Мисии за наблюдение на избори — положени са усилия за изпълнение на препоръките, но е необходим по-добър мониторинг

Кратко изложение

I

Наблюдението на изборите е важен инструмент за насърчаване на демокрацията, правата на човека и принципите на правовата държава. Доброто управление на изборния процес може да допринесе за мирното предаване на политическата власт. В тази връзка Европейският съюз (ЕС) участва в наблюдение на избори в целия свят.

II

Мисиите за наблюдение на избори на ЕС (МНИ на ЕС) изготвят предварително публично изявление непосредствено след приключването на изборния ден, а два месеца по-късно публикуват и подробен окончателен доклад, съдържащ препоръки за подобряване на рамката за бъдещите избори. Препоръките се представят на органите на държавата домакин (приемаща държава), които не са формално задължени да ги изпълнят. Въпреки това, важно е да се предприемат последващи действия по тези препоръки с цел постигане на максимално въздействие от наблюдението на избори. Ако приемащата държава не предприеме действия за преодоляване на изборните недостатъци, съществува риск тези слабости да продължат да съществуват и дори да се увеличат при бъдещи избори.

III

Основната цел на одита беше да се оцени дали Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и Европейската комисия са предоставили подкрепа за изпълнението на препоръките от страна на приемащите държави. За тази цел одитът обхвана последващите действия след провеждане на МНИ на ЕС в четири държави: Гана, Йордания, Нигерия и Шри Ланка, с акцент върху изборите, наблюдавани след 2010 г.

IV

Сметната палата провери дали препоръките са били изготвени и представени по такъв начин, че да се улесни тяхното прилагане. В този контекст Сметната палата също така оцени дали в приемащите държави са били проведени консултации със заинтересованите страни във връзка с препоръките, така че да се насърчава ангажираността на местно равнище и по този начин да се увеличава вероятността от изпълнение. Впоследствие Сметната палата провери дали ЕСВД и Европейската комисия са използвали инструментите, с които са разполагали, за да подкрепят изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС. Най-важните инструменти са мисиите за наблюдение на периода след изборите (EFM), политическия диалог и подкрепата за изборния процес. На последно място, Сметната палата оцени положените усилия за наблюдение на резултатите на място.

V

Сметната палата установи, че ЕСВД и Комисията са положили разумни усилия за подпомагане на изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС и са използвали за тази цел наличните инструменти. Представянето на препоръките на МНИ на ЕС се е подобрило през последните години, но са необходими повече консултации на местно равнище. ЕСВД и Комисията са участвали активно в политическия диалог и са предоставили подкрепа за изборния процес, за да подпомогнат изпълнението на препоръките, но мисиите за наблюдение на периода след изборите не са били използвани толкова често, колкото биха могли да бъдат. На последно място, липсва преглед на препоръките на централно ниво, както и систематична оценка на етапа на тяхното изпълнение.

VI

Въз основа на извършения одит Сметната палата препоръчва на ЕСВД, наред с другото, да:

• гарантира чрез систематичен контрол на качеството на формата на окончателния доклад преди публикуването му, че МНИ на ЕС следват насоките за съставяне и съответния образец;
• следи системно за това основният екип да се консултира със заинтересованите лица в приемащата държава относно препоръките преди докладът да бъде завършен;
• следи за организирането на кръгла маса със заинтересованите лица поне четири работни дни след представянето на доклада, за да могат участниците да разполагат с достатъчно време да се запознаят с доклада и препоръките от него преди срещата;
• изпрати, при възможност, мисии за наблюдение след изборите във всички държави, които са били домакин и обект на МНИ на ЕС, в подходящо време между провеждането на избори, при условие че политическата ситуация или сигурността в приемащата държава го позволяват;
• създаде централизиран регистър за препоръките на МНИ на ЕС; и
• проследява редовно напредъка по изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС.

Въведение

Мисии на ЕС за наблюдение на избори

01

Наблюдението на изборите е важен инструмент за насърчаване на демокрацията, правата на човека и принципите на правовата държава. Доброто управление на изборния процес може да допринесе за мирното предаване на политическата власт. В тази връзка Европейският съюз (ЕС) участва в наблюдение на избори в целия свят. От изготвянето през 2000 г. на своята методология за наблюдение на избори ЕС е изпратил 138 мисии за наблюдение на избори (МНИ на ЕС)¹ в 66 държави в Африка, Близкия изток, Азия и Латинска Америка.

02

В Декларацията на Организацията на обединените нации относно принципите наблюдението на избори е описано като: систематичното пълно и точно събиране на информация [….], обективното и професионално анализиране на събраната информация; формулирането на заключения относно естеството на изборния процес въз основа на високи стандарти за точност на информацията и безпристрастност на анализа².

03

Наръчникът на ЕС за наблюдение на избори (наричан по-нататък „Наръчникът“) описва основанията за МНИ на ЕС: изборите предоставят на гражданите средство за свободно изразяване на волята, когато избират своето правителство, осигуряват на различни групи граждани възможност да изразят политическата си позиция в условията на конкуренция с други, без да се прибягва до насилие, и допринасят за мирното предаване на политическата власт. В това отношение наблюдението на избори от страна на ЕС може да допълва и подкрепя други европейски инициативи за управление на кризи и укрепване на мира в страни партньори³.

04

Без да се намесват в организацията на самите избори, наблюдателите на избори от ЕС събират и анализират фактите, отнасящи се до изборния процес, и предоставят независима оценка.

05

След покана от страна на приемащата държава, МНИ се изпраща само когато ЕС счита, че тя би била от полза и би помогнала за укрепване на демократичния процес. Преди да приеме всяка една покана, ЕС провежда проучвателна мисия (ПМ), обикновено от четири до шест месеца преди изборния ден, за да провери дали изпращането на МНИ на ЕС би било полезно, препоръчително и осъществимо. Продължителността на ПМ обикновено е две седмици, като по време на този вид мисии също така се оценява степента на изпълнение на препоръките от предходната МНИ на ЕС, ако е имало такава.

06

В някои случаи ЕС може да реши да следва отблизо процеса на изборите, дори ако всички условия за изпращането на МНИ на ЕС (например условията във връзка със сигурността) не са изпълнени. В други случаи е възможно дори при изпълнени условия ЕСВД да не вижда нужда от пълна МНИ на ЕС⁴. Има и други видове мисии, които могат да бъдат изпратени. В случай на проблеми със сигурността може да се използва екип за оценка на изборите (ЕОИ). ЕС може да изпраща и по-малка мисия, като например мисия на експерти по провеждане на избори. Мисиите за оказване на експертна помощ се състоят от екипи от двама до четирима експерти, извършващи същата оценка на изборния процес като МНИ на ЕС, но в изборния ден те не осъществяват наблюдение в избирателните секции. Резултатите от дейността на мисиите на експерти не се оповестяват публично, въпреки че някои от тях споделят своите препоръки с органите на страната домакин. Екипите за оценка на изборите също не осъществяват систематично наблюдение по време на изборния ден в избирателните секции, но са подобни на МНИ на ЕС в това, че се състоят от основен екип в пълен състав и евентуално главен наблюдател, базиран в столицата.

07

Като част от действията за проследяване Европейският съюз може да изпраща и мисии за наблюдение на периода след изборите (EFM) в подходящ момент между провеждането на избори. Основната задача на този вид мисии е да оценяват изпълнението на препоръките, отправени в рамките на предходни МНИ на ЕС. Мисиите за наблюдение на периода след изборите представляват малки по състав мисии, състоящи се от ръководител на мисията (обикновено главен наблюдател), експерт в областта на изборите/политически експерт, правен експерт, и, когато е уместно, служител за връзка с медиите. Те се придружават също така от представители на отдела на ЕСВД за демокрация и наблюдение на избори, както и при възможност от представители на Европейската комисия. Комисията следва да се фокусира върху помощта, предоставяна от ЕС и неговите държави членки и да потърси възможни действия, които да бъдат финансирани в рамките на програмите в бъдеще. Между тях са краткосрочните мерки преди провеждането на избори в съответствие с препоръките на МНИ на ЕС. Въз основа на постигнатия напредък мисиите за наблюдение на периода след изборите могат също така да формулират допълнителни препоръки, като фокусът се пренасочи към най-належащите въпроси преди провеждането на нови избори.

Ролята на институциите на ЕС и независимият характер на МНИ на ЕС

08

Върховният представител на ЕС по въпросите на външните работи и политиката на сигурност/заместник-председател на Европейската комисия (ВП/ЗП) носи политическата отговорност за определяне кои държави са приоритетни за действията на ЕС по наблюдение на изборите (след консултация с държавите членки и Европейския парламент). Той приема и окончателното решение за изпращането на мисиите и следи за цялостното функциониране на МНИ на ЕС.

