Missions d'observation électorale – Recommandations mieux suivies, mais surveillance de leur mise en œuvre à améliorer

Synthèse

I

L'observation électorale est un outil important pour promouvoir la démocratie, les droits de l'homme et l'état de droit. Des élections bien gérées peuvent contribuer à un transfert pacifique du pouvoir politique. C'est pourquoi l'Union européenne (UE) observe le déroulement d'élections partout dans le monde.

II

Peu après le jour du scrutin, les missions d'observation électorale de l'UE (ci-après les «MOE de l'UE») publient une déclaration préliminaire, suivie deux mois plus tard d'un rapport final détaillé qui comporte des recommandations sur la manière d'améliorer le cadre des élections à venir. Les recommandations sont présentées aux autorités du pays hôte, qui ne sont pas formellement tenues de les mettre en œuvre. Il est néanmoins essentiel d'assurer un suivi de ces recommandations afin de maximiser l'impact de l'observation électorale. Si le pays hôte ne comble pas les lacunes en matière électorale, celles-ci risquent de subsister, voire d'être plus importantes encore lors des élections suivantes.

III

L'audit visait essentiellement à évaluer si le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et la Commission européenne avaient fourni une aide aux pays hôtes pour la mise en œuvre des recommandations. À cet effet, l'audit a couvert les suites données aux MOE de l'UE dans quatre pays: le Ghana, la Jordanie, le Nigeria et le Sri Lanka, avec une attention particulière portée aux élections observées après 2010.

IV

Nous avons examiné si les recommandations avaient été rédigées et présentées de façon à faciliter leur mise en œuvre. Dans ce contexte, nous avons aussi vérifié si les parties prenantes des pays hôtes avaient été consultées au sujet des recommandations afin d'en favoriser l'appropriation par les acteurs locaux et, par suite, qu'elles aient plus de chances d'être mises en œuvre. Nous avons ensuite vérifié si le SEAE et la Commission européenne avaient utilisé les outils à leur disposition pour soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE. Il s'est avéré que les plus importants étaient les missions de suivi électoral (MSE), le dialogue politique et l'assistance électorale. Pour terminer, nous avons apprécié les efforts déployés pour surveiller les résultats sur place.

V

Nous avons constaté que le SEAE et la Commission avaient déployé des efforts raisonnables pour soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE et qu'ils avaient utilisé les outils disponibles à cette fin. La présentation de ces recommandations a été améliorée ces dernières années, mais les enquêtes de terrain doivent être amplifiées. Le SEAE et la Commission ont noué un dialogue politique et fourni une assistance électorale afin de soutenir la mise en œuvre des recommandations, mais les missions de suivi électoral ne sont pas déployées aussi souvent que possible. Enfin, aucune vue d'ensemble des recommandations n'est disponible au niveau central et l'état d'avancement de leur mise en œuvre ne fait pas systématiquement l'objet d'une évaluation.

VI

Sur la base de notre audit, nous recommandons au SEAE de prendre, entre autres, les mesures suivantes:

• contrôler systématiquement la qualité du format du rapport final avant sa publication, afin de s'assurer que les MOE de l'UE suivent les directives et modèles rédactionnels;
• veiller constamment à ce que l'équipe cadre consulte les parties prenantes du pays hôte au sujet des recommandations avant la finalisation du rapport;
• s'assurer que la table ronde des parties prenantes soit programmée au moins quatre jours ouvrés après la publication du rapport, afin de laisser suffisamment de temps aux participants pour prendre connaissance de celui-ci et de ses recommandations avant la réunion;
• déployer, à un moment opportun entre deux élections et dans la mesure du possible, une mission de suivi électoral dans les pays qui ont accueilli une MOE de l'UE, si la situation le permet sur le plan politique et de la sécurité;
• établir un registre centralisé pour les recommandations formulées par les MOE de l'UE;
• suivre régulièrement les progrès en matière de mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE.

Introduction

Au sujet des missions d'observation électorale de l'Union européenne

01

L'observation électorale est un outil important pour promouvoir la démocratie, les droits de l'homme et l'état de droit. Des élections bien gérées peuvent contribuer à un transfert pacifique du pouvoir politique. C'est pourquoi l'Union européenne (UE) observe des élections partout dans le monde. Depuis l'élaboration de sa méthodologie d'observation électorale en 2000, l'UE a déployé 138 missions d'observation électorale (ci-après les «MOE de l'UE»)¹ dans 66 pays en Afrique, au Moyen-Orient, en Asie et en Amérique latine.

02

La Déclaration de principes des Nations unies définit l'observation internationale d'élections comme suit: «la collecte systématique, exacte et exhaustive d'informations […]; l'analyse professionnelle et impartiale de ces informations et l'élaboration de conclusions concernant la nature du mécanisme électoral répondant aux plus hautes exigences d'exactitude de l'information et d'impartialité de l'analyse»².

03

Le manuel d'observation électorale de l'Union européenne (ci-après le «manuel») décrit comme suit la raison d'être des MOE de l'UE: «Les élections permettent au peuple d'exprimer librement sa volonté dans son choix d'un gouvernement [… et] permettent aux groupes politiques d'exprimer leurs positions en concurrence les uns avec les autres, sans recours à la violence, et rendent ainsi possible un transfert pacifique du pouvoir politique. À cet égard, l'observation des élections par l'UE peut compléter et renforcer d'autres initiatives européennes de gestion de crises et de consolidation de la paix dans des pays partenaires»³.

04

Sans s'immiscer dans l'organisation du scrutin proprement dit, les observateurs électoraux collectent et analysent des éléments de fait concernant le processus électoral et fournissent une évaluation indépendante.

05

Une MOE de l'UE n'est déployée qu'à l'invitation d'un pays hôte et que si l'UE considère qu'elle serait utile et pourrait contribuer à renforcer le processus démocratique. Avant d'accepter une invitation, l'UE effectue une mission exploratoire (MEX), généralement quatre à six mois avant le jour du scrutin, pour vérifier si une MOE de l'UE à part entière serait utile, souhaitable et réalisable. En cas de nouvelle MOE de l'Union dans un même pays hôte, les missions exploratoires, qui durent généralement deux semaines, visent également à évaluer l'état d'avancement de la mise en œuvre de toute recommandation éventuellement formulée par une MOE de l'UE précédente.

06

L'Union européenne peut parfois décider de suivre de près un processus électoral même si les conditions pour le déploiement d'une MOE (par exemple en matière de sécurité) ne sont pas toutes remplies. Dans d'autres cas, il se peut que le SEAE ne juge pas nécessaire de déployer une MOE de l'UE à part entière, même lorsque toutes les conditions sont réunies⁴. Des missions d'un autre type peuvent être déployées. En cas de problèmes de sécurité, l'envoi d'une équipe d'évaluation des élections sera envisagé. L'UE peut aussi prévoir une mission de moindre envergure, comme une mission d'experts électoraux (ci-après les «MEE»). Les MEE sont menées par des équipes de deux à quatre experts, qui effectuent la même évaluation du processus électoral qu'une MOE de l'UE, mais sans réaliser d'observations le jour du scrutin dans les bureaux de vote. Les résultats des MEE ne sont pas rendus publics, mais certaines d'entre elles transmettent leurs recommandations aux autorités du pays hôte. Les équipes d'évaluation des élections ne réalisent pas non plus systématiquement des observations dans les bureaux de vote le jour du scrutin, mais sont similaires aux MOE de l'UE, étant donné qu'elles se composent d'une équipe cadre d'experts complète basée dans la capitale, éventuellement accompagnée d'un chef observateur.

