatörens återbesök. Mötena var i allmänhet öppna för alla intressenter, även om ett politiskt parti i Jordanien och en civilsamhällesorganisation i Ghana hävdade att de inte hade blivit inbjudna.

64

Vid sitt återbesök stannar chefsobservatören som regel några dagar i värdlandet. Slutrapporten delges berörda parter efter att den har lagts fram formellt för landets myndigheter och efter att en presskonferens har hållits. Eftersom chefsobservatören bara stannar i landet under en kort tid hölls rundabordskonferenserna i alla fyra länderna alltför snart (omedelbart eller 1–2 dagar senare) efter presskonferensen för att deltagarna skulle hinna sätta sig in i innehållet i slutrapporten och rekommendationerna, och därför var utrymmet för meningsfulla diskussioner begränsat. Om en chefsobservatör inte kan stanna längre i värdlandet skulle han eller hon kunna utnyttja möjligheten att delegera ansvaret för att leda rundabordskonferensen till vice chefsobservatören.

65

En återbesöksrapport upprättas efter besöket, där man ibland redogör för ett antal erfarenheter som gjorts. I rapporterna för alla de länder som omfattades av revisionen angavs att berörda parter hade tagit upp problemet med tidsbristen mellan offentliggörandet av slutrapporten och rundabordskonferensen med berörda parter. Trots att denna fråga redan hade tagits upp i återbesöksrapporten för Sri Lanka 2015 kvarstod problemet vid återbesöken till Jordanien 2016 och Ghana 2017, där flera berörda parter påpekade detta problem vid möten med granskningsteamet.

66

Det finns endast begränsat med riktlinjer i fråga om strukturen för återbesöket. EU:s delegationer ansåg att riktlinjerna var oklara när det gällde ansvaret för att organisera återbesöket. Vissa EU-delegationer stod för alla praktiska arrangemang, medan andra använde sig av valobservatörsuppdragets tjänsteleverantör som fortfarande var i tjänst vid tiden för återbesöket. I Ghana anordnades rundabordskonferensen av den särskilda valarbetsgruppen under EU:s och UNDP:s gemensamma ordförandeskap. Tidpunkten för återbesöket varierade också mellan länderna beroende på tillgängligheten för den ledamot av Europaparlamentet som fungerade som chefsobservatör. Återbesöken till Ghana, Jordanien och Sri Lanka ägde rum cirka två månader efter valdagen, medan besöket till Nigeria ägde rum efter sex månader.

DEL II – Politisk dialog och valstöd användes som verktyg för att underlätta genomförandet av rekommendationerna men man sände inte ut valuppföljningsuppdrag så ofta som man hade kunnat

67

I den här delen bedömde vi de viktigaste verktyg som använts av utrikestjänsten och kommissionen för att stödja genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag: politisk dialog med värdlandets myndigheter, valuppföljningsuppdrag och valstöd. För att valobservationen ska få så stor effekt som möjligt är det viktigt att ta upp rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag i en politisk dialog med värdlandet och att se till att valstöd ges som komplement till rekommendationerna.

68

Det finns många anledningar till att en rekommendation kanske inte genomförs. Värdländer kan till exempel vara ovilliga eller oförmögna att följa upp valrekommendationer av följande skäl:

1. Brist på politisk vilja eller stöd i parlamentet.
2. Brist på expertkompetens, ekonomiska resurser eller tid för att genomföra reformer.
3. Krigsutbrott, instabilitet eller oroligheter i samhället.
4. Betänkligheter bland nationella parter om att rekommendationerna inte är övertygande, inte tillräckligt målinriktade eller olämpliga i den nationella kontexten³⁷.

69

Även om genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag i slutändan är avhängigt värdländernas politiska vilja och förmåga till genomförande, har utrikestjänsten och kommissionen ett antal verktyg till sitt förfogande för att stödja värdländerna. Där ingår politisk dialog med nationella myndigheter som främst förs av EU:s delegationer och valuppföljningsuppdrag och omfattar diskussioner där både utrikestjänsten och kommissionen deltar.

