Választási megfigyelő missziók – Történnek erőfeszítések az ajánlások utánkövetésére, de jobb monitoringra lenne szükség

Összefoglaló

I

A választási megfigyelés a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság előmozdításának fontos eszköze. A megfelelően lebonyolított választások elősegíthetik a politikai hatalom békés átadását. Az Európai Unió (EU) ebből a megfontolásból világszerte figyelemmel követi a választások alakulását.

II

Az uniós választási megfigyelő misszió röviddel a választások után nyilvános előzetes közleményt tesz közzé, majd két hónappal később átfogó zárójelentést ad ki, amely ajánlásokat tesz a jövőbeni választások lebonyolításának javítására. Az ajánlásokat ismertetik a fogadó ország hatóságaival, azonban ők hivatalosan nem kötelesek végrehajtani azokat. Ennek ellenére a választási megfigyelés hatásának maximalizálása érdekében kulcsfontosságú lenne ezeknek az ajánlásoknak a nyomon követése. Amennyiben a fogadó ország nem orvosolja a választási rendszerének hiányosságait, fennáll annak a kockázata, hogy azok a következő választásig is fennmaradnak, sőt akár súlyosbodhatnak is.

III

Ellenőrzésünk fő célja annak értékelése volt, hogy az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és az Európai Bizottság támogatta-e a fogadó országokat az ajánlások végrehajtásában. Ennek érdekében négy országban – Ghánában, Jordániában, Nigériában és Srí Lankán – vizsgáltuk az uniós választási megfigyelő missziók utánkövetési tevékenységét, különös tekintettel a 2010 után megfigyelt választásokra.

IV

Megvizsgáltuk, hogy az ajánlások megfogalmazása és megjelenítése elősegíti-e azok végrehajtását. Ezzel összefüggésben azt is értékeltük, hogy az ajánlásokról a fogadó országbeli érdekeltekkel is konzultáltak-e; ez ugyanis erősíti az adott ország elkötelezettségét az ajánlások teljesítése iránt, ami pedig növeli azok végrehajtásának valószínűségét. Ezt követően azt ellenőriztük, hogy az EKSZ és a Bizottság felhasználták-e a rendelkezésükre álló eszközöket az uniós választási megfigyelő missziók által tett ajánlások végrehajtásának támogatására. Ebben a tekintetben a választási utánkövető missziót, a politikai párbeszédet és a választási segítségnyújtást ítéltük a legfontosabb eszközöknek. Végezetül azt is megvizsgáltuk, hogy milyen erőfeszítéseket tettek az eredmények helyszíni nyomon követése érdekében.

V

Megállapítottuk, hogy az EKSZ és a Bizottság észszerű erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy a rendelkezésükre álló eszközökkel támogassák az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak végrehajtását. Bár az elmúlt évek során javult az uniós választási megfigyelő missziók által tett ajánlások megjelenítése, több helyszíni konzultációra lenne szükség. Az EKSZ és a Bizottság politikai párbeszéddel és választási segítségnyújtással támogatta az ajánlások végrehajtását, azonban gyakrabban is érdemes lett volna választási utánkövető missziókat küldeni az érintett országokba. Végezetül megállapítottuk, hogy hiányzik az ajánlások központi áttekintése, és a végrehajtási állapotukat nem értékelik módszeresen.

VI

Az ellenőrzés alapján többek között azt javasoljuk, hogy az EKSZ

• a zárójelentés formátumának a közzététel előtti módszeres minőségellenőrzése révén biztosítsa, hogy az uniós választási megfigyelő missziók kövessék a szerkesztési útmutatókat és a megfelelő sablonokat;
• módszeresen gondoskodjon róla, hogy a szakértő-elemző csoportok még a jelentés véglegesítése előtt konzultáljanak a fogadó országbeli érdekeltekkel az ajánlásokról;
• biztosítsa, hogy az érdekeltekkel folytatandó kerekasztal-beszélgetésre a jelentés közzététele után legalább négy munkanappal kerüljön sor, hogy a résztvevőknek a találkozó előtt elég idejük legyen megismerni a jelentés tartalmát és ajánlásait;
• ha lehetséges, a választások között erre alkalmas időpontban minden olyan országba küldjön választási utánkövető missziót, ahol előzőleg uniós választási megfigyelő misszió járt, amennyiben azt a fogadó ország politikai, illetve biztonsági helyzete lehetővé teszi.
• hozzon létre központi nyilvántartást az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásairól;
• rendszeresen kövesse nyomon az uniós választási megfigyelő missziók által tett ajánlások végrehajtását.

Bevezetés

Az uniós választási megfigyelő missziók

01

A választási megfigyelés a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság előmozdításának fontos eszköze. A megfelelően lebonyolított választások elősegíthetik a politikai hatalom békés átadását. Az Európai Unió (EU) ebből a megfontolásból világszerte figyelemmel követi a választások alakulását. Mióta 2000-ben kidolgozták az uniós választási megfigyelési módszertant, az Unió 138 választási megfigyelési missziót¹ bonyolított le 66 afrikai, közel-keleti, ázsiai és latin-amerikai országban.

02

Az ENSZ nemzetközi választási megfigyelés alapelveiről szóló nyilatkozata a következőképpen határozza meg a választási megfigyelés fogalmát: „rendszeres, átfogó és pontos információgyűjtés; ezen információk pártatlan és szakszerű elemzése, és a választási eljárásokról szóló olyan következtetések levonása, amelyek a lehető legpontosabb információkon és pártatlan elemzésen alapulnak”².

03

Az uniós választási megfigyelési kézikönyv (a továbbiakban: a Kézikönyv) a következőképpen mutatja be az uniós választási megfigyelő missziók mibenlétét: „A választások lehetőséget biztosítanak arra, hogy a nép szabad akaratából válassza meg kormányát, és hogy a különböző csoportok egymással egyidejűleg erőszak nélkül kifejezhessék saját politikai meggyőződésüket, valamint elősegítik a politikai hatalom békés átadását. Ebben a tekintetben az uniós választási megfigyelés kiegészítheti és megerősítheti a partnerországokban végrehajtott egyéb uniós válságkezelési és béketeremtési kezdeményezéseket”³.

04

Az Unió nem avatkozik bele a választások megszervezésébe, mindössze tényeket gyűjt és elemez a választás folyamatára vonatkozóan, amelyről független értékelést készít.

05

Az uniós választási megfigyelő missziókat a fogadó állam meghívására küldik ki, amennyiben az Unió azt indokoltnak ítéli, és úgy véli, hogy a misszió hozzájárulna a demokratikus folyamat megerősítéséhez. Az egyes meghívások elfogadása előtt – rendszerint a választás napja előtt 4–6 hónappal – az Unió előzetes feltáró missziót végez, hogy megbizonyosodjon arról, valóban hasznos, kívánatos és megvalósítható-e a teljes körű uniós választási megfigyelő misszió kiküldése. A jellemzően két hétig tartó előzetes feltáró misszió azt is megvizsgálja, hogy ha már járt korábban a térségben uniós választási megfigyelő misszió, milyen mértékben valósították meg annak ajánlásait.

06

Az Unió egyes esetekben még akkor is a választási folyamat szoros megfigyelése mellett dönthet, ha (például a biztonság szempontjából) nem adott az uniós választási megfigyelő misszió működésének összes feltétele. Ugyanakkor az EKSZ más esetekben a feltételek megléte esetén is eltekinthet a teljes körű uniós választási megfigyelő misszió kiküldésétől, ha azt nem látja szükségesnek⁴. Más típusú missziók kiküldésére is lehetőség van. Biztonsági aggályok fennállása esetén a választási értékelő csoport (EAT) lehet a megfelelő megoldás. Az Unió adott esetben kisebb missziót – például választási szakértői missziót – küldhet a helyszínre. A választási szakértői missziók 2–4 szakértőből állnak, akik ugyanúgy értékelik a választási folyamatot, mint az uniós választási megfigyelő missziók, azonban a szavazás napján nem végeznek megfigyelést a szavazóhelyiségekben. A választási szakértői missziók következtetéseit nem teszik közzé, bár ajánlásaikat esetenként megosztják a fogadó ország hatóságaival. A választási értékelő csoportok sem végeznek módszeresen megfigyelést a szavazás napján a szavazóhelyiségekben, azonban az uniós választási megfigyelő missziókhoz hasonlóan teljes szakértő-elemző csoporttal – és adott esetben főmegfigyelővel – érkeznek a fővárosba.

07

Átfogó utánkövetési tevékenysége keretében az Unió választási utánkövető missziót is kiküldhet a választások közötti időszakban. A választási utánkövető misszió fő feladata a korábbi uniós választási megfigyelő misszió által tett ajánlások végrehajtásának értékelése. A választási utánkövető misszió kisebb csoporttal működik, amely egy küldetésvezetőből (rendszerint főmegfigyelőből), egy választási/politikai szakértőből, egy jogi szakértőből és adott esetben egy sajtófelelősből áll. A missziót az EKSZ demokrácia- és választási megfigyelési egységének és (ha mód van rá) az Európai Bizottságnak a képviselői kísérik. Utóbbiak az Unió és a tagállamok által felajánlott támogatásra összpontosítanak, és az esetleges jövőbeni programok keretében finanszírozásra érdemes fellépéseket kutatnak fel. Ezek közé tartozhatnak a következő választások előtt az uniós választási megfigyelő misszió ajánlásai nyomán végrehajtandó rövid távú intézkedések is. A választási utánkövető missziók további ajánlásokat is tehetnek az elért előrehaladás alapján, hogy a következő választások előtt az aktuálisan legsürgetőbb problémákat helyezzék a figyelem középpontjába.

Az uniós intézmények szerepe és az uniós választási megfigyelő missziók függetlensége

08

Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és az Európai Bizottság alelnöke (HR/VP) viseli a politikai felelősséget az adott évben végrehajtandó uniós választási megfigyelés tekintetében előnyben részesítendő országok kiválasztásáért (amelynek során konzultál a tagállamokkal és az Európai Parlamenttel), valamint a missziók kiküldésére vonatkozó végső döntésért és az uniós választási megfigyelő missziók működésének átfogó felügyeletéért.

