Informe Especial
n.º22 2017

Misiones de observación electoral: se ha hecho un esfuerzo de seguimiento de las recomendaciones, pero hace falta más supervisión

Acerca del informe La UE observa elecciones en todo el mundo para promover la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. Aproximadamente dos meses después de la jornada electoral, las misiones de observación formulan recomendaciones al país en cuestión sobre la forma de mejorar el marco para futuras elecciones. El Tribunal evaluó el apoyo prestado a la aplicación de dichas recomendaciones en cuatro países (Ghana, Jordania, Nigeria y Sri Lanka) y constató que el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión Europea habían dedicado esfuerzos razonables a apoyar la aplicación de las recomendaciones y, para lograrlo, habían utilizado los medios a su disposición. Ahora bien, son necesarias más consultas sobre el terreno y las misiones de seguimiento electoral podrían enviarse con más frecuencia. Por último, no existe ni una lista centralizada de las recomendaciones ni una evaluación sistemática de su estado de aplicación. El Tribunal formula una serie de recomendaciones para mejorar estos aspectos.

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Resumen

I

La observación electoral es un importante instrumento para promover la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. Unas elecciones bien gestionadas pueden contribuir al traspaso pacífico del poder político. La Unión Europea (UE) observa elecciones en todo el mundo con este fin.

II

Las misiones de observación electoral de la UE (MOE UE) emiten una declaración preliminar pública poco después de la jornada electoral, seguida dos meses después por un informe final de carácter exhaustivo que contiene recomendaciones sobre la forma de mejorar el marco para futuras elecciones. Las recomendaciones se presentan a las autoridades del país anfitrión, que no se comprometen formalmente a aplicarlas. No obstante, el seguimiento de estas recomendaciones resulta fundamental para maximizar el impacto de la observación electoral. Si el país anfitrión no subsana las deficiencias electorales, existe el riesgo de que persistan e incluso se intensifiquen antes de futuras elecciones.

III

El propósito principal de la fiscalización era evaluar si el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Comisión Europea habían prestado apoyo a la aplicación de las recomendaciones por parte de los países anfitriones. Para ello, en la fiscalización se examinó el seguimiento de las MOE UE en cuatro países: Ghana, Jordania, Nigeria y Sri Lanka, centrándose en las elecciones observadas después de 2010.

IV

El Tribunal examinó si las recomendaciones se habían redactado y presentado de una forma que facilitase su aplicación y, en este contexto, también evaluó si se había consultado a las partes interesadas de los países anfitriones sobre las recomendaciones para fomentar la apropiación local y aumentar así la probabilidad de su aplicación en la práctica. Seguidamente el Tribunal comprobó si el SEAE y la Comisión Europea habían utilizado los medios a su disposición para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE. Los medios más importantes identificados fueron las misiones de seguimiento electoral, el diálogo político y la asistencia electoral. Por último, el Tribunal evaluó los esfuerzos realizados para supervisar los resultados sobre el terreno.

V

El Tribunal constató que el SEAE y la Comisión habían dedicado esfuerzos razonables para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE y habían utilizado los medios a su disposición para ello. La presentación de las recomendaciones de las MOE UE ha mejorado en los últimos años, pero son necesarias más consultas sobre el terreno. El SEAE y la Comisión entablaron diálogos políticos y prestaron asistencia electoral para apoyar la aplicación de las recomendaciones, pero las misiones de seguimiento electoral no se envían con la frecuencia con que podrían enviarse. Por último, no existe ni una lista centralizada de las recomendaciones ni una evaluación sistemática de su estado de aplicación.

VI

Sobre la base de su fiscalización, el Tribunal recomienda, entre otros extremos, que el SEAE:

  • vele por que las MOE UE sigan las directrices de redacción y el modelo, mediante un control sistemático de la calidad del formato antes de la publicación del informe final;
  • vele sistemáticamente por que el equipo de dirección consulte a las partes interesadas en el país anfitrión sobre el contenido de las recomendaciones antes de ultimar el informe;
  • se asegure de que la mesa redonda de partes interesadas se programe como mínimo cuatro semanas después de publicado el informe, para dar a los participantes tiempo suficiente para familiarizarse con el informe y sus recomendaciones antes de la reunión;
  • envíe, cuando sea posible, misiones de seguimiento electoral a los países que han recibido una MOE UE, en un momento adecuado entre elecciones, siempre que lo permita la situación política o de seguridad del país anfitrión;
  • cree un archivo centralizado de recomendaciones de las MOE UE;
  • supervise los avances en la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE de forma periódica.

Introducción

Sobre las misiones de observación electoral de la UE

01

La observación electoral es un importante instrumento para promover la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. Unas elecciones bien gestionadas pueden contribuir al traspaso pacífico del poder político. La Unión Europea (UE) observa elecciones en todo el mundo con este fin. Desde que se estableció la metodología de observación electoral de la UE en 2000, la UE ha enviado 138 misiones de observación electoral (MOE UE)1 a 66 países de África, Oriente Medio, Asia y América Latina.

02

La Declaración de Principios de las Naciones Unidas describe la observación electoral como: «la sistemática, completa y exacta reunión de información [….]; el análisis imparcial y profesional de dicha información, y la extracción de conclusiones sobre el carácter de los procesos electorales sobre la base de los criterios más exigentes en materia de exactitud de la información e imparcialidad del análisis»2.

03

El Manual de Observación Electoral de la UE («el Manual») describe el fundamento de las MOE UE de la siguiente manera: «Las elecciones son el medio en la que la voluntad del pueblo se expresa libremente para elegir sus gobiernos, ofrecen a las personas una oportunidad para expresar sus opiniones políticas frente a las de sus oponentes sin recurrir a la violencia y posibilitan la transferencia pacífica del poder político. A este respecto, la observación electoral de la UE puede complementar y fortalecer otras iniciativas de la UE relativas a la gestión de crisis y la construcción de la paz en países socios»3.

04

Sin interferir en la organización de las propias elecciones, los observadores electorales de la UE recaban y analizan datos del proceso electoral y ofrecen una valoración independiente.

05

Las MOE UE solo se envían, por invitación de un país anfitrión, si la UE considera que sería útil una misión electoral y podría ayudar a reforzar el proceso democrático. Antes de aceptar una invitación, la UE lleva a cabo una misión exploratoria, normalmente entre cuatro y seis meses antes de la jornada electoral, para comprobar si sería útil, aconsejable y viable una MOE UE completa. La misión exploratoria, que por lo general dura dos semanas, evalúa igualmente el grado en que se han aplicado recomendaciones anteriores de una MOE UE en caso de repetición.

06

Ocasionalmente, la UE podría decidir seguir de cerca un proceso electoral aunque no se cumplan todas las condiciones para enviar una MOE UE (por ejemplo las relativas a la seguridad). En otros casos, aunque se cumplan todas las condiciones, el SEAE podría no considerar necesaria una MOE UE completa4. Hay otros tipos de misiones que pueden enviarse. Si hay problemas de seguridad, puede optarse por un equipo de evaluación electoral. La UE tiene también la posibilidad de enviar una misión más pequeña, como una misión de expertos en elecciones. Las misiones de expertos en elecciones están compuestas por equipos de entre dos y cuatro expertos que realizan la misma evaluación del proceso electoral que una MOE UE, pero no llevan a cabo su tarea de observación en todos los colegios electorales el día de las elecciones. Sus resultados no se hacen públicos, aunque algunas misiones de expertos en elecciones comparten sus recomendaciones con las autoridades del país anfitrión. Los equipos de evaluación electoral tampoco llevan a cabo una observación sistemática el día de las elecciones en todos los colegios electorales, pero son similares a las MOE UE en el sentido de que están integradas por un equipo de dirección completo y posiblemente un jefe de observadores con sede en la capital.

07

La Unión Europea puede enviar igualmente misiones de seguimiento electoral en algún momento entre dos elecciones en el marco de las actividades generales de seguimiento. La tarea principal de la misión de seguimiento electoral consiste en examinar la aplicación de las recomendaciones formuladas durante una MOE UE anterior. Se trata de misiones pequeñas llevadas a cabo por un jefe de misión (normalmente un jefe de observadores), un experto electoral o político, un experto legal y, cuando procede, un jefe de prensa, y también son acompañadas por representantes de la División del SEAE para la Democracia y la Observación Electoral y, cuando sea posible, de la Comisión Europea. Estos últimos deben centrarse en la asistencia ofrecida por la UE y sus Estados miembros y buscar posibles medidas que financiar en el marco de la futura programación. Entre ellas se incluyen medidas a corto plazo antes de las próximas elecciones, siguiendo las recomendaciones de la MOE UE. Las misiones de seguimiento electoral también pueden formular recomendaciones adicionales, basándose en los avances conseguidos y redirigiendo la atención a las cuestiones más urgentes antes de las nuevas elecciones.

El papel de las instituciones de la UE y la independencia de las MOE UE

08

La Alta Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidenta de la Comisión Europea (AR/VP) tiene la responsabilidad política de decidir los países prioritarios para la observación electoral anual de la UE (tras consultar a los Estados miembros y al Parlamento Europeo), toma la decisión final sobre el despliegue y supervisa el funcionamiento general de las MOE UE.

09

Las MOE UE están lideradas normalmente por un diputado al Parlamento Europeo, que es nombrado por la AR/VP y actúa como jefe de observadores. El SEAE presta apoyo en relación con cuestiones políticas y electorales, mientras que el Servicio de Medios de Política Exterior (FPI) se encarga de aspectos operativos, financieros y de seguridad.

10

El Manual5 afirma que «los observadores electorales de la UE están obligados a ser estrictamente imparciales y a no mostrar sesgo alguno hacia ninguna de las partes implicadas en el proceso electoral». También dice que «una MOE UE es políticamente independiente de cualquier proyecto de asistencia técnica financiado por la UE que pueda estar realizándose en el país cuyas elecciones están siendo observadas»6. La independencia de los observadores electorales se consagra asimismo en la Declaración de Principios de las Naciones Unidas7.

11

Las MOE UE son atípicas en el sentido de que son independientes de la UE. Las misiones de observación de otros grupos, como la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE (OIDDH), la Mancomunidad de Naciones, el Centro Carter y la Unión Africana, formulan comentarios sobre el proceso electoral en nombre de su organización principal. Sin embargo, las MOE UE no hablan en nombre de la UE. El Manual establece que «una MOE UE es políticamente independiente en sus hallazgos y conclusiones […]. Aunque colaborara estrechamente con diferentes instituciones de la UE, una MOE UE opera bajo un mandato separado y distinto al del SEAE, la Comisión Europea o la delegación de la UE en el país anfitrión»8.