09

Мисиите на ЕС за наблюдение на избори обикновено се ръководят от член на Европейския парламент (член на ЕП), който се назначава от ВП/ЗП и поема функциите на главен наблюдател на мисията на ЕС за наблюдение на изборите. ЕСВД предоставя подкрепа по политически и изборни въпроси, докато Службата за инструментите в областта на външната политика отговаря за дейността, сигурността и финансовите аспекти.

10

В Наръчника⁵ се посочва, че наблюдателите на избори от ЕС са задължени да бъдат напълно безпристрастни и да не показват предубеждения към една или друга страна от изборния процес. В него се казва също, че МНИ на ЕС са политически независими от всички финансирани от ЕС проекти за техническа помощ, които се изпълняват в страната на наблюдение⁶. Независимостта на наблюдателите на избори е залегнала и в Декларацията на ООН относно принципите за международно наблюдение на избори⁷.

11

МНИ на ЕС са нетипични, тъй като са независими по отношение на ЕС. Мисиите за наблюдение от други организации, като например Бюрото на ОССЕ за демократични институции и права на човека (БДИПЧ), Британската общност, Център „Картър“ и Африканският съюз, изразяват становище относно изборния процес от името на тяхната основна организация. МНИ на ЕС обаче не говорят от името на ЕС. Наръчникът посочва, че МНИ на ЕС са политически независими в своите констатации и заключения […]. Въпреки че работят в тясно сътрудничество с институциите на ЕС, МНИ на ЕС функционират в контекста на отделни и обособени пълномощия от тези на ЕСВД, Европейската комисия и делегациите на ЕС, намиращи се в страната⁸.

Правна и административна рамка за МНИ на ЕС

12

Наблюдението на избори от ЕС се ръководи от принципите на демокрацията, правовата държава, правата на човека, равенството между половете и основните свободи, така както са определени в Договорите⁹. Споразумението от Котону също има ръководна роля в тази област¹⁰.

13

Функционирането на МНИ на ЕС се урежда по-подробно от Регламента за създаване на финансов инструмент за демокрация и права на човека по света (Регламент за ЕИДПЧ)¹¹, който определя целта за МНИ на ЕС и посочва, че „те са в най-добра позиция да предоставят както аргументирана оценка на изборните процеси, така и препоръки за по-нататъшно подобрение в контекста на сътрудничеството и политическия диалог на Съюза с трети държави.“

14

След приемането на регламента за ЕИДПЧ през 2014 г., решението на Комисията относно изпълнителните мерки за МНИ на ЕС¹² и приложението към него предоставят допълнителни разпоредби, главно във връзка с ролята на служителите на МНИ на ЕС и възнагражденията им.

15

Въпреки че междувременно са се променили много от аспектите, свързани с МНИ на ЕС, като например институционалната рамка след Договора от Лисабон, съобщението на Комисията от 2000 г.¹³ продължава да бъде основният документ с насоки за целите и методологията МНИ на ЕС. Това съобщение определя общата рамка на политиката за МНИ на ЕС.

16

Най-подробната методологична рамка за МНИ на ЕС е Наръчникът. След приемане на Наръчника, той е публикуван за първи път през 2002 г. и изменен два пъти — през 2008 г. и 2016 г.

17

Съобщението на Комисията е допълнено от други официални документи, с които се определят цели за наблюдението на избори. Най-важните допълнения са заключенията на Съвета от 2009 г. относно подкрепата за демокрацията във външните отношения на ЕС от 2012 г. и Стратегическата рамка на ЕС и плана за действие относно правата на човека и демокрацията (за периода 2015—2019 г.). Тези документи поставят по-голям акцент върху последващите действия във връзка с МНИ на ЕС и сътрудничеството между държавите членки в това отношение.

Финансиране на МНИ на ЕС

18

МНИ на ЕС се изпълняват от Службата за инструментите в областта на външната политика чрез пряко управление. Разходите за МНИ на ЕС варират значително в зависимост от конкретните обстоятелства на всяка мисия. Въз основа на последните налични данни средните разходи възлизат на 3,5 млн. евро. Отпуснатите бюджетни средства за наблюдение на избори в периода 2015—2017 г. възлизат на около 44 млн. евро средно на година. Това дава възможност за извършване годишно на приблизително 10—12 МНИ на ЕС, 8 мисии на експерти по провеждане на избори и 4 мисии за наблюдение на периода след изборите. Мисиите за оказване на експертна помощ и проучвателните мисии се извършват по силата на рамков договор и струват максимум 300 000 евро всяка. Разходите за една мисия за наблюдение на периода след изборите обикновено не надвишават 100 000 евро¹⁴.

Отношения с ОССЕ

19

Всички държави — членки на ЕС, са също така държави, участващи в Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ). БДИПЧ извършва наблюдение на изборите в държавите, които са членки на ОССЕ. ЕС и БДИПЧ използват съпоставима методология. Поради тези причини ЕС обикновено не наблюдава избори в страните от ОССЕ. Това джентълменско споразумение между ЕС и ОССЕО датира от началото на десетилетието след 2000 г., но не се основава на писмен документ.

Структура на МНИ на ЕС и цикъл на наблюдението на избори

20

Изборите не представляват еднодневно събитие, а процес с различни етапи. Изборният период може да се счита за започнал със стартирането на предизборната кампания, чиято продължителност се различава в различните държави. Изборният период завършва с приключването на процедурата за подаване на жалби след изборите. МНИ на ЕС обхваща всяка фаза от изборния цикъл — периода преди изборите, самия изборен ден и периода след изборите. В допълнение към наблюдението на избори Европейската комисия предоставя също съдействие при провеждането на избори, т.е. обща техническа или материална подкрепа за изборния процес.

21

След като поканата ѝ бъде приета, страната домакин подписва меморандум за разбирателство с Европейския съюз, в който се определят основните подробности по отношение на мисията. Меморандумът обхваща аспектите, свързани със сигурността и логистиката на МНИ на ЕС, но не се отнася до последващите действия или до препоръките за бъдещи избирателни реформи.

22

Наблюдателите от ЕС могат да бъдат дългосрочни или краткосрочни. Дългосрочните наблюдатели се намират в региони на територията на приемащата държава и са налице от началото на кампанията до обявяването на окончателните резултати и приключването на процедурата по разглеждане на жалби¹⁵. Дейността на краткосрочните наблюдатели обхваща широка географска област в продължение на няколко дни преди и след изборите. Освен това се формира и основен екип, обикновено включващ осем до десет експерти, които извършват своята дейност в столицата¹⁶.

23

Експертите от основния екип са специализирани в различни аспекти на изборния процес. Така например в екипа може да присъства правен анализатор, медиен анализатор и служител за връзка с медиите (вж. фигура 1). Под ръководството на заместник-главния наблюдател основният екип допринася за изготвянето на всички доклади на мисията, в т.ч. окончателния доклад на МНИ на ЕС.

24

Доставчик на услуги, нает от Комисията, осигурява на МНИ на ЕС логистична и административна подкрепа, както и подкрепа, свързана със сигурността¹⁷.

25

МНИ на ЕС представя предварително публично изявление непосредствено след приключването на изборния ден (обикновено в рамките на два дни) на пресконференция, ръководена от главния наблюдател. В рамките на два месеца след изборния ден МНИ на ЕС публикува и подробен окончателен доклад, съдържащ препоръки за държавата домакин с цел подобряване на рамката за бъдещи избори¹⁸ (вж. фигура 2).

Препоръки и последващи действия след мисията за наблюдение на избори

26

В съответствие с Декларацията на ООН относно принципите за наблюдение на избори, когато е възможно мисията за наблюдение следва да предложи препоръки за подобряване на интегритета и ефективността на изборния и на свързаните с него процеси, като не се намесва в тях и по този начин не ги възпрепятства¹⁹.

27

В своите окончателни доклади МНИ на ЕС обхващат следните четиринадесет области на оценка²⁰: (i) политически контекст; (ii) правна рамка (в т.ч. избирателна система); (iii) изборна администрация; (iv) регистрация на гласоподавателите; (v) регистрация на партиите и кандидатите; (vi) изборна кампания; (vii) насилие, свързано с изборите; (viii) медии; (ix) онлайн информация, свързана с изборите; (x) жалби и обжалвания; (xi) човешки права (в т.ч. участие на жени, малцинства и лица с увреждания); (xii) роля на гражданското общество; (xiii) изборен ден; (xiv) резултати и следизборни въпроси. В проучване на Европейския парламент от 2012 г. е посочено, че около 90 % от препоръките на МНИ на ЕС предлагат промени в правната уредба на приемащата страна или избирателна реформа²¹.