09

Az uniós választási megfigyelő missziókat rendszerint egy, a HR/VP által kijelölt és a misszió főmegfigyelőjeként eljáró európai parlamenti képviselő vezeti. Az EKSZ a politikai és választási kérdésekben nyújt támogatást, a műveleti, biztonsági és pénzügyi kérdésekben pedig a Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat (FPI) illetékes.

10

A Kézikönyv⁵ szerint „az uniós választási megfigyelők kötelesek szigorúan függetlenül, a választási folyamatban érintett bármely fél javára történő részrehajlástól mentesen eljárni.” A Kézikönyv azt is előírja, hogy „az uniós választási megfigyelő misszió független a megfigyelt országban éppen végrehajtás alatt álló uniós finanszírozású technikai segítségnyújtási projektektől”⁶. A választási megfigyelők függetlenségét az ENSZ nemzetközi választási megfigyelés alapelveiről szóló nyilatkozata is előírja⁷.

11

Az uniós választási megfigyelő missziók annyiban atipikusak, hogy magától az Uniótól is függetlenek. A többi megfigyelési misszió – például az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (ODIHR), a Nemzetközösség, a Carter Center vagy az Afrika Unió – a kiküldő szervezet nevében teszi meg észrevételeit a választási folyamatról; az uniós választási megfigyelő misszió azonban nem az Unió nevében nyilatkozik. A Kézikönyv szerint „az uniós választási megfigyelő misszió függetlenül teszi meg megállapításait és vonja le következtetéseit […]. Bár szorosan együttműködik az uniós intézményekkel, az uniós választási megfigyelő misszió az EKSZ-étől, az Európai Bizottságétól és az országban működő uniós küldöttségétől elkülönülő, saját mandátum alapján végzi tevékenységét”⁸.

Az uniós választási megfigyelő missziók jogi és igazgatási kerete

12

Az Unió választási megfigyelési tevékenysége a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok, a nemek közötti egyenlőség és az alapvető szabadságok Szerződésben meghatározott elvein alapul⁹, figyelemmel a Cotonoui Megállapodásra is¹⁰.

13

Az uniós választási megfigyelő missziókra irányadó szabályokat a demokrácia és az emberi jogok világszintű előmozdítását szolgáló finanszírozási eszköz létrehozásáról szóló rendelet¹¹ határozza meg részletesebben. A missziók célkitűzéseit előíró rendelet szerint „e missziók vannak a legjobb helyzetben ahhoz, hogy a választási folyamatokról tájékozott értékelést készítsenek, valamint ajánlásokat adjanak a továbbfejlesztésükre vonatkozóan a harmadik országokkal folytatott uniós együttműködés és politikai párbeszéd keretében”.

14

Az EIDHR-rendelet 2014-es elfogadását követően az uniós választási megfigyelő missziókra vonatkozó végrehajtási rendelkezésekről szóló bizottsági határozat¹² és annak melléklete szabályozta részletesebben a kérdést, különös tekintettel az uniós választási megfigyelő missziók személyzetének szerepére és javadalmazására.

15

Bár időközben az uniós választási megfigyelő misszió több szempontból is változásokon ment keresztül (miután például a Lisszaboni Szerződés módosította az intézményi struktúrát), továbbra is a 2000-es bizottsági közlemény¹³ határozza meg az uniós választási megfigyelő missziók célkitűzéseire és módszertanára vonatkozó fő iránymutatásokat. Ez a közlemény vázolja fel az uniós választási megfigyelő missziók átfogó szakpolitikai keretét is.

16

Az uniós választási megfigyelő missziók legrészletesebb módszertani keretét a Kézikönyv tartalmazza. A Kézikönyvet elfogadása után először 2002-ben tették közzé, majd két alkalommal (2008-ban és 2016-ban) felülvizsgálták.

17

A bizottsági közleményt elfogadása óta más dokumentumok is kiegészítették, amelyek további célkitűzéseket határoznak meg a választási megfigyelés számára. A legfontosabb ezek közül a demokráciának az EU külkapcsolatai keretében való támogatásáról szóló 2009-es tanácsi következtetés, valamint az emberi jogokkal és demokráciával kapcsolatos 2012-es uniós stratégiai keret és cselekvési terv (amelyből a 2015–2019-es időszakra frissített verzió is készült). Ezek a dokumentumok nagyobb hangsúlyt helyeztek az uniós választási megfigyelő missziók következtetései megvalósításának figyelemmel kísérésére és a tagállamok ezzel kapcsolatos együttműködésére.

Az uniós választási megfigyelő missziók finanszírozása

18

Az uniós választási megfigyelő missziókat az FPI hajtja végre közvetlen irányítás keretében. Az uniós választási megfigyelő missziók költsége az egyes missziók sajátos körülményei függvényében nagyon eltérő lehet. Az átlagköltség a legfrissebb rendelkezésre álló adatok alapján 3,5 millió euró. 2015 és 2017 között a választási megfigyelésre előirányzott költségvetés átlagos éves összege 44 millió euró körül alakult. Ez egy évben mintegy 10–12 uniós választási megfigyelő misszió, 8 választási szakértői misszió és 4 választási utánkövető misszió finanszírozására elegendő. A választási szakértői missziókat és előzetes feltáró missziókat keretszerződés alapján hajtják végre, költségük missziónként legfeljebb 300 000 euró lehet. Egy választási utánkövető misszió költsége rendszerint nem haladja meg a 100 000 eurót¹⁴.

Kapcsolat az EBESZ-szel

19

Az összes uniós tagállam egyben az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) részes állama is. Az ODIHR az EBESZ részes államaiban végez választási megfigyeléseket. Mivel az Unió és az ODIHR hasonló módszertant alkalmaz, az Unió rendszerint nem folytat választási megfigyelési tevékenységet az EBESZ által már lefedett földrajzi területen. Az EBESZ és az Unió közötti erre vonatkozó informális megállapodás a 2000-es évek elejéig nyúlik vissza, azonban soha nem rögzítették írásban.

Az uniós választási megfigyelő missziók struktúrája és a választási megfigyelési ciklus

20

A választás nem egynapos esemény, hanem számos szakaszból felépülő folyamat. A választási időszak kezdetét a választási kampány elindítása fémjelzi, amelynek időzítése országonként eltérő lehet. A választási időszak végét a választások utáni jogorvoslati eljárás lezárása jelenti. Az uniós választási megfigyelő misszió a választási ciklus egészét lefedi, a választásokat megelőző szakasztól a választás napján keresztül a választást követő időszakig. Az Európai Bizottság a választási megfigyelésen kívül választási segítségnyújtást is biztosít, azaz általános technikai és anyagi támogatást nyújt a választási folyamat lebonyolításához.

21

A fogadó ország a meghívás elfogadása után egyetértési megállapodást ír alá az Európai Unióval, amely rögzíti a misszió alapvető részleteit. Ebbe beletartoznak például az uniós választási megfigyelő misszióval kapcsolatos biztonsági és logisztikai szempontok, azonban nem tér ki többek között az utánkövetési misszióra és a jövőbeni választási reformmal kapcsolatos ajánlásokra.

22

Az uniós megfigyelők rövid vagy hosszú távon végezhetik tevékenységüket. A hosszú távú megfigyelők a fogadó ország különböző régióiban dolgoznak, és a kampány elindításától kezdve egészen a végleges eredmények bejelentéséig és a jogorvoslati eljárás lezárultáig a helyszínen maradnak¹⁵. A rövid távú megfigyelők a választás napja előtt és után töltenek néhány napot a helyszínen, tágabb földrajzi lefedettség mellett. Ezenfelül egy rendszerint nyolc-tíz szakértőből álló szakértő-elemző csoport dolgozik a fővárosban¹⁶.

23

A szakértő-elemző csoport a választási környezet különböző területeinek szakértőiből áll, így tagjai között lehet például jogi elemző, médiaelemző és sajtófelelős is (lásd: 1. ábra). A szakértő-elemző csoport a főmegfigyelő helyettesének irányításával minden missziójelentés elkészítésében részt vesz, beleértve az uniós választási megfigyelő misszió zárójelentését is.

24

Az uniós választási megfigyelő misszió logisztikai, biztonsági és adminisztratív támogatását a Bizottság által szerződtetett szolgáltató biztosítja¹⁷.

25

Az uniós választási megfigyelő misszió röviddel a választás napja után (rendszerint két napon belül) nyilvános előzetes közleményt tesz közzé a főmegfigyelő elnökletével rendezett sajtókonferencián. A választási folyamat lezárultától számított két hónapon belül kerül közzétételre az átfogó zárójelentés, amely ajánlásokat tesz a fogadó ország hatóságainak a jövőbeni választások keretének javítására¹⁸ (lásd: 2. ábra).

A választási megfigyelés nyomán tett ajánlások és azok utánkövetése

26

Az ENSZ nemzetközi választási megfigyelés alapelveiről szóló nyilatkozata értelmében „a nemzetközi választási megfigyelési misszióknak lehetőség szerint ajánlásokat kell tenniük a választási és kapcsolódó folyamatok integritásának és eredményességének javítására, azonban nem szabad beleavatkozniuk ezekbe a folyamatokba és ezáltal hátráltatniuk azokat”¹⁹.

27

Az uniós választási megfigyelő missziók zárójelentéseikben a következő tizennégy értékelési területről mondanak véleményt²⁰: (i) politikai háttér; (ii) jogi keret (beleértve a választási rendszert); (iii) a választások igazgatása; (iv) a választásra jogosultak nyilvántartásba vétele; (v) a pártok és a jelöltek nyilvántartásba vétele; (vi) választási kampány; (vii) a választással kapcsolatos erőszak; (viii) média; (ix) a választással kapcsolatos online tartalmak; (x) panaszok és fellebbezések; (xi) emberi jogok (többek között a nők, a kisebbségek és a fogyatékossággal élők részvétele); (xii) a civil társadalom szerepe; (xiii) a választás napja; (xiv) eredmények és a választás utáni helyzet. Az Európai Parlament egy 2012-es tanulmányának becslése szerint az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak mintegy 90%-a a fogadó ország jogi keretének módosítására vagy választási reformra tesz javaslatot²¹.