Marco jurídico y administrativo de las MOE UE

12

La observación electoral de la UE se guía por los principios de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos, la igualdad de género y las libertades fundamentales definidas en los Tratados9, así como por el Acuerdo de Cotonú10.

13

Las MOE UE se rigen con mayor detalle por el Reglamento por el que se establece un instrumento financiero para la democracia y los derechos humanos a escala mundial (Reglamento IEDDH)11, que establece el objetivo de las MOE UE, afirmando que «son los medios más eficaces para poder evaluar con conocimiento de causa los procesos electorales y formular recomendaciones para su mejora ulterior en el contexto de la cooperación y el diálogo político de la Unión con terceros países».

14

Tras la aprobación del Reglamento IEDDH en 2014, la Decisión de la Comisión sobre las modalidades de ejecución de las MOE UE12 y su anexo dieron mayores detalles, sobre todo relacionados con las funciones del personal de las misiones y su remuneración.

15

Si bien numerosos aspectos relacionados con las MOE UE han cambiado desde entonces, como el marco institucional a raíz del Tratado de Lisboa, la Comunicación de la Comisión del año 200013 sigue siendo el principal documento orientativo sobre los objetivos y la metodología de las misiones. Esta comunicación establece el marco normativo general de las MOE UE.

16

El marco metodológico más exhaustivo para las MOE UE es el Manual. Tras su aprobación, el Manual se publicó por primera vez en 2002 y se ha revisado en dos ocasiones, en 2008 y en 2016.

17

Desde su aprobación, la Comunicación de la Comisión se ha complementado con otros documentos formales que establecen objetivos de la observación electoral. Las adiciones más importantes fueron las Conclusiones del Consejo sobre el apoyo a la democracia en las relaciones exteriores de la UE de 2009, y el Marco Estratégico y el Plan de Acción de la UE sobre Derechos Humanos y Democracia de 2012 (actualizado para el período 2015-2019). Estos documentos hicieron mayor hincapié en el seguimiento de las MOE UE y la cooperación de los Estados miembros de la UE en este sentido.

Financiación de las MOE UE

18

Las MOE UE son ejecutadas por el FPI mediante la modalidad de gestión directa. El coste de una MOE UE varía considerablemente dependiendo de las circunstancias de cada misión. Sin embargo, de acuerdo con las últimas cifras disponibles, el coste medio es de 3,5 millones de euros. La asignación presupuestaria para observación electoral entre 2015 y 2017 ascendió a alrededor de 44 millones de euros anuales en promedio, lo que permite realizar aproximadamente al año entre diez y doce MOE UE, ocho misiones de expertos en elecciones y cuatro misiones de seguimiento electoral. Las misiones de expertos en elecciones y las misiones exploratorias se llevan a cabo con arreglo a un contrato marco y cuestan un máximo de 300 000 euros cada una. El coste de una misión de expertos en elecciones no supera normalmente los 100 000 euros14.

Relación con la OSCE

19

Todos los Estados miembros de la UE son también Estados participantes en la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). La OIDDH lleva a cabo observaciones electorales en los Estados participantes en la OSCE. La UE y la OIDDH utilizan una metodología comparable. Por estos motivos, la UE no observa elecciones normalmente en la región de la OSCE. Este pacto de caballeros entre la UE y la OSCE, que se remonta a principios de la década de 2000, no se basa en un acuerdo por escrito.

Estructura de las MOE UE y ciclo de observación electoral

20

Las elecciones no son un acontecimiento de un solo día, sino un proceso que engloba varias fases. Puede considerarse que el período electoral comienza con el inicio de la campaña electoral, que difiere de un país a otro y luego termina con el cierre del procedimiento de reclamación tras las elecciones. Las MOE UE cubren todas las fases del ciclo: la fase preelectoral, la propia jornada electoral y la fase poselectoral. Además de la observación, la Comisión Europea proporciona también asistencia electoral, es decir, apoyo técnico o material general para el proceso electoral.

21

Una vez que se acepta una invitación, el país anfitrión firma un memorando de entendimiento con la Unión Europea que establece los detalles básicos relativos a la misión, incluidos los aspectos de seguridad y logísticos de la MOE UE, pero no la misión de seguimiento o las recomendaciones para la futura reforma electoral.

22

Los observadores de la UE pueden ser observadores a corto o largo plazo. Los observadores a largo plazo están radicados en regiones de todo el país anfitrión y están presentes desde el inicio de la campaña hasta el anuncio de los resultados finales y el cierre del procedimiento de reclamación15. Los observadores a corto plazo cubren una zona geográfica amplia durante algunos días antes y después de la jornada electoral. Además, hay un equipo de dirección, compuesto normalmente de ocho a diez expertos, con sede en la capital16.

23

Los expertos del equipo de dirección están especializados en distintos aspectos del entorno electoral y entre ellos puede haber, por ejemplo, un analista jurídico, un analista de medios de comunicación y un jefe de prensa (véase la ilustración 1). El equipo de dirección, bajo la gestión del subjefe de observadores, contribuye a todos los informes de misión, incluido el informe final de la MOE UE.

Ilustración 1

Estructura de una MOE UE

Fuente: El Manual.

24

Un proveedor de servicios contratado por la Comisión presta apoyo logístico, administrativo y de seguridad a las MOE UE17.

25

La MOE UE emite una declaración preliminar pública poco después de la jornada electoral (normalmente en un plazo de dos días) en una conferencia de prensa liderada por el jefe de observadores. En un plazo de dos meses desde la finalización del proceso electoral se publica un informe final de carácter exhaustivo, que contiene recomendaciones a las autoridades del país anfitrión sobre la forma de mejorar el marco para futuras elecciones18 (véase la ilustración 2).

Ilustración 2

Ciclo de observación electoral de la UE

Fuente: TCE, a partir del Manual.

Recomendaciones de la observación electoral y seguimiento

26

De acuerdo con la Declaración de Principios de las Naciones Unidas, «la observación internacional de elecciones debe, siempre que sea posible, brindar recomendaciones para mejorar la integridad y la eficacia del proceso electoral y los procesos conexos, pero evitando interferir en dichos procesos y causar la consiguiente perturbación»19.

27

En sus informes finales, las MOE UE abarcan los siguientes catorce ámbitos de evaluación20: i) contexto político; ii) ordenamiento jurídico (incluido el sistema electoral); iii) administración electoral; iv) inscripción de votantes; v) inscripción de partidos políticos y candidatos; vi) campaña electoral; vii) violencia en relación con las elecciones; viii) medios de comunicación; ix) contenido electoral en los medios digitales; x) reclamaciones y recursos; xi) derechos humanos (incluida la participación de las mujeres, minorías y personas con discapacidad); xii) papel de la sociedad civil; xiii) jornada electoral; xiv) resultados y el período posterior a las elecciones. Un estudio del Parlamento Europeo de 2012 calculó que alrededor del 90 % de las recomendaciones de las MOE UE sugieren cambios en el ordenamiento jurídico del país anfitrión o una reforma electoral21.

28

Los países receptores de una MOE UE no han asumido el compromiso formal de aplicar las recomendaciones electorales, más allá de sus obligaciones existentes como signatarios de convenios internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Por lo tanto, las MOE UE actúan en un entorno diferente, por ejemplo, a la OSCE, cuyos Estados participantes han firmado un documento que les obliga formalmente a aplicar las recomendaciones22.

29

La aplicación de las recomendaciones de las MOE UE puede apoyarse de distintas formas. Los principales medios a disposición del SEAE y la Comisión son:

  • el diálogo político con el país anfitrión;
  • las misiones de seguimiento electoral;
  • la asistencia electoral de la UE.

Alcance y enfoque de la fiscalización

30

La presente fiscalización tenía por objeto examinar las MOE UE, prestando especial atención al seguimiento de las recomendaciones formuladas por estas misiones. La pregunta de auditoría principal era «¿Realizan el SEAE y la Comisión esfuerzos razonables para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las misiones de observación electoral de la UE?».

31

Un seguimiento eficaz no solo resulta fundamental para promover la reforma electoral en los países anfitriones, sino también para maximizar el impacto de la inversión ya efectuada en misiones de observación. Según se exponía en el apartado 18, la asignación media para las MOE UE alcanza los 44 millones de euros al año, lo que representa una cuarta parte de los fondos totales disponibles en el IEDDH. El Manual destaca la importancia del seguimiento afirmando que «asegurar el seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE es una de las prioridades de las instituciones de la UE»23. Además, según la OSCE24, la observación electoral solo será beneficiosa en la medida en que se tengan seriamente en cuenta estas recomendaciones y se atiendan efectivamente. En caso contrario, existe un riesgo real de que las deficiencias y vulnerabilidades electorales persistan y, con toda probabilidad, aumenten.

32

El Tribunal lleva sin realizar una auditoría de gestión en el ámbito del apoyo electoral desde 199625. Además, la publicación de este informe especial está programada para que contribuya a los debates antes de la revisión intermedia del Reglamento IEDDH que llevará a cabo la Comisión antes del 31 de marzo de 2018.

33

En la fiscalización, llevada a cabo entre enero y mayo de 2017, se examinaron los casos de cuatro países anfitriones para ilustrar la eficacia del seguimiento de las MOE UE: Ghana, Jordania, Nigeria y Sri Lanka, centrándose en las elecciones observadas después de 2010. En Ghana y Jordania se practicaron controles sobre el terreno. El Tribunal utilizó dos criterios principales para seleccionar a los países para la fiscalización. En primer lugar, los países tenían que haber recibido al menos a dos MOE UE anteriores, la más reciente en 2015 o 2016. En segundo lugar, el Tribunal perseguía una cobertura geográfica amplia.

34

En los últimos años habían tenido lugar dos MOE UE en Jordania y Nigeria. En Ghana, las elecciones anteriores de 2012 solo se habían cubierto con una misión de expertos en elecciones, aunque se habían formulado asimismo recomendaciones de reforma. Las recomendaciones de las misiones de expertos en elecciones normalmente no se hacen públicas. Sin embargo, en el caso de Ghana, las recomendaciones se habían compartido con la Comisión Electoral y las instituciones y los Estados miembros de la UE y podían servir de base para la asistencia electoral de la UE. Sri Lanka se seleccionó específicamente porque se había programado una misión de seguimiento electoral para primavera de 2017 y el Tribunal tenía previsto acompañarla. El SEAE decidió aplazar esta misión en vista de la situación del país, pero aun así Sri Lanka se controló en la fiscalización mediante un examen documental.