28

Страните, в които са изпратени МНИ на ЕС, не са поели официален ангажимент за изпълнение на препоръките, който да надхвърля съществуващите им задължения като страни, подписали международни конвенции, като например Всеобщата декларация за правата на човека и Международния пакт за гражданските и политическите права. В контекста на своя мандат мисиите на ЕС за наблюдение на избори работят в различна среда от например ОССЕ, чиито членове са подписали документ, с който официално се задължават да изпълнят отправените препоръки²².

29

Изпълнението Основните средства на разположение на Комисията и Европейската служба за външна дейност са:

• политически диалог с приемащата държава;
• мисии за наблюдение на периода след изборите;
• подкрепа от ЕС за изборния процес.

Обхват и подход на одита

30

Предмет на одита бяха мисиите на ЕС за наблюдение на избори (МНИ на ЕС), като беше поставен специален акцент върху последващите действия по препоръките от тези мисии. Основният въпрос на одита беше: „Положени ли са разумни усилия от ЕСВД и Комисията за подкрепа на изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС?“

31

Ефективното проследяване на изпълнението е не само жизненоважно за насърчаването на избирателната реформа в приемащите държави, но също така е от ключово значение за постигане на максимално въздействие на инвестициите, които вече са направени за мисиите за наблюдение. Както е пояснено в точка 18, средният размер на разходите за МНИ на ЕС е 44 млн. евро годишно. Това представлява една четвърт от общия размер на средствата, налични по линия на ЕИДПЧ. В Наръчника се подчертава значението на действията за проследяване, като се посочва, че последващите действия във връзка с препоръките на МНИ на ЕС са ключов приоритет за институциите на ЕС²³. Освен това според ОССЕ²⁴ мисиите за наблюдение на избори ще бъдат от полза само дотолкова, доколкото на препоръките им бъде обърнато сериозно внимание и те ефективно се изпълняват. В противен случай съществува реален риск изборните недостатъци и слабости да продължат да съществуват и най-вероятно да се увеличат.

32

Сметната палата не е извършвала одит на изпълнението в областта на подкрепата при провеждането на избори от 1996 г. насам²⁵. Освен това публикуването на настоящия специален доклад е предвидено така, че той да бъде взет предвид при обсъжданията в рамките на средносрочния преглед на Регламента за ЕИДПЧ, който ще бъде извършен от Комисията до 31 март 2018 г.

33

Одитът, проведен между януари и май 2017 г., обхвана четири приемащи държави като примери за илюстриране на ефективността на последващите действия във връзка с МНИ на ЕС: Гана, Йордания, Нигерия и Шри Ланка, с акцент върху изборите, наблюдавани след 2010 г. В Гана и Йордания бяха проведени проверки на място. Сметната палата използва два основни критерия за избор на държави за одита. На първо място, страните домакини следва да са приели най-малко две предходни МНИ на ЕС, като последната от тях да е била през 2015 г. или 2016 г. На второ място, Сметната палата положи усилие да осигури по-широко географско покритие.

34

През последните години в Йордания и Нигерия са проведени две МНИ на ЕС. В Гана за последните избори от 2012 г. е била изпратена само мисия на експерти по провеждане на избори (EEM), но въпреки това са били формулирани препоръки, свързани с избирателната реформа. Препоръките на EEM обикновено не се оповестяват публично. В случая на Гана, обаче, препоръките са били споделени с избирателната комисия, институциите на ЕС и държавите членки и могат да послужат като основа за предоставяната от ЕС подкрепа на изборния процес. Шри Ланка е избрана специално поради насрочената за пролетта на 2017 г. мисия за наблюдение на периода след изборите (EFM), на която Сметната палата планираше да присъства. ЕСВД взе решение за отлагане на мисията с оглед на положението в страната, но въпреки това Шри Ланка беше обхваната от одита чрез документна проверка.

35

Като се има предвид, че почти половината от МНИ на ЕС се провеждат в Африка²⁶, Сметната палата реши да разгледа две африкански държави, както и една държава от Азия и една държава от съседните на ЕС държави. За карта на МНИ на ЕС вж. приложение I.

36

На първо място, Сметната палата извърши оценка на формулировката на препоръките, включително на степента, до която са проведени консултации със заинтересованите участници в приемащата държава с цел гарантиране на ангажираност на местно равнище. Сметната палата също така провери дали при подготовката на следващата МНИ на ЕС проучвателните мисии са взели предвид предходни препоръки.

37

След това Сметната палата извърши оценка на използването на основните инструменти на разположение на ЕСВД и Комисията в подкрепа на изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС. Инструментите за проследяване на последващите действия, които бяха оценени по време одита, са ограничени до описаните в точка 29. Сметната палата счита, че съществуват други инструменти за стимулиране на изпълнението на препоръките, като например специалният насърчителен режим в рамките на общата система за преференции ОСП+²⁷, действия в рамките на международни форуми, политически диалог в рамките на Европейския парламент и бюджетна подкрепа. Тези инструменти, обаче, не са включени в обхвата на настоящия одит.

38

На последно място, Сметната палата разгледа мониторинга от страна на ЕСВД и на Комисията на изпълнението на препоръките, обмена на добри практики и извлечените поуки.

39

Крайната отговорност за изпълнението на препоръките се носи от правителствата на приемащите държави. Въпреки че осигуряването на изпълнение на препоръките на МНИ на ЕС е една от целите на окончателните доклади на мисиите на ЕС, важно е да се отбележи, че целта на одита не е да се оцени актуалното състояние на реформата на изборния процес в приемащите държави. В допълнение, причинно-следствената връзка между усилията на ЕС за подпомагане на прилагането и действителните резултати не е достатъчно ясна, за да може Сметната палата да формулира заключение в това отношение.

Констатации и оценки

ЧАСТ I — Представянето на препоръките на МНИ на ЕС се е подобрило през последните години, но са необходими повече консултации на местно равнище.

40

В този раздел Сметната палата провери изготвянето на препоръките на МНИ на ЕС от две гледни точки: от една страна представянето им в окончателните доклади и, от друга страна, консултациите на основния екип със заинтересованите участници в държавите домакини. Един стандартен формат на представянето на препоръките би улеснил съпоставимостта им във времето. Провеждането на консултации по отношение на проектите за препоръки е от ключово значение както за гарантиране на точността, така и за насърчаване на местното участие с оглед увеличаване в крайна сметка на вероятността за изпълнение на тези препоръки от приемащите държави.

Препоръките са съпоставими в по-голяма степен и представянето им е по-стандартизирано, но насоките невинаги се спазват

41

За тази част Сметната палата разгледа окончателните доклади от изборите в:

• Гана: 2016 г.;
• Йордания: 2013 г. и 2016 г.
• Нигерия: 2011 г. и 2015 г.
• Шри Ланка: 2015 г.

В приложение II е представена оценка на препоръките.

42

С помощта на финансирания от ЕС проект за наблюдение на избори и подкрепа на демокрацията (EODS) ЕСВД предоставя на независимия основен екип на МНО на ЕС методологична подкрепа за изготвяне на окончателния доклад на мисията. ЕСВД също така отговаря за извършването на контрол на качеството на окончателните доклади чрез оценка на формата на проектодоклада и на яснотата на предложените препоръки²⁸. ЕСВД и делегациите на ЕС формулират коментари относно това дали препоръките са конструктивни в специфичния за държавата контекст и могат да предоставят съвети относно определянето на приоритетни препоръки.

43

През 2012 г. ЕСВД (чрез проекта EODS) е въвела насоки за съставяне на препоръки, в т.ч. и образец на препоръка. Насоките са преразгледани през юли 2016 г. Във всички доклади, на които Сметната палата извърши оценка (и които са публикувани след 2010 г.), препоръките са представени въз основа на образеца.

44

Като цяло Сметната палата установи, че докладите на МНИ на ЕС, изготвени след публикуването на насоките, съдържат по-малко на брой и по-добре представени препоръки.

45

Отправянето на твърде много препоръки би могло да има обратен ефект поради много причини. Например органите на приемащата държава могат да се окажат претоварени и така да се усложни работата на делегациите на ЕС за подпомагане на изпълнението. В резултат на това съществува риск в последващите дискусии да не се обърне достатъчно внимание на най-важните препоръки. В насоките се посочва, че препоръките следва да бъдат не повече от 30. Докладите, изготвени след публикуването на тези насоки, съдържат между 20 и 33 препоръки. Това е подобрение в сравнение с предишни години — като пример може да се посочи докладът за Нигерия от 2011 г., който съдържа общо 50 препоръки.