07

L'Union européenne peut aussi déployer des missions de suivi électoral (ci-après les «MSE») à un moment donné entre deux élections, dans le cadre de ses activités générales de suivi. Une MSE vise essentiellement à évaluer la mise en œuvre des recommandations formulées lors d'une MOE de l'UE précédente. Les MSE sont des missions de moindre ampleur réalisées par un chef de mission (généralement un chef observateur), un expert électoral/politique, un expert juridique et, le cas échéant, un attaché de presse. Ils sont accompagnés de représentants de la division Démocratie et observation électorale du SEAE, ainsi que de la Commission européenne dans la mesure du possible. Cette dernière devrait centrer son attention sur l'assistance apportée par l'UE et par ses États membres et rechercher d'éventuelles actions à financer dans le cadre de la programmation future. Il peut s'agir de mesures à court terme à prendre avant les prochaines élections et faisant suite aux recommandations formulées par la MOE de l'UE. Les MSE peuvent aussi donner lieu à des recommandations supplémentaires, fondées sur les progrès accomplis et destinées à recentrer l'attention sur les questions les plus urgentes dans la perspective de nouvelles élections.

Le rôle des institutions de l'Union européenne et l'indépendance de ses missions d'observation électorale

08

Le/la haut(e) représentant(e) de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, et vice-président(e) de la Commission (ci-après «le/la HR/VP») a la responsabilité politique de décider chaque année (après consultation des États membres et du Parlement européen) quels seront les pays prioritaires pour l'observation électorale réalisée par l'UE, prend la décision finale sur le déploiement des MOE de l'UE et supervise leur fonctionnement général.

09

Les MOE de l'UE sont généralement dirigées par un membre du Parlement européen, qui est nommé par le/la HR/VP et agit en tant que chef observateur. Le SEAE apporte un soutien pour traiter les questions politiques et électorales, tandis que le service des instruments de politique étrangère (FPI – Service for Foreign Policy Instruments) est responsable des aspects opérationnels, financiers et liés à la sécurité.

10

Le manuel⁵ dispose que «les observateurs électoraux de l'UE ont l'obligation d'être strictement impartiaux et de ne faire preuve d'aucun parti pris en faveur d'un camp lors d'un processus électoral». Il dispose également que les MOE de l'UE «sont politiquement indépendantes des projets d'assistance technique financés par l'UE dans le pays hôte»⁶. L'indépendance des observateurs électoraux est également consacrée par la Déclaration de principes des Nations unies⁷.

11

Les MOE de l'UE sont atypiques, en ce sens qu'elles sont indépendantes par rapport à l'Union européenne. Les missions d'observation exécutées par d'autres entités, comme celles du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (ci-après le «BIDDH») de l'OSCE, du Commonwealth, du centre Carter et de l'Union africaine, formulent des commentaires sur le processus électoral au nom de leur organisation principale. Par contre, les MOE de l'UE ne se prononcent pas au nom de celle-ci. Le manuel dispose qu'une MOE de l'UE est «indépendante [politiquement] dans ses constatations et ses conclusions […]. Bien qu'il y ait une étroite collaboration avec les institutions de l'UE, une MOE [de l']UE fonctionne avec un mandat séparé et distinct de celui [du SEAE,] de la Commission européenne et de la Délégation de l'UE présente dans le pays»⁸.

Cadre juridique et administratif pour les missions d'observation électorale de l'Union européenne

12

L'observation d'élections par l'UE repose sur les principes que sont la démocratie, l'état de droit, les droits de l'homme, l'égalité entre les femmes et les hommes et les libertés fondamentales, tels qu'ils sont définis dans les traités⁹. Elle s'appuie également sur l'accord de Cotonou¹⁰.

13

Les MOE de l'UE sont plus précisément régies par le règlement instituant un instrument financier pour la démocratie et les droits de l'homme dans le monde (ci-après le «règlement sur l'IEDDH»)¹¹, qui définit leur objectif de la façon suivante: «Ces missions sont les mieux à même de fournir une évaluation éclairée des processus électoraux ainsi que des recommandations en vue d'améliorer encore ces processus dans le cadre de la coopération et du dialogue politique que l'Union mène avec les pays tiers».

14

À la suite de l'adoption du règlement sur l'IEDDH en 2014, la décision de la Commission sur les modalités de mise en œuvre des missions d'observation électorale de l'UE¹² et son annexe ont fourni davantage de précisions, essentiellement sur les fonctions et la rémunération des agents chargés des MOE.

15

Alors que bon nombre d'aspects des MOE de l'UE ont entre-temps changé, par exemple la structure institutionnelle à la suite du traité de Lisbonne, la communication de la Commission de l'an 2000¹³ reste le principal document d'orientation sur les objectifs de ces missions et la méthodologie appliquée au cours de celles-ci. Cette communication établit le cadre politique global pour les MOE de l'UE.

16

Le manuel représente le cadre méthodologique le plus approfondi pour les MOE de l'UE. Après son adoption, il a été publié pour la première fois en 2002, puis révisé à deux reprises, en 2008 et en 2016.

17

Depuis son adoption, la communication de la Commission a été complétée par d'autres documents officiels qui fixent des objectifs en matière d'observation électorale. Il s'agit essentiellement des conclusions du Conseil de 2009 sur le soutien à la démocratie dans le cadre des relations extérieures de l'UE, ainsi que du cadre stratégique et du plan d'action de l'Union de 2012 en faveur des droits de l'homme et de la démocratie (actualisés pour la période 2015-2019). Ces documents mettaient davantage l'accent sur le suivi des MOE de l'UE et sur la coopération de ses États membres à cet égard.

Financement des missions d'observation électorale de l'Union européenne

18

Les MOE de l'UE sont mises en œuvre par le service des instruments de politique étrangère, en gestion directe. Le coût d'une MOE varie considérablement selon les circonstances particulières de chaque mission. Sur la base des derniers chiffres disponibles, il semblerait toutefois que le coût moyen s'élève à 3,5 millions d'euros. La dotation budgétaire allouée à l'observation électorale de 2015 à 2017 représentait en moyenne quelque 44 millions d'euros par an. Elle permet à l'UE de réaliser environ 10 à 12 MOE, huit MEE et quatre MSE au cours d'une année. Les MEE et les missions exploratoires sont réalisées sur la base d'un contrat-cadre et leur coût unitaire est fixé à un maximum de 300 000 euros. Le coût d'une MSE ne dépasse habituellement pas 100 000 euros¹⁴.

Relation avec l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

19

Tous les États membres de l'UE sont également des États participants de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Le BIDDH effectue des observations électorales au sein des États participants de l'OSCE. L'UE et le BIDDH utilisent des méthodologies similaires. Pour ces raisons, l'UE n'observe généralement pas les élections dans la zone OSCE. Ce gentleman's agreement entre l'UE et l'OSCE, qui date du début des années 2000, n'est fondé sur aucun accord écrit.

Structure d'une mission d'observation électorale de l'Union européenne et cycle d'observation électorale

20

Un processus électoral ne se limite pas au jour du scrutin, mais comporte plusieurs étapes. Il se peut que la période électorale soit censée commencer lors du lancement de la campagne électorale, dont le calendrier peut varier d'un pays à l'autre. La période électorale prend fin avec la clôture de la procédure de contentieux après les élections. Les MOE de l'UE couvrent toutes les phases du cycle électoral: la phase préélectorale, le jour du scrutin proprement dit et la phase postélectorale. Outre l'observation des élections, la Commission européenne fournit également une assistance électorale, à savoir une assistance technique et matérielle générale au processus électoral.