35

Teniendo en cuenta que casi la mitad de las MOE UE tienen lugar en África26, el Tribunal decidió cubrir dos países africanos, así como un país asiático y un país de la vecindad europea. Véase en el anexo I un mapa de las MOE UE.

36

En primer lugar, el Tribunal evaluó cómo se habían formulado las recomendaciones, incluido el grado en que se había consultado a las partes interesadas del país anfitrión para garantizar la apropiación local, y analizó asimismo si las misiones exploratorias habían tenido en cuenta recomendaciones anteriores en la preparación de la MOE UE siguiente.

37

El Tribunal evaluó seguidamente el uso de los principales medios a disposición del SEAE y la Comisión para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE. Los medios de seguimiento evaluados en la fiscalización se limitaron a los descritos en el apartado 29. El Tribunal tenía bien presente que existen otros medios para fomentar la aplicación de las recomendaciones, como el incentivo especial del sistema de preferencias generalizadas, SPG+27, medidas en foros internacionales, el diálogo político del Parlamento Europeo y el apoyo presupuestario. Sin embargo, estos medios no se incluyen en el ámbito de la presente fiscalización.

38

Por último, el Tribunal evaluó la supervisión por parte del SEAE y la Comisión de la aplicación de las recomendaciones, el intercambio de mejores prácticas y la extracción de conclusiones.

39

La responsabilidad última de la aplicación de las recomendaciones recae en los Gobiernos de los países anfitriones. Aunque uno de los objetivos de los informes finales de las MOE UE es garantizar la aplicación de las recomendaciones de las misiones, es importante señalar que el propósito de la fiscalización no era evaluar el estado de la reforma electoral en los países anfitriones. Además, el vínculo causal entre los esfuerzos de la UE para apoyar la aplicación y los resultados efectivos no es suficientemente sólido para que el Tribunal pueda extraer conclusiones en este sentido.

Observaciones

PARTE I. Las recomendaciones han mejorado en los últimos años, pero son necesarias más consultas sobre el terreno

40

Para esta sección, el Tribunal examina la elaboración de las recomendaciones de las MOE UE desde dos perspectivas: su presentación dentro de los informes finales y las consultas del equipo de dirección con las partes interesadas de los países anfitriones. Una presentación uniforme facilitaría la comparabilidad a lo largo del tiempo. La consulta sobre el proyecto de recomendaciones resulta esencial para garantizar la precisión y fomentar la apropiación local con el fin de aumentar en última instancia la probabilidad de aplicación por los países anfitriones.

Las recomendaciones son más comparables y su presentación resulta más uniforme, pero no siempre se siguen las directrices

41

Para esta sección, el Tribunal examinó los informes finales de las siguientes elecciones:

  • Ghana: 2016;
  • Jordania: 2013 y 2016;
  • Nigeria: 2011 y 2015;
  • Sri Lanka: 2015.

En el anexo II se presenta una valoración de las recomendaciones.

42

El SEAE, a través del proyecto Observación electoral y políticas de apoyo a la democracia (EODS por sus siglas en inglés) financiado por la UE, proporciona al equipo de dirección independiente de las MOE UE apoyo metodológico para elaborar el informe final de la misión. El SEAE se encarga además de llevar a cabo un control de calidad de los informes finales evaluando el formato del proyecto de informe y la claridad de las recomendaciones propuestas28. El SEAE y las delegaciones de la UE indican si las recomendaciones son constructivas en el contexto específico del país y pueden asesorar sobre su priorización.

43

El SEAE (a través el proyecto EODS) estableció en 2012 las directrices de redacción, que incluían un modelo de recomendaciones. Las directrices se revisaron en julio de 2016. Todos los informes que examinó el Tribunal, publicados después de 2010, habían basado la presentación de las recomendaciones en dicho modelo.

44

En general, el Tribunal constató que los informes de las MOE UE redactados tras la publicación de las directrices contenían menos recomendaciones y mejor presentadas.

45

La formulación de demasiadas recomendaciones podría ser contraproducente por muchos motivos. Por ejemplo, las autoridades de los países anfitriones pueden sentirse abrumadas y la labor de las delegaciones de la UE para apoyar la aplicación podría complicarse más. Como consecuencia, existe el riesgo de que no se preste suficiente atención a las recomendaciones más importantes en los debates de seguimiento. Las directrices sugieren un máximo de treinta recomendaciones. Los informes posteriores a la publicación de las directrices contenían entre veinte y treinta y tres recomendaciones, lo que representa una mejora con respecto a años anteriores, por ejemplo en el caso del informe de Nigeria de 2011, que contenía hasta un total de cincuenta.

46

El Manual ofrece una visión global completa de las MOE UE que abarca todos los principales aspectos que abordan los observadores sobre el terreno. El Manual afirma que «para asegurar que el texto sea legible para todas las partes implicadas en las elecciones, el informe final debe evitar términos excesivamente técnicos y jerga profesional»29. Aunque a veces resulta indispensable utilizar términos técnicos para evitar malentendidos, el Tribunal constató un uso excesivo de palabras largas, frases largas, voz pasiva, términos excesivamente técnicos y siglas. Sin embargo, la mayoría de las partes interesadas entrevistadas en los países anfitriones dijeron que entendían las recomendaciones, lo que indica que son comprensibles para un lector experto, pero no necesariamente para el público general. De hecho, la reforma electoral puede englobar muchos ámbitos distintos, atañendo a partes interesadas de diversas esferas. Por lo tanto, unas recomendaciones universalmente comprensibles podrían ser beneficiosas para involucrar a una amplia variedad de intervinientes en las actividades destinadas a mejorar el sistema electoral.

47

Las partes interesadas entrevistadas consideraban que, en general, las recomendaciones eran constructivas y suficientemente detalladas sin ser demasiado prescriptivas, algo que también se pide en las directrices de redacción.

48

Aunque las directrices proporcionan un modelo para la estructura de las recomendaciones, no siempre se siguen. Por ejemplo, no siempre se indica explícitamente o se deja suficientemente claro a qué órgano está dirigida la recomendación. Como ejemplo, veintidós recomendaciones del informe de Jordania de 2016 están dirigidas al «poder legislativo» en general, dejando cierta ambigüedad sobre qué institución debe presentar una propuesta legislativa. Un análisis de las recomendaciones de 2016 realizado por un proyecto de asistencia electoral financiado por la UE y ejecutado por el PNUD muestra que la mayoría de estas recomendaciones en realidad habrían debido dirigirse al Gobierno.

49

El informe de la MOE UE a Ghana de 2016 dirigió ocho recomendaciones a más de un destinatario30: a la Comisión Electoral/el Parlamento, a la Comisión Judicial/el Parlamento o al Ministerio de Comunicaciones/el Parlamento. Aunque los destinatarios son responsables conjuntos del cambio legislativo, sigue sin estar claro en qué institución recae la responsabilidad de aplicar las recomendaciones. La MOE UE podría facilitar esta aplicación determinando, en consulta con las autoridades del país anfitrión, en que institución recae esta responsabilidad en primera instancia.

50

En general, las recomendaciones se basaron, como se establece en el Manual, en ejemplos concretos expuestos en el cuerpo principal del informe para ilustrar los problemas que motivaron la recomendación31. Sin embargo, no se utilizaron referencias cruzadas entre las recomendaciones y el cuerpo principal del informe, aunque el modelo lo requería, lo que dificultaba la búsqueda de las secciones correspondientes en el cuerpo principal.

51

Pese a las mejoras en los últimos años, otro elemento que a veces faltaba era una referencia a las obligaciones basadas en convenios internacionales. Si bien las directrices solo piden que se incluya cuando las obligaciones se apliquen a las recomendaciones, el Tribunal se encontró con recomendaciones que carecían de esta referencia a pesar de estar claramente integradas en el Derecho internacional32.

52

En el informe de Jordania de 2016, ninguna de las recomendaciones indica qué ley nacional se ve afectada por la recomendación, aunque las directrices sugieren que las MOE UE evalúen este aspecto33.

53

Todos los informes contienen varias recomendaciones prioritarias. Aunque la priorización no es un proceso sencillo, cabe señalar que no se documentó el razonamiento subyacente a la selección de recomendaciones prioritarias. Además, las directrices de redacción no exigen que se lleve a cabo esta labor de documentación. El informe de Jordania de 2016 es el único que describió la justificación de la priorización en cierta medida y en el que las recomendaciones se dividieron en tres categorías: prioritarias, a corto plazo y a largo plazo.

54

La proporción de recomendaciones prioritarias en los informes de las últimas MOE UE a los países examinados en la fiscalización variaba entre el 23 % y el 45 % del número total de recomendaciones.

55

Solo dos de los seis34 informes finales, en concreto los de Jordania de 2016 y Nigeria de 2011, distinguían entre recomendaciones a largo plazo y a corto plazo. Los otros informes no hacían referencia a un horizonte temporal para la aplicación de las recomendaciones. Aunque no lo exigen las directrices, este horizonte temporal podría facilitar la priorización de las medidas por parte de los países anfitriones y agilizar así la aplicación de las recomendaciones.

Las MOE UE se reunieron ampliamente con las partes interesadas antes de la jornada electoral, pero no les consultaron sobre las recomendaciones

56

Con respecto a la consulta a las partes interesadas, el Tribunal se centró en las últimas MOE UE a los países examinados en la fiscalización para asegurar que la información obtenida fuese lo más correcta y completa posible.

57

El Tribunal halló pruebas de que se había consultado a la sede del SEAE en Bruselas y, en la mayoría de los casos, también a las delegaciones de la UE en los cuatro países sobre las recomendaciones relativas a las últimas MOE UE a lo largo de todo el proceso de elaboración del informe final. Estaba documentado en correos electrónicos y en observaciones menores en documentos.

Consulta antes de la jornada electoral
58

Antes de la jornada electoral se celebraron reuniones para tratar cuestiones electorales con una amplia variedad de partes interesadas en los países anfitriones. Estas reuniones se mencionan en informes provisionales e internos. Sin embargo, ninguno de los informes da detalles del resultado de estas consultas a las partes interesadas, a pesar de que las directrices de redacción solicitan que se documenten las posibles opiniones divergentes. Varios expertos de los equipos de dirección explicaron en la entrevista que la información se había documentado en notas, pero que estas notas seguían en su posesión y no se habían almacenado a nivel central.