46

В Наръчника се съдържа цялостен преглед на МНИ на ЕС, който обхваща всички основни аспекти от работата на наблюдателите на място. В него се посочва, че с цел да се осигури достъпност за всички заинтересовани страни, в окончателния доклад следва да се избягва твърде техническият език или жаргон²⁹. За да се избегнат недоразумения, понякога е необходимо използването на технически език. Сметната палата обаче установи прекалена употреба на дълги думи и изречения, страдателен залог на глаголите и прекомерно технически език и акроними. Въпреки това повечето заинтересовани участници, с които бяха проведени събеседвания в държавите домакини, посочват, че са разбрали препоръките. Това е знак, че препоръките са съобразени с читателя експерт, но не непременно с широката общественост. В действителност избирателната реформа може да обхване много различни области, както и заинтересовани участници с различни хоризонти. Така препоръки, които са общоразбираеми, биха могли да бъдат от полза за привличане на широк кръг участници с оглед подобряване на избирателната система.

47

Интервюираните заинтересовани участници считат, че като цяло препоръките са градивни и достатъчно подробни, без да бъдат прекалено описателни, така както е посочено и в насоките.

48

Въпреки че насоките съдържат образец за препоръки, той невинаги се използва. В тази връзка невинаги се посочва изрично или достатъчно ясно към кой орган се отнася препоръката. Например 22 препоръки от доклада за Йордания от 2016 г. са отправени към законодателните органи като цяло, без да е напълно ясно коя институция следва да представи законодателно предложение. Анализът на препоръките за 2016 г. от финансирания от ЕС проект за подкрепа на изборния процес, изпълняван от ПРООН, показва, че повечето от тях е трябвало всъщност да бъдат отправени към правителството.

49

В доклада на МНИ на ЕС за Гана от 2016 г. осем препоръки са отправени към повече от един адресат³⁰, а именно към „избирателната комисия/Парламента“, „съдебната комисия/Парламента“ или „министъра в областта на комуникациите и Парламента“. Въпреки че адресатите носят съвместно отговорността за законодателните промени, продължава да е неясно коя точно институция носи основната отговорност за изпълнение на препоръките. МНИ на ЕС могат да улеснят прилагането на препоръките, като след консултации с органите на приемащата държава определят коя институция носи основната отговорност.

50

В съответствие с насоките от Наръчника препоръките като цяло са се основавали на конкретни примери, дадени в основната част на доклада, с оглед да се посочат конкретно проблемите, които са били причина за отправяне на съответната препоръка³¹. Не са били обаче използвани взаимни препратки между препоръките и основната част на доклада, въпреки че това се изисква от образеца. Това е затруднило намирането на съответните раздели в основния текст на доклада.

51

Въпреки подобренията от последните години, друг аспект, който понякога не е достатъчно добре отразен, е позоваването на поетите ангажименти в рамките на международни конвенции. В насоките се предписва препратката към съответните ангажименти да се посочва само когато те са свързани с препоръките. Сметната палата обаче установи случаи на препоръки, които не се позовават на подобни задължения, въпреки че същите са ясно утвърдени в международното право³².

52

В доклада за Йордания от 2016 г. нито една от препоръките не посочва до кой национален закон се отнася, въпреки че съгласно насоките за МНИ на ЕС е необходима оценка на този аспект³³.

53

Всички доклади съдържат няколко приоритетни препоръки. Въпреки че определянето на приоритети не е лесен процес, следва да се отбележи, че обосновката за подбора на приоритетните препоръки не е документирана. Нещо повече, насоките за съставяне на препоръки не изискват документирането на тези въпроси. Докладът за Йордания от 2016 г. е единственият, в който до известна степен е описано основанието за определяне на приоритетите и препоръките са разделени на три категории: приоритетни, краткосрочни и дългосрочни.

54

Делът на приоритетните препоръки в последните доклади на МНИ на ЕС за страните, обхванати от одита, варира от 23 % до 45 % от общия брой на препоръките.

55

Само в два от шестте³⁴ окончателни доклада на МНИ на ЕС, а именно в тези за Йордания от 2016 г. и Нигерия от 2011 г., препоръките са разделени на дългосрочни и краткосрочни. В другите доклади не се споменава никакъв срок за изпълнение на препоръките. Въпреки че това не е изискване на насоките, подобен срок би могъл да улесни приоритизирането на действията от страна на приемащите държави и по този начин да ускори изпълнението на препоръките.

Участниците в МНИ на ЕС са провели множество срещи със заинтересованите страни преди изборния ден, но не и консултации при формулирането на препоръките

56

При разглеждането на въпроса за консултациите със заинтересованите страни Сметната палата се съсредоточи върху последните МНИ на ЕС в държавите, обхванати от одита, за да гарантира, че получената информация е възможно най-точна и пълна.

57

Установихме, че централното управление на ЕСВД в Брюксел, както и в повечето случаи делегациите на ЕС, са били потърсени за консултации относно препоръките в процеса на изготвянето на окончателния доклад на МНИ на ЕС и в четирите държави, в които са проведени последните мисии. Това е документирано с електронна кореспонденция и някои малки коментари в документите.

Консултации преди изборния ден

58

Преди изборния ден са били проведени срещи с широк спектър заинтересовани страни в приемащите държави, като са обсъждани свързани с изборите въпроси. Тези срещи са посочени в междинните и вътрешните доклади. Нито един от докладите обаче не съдържа подробности относно резултатите от тези консултации със заинтересованите страни, въпреки факта, че насоките за съставяне на доклад изискват различаващите се становища да се документират. Няколко експерти от основния екип са посочили при събеседване, че информацията е била документирана в бележки, които са останали тяхно притежание и не се съхраняват централно.

Консултации по време на изготвянето на окончателния доклад на МНИ на ЕС

59

Насоките изрично посочват, че обсъждането на препоръките на МНИ на ЕС със заинтересованите страни предоставя възможност за коригиране на възможни погрешно разбрани въпроси и улеснява определянето на приоритетите, както и че е важно да се получи мнение от множество различни събеседници за всяка препоръка³⁵. ЕСВД пояснява допълнително, че при изготвянето на доклада МНИ на ЕС следва да се консултират относно препоръките с местните заинтересовани страни едновременно с обсъждането им с централното управление на ЕСВД.

60

Въпреки че много въпроси са били обсъдени със заинтересованите страни на местно ниво, а експертите на основния екип може да са обмисляли препоръките от самото начало, Сметната палата не откри данни, които да доказват, че препоръките са били обсъдени с местните участници в държавите, обхванати от одита. Това беше потвърдено по време на срещите със заинтересованите страни на място, всички от които заявиха, че наистина не са били потърсени за консултация по препоръките. При проведените събеседвания няколко експерти от основния екип посочиха убеждението си, че консултациите със заинтересованите страни относно препоръките могат да се приемат като противоречащи на принципа на независимост. Сметната палата обаче не счита, че обсъждането на текста на препоръките може да наруши независимостта. Провеждането на консултации със заинтересованите страни е практика, съответстваща не само на насоките на ЕСВД, но и на Декларацията относно принципите на ООН, в която се посочва, че международните мисии за наблюдение на избори могат също така да провеждат частни срещи с участниците, работещи в областта на организирането на истински демократични избори в дадена държава, за да обсъдят констатациите, заключенията и препоръките на мисията³⁶.

61

Също така Сметната палата не откри данни, че в някоя от четирите държави са проведени дискусии относно най-техническите аспекти. В резултат на това след публикуване на окончателните доклади някои експерти на място са оспорили част от препоръките. Ако основният екип е бил провел консултации със заинтересованите страни относно техническите аспекти на препоръките, те е можело да бъдат изяснени още от самото начало. Провеждането на консултации по време на фазата на изготвяне на препоръките е важно, тъй като съществува риск след публикуването на окончателния доклад да се появят разлики в тълкуването им, които могат да се отразят отрицателно върху изразените от МНИ на ЕС препоръки и да създадат пречки пред изпълнението им.

62

ЕСВД е пояснила, че преди да напусне приемащата държава, главният наблюдател извършва „посещения на вежливост“ на основните заинтересовани страни, по време на които се обсъждат въпроси, свързани с препоръките. Сметната палата обаче не откри документирана информация за тези срещи и поради това не може да потвърди тяхното съдържание.