70

Därutöver kan genomförandet stödjas av olika typer av EU-finansiering, till exempel genom program för valstöd som förvaltas av generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling och generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar. Vi bedömde kopplingen mellan rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag och programplaneringen av EU-finansierat valstöd. I detta sammanhang undersökte vi också EU-delegationens ansträngningar att samordna valstödet med EU:s medlemsstater.

Politisk dialog ägde rum, men vissa av värdländernas organ hade velat ha ytterligare diskussioner

71

EU:s valobservatörsuppdrag arbetar under ett eget separat mandat i förhållande till EU:s institutioner. Det är först efter det att slutrapporten har presenterats i värdlandet som det är upp till EU:s delegation och medlemsstaterna att planera och utföra åtgärder för att stödja uppföljningen av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag³⁸.

72

EU-delegationens stöd till genomförandet av rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag inleds först när ett valobservatörsuppdrag har avslutats och slutrapporten har överlämnats till de nationella myndigheterna. Från och med då spelar EU:s politiska dialog med värdlandet en viktig roll för att stödja genomförandet av rekommendationerna.

73

I EIDMR-förordningen anges att EU:s valobservatörsuppdrag är ”de bäst placerade åtgärderna för både en välgrundad bedömning av valprocesser och rekommendationer för en ytterligare förbättring av valprocesserna inom ramen för unionssamarbete och politisk dialog med tredjeländer”³⁹.

74

Politisk dialog är avgörande för att främja nationellt egenansvar och genomförande av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag, eftersom värdländerna inte har några formella skyldigheter i det avseendet.

75

I en nyligen gjord utvärdering av EU:s valobservatörsuppdrag föreslogs att en hänvisning skulle göras till utfärdandet av rekommendationer och vikten av dessa i det samförståndsavtal som föregår varje valobservatörsuppdrag⁴⁰. Vi tror att en sådan hänvisning till rekommendationerna i samförståndsavtalet skulle kunna ge EU-delegationerna en bra utgångspunkt för att föra diskussioner med värdlandets myndigheter efter valet.

76

Politisk dialog med värdlandet föreskrivs i Cotonouavtalet⁴¹ för Ghana och Nigeria, i associeringsavtalet med Jordanien⁴² och i samarbetsavtalet med Sri Lanka⁴³. Enligt artikel 8 i Cotonouavtalet ska dialogen ”syfta till informationsutbyte och främjande av ömsesidig förståelse [och] underlätta fastställandet av gemensamt överenskomna prioriteringar”.

77

Rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag, eller frågor som de behandlade, togs upp vid de årliga mötena för politisk dialog på hög nivå i alla de fyra värdländer som omfattades av revisionen. De diskuterades även i arbetsgrupper om mänskliga rättigheter.

78

I Ghana till exempel rekommenderade valexpertuppdraget 2012 att lagstiftningen om rätten till tillgång till information skulle utvecklas för att förbättra insynen och redovisningsskyldigheten i offentliga frågor, inbegripet valsektorn. Framsteg som gjorts i detta avseende välkomnades i samband med den politiska dialogen enligt artikel 8 som hölls i juni 2016.

79

I Jordanien diskuteras dessa frågor i underkommittén för mänskliga rättigheter som består av representanter från Jordaniens myndigheter, utrikestjänsten och EU-ländernas ambassadörer i landet. Vid sitt senaste möte i oktober 2016 tog EU-delegationen och utrikestjänstens geografiska kontor upp en rad centrala frågor från det preliminära uttalandet som sedan blev till rekommendationer i slutrapporten från EU:s valobservatörsuppdrag. Det handlade bland annat om begränsning av unga kandidaters rätt att ställa upp i val, utrymme för att stärka principen om alla rösters lika värde och begränsning av nationella observatörers tillträde vid sammanställningen av valresultat⁴⁴.

80

I samband med människorättsdialogen mellan EU och Nigeria i november 2016 utbyttes på liknande sätt idéer mellan EU:s delegation och Nigerias utrikesministerium om hur man kan stödja valreformer, exempelvis genom att stärka kanaler för människors samhällsengagemang, en fråga som togs upp i en rekommendation från EU:s valobservatörsuppdrag⁴⁵.