Consulta durante la redacción del informe final de la MOE UE
59

Las directrices establecen explícitamente que las conversaciones con las partes interesadas sobre las recomendaciones de la MOE UE brindan a la misión la oportunidad de corregir malentendidos y facilitan la determinación de las prioridades. Es importante preguntar a varios interlocutores sobre cada una de las recomendaciones35. El SEAE ha explicado además que la MOE UE, mientras redacta el informe, debe consultar a las partes interesadas locales sobre las recomendaciones al mismo tiempo que con la sede del SEAE.

60

Aunque muchas cuestiones se trataron con las partes interesadas locales, y los expertos de los equipos de dirección pueden haber estado considerando recomendaciones ya desde el principio, el Tribunal no pudo encontrar pruebas de que se les hubiese consultado sobre las recomendaciones en ninguno de los países examinados en la fiscalización, un extremo que se confirmó durante las reuniones del Tribunal con partes interesadas locales, todas las cuales dijeron que en efecto no se les había consultado sobre las recomendaciones. Varios expertos de los equipos de dirección expusieron en la entrevista su opinión de que la consulta a las partes interesadas sobre las recomendaciones puede percibirse como una contravención del principio de independencia. Sin embargo, el Tribunal no considera que la consulta sobre el texto de las recomendaciones contravenga la independencia. A fin de cuentas, la consulta a las partes interesadas es una práctica conforme no solo con las directrices del SEAE, sino también con la Declaración de Principios de las Naciones Unidas, según la cual, «las misiones de observación internacional de elecciones pueden mantener reuniones privadas con las personas interesadas en la organización de elecciones democráticas auténticas en un país a fin de examinar las comprobaciones, conclusiones y recomendaciones de la misión»36.

61

El Tribunal tampoco halló pruebas de que se hubiesen discutido las cuestiones más técnicas en ninguno de los cuatro países, con el efecto consiguiente de que los expertos que trabajaban sobre el terreno cuestionaron algunas recomendaciones tras la publicación de los informes finales. Si el equipo de dirección hubiese consultado a las partes interesadas sobre los aspectos técnicos de las recomendaciones, estos aspectos se habrían clarificado desde principio. La consulta durante la preparación de las recomendaciones es importante pues existe el riesgo de que las diferencias de opinión que surjan tras la publicación del informe final menoscaben las recomendaciones de la MOE UE y su aplicación.

62

El SEAE explicó que, antes de irse del país anfitrión, el jefe de observadores realiza visitas de cortesía a las principales partes interesadas, durante las cuales se tratan cuestiones relacionadas con las recomendaciones. Sin embargo, el Tribunal no encontró pruebas que documentaran estas reuniones, por lo que no pudo confirmar su contenido.

Consulta tras la publicación del informe final de la MOE UE
63

Después de las últimas MOE UE se organizaron mesas redondas de partes interesadas en los cuatro países, a las que se invitó a varias partes interesadas locales para debatir el informe final y sus recomendaciones tras la publicación, durante la segunda visita del jefe de observadores. Las reuniones fueron inclusivas en su mayoría, aunque un partido político de Jordania y una organización de la sociedad civil de Ghana afirmaron no haber sido invitados a ellas.

64

En la segunda visita, el jefe de observadores normalmente se queda en el país anfitrión durante algunos días. El informe final se distribuye a las partes interesadas después de haberlo presentado formalmente a las autoridades del país y tras una conferencia de prensa. Como el jefe de observadores se queda poco tiempo, en el caso de los cuatro países, la mesa redonda de partes interesadas se programó demasiado pronto (inmediatamente o uno o dos días) después de la conferencia de prensa como para que los participantes se familiarizasen con el contenido del informe final y sus recomendaciones y, en consecuencia, el margen para un debate útil fue limitado. Cuando un jefe de observadores no pueda quedarse más tiempo en el país anfitrión, podría utilizar la opción de delegar la presidencia de la mesa redonda al subjefe de observadores.

65

Tras la segunda visita se elabora un informe, que a veces esboza una serie de conclusiones extraídas a partir de la experiencia. En los informes de todos los países examinados en la fiscalización se indicaba que las partes interesadas habían citado el problema de la falta de tiempo entre la publicación del informe final y las mesas redondas de partes interesadas. Si bien ya se había planteado en el informe de la segunda visita a Sri Lanka en 2015, el problema persistió en las segundas visitas a Jordania en 2016 y Ghana en 2017, donde varias partes interesadas lo destacaron en las reuniones con el equipo auditor.

66

Solo existen directrices limitadas sobre la estructura de la segunda visita. Las delegaciones de la UE consideraban que las directrices no eran claras en cuanto a la responsabilidad de organizar la segunda visita; algunas delegaciones se ocupaban de todos los preparativos, mientras que otras utilizaban al proveedor de servicios de la MOE UE, que seguía operativo en el momento de la segunda visita. En Ghana, la mesa de partes interesadas fue organizada por el Grupo de Trabajo Especial sobre Elecciones copresidido por la UE y el PNUD. La fecha de la segunda visita también variaba entre países según la disponibilidad del diputado al Parlamento Europeo como jefe de observadores. Las segundas visitas a Ghana, Jordania y Sri Lanka tuvieron lugar aproximadamente dos meses después de la jornada electoral, mientras que la visita a Nigeria se produjo seis meses después.

El jefe de observadores Santiago Fisas entrega el informe final de la MOE UE a Attahiru Jega, presidente de la Comisión Nacional Electoral Independiente de Nigeria.

Fuente: SEAE.

PARTE II. El diálogo político y la asistencia electoral se utilizaron como medios para apoyar la aplicación de las recomendaciones, pero las misiones de seguimiento electoral no se enviaron con la frecuencia con que podrían haberse enviado

67

Para esta sección, el Tribunal evaluó los principales medios que utilizaron el SEAE y la Comisión para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE: el diálogo político con las autoridades de los países anfitriones, las misiones de seguimiento electoral y la asistencia electoral. Para maximizar el impacto de la observación electoral, es esencial atender las recomendaciones de las MOE UE en un diálogo político con los países anfitriones y garantizar la complementariedad de la asistencia electoral con las recomendaciones de las MOE UE.

68

Hay muchas razones por las que podría no aplicarse una recomendación. Por ejemplo, existe la posibilidad de que los países anfitriones no quieran o no puedan efectuar un seguimiento de las recomendaciones electorales debido a:

  1. falta de voluntad política o respaldo en el parlamento;
  2. falta de experiencia profesional, recursos financieros o tiempo para aplicar las reformas;
  3. estallido de una guerra, inestabilidad o agitación social;
  4. preocupación entre los homólogos nacionales por que las recomendaciones no son convincentes, no son suficientemente específicas o resultan inadecuadas al contexto nacional37.
69

Si bien la aplicación de las recomendaciones de la MOE UE depende en última instancia de la voluntad política de los países anfitriones y de su capacidad de aplicación, el SEAE y la Comisión disponen de varios medios para apoyar a los países anfitriones. Entre ellos figuran el diálogo político con las autoridades nacionales entablado principalmente por las delegaciones de la UE y las misiones de seguimiento electoral, que entrañan debates en los que participan tanto el SEAE como la Comisión.

70

Además, la aplicación puede apoyarse mediante distintos tipos de financiación de la UE, por ejemplo programas de asistencia electoral, gestionados por la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo (DG Cooperación Internacional y Desarrollo) y la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación). El Tribunal analizó la relación entre las recomendaciones de las MOE UE y la programación de la asistencia electoral financiada por la UE y, en este contexto, también examinó los esfuerzos de las delegaciones de la UE por coordinar la asistencia electoral con los Estados miembros de la UE.

Se mantuvo un diálogo político, pero determinados órganos de los países anfitriones desearían un debate en mayor profundidad

71

Las MOE UE operan bajo un mandato separado y distinto al de las instituciones de la UE. Únicamente tras la presentación del informe final en el país anfitrión «serán la delegación de la UE y los Estados miembros los que programen y supervisen las actividades de apoyo y seguimiento de las recomendaciones de la MOE UE»38.

72

El apoyo de las delegaciones de la UE a la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE solo comienza una vez que concluye la misión y el informe final se ha entregado a las autoridades nacionales. A partir de este momento, el diálogo político de la UE con el país anfitrión desempeña un importante papel a la hora de apoyar la aplicación de las recomendaciones.

73

El Reglamento IEDDH establece que las MOE UE son «los medios más eficaces para poder evaluar con conocimiento de causa los procesos electorales y formular recomendaciones para su mejora ulterior en el contexto de la cooperación y el diálogo político de la Unión con terceros países»39.

74

El diálogo político es crucial para fomentar la apropiación nacional y el seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE, puesto que los países anfitriones no se comprometen formalmente en este sentido.

75

Una evaluación reciente de las MOE UE sugirió que se hiciera referencia a la publicación y la importancia de las recomendaciones en el memorando de entendimiento que precede a cada misión40. El Tribunal considera que esta referencia a las recomendaciones en el memorando de entendimiento podría ofrecer a las delegaciones de la UE un punto de partida útil para mantener conversaciones con las autoridades del país anfitrión después de las elecciones.

76

El diálogo político con el país anfitrión está contemplado en el Acuerdo de Cotonú41 en el caso de Ghana y Nigeria, el Acuerdo de Asociación con Jordania42 y el Acuerdo de Cooperación con Sri Lanka43. De conformidad con el artículo 8 del Acuerdo de Cotonú, el objetivo de este diálogo es «intercambiar información, fomentar la comprensión mutua y facilitar la definición de prioridades y principios comunes».

77

Las recomendaciones de las MOE UE, o las cuestiones que abordan, se plantearon en las reuniones anuales de diálogo político de alto nivel celebradas en los cuatro países anfitriones examinados en la fiscalización, y se debatieron asimismo en grupos de trabajo sobre derechos humanos.

78

En Ghana, por ejemplo, la misión de expertos en elecciones recomendó en 2012 que se desarrollase la legislación sobre el derecho a la información para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas por la gestión de los asuntos públicos, incluidos los electorales. Los avances conseguidos en este sentido fueron acogidos favorablemente durante el diálogo político sobre el artículo 8 celebrado en junio de 2016.