Консултации след публикуването на окончателния доклад на МНИ на ЕС

63

След последните проведени МНИ на ЕС и в четирите държави са организирани кръгли маси с участието на редица местни заинтересовани страни, при които е дискутиран окончателният доклад и неговите препоръки след публикуването му, по време на повторното посещение на главния наблюдател. На тези срещи в общия случай са били поканени активните заинтересовани страни, въпреки че една политическа партия в Йордания и една организация на гражданското общество в Гана са заявили, че не са получили покани.

64

При своето повторно посещение главният наблюдател обикновено остава в приемащата държава няколко дни. Окончателният доклад се представя на заинтересованите страни, след като е бил официално представен на отговорните органи на съответната държава и след провеждането на пресконференция. Тъй като престоят на главния наблюдател в държавата е кратък, и в четирите случая кръглата маса със заинтересованите страни е била организирана прекалено скоро (след 1—2 дни или непосредствено след пресконференцията), което не е позволило на участниците да се запознаят със съдържанието на окончателния доклад и изложените в него препоръки, и по този начин възможностите за полезна дискусия са били ограничени. Ако главният наблюдател не може да удължи престоя си в съответната държава, той/тя би могъл да делегира отговорността за ръководството на кръглата маса на заместник-главния наблюдател.

65

След повторното посещение се изготвя доклад, който понякога очертава редица извлечени поуки. В докладите за всички държави, обхванати от одита, се посочва, че заинтересованите страни са отбелязали липсата на време между публикуването на окончателния доклад и провеждането на кръглите маси. Въпреки че този въпрос вече е бил повдигнат по време на повторното посещение в Шри Ланка през 2015 г., той е продължил да съществува при повторните посещения в Йордания през 2016 г. и Гана през 2017 г., където няколко заинтересовани страни подчертаха този проблем при срещите си с одитния екип.

66

Насоките за структурата на повторното посещение са ограничени. Делегациите на ЕС считат, че насоките са неясни в частта, засягаща отговорността за организирането на това посещение — някои делегации на ЕС са поели цялата практическа подготовка, докато други са използвали доставчика на услуги за МНИ на ЕС, който все още е бил активен по време на повторното посещение. В Гана кръглата маса за заинтересованите страни е била организирана от специалната работна група за изборите, председателствана съвместно от ЕС и ПРООН. Времето на провеждане на повторното посещение също е различно в отделните държави и зависи от заетостта на члена на Европейския парламент, който изпълнява ролята на главен наблюдател. Повторните посещения в Гана, Йордания и Шри Ланка са проведени около два месеца след изборния ден, докато посещението в Нигерия е извършено след шест месеца.

ЧАСТ II — Политическият диалог и подкрепата за изборния процес са използвани като инструменти за изпълнението на препоръките, но не са изпращани достатъчно често мисии за наблюдение на периода след изборите

67

В този раздел Сметната палата прави оценка на основните инструменти, използвани от ЕСВД и Комисията, които подпомагат изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС — политическият диалог с органите на приемащата държава, мисиите за наблюдение на периода след изборите и подкрепата за изборния процес. За да се постигне възможно най-голям ефект от наблюдението на изборите, от основно значение е препоръките на МНИ на ЕС да се обсъждат в рамките на политическия диалог с приемащите държави и да се осигури допълване между подкрепата за изборния процес и препоръките на МНИ на ЕС.

68

Една препоръка може да не бъде изпълнена по много причини. Например е възможно приемащите държави да не желаят или да не могат да изпълнят препоръките поради:

1. липса на политическа воля или подкрепа в парламента;
2. липса на професионален опит, финансови ресурси или време за изпълнението на реформи;
3. избухване на военен конфликт, нестабилност или граждански размирици;
4. загриженост сред партньорите от съответната държава, че препоръките са неубедителни, недостатъчно целенасочени или неподходящи за националния контекст³⁷.

69

Въпреки че изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС зависи в крайна сметка от политическата воля и капацитета за изпълнение на приемащите държави, ЕСВД и Комисията имат на разположение някои инструменти за подпомагане на държавите. Между тях са политическият диалог с националните отговорни органи, който се провежда основно от делегациите на ЕС и мисиите за наблюдение на периода след изборите и включва дискусии, в които участват ЕСВД и Комисията.

70

Освен това изпълнението на препоръките може да бъде подпомогнато и чрез различни видове финансиране от ЕС, като например чрез програми за подкрепа за изборния процес, управлявани от Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ и Генерална дирекция „Политика на съседство и преговори за разширяване“. Сметната палата разгледа връзката между препоръките на МНИ на ЕС и планирането на финансирана от ЕС подкрепа за изборния процес. В този контекст бяха анализирани също и усилията на делегациите на ЕС да координират подкрепата за изборния процес с държавите членки на ЕС.

Проведен е политически диалог, но някои органи на приемащите държави биха желали по-задълбочени дискусии

71

МНИ на ЕС функционират в контекста на отделни и обособени пълномощия от тези на институциите на ЕС. Едва след представянето на окончателния доклад в приемащата държава инициативата за планиране и провеждане на дейности, които да подпомогнат проследяването на действията за изпълнение на препоръките на МНИ на ЕС, преминава към делегациите на ЕС и държавите членки³⁸.

72

Помощта от делегациите на ЕС за изпълнение на препоръките на МНИ на ЕС започва след приключването на МНИ и след предаването на окончателния доклад на националните отговорни органи. От този момент нататък политическият диалог на ЕС с приемащата държава играе важна роля за подпомагане на изпълнението на препоръките.

73

Регламентът за ЕИДПЧ посочва, че МНИ на ЕС са в най-добра позиция да предоставят както аргументирана оценка на изборните процеси, така и препоръки за по-нататъшно подобрение в контекста на сътрудничеството и политическия диалог на Съюза с трети държави³⁹.

74

Политическият диалог е от изключително значение за насърчаването на ангажираността на национално ниво и за проследяване на действията по препоръките, тъй като приемащите държави не са официално задължени в това отношение.

75

Една скорошна оценка на МНИ на ЕС предлага в меморандума за разбирателство, предхождащ всяка мисия, да се включва въпросът за изготвянето и важността на препоръките⁴⁰. Сметната палата счита, че такова посочване на препоръките в меморандума за разбирателство би предоставило на делегациите на ЕС полезна отправна точка за провеждане на дискусии с органите на приемащата държава след изборите.

76

Политическият диалог с приемащата държава се предвижда в Споразумението от Котону⁴¹ за Гана и Нигерия, Споразумението за асоцииране на Йордания⁴² и Споразумението за сътрудничество с Шри Ланка⁴³. Съгласно член 8 от Споразумението от Котону, целта на този диалог е обменът на информация, подпомагане на взаимното разбиране и улесняване установяването на общи приоритети и споделени програми.

77

Препоръките на МНИ на ЕС, или повдигнатите от тях въпроси, са разгледани в ежегодните срещи на високо равнище за провеждане на политически диалог и в четирите приемащи държави, обхванати от одита. Те са били обсъждани и в рамките на работни групи по въпросите на правата на човека.

78

В Гана например през 2012 г. мисия на експерти по провеждане на избори препоръчва да се развие законодателство относно правото на информация, за да се подобри прозрачността и отчетността в обществените дела, в т.ч. в областта на изборите. Напредъкът в това отношение е приветстван по време на състоялия се през юни 2016 г. политически диалог по силата на член 8.

79

В Йордания тези въпроси са обсъдени от Подкомитета по човешки права, който се състои от представители на отговорните органи в страната, ЕСВД и посланиците на ЕС. При последното заседание през октомври 2016 г. делегацията на ЕС и географският отдел на ЕСВД са повдигнали няколко ключови въпроса от предварителното изложение, които впоследствие са вписани като препоръки в окончателния доклад на МНИ на ЕС. Между тях са ограниченията за кандидатиране на млади участници, възможностите за подобряване на равенството на гласовете и ограниченията при достъпа на националните наблюдатели до представянето на резултатите⁴⁴.

80

Подобно на това, при диалога по въпросите на правата на човека между Нигерия и ЕС през ноември 2016 г. делегацията на ЕС и Министерството на външните работи на Нигерия обменят идеи как да осигурят устойчивостта на избирателната реформа, например чрез подобряване на възможностите за гражданско участие — въпрос, който вече е разгледан в една от препоръките на МНИ на ЕС⁴⁵.