28

Az uniós választási megfigyelő missziónak otthont adó országok nem vállalnak hivatalos kötelezettséget a választási ajánlások végrehajtására, eltekintve a nemzetközi egyezmények – például az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata vagy a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya – aláírásával vállalt kötelezettségeiktől. Az uniós választási megfigyelő missziók működési háttere ennyiben eltér például az EBESZ-étől, amelynek részes államai egy okirat aláírásával hivatalosan is kötelezettséget vállalnak az ajánlások végrehajtására²².

29

Az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak végrehajtását több módon is elő lehet segíteni. Az EKSZ és a Bizottság a következő főbb eszközökkel élhet:

• a fogadó országgal folytatott politikai párbeszéd;
• választási utánkövető misszió;
• uniós választási támogatás.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

30

Az ellenőrzés tárgya az uniós választási megfigyelő misszió volt, különös tekintettel a missziók által tett ajánlások utánkövetésére. A fő ellenőrzési kérdés így hangzott: „Az EKSZ és a Bizottság észszerű erőfeszítéseket tesz-e az uniós választási megfigyelő missziók által megfogalmazott ajánlások végrehajtásának támogatása érdekében?”

31

Az eredményes utánkövetés nem csak a fogadó országok választási reformjának előmozdítása szempontjából létfontosságú, hanem a megfigyelési missziókba eszközölt beruházás hatásának maximalizálásához is elengedhetetlen. Amint a 18. bekezdés kifejti, évi átlag 44 millió eurót fordítanak uniós választási megfigyelő missziókra. Ez az összeg az EIDHR keretében elérhető összes forrás egynegyedét teszi ki. A Kézikönyv az utánkövetés fontosságát hangsúlyozva kijelenti, hogy „az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásai hasznosulásának figyelemmel kísérése elsődleges prioritást jelent az uniós intézmények számára”²³. Ezenfelül az EBESZ²⁴ szerint „a választási megfigyelés csak annyiban lesz hasznos, amennyiben ezeket az ajánlásokat érdemben megfontolják és ténylegesen végrehajtják. Ha ez nem így történik, fennáll a kockázat, hogy a választásokkal kapcsolatos hiányosságok és sebezhetőségi pontok nemhogy fennmaradnak, de még súlyosbodnak is.”

32

A Számvevőszék 1996²⁵ óta nem végzett teljesítmény-ellenőrzést a választási segítségnyújtás témakörében. E különjelentés közzétételét úgy ütemeztük, hogy észrevételeinket hasznosítani lehessen az EIDHR-rendelet – a Bizottság által 2018. március 31-ig elvégzendő – félidős felülvizsgálatát megelőző viták során.

33

A 2017. január és május között végzett ellenőrzés négy fogadó ország – Ghána, Jordánia, Nigéria és Srí Lanka – példáján keresztül, elsősorban a 2010 utáni választási megfigyelésekre összpontosítva szemlélteti az uniós választási megfigyelő missziók utánkövetésének eredményességét. Helyszíni ellenőrzésre Ghánában és Jordániában került sor. Az országokat két fő kritérium alapján választottuk ki. Egyrészt olyan országokat kerestünk, amelyek korábban már legalább két uniós választási megfigyelő missziót fogadtak, utolsó alkalommal 2015-ben vagy 2016-ban. Másrészt pedig törekedtünk az optimális földrajzi lefedettségre.

34

Jordániában és Nigériában az utóbbi években két-két uniós választási megfigyelő misszió tevékenykedett. Ghánába az utolsó, 2012-es választások során csak választási szakértői misszió látogatott el, ez azonban ajánlásokat tett bizonyos választási reformok végrehajtására. A választási szakértői missziók ajánlásait rendszerint nem hozzák nyilvánosságra; Ghána esetében azonban megosztották azokat a választási bizottsággal, az uniós intézményekkel és az uniós tagállamokkal, így megfelelő alapot képezhetnek az uniós választási segítségnyújtás értékeléséhez. Srí Lankát kifejezetten azért választottuk ki, mert az ütemterv szerint 2017 tavaszán választási utánkövető missziónak adott volna otthont, és úgy terveztük, hogy elkísérjük ezt a missziót. Az EKSZ végül úgy döntött, hogy az országban fennálló helyzet miatt elhalasztja a választási utánkövető missziót; ennek ellenére dokumentumalapú ellenőrzés révén Srí Lankát is bevontuk a vizsgálatba.

35

Tekintve, hogy az uniós választási megfigyelő missziók közel fele afrikai országokba irányul²⁶, úgy döntöttünk, hogy két afrikai és egy ázsiai országban, valamint egy uniós szomszédságpolitikai partnerországban végzünk ellenőrzést. Az uniós választási megfigyelő missziók térképét az I. melléklet mutatja be.

36

Először az ajánlások megfogalmazását értékeltük, többek között azt is, hogy a helyi támogatottság biztosítása érdekében milyen mértékben konzultáltak a fogadó országbeli érdekeltekkel. Elemeztük azt is, hogy az előzetes feltáró missziók az őket követő uniós választási megfigyelő misszió előkészítése során figyelembe vették-e a korábbi ajánlásokat.

37

Ezután megvizsgáltuk, hogy milyen főbb eszközök állnak az EKSZ és a Bizottság rendelkezésére az uniós választási megfigyelő missziók során tett ajánlások végrehajtásának támogatására. Az ellenőrzés során értékelt utánkövetési eszközök a 29. bekezdésben ismertetettekre korlátozódtak. Bár úgy véltük, hogy más eszközökkel – például az általános vámkedvezmény-rendszeren belüli különleges ösztönző előírás (GSP+)²⁷, a nemzetközi fórumokon tett fellépések, az Európai Parlament által folytatott politikai párbeszéd, illetve költségvetés-támogatás révén – is ösztönözni lehet az ajánlások végrehajtását, ezeket nem vontuk be az ellenőrzés hatókörébe.

38

Végül értékeltük az ajánlások végrehajtásának EKSZ és a Bizottság általi nyomon követését, valamint a bevált gyakorlatok és a levont tanulságok megosztását.

39

Az ajánlások végrehajtásáért végső soron a fogadó ország kormánya felelős. Noha az uniós választási megfigyelő missziók zárójelentésének valóban célja (egyebek között) a misszió által tett ajánlások végrehajtásának biztosítása, fontos megjegyezni, hogy az ellenőrzés célja nem a fogadó országok választási rendszerének reformja terén elért előrehaladás értékelése volt. A végrehajtást támogató uniós erőfeszítések és a tényleges eredmények közötti okozati összefüggés nem is elég erős ahhoz, hogy ebben a tekintetben következtetéseket lehessen levonni.

Észrevételek

I. RÉSZ. Az utóbbi években javult az ajánlások minősége, de több helyszíni egyeztetés szükséges

40

Ebben a részben két szempontból vizsgáltuk meg az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásait: egyfelől azoknak a zárójelentésben történő bemutatását, másfelől a szakértő-elemző csoport által a fogadó ország hatóságaival folytatott konzultációkat. Az egységes szerkezetben történő bemutatás javítaná az idők során tett ajánlások összehasonlíthatóságát. Az ajánlástervezetekkel kapcsolatos konzultáció kulcsfontosságú egyrészt a pontosság biztosítása szempontjából, másrészt pedig annak érdekében, hogy helyi szinten elkötelezetten viszonyuljanak az ajánlásokhoz, ami nagyban növeli annak valószínűségét, hogy a fogadó ország végül végrehajtja azokat.

Bár az ajánlások jobban összehasonlíthatók és megjelenésük szabványosabb, nem mindig követik az iránymutatásokat

41

Ebben a szakaszban a következő választások zárójelentéseit vizsgáltuk meg:

• Ghána: 2016;
• Jordánia: 2013 és 2016;
• Nigéria: 2011 és 2015;
• Srí Lanka: 2015.

Az ajánlások értékelése a II. mellékletben található.

42

Az EKSZ az uniós finanszírozású „Választási megfigyelés és a demokráciát támogató politikák” (EODS) projekt útján módszertani segítséget nyújt a független uniós választási megfigyelő misszió számára zárójelentésének elkészítéséhez. Szintén az EKSZ feladata a zárójelentés minőségellenőrzése, azaz a jelentéstervezet formai értékelése és a javasolt ajánlások érthetőségének véleményezése²⁸. Az EKSZ és az uniós küldöttségek véleményezik azt is, hogy az ajánlások az adott ország körülményeinek fényében konstruktívak-e, és tanácsot adhatnak az ajánlások elsőbbségi sorrendjének felállítása kapcsán.

43

Az EKSZ (az EODS projekt útján) 2012-ben szerkesztési iránymutatásokat tett közzé, amelyek egy ajánlássablont is tartalmaztak. Az iránymutatásokat 2016 júliusában felülvizsgálták. Az általunk értékelt (2010 után közzétett) jelentések mindegyike e sablon alapján állította össze ajánlásait.

44

Összességében azt állapítottuk meg, hogy az uniós választási megfigyelő missziók által az iránymutatások közzététele után készített jelentések kevesebb és jobban strukturált ajánlást tartalmaztak.

45

A túl nagy számú ajánlás több okból is kontraproduktív lehet. A fogadó ország hatóságai például túlterhelve érezhetik magukat, az uniós küldöttségeknek pedig bonyolultabb feladatot jelenthet a végrehajtás támogatása. Mindez maga után vonja annak kockázatát is, hogy a legfontosabb ajánlásokra nem jut kellő figyelem az utánkövetési tárgyalások során. Az iránymutatások legfeljebb 30 ajánlást javasolnak. Az iránymutatások közzététele után elkészült jelentések 20–33 ajánlást tartalmaztak. Ez fejlődést jelent a korábbi évekhez képest: a 2011-ben Nigéria kapcsán közzétett jelentés például nem kevesebb mint 50 ajánlást sorolt fel.