21

Dès qu'une invitation est acceptée, le pays hôte signe avec l'Union européenne un protocole d'accord définissant les éléments de base concernant la mission. Ce dernier couvre les aspects relatifs à la sécurité et à la logistique d'une MOE de l'UE, mais pas la mission de suivi ni les recommandations en vue d'une future réforme électorale.

22

Les observateurs de l'UE peuvent être des observateurs à court ou à long terme. Les observateurs à long terme sont basés dans plusieurs régions du pays hôte et sont sur place depuis le lancement de la campagne électorale jusqu'à l'annonce des résultats définitifs et la clôture de la procédure de contentieux¹⁵. Les observateurs à court terme couvrent une vaste zone géographique pendant quelques jours avant et après le jour du scrutin. Une équipe cadre, généralement composée de huit à dix experts, est en outre basée dans la capitale¹⁶.

23

L'équipe cadre se compose d'experts spécialistes de différents aspects de l'environnement électoral, par exemple un analyste juridique, un analyste des médias et un attaché de presse (voir figure 1). Sous la direction du chef observateur adjoint, l'équipe cadre contribue à l'établissement de tous les rapports de mission, y compris au rapport final de la MOE de l'UE.

24

Un prestataire de services engagé par la Commission fournit aux MOE de l'UE un soutien logistique et administratif, ainsi qu'en matière de sécurité¹⁷.

25

Peu après le jour du scrutin (généralement dans les 48 heures), la MOE de l'UE, sous la conduite du chef observateur, fait publiquement une déclaration préliminaire lors d'une conférence de presse. Un rapport final détaillé est rendu public dans les deux mois qui suivent l'aboutissement du processus électoral. Il comporte des recommandations à l'intention des autorités du pays hôte sur la manière d'améliorer le cadre des élections à venir¹⁸ (voir figure 2).

Recommandations résultant de l'observation électorale et suivi

26

Selon la déclaration de principes des Nations unies, «l'observation internationale d'élections doit, dans la mesure du possible, déboucher sur des recommandations visant l'amélioration de l'intégrité et de l'efficacité des processus électoraux et autres procédures connexes sans que cela ne perturbe ou n'entrave ces processus»¹⁹.

27

Dans leurs rapports finals, les MOE de l'UE traitent des 14 domaines d'évaluation suivants²⁰: i) contexte politique; ii) cadre juridique (y compris le système électoral); iii) administration électorale; iv) inscription des électeurs; v) enregistrement des partis et des candidats; vi) campagne électorale; vii) violence électorale; viii) médias; ix) contenu électoral sur le web; x) contentieux; xi) droits de l'homme (y compris la participation des femmes, des minorités et des personnes handicapées); xii) rôle de la société civile; xiii) jour du scrutin; xiv) résultats et environnement postélectoral. D'après une estimation figurant dans une étude réalisée par le Parlement européen en 2012, environ 90 % des recommandations des MOE de l'UE proposent des modifications du cadre juridique du pays hôte ou une réforme électorale²¹.

28

Les pays qui font l'objet d'une MOE de l'UE ne s'engagent pas formellement à mettre en œuvre les recommandations sur les élections et peuvent s'en tenir à leurs obligations en tant que signataires de conventions internationales telles que la Déclaration universelle des droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. C'est pourquoi les MOE de l'UE opèrent dans un contexte qui est différent, par exemple, de celui de l'OSCE, dont les États participants ont signé un document en vertu duquel ils sont formellement tenus de mettre en œuvre les recommandations²².

29

Il existe différentes façons de soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par une MOE de l'UE. Les principaux outils dont disposent le SEAE et la Commission sont:

• le dialogue politique avec le pays hôte,
• les missions de suivi électoral,
• l'assistance électorale apportée par l'UE.

Étendue et approche de l'audit

30

L'audit a porté sur les MOE de l'UE, et plus particulièrement sur le suivi de leurs recommandations. La principale question d'audit était la suivante: «Le SEAE et la Commission déploient-ils des efforts raisonnables pour soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par les missions d'observation électorale de l'UE?»

31

Un suivi efficace n'est pas seulement indispensable pour promouvoir la réforme électorale dans les pays hôtes; il joue aussi un rôle crucial pour ce qui est de maximiser l'impact de l'investissement déjà consenti dans le cadre des missions d'observation. Comme nous l'avons expliqué au point 18, la dotation consacrée aux MOE de l'UE s'élève en moyenne à 44 millions d'euros par an, ce qui représente un quart du montant total des fonds disponibles au titre de l'IEDDH. Le manuel souligne l'importance du suivi en indiquant que «le suivi des recommandations des MOE [de l']UE est une priorité pour les institutions de l'UE»²³. De plus, l'OSCE²⁴ estime que «l'observation des élections ne sera bénéfique que dans la mesure où [ces] recommandations sont dûment prises en considération et traitées de façon efficace. À défaut, les lacunes et vulnérabilités en matière électorale risquent vraiment de persister et, selon toute probabilité, d'augmenter.»

32

La Cour n'a plus réalisé d'audit de la performance dans le domaine de l'assistance électorale depuis 1996²⁵. En outre, la publication du présent rapport spécial est programmée de façon à alimenter les discussions dans la perspective de l'examen à mi-parcours du règlement sur l'IEDDH, que la Commission doit réaliser pour le 31 mars 2018.

33

L'audit, réalisé entre janvier et mai 2017, a couvert quatre pays hôtes, qui ont servi d'exemples pour montrer dans quelle mesure le suivi des MOE de l'UE était efficace: le Ghana, la Jordanie, le Nigeria et le Sri Lanka, avec une attention particulière portée aux élections observées après 2010. Des visites sur place ont été effectuées au Ghana et en Jordanie. Nous avons utilisé essentiellement deux critères pour sélectionner les pays en vue de l'audit. Il devait d'abord s'agir de pays ayant déjà accueilli au moins deux MOE de l'UE, dont la plus récente en 2015 ou en 2016. Ensuite, nous souhaitions obtenir une certaine répartition géographique.

34

Deux MOE de l'UE avaient été effectuées en Jordanie et au Nigeria ces dernières années. Au Ghana, les élections précédentes en 2012 n'avaient donné lieu qu'à une MEE, qui avait néanmoins abouti à la formulation de recommandations de réforme électorale. Habituellement, les recommandations émises par les MEE ne sont pas rendues publiques. Dans le cas du Ghana, les recommandations ont toutefois été communiquées à la commission électorale ainsi qu'aux États membres et institutions de l'UE et ont pu servir de base pour l'assistance électorale apportée par l'Union. Le Sri Lanka a été expressément sélectionné, parce qu'une MSE, que nous prévoyions d'accompagner, y était programmée pour le printemps 2017. Le SEAE a décidé de reporter cette MSE en raison de la situation dans le pays, mais le Sri Lanka a néanmoins été couvert par l'audit au moyen d'un contrôle documentaire.

35

Étant donné que près de la moitié des MOE de l'UE ont lieu en Afrique²⁶, nous avons choisi de sélectionner deux pays africains, auxquels se sont ajoutés un pays asiatique et un pays du voisinage européen. L'annexe I présente une carte des MOE de l'UE.