81

В Шри Ланка работната група в областта на управлението, върховенството на закона и правата на човека заседава за пръв път през януари 2016 г. На това заседание отговорните органи на Шри Ланка и ЕС са обсъдили избирателната реформа и действията, предприети по препоръките на МНИ на ЕС, като една от 14-те точки от дневния ред. Работната група се е съгласила да предприеме две стъпки — да въведе избирателна реформа с новата конституция и да фиксира минимална квота от 25 % за парламентарно представителство на жените.

82

Делегациите на ЕС са организирали също други работни срещи с ключови партньори, като например министерства и избирателни комисии във всяка от държавите, обхванати от одита, за да обсъдят въпроси, свързани с препоръките на МНИ на ЕС. Те обаче не са документирали резултатите от тези срещи на работно ниво.

83

Въпреки че голяма част от политическия диалог засяга други въпроси, Сметната палата установи, че отговорните органи на приемащите държави са имали активно желание за допълнително обсъждане на препоръките на МНИ на ЕС. В Гана и Йордания това желание е изразено чрез организациите на гражданското общество и парламентарните правни комисии. Тези комисии са предложили организирането на семинари за обсъждане с делегациите на ЕС на възможностите за изпълнение на препоръките на МНИ на ЕС, тъй като не са били запознати с окончателния доклад преди одитното посещение от Сметната палата. Това показва, че съществува възможност за засилване на дейностите, свързани с политическия диалог, за да се подпомогне изпълнението на препоръките⁴⁶.

Мисиите за наблюдение на периода след изборите не са провеждани толкова често, колкото е било възможно

84

В Наръчника се посочва, че мисии за наблюдение на периода след изборите могат да бъдат организирани за проследяване на действията, предприети по препоръките на окончателния доклад, както и за подпомагане на текущия политически диалог в областта на демокрацията и човешките права и за определяне на областите, в които могат да се проведат реформи и интервенции в бъдеще. Последващите мисии, когато това е възможно и подходящо, могат да бъдат ръководени от предишния главен наблюдател на последната МНИ на ЕС в съответната приемаща държава. Годишно се провеждат около четири мисии за наблюдение на периода след изборите, което означава, че не всички страни, приели МНИ на ЕС, автоматично ще бъдат посетени отново в рамките на мисия за наблюдение. ЕСВД, в тясно сътрудничество с делегацията на ЕС, взема решение за провеждането и графика на мисиите за наблюдение.

85

Единствената държава в извадката, която е посетена от такава мисия, е Нигерия. По време на одита се провеждаше дискусия за възможно провеждане на такава мисия в Шри Ланка, но ЕСВД взе решение да я отложи, тъй като страната преминава през значителни политически реформи. Това решение е подкрепено от делегацията на ЕС в Шри Ланка.

86

В Нигерия, където от май до юни 2014 г. е проведена мисия за наблюдение на периода след изборите, делегацията на ЕС потвърждава, че тя е широко приета като полезна и навременна. В рамките на мисията са проведени срещи, предизвикващи голям интерес на място, определени са критични области, в които следва незабавно да бъдат проведени действия, и са изготвени препоръки към отговорните органи в Нигерия, националния парламент, медиите и гражданското общество⁴⁷.

87

Мисията за наблюдение на периода след изборите е изготвила схема на етапа на изпълнение на препоръките на МНИ на ЕС и е организирала кръгла маса със заинтересованите страни, за да се обсъдят и приемат препоръките. Констатациите от тази мисия са използвани и от следващата мисия на експерти по провеждане на избори, проведена в Нигерия от 19 ноември до 16 декември 2014 г.

88

В обхванатите от одита държави, в които не са проведени мисии за наблюдение в периода между изборите, мнозинството от интервюираните заинтересовани страни считат, че такава мисия би предоставила положителен политически импулс чрез провеждане на срещи от голям интерес на национално ниво. Както е посочено в точка 18, предвид вече инвестираните средства в МНИ на ЕС, мисиите за наблюдение на периода след изборите не представляват значителен разход, но биха могли да бъдат от голяма полза за проследяване на последващите действия, ако се провеждат по-често.

Подкрепата за изборния процес е подпомогнала изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС

89

ЕС е един от лидерите в областта на подкрепата за провеждане на избори и предоставя техническа и материална помощ за избирателните процедури в много партньорски държави. За разлика от МНИ на ЕС, които се фокусират върху самите избори, подкрепата за изборния процес може да бъде оказана през целия изборен цикъл и обикновено има по-широк обхват. Тази подкрепа може да включва професионално съдействие за изграждането на правна рамка, предоставяне на оборудване и материали за гласуване или помощ при регистрирането на партии и гласоподаватели. Тя може да се изрази и в подпомагане на организациите на гражданското общество в области като обучение на гласоподавателите или на местните наблюдатели, както и помощ за медиите⁴⁸. В повечето случаи подкрепата за изборния процес се финансира от фондовете, обхващащи съответния географски район — Европейският фонд за развитие, Инструментът за сътрудничество за развитие и Европейският инструмент за съседство.

90

Наръчникът отбелязва значително увеличение във финансирането и обхвата на подкрепата от ЕС за провеждане на избори в последните години⁴⁹. Въпреки това Комисията не бе в състояние да предостави на Сметната палата финансова справка относно подкрепата за изборния процес за всички държави бенефициенти⁵⁰. Причината за това е фактът, че подкрепата в други области също включва елементи, насочени към насърчаване на избирателните реформи. В допълнение, не всички делегации на ЕС в страните, обхванати от одита, са съхранявали документни справки относно програмите за подкрепа на изборния процес от ЕС и държавите членки.

91

Въпреки че МНИ на ЕС са политически независими от всички финансирани от ЕС проекти за техническа помощ, които могат да се изпълняват в страната на наблюдение⁵¹, Комисията е определила допълването на помощта като ключов фактор. Тя заключава, че наблюдението на изборите и подкрепата за изборния процес са различни дейности, но като цяло те следва да се разглеждат и планират така, че да се допълват⁵².

92

В по-скорошен момент значението на допълняемостта е подчертано отново в указанията на Комисията относно подкрепата за изборния процес⁵³ и в Регламента за ЕИДПЧ от 2014 г.⁵⁴

93

Тъй като по-голямата част от препоръките на МНИ на ЕС са свързани с правни реформи в приемащите държави, тяхното изпълнение зависи много повече от политическата воля на съответното правителство, отколкото от предоставянето на финансиране от ЕС. Въпреки това Сметната палата откри няколко области, в които беше възможно да се свърже финансирането с препоръките, както и области, в които често е установявана връзка при програмирането и определянето на подкрепата от ЕС за провеждане на избори (вж. каре 1).

94

Освен това програмирането в ЕС следва график, който не съвпада непременно с публикуването на окончателните доклади на МНИ на ЕС след провеждането на избори. Препоръките от предишни МНИ на ЕС обаче могат да бъдат използвани при планирането в бъдеще.

95

Важно е да се посочи, че Сметната палата не откри случаи, в които подкрепата на ЕС за провеждане на избори да контрастира пряко с препоръките. Това се дължи на факта, че събраната по време на МНИ на ЕС информация до известна степен вече е била на разположение на ръководителите на програми в резултат от дейността им в приемащата държава. Например, Сметната палата разгледа проект в Шри Ланка, който е подписан три месеца преди окончателното оформяне на препоръките на МНИ на ЕС. Проектът е напълно съгласуван с препоръките.

96

По отношение на координацията между делегацията на ЕС и държавите членки на ЕС, извършеният от Сметната палата анализ на предишни и текущи проекти за подкрепа за изборния процес в държавите, обхванати от одита, показва, че няма пряко припокриване между подкрепата от ЕС и помощта, финансирана от неговите държави членки. Това се дължи на факта, че делегациите на ЕС са организирали срещи с представителите на държавите членки в съответните страни, за да дискутират подкрепата за изборния процес.

97

Като пример за координирана помощ може да се посочи изготвянето от Комисията през 2016 г. на изчерпателна програма, наречена Подобрена подкрепа за демократично управление в Йордания, за която са отпуснати средства от ЕС в размер на 15 млн. евро. За да се увеличи полезното взаимодействие, представители на държавите членки на ЕС в Аман са запитани дали имат интерес за изпълнение и съфинансиране на програмата. Испанската агенция за сътрудничество AECID взема решение да съфинансира програмата с допълнителни 2 млн. евро и да изпълни компонента, свързан с подпомагането на гражданското общество.

ЧАСТ III — Липсва преглед на препоръките и на етапа на тяхното изпълнение на централно ниво

98

В тази част от одита Сметната палата анализира усилията на ЕСВД за мониторинг на препоръките на МНИ на ЕС на централно ниво и за проследяване на изпълнението им в приемащите държави. Добрата информираност за постигнатия напредък на централно ниво помага за по-доброто насочване на последващите действия в бъдеще. В този контекст Сметната палата разгледа и прилаганите процедури за установяване на добри практики и извличане на опит.