81

I Sri Lanka sammanträdde arbetsgruppen för samhällsstyrning, rättsstatlighet och mänskliga rättigheter för första gången i januari 2016. Vid det mötet diskuterade Sri Lankas myndigheter och EU valreformen och uppföljningen av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag som en av 14 punkter på dagordningen. Arbetsgruppen enades om att vidta två åtgärder: dels att föra in valreformen i den nya konstitutionen, dels att fastställa en minimikvot på 25 % kvinnlig representation i parlamentet.

82

EU:s delegationer anordnade också andra arbetsmöten med viktiga motparter som ministerier och valkommissionen i vart och ett av de länder som omfattades av revisionen för att diskutera frågor kring rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag. De dokumenterade dock inte resultaten från dessa arbetsmöten.

83

En stor del av den politiska dialogen rörde andra prioriteringar, men vi konstaterade att värdländernas organ var angelägna om att diskutera rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag ytterligare. I både Ghana och Jordanien uttrycktes denna vilja av organisationer i det civila samhället och parlamentsutskotten för rättsliga frågor. Utskotten föreslog att man skulle anordna workshoppar för att diskutera möjligheterna att genomföra rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag med EU:s delegation, eftersom de inte hade tagit del av slutrapporten innan vårt revisionsbesök. Det visar att det finns utrymme för utökad verksamhet i fråga om politisk dialog till stöd för genomförandet av rekommendationerna⁴⁶.

Man sände inte ut valuppföljningsuppdrag så ofta som man hade kunnat

84

I handboken anges att valuppföljningsuppdrag kan sändas ut för att bedöma hur rekommendationerna i slutrapporten har hanterats, för att bidra till fortsatt politisk dialog med landet om demokrati och mänskliga rättigheter och för att identifiera områden för framtida reformer och insatser. Uppföljningsuppdrag kan, när så är möjligt och lämpligt, ledas av den tidigare chefsobservatören för det senaste valobservatörsuppdraget i värdlandet i fråga. Det genomförs omkring fyra valuppföljningsuppdrag per år, vilket innebär att inte alla värdländer för valobservatörsuppdrag automatiskt besöks igen av ett valuppföljningsuppdrag. Utrikestjänsten, i nära samarbete med EU:s delegation, beslutar om och när valuppföljningsuppdrag ska sändas ut.

85

Det enda landet i vårt urval som hade besökts av ett valuppföljningsuppdrag var Nigeria. Vid tiden för revisionen diskuterades ett eventuellt valuppföljningsuppdrag till Sri Lanka, men utrikestjänsten beslutade att senarelägga det eftersom landet genomgick en betydande politisk reform. Beslutet stöddes av EU:s delegation till Sri Lanka.

86

I Nigeria, där ett valuppföljningsuppdrag hade genomförts från maj till juni 2014, bekräftade EU:s delegation att det allmänt hade ansetts att uppdraget var till nytta och genomfördes vid en lämplig tidpunkt. Valuppföljningsuppdraget hade anordnat högprofilmöten, identifierat kritiska områden där omedelbara insatser krävdes samt lämnat rekommendationer att överväga för Nigerias myndigheter, nationalförsamlingen, media och civilsamhället⁴⁷.

87

EU:s valuppföljningsuppdrag gjorde en kartläggning av genomförandestatusen på tidigare rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag och anordnade en rundabordskonferens med berörda parter för att diskutera och vinna stöd för rekommendationerna. Valuppföljningsuppdragets iakttagelser användes också av det efterföljande valexpertuppdraget till Nigeria 19 november–16 december 2014.

88

I de länder som omfattades av revisionen men som inte hade besökts av ett valuppföljningsuppdrag under perioden mellan valen ansåg en stor majoritet av de nationella berörda parter som intervjuades att ett valuppföljningsuppdrag skulle ha tillfört en värdefull politisk impuls genom högprofilmöten. Som förklaras i punkt 18 motsvarar valuppföljningsuppdragen inga stora kostnader med tanke på de summor som redan investerats i EU:s valobservatörsuppdrag, men de skulle kunna bidra på ett avgörande sätt till uppföljningen om de sändes ut oftare.