36

Premièrement, nous avons évalué la formulation des recommandations, y compris la mesure dans laquelle les parties prenantes du pays hôte avaient été consultées pour assurer l'adhésion des acteurs locaux. Nous avons aussi vérifié si les missions exploratoires avaient tenu compte des recommandations précédentes pour préparer la MOE suivante de l'UE.

37

Nous avons ensuite examiné la manière dont le SEAE et la Commission avaient utilisé les principaux outils à leur disposition pour soutenir la mise en œuvre des recommandations des MOE de l'UE. L'audit n'a porté que sur les outils de suivi décrits au point 29. Nous sommes bien conscients qu'il existe d'autres outils destinés à encourager la mise en œuvre des recommandations, comme le régime spécial d'encouragement relevant du système des préférences généralisées, GSP+²⁷, les actions dans des instances internationales, le dialogue politique entretenu par le Parlement européen et l'appui budgétaire. Ces outils n'entrent toutefois pas dans le périmètre de notre audit.

38

Pour terminer, nous avons évalué la surveillance, exercée par le SEAE et par la Commission, concernant la mise en œuvre des recommandations, le partage des bonnes pratiques et les enseignements tirés.

39

La responsabilité de la mise en œuvre des recommandations incombe en dernier ressort à l'exécutif du pays hôte. Bien que les rapports finals des MOE de l'UE visent, entre autres, à assurer la mise en œuvre des recommandations qui y figurent, il importe de noter que l'audit n'avait pas pour objectif d'évaluer l'état d'avancement de la réforme électorale dans les pays hôtes. De plus, le lien de causalité entre les efforts déployés par l'UE pour soutenir la mise en œuvre et les résultats réels n'est pas suffisamment étroit pour nous permettre d'aboutir à des conclusions à cet égard.

Observations

PARTIE I – Les recommandations ont été améliorées ces dernières années, mais il faut renforcer les enquêtes de terrain

40

Pour la présente section, nous avons examiné l'élaboration des recommandations des MOE de l'UE sous deux angles: leur présentation dans les rapports finals et les consultations des parties prenantes du pays hôte par l'équipe cadre. Une présentation type rendrait les informations plus facilement comparables dans le temps. La consultation concernant les projets de recommandations est essentielle pour en assurer l'exactitude et pour favoriser l'adhésion des acteurs locaux afin d'augmenter en définitive la probabilité que les pays hôtes les mettent en œuvre.

Les recommandations sont davantage comparables et leur présentation est plus uniforme, mais les directives ne sont pas toujours suivies

41

Pour la présente section, nous avons examiné les rapports finals relatifs aux élections suivantes:

• Ghana: 2016;
• Jordanie: 2013 et 2016;
• Nigeria: 2011 et 2015;
• Sri Lanka: 2015.

L'annexe II présente une évaluation des recommandations.

42

Dans le cadre du projet «Observation des élections et soutien à la démocratie», financé par l'Union, le SEAE fournit aux équipes cadres des MOE de l'UE, qui sont indépendantes, un appui méthodologique pour la rédaction des rapports finals de ces missions. Le SEAE est également chargé de réaliser le contrôle qualité de ces rapports finals en évaluant la forme des projets de rapport et la clarté des recommandations proposées²⁸. Le SEAE et les délégations de l'UE examinent si les recommandations sont constructives dans le contexte spécifique du pays et peuvent donner des conseils sur la hiérarchisation des recommandations.

43

En 2012, le SEAE (dans le cadre du projet «Observation des élections et soutien à la démocratie») a établi des directives rédactionnelles comportant un modèle de recommandation. Ces directives ont été revues en juillet 2016. Dans tous les rapports que nous avons évalués, qui ont été publiés après 2010, la présentation des recommandations était fondée sur le modèle.

44

Globalement, nous avons constaté que les rapports rédigés par les MOE de l'UE après la publication des directives contenaient des recommandations moins nombreuses et mieux présentées.

45

Formuler trop de recommandations pourrait s'avérer contreproductif pour de nombreuses raisons. Les autorités des pays hôtes pourraient être submergées et les travaux des délégations de l'UE pour soutenir la mise en œuvre seraient peut-être plus compliqués. L'attention portée aux recommandations les plus importantes risque d'être insuffisante lors des discussions de suivi. Les directives suggèrent un nombre maximal de 30 recommandations. Les rapports établis après la publication des directives comportaient de 20 à 33 recommandations, ce qui représente une amélioration par rapport aux années précédentes. À titre d'exemple, le rapport sur le Nigeria de 2011 contenait pas moins de 50 recommandations.

46

Le manuel donne un aperçu global des MOE de l'UE en couvrant tous les principaux aspects traités par les observateurs sur place. Le manuel stipule que, pour être accessible à toutes les parties prenantes, «le rapport final doit éviter d'utiliser un vocabulaire hautement technique ou du jargon»²⁹. Bien qu'il soit parfois indispensable d'utiliser un langage technique pour éviter les malentendus, nous avons constaté un recours excessif à des phrases et mots longs, à la voix passive et à un vocabulaire hautement technique, ainsi qu'à des acronymes. La plupart des parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus dans les pays hôtes ont cependant déclaré qu'elles comprenaient les recommandations, ce qui signifie qu'elles sont compréhensibles pour le lecteur expert, mais pas nécessairement pour le grand public. En fait, la réforme électorale peut couvrir de nombreux domaines différents et faire intervenir des parties prenantes de divers secteurs. Des recommandations qui peuvent être comprises par le plus grand nombre pourraient donc favoriser la participation d'un large éventail d'acteurs aux efforts déployés pour améliorer le système électoral.

47

Les parties prenantes consultées ont considéré que, globalement, les recommandations étaient constructives et suffisamment détaillées, sans être trop normatives, ce qui est également exigé par les directives sur la rédaction.

48

Le modèle fourni par les directives pour la présentation des recommandations n'est pas toujours suivi. À titre d'exemple, l'entité destinataire de la recommandation n'est pas toujours explicitement ou suffisamment clairement indiquée. C'est notamment le cas pour 22 recommandations du rapport de 2016 sur la Jordanie, qui sont adressées au «pouvoir législatif» en général, ce qui crée une certaine ambiguïté quant à savoir quelle institution est censée présenter une proposition législative. Une analyse des recommandations de 2016 dans le cadre d'un projet d'assistance électorale financé par l'Union et mis en œuvre par le PNUD montre que la plupart d'entre elles auraient en fait dû être adressées à l'exécutif.

49

Le rapport de la MOE de l'UE au Ghana sur les élections de 2016 comportait huit recommandations adressées à plusieurs destinataires³⁰, à savoir «à la commission électorale et au Parlement», «au comité d'une instance judiciaire et au Parlement» ou «au ministre des communications et au Parlement». Bien que la modification de la législation relève de la responsabilité conjointe des destinataires en cause, l'institution chargée au premier chef de la mise en œuvre des recommandations n'est pas clairement indiquée. La MOE de l'UE pourrait faciliter cette mise en œuvre en désignant cette institution, en consultation avec les autorités du pays hôte.

50

Comme le préconise le manuel, les recommandations s'appuyaient en général sur des exemples concrets présentés dans la partie principale du rapport afin d'illustrer les problèmes à l'origine des recommandations³¹. Le rapport ne comportait toutefois aucune référence croisée entre sa partie principale et les recommandations, alors même que le modèle l'exige. Il a donc été difficile de repérer les sections correspondantes dans la partie principale du rapport.