79

En Jordania, estas cuestiones se debaten en el Subcomité de Derechos Humanos, compuesto por representantes de las autoridades jordanas, el SEAE y embajadores de la UE en el país. En su última reunión de octubre de 2016, la delegación de la UE y la unidad geográfica del SEAE plantearon varias cuestiones fundamentales de la declaración preliminar que posteriormente se convirtieron en recomendaciones de las MOE UE en el informe final. Entre ellas se incluían las restricciones a la elegibilidad de candidatos jóvenes, el margen para mejorar la igualdad de voto y las restricciones de acceso de observadores nacionales a la tabulación de los resultados44.

80

Del mismo modo, en el Diálogo sobre Derechos Humanos UE-Nigeria de noviembre de 2016, la delegación de la UE y el Ministerio nigeriano de Asuntos Exteriores intercambiaron ideas sobre la forma de sostener la reforma electoral, por ejemplo reforzando los canales de participación cívica, una cuestión que se abordó en una recomendación de la MOE UE45.

81

En Sri Lanka, el Grupo de Trabajo sobre Gobernanza, Estado de Derecho y Derechos Humanos se reunió por primera vez en enero de 2016. En esta reunión, las autoridades nacionales y la UE debatieron la reforma electoral y el seguimiento de las recomendaciones de la MOE UE en uno de los catorce puntos del orden del día. El grupo de trabajo acordó tomar dos medidas: presentar la reforma electoral en el marco de la nueva constitución y establecer una cuota mínima del 25 % de representación parlamentaria femenina.

82

Las delegaciones de la UE también organizaron otras reuniones de trabajo con homólogos clave, como ministerios y la Comisión Electoral, en todos los países examinados en la fiscalización para tratar cuestiones relacionadas con las recomendaciones de las MOE UE. Sin embargo, no documentaron el resultado de estas reuniones de trabajo.

83

Si bien gran parte del diálogo político se refería a otras prioridades, el Tribunal constató que varios órganos de los países anfitriones estaban interesados en debatir más en profundidad las recomendaciones de las MOE UE. Tanto en Ghana como en Jordania, las organizaciones de la sociedad civil y las comisiones jurídicas parlamentarias expresaron este deseo. Las comisiones propusieron organizar talleres para debatir con la delegación de la UE la posible aplicación de las recomendaciones de la MOE UE, puesto que no estaban familiarizadas con el informe final antes de la visita de control del Tribunal. Este hecho demuestra que hay margen para aumentar las actividades relacionadas con el diálogo político a fin de apoyar la aplicación de las recomendaciones46.

Las misiones de seguimiento electoral no se enviaron con la frecuencia con que podrían haberse enviado

84

El Manual establece que pueden enviarse misiones de seguimiento electoral para evaluar el curso dado a las recomendaciones del informe final, contribuir al diálogo político permanente con el país sobre democracia y derechos humanos y determinar los ámbitos de futura reforma e intervención. Las misiones de seguimiento pueden, cuando sea posible y conveniente, estar lideradas por el anterior jefe de observadores de la última MOE UE enviada al país anfitrión. Se llevan a cabo aproximadamente cuatro misiones de seguimiento electoral al año, lo que significa que no todos los países que reciben una MOE UE volverán automáticamente a ser visitados. El SEAE, en estrecha cooperación con la delegación de la UE, decide acerca del envío y la fecha de las misiones de seguimiento.

85

El único país de la muestra que había recibido una misión de seguimiento electoral fue Nigeria. En el momento de la fiscalización se estaba debatiendo una posible misión de seguimiento electoral a Sri Lanka, pero el SEAE decidió aplazarla, puesto que el país estaba siendo objeto de una reforma política importante. La decisión fue respaldada por la Delegación de la UE en Sri Lanka.

86

En Nigeria, donde había tenido lugar una misión de seguimiento electoral de mayo a junio de 2014, la Delegación de la UE confirmó que en general se consideró que fue útil y oportuna. La misión de seguimiento había mantenido reuniones de gran visibilidad, definido aspectos cruciales que debían tratarse inmediatamente y formulado recomendaciones para su estudio por parte de las autoridades nigerianas, la Asamblea Nacional, los medios de comunicación y la sociedad civil47.

87

La misión de seguimiento electoral elaboró un cuadro con el estado de aplicación de las recomendaciones de la anterior MOE UE y organizó una mesa redonda con las partes interesadas para discutir y aprobar las recomendaciones. Sus constataciones fueron utilizadas asimismo por la posterior misión de expertos en elecciones enviada a Nigeria del 19 de noviembre al 16 de diciembre de 2014.

88

En los países examinados en la fiscalización que no habían recibido una misión de seguimiento electoral entre elecciones, la gran mayoría de partes interesadas nacionales entrevistadas consideraba que una misión de seguimiento habría dado un impulso político útil mediante reuniones de gran visibilidad. Según se expone en el apartado 18, teniendo en cuenta el dinero ya invertido en las MOE UE, las misiones de seguimiento electoral no representan un coste sustancial, pero podrían ser muy útiles a efectos de seguimiento si se utilizasen con mayor frecuencia.

La asistencia electoral apoyó la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE

89

La UE es uno de los principales intervinientes en el ámbito de la asistencia electoral y presta apoyo técnico y material a los procesos electorales en numerosos países socios. Al contrario que la MOE UE, que se centra en las propias elecciones, la asistencia electoral puede prestarse durante todo el ciclo electoral y normalmente tiene un alcance más amplio, llegando a incluir en su caso apoyo profesional a la creación de un marco legal, suministro de material y equipos de votación o ayuda para registrar a partidos políticos y votantes. Su alcance puede abarcar asimismo el apoyo a organizaciones de la sociedad civil para la educación de los votantes o la formación de observadores locales, así como el apoyo a los medios de comunicación48. En la mayoría de los casos, la asistencia electoral se financia con los fondos geográficos: el Fondo Europeo de Desarrollo, el Instrumento de Cooperación al Desarrollo y el Instrumento Europeo de Vecindad.

Votante ghanesa depositando su voto.

Fuente: SEAE.

90

El Manual señala un aumento significativo de la financiación y la cobertura de la asistencia electoral de la UE en los últimos años49. No obstante, la Comisión no pudo ofrecer al Tribunal una imagen financiera de la asistencia electoral prestada a todos los países beneficiarios50. El motivo reside en que la asistencia en otros ámbitos también incluye elementos destinados a promover la reforma electoral. No todas las delegaciones de la UE abarcadas por la fiscalización mantuvieron además una visión documentada de los programas de asistencia electoral de la UE y de los Estados miembros.

91

Aunque las MOE UE son políticamente independientes de cualquier proyecto de asistencia técnica financiado por la UE que pueda estar ejecutándose en el país cuyas elecciones están siendo observadas51, la Comisión ha definido como factor clave la complementariedad y llegado a la conclusión de que la observación y la asistencia electoral «constituyen actividades distintas, pero en realidad deberían ser consideradas y programadas de manera complementaria»52.

92

Más recientemente, se reiteró la importancia de la complementariedad en la guía de la Comisión sobre asistencia electoral53 y el Reglamento IEDDH de 201454.

93

Puesto que la mayoría de las recomendaciones de las MOE UE están relacionadas con la reforma jurídica en los países anfitriones, su aplicación depende mucho más de la voluntad política de los Gobiernos que del suministro de financiación de la UE. Sin embargo, el Tribunal encontró varios ámbitos en los que era posible relacionar la financiación con las recomendaciones y en los que la relación a menudo también se había establecido a la hora de programar y formular asistencia electoral de la UE (véase el recuadro 1).

94

Además, el proceso de programación de la UE sigue un calendario a lo largo del año, que no coincide necesariamente con la publicación de informes finales de MOE UE tras unas elecciones. Sin embargo, pueden utilizarse recomendaciones de MOE UE anteriores en procesos de programación posteriores.

95

Lo importante es que el Tribunal no encontró casos en los que la asistencia electoral de la UE estuviese en contradicción directa con las recomendaciones. Esto se debe a que los gestores de programas ya conocían en cierta medida la información recopilada durante la MOE UE como resultado de su trabajo con el país anfitrión. Por ejemplo, el Tribunal se encontró con un proyecto en Sri Lanka que se había firmado tres meses antes de la finalización de las recomendaciones de la MOE UE. El proyecto estaba plenamente en consonancia con las recomendaciones.

Recuadro 1

Ejemplos de recomendaciones de MOE UE relacionadas con asistencia electoral de la UE

En Sri Lanka se está ejecutando una subvención por valor de 1,2 millones de euros para un proyecto titulado «Garantizar la integridad electoral en el proceso electoral mediante la observación electoral independiente y medidas correctoras» durante el período 2015-201755. En el informe final de la MOE UE de 2015 se formulaba la siguiente recomendación: El abuso de recursos públicos, incluidos recursos humanos, con fines de campaña podría evitarse más eficazmente mejorando la vigilancia del cumplimiento y exigiendo cuentas a los infractores. La subvención incluye varias medidas para evitar el abuso de los recursos públicos, desde el establecimiento de criterios de notificación hasta el desarrollo de una red de abogados que asumiría casos relacionados con el uso indebido de fondos públicos durante el período de campaña.

En Ghana se está ejecutando desde 2015 una subvención de 5 millones de euros para asistencia electoral titulada «Apoyo a las instituciones públicas independientes involucradas en el proceso electoral». Una de las recomendaciones de la misión de expertos en elecciones de 2012 era que la Comisión Electoral reforzase la comunicación con los partidos políticos. La subvención incluye varias medidas con este fin, como talleres, seminarios y plataformas del Comité de Partidos para fomentar el diálogo con los partidos políticos.

El SEAE y la Comisión consideraban que el diseño de esta subvención es un buen ejemplo en un «verdadero enfoque de ciclo electoral» que utiliza el período entre elecciones para aumentar la capacidad de los principales órganos electorales antes de las siguientes elecciones.

96

En cuanto a la coordinación de las delegaciones de la UE con los Estados miembros de la UE, el análisis realizado por el Tribunal de la asistencia electoral anterior y en curso en los países examinados en la fiscalización demuestra que no ha habido un solapamiento directo entre la asistencia de la UE y la financiada por los Estados miembros. La razón puede atribuirse a que las delegaciones de la UE han organizado reuniones con los Estados miembros de la UE presentes en el país para discutir la asistencia electoral.

97

Como ejemplo de la asistencia coordinada, en 2016, la Comisión aprobó un programa integral llamado «Mejora del apoyo a la gobernanza democrática en Jordania» con una contribución de la UE de 15 millones de euros. Para aumentar las sinergias, se preguntó a los Estados miembros de la UE presentes en Amán si estarían interesados en aplicar y cofinanciar el programa. La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) decidió cofinanciar el programa con 2 millones de euros adicionales y aplicar el componente de apoyo a la sociedad civil.