Липсва централизиран регистър за препоръките на МНИ на ЕС

99

МНИ на ЕС поставят сериозно предизвикателство от гледна точка на запазването на институционалната памет за дейността им поради мобилността на персонала. Например, сравнително рядко явление е даден служител да продължи да бъде част от същата делегация на ЕС за две последователни изборни кампании. Отделът на ЕСВД за демокрация и наблюдение на избори представлява важно фокусно звено в европейските институции по въпросите на наблюдението на избори⁵⁶.

100

Освен това, тъй като членовете на ЕП се назначават временно за главни наблюдатели, а експертите от основния екип се привличат за по една МНИ на ЕС в съответния момент, съществува сериозна нужда от документиране и централно съхраняване на информацията за извършената дейност за последващи справки. Дейностите на МНИ на ЕС се отчитат в междинни и вътрешни доклади, както и в докладите от повторните посещения. Тези доклади обаче не съдържат достатъчно подробна информация относно проведените консултации със заинтересованите страни.

101

През 2012 г. проучване, възложено от Европейския парламент, посочва, че следва да се създаде база данни, която да позволи централизирано проследяване на етапите на изпълнение на препоръките⁵⁷. Въпреки това все още не съществува централизиран регистър за препоръките на МНИ на ЕС.

102

Проектът за наблюдение на избори и политики за подкрепа на демокрацията (EODS) поддържа уебсайт с широк архив. Това може да смекчи отражението от мобилността на персонала, тъй като функционира като алтернатива на вътрешната институционална памет. Експертите по проекта обучават членове на основните екипи и други наблюдатели, за да изградят капацитет и методология на ЕС в областта на наблюдаването на избори.

103

Тъй като липсва централизиран регистър за препоръките на МНИ на ЕС, експертите от основните екипи, които подготвят нови препоръки по подобни теми, не разполагат с достъп до класификация на препоръките по държави и/или по теми. Същото важи за служителите в други институции на ЕС, които имат специфичен интерес към съответните държави.

104

Като пример може да се посочи Организацията на американските държави (ОАД), която е изградила такава база данни за съхраняване на препоръките. Ползвателите на базата могат да извършват търсене по държави, години и по следните осем тематични области: изборно правосъдие, медии, политическо финансиране, изборна организация, пол, слабо представени групи, изборна технология и политически и правни системи.

Липсва систематична оценка на напредъка при изпълнението на препоръките

105

Сметната палата разгледа също така дали ЕСВД е извършвала редовна оценка и документиране на етапа на изпълнение на препоръките, отправени от МНИ на ЕС.

106

Още през 2014 г. Службата за вътрешен одит на Комисията е докладвала, че следва да се въведе стабилен централен механизъм за проследяване на препоръките. Тя също така е предложила делегациите на ЕС да докладват на ЕСВД и Службата за инструментите в областта на външната политика относно отговорите на приемащите държави по отношение на препоръките на МНИ на ЕС⁵⁸.

107

Докладите на проучвателните мисии (ПМ) понастоящем са единственият документ, в който систематично се изисква оценка на етапа на изпълнение. ЕСВД предоставя модел за всички доклади от ПМ, който съдържа структуриран модел за оценка на изпълнението на всички предишни препоръки от МНИ на ЕС в съответната държава, препоръка по препоръка. Както обаче е отбелязано в точка 5, следва да се посочи, че основната цел на докладите от ПМ не е да се оценяват предишните препоръки. Тези доклади служат като основа за вземане на решение дали да се проведе МНИ на ЕС.

108

В три от държавите, обхванати от одита (Гана — 2016 г., Йордания — 2016 г., и Нигерия — 2015 г.), моделът за оценка в ПМ не е била попълнен. Вместо това докладите са съдържали параграф за общо описание на етапа на изпълнение. За Шри Ланка този модел е попълнен, но не е извършен задълбочен анализ. Следователно докладването и в четирите държави не е изчерпателно и представя по-скоро резюме, отколкото подробна оценка на етапите на изпълнение. Ето защо Сметната палата заключава, че проучвателните мисии са пропуснали възможността да оценят доколко са изпълнени препоръките от предишни мисии. Въпреки че етапът на изпълнение на препоръките не е оценен в докладите от ПМ, Сметната палата откри примери за такива оценки в други документи. Мисията за наблюдение в периода след изборите в Нигерия през 2014 г., например, е извършила такъв анализ.

109

В Йордания финансираният от ЕС проект за подкрепа на изборния процес, който се изпълнява от ПРООН, може да послужи като актуален пример как да се извършва такава оценка. Между март 2016 г. и януари 2017 г. са изготвени четири доклада, които оценяват етапа на изпълнение на всяка от препоръките от МНИ на ЕС от 2013 г. Като използва „система на светофара“ за цветово кодиране на оценката на етапа на изпълнение (вж. фигура 3), този „проект за проследяване“ предоставя на делегацията на ЕС в Аман и на ЕСВД в Брюксел навременен и подробен преглед на напредъка. Съгласно ПРООН проектът използва гъвкава методология и е възможно да бъде приложен и в други държави. В рамките на проекта са анализирани и препоръките от 2016 г. с цел да се улесни изпълнението им преди местните избори през август 2017 г.

110

Въпреки че съществуват инициативи за оценка на изпълнението на препоръките, липсва непрекъсната процедура, при която да се извършва подобен анализ след всяка МНИ на ЕС. ЕСВД е пояснила, че делегациите на ЕС обикновено не разполагат с достатъчно персонал, а понякога и с достатъчно задълбочени познания, необходими за оценка на избирателните реформи в съответните държави.

111

Етапите на изпълнение на препоръките обикновено се оценяват по проекти за подкрепа за изборния процес, финансирани от Европейския фонд за развитие или Европейския инструмент за съседство, но не във всички държави, които са приели МНИ на ЕС и се ползват от такава подкрепа.

112

През юни 2017 г. ГД „Политика на съседство и преговори за разширяване“ е одобрила проект по Инструмента за предприсъединителна помощ⁵⁹ за оценка на нивото на изпълнение на препоръките (предимно от МНИ на БДИПЧ⁶⁰) в държавите кандидатки и потенциални кандидатки в Западните Балкани.

113

За да измери резултатите на МНИ на ЕС като цяло, Комисията използва показатели, определени в многогодишната индикативна програма⁶¹. Това са показатели за крайните продукти и услуги, като например брой на обучените наблюдатели. Не съществуват обаче ясни показатели за резултатите за МНИ на ЕС, които да позволяват на Комисията да измери техните постижения. Непостоянното качество на показателите за резултати на ниво инструменти е отбелязано и в скорошна оценка на ЕИДПЧ⁶².

Наскоро е проведен обмен на добри практики, но процесът на формиране на изводи не включва систематично последващите действия за проследяване

114

През юни 2017 г. ЕСВД е публикувала документ, озаглавен „След изборния ден“. Той представя първия изчерпателен преглед на наличните инструменти за проследяване на действията по препоръките на МНИ на ЕС. Документът не само представя детайлно пояснение какви са инструментите на разположение на ЕС, но и описва многобройни примери за добри практики в различен контекст, както и няколко начина за насърчаване на проследяването на последващите действия. Документът ще представлява източник на информация за ведомствата, натоварени с проследяването на препоръките на МНИ на ЕС, като например делегациите на ЕС.

115

След всяка МНИ на ЕС се организира обучение за извлечените поуки. Тази процедура, управлявана от Службата за инструментите в областта на външната политика, е систематична и обхваща всички логистични аспекти и аспекти на сигурността на мисията. Освен това, след всяка МНИ на ЕС, централното управление на ЕСВД организира информационна сесия с основния екип, на която се обсъжда съдържанието на окончателния доклад на МНИ на ЕС и нейните препоръки. На тези срещи могат да се обсъждат и методологически въпроси, но те се провеждат преди финализиране на доклада и не се документират за бъдещи справки.

116

Семинарите за споделяне на извлечените поуки по отношение на методологичните аспекти се организират редовно от ЕСВД с EODS, като последният такъв семинар е проведен през април 2017 г.

117

През април 2016 г. ЕСВД е поискала информация от делегациите на ЕС, които са били домакини на МНИ на ЕС, по отношение на действията им за насърчаване на проследяването на изпълнението на препоръките. Ако се стандартизира и се извършва редовно, този вид процедура има потенциала да се превърне в отправна точка за споделяне на опит между делегациите на ЕС след действията за проследяване. Въпреки това, макар че тези доклади са били полезни и са помогнали да се представи общ поглед върху състоянието в даден момент, те не са били последователни от гледна точка на нивото на детайлна информация, която предоставят.