51

Malgré des améliorations au cours des dernières années, il manquait aussi parfois une référence aux obligations découlant de conventions internationales. Les directives ne rendent cette référence impérative que si des obligations de ce type sont en rapport avec les recommandations; cependant, nous avons relevé des cas où cette référence faisait défaut dans des recommandations pourtant clairement ancrées dans le droit international³².

52

Dans le rapport de 2016 sur la Jordanie, aucune recommandation n'indique quelle loi nationale s'en trouve affectée, alors que les directives invitent les MOE de l'UE à évaluer cet aspect³³.

53

Tous les rapports comportent un certain nombre de recommandations prioritaires. Bien que la hiérarchisation des priorités ne soit pas chose aisée, il convient de noter que le raisonnement qui sous-tend le choix des recommandations prioritaires n'était pas documenté. En outre, les directives rédactionnelles n'exigent pas ce type de documentation. Le rapport de 2016 sur la Jordanie est le seul dans lequel les raisons du classement des recommandations par ordre de priorité sont dans une certaine mesure expliquées et où ces dernières sont réparties en trois catégories: prioritaires, à court terme et à long terme.

54

Dans les derniers rapports des MOE de l'UE sur les pays couverts par l'audit, la proportion de recommandations prioritaires représentait entre 23 % et 45 % du nombre total de recommandations.

55

Seuls deux des six³⁴ rapports finals des MOE de l'UE, à savoir ceux de 2016 sur la Jordanie et de 2011 sur le Nigeria, comportaient une ventilation entre recommandations à court et à long terme. Les autres rapports ne faisaient mention d'aucun calendrier de mise en œuvre des recommandations. Bien que les directives ne l'exigent pas, un tel échéancier pourrait faciliter la hiérarchisation des mesures par le pays hôte et, par suite, accélérer la mise en œuvre des recommandations.

Les agents chargés des missions d'observation électorale de l'Union européenne se sont réunis de nombreuses fois avec les parties prenantes avant le jour du scrutin, mais ne les ont pas consultées au sujet des recommandations

56

En ce qui concerne la consultation des parties prenantes, nous avons centré notre examen sur les dernières MOE de l'UE réalisées dans les pays couverts par l'audit, de manière à ce que les informations obtenues soient le plus correctes et le plus exhaustives possible.

57

Des éléments probants recueillis par nos auditeurs attestent qu'en ce qui concerne les recommandations, les MOE de l'UE en cause avaient consulté, tout au long du processus de rédaction de leur rapport final, le siège du SEAE à Bruxelles et, dans la plupart des cas, les délégations de l'UE dans les quatre pays concernés. Ces consultations sont documentées dans des courriels et des commentaires mineurs figurant dans des documents.

Consultation avant le jour du scrutin

58

Des réunions ont été organisées pour discuter des questions électorales avec un large éventail de parties prenantes dans les pays hôtes avant le jour du scrutin. Ces réunions sont mentionnées dans des rapports intermédiaires et internes. Toutefois, aucun de ceux-ci ne fournit de détails sur les résultats de ces consultations des parties prenantes, bien que les directives rédactionnelles exigent que les opinions divergentes soient documentées. Lors des entretiens, plusieurs experts des équipes cadres ont expliqué que les informations avaient été consignées dans des notes restées en leur possession et non archivées au niveau central.

Consultations pendant la rédaction du rapport final des missions d'observation électorale de l'Union européenne

59

Les directives disposent explicitement que «la discussion avec les parties prenantes au sujet des recommandations de la MOE de l'UE constitue [une] occasion de corriger toute mauvaise compréhension par la mission et facilite le recensement des priorités. Il importe d'interroger divers interlocuteurs au sujet de chaque recommandation»³⁵. Le SEAE a également expliqué que, pendant la rédaction du rapport, les MOE de l'UE devraient consulter les parties prenantes locales au sujet des recommandations et en discuter parallèlement avec le siège à Bruxelles.

60

Il se peut que de nombreuses questions aient fait l'objet de discussions avec les parties prenantes locales et que les experts de l'équipe cadre aient déjà examiné les recommandations depuis le début. Cependant, nous n'avons pu trouver des éléments probants attestant que les parties prenantes locales avaient été consultées au sujet des recommandations dans aucun des pays couverts par l'audit. Cela a été confirmé au cours de nos réunions avec les parties prenantes locales, qui ont toutes effectivement dit qu'elles ne l'avaient pas été. Lors des entretiens, plusieurs experts des équipes cadres ont déclaré que la consultation des parties prenantes au sujet des recommandations leur semblait en contradiction avec le principe d'indépendance. Nous estimons qu'il n'en est rien. Après tout, la consultation des parties prenantes est une pratique conforme non seulement aux directives du SEAE, mais aussi à la déclaration de principes des Nations unies, qui dispose que les missions d'observation électorale internationales «peuvent tenir des réunions privées avec toute partie intéressée par l'organisation d'élections honnêtes et démocratiques dans un pays donné, pour discuter de leurs constatations ainsi que de leurs conclusions et recommandations»³⁶.

61

Dans aucun des quatre pays il ne nous a été possible de collecter des éléments probants attestant que des discussions sur les questions les plus techniques avaient eu lieu. Dès lors, des experts en la matière ont remis en cause certaines recommandations après la publication des rapports finals. Les aspects techniques de ces dernières auraient pu être clarifiés dès le début si l'équipe cadre en avait discuté avec les parties prenantes. Il importe de procéder à une telle consultation pendant l'élaboration des recommandations, car si des différences dans la compréhension de celles-ci apparaissent après la publication du rapport final, elles risquent d'être préjudiciables aux recommandations émises par la MOE et d'en compromettre la mise en œuvre.

62

Le SEAE a expliqué qu'avant de quitter le pays hôte, le chef observateur effectuait auprès des principales parties prenantes des visites de courtoisie au cours desquelles des questions liées aux recommandations étaient examinées. Cependant, nous n'avons trouvé aucun élément probant documentant ces réunions et n'avons donc pas été en mesure d'en confirmer la teneur.

Consultations après la publication du rapport final des missions d'observation électorale de l'Union européenne

63

À la suite de la dernière MOE de l'UE dans les quatre pays en cause, des tables rondes y ont été organisées avec de nombreuses parties prenantes locales invitées à discuter du rapport final et de ses recommandations après la publication; cela a eu lieu au cours de la visite de retour effectuée par le chef observateur. La plupart de ces réunions étaient ouvertes à tous, même si un parti politique en Jordanie et une organisation de la société civile au Ghana ont déclaré ne pas avoir reçu d'invitation.

64

Lors de la visite de retour, le chef observateur séjourne habituellement pendant quelques jours dans le pays hôte. Le rapport final est communiqué aux parties prenantes après une présentation officielle aux autorités du pays et une conférence de presse. Étant donné que le séjour des chefs observateurs dans les quatre pays concernés était de courte durée, les tables rondes des parties prenantes ont été programmées trop rapidement (un ou deux jours, voire immédiatement) après la conférence de presse pour permettre aux participants de prendre connaissance du contenu du rapport final et des recommandations qui y figuraient, ce qui a limité les possibilités d'en débattre utilement. Lorsqu'un chef observateur ne peut prolonger son séjour dans le pays hôte, il pourrait choisir de déléguer au chef observateur adjoint la responsabilité de présider la table ronde.