Valstöd till stöd för genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag

89

EU är en av de ledande aktörerna inom valstöd och tillhandahåller tekniskt och materiellt stöd till valprocessen i många partnerländer. I motsats till EU:s valobservatörsuppdrag som fokuserar på valet i sig, kan valstöd tillhandahållas genom hela valcykeln och har i regel ett bredare syfte. Valstödet kan inbegripa professionell hjälp med att inrätta rättsliga ramar, tillhandahållande av valmaterial och valutrustning eller hjälp med att registrera politiska partier och röstberättigade. Det kan även innefatta stöd till organisationer i det civila samhället inom områden som väljarupplysning eller utbildning av lokala observatörer samt mediastöd⁴⁸. I de flesta fall finansieras valstöd genom de geografiska fonderna – Europeiska utvecklingsfonden, finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete och det europeiska grannskapsinstrumentet.

90

I handboken noteras att finansieringen och täckningen av EU:s valstöd har ökat betydligt på senare år⁴⁹. Kommissionen kunde dock inte ge oss någon ekonomisk översikt över valstödet till alla mottagarländer⁵⁰. Skälet till detta är att stöd med inriktning på andra områden också innehåller komponenter som syftar till att främja valreformer. Det var heller inte alla EU-delegationer i de länder som omfattades av revisionen som upprätthöll en dokumenterad översikt över EU:s och medlemsstaternas valstödsprogram.

91

Även om EU:s valobservatörsuppdrag är politiskt oberoende från alla EU-finansierade projekt för tekniskt stöd som eventuellt bedrivs i det land som observeras⁵¹, har kommissionen identifierat komplementaritet som en nyckelfaktor. Kommissionen har dragit slutsatsen att valobservation och valstöd är ”olika slag av verksamheter, men i grund och botten bör de betraktas och utformas som komplement till varandra”⁵².

92

Nyligen upprepades vikten av komplementaritet i kommissionens handledning om valstöd⁵³ och i EIDMR-förordningen från 2014⁵⁴.

93

Eftersom merparten av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag rör rättsliga reformer i värdländerna är deras genomförande betydligt mer beroende av politisk vilja hos värdlandets regering än av tillhandahållandet av EU-medel. Vi fann dock flera områden där det gick att göra en koppling mellan finansiering och rekommendationer och där den kopplingen också ofta hade gjorts i samband med planering och utformning av EU:s valstöd (se ruta 1).

94

Dessutom följer EU:s programplanering en årlig tidsplan som inte nödvändigtvis överensstämmer med offentliggörandet av EU:s valobservatörsuppdrags slutrapporter efter val. Rekommendationer från tidigare valobservatörsuppdrag kan dock användas i efterföljande programplanering.

95

Viktigt att nämna är att vi inte såg några fall där EU:s valstöd stod i direkt strid med rekommendationerna. Detta beror på att den information som samlats in under EU:s valobservatörsuppdrag redan i viss utsträckning var känd för de programansvariga genom deras arbete med värdlandet. Vi stötte till exempel på ett projekt i Sri Lanka som hade undertecknats tre månader innan rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag hade formulerats slutgiltigt. Projektet låg helt i linje med rekommendationerna.

96

När det gäller EU-delegationernas samordning med EU:s medlemsstater visade vår analys av tidigare och pågående valstöd i de länder som omfattades av revisionen att det inte har förekommit någon direkt överlappning mellan EU-stöd och stöd som finansierats av EU:s medlemsstater. Detta kan tillskrivas det faktum att EU:s delegationer har anordnat möten med EU-medlemsstater med närvaro i landet för att diskutera valstöd.

97

Ett exempel på samordnat stöd är det omfattande program som kommissionen antog 2016 kallat Enhanced Support to Democratic Governance in Jordan (utökat stöd för demokratiskt styre i Jordanien) där EU bidrar med 15 miljoner euro. För att öka synergieffekterna tillfrågades de medlemstater som är representerade i Amman om de var intresserade av att genomföra och medfinansiera programmet. Det spanska samordningsorganet AECID beslutade att medfinansiera programmet med ytterligare 2 miljoner euro och att genomföra den del som avsåg stöd till civilsamhället.