PARTE III. No existe una lista centralizada de las recomendaciones y su estado de aplicación

98

En esta parte de la fiscalización, el Tribunal analizó los esfuerzos del SEAE para supervisar las recomendaciones de las MOE UE a nivel centralizado y efectuar un seguimiento de su aplicación en los países anfitriones. El conocimiento a nivel central de los avances conseguidos ayuda a orientar mejor las futuras actividades de seguimiento. En este contexto, el Tribunal evaluó además la determinación de mejores prácticas y el proceso de extracción de conclusiones.

No existe un archivo centralizado de recomendaciones de las MOE UE

99

Las MOE UE siguen siendo un ámbito especialmente difícil en lo que respecta a la conservación de la memoria institucional debido a la movilidad del personal. Por ejemplo, es relativamente raro que un funcionario se quede en la misma delegación de la UE durante dos años consecutivos. La División del SEAE para la Democracia y la Observación Electoral ofrece un punto focal importante dentro de las instituciones de la UE para la observación electoral56.

100

Además, puesto que el diputado al Parlamento Europeo es nombrado temporalmente como jefe de observadores y los expertos del equipo de dirección se contratan para una sola MOE UE cada vez, es muy necesario documentar y almacenar a nivel central el trabajo llevado a cabo para que sirva de referencia futura. Las actividades de las MOE UE se comunican en informes provisionales, internos y de segundas visitas. Sin embargo, estos informes no contienen suficientes detalles de las consultas a las partes interesadas.

101

Ya en 2012, un estudio encargado por el Parlamento Europeo indicaba que debería crearse una base de datos para garantizar el seguimiento centralizado del estado de aplicación de las recomendaciones57. Sin embargo, todavía no existe un archivo centralizado de recomendaciones de las MOE UE.

102

El proyecto EODS tiene un sitio web con un extenso archivo que puede mitigar el impacto de la movilidad del personal, puesto que funciona como alternativa a una memoria institucional interna. Los expertos del proyecto forman a los equipos de dirección y otros observadores para desarrollar la capacidad y la metodología de observación electoral de la UE.

103

Al no existir un archivo centralizado de recomendaciones de las MOE UE, los expertos de los equipos de dirección que preparan nuevas recomendaciones sobre temas similares no tienen un acceso fácil a recomendaciones por país o tema. Lo mismo sucede con los colegas de otras instituciones de la UE con interés particular en el país.

104

Como ejemplo, la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha creado una base de datos de este tipo para almacenar recomendaciones. Los usuarios de la base de datos pueden buscar por país, año y ocho ámbitos temáticos: justicia electoral, medios de comunicación, financiación política, organización electoral, género, grupos infrarrepresentados, tecnología electoral, y sistemas políticos y jurídicos.

No se evalúan sistemáticamente los avances en la aplicación de las recomendaciones

105

El Tribunal también examinó si el SEAE evaluaba y documentaba periódicamente el estado de aplicación de las recomendaciones de las MOE UE.

106

Ya en 2014, el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión informó de que debería efectuarse un seguimiento centralizado y riguroso de las recomendaciones, y sugirió además que las delegaciones de la UE informasen al SEAE y al FPI sobre la respuesta que dan los países anfitriones a las recomendaciones de las MOE UE58.

107

El informe de las misiones exploratorias es actualmente el único lugar en el que se exige sistemáticamente una evaluación del estado de aplicación. Para todos los informes de misiones exploratorias, el SEAE proporciona un modelo con una plantilla estructurada para evaluar el estado de aplicación de todas las anteriores recomendaciones de las MOE UE dirigidas a ese país, una por una. Sin embargo, según se exponía en el apartado 5, cabe señalar que el propósito principal de los informes de las misiones exploratorias no es evaluar recomendaciones anteriores. Las misiones exploratorias pueden servir de base para decidir si enviar o no una MOE UE.

108

En tres de los países examinados en la fiscalización (Ghana 2016, Jordania 2016 y Nigeria 2015), no se había rellenado la plantilla del informe de la misión exploratoria. En cambio, los informes contenían un párrafo con una descripción general del estado de aplicación. En el caso de Sri Lanka, la plantilla se había rellenado pero faltaba un análisis exhaustivo. Como consecuencia, la información en los cuatro países no era completa, al presentar un resumen más que una evaluación detallada del estado de aplicación. Por lo tanto, el Tribunal concluye que las misiones exploratorias desaprovecharon la oportunidad de evaluar el estado de aplicación de recomendaciones anteriores. Aunque el estado de aplicación no se evaluó en los informes de las misiones exploratorias, el Tribunal se encontró con ejemplos de este tipo de evaluaciones en otros documentos. La misión de seguimiento electoral en Nigeria de 2014, por ejemplo, llevó a cabo un análisis de este tipo.

109

En Jordania, el proyecto de asistencia electoral financiado por la UE y ejecutado por el PNUD puede servir de ejemplo pertinente sobre la forma de realizar esta evaluación. Entre marzo de 2016 y enero de 2017 se elaboraron cuatro informes en los que se evaluaba el estado de aplicación de cada una de las recomendaciones de la MOE UE de 2013. Utilizando un sistema de colores del semáforo para evaluar el estado de aplicación (véase la ilustración 3), este «proyecto de seguimiento» da a la delegación de la UE en Amán y al SEAE en Bruselas una idea detallada y puntual de los avances. Según el PNUD, el proyecto utiliza una metodología flexible y, por lo tanto, podría reproducirse en otros países. En el proyecto se analizaron además las recomendaciones de 2016 con el fin de facilitar su aplicación antes de las elecciones locales de agosto de 2017.

Ilustración 3

Clasificación de los avances conseguidos en la aplicación de las recomendaciones de la MOE UE de 2013 en Jordania

Fuente: Proyecto financiado por la UE y ejecutado por el PNUD: «Apoyo al ciclo electoral en Jordania».

110

Aunque hay iniciativas que evalúan el estado de aplicación, no existe un proceso continuo mediante el que se realice este análisis sistemáticamente después de cada MOE UE. El SEAE ha explicado que las delegaciones de la UE en general no cuentan con suficiente personal y a veces carecen de los conocimientos exhaustivos que se necesitan para evaluar la reforma electoral en el país.

111

El estado de aplicación se evalúa ocasionalmente en proyectos de asistencia electoral financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo o el Instrumento Europeo de Vecindad, pero esto no ocurre en todos los países anfitriones de MOE UE que se benefician de asistencia electoral.

112

En junio de 2017, la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación aprobó un proyecto en el marco del Instrumento de Ayuda Preadhesión59 para evaluar el grado de aplicación de las recomendaciones (principalmente de MOE de la OIDDH60) en países candidatos y posibles países candidatos de los Balcanes occidentales.

113

Para medir la actuación de las MOE UE en general, la Comisión utiliza indicadores establecidos en el programa indicativo plurianual61. Se trata de indicadores de realizaciones, como el número de observadores formados. Sin embargo, no hay indicadores de resultados claros de las MOE UE que permitan a la Comisión medir su actuación. La calidad desigual de los indicadores de resultados a nivel de instrumento también se señaló en una evaluación reciente sobre el IEEDH62.

Recientemente se llevó a cabo una determinación de mejores prácticas, pero el proceso de extracción de conclusiones no cubre sistemáticamente el seguimiento

114

En junio de 2017, el SEAE publicó su trabajo «Beyond Election Day». En él se presenta la primera visión global de los instrumentos establecidos para el seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE. El documento no solo explica en profundidad los medios a disposición de la UE, sino que también presenta numerosos ejemplos de mejores prácticas en distintos contextos y muestra varias formas de fomentar el seguimiento. El documento servirá de fuente de información para los encargados del seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE, como las delegaciones de la UE.

115

Después de cada MOE UE se lleva a cabo un proceso de extracción de conclusiones. Este proceso, gestionado por el FPI, es sistemático y abarca todos los aspectos logísticos y de seguridad de la misión. Además, después de cada MOE UE, la sede del SEAE organiza una sesión informativa final con el equipo de dirección para debatir el contenido del informe final y las recomendaciones de la misión. Las reuniones pueden abordar cuestiones metodológicas, pero tienen lugar antes de la finalización del informe y no se documentan para que sirva de referencia futura.

116

El SEAE organiza periódicamente con el EODS seminarios de extracción de conclusiones sobre aspectos metodológicos, el más reciente en abril de 2017.

117

En abril de 2016, el SEAE pidió contribuciones a las delegaciones de la UE que habían recibido una MOE UE con respecto a las medidas tomadas para apoyar el seguimiento de las recomendaciones. Este tipo de proceso, normalizado y desarrollado periódicamente, puede servir como punto de partida para compartir las conclusiones extraídas de las actividades de seguimiento en todas las delegaciones de la UE. Sin embargo, aunque estos informes fueron útiles y ayudaron a dar una idea de la situación en un momento dado, no eran coherentes con respecto al nivel de detalle que facilitaban.

Conclusiones y recomendaciones

118

El Tribunal ha llegado a la conclusión de que el SEAE y la Comisión han hecho esfuerzos razonables para apoyar la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE utilizando los medios a su disposición. Sin embargo, podrían añadirse ciertos ajustes al proceso para mejorar más este apoyo. Por lo tanto, el Tribunal formula una serie de recomendaciones al SEAE.

Las recomendaciones de las MOE UE han mejorado en los últimos años, pero son necesarias más consultas sobre el terreno

119

Los informes finales y la presentación de las recomendaciones han mejorado en los últimos años, a raíz de la introducción de las directrices de redacción del SEAE. Es probable que esto facilite la comparabilidad a lo largo del tiempo en el futuro. Sin embargo, hay ámbitos donde no se siguen las directrices. Además, los informes no son coherentes a la hora de indicar un horizonte temporal para la aplicación de las recomendaciones. Tampoco se exige al equipo de dirección que documente la justificación de la priorización (véanse los apartados 41 a 55).

120

Los equipos de dirección debatieron ampliamente cuestiones relacionadas con las recomendaciones con las partes interesadas de los países anfitriones antes de la jornada electoral, pero no documentaron el resultado de estas reuniones ni compartieron sus notas con la sede del SEAE. Las MOE UE examinadas en la fiscalización consultaron al SEAE y, en la mayoría de los casos, a las delegaciones de la UE, pero no a las partes interesadas de los países anfitriones sobre el proyecto de recomendaciones (véanse los apartados 56 a 62).