65

La visite de retour fait l'objet d'un rapport mettant parfois en évidence un certain nombre d'enseignements tirés. Pour tous les pays couverts par l'audit, les rapports indiquaient que les parties prenantes avaient cité le problème du manque de temps entre la publication du rapport final et la tenue des tables rondes. Bien que cette question ait déjà été soulevée dans le rapport sur la visite de retour au Sri Lanka en 2015, le problème n'était pas résolu pour les visites de retour en Jordanie en 2016 et au Ghana en 2017. Dans ces deux pays, plusieurs parties prenantes ont insisté sur ce point lors de réunions avec l'équipe d'audit.

66

Les directives établissant le canevas de la visite de retour sont sommaires. Les délégations de l'UE ont estimé que les directives n'étaient pas claires en ce qui concerne la responsabilité de l'organisation des visites de retour. Certaines délégations se sont occupées de toutes les modalités pratiques, tandis que d'autres ont fait appel au prestataire de services engagé par la MOE de l'UE, qui était encore en activité au moment de la visite de retour. Au Ghana, la table ronde des parties prenantes a été organisée par le groupe de travail spécial pour les élections, coprésidé par l'UE et par le PNUD. Le calendrier des visites de retour variait également d'un pays à l'autre, en fonction de la disponibilité du membre du Parlement européen exerçant la fonction de chef observateur. Les visites de retour au Ghana, en Jordanie et au Sri Lanka ont eu lieu environ deux mois après le jour du scrutin, tandis que la visite au Nigeria s'est déroulée six mois après.

PARTIE II – Le dialogue politique et l'assistance électorale ont été utilisés comme des outils destinés à soutenir la mise en œuvre des recommandations, mais les missions de suivi électoral n'ont pas été déployées aussi souvent que possible

67

La présente section est consacrée à notre évaluation des principaux outils que le SEAE et la Commission ont employés pour soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE, à savoir le dialogue politique avec les autorités des pays hôtes, les missions de suivi électoral et l'assistance électorale. Afin de maximiser l'impact de l'observation électorale, il est essentiel de traiter les questions évoquées dans les recommandations des MOE de l'UE dans le cadre du dialogue politique avec les pays hôtes et d'assurer la complémentarité entre celles-ci et l'assistance électorale.

68

De nombreuses raisons peuvent expliquer pourquoi une recommandation n'est pas mise en œuvre. Il se peut, par exemple, que les pays hôtes ne souhaitent ou ne puissent pas assurer un suivi des recommandations en matière électorale, en raison:

1. de l'absence de volonté politique ou de soutien au sein du Parlement;
2. d'un manque d'expertise professionnelle, de ressources financières ou de temps pour opérer des réformes;
3. du déclenchement d'une guerre, de l'instabilité de la situation dans le pays ou de troubles civils;
4. d'inquiétudes exprimées par des interlocuteurs nationaux indiquant que les recommandations sont peu convaincantes, insuffisamment ciblées ou inappropriées dans le contexte national³⁷.

69

Bien que la mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE dépende en dernier ressort de la volonté politique des pays hôtes et de leur capacité à les mettre en œuvre, le SEAE et la Commission disposent d'un certain nombre d'outils pour apporter leur soutien à ces pays. Il s'agit notamment du dialogue politique avec les autorités nationales, dont se chargent avant tout les délégations de l'UE et les MSE et qui s'accompagne de discussions auxquelles le SEAE et la Commission participent.

70

En outre, différents types de financement de l'UE sont disponibles pour soutenir la mise en œuvre, par exemple dans le cadre des programmes d'assistance électorale gérés par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DG DEVCO) et par la direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement (DG NEAR). Nous avons analysé le lien entre les recommandations formulées par les MOE de l'UE et la programmation de l'assistance électorale financée par l'Union. Dans ce contexte, nous avons aussi examiné les efforts déployés par les délégations de l'UE pour coordonner l'assistance électorale avec les États membres.

Le dialogue politique a eu lieu, mais certains organismes des pays hôtes souhaiteraient davantage de discussions

71

Le mandat d'une MOE de l'UE est séparé et distinct de celui des institutions de l'Union européenne. Ce n'est qu'après la présentation du rapport final dans le pays hôte qu'«il revient à la délégation de l'UE et aux États membres de planifier et mener des activités pour soutenir le suivi des recommandations de la MOE» de l'UE³⁸.

72

Le soutien apporté par la délégation de l'Union à la mise en œuvre des recommandations d'une MOE de l'UE ne commence qu'après la clôture de celle-ci et la remise du rapport final aux autorités nationales. À partir de ce moment, le dialogue politique de l'UE avec le pays hôte joue un rôle important dans l'appui à la mise en œuvre des recommandations.

73

Le règlement sur l'IEDDH dispose que les MOE de l'UE sont «les mieux à même de fournir une évaluation éclairée des processus électoraux ainsi que des recommandations en vue d'améliorer encore ces processus dans le cadre de la coopération et du dialogue politique que l'Union mène avec les pays tiers»³⁹.

74

Le dialogue politique joue un rôle fondamental lorsqu'il s'agit d'encourager l'appropriation et le suivi au niveau national des recommandations formulées par les MOE de l'UE, étant donné que les pays hôtes ne prennent officiellement aucun engagement à cet égard.

75

Dans une évaluation récente des MOE de l'UE, il était proposé d'«inclure une référence à la publication et à l'importance des recommandations» dans le protocole d'accord conclu avant chaque mission⁴⁰. Nous estimons que cette référence aux recommandations dans le protocole d'accord pourrait utilement servir de point de départ aux délégations de l'Union pour les discussions avec les autorités du pays d'accueil après les élections.

76

Le dialogue politique avec le pays hôte est prévu dans l'accord de Cotonou⁴¹ pour le Ghana et le Nigeria, dans l'accord d'association avec la Jordanie⁴² et dans l'accord de coopération avec le Sri Lanka⁴³. L'article 8 de l'accord de Cotonou dispose que ce dialogue a pour objectif «d'échanger des informations, d'encourager la compréhension mutuelle ainsi que de faciliter la définition de priorités […] commun[e]s».

77

Les recommandations formulées par les MOE de l'UE, ou les questions dont elles traitent, ont été abordées lors des réunions annuelles du dialogue politique de haut niveau dans les quatre pays hôtes couverts par l'audit. Elles ont également fait l'objet de discussions au sein des groupes de travail sur les droits de l'homme.

78

La mission d'experts électoraux au Ghana a par exemple recommandé, en 2012, qu'une législation sur le droit à l'information soit élaborée afin d'améliorer la transparence et l'obligation de rendre compte en matière d'affaires publiques, y compris dans le secteur électoral. Les progrès réalisés à cet égard ont été salués lors du dialogue politique au titre de l'article 8 organisé en juin 2016.

79

En Jordanie, ces questions font l'objet de discussions au sein de la sous-commission des droits de l'homme, composée de représentants des autorités jordaniennes, du SEAE et des ambassadeurs de l'UE auprès de ce pays. Lors de la dernière réunion de cette sous-commission en octobre 2016, la délégation de l'UE et le responsable géographique du SEAE ont soulevé plusieurs questions clés mentionnées dans la déclaration préliminaire, puis devenues des recommandations formulées par la MOE de l'UE dans le rapport final. Ces dernières portaient, entre autres, sur les restrictions concernant le droit d'éligibilité des jeunes candidats, sur les possibilités de renforcer la parité des voix, ainsi que sur les limitations imposées aux observateurs nationaux en matière d'accès à la compilation des résultats⁴⁴.