DEL III – Det finns ingen central översikt över rekommendationerna och deras genomförandestatus

98

I den här delen av revisionen analyserade vi de ansträngningar som gjorts av utrikestjänsten för att övervaka rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag på en centraliserad nivå och följa deras genomförande i värdländerna. Medvetenhet på central nivå om de framsteg som görs hjälper till att rikta framtida uppföljningsåtgärder bättre. I det här sammanhanget undersökte vi också vilka förfaranden som fanns på plats för att identifiera bästa praxis och ta vara på erfarenheter.

Det finns inget centralt register över rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag

99

EU:s valobservatörsuppdrag är ett särskilt utmanande område när det gäller att upprätthålla institutionellt minne, på grund av personalrörligheten. Det är till exempel ganska ovanligt att en person finns kvar vid samma EU-delegation under två efterföljande val. Utrikestjänstens enhet för demokrati och valobservation utgör en viktig central enhet inom EU:s institutioner för allt som rör valobservation⁵⁶.

100

Eftersom en parlamentsledamot utses tillfälligt till chefsobservatör och kärnteamets experter rekryteras för ett valobservatörsuppdrag i taget finns det dessutom ett starkt behov av att det arbete som utförs dokumenteras och lagras centralt som referensmaterial. Valobservatörsuppdragens verksamhet rapporteras i halvtidsrapporter, interna rapporter och återbesöksrapporter. Men dessa rapporter innehåller inte tillräckligt detaljerad information om samråd med berörda parter.

101

I en undersökning utförd 2012 på uppdrag av Europaparlamentet föreslogs att en databas skulle inrättas för att se till att rekommendationernas genomförandestatus följs på central nivå⁵⁷. Det finns dock ännu inget centralt register över rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag.

102

EODS-projektet har en webbplats med ett omfattande arkiv. Det kan minska följderna av personalens rörlighet eftersom det fungerar som ett alternativ till ett internt institutionellt minne. Projektets experter utbildar kärnteam och andra observatörer för att bygga upp EU:s kapacitet och metoder för valobservation.

103

Eftersom det inte finns något centralt register över rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag kan kärnteamens experter när de utarbetar nya rekommendationer om liknande frågor inte enkelt konsultera tidigare rekommendationer per land och/eller ämnesområde. Detsamma gäller för medarbetare inom andra EU-institutioner som har ett särskilt intresse för landet.

104

Som ett exempel kan nämnas att Amerikanska samarbetsorganisationen (OAS) har inrättat en databas av detta slag för lagring av rekommendationer. Databasanvändarna kan söka på land, år och följande åtta tematiska områden: valrättvisa, media, politisk finansiering, valorganisation, jämställdhet, underrepresenterade grupper, valteknik samt politiska och rättsliga system.

Det görs ingen systematisk bedömning av framstegen i genomförandet av rekommendationerna

105

Vi bedömde också huruvida utrikestjänsten regelbundet bedömde och dokumenterade genomförandestatusen för rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag.

106

Redan 2014 rapporterade kommissionens tjänst för internrevision att det borde göras en gedigen central uppföljning av rekommendationerna. Den föreslog också att EU:s delegationer skulle rapportera till utrikestjänsten och tjänsten för utrikespolitiska instrument om värdländernas reaktioner på rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag⁵⁸.

107

Undersökningsuppdragets rapport är för närvarande det enda stället där en bedömning av genomförandestatus krävs systematiskt. För alla undersökningsuppdrags rapportering tillhandahåller utrikestjänsten en mall med en särskild tabell för bedömning av genomförandestatus för var och en av alla tidigare rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag i landet. Som förklaras i punkt 5 bör det dock noteras att huvudsyftet med undersökningsuppdragens rapporter inte är att bedöma tidigare rekommendationer. Undersökningsuppdrag ska fungera som underlag för beslut om huruvida ett valobservatörsuppdrag ska sändas ut eller inte.

108

I tre av de länder som omfattades av revisionen (Ghana 2016, Jordanien 2016 och Nigeria 2015) hade tabellen i undersökningsuppdragets rapport inte fyllts i. I stället innehöll rapporten en punkt med en generell beskrivning av genomförandestatusen. För Sri Lanka hade tabellen fyllts i men ingen övergripande analys hade gjorts. Följaktligen var rapporteringen i alla fyra länder ofullständig och gav en sammanfattning snarare än en detaljerad bedömning av genomförandestatusen. Vi drar därför slutsatsen att undersökningsuppdragen missade tillfället att bedöma genomförandestatusen för tidigare rekommendationer. Även om genomförandestatusen inte bedömdes i rapporterna från undersökningsuppdragen, stötte vi på exempel på sådana bedömningar i andra dokument. I samband med valuppföljningsuppdraget i Nigeria 2014 gjordes till exempel en analys av det slaget.