121

Tras la presentación del informe final se organizaron mesas redondas de partes interesadas en todos los países y fueron inclusivas en su mayoría. Sin embargo, se programaron demasiado pronto después de la conferencia de prensa como para que las partes interesadas se familiarizasen con el contenido del informe final y sus recomendaciones. Además, solo existen directrices limitadas para la organización de la segunda visita (véanse los apartados 63 a 66).

El diálogo político y la asistencia electoral se utilizaron como medios para apoyar la aplicación de las recomendaciones, pero las misiones de seguimiento electoral no se enviaron con la frecuencia con que podrían haberse enviado

122

Las delegaciones de la UE plantearon cuestiones que figuraban en las recomendaciones de las MOE UE en debates políticos con las autoridades de los países anfitriones. Sin embargo, sigue habiendo margen para aumentar las actividades relacionadas con el diálogo político, puesto que el Tribunal observó una voluntad de debatir la posible aplicación de las recomendaciones de las MOE UE en los parlamentos de los países anfitriones (véanse los apartados 71 a 83).

123

Nigeria fue el único país de la muestra al que se envió una misión de seguimiento electoral, y la delegación de la UE la consideró oportuna en el tiempo y útil. En los demás países examinados en la fiscalización, la gran mayoría de partes interesadas nacionales entrevistadas acogieron favorablemente la posibilidad de recibir una misión de seguimiento electoral entre elecciones para concienciar sobre las recomendaciones a través de reuniones de gran visibilidad. Las misiones de seguimiento electoral no entrañan un coste sustancial, pero podrían resultar útiles en gran medida a efectos de seguimiento si se utilizasen con mayor frecuencia (véanse los apartados 84 a 88).

124

El Tribunal encontró numerosos casos en los que era posible relacionar la asistencia electoral con las recomendaciones de las MOE UE y en los que la Comisión había tenido en cuenta dichas recomendaciones al diseñar los programas, lo que mejoró la complementariedad entre la observación electoral y la asistencia electoral (véanse los apartados 89 a 98).

No existe una lista centralizada de las recomendaciones y su estado de aplicación

125

Teniendo en cuenta la naturaleza independiente de las MOE UE y la movilidad del personal en las delegaciones de la UE y el SEAE, es muy necesario conservar la memoria institucional por otros medios. No existe un archivo centralizado para almacenar las recomendaciones con el fin de ponerlas fácilmente a disposición de los expertos de los equipos de dirección o el personal de la UE (véanse los apartados 99 a 104).

126

Aunque el Tribunal encontró buenos ejemplos de seguimiento del estado de aplicación de las recomendaciones, no había un proceso sistemático para evaluar y almacenar periódicamente los detalles de dicho estado (véanse los apartados 105 a 113).

127

El SEAE llevó a cabo recientemente un trabajo exhaustivo para enumerar los medios existentes y recopilar las mejores prácticas de seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE, pero no existe un proceso sistemático y permanente de extracción de conclusiones para el seguimiento (véanse los apartados 114 a 117).

Recomendación 1. Directrices de redacción

El SEAE debería:

  • velar por que las MOE UE sigan las directrices de redacción y el modelo, mediante un control sistemático de la calidad del formato del informe final antes de la publicación;
  • actualizar las directrices de redacción para pedir que las MOE UE documenten la justificación de la priorización y debatan con las partes interesadas el horizonte temporal (corto, medio o largo plazo) para aplicar las recomendaciones.

Plazo: Finales de 2018.

Recomendación 2. Consultas con las partes interesadas

El SEAE debería:

  • velar sistemáticamente por que el equipo de dirección consulte a las partes interesadas en el país anfitrión sobre las recomendaciones antes de ultimar el informe;
  • solicitar que el resultado de las consultas de las MOE UE con las partes interesadas se documente y almacene a nivel central.

Plazo: Mediados de 2018.

Recomendación 3. Segundas visitas y mesas redondas

El SEAE debería:

  • aclarar las funciones y las responsabilidades respecto a la organización de la segunda visita;
  • asegurarse de que la mesa redonda de partes interesadas se programe como mínimo cuatro semanas después de que se publique el informe, para dar a los participantes tiempo suficiente para familiarizarse con el informe y sus recomendaciones antes de la reunión.

Plazo: Mediados de 2018.

Recomendación 4. Perfeccionamiento de los medios

El SEAE debería:

  • referirse en los memorandos de entendimiento al hecho de que la próxima MOE UE presentará recomendaciones, y hacer hincapié en su importancia;
  • enviar, cuando se pueda, misiones de seguimiento electoral a todos los países que han recibido una MOE UE, en un momento adecuado entre elecciones, siempre que lo permita la situación política o de seguridad del país anfitrión.

Plazo: Principios de 2019.

Recomendación 5. Supervisión y resultados

El SEAE debería:

  • crear un archivo centralizado de recomendaciones de las MOE UE;
  • supervisar los avances en la aplicación de las recomendaciones de las MOE UE de forma periódica;
  • pedir a las delegaciones de la UE, en el contexto de la en el contexto de la coordinación europea, que informen periódicamente sobre las actividades llevadas a cabo en el país anfitrión para apoyar la aplicación de las recomendaciones. Lo anterior debería contribuir a un proceso de extracción de conclusiones sobre el seguimiento.

Plazo: Principios de 2019

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 16 de noviembre de 2017.

Por el Tribunal de Cuentas Europeo

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I

Mapa de las MOE UE

Fuente: TCE, a partir del Manual.

Anexo II

Gráficos de valoración de las recomendaciones

Anexo III

Sinopsis de proyectos de asistencia electoral en Ghana, Jordania, Nigeria y Sri Lanka

País Proyecto Instrumento de financiación Asignación de la UE (euros) Período de ejecución Total por país (importe en euros redondeado)
Ghana
  Apoyo a las instituciones públicas independientes involucradas en el proceso electoral (2010) FED 11 500 000 2010-2018  
Apoyo a las instituciones públicas independientes involucradas en el proceso electoral (2015) FED 5 000 000 2015-2022  
Programa de refuerzo de la transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta (STAR-Ghana) FED 3 100 000 2011-2020  
Refuerzo de la transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta en Ghana: Star Ghana II FED 2 800 000 2016-2020  
Apoyo a la Comisión Nacional de Educación Cívica 2014-2016 IEP63 100 000 2014-2018  
Desarrollo y consolidación de las capacidad nacional de prevención de conflictos IEP 370 000 2015-2019  
Apoyo al aumento de la participación femenina en las elecciones IEDDH 2 400 000 2010-2014  
Apoyo a las elecciones creíbles, la paz y la cohesión nacional IEDDH 300 000 2010-2014  
Fomento de la integridad electoral en Ghana: 2016 y posteriormente IEDDH 290 000 2016-2020  
Total Ghana:     25 860 000
Jordania
  Apoyo a la reforma de las asociaciones y el crecimiento inclusivo (SPRING) IEVA 5 000 000 2012-2017  
Apoyo al ciclo electoral en Jordania IEVA 2 000 000 2012-2017  
Apoyo a la gobernanza democrática IEVA 10 000 000 2011-2019  
Mayor apoyo a la gobernanza democrática en Jordania IEV 15 000 000 2017-2021  
Observación electoral nacional de las elecciones parlamentarias de 2016 en Jordania IEDDH 300 000 2016
(2,5 meses)
 
Total Jordania:       32 300 000
Nigeria
  Asociación CE-PNUD, Apoyo al ciclo electoral, Fase II FED 16 000 000 2009-2011  
Apoyo al ciclo electoral de Nigeria 2012-2015 FED 20 000 000 2012-2015  
Apoyo adicional al ciclo electoral de Nigeria FED 15 000 000 2014-2015  
Mitigación de la violencia en las elecciones IEP 1 000 000 2014-2015  
Apoyo de la UE a la gobernanza democrática en Nigeria (EU-SDGN), apoyo al ciclo electoral en curso, incluidas las elecciones generales de 2019 FED 26 500 000 2016-2020  
Total Nigeria:       79 000 000
Sri Lanka
  Apoyo a los observadores locales IEP 1 200 000 2015-2017  
Total Sri Lanka:       1 200 000

Respuestas del Servicio Europeo de Acción Exterior y de la Comisión

Resumen

VI

Sobre el segundo punto: se consultará sistemáticamente a las partes interesadas sobre el contenido general de las recomendaciones (no sobre la redacción concreta de estas a fin de no menoscabar la independencia del informe).

Sobre el cuarto punto: el SEAE y los servicios de la Comisión se han comprometido a reforzar el seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE mediante una combinación de instrumentos tales como misiones de seguimiento electoral, asistencia electoral, diálogo político, etc.

Sobre el quinto punto: la Comisión intentará proporcionar los medios financieros para la creación de un depósito centralizado de recomendaciones de las MOE UE.

Observaciones

66

El mandato de las MOE UE se modificará de forma que ofrezca más información sobre segundas visitas. No obstante, el calendario de estas dependerá siempre de la situación política del país y de la disponibilidad de los jefes de misión.

Recuadro 1 - Ejemplos de recomendaciones de las MOE UE vinculadas con la asistencia electoral de la UE

Otro buen ejemplo de asistencia coordinada es el caso de Jordania, donde se supervisa el respeto de las recomendaciones en un amplio marco a través del programa global de gobernanza democrática, por un valor de 17,6 millones EUR, denominado «Un mayor apoyo a la gobernanza democrática en Jordania», que presenta un enfoque integrado de apoyo a la democracia con el fin de contribuir de manera más coherente a la aplicación del amplio conjunto de recomendaciones de las MOE UE en 2013 y 2016 (que van más allá de los simples aspectos técnicos relacionados con las elecciones).

114

En un esfuerzo por mejorar la manera de trabajar y la calidad de los resultados, la Comisión ha elaborado un manual sobre los indicadores de resultados. Sobre esta base, la Comisión elaborará indicadores de resultados específicos para la observación de elecciones que habrán de considerarse, no obstante, en el contexto de las dificultades inherentes a la medición de la repercusión de la observación de elecciones y a la falta de estudios académicos fidedignos en este ámbito.