46

A Kézikönyv átfogó áttekintést nyújt az uniós választási megfigyelő missziókról, amely minden olyan fő szempontra kitér, amellyel a helyszíni megfigyelők munkájuk során találkozhatnak. Kijelenti többek között, hogy „az összes érdekelt számára való érthetőség érdekében a zárójelentésnek kerülnie kell a speciális szaknyelvi kifejezések és a szakzsargon használatát”²⁹. Bár az egyértelműség érdekében néha elkerülhetetlen a szakkifejezések használata, megállapítottuk, hogy a jelentések előszeretettel használnak hosszú szavakat és mondatokat, passzív szerkezeteket, nehezen érthető szakkifejezéseket és betűszavakat. Ennek ellenére a fogadó országokban megkérdezett érdekeltek többsége azt mondta, hogy érthetőnek találta az ajánlásokat, legalábbis azzal a kitétellel, hogy a szakértő olvasó számára értelmezhetőek ugyan, ám a nyilvánosság számára nem feltétlenül. A választási reform valóban számos különböző területet és azokkal foglalkozó érdekeltet érinthet. Ezért az ajánlások közérthető megfogalmazása elősegítené, hogy a szereplők széles körét be lehessen vonni a választási rendszer fejlesztésére irányuló munkába.

47

A megkérdezett érdekeltek úgy vélték, hogy az ajánlások összességében konstruktívak és kellőképpen részletesek voltak, amellett azonban – a szerkesztési iránymutatásokban foglaltakkal összhangban – nem voltak túlzottan előíró jellegűek.

48

Noha az iránymutatások sablont is tartalmaznak az ajánlások formátumára vonatkozóan, azt nem mindig követik. Esetenként például nem kellőképpen egyértelmű, hogy az egyes ajánlások mely szervnek szólnak. A 2016-os jordániai jelentésben 22 ajánlás címzettje általánosságban a „törvényhozás”, amely kétségeket hagy afelől, hogy pontosan mely intézménynek kellene benyújtania a jogalkotási javaslatot. Egy, az UNDP által uniós finanszírozással végrehajtott választási segítségnyújtási projekt keretében 2016-ban tett ajánlások elemzése megállapította, hogy ezeknek az ajánlásoknak a többségét valójában a kormánynak kellett volna címezni.

49

A 2016-os ghánai uniós választási megfigyelő misszióról szóló jelentés nyolc ajánlása szól több címzetthez egyszerre³⁰, például a következő módon: „választási bizottság/parlament”, „bírósági bizottság/parlament”, „a kommunikációs miniszter és a parlament”. Bár a címzettek együttesen felelősek a jogszabályok módosításáért, nem egyértelmű, hogy mely intézmény viseli az elsődleges felelősséget az ajánlások végrehajtásáért. Az ajánlások végrehajtásának megkönnyítése érdekében az uniós választási megfigyelő misszióknak érdemes lenne – a fogadó ország hatóságaival konzultálva – meghatározniuk, hogy mely intézményre háruljon az elsődleges felelősség.

50

Az ajánlások általában – a Kézikönyvnek megfelelően – a jelentés főszövegében ismertetett konkrét példákon alapulnak, amelyek szemléltetik az ajánlás hátterében húzódó problémákat³¹. Az ajánlások és a jelentés főszövege között azonban nem alkalmaztak kereszthivatkozásokat, holott azt a sablon előírja. Emiatt nehéz volt megtalálni a vonatkozó szakaszokat a jelentés főszövegében.

51

Bár az elmúlt években történt előrelépés ezen a téren, a nemzetközi egyezményeken alapuló kötelezettségekre való hivatkozás továbbra sem mindig szerepelt a jelentésekben. Míg az iránymutatások szerint ezeket a hivatkozásokat csak akkor kell feltüntetni, ha az ajánlásokra vonatkoznak, találtunk olyan eseteket is, ahol még annak ellenére sem szerepeltek, hogy az adott ajánlások egyértelműen a nemzetközi joghoz kapcsolódtak³².

52

A 2016-os jordániai jelentésben szereplő ajánlások egyike sem jelzi, hogy mely nemzetközi egyezményhez kapcsolódik, noha az iránymutatások javasolják, hogy az uniós választási megfigyelő missziók értékelése erre a szempontra is kiterjedjen³³.

53

Minden jelentés tartalmaz néhány prioritást élvező ajánlást. Bár a prioritások meghatározása nem egyszerű feladat, érdemes megjegyezni, hogy nem dokumentálták a prioritást élvező ajánlások kiválasztása során alkalmazott logikát. Ezt ráadásul a szerkesztési iránymutatások sem írják elő. Egyedül a 2016-os jordániai jelentés indokolja bizonyos mértékig a prioritások meghatározását; ez a jelentés egyébként három kategóriába (prioritást élvező, rövid távú, hosszú távú) sorolja be az ajánlásokat.

54

Az ellenőrzés során vizsgált országok legutóbbi uniós választási megfigyelő missziói jelentéseiben a prioritást élvező ajánlások aránya az összes ajánlás 23–45%-a között alakult.

55

A hat uniós választási megfigyelő missziói jelentés³⁴ közül csak kettő – nevezetesen a 2016-os jordániai és a 2011-es nigériai – sorolta be az ajánlásokat rövid, illetve hosszú távú perspektívájuk szerint. A többi jelentés nem tett említést az ajánlások végrehajtásának határidejéről. Bár az iránymutatások nem írják elő ilyen időkeretek meghatározását, az segíthet a fogadó országoknak a fellépések elsőbbségi sorrendjének felállításában, és ezáltal felgyorsíthatja az ajánlások végrehajtását.

Az uniós választási megfigyelő missziók a választások előtt aktívan konzultáltak az érdekeltekkel, de az ajánlások megfogalmazásába már nem vonták be őket

56

Ami az érdekeltekkel folytatott konzultációt illeti, az ellenőrzés hatókörébe tartozó országokban folytatott legutóbbi uniós választási megfigyelő missziókra összpontosítottunk, hogy minél pontosabb és kimerítőbb információkat szerezhessünk.

57

A bizonyítékok alapján megállapítottuk, hogy a legutóbbi missziók zárójelentésének kidolgozása során mind a négy ország esetében mindvégig konzultáltak az EKSZ brüsszeli központjával – és legtöbb esetben az uniós küldöttségekkel is – az azokban foglalt ajánlásokról. Ezt e-mailek és a dokumentumokhoz fűzött rövid megjegyzések bizonyítják.

A választás napja előtt folytatott konzultációk

58

A fogadó országokban a választás előtt az érdekeltek széles körével szerveztek találkozókat különböző választással kapcsolatos kérdések megvitatására. Ezekről a találkozókról időközi és belső jelentések tesznek említést. Egyik jelentés sem részletezi azonban ezeknek az érdekeltekkel folytatott konzultációknak az eredményét, pedig a szerkesztési iránymutatások előírják, hogy a véleménykülönbségeket dokumentálni kell. Egy interjún több szakértő-elemző csoportban részt vett szakértő is kifejtette, hogy ezeket az információkat feljegyzésekben dokumentálták, a feljegyzések azonban az ő birtokukban maradtak, azokat nem vették központilag nyilvántartásba.

Az uniós választási megfigyelő misszió zárójelentésének kidolgozása során folytatott konzultációk

59

Az iránymutatások kifejezetten kijelentik, hogy „az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásaiban érintett érdekeltekkel folytatott egyeztetések lehetőséget biztosítanak a misszió általi félreértések tisztázására, és megkönnyítik a prioritások felállítását. Ezért fontos minél több különböző féllel konzultálni az egyes ajánlásokról”³⁵. Az EKSZ ezenfelül kifejtette, hogy az uniós választási megfigyelő misszióknak a jelentés kidolgozása során az EKSZ központjával folytatott egyeztetéssel egyidejűleg konzultálniuk kell a helyi érdekeltekkel az ajánlásokról.

60

Bár számos kérdést megvitattak a helyi érdekeltekkel, és elképzelhető, hogy a szakértő-elemző csoport tagjai már kezdettől fogva tervezték, hogy ajánlásokat tesznek, nem találtunk bizonyítékot arra nézve, hogy az ellenőrzés során vizsgált országok bármelyikében is konzultáltak volna az előbbiekkel az ajánlásokról. Ezt a helyi érdekeltekkel folytatott találkozóink is megerősítették, ahol azok elmondták, hogy valóban nem kérdezték meg őket az ajánlásokról. Egy interjú során a szakértő-elemző csoportok több tagja is annak a véleményének adott hangot, hogy az érdekeltekkel az ajánlásokról folytatott konzultáció sértheti a függetlenség elvét. Véleményünk szerint azonban az ajánlások szövegéről való konzultáció nincsen ellentmondásban a függetlenséggel. Az érdekeltek megkérdezése végső soron nem csak az EKSZ iránymutatásaival, hanem az ENSZ nemzetközi választási megfigyelés alapelveiről szóló nyilatkozatával is összhangban áll, amely kimondja, hogy „a nemzetközi választási megfigyelő missziók magántalálkozókat is rendezhetnek az adott országbeli ténylegesen demokratikus választások megszervezésében érintett felekkel, hogy megvitassák velük a misszió megállapításait, következtetéseit és ajánlásait”³⁶.

61

Arra sem találtunk bizonyítékot, hogy a négy ország bármelyikében is megbeszélést folytattak volna a leginkább technikai jellegű kérdésekről. Ennek eredményeképpen egyes szakértők a zárójelentések közzétételét követően kétségbe vonták néhány ajánlás megalapozottságát. Ha a szakértő-elemző csoport konzultált volna az érdekeltekkel az ajánlások technikai szempontjairól, azokat már a folyamat elején tisztázni lehetett volna. Fontos az ajánlások kidolgozása során folytatott konzultáció, mert fennáll annak kockázata, hogy a zárójelentés közzététele után nem lesz egységes annak értelmezése, ami kedvezőtlen az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásaira és azok végrehajtására nézve.