109

I Jordanien kan det EU-finansierade valstödsprojektet som genomfördes av UNDP fungera som ett relevant exempel på hur en sådan bedömning kan göras. Fyra rapporter utarbetades mellan mars 2016 och januari 2017 där genomförandestatusen bedömdes för var och en av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag 2013. Detta projekt använder ett trafikljusliknande system för att bedöma genomförandestatusen (se figur 3) och förser på så sätt EU:s delegation i Amman och utrikestjänsten i Bryssel med en uppdaterad och detaljerad översikt över framstegen. Enligt UNDP använder projektet en flexibel metod som eventuellt skulle kunna överföras till andra länder. I projektet analyserades också rekommendationerna från 2016 i syfte att underlätta deras genomförande inför lokalvalet i augusti 2017.

110

Även om det finns initiativ där man bedömer genomförandestatus så finns inget rutinförfarande på plats som gör att en sådan analys genomförs systematiskt efter varje valobservatörsuppdrag. Utrikestjänsten har förklarat att EU:s delegationer i allmänhet inte har tillräckligt med personal och ibland saknar den djupa kunskap som krävs för att bedöma valreformer i landet.

111

Genomförandestatus bedöms ibland inom valstödsprojekt finansierade av Europeiska utvecklingsfonden eller det europeiska grannskapsinstrumentet, men så är inte fallet i alla värdländer för EU:s valobservatörsuppdrag.

112

I juni 2017 godkände GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar ett program finansierat genom föranslutningsinstrumentet⁵⁹ för att bedöma nivån på genomförandet av rekommendationer (främst från ODIHR:s valobservatörsuppdrag⁶⁰) i kandidatländer och potentiella kandidatländer på västra Balkan.

113

För att mäta resultaten av EU:s valobservatörsuppdrag i allmänhet använder kommissionen indikatorer som finns angivna i det fleråriga vägledande programmet⁶¹. Indikatorerna är outputindikatorer, till exempel antalet observatörer som har utbildats. Det finns dock inga tydliga resultatindikatorer för EU:s valobservatörsuppdrag som gör att kommissionen kan mäta deras resultat. Den ojämna kvaliteten på resultatindikatorerna på instrumentnivå noterades också i en utvärdering som nyligen gjordes av EIDMR⁶².

Ett arbete för att lyfta fram bästa praxis har nyligen genomförts men processen för att tillvarata erfarenheter omfattar inte uppföljning på ett systematiskt sätt

114

I juni 2017 offentliggjorde utrikestjänsten sitt arbete, Beyond Election Day (bortom valdagen). Det utgör den första fullständiga översikten över befintliga verktyg för att följa upp rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag. Dokumentet förklarar ingående de verktyg som EU har att tillgå och ger dessutom en rad exempel på bästa praxis i olika sammanhang och lyfter fram många olika sätt att stärka uppföljningen. Dokumentet kommer att fungera som källa till information för dem som har i uppgift att följa upp rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag, såsom EU:s delegationer.

115

Ett arbete för att ta tillvara erfarenheter utförs efter varje EU-valobservatörsuppdrag. Detta arbete, som leds av tjänsten för utrikespolitiska instrument, är systematiskt och täcker in uppdragets alla logistiska och säkerhetsrelaterade aspekter. Efter varje valobservatörsuppdrag anordnar utrikestjänstens huvudkontor dessutom en genomgång med kärnteamet för att diskutera innehållet i slutrapporten från valobservatörsuppdraget och dess rekommendationer. Vid dessa möten kan metodfrågor tas upp, men mötena äger rum innan rapporten är färdigställd och de dokumenteras inte för framtiden.

116

Seminarier för erfarenhetsutbyte om metodaspekter anordnas regelbundet av utrikestjänsten genom EODS, det senaste i april 2017.