Conclusiones y recomendaciones

Recomendación 1 - Directrices de redacción
  • El SEAE acepta esta recomendación.
  • El SEAE acepta esta recomendación, haciendo hincapié al mismo tiempo en que las MOE UE documentarán la justificación en el informe de la priorización de las recomendaciones y en que se debatirá el calendario con las partes interesadas en el marco de las conversaciones sobre la aplicación de las recomendaciones.
Recomendación 2 - Consultas con las partes interesadas
  • El SEAE acepta esta recomendación, haciendo hincapié al mismo tiempo en que se consultará sistemáticamente a las partes interesadas sobre el contenido general de las recomendaciones (no sobre la redacción concreta de estas a fin de no menoscabar la independencia del informe).
  • El SEAE acepta esta recomendación. Esta cuestión se mencionará en las reuniones de información al Equipo Central antes de su despliegue, a fin de garantizar que la MOE no pierda de vista los puntos importantes que se desprendan de las consultas con las partes interesadas.
Recomendación 3 - Segundas visitas y mesas redondas
  • El SEAE acepta esta recomendación. El mandato de las MOE UE se modificará de forma que ofrezca más información sobre las segundas visitas.
  • El SEAE acepta esta recomendación.
Recomendación 4 - Perfeccionamiento de los medios
  • El SEAE acepta esta recomendación.
  • El SEAE acepta esta recomendación. Los servicios del SEAE y de la Comisión se han comprometido a reforzar el seguimiento de las recomendaciones de las MOE UE mediante una combinación de instrumentos que incluyen misiones de seguimiento electoral, asistencia electoral, diálogo político, etc.
Recomendación 5 - Supervisión y resultados
  • El SEAE y los servicios de la Comisión aceptan esta recomendación. Los servicios de la Comisión intentarán proporcionar los medios financieros necesarios para la creación de un depósito centralizado en el que se almacenen las recomendaciones de las MOE UE.
  • El SEAE acepta esta recomendación.
  • El SEAE acepta esta recomendación.

Siglas y acrónimos

AR/VP: Alta Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidenta de la Comisión Europea

DG DEVCO: Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo

DG NEAR: Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación

EODS: Observación electoral y políticas de apoyo a la democracia

FPI: Servicio de Medios de Política Exterior

IEDDH: Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos

MOE UE: Misión de observación electoral de la Unión Europea

OEA: Organización de los Estados Americanos

OIDDH: Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE

OSCE: Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

Notas finales

1 Incluidos equipos de evaluación electoral, que son misiones más pequeñas con sede principalmente en la capital.

2 Declaración de Principios de las Naciones Unidas para la Observación Internacional de Elecciones, 2005, p. 2, punto 4.

3 SEAE, Servicio de Instrumentos de Política Exterior de la Comisión Europea, «Manual de Observación Electoral de la Unión Europea, tercera edición», 2016, p. 17-18.

4 El Manual, p. 134-135.

5 El Manual, p. 40.

6 El Manual, p. 24.

7 Declaración de Principios de las Naciones Unidas para la Observación Internacional de Elecciones, 2005, artículo 19.

8 El Manual, p. 40.

9 Tratado de la Unión Europea, artículos 2 y 21, y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, artículo 8.

10 El Acuerdo de Cotonú es un acuerdo de asociación entre la UE y 78 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), firmado en junio de 2000 y revisado en 2005 y 2010. El Artículo 9 dispone lo siguiente: «El respeto del conjunto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, incluido el respeto de los derechos sociales fundamentales, la democracia basada en el Estado de derecho y una gestión transparente y responsable de los asuntos públicos forman parte integrante del desarrollo sostenible».

11 Reglamento (CE) n.º 235/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento financiero para la democracia y los derechos humanos a escala mundial (DO L 77 de 15.3.2014, p. 85), Objetivo 4 (anexo).

12 Decisión de Ejecución de 29 de octubre de 2014 de la Comisión por la que se aprueban las disposiciones de aplicación de las Misiones de Observación Electoral C(2014) 7782 final.

13 COM(2000) 191 final de 11 de abril de 2000 sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE. La comunicación fue respaldada posteriormente por el Parlamento Europeo en su Resolución de 15 de marzo de 2001 y por las Conclusiones del Consejo de 31 de mayo de 2001.

14 Puesto que, hasta ahora, la UE ha enviado muy pocos equipos de evaluación electoral y no se ha incluido ninguno en la fiscalización, el Tribunal no da detalles sobre los costes de dichos equipos.

15 El Manual, p. 25.

16 El Manual, p. 136.

17 El Manual, p. 138.

18 El Manual, p. 28.

19 Declaración de Principios de las Naciones Unidas para la Observación Internacional de Elecciones, 2005.

20 El Manual, p. 38.

21 Parlamento Europeo, «Study - Following-up on recommendations of EU election observation missions», 2012, p. 9.

22 Los Estados participantes de la OSCE han firmado el Documento de Estambul de la OSCE de 1999 y, por lo tanto, se han comprometido a efectuar un seguimiento inmediato de las evaluaciones y recomendaciones electorales de la OIDDH.

23 El Manual, p. 198.

24 OSCE Handbook on the Follow-up of Electoral Recommendations, p. 5.

25 Informe Especial n.º 4/96 relativo a las cuentas de la Unidad electoral europea establecida en virtud de la Acción común de política exterior y de seguridad común consistente en la observación de las elecciones palestinas (DO C 57 de 24.2.1997).

26 Cerca de la mitad (48 %) de las MOE o las misiones de expertos en elecciones tienen lugar en África de acuerdo con el documento de mejores prácticas «Beyond Election Day», p. 10, publicado el 8 de junio de 2017.

27 El SPG+ está gestionado por la Dirección General de Comercio (DG TRADE) y da acceso libre de derechos a la mayoría de las exportaciones de los países socios a la UE. Los países socios deben ratificar y aplicar veintisiete convenios internacionales en los ámbitos de derechos humanos y laborales.

28 El Manual, p. 195.

29 El Manual, p. 195.

30 Informe de la MOE UE a Ghana de 2016, recomendaciones 5, 6, 7, 14, 17, 18, 19 y 20.

31 El Manual, p. 196.

32 En el informe de Jordania de 2016, cuatro recomendaciones prioritarias y otras cuatro recomendaciones no se remiten a obligaciones basadas en convenios internacionales. La referencia a los convenios internacionales habría sido especialmente relevante en la recomendación prioritaria P15 relativa a la libertad de expresión.

33 Directrices prácticas para la redacción de recomendaciones relativas a la observación electoral de la UE, 2016, p. 8.

34 Ghana 2016, Jordania 2013, Jordania 2016, Nigeria 2011, Nigeria 2015 y Sri Lanka 2015.

35 Directrices prácticas sobre la redacción de recomendaciones, subsección «Consulting with other observers and stakeholders and finalising recommendations», p. 4.

36 Declaración de Principios de las Naciones Unidas para la Observación Internacional de Elecciones, 2005, punto 7.

37 OSCE Handbook on the Follow-up of Electoral Recommendations, p. 13.

38 El Manual, p. 197.

39 Reglamento IEDDH, Objetivo 4.

40 Evaluation of EU Election Observation Activities, recomendación adicional 8 en la p. 4.

41 Artículo 8 del Acuerdo de Cotonú.

42 Artículos 3 a 5 del Acuerdo de Asociación entre las Comunidades Europeas y el Reino Hachemita de Jordania, 2002.

43 Artículos 1 y 2 del Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Europea y la República Socialista Democrática de Sri Lanka sobre colaboración y desarrollo, 1995.

44 El informe final de Jordania de 2016 se publicó el 5 de diciembre de 2016. Las recomendaciones prioritarias correspondientes son las n.º P2, P3, P6, P11, P13 y P15.

45 Informe final de Nigeria de 2015, recomendación 28 sobre la mejora de la participación cívica.

46 La reciente evaluación de las MOE UE fue incluso más allá en este sentido, afirmando que podría hacerse más para sistematizar el seguimiento de las recomendaciones de la UE, con una utilización más coherente de las políticas, los diálogos políticos y los instrumentos de la UE disponibles, «Evaluation of EU Election Observation Activities», p. 35.

47 Informe final de la misión de seguimiento electoral a Nigeria de 2014, p. 5.

48 COM(2000) 191 final, p. 4.

49 El Manual, p. 24.

50 Véase en el anexo III una sinopsis de los proyectos de asistencia electoral de la UE anteriores y en curso en los países examinados en la fiscalización.

51 El Manual, p. 24.

52 COM(2000) 191 final, p. 5.

53 Guía metodológica de la Comisión Europea sobre Asistencia Electoral, 2006, prefacio y p. 13.

54 Reglamento IEDDH, Objetivo 4 (anexo).

55 Con cargo al Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (IEP).

56 El Tribunal criticó anteriormente la falta de este punto focal en el Informe Especial n.º 4/96.

57 Parlamento Europeo, «Study - Following-up on recommendations of EU election observation missions», 2012, p. 17-18.

58 Servicio de Auditoría Interna, carta a la dirección sobre la auditoría de las MOE, 10.4.2014, p. 6.

59 Apoyo al seguimiento de las recomendaciones electorales en los Balcanes occidentales, ref.: IPA 2016/039-858.12/MC/Elections.

60 Las únicas excepciones son las MOE UE a Kosovo en 2013 y 2014.

61 Programa indicativo plurianual del IEDDH 2014-17, anexo I, p. 30.

62 Evaluación externa del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos, (2014-mediados de 2017), informe final, junio de 2017, volumen 1 – informe principal, p. 42.

63 Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (IEP).

Etapa Fecha
Adopción del plan general de fiscalización (APM) / Inicio de los trabajos 24.1.2017
Envío oficial del proyecto de informe al Servicio Europeo de Acción Exterior 28.9.2017
Adopción del informe final tras el procedimiento contradictorio 16.11.2017
Recepción en todas las lenguas de las respuestas oficiales del Servicio Europeo de Acción Exterior 15.12.2017

Equipo editor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Este informe fue elaborado por la Sala de Fiscalización III –presidida por el Miembro del TCE Karel Pinxten– que se encarga de auditar los ámbitos de gasto de acciones exteriores, seguridad y justicia.

La auditoría fue dirigida por el Miembro del TCE Ville Itälä, con la asistencia de Turo Hentilä, jefe de gabinete, Helka Nykänen, agregado de gabinete, Beatrix Lesiewicz, gerente principal y Kristina Maksinen, jefe de tarea. El equipo auditor estuvo compuesto por Balázs Kaszap, Jiri Lang y Erika Söveges.

Primera fila: Ville Itälä, Kristina Maksinen
Segunda fila: Helka Nykänen, Turo Hentilä, Beatrix Lesiewicz, Erika Söveges, Jiri Lang, Balázs Kaszap

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