62

Az EKSZ kifejtette, hogy a főmegfigyelő a fogadó ország elhagyása előtt udvariassági látogatást tesz a legfontosabb érdekelteknél, és ennek során megvitatják az ajánlásokkal kapcsolatos kérdéseket. Nem találtunk azonban az e találkozókon elhangzottakat ismertető dokumentációt, így nem tudjuk megerősíteni ennek megtörténtét.

Az uniós választási megfigyelő misszió zárójelentésének közzététele után folytatott konzultációk

63

A legutóbbi uniós választási megfigyelő missziók után, a főmegfigyelő visszatérő látogatása során mind a négy országban kerekasztal-beszélgetést tartottak az érdekeltekkel, amelyekre különböző helyi érdekelteket hívtak meg, hogy megvitassák a zárójelentést és annak ajánlásait. Minderre a zárójelentés közzétételét követően került sor. A találkozók többségén az érdekeltek teljes köre jelen volt, bár egy jordániai politikai párt és egy ghánai civil szervezet sérelmezte, hogy nem kapott meghívást.

64

A főmegfigyelő a visszatérő látogatás során rendszerint pár napot tölt el a fogadó országban. A zárójelentést először az ország hatóságainak adják át hivatalosan, majd sajtótájékoztató után osztják meg a többi érdekelttel. Mivel a főmegfigyelő csak rövid időt tölt az országban, az érdekeltek számára szervezett kerekasztalra mind a négy államban túl röviddel a sajtótájékoztató után (közvetlenül azt követően vagy legfeljebb egy-két nap múlva) került sor ahhoz, hogy a résztvevők alaposan áttanulmányozhassák a zárójelentés tartalmát és ajánlásait, ami értelemszerűen korlátozta az érdemi vitára való lehetőséget. Ha a főmegfigyelő nem tud tovább maradni a fogadó országban, megoldást jelenthetne, ha átruházhatná a kerekasztal-beszélgetés vezetésének feladatát a főmegfigyelő-helyettesre.

65

A visszatérő látogatásról szintén jelentés készül, amely esetenként felsorolja a levont tanulságokat. Ez a jelentés a vizsgált országok mindegyikében említést tett arról, hogy az érdekeltek szóvá tették a zárójelentés közzététele és az érdekelteknek szervezett kerekasztal közötti idő rövidségét. Noha ezt a problémát már a Srí Lanka-i visszatérő látogatás jegyzőkönyve is rögzítette, a 2016-os jordániai és a 2017-es ghánai látogatás idejére sem következett be javulás: itt is számos érdekelt vetette fel ezt a problémát az ellenőrző csoporttal folytatott megbeszélések során.

66

A visszatérő látogatás struktúrájára nézve csak korlátozott iránymutatás áll rendelkezésre. Az uniós küldöttségek úgy ítélték meg, hogy ezek az iránymutatások nem tisztázzák kellőképpen, kinek a feladata a visszatérő látogatás megszervezése: egyes küldöttségek maguk végezték el a gyakorlati teendőket, mások pedig az uniós választási megfigyelő missziók szolgáltatóját vették igénybe, amely még működött a visszatérő látogatás idején. Ghánában az Unió és az UNDP közös elnökletével működő különleges választási munkacsoport szervezte meg az érdekeltek kerekasztal-találkozóját. A visszatérő látogatás időpontja sem volt egységes az országok között, az a főmegfigyelőként eljáró európai parlamenti képviselő időbeosztásának függvényében alakult. Ghána, Jordánia és Srí Lanka esetében körülbelül két hónappal, míg Nigéria esetében több mint hat hónappal a választások után került sor a visszatérő látogatásra.

II. RÉSZ. Bár a politikai párbeszéd és a választási segítségnyújtás eszközével segítették az ajánlások végrehajtását, gyakrabban is sor kerülhetett volna választási utánkövető missziókra

67

Ebben a szakaszban az EKSZ és a Bizottság által az uniós választási megfigyelő missziók által tett ajánlások végrehajtásának elősegítésére alkalmazott főbb eszközöket vizsgáltuk meg, nevezetesen a fogadó ország hatóságaival folytatott párbeszédet, a választási utánkövető missziót és a választási segítségnyújtást. A választási megfigyelés hatásának maximalizálása érdekében fontos, hogy az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásait politikai párbeszéd keretében vitassák meg a fogadó országgal, valamint hogy biztosítsák a választási segítségnyújtás és az uniós választási megfigyelő missziók munkájának összhangját.

68

Több oka is lehet annak, ha egy-egy ajánlás nem valósul meg. A fogadó ország például adott esetben a következők miatt nem tudhatja vagy nem akarhatja végrehajtani a választásokkal kapcsolatos ajánlásokat:

1. a politikai szándék vagy a parlamenti támogatás hiánya;
2. ha nem áll rendelkezésre elegendő szakértelem, pénzügyi forrás vagy idő a reformok végrehajtására;
3. háború, instabilitás vagy zavargások;
4. ha a fogadó állambeli szervek szerint az ajánlások nem kellőképpen meggyőzőek vagy célzottak, illetve nincsenek összhangban az adott országban uralkodó körülményekkel vagy szokásokkal³⁷.

69

Bár az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak megvalósítása végső soron a fogadó ország politikai szándékán és a végrehajtásra való képességén múlik, az EKSZ és a Bizottság egy sor eszközzel támogathatja őket ebben. Ilyen eszköz többek között a nemzeti hatóságokkal folytatott politikai párbeszéd: ez elsősorban az uniós küldöttségek és a választási utánkövető missziók feladata, egyes megbeszéléseken azonban az EKSZ és a Bizottság is részt vesz.

70

A végrehajtást ezenkívül különféle uniós finanszírozási források, például a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága (DG DEVCO) és az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága (DG NEAR) által igazgatott választási segítségnyújtási programok is segíthetik. Megvizsgáltuk, milyen összefüggés van az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásai és az uniós finanszírozású választási segítségnyújtás programozása között. Ennek kapcsán elemeztük azt is, hogy az uniós küldöttségek hogyan koordinálják a választási segítségnyújtást az uniós tagállamokkal.

Sor került politikai párbeszédre, de néhány fogadó országbeli szerv további megbeszélésekre tartott volna igényt

71

Az uniós választási megfigyelő misszió az uniós intézményekétől elkülönülő, saját mandátum alapján végzi tevékenységét Az uniós küldöttségek és a tagállamok csak akkor kezdik meg az uniós választási megfigyelő misszió által tett ajánlások utánkövetésének támogatására irányuló tevékenységeik megtervezését és végrehajtását, miután a fogadó országban bemutatták a zárójelentést³⁸.

72

Az uniós küldöttségek csak azután nyújtanak támogatást az uniós választási megfigyelő misszió ajánlásainak végrehajtásához, miután a misszió lezárult, és a zárójelentést átadták a nemzeti hatóságoknak. Ettől a pillanattól kezdve az Unió által a fogadó országgal folytatott politikai párbeszéd fontos szerepet játszik az ajánlások megvalósításának elősegítésében.

73

Az EIDHR-rendelet szerint az uniós választási megfigyelő missziók „vannak a legjobb helyzetben ahhoz, hogy a választási folyamatokról tájékozott értékelést készítsenek, valamint ajánlásokat adjanak a továbbfejlesztésükre vonatkozóan a harmadik országokkal folytatott uniós együttműködés és politikai párbeszéd keretében”³⁹.

74

A politikai párbeszéd nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a fogadó ország azonosulni tudjon az uniós választási megfigyelő misszió ajánlásaival és megvalósítsa azokat, mivel erre hivatalosan semmi nem kötelezi őket.

75

Az uniós választási megfigyelő missziókról készített közelmúltbeli értékelés azt javasolta, hogy az egyes missziók kiküldésének alapjául szolgáló egyetértési megállapodások tegyenek említést az ajánlások kiadásáról és fontosságáról⁴⁰. Mi is úgy véljük, hogy ha az egyetértési megállapodás ily módon megemlítené az ajánlásokat, az hasznos kiindulópontot jelenthetne az uniós küldöttségeknek a választások után a fogadó országgal folytatandó tárgyalásokhoz.

76

A fogadó országgal folytatandó politikai párbeszédről Ghána és Nigéria esetében a Cotonoui Megállapodás⁴¹, Jordánia esetében a társulási megállapodás⁴², Srí Lanka esetében pedig az együttműködési megállapodás⁴³ rendelkezik. A Cotonoui Megállapodás 8. cikke szerint e párbeszéd célja „az információcsere, a kölcsönös megértés elősegítése és a közös megállapodás tárgyát képező prioritások meghatározásának előmozdítása”.

77

Az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásait, illetve az azok tárgyát képező kérdéseket mind a négy vizsgált országban napirendre tűzték az éves magas szintű politikai találkozókon. Az ajánlásokat és témáikat több emberi jogi munkacsoportban is megvitatták.

78

Ghánában például a választási szakértői misszió 2012-ben javasolta, hogy a közügyek (így többek között a választások) átláthatóságának és az azokkal kapcsolatos elszámoltathatóságnak a javítása érdekében módosítani kellene az információhoz való jogra irányuló jogszabályokat. A 2016 júniusában tartott, 8. cikk szerinti politikai párbeszéd üdvözölte az e téren tett előrelépéseket.

79

Jordániában a hasonló kérdéseket a nemzeti hatóságok és az EKSZ képviselőiből, valamint az országba delegált uniós nagykövetekből álló Emberi Jogi Albizottság vitatja meg. Az albizottság legutóbbi, 2016. októberi ülésén az uniós küldöttség és az EKSZ érintett földrajzi szakreferatúrája több olyan, az előzetes közleményben tárgyalt kulcsfontosságú problémáról is említést tett, amely később ajánlásként az uniós választási megfigyelő misszió zárójelentésében is visszaköszönt. Ilyenek voltak például a fiatal jelöltek választhatóságának korlátai, az egyenlő szavazójogok terén fennálló hiányosságok, valamint az, hogy a belföldi megfigyelők nem kaptak korlátlan hozzáférést a szavazatszámlálási folyamathoz⁴⁴.