117

I april 2016 begärde utrikestjänsten kommentarer från EU:s delegationer i värdländer för EU:s valobservatörsuppdrag, vad gäller deras åtgärder för att stödja uppföljningen av rekommendationer. Om ett sådant arbete standardiseras och utförs regelbundet kan det användas som utgångspunkt för utbyte av erfarenheter mellan olika EU-delegationer. Men även om dessa rapporter var användbara och bidrog till att ge en överblick över läget vid en viss tidpunkt, så var de inkonsekventa vad gäller detaljnivån.

Slutsatser och rekommendationer

118

Vi drar slutsatsen att utrikestjänsten och kommissionen har gjort skäliga ansträngningar för att stödja genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag med användning av de verktyg som står till buds. Trots det skulle vissa justeringar av processen kunna göras för att stärka stödet ytterligare. Vi lämnar därför ett antal rekommendationer till utrikestjänsten.

Rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag har förbättrats på senare år, men det behövs mer samråd ute på fältet

119

Slutrapporterna och presentationen av rekommendationerna har förbättrats på senare år, efter införandet av utrikestjänstens riktlinjer för utformningen. Det kommer troligen att underlätta jämförelser över tid i framtiden. Det finns emellertid områden där riktlinjerna inte följs. Dessutom är rapporterna inte konsekventa med att ange en tidshorisont för genomförandet av rekommendationerna. Kärnteamet är heller inte skyldigt att dokumentera motiveringen bakom gjorda prioriteringar (se punkterna 41–55).

120

Kärnteamen diskuterade utförligt frågor kring rekommendationerna med berörda parter i värdländerna före valdagen, men dokumenterade inte resultaten från dessa möten eller delgav sina anteckningar till utrikestjänstens huvudkontor. De valobservatörsuppdrag som omfattades av revisionen höll samråd med utrikestjänsten och i de flesta fall med EU:s delegationer, men inte med berörda parter i värdländerna om utkasten till rekommendationer (se punkterna 56–62).

121

Rundabordskonferenser med berörda parter ägde rum i varje land efter presentationen av slutrapporten och var i allmänhet öppna för alla intressenter. De hölls dock alltför snart efter presskonferensen för att berörda parter skulle hinna sätta sig in i innehållet i slutrapporten och dess rekommendationer. Dessutom finns det bara begränsat med riktlinjer för hur återbesöket ska organiseras (se punkterna 63–66).

Politisk dialog och valstöd användes som verktyg för att underlätta genomförandet av rekommendationerna men man sände inte ut valuppföljningsuppdrag så ofta som man hade kunnat

122

EU:s delegationer tog upp frågor som ingick i rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag i politiska diskussioner med värdlandets myndigheter. Men det finns fortfarande utrymme för att ytterligare öka insatserna när det gäller politisk dialog, eftersom vi noterade en vilja att diskutera möjligheterna att genomföra rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag i värdländernas parlament (se punkterna 71–83).

123

Nigeria var det enda landet i vårt urval dit ett valuppföljningsuppdrag hade sänts ut, och EU:s delegation ansåg att det gjordes vid lämplig tidpunkt och var till nytta. I de övriga länder som omfattades av revisionen välkomnade det stora flertalet av de nationella berörda parter som intervjuades möjligheten med ett valuppföljningsuppdrag mellan valen för att öka medvetenheten om rekommendationerna genom högprofilmöten. Valuppföljningsuppdragen medför inga stora kostnader men skulle kunna bidra stort till bättre uppföljning om de användes oftare (se punkterna 84–88).

124

Vi noterade flera fall där det gick att koppla valstöd till rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag och där kommissionen hade beaktat rekommendationerna vid utformningen av programmen. Detta stärkte komplementariteten mellan valobservation och valstöd (se punkterna 89–97).

Det finns ingen central översikt över rekommendationerna och deras genomförandestatus

125

Mot bakgrund av EU:s valobservatörsuppdrags oberoende karaktär och personalens rörlighet i EU:s delegationer finns det ett starkt behov av att upprätthålla institutionellt minne på annat sätt. Det finns inget centralt register där rekommendationerna lagras så att de är lätt tillgängliga för kärnteamens experter eller EU:s personal (se punkterna 99–104).