Заключения и препоръки

118

Сметната палата установи, че ЕСВД и Комисията са положили разумни усилия за подпомагане на изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС и са използвали за тази цел инструментите, с които са разполагали. Въпреки това, възможно е да се внесат някои промени с цел допълнително подобряване на тази помощ. Ето защо Сметната палата отправя редица препоръки към ЕСВД.

Препоръките на МНИ на ЕС са се подобрили през последните години, но са необходими повече консултации на местно равнище.

119

Окончателните доклади и представянето на препоръките са се подобрили през последните години след въвеждането на насоките за съставянето им на ЕСВД. Вероятно това ще улесни съпоставянето им в бъдеще. Съществуват обаче области, в които насоките не се следват. Освен това докладите не са последователни при позоваването си на срокове за изпълнение на препоръките. От основния екип също така не се изисква да документира аргументите си за определените приоритети (вж. точки 41—55).

120

Основните екипи са обсъждали задълбочено въпроси, свързани с препоръките, при срещите си със заинтересованите страни в приемащите държави преди изборния ден, но не са документирали резултатите от тези срещи, нито са споделили своите бележки с централното управление. Обхванатите от одита МНИ на ЕС са се консултирали по отношение на препоръките с ЕСВД и в повечето случаи с делегациите на ЕС, но не и със заинтересованите страни в приемащите държави (вж. точки 56—62).

121

След представянето на окончателния доклад във всяка държава са проведени кръгли маси със заинтересованите страни, на които като цяло са били поканени активните участници в тази област. Тези срещи обаче са били насрочвани прекалено скоро след представянето на доклада пред медиите, което не е позволило на заинтересованите страни да се запознаят със съдържанието на окончателния доклад и неговите препоръки. Освен това са налице ограничени насоки за организиране на повторни посещения (вж. точки 63—66).

Политическият диалог и подкрепата за изборния процес са използвани като инструменти за изпълнението на препоръките, но мисиите за наблюдение на периода след изборите не са организирани достатъчно често

122

Делегациите на ЕС са повдигнали някои въпроси от препоръките на МНИ на ЕС при политическите дискусии с отговорните органи на приемащите държави. Въпреки това има възможност за по-нататъшно засилване на дейностите, свързани с политическия диалог, тъй като Сметната палата установи,че националните парламенти на приемащите държави изявяват желание да обсъждат възможното изпълнение на препоръките на МНИ на ЕС (вж. точки 71—83).

123

Нигерия е единствената държава от извадката, където е проведена мисия за наблюдение на периода след изборите, която делегацията на ЕС в страната определя като полезна и навременна. В другите държави, обхванати от одита, по-голямата част от интервюираните заинтересовани страни приветстват възможността за приемане на мисии за наблюдение в периода между провеждането на избори, за да се повиши осведомеността относно препоръките чрез срещи от голям интерес на национално ниво. Мисиите за наблюдение на периода след изборите не представляват значителен разход, и биха могли да бъдат от голяма полза, ако се провеждат по-често (вж. точки 84—88).

124

Сметната палата откри редица случаи, в които е възможно да се свърже подкрепата за изборния процес с препоръките на МНИ на ЕС, и в които Комисията е взела предвид тези препоръки при разработването на програмите. Това подобрява взаимното допълване между наблюдението на изборите и съдействието за провеждането им (вж. точки 89—97).

Липсва преглед на препоръките и на етапа на тяхното изпълнение на централно ниво

125

Предвид независимия характер на МНИ на ЕС и мобилността на персонала в делегациите на ЕС и ЕСВД, съществува силна нужда от запазване на институционалната памет с други средства. Липсва централизиран регистър за вписване на препоръките, който да ги направи леснодостъпни за експертите от основните екипи или други служители на ЕС (вж. точки 99—104).

126

Въпреки че Сметната палата откри положителни примери за дейности за проследяване на изпълнението на препоръките, липсва систематична процедура за редовна оценка и съхраняване на подробностите за етапа на изпълнение (вж. точки 105—113).

127

ЕСВД е положила задълбочени усилия за описание на инструментите и добрите практики за проследяване на изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС, но не съществува текуща систематична процедура за използване на формираните изводи при проследяването (вж. точки 114—117).

Препоръка 1 — Насоки за съставяне на препоръки

ЕСВД следва да:

• гарантира чрез систематичен контрол на качеството на формата на окончателния доклад преди публикуването му, че МНИ на ЕС следват насоките за съставяне и съответния образец;
• актуализира насоките за съставяне на препоръки, за да изиска от МНИ на ЕС да документират обосновката за определените приоритети и да обсъди със заинтересованите страни фиксирането на времева рамка (кратко-, средно- или дългосрочна) за изпълнение на препоръките.

Срок: до края на 2018 г.

Препоръка 2 — Консултации със заинтересованите страни

ЕСВД следва да:

• следи системно за това основният екип да се консултира със заинтересованите лица в приемащата държава относно препоръките преди докладът да бъде завършен;
• изисква резултатите от проведените от МНИ на ЕС консултации със заинтересованите страни да бъдат документирани и съхранявани централно.

Срок: до средата на 2018 г.

Препоръка 3 — Повторни посещения и кръгли маси

ЕСВД следва да:

• изясни ролите и отговорностите, свързани с организирането на повторни посещения;
• следи за организирането на кръгла маса със заинтересованите лица поне четири работни дни след представянето на доклада, за да могат участниците да разполагат с достатъчно време да се запознаят с доклада и препоръките от него преди срещата.

Срок: до средата на 2018 г.

Препоръка 4 — Подобряване на инструментите

ЕСВД следва да:

• посочва във всеки меморандум за разбирателство, че при предстоящите МНИ на ЕС ще бъдат изготвени препоръки, и да подчертае тяхната важност;
• при възможност да изпрати мисии за наблюдение след изборите във всички държави, които са били домакин и обект на МНИ на ЕС, в подходящо време между провеждането на избори, при условие че политическата ситуация или сигурността в приемащата държава го позволяват.

Срок: начало през 2019 г.

Препоръка 5 — Мониторинг и резултати

ЕСВД следва да:

• създаде централизиран регистър на препоръките на МНИ на ЕС;
• проследява редовно напредъка по изпълнението на препоръките на МНИ на ЕС;
• в контекста на координацията на ЕС, да поиска от делегациите на ЕС да докладват редовно относно дейностите, извършени в приемащата държава за подпомагане на изпълнението на препоръките. Това следва да допринесе за процедура за използване на формираните изводи при проследяването.

Срок: начало през 2019 г.

Настоящият доклад е приет от Одитен състав III с ръководител Карел ПИНКСТЪН — член на Сметната палата, на заседанието му от 16 ноември 2017 г. в Люксембург.

Акроними и съкращения

БДИПЧ: Бюро на ОССЕ за демократични институции и права на човека

ВП/ЗП: Върховен представител по въпросите на външните работи и политиката на сигурност/заместник-председател на Европейската комисия

ГД „Международно сътрудничество и развитие“: Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“

ГД Политика на съседство и преговори за разширяване“: Генерална дирекция „Политика на съседство и преговори за разширяване“

ЕИДПЧ: Европейски инструмент за демокрация и права на човека

ЕОИ: Екип за оценка на изборите

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

МНИ на ЕС: Мисията на Европейския съюз за наблюдение на избори

ОАД: Организация на американските държави

ОССЕ: Организация за сигурност и сътрудничество в Европа

ПМ: Проучвателна мисия

ПРООН: Програма за развитие на Организацията на обединените нации

Член на ЕП: Член на Европейския парламент

EEM: Мисия на експерти по провеждане на избори

EFM: Мисия за наблюдение на периода след изборите

EODS: Наблюдение на избори и политики за подкрепа на демокрацията

FPI: Служба за инструментите в областта на външната политика

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III, с ръководител Karel Pinxten — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за външни действия, сигурност и правосъдие.

Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ville Itälä, със съдействието на Turo Hentilä — ръководител на кабинета; Helka Nykänen — аташе в кабинета; Beatrix Lesiewicz — главен ръководител и Kristina Maksinen — ръководител на задача. В одита участваха също Balázs Kaszap, Jiri Lang и Erika Söveges.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	ISBN 978-92-872-8753-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/956788	QJ-AB-17-022-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-8765-6	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/260011	QJ-AB-17-022-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://publications.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.