80

A 2016. novemberi EU–Nigéria emberi jogi párbeszéd során az uniós küldöttség és a nigériai külügyminisztérium hasonlóképpen eszmét cserélt a választási reform lehetséges módjairól, többek között a társadalmi részvételi csatornák megerősítéséről, ami uniós választási megfigyelő missziói ajánlás tárgyát is képezte⁴⁵.

81

Srí Lankán 2016 januárjában ülésezett először a Kormányzási, Jogállamisági és Emberi Jogi Munkacsoport. A találkozón a Srí Lanka-i hatóságok és az Unió a 14 napirendi pont egyikeként tárgyaltak a választási reformról és az uniós választási megfigyelő misszió ajánlásainak megvalósításáról. A munkacsoport két lépésről határozott: az új alkotmány keretében választási reformot hajt végre, és 25%-os minimumkvótát ír elő a nők parlamenti képviselete tekintetében.

82

Az uniós küldöttségek a vizsgált országok mindegyikében további munkatalálkozókat is szerveztek a főbb partnerekkel – például a minisztériumokkal és a választási bizottsággal – az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásaival összefüggő kérdések megvitatására. E munkatalálkozók eredményeit azonban nem dokumentálták.

83

Míg a politikai párbeszéd jelentős része más prioritásokra irányult, megállapítottuk, hogy a fogadó országokbeli szervek készségesen viszonyultak az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak további megvitatásához. Ghánában és Jordániában civil szervezetek és a parlamenti jogi bizottságok adtak hangot e szándékuknak. E bizottságok műhelytalálkozók szervezését javasolták, amelyeken megvitathatnák az uniós küldöttséggel az uniós választási megfigyelő missziók által tett ajánlások végrehajtásának lehetséges módozatait, mivel az ellenőrzésünk keretében végzett helyszíni vizsgálatig nem volt lehetőségük megismerni a zárójelentés tartalmát. Ez arra mutat, hogy az ajánlások megvalósításának támogatása érdekében érdemes lenne megerősíteni a politikai párbeszédhez kapcsolódó tevékenységeket⁴⁶.

Gyakrabban is sor kerülhetett volna választási utánkövető missziókra

84

A Kézikönyv szerint választási utánkövető missziót lehet kiküldeni a választások helyszínére annak vizsgálatára, hogyan hajtották végre a zárójelentés ajánlásait, valamint azért, hogy hozzájáruljon az országgal a demokráciáról és az emberi jogokról folytatott folyamatos politikai párbeszédhez, és megállapítsa, mely területeken lesz szükség a jövőben további reformra vagy intézkedésekre. Az utánkövető missziók vezetésével – ha lehetséges és alkalmas – az adott fogadó országban legutoljára tevékenykedő uniós választási megfigyelő misszió főmegfigyelőjét kell megbízni. Jelenleg évente körülbelül négy választási utánkövető misszióra kerül sor, ami azt jelenti, hogy nem minden uniós választási megfigyelő missziót fogadó országot keresnek fel automatikusan választási utánkövető misszió keretében. A választási utánkövető missziók kiküldéséről és időzítéséről az EKSZ dönt az adott uniós küldöttséggel szoros együttműködésben.

85

Mintánkban egyedül Nigériába látogatott el választási utánkövető misszió. Az ellenőrzés során szó esett egy esetleges Srí Lanka-i választási utánkövető misszióról is, de az EKSZ az országban folyamatban lévő jelentős politikai reform miatt annak elhalasztása mellett döntött. Ezt a döntést a Srí Lanka-i uniós küldöttség is helyeselte.

86

Nigéria esetében az uniós küldöttség megerősítette, hogy a 2014. május és június között zajlott választási utánkövető misszió az általános vélekedés szerint hasznos és jól időzített volt. A misszió – amelynek ülései jelentős nyilvánosságot kaptak – egyrészt felhívta a figyelmet néhány azonnal kezelendő kritikus területre, másrészt pedig ajánlásokat tett a nigériai hatóságok és parlament, valamint a média és a civil társadalom számára⁴⁷.

87

A választási utánkövető misszió grafikonon mutatta be a korábban az uniós választási megfigyelő misszió által tett ajánlások végrehajtási állapotát, és kerekasztalt szervezett az érdekeltekkel az ajánlások megvitatása és elkötelezettségük fokozása érdekében. A választási utánkövető misszió megállapításait a következő, 2014. november 19. és december 16. között Nigériába látogató választási szakértői misszió is felhasználta.

88

Azokban a vizsgált országokban, amelyek a választások közötti időszakban nem fogadtak választási utánkövető missziót, a megkérdezett nemzeti érdekeltek túlnyomó többsége úgy vélte, hogy egy ilyen misszió a nagy nyilvánosság előtt zajló ülései révén hasznos politikai impulzust biztosíthatott volna. Amint a 18. bekezdés kifejti, a választási utánkövető missziók nem jelentenek érdemi többletköltséget az uniós választási megfigyelő missziókba beruházott összegekhez képest, azonban nagymértékben elősegíthetnék az utóbbiak ajánlásainak végrehajtását, ha gyakrabban jutnának el a fogadó országokba.

A választási segítségnyújtás elősegítette az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak végrehajtását

89

Az Unió vezető szerepet játszik a választási segítségnyújtás terén, és számos partnerországban biztosít technikai és anyagi támogatást a választási folyamatokhoz. Az uniós választási megfigyelő missziótól eltérően (amely magára a választásra összpontosít) a tágabb hatókörű választási segítségnyújtásra a teljes választási ciklus során lehetőség van. A választási segítségnyújtás jelentheti a jogi keret kialakításához nyújtott szakmai támogatást, a szavazáshoz szükséges anyagok és felszerelések biztosítását, illetve a politikai pártok és a szavazók nyilvántartásba vételéhez nyújtott segítséget. Lehetőség van ugyanakkor arra is, hogy társadalmi szervezetek kapjanak támogatást például a szavazók körében végzett ismeretterjesztéshez vagy a helyi megfigyelők képzéséhez, illetve a média is részesülhet támogatásban⁴⁸. Az esetek többségében a szavazási segítségnyújtást a földrajzi alapokból – az Európai Fejlesztési Alapból, a Fejlesztési Együttműködési Eszközből és az Európai Szomszédsági Támogatási Eszközből – finanszírozzák.

90

A Kézikönyv szerint az elmúlt években jelentős mértékben nőtt az uniós választási segítségnyújtásra fordított összeg és a tevékenység hatóköre is⁴⁹. A Bizottság mindamellett nem tudott pénzügyi áttekintést adni nekünk az összes fogadó országban biztosított választási segítségnyújtásról⁵⁰. Ennek oka az, hogy bizonyos más területekhez nyújtott támogatás is tartalmaz a választási reformok előmozdítására irányuló elemeket. Ráadásul az ellenőrzés hatókörébe tartozó országokban működő európai uniós külképviseletek közül nem mindegyik tartott fenn dokumentált áttekintést az uniós és tagállami választási segítségnyújtási programokról.

91

Bár az uniós választási megfigyelő misszió független a megfigyelt országban éppen végrehajtás alatt álló uniós finanszírozású technikai segítségnyújtási projektektől⁵¹, a Bizottság kulcsfontosságú tényezőként emelte ki a komplementaritást. Nézete szerint a választási megfigyelés és a választási segítségnyújtás „különböző tevékenység, de mérlegelésük és programozásuk során alapvetően szem előtt kellene tartani kiegészítő jellegüket”⁵².

92

A komplementaritás fontosságára a közelmúltban a Bizottság választási segítségnyújtási útmutatója⁵³ és a 2014-es EIDHR-rendelet⁵⁴ is ismételten felhívta a figyelmet.

93

Mivel az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak döntő része a fogadó ország választási reformjára irányul, azok végrehajtása sokkal inkább a fogadó ország kormányának politikai szándékától függ, mintsem az uniós finanszírozás rendelkezésre állásától. Ennek ellenére találtunk olyan területeket, ahol kapcsolat állt fenn a finanszírozás és az ajánlások között, sőt ezt esetenként a programozás és az uniós választási segítségnyújtás programozása és kialakítása során figyelembe is vették (lásd: 1. háttérmagyarázat).

94

Ezenfelül az uniós programozási folyamat meghatározott éves ütemezése nincs mindig szükségszerűen összhangban az uniós választási megfigyelő missziók által a választások után közzétett zárójelentések megjelenésével. A korábbi uniós választási megfigyelő missziók ajánlásait azonban a későbbi programozás során is fel lehet használni.

95

Fontos, hogy nem találtunk olyan esetet, amikor az uniós választási segítségnyújtás kifejezetten ellentmondásban lett volna az ajánlásokkal. Ez annak köszönhető, hogy a programvezetők a fogadó országgal végzett munkájuk miatt részben már tisztában voltak az uniós választási megfigyelő missziók során gyűjtött információkkal. Ellenőrzésünk során találtunk például egy olyan Srí Lanka-i projektet, amelyet az uniós választási megfigyelő misszió ajánlásainak véglegesítése előtt három hónappal írtak alá, mégis teljes mértékben összhangban volt az ajánlásokkal.

96

Ami az uniós küldöttségek uniós tagállamokkal való koordinációját illeti, az ellenőrzés során vizsgált országokban nyújtott korábbi és folyamatban lévő választási segítségnyújtási tevékenység elemzése szerint nem volt közvetlen átfedés az uniós segítségnyújtás és az uniós tagállamok által finanszírozott fellépések között. Ennek az az oka, hogy az uniós küldöttségek találkozókat szerveztek az országban jelen lévő tagállamok képviselőivel, hogy megvitassák a választási segítségnyújtás témakörét.