80

De même, lors du dialogue sur les droits de l'homme entre l'Union européenne et le Nigeria en novembre 2016, la délégation de l'UE et le ministre nigérian des affaires étrangères ont procédé à un échange d'idées sur la manière de soutenir la réforme électorale, entre autres par le renforcement des canaux de l'engagement citoyen, à savoir une question abordée par une recommandation formulée par la MOE de l'UE⁴⁵.

81

Au Sri Lanka, le groupe de travail sur la gouvernance, l'état de droit et les droits de l'homme s'est réuni pour la première fois en janvier 2016. Parmi les 14 points à l'ordre du jour de cette réunion, les autorités sri-lankaises et l'Union européenne ont discuté de la réforme électorale et des suites à donner aux recommandations formulées par la MOE de l'UE. Le groupe de travail a convenu de prendre deux mesures: la mise en place de la réforme électorale dans le cadre de la nouvelle constitution, ainsi que d'un quota minimal de 25 % de femmes parlementaires.

82

Les délégations de l'UE ont également organisé d'autres réunions de travail avec leurs principaux interlocuteurs, comme les ministères et la commission électorale, dans chacun des pays couverts par l'audit, afin d'examiner des questions en rapport avec les recommandations des MOE de l'UE. Toutefois, elles n'ont pas documenté le résultat de ces réunions de travail.

83

Alors que le dialogue politique concernait en grande partie d'autres priorités, nous avons constaté que les organismes des pays hôtes souhaitaient discuter davantage des recommandations formulées par les MOE de l'UE. Au Ghana et en Jordanie, ce souhait a été exprimé par des organisations de la société civile et par les commissions parlementaires responsables des questions juridiques. Ces commissions ont proposé d'organiser des ateliers pour discuter de l'éventuelle mise en œuvre des recommandations des MOE de l'UE avec la délégation de l'Union, parce qu'elles ne possédaient pas encore une bonne connaissance du rapport final avant notre visite d'audit. Cela montre qu'il est possible de multiplier les activités relatives au dialogue politique pour soutenir la mise en œuvre des recommandations⁴⁶.

Les missions de suivi électoral n'ont pas été déployées aussi souvent que possible

84

Le manuel stipule que des MSE peuvent être déployées pour faire le point sur la manière dont les recommandations figurant dans le rapport final ont été traitées, pour apporter une contribution au dialogue politique en cours avec le pays concernant la démocratie et les droits de l'homme, ainsi que pour recenser les domaines susceptibles de faire l'objet de futures réformes et interventions. Si cela est possible et opportun, les missions de suivi peuvent être dirigées par l'ancien chef observateur de la dernière MOE de l'UE déployée dans le pays hôte concerné. Environ quatre MSE sont réalisées chaque année, ce qui signifie que les pays accueillant une MOE ne feront pas tous automatiquement l'objet d'une visite par une MSE. En étroite coopération avec la délégation de l'Union, le SEAE décide du déploiement et du calendrier des MSE.

85

Le Nigeria est le seul pays de l'échantillon qui a accueilli une MSE. Au moment de l'audit, une discussion était en cours concernant l'organisation d'une éventuelle MSE au Sri Lanka, mais le SEAE a décidé de la reporter du fait que le pays s'était engagé dans des réformes politiques de grande ampleur. Cette décision a été appuyée par la délégation de l'UE au Sri Lanka.

86

Au Nigeria, la délégation de l'UE a confirmé que la MSE organisée de mai à juin 2014 avait été jugée dans une large mesure utile et opportune. La MSE a tenu des réunions à forte visibilité, recensé des questions critiques à traiter immédiatement, et formulé des recommandations à soumettre aux autorités nigérianes, au Parlement national, aux médias et à la société civile⁴⁷.

87

La MSE a établi un graphique sur l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations de la MOE de l'UE précédente et a organisé une table ronde avec les parties prenantes afin d'examiner et d'approuver ces recommandations. Les constatations de la MSE ont également été utilisées par la mission d'experts électoraux (MEE) déployée ensuite au Nigeria du 19 novembre au 16 décembre 2014.

88

Dans les pays couverts par l'audit qui n'avaient pas accueilli de MSE avant les élections suivantes, la grande majorité des parties prenantes nationales interrogées considéraient qu'une MSE aurait donné un élan politique utile grâce aux réunions à forte visibilité. Comme expliqué au point 18, compte tenu des fonds déjà investis dans les MOE de l'UE, les MSE ne représentent pas un coût significatif, mais pourraient apporter des avantages en matière de suivi si elles étaient utilisées plus fréquemment.

L'assistance électorale a permis de soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par les missions d'observation électorale de l'Union européenne

89

L'UE est un acteur majeur dans le domaine de l'assistance électorale et soutient techniquement et matériellement les processus électoraux dans de nombreux pays partenaires. Contrairement aux MOE de l'UE, centrées sur les élections proprement dites, l'assistance électorale peut être fournie tout au long du cycle électoral et a généralement une portée plus large. L'assistance électorale peut prendre la forme d'un soutien professionnel en vue de définir un cadre juridique, de la fourniture de matériel et d'équipement de vote ou d'une aide pour procéder à l'inscription des partis politiques et des électeurs. Il peut aussi s'agir d'un soutien aux organisations de la société civile dans des domaines tels que l'éducation des électeurs ou la formation d'observateurs locaux, ainsi que d'un appui aux médias⁴⁸. Dans la plupart des cas, l'assistance électorale est financée par les fonds géographiques, à savoir le Fonds européen de développement, l'instrument de financement de la coopération au développement et l'instrument européen de voisinage.

90

D'après le manuel, ces dernières années ont vu une augmentation significative du financement et une extension du domaine de l'assistance électorale de l'UE⁴⁹. Néanmoins, la Commission n'a pas été en mesure de nous transmettre un récapitulatif financier de l'assistance électorale pour tous les pays qui en bénéficient⁵⁰. Cela résulte du fait que l'aide centrée sur d'autres domaines vise également, par certains aspects, à encourager la réforme électorale. De plus, les délégations de l'UE dans les pays couverts par l'audit n'ont pas toutes tenu un récapitulatif documenté des programmes d'assistance électorale de l'UE et des États membres.

91

Bien que les MOE de l'UE soient politiquement indépendantes des projets d'assistance technique financés par l'UE dans le pays hôte⁵¹, la Commission a établi que la complémentarité comptait parmi les facteurs essentiels. Elle a conclu que l'observation électorale et l'assistance électorale sont des «activités différentes, mais [qu']il convient de les considérer comme étant complémentaires et de les programmer comme telles»⁵².

92

Plus récemment, l'importance de la complémentarité a été rappelée dans le guide de la Commission sur l'assistance électorale⁵³ et dans le règlement sur l'IEDDH de 2014⁵⁴.

93

Étant donné que la majorité des recommandations formulées par les MOE de l'UE concernent la réforme juridique dans le pays hôte, leur mise en œuvre dépend bien plus de la volonté politique de l'exécutif de celui-ci que de l'octroi d'un financement de l'Union. Nous avons néanmoins relevé plusieurs domaines dans lesquels il était possible de relier le financement aux recommandations et où le lien avait aussi souvent été établi lors de la programmation et de l'élaboration de l'assistance électorale de l'UE (voir encadré 1).