126

Vi såg bra exempel på arbete med att följa genomförandestatusen för rekommendationer, men det fanns ingen systematisk process för att regelbundet bedöma och lagra uppgifter om status (se punkterna 105–113).

127

Utrikestjänsten utförde nyligen ett omfattande arbete med att lista befintliga verktyg och samla bästa praxis för uppföljning av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag, men det finns ingen fortlöpande process för systematiskt erfarenhetsutbyte om uppföljning (se punkterna 114–117).

Rekommendation 1 – Riktlinjer för utformningen

Utrikestjänsten bör

• genom en systematisk kvalitetskontroll av slutrapportens format före offentliggörandet, se till att EU:s valobservatörsuppdrag följer riktlinjerna och mallen för utformningen,
• uppdatera riktlinjerna för utformningen så att det ställs krav på att EU:s valobservatörsuppdrag dokumenterar motiveringen bakom sina prioriteringar och för en diskussion med berörda parter om tidshorisonten (kort, medellång eller lång sikt) för genomförandet av rekommendationerna.

Tidsram: Slutet av 2018.

Rekommendation 2 – Samråd med berörda parter

Utrikestjänsten bör

• systematiskt se till att kärnteamet samråder med berörda parter i värdlandet om rekommendationerna innan rapporten färdigställs,
• begära att resultaten från EU:s valobservatörsuppdrags samråd med berörda parter dokumenteras och lagras centralt.

Tidsram: Mitten av 2018.

Rekommendation 3 – Återbesök och rundabordskonferenser

Utrikestjänsten bör

• klargöra roller och ansvarsområden för att organisera återbesöket,
• se till att rundabordskonferensen med berörda parter hålls minst fyra arbetsdagar efter att rapporten offentliggjorts, så att deltagarna hinner ta del av rapporten och sätta sig in i rekommendationerna inför mötet.

Tidsram: Mitten av 2018.

Rekommendation 4 – Utnyttja befintliga verktyg bättre

Utrikestjänsten bör

• ange i samförståndsavtalen att EU:s valobservatörsuppdrag kommer att lämna rekommendationer och understryka hur viktiga de är,
• där så är möjligt sända ut valuppföljningsuppdrag vid en lämplig tidpunkt mellan val till alla värdländer för EU:s valobservatörsuppdrag, förutsatt att den politiska och säkerhetsrelaterade situationen i värdlandet tillåter det.

Tidsram: Början av 2019.

Rekommendation 5 – Övervakning och resultat

Utrikestjänsten bör

• inrätta ett centralt register över rekommendationer från EU:s valobservatörsuppdrag,
• regelbundet följa framstegen i genomförandet av rekommendationerna från EU:s valobservatörsuppdrag,
• inom ramen för EU:s samordning begära att EU:s delegationer rapporterar regelbundet om de åtgärder som utförts i värdlandet för att stödja genomförandet av rekommendationerna. Detta bör ligga till grund för en process för att tillvarata erfarenheter om uppföljning.

Tidsram: Början av 2019.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 november 2017.

Akronymer och förkortningar

den höga representanten/vice ordföranden: unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik/vice ordförande för Europeiska kommissionen

EAT: valutvärderingsgrupp

EEM: valexpertuppdrag

EFM: valuppföljningsuppdrag

EIDMR: det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter

EODS: projektet för valövervakning och demokratistöd (Election Observation and Democracy Support)

EU EOM: Europeiska unionens valobservatörsuppdrag

ExM: undersökningsuppdrag

FPI: tjänsten för utrikespolitiska instrument

GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar: kommissionens generaldirektorat för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar

GD Internationellt samarbete och utveckling: kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling

MEP: ledamot av Europaparlamentet

OAS: Amerikanska samarbetsorganisationen

ODIHR: OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter

OSSE: Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

UNDP: FN:s utvecklingsprogram

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som ansvarar för revisionen av utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa.

Revisionsarbetet leddes av ledamoten Ville Itälä med stöd av Turo Hentilä (kanslichef), Helka Nykänen (attaché), Beatrix Lesiewicz (förstechef) och Kristina Maksinen (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Balázs Kaszap, Jiri Lang och Erika Söveges.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8755-7	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/571380	QJ-AB-17-022-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-8778-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/892640	QJ-AB-17-022-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.