97

Az összehangolt segítségnyújtásra példaként említhető az az eset, amikor a Bizottság 2016-ban elfogadott egy „Fokozott támogatás a jordániai demokratikus kormányzásért” elnevezésű átfogó programot, amely 15 millió eurós uniós hozzájárulásban részesült. A szinergiák elősegítése érdekében megkérdezték az Ammanban jelen lévő uniós tagállamokat, hogy részt kívánnak-e venni a program végrehajtásában és társfinanszírozásában. Az AECID spanyol együttműködési ügynökség úgy döntött, hogy 2 millió euróval támogatja a programot, és elvállalta az egyik programág – a civil társadalomnak nyújtott támogatás – végrehajtását is.

III. RÉSZ. Nincs központi áttekintés az ajánlásokról és azok végrehajtásáról

98

Az ellenőrzés e részében azt vizsgáltuk, hogy az EKSZ milyen erőfeszítéseket tett az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak központi szintű monitorozására és azok fogadó országbeli végrehajtásának nyomon követésére. Az előrehaladás központi szintű figyelemmel kísérése segít a jövőbeni utánkövetési tevékenységek jobb célirányosításában. Ezzel összefüggésben értékeltük a bevált gyakorlatok azonosításának és a tapasztalatok megosztásának jelenlegi folyamatát is.

Nincsen központi nyilvántartás az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásairól

99

Az uniós választási megfigyelő missziók különösen nagy problémát jelentenek abban a tekintetben, hogy a munkavállalók fluktuációja miatt nehézségekbe ütközik az intézmény által felhalmozott tudás megőrzése. Az uniós küldöttségek állománya egyik választástól a következőig rendszerint teljesen lecserélődik. Az EKSZ demokrácia- és választási megfigyelési egysége fontos választási megfigyelési fókuszpontot jelent az uniós intézmények számára⁵⁶.

100

Ezenfelül mivel főmegfigyelőnek egy európai parlamenti képviselőt neveznek ki ideiglenes jelleggel, a szakértő-elemző csoport tagjait pedig alkalmanként szerződtetik az egyes uniós választási megfigyelő missziókra, különösen fontos lenne dokumentálni és későbbi felhasználásra központilag tárolni az elvégzett munkát. Az uniós választási megfigyelő missziók időközi, belső és visszatérő látogatási jelentések formájában számolnak be tevékenységükről. Ezek a jelentések azonban nem tartalmaznak elegendő részletet az érdekeltekkel folytatott konzultációkról.

101

2012-ben egy, az Európai Parlament megbízásából készített tanulmány azt javasolta, hogy hozzanak létre adatbázist az ajánlások végrehajtási állapota központi nyomon követésének biztosítására⁵⁷. Ennek ellenére még nincsen központi nyilvántartás az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásairól.

102

Az EODS projekt kiterjedt archívumot is tartalmazó honlappal rendelkezik. Ez voltaképpen alternatívát biztosít a belső intézményi tudásállomány helyett, így enyhítheti a munkaerő-fluktuáció hatását. A projektszakértők képzést biztosítanak a szakértő-elemző csoport tagjainak és más megfigyelőknek, ezáltal hozzájárulnak az uniós választási megfigyelési kapacitás és módszertan kiépítéséhez.

103

Mivel nem létezik központi nyilvántartás az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásai számára, a hasonló témákban új ajánlások kidolgozását végző szakértő-elemző csoportok tagjai nem rendelkeznek egyszerű – országonkénti vagy témánkénti – hozzáféréssel az ajánlásokhoz. Ugyanez a helyzet az adott ország helyzetében érdekelt, de más uniós intézménynél dolgozó alkalmazottak esetében is.

104

Példaként említhető, hogy az Amerikai Államok Szervezete (OAS) létrehozott egy hasonló adatbázist az ajánlások nyilvántartására. Az adatbázis felhasználói az ország, az év és nyolc tematikus terület – választási igazságszolgáltatás, média, politikai finanszírozás, választásszervezés, nemi kérdések, alulreprezentált csoportok, választási technológia, politikai és jogrendszerek – alapján végezhetnek lekérdezést.

Nem értékelik módszeresen az ajánlások hasznosulását

105

Azt is megvizsgáltuk, hogy az EKSZ rendszeresen értékeli és dokumentálja-e az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak végrehajtási állapotát.

106

A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata már 2014-ben megjegyezte, hogy szükség lenne az ajánlások módszeres központi szintű utánkövetésére. Javasolta továbbá, hogy az uniós küldöttségek számoljanak be az EKSZ-nek és az FPI-nek az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak fogadó országbeli fogadtatásáról⁵⁸.

107

Az előzetes feltáró misszió jelentése pillanatnyilag az egyetlen olyan dokumentum, amely esetében módszeresen értékelni kell a végrehajtás állapotát. Az EKSZ minden előzetes feltáró missziói jelentéshez mellékel egy strukturált táblázatot tartalmazó sablont, amely segítségével elemezni kell, hogyan halad az összes korábbi uniós választási megfigyelő misszió által az adott országra vonatkozóan tett egyes ajánlások végrehajtása. Meg kell jegyezni azonban, hogy – amint az 5. bekezdés kifejti – az előzetes feltáró missziók jelentéseinek fő célja nem a korábbi ajánlások értékelése. E missziók annak eldöntéséhez szolgáltatnak információkat, hogy küldjenek-e uniós választási megfigyelő missziót az adott térségbe.

108

Az ellenőrzött országok közül három (Ghána 2016, Jordánia 2016 és Nigéria 2015) esetében nem töltötték ki az előzetes feltáró missziói jelentéshez mellékelt táblázatot; ehelyett a jelentések egy bekezdésben ismertették nagy vonalakban a végrehajtás állapotát. Srí Lanka esetében kitöltötték ugyan a táblázatot, de nem végeztek átfogó elemzést. A beszámolás tehát a négy ország egyike esetében sem volt teljes körű, hanem a végrehajtási állapot részletes értékelése helyett inkább csak annak összefoglalását tartalmazta. Ennélfogva megállapítjuk, hogy az előzetes feltáró missziók elmulasztották a lehetőséget a korábbi ajánlások végrehajtási állapotának értékelésére. Míg azonban az előzetes feltáró missziók jelentései nem vizsgálták a végrehajtás állapotát, más dokumentumokban találtunk példákat ilyen elemzésekre. A 2014-ben Nigériában működő választási utánkövető misszió például készített ilyen értékelést.

109

Az UNDP által Jordániában uniós finanszírozással végrehajtott választási segítségnyújtási projekt jól szemlélteti, hogyan végezhető el ez a vizsgálat. 2016 márciusa és 2017 januárja között négy jelentés készült a 2013-as uniós választási megfigyelő misszió egyes ajánlásainak végrehajtási állapotáról. A végrehajtás státuszát színkódok használatával értékelő utánkövetési projekt (lásd: 3. ábra) gyors és részletes áttekintést nyújt az előrehaladásról az ammani uniós küldöttség és az EKSZ brüsszeli központja számára. Az UNDP szerint a projekt rugalmas módszertant alkalmaz, ezért azt adott esetben más országokban is alkalmazni lehet. A projekt a 2016-os ajánlásokat is elemezte, hogy megkönnyítse azok megvalósítását a 2017. augusztusi helyhatósági választások előtti időszakban.

110

Bár léteznek kezdeményezések a végrehajtási státusz értékelésére, nincsen arra szolgáló állandó folyamat, amelynek keretében ezt az elemzést minden uniós választási megfigyelő misszió után elvégeznék. Az EKSZ kifejtette, hogy az uniós küldöttségek általában nem rendelkeznek elég személyzettel, illetve néha kellőképpen mélyreható tudással sem az országban folyó választási reform értékeléséhez.

111

Az Európai Fejlesztési Alap és az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz által finanszírozott választási segítségnyújtási projekteknél eseti alapon értékelik a végrehajtás állapotát, de ez nem minden uniós választási megfigyelő missziót fogadó és egyben választási segítségnyújtást igénybe vevő ország esetében történik meg.

112

2017 júniusában a DG NEAR az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz keretében jóváhagyott egy projektet az (elsősorban az ODIHR választási megfigyelési missziói⁵⁹ által tett) ajánlások végrehajtási szintjének értékelésére a nyugat-balkáni tagjelölt és potenciális tagjelölt országokban⁶⁰.

113

Az uniós választási megfigyelő missziók átfogó teljesítményének mérését a Bizottság a többéves indikatív programban előírt mutatók⁶¹ segítségével végzi el. Ezek outputmutatók (például a képzésben részesült megfigyelők száma). Nincsenek azonban olyan egyértelmű eredménymutatók, amelyek alapján a Bizottság mérni tudná az uniós választási megfigyelő missziók teljesítményét. A különböző eszközök eredménymutatóinak változó minőségére az EIDHR egy közelmúltbeli értékelése⁶² is rámutatott.

Nemrégiben összegyűjtötték a bevált gyakorlatokat, de a tapasztalatok megosztására irányuló folyamatnak nem szerves része az utánkövetés

114

2017 júniusában az EKSZ közzétette „A választások után” című kiadványát, amely elsőként nyújt átfogó áttekintést az uniós választási megfigyelő missziók által tett ajánlások nyomon követését segítő eszközökről. A dokumentum nemcsak részletesen ismerteti az Unió rendelkezésére álló eszközöket, de számos példával is szemlélteti a különböző területeken bevált gyakorlatokat, és különféle lehetőségeket mutat be az utánkövetés megkönnyítésére. Ez a kiadvány kitűnő információforrást jelent majd az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak nyomon követésével megbízott szereplőknek, például az uniós küldöttségeknek.

115

Minden uniós választási megfigyelő misszió után összegyűjtik a misszió során szerzett tapasztalatokat. Az FPI szisztematikus elemzést végez, amely kiterjed a misszió összes logisztikai és biztonsági vonatkozására. Az EKSZ központja ezenfelül minden uniós választási megfigyelő misszió után tájékoztatót tart a szakértő-elemző csoport részére, ahol megvitatják a misszió zárójelentésének tartalmát és ajánlásait. A jelentés véglegesítése előtt megtartott találkozókon módszertani kérdésekről is szó eshet, de az ott elhangzottakat nem dokumentálják későbbi felhasználásra.

116

Az EKSZ az EODS-szal együttműködve rendszeresen szervez szemináriumokat a missziók tanulságairól: a legutóbbira 2017 áprilisában került sor.

117

Az EKSZ 2016 áprilisában felkérte a korábban uniós választási megfigyelő missziót fogadó uniós küldöttségeket, hogy ismertessék az ajánlások hasznosulásának elősegítésére irányuló munkájukat. Ha szabványosított formában és rendszeresen sor kerül ilyen áttekintésre, akkor kiindulópontként szolgálhat az uniós küldöttségek számára az utánkövetési tevékenységeik során levont tanulságok megosztásához. A jelentések azonban – bár hasznosak voltak és elősegítették az aktuális helyzet áttekintését – igen eltérő részletességgel számoltak be az érintett tevékenységekről.

Következtetések és ajánlások

118

Megállapítjuk, hogy az EKSZ és a Bizottság észszerű erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy a rendelkezésükre álló eszközökkel támogassák az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak végrehajtását. Mindamellett e támogatás fokozása érdekében érdemes lenne kismértékben változtatni a kapcsolódó folyamaton. Ezért egy sor ajánlást fogalmazunk meg az EKSZ számára.

Az utóbbi években javult az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak minősége, de több helyszíni egyeztetés szükséges

119

Az EKSZ szerkesztési iránymutatásainak közzétételét követően az utóbbi években javult a zárójelentések minősége és az ajánlások előterjesztésének módja. E fejleménynek köszönhetően a jövőben valószínűleg javul a jelentések időbeni összevethetősége. Egyes területeken azonban nem követik maradéktalanul az iránymutatásokat. A jelentések ezenkívül nem tüntetik fel módszeresen az ajánlások végrehajtásának javasolt határidejét. A szakértő-elemző csoport nem köteles megindokolni, miért ad prioritást bizonyos intézkedéseknek (lásd: 41–55. bekezdés).

120

A szakértő-elemző csoportok a választások előtt széles körű tárgyalásokat folytattak a fogadó országokbeli érdekeltekkel az ajánlásokról, azonban nem dokumentálták ezeknek a találkozóknak a kimenetelét, illetve nem osztották meg feljegyzéseiket az EKSZ központjával. A vizsgált uniós választási megfigyelő missziók az EKSZ-szel és (az esetek többségében) az uniós küldöttségekkel konzultáltak az ajánlástervezetekről, de a fogadó országbeli érintetteket nem kérdezték meg azokról (lásd: 56–62. bekezdés).

121

A zárójelentés közzététele után az összes országban rendeztek kerekasztal-beszélgetést az érdekeltekkel, amelyek rendszerint az érintettek széles körét bevonták a konzultációba. A kerekasztalok és a sajtókonferencia között azonban nem telt el elegendő idő ahhoz, hogy a résztvevők kellőképpen tanulmányozhassák a zárójelentés tartalmát és ajánlásait. Ráadásul a visszatérő látogatás megszervezésére nézve sem áll rendelkezésre kellően részletes iránymutatás (lásd: 63–66. bekezdés).

Bár a politikai párbeszéd és a választási segítségnyújtás eszközével segítették az ajánlások végrehajtását, gyakrabban is sor kerülhetett volna választási utánkövető missziókra

122

Az uniós küldöttségek a fogadó országok hatóságaival folytatott politikai viták során az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásaiban foglalt témákat is felvetettek. Azonban érdemes lenne még tovább bővíteni a politikai párbeszédhez kapcsolódó tevékenységek körét, mivel a megkérdezettek körében hajlandóságot tapasztaltunk arra, hogy a fogadó országok parlamentjei megvitassák az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak lehetséges végrehajtási módozatait (lásd: 71–83. bekezdés).

123

Mintánkban Nigéria volt az egyetlen olyan ország, amely választási utánkövető missziót fogadott, és az uniós küldöttség igen időszerűnek és hasznosnak ítélte ezt a látogatást. A többi vizsgált országban a megkérdezett nemzeti érdekeltek túlnyomó többsége kedvezően fogadott volna egy ilyen missziót a két választás közötti időszakban, mivel az nagy nyilvánosság előtt zajló ülései révén fokozhatta volna az ajánlások ismertségét. A választási utánkövető missziók nem jelentenek érdemi többletköltséget, azonban ha gyakrabban alkalmaznák őket, nagymértékben elősegíthetnék az utánkövetést (lásd: 84–88. bekezdés).

124

Számos olyan esetet találtunk, amelyekben kapcsolat állt fenn a választási segítségnyújtás és az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásai között, illetve ahol a Bizottság figyelembe is vette e missziók ajánlásait a programok kialakítása során, ami fokozta a választási megfigyelés és a választási segítségnyújtás közötti komplementaritást (lásd: 89–97. bekezdés).

Nincs központi áttekintés az ajánlásokról és azok végrehajtásáról

125

Tekintettel az uniós választási megfigyelő missziók függetlenségére, valamint az uniós küldöttségek és az EKSZ személyzetében bekövetkező gyakori változásokra, nagyon fontos, hogy más eszközökkel is megőrizzék az intézményi tudásállományt. Nem áll rendelkezésre központi adatbank az ajánlások nyilvántartására, holott az megkönnyítené a szakértő-elemző csoportok tagjai és az egyéb uniós alkalmazottak számára az azokhoz való hozzáférést (lásd: 99–104. bekezdés).

126

Bár találtunk követendő példákat az ajánlások végrehajtási állapotának nyomon követése terén, nem áll rendelkezésre módszeres folyamat a státuszadatok rendszeres értékelésére és tárolására (lásd: 105–113. bekezdés).

127

Az EKSZ a közelmúltban egy átfogó projekt keretében elkészítette az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak utánkövetésére rendelkezésre álló eszközök és bevált gyakorlatok jegyzékét, azonban az utánkövetést nem segíti semmiféle folyamatos és módszeres tapasztalatgyűjtési folyamat (lásd: 114–117. bekezdés).

1. ajánlás. A szerkesztési iránymutatások követése

Az EKSZ:

• a zárójelentés formátumának a közzététel előtti módszeres minőségellenőrzése révén biztosítsa, hogy az uniós választási megfigyelő missziók kövessék a szerkesztési iránymutatásokat és a megfelelő sablont;
• frissítse a szerkesztési iránymutatásokat, hogy azok értelmében az uniós választási megfigyelő missziók kötelesek legyenek dokumentálni a prioritások meghatározásának logikáját, valamint az érdekeltekkel egyeztetve meghatározni az ajánlások végrehajtásának időtávját (rövid, közép- vagy hosszú távon történő megvalósítás).

Határidő: 2018 vége.

2. ajánlás. Konzultáció az érdekeltekkel

Az EKSZ:

• módszeresen gondoskodjon róla, hogy a szakértő-elemző csoportok még a jelentés véglegesítése előtt konzultáljanak a fogadó országbeli érdekeltekkel az ajánlásokról;
• írja elő az uniós választási megfigyelő missziók által az érdekeltekkel folytatott konzultációk eredményeinek dokumentálását és központi tárolását.

Határidő: 2018 közepe.

3. ajánlás. Visszatérő látogatások és kerekasztal-beszélgetések

Az EKSZ:

• pontosítsa a visszatérő látogatás megszervezésével kapcsolatos feladatokat és felelősségeket;
• biztosítsa, hogy az érdekeltekkel folytatandó kerekasztal-beszélgetésre a jelentés közzététele után legalább négy munkanappal kerüljön sor, hogy a résztvevőknek a találkozó előtt elég idejük legyen megismerni a jelentés tartalmát és ajánlásait;

Határidő: 2018 közepe.

4. ajánlás. Az eszközök finomítása

Az EKSZ:

• az egyetértési megállapodásban térjen ki arra, hogy a küszöbönálló uniós választási megfigyelő misszió ajánlásokat fog tenni, és hangsúlyozza azok fontosságát;
• ha lehetséges, a választások között erre alkalmas időpontban minden olyan országba küldjön választási utánkövető missziót, ahol előzőleg uniós választási megfigyelő misszió járt, amennyiben azt a fogadó ország politikai, illetve biztonsági helyzete lehetővé teszi.

Határidő: 2019 eleje.

5. ajánlás. Monitoring és eredmények

Az EKSZ:

• hozzon létre központi nyilvántartást az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásairól;
• rendszeresen kövesse nyomon az uniós választási megfigyelő missziók ajánlásainak végrehajtása terén elért haladást;
• az uniós koordináció kapcsán kérje fel az uniós küldöttségeket arra, hogy rendszeresen számoljanak be a fogadó ország által az ajánlások végrehajtásának elősegítése érdekében folytatott tevékenységekről. Ezeket a beszámolókat be kell építeni egy, az utánkövetéssel kapcsolatos tapasztalatcsere-folyamatba.

Határidő: 2019 eleje.

A jelentést 2017. november 16-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Betűszók és rövidítések

DG DEVCO: A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága

DG NEAR: Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága

EAT: Választási értékelő csoport

EBESZ: Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet

EEM: Választási szakértői misszió

EFM: Választási utánkövető misszió

EIDHR: A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat

EODS: Választási megfigyelés és a demokráciát támogató politikák

EU EOM: Uniós választási megfigyelő misszió

ExM: Előzetes feltáró misszió

FPI: Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat

HR/VP: Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és az Európai Bizottság alelnöke

MEP: Európai parlamenti képviselő

OAS: Amerikai Államok Szervezete

ODIHR: EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala

UNDP: Az ENSZ Fejlesztési Programja

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területek ellenőrzéséért felelős, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte.

Az ellenőrzést Ville Itälä számvevőszéki tag vezette Turo Hentilä kabinetfőnök, Helka Nykänen, a kabinet attaséja, valamint Beatrix Lesiewicz ügyvezető és Kristina Maksinen feladatfelelős támogatásával. Az ellenőrző csoport tagjai Kaszap Balázs, Jiri Lang és Söveges Erika voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8777-9	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/427622	QJ-AB-17-022-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-8787-8	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/977088	QJ-AB-17-022-HU-Q

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://publications.europa.eu/eubookshop). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.