94

En outre, la programmation de cette dernière suit, au cours de l'année, un calendrier qui ne coïncide pas nécessairement avec la publication du rapport final de la MOE de l'UE après une élection. Les recommandations d'une MOE de l'UE précédente peuvent toutefois être utilisées lors d'opérations de programmation ultérieures.

95

Il importe d'observer que nous n'avons relevé aucun cas où l'assistance électorale de l'Union était en contradiction directe avec les recommandations. Cela tient au fait que les informations recueillies au cours de la MOE de l'UE étaient dans une certaine mesure déjà connues des gestionnaires du programme à la suite de leurs travaux avec le pays hôte. Nous avons par exemple relevé au Sri Lanka un projet qui avait été signé trois mois avant la finalisation des recommandations de la MOE de l'UE. Le projet était pleinement conforme aux recommandations.

96

En ce qui concerne la coordination entre délégation et États membres de l'UE, notre analyse des cas d'assistance électorale passés et présents dans les pays couverts par l'audit montre qu'il n'y a pas de chevauchement direct entre l'assistance fournie par l'Union et celle financée par ses États membres. Cela tient au fait que les délégations ont organisé des réunions avec les États membres de l'UE présents dans le pays pour discuter de l'assistance électorale.

97

Le programme complet adopté par la Commission en 2016, appelé «Soutien renforcé à la gouvernance démocratique en Jordanie» et assorti d'une contribution de l'UE de 15 millions d'euros, constitue un bon exemple d'assistance coordonnée. Afin de renforcer les synergies, les États membres de l'UE présents à Amman ont été invités à manifester leur intérêt pour la mise en œuvre et le cofinancement du programme. L'agence de coopération espagnole AECID a décidé de cofinancer le programme en allouant une enveloppe supplémentaire de 2 millions d'euros et de mettre en œuvre le volet sur l'appui à la société civile.

PARTIE III – Il n'existe, au niveau central, aucune vue d'ensemble des recommandations et de l'état d'avancement de leur mise en œuvre

98

Ce volet de l'audit concerne notre analyse des efforts déployés par le SEAE pour surveiller les recommandations formulées par les MOE de l'UE de manière centralisée et pour suivre leur mise en œuvre dans les pays hôtes. La connaissance, au niveau central, des progrès accomplis aide à mieux cibler les futures activités de suivi. Dans ce contexte, nous avons également évalué le recensement des bonnes pratiques et les processus mis en place pour tirer les enseignements des expériences passées.

Il n'existe aucun registre centralisé des recommandations formulées par les missions d'observation électorale de l'Union européenne

99

En raison de la rotation du personnel, la préservation de la mémoire institutionnelle pose toujours un défi majeur en ce qui concerne les MOE de l'UE. À titre d'exemple, les agents des délégations restent assez rarement en poste dans le même pays le temps de deux élections consécutives. La division Démocratie et observation électorale du SEAE constitue une unité centrale importante en matière d'observation électorale au sein des institutions de l'Union européenne⁵⁶.

100

En outre, étant donné qu'un Membre du Parlement européen est nommé chef observateur à titre temporaire et que les experts de l'équipe cadre sont recrutés pour une MOE de l'UE à la fois, il est impératif de documenter les travaux effectués et d'en conserver une trace de façon centralisée afin de pouvoir y faire référence ultérieurement. Les activités des MOE de l'UE font l'objet de rapports intermédiaires, internes ou relatifs aux visites de retour, qui ne comportent toutefois pas suffisamment d'informations sur les consultations avec les parties prenantes.

101

En 2012, une étude commandée par le Parlement européen suggérait la création d'une base de données pour assurer un suivi centralisé de l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations⁵⁷. Il n'existe cependant encore aucun registre centralisé des recommandations formulées par les MOE de l'UE.

102

Le projet «Observation des élections et soutien à la démocratie» fait l'objet d'un site web comportant des archives très complètes. Ce dernier peut atténuer l'impact de la rotation du personnel, puisqu'il sert d'alternative à la mémoire institutionnelle interne. Les experts chargés du projet dispensent des formations aux équipes cadres et aux autres observateurs, pour établir une capacité et une méthodologie en matière d'observation électorale de l'UE.

103

Étant donné qu'il n'existe aucun registre centralisé des recommandations formulées par les MOE de l'UE, les experts des équipes cadres qui en établissent de nouvelles sur des sujets similaires ne peuvent accéder facilement à celles émises précédemment en effectuant une recherche par pays et/ou par thème. Il en va de même pour les collègues d'autres institutions de l'UE qui portent un intérêt particulier pour le pays en cause.

104

À titre d'exemple, l'Organisation des États Américains (ci-après «l'OEA») a créé une base de données de ce type pour y archiver les recommandations. Les utilisateurs de cette base de données peuvent effectuer des recherches par pays, par année et en fonction des huit domaines thématiques suivants: justice électorale, médias, financement de la politique, organisation électorale, genre, groupes sous-représentés, technologie électorale, ainsi que systèmes politiques et juridiques.

Les progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations ne sont pas systématiquement évalués

105

Nous avons également examiné si le SEAE a régulièrement évalué et documenté l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE.

106

Dès 2014, le service d'audit interne de la Commission a indiqué qu'il conviendrait d'assurer, au niveau central, un suivi très attentif des recommandations. Il a également suggéré que les délégations de l'Union fassent rapport au SEAE et au service des instruments de politique étrangère sur les suites données par les pays hôtes aux recommandations des MOE de l'UE⁵⁸.

107

Actuellement, le rapport de la mission exploratoire est le seul document devant systématiquement comporter une évaluation de l'état d'avancement de la mise en œuvre. Pour tous les rapports relatifs aux missions exploratoires, le SEAE fournit un modèle assorti d'une grille structurée pour apprécier l'état d'avancement de la mise en œuvre de chacune des recommandations formulées lors de MOE de l'UE précédentes dans ce pays. Comme cela est expliqué au point 5, il convient toutefois de rappeler que les rapports des missions exploratoires ne visent pas principalement à évaluer les recommandations précédentes. Les missions exploratoires servent à étayer la décision de déployer ou non une MOE de l'UE.

108

Dans trois des pays couverts par l'audit (Ghana 2016, Jordanie 2016 et Nigeria 2015), la grille dans le rapport de mission exploratoire n'avait pas été remplie. En revanche, les rapports comportaient un paragraphe avec une description générale de l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations. Dans le rapport sur le Sri Lanka, la grille avait été remplie, mais aucune analyse approfondie n'avait été réalisée. Dès lors, les informations n'étaient pas exhaustives dans l'ensemble des quatre pays et elles fournissaient une synthèse plutôt qu'une évaluation détaillée de l'état de la mise en œuvre. C'est pourquoi nous estimons, en conclusion, que les missions exploratoires ont constitué une occasion manquée d'évaluer l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations précédentes. Alors qu'aucune évaluation de cette nature ne figurait dans les rapports de missions exploratoires, nous en avons relevé des exemples dans d'autres documents. Ce fut entre autres le cas de la MSE de 2014 au Nigeria, qui a effectué ce type d'analyse.

109

En Jordanie, le projet d'assistance électorale financé par l'UE et mis en œuvre par le PNUD constitue peut-être un bon exemple de la façon dont une telle évaluation pourrait être réalisée. Quatre rapports ont été élaborés entre mars 2016 et janvier 2017 pour évaluer l'état de la mise en œuvre de chacune des recommandations formulées par la MOE de l'UE de 2013. Au moyen d'un système de feux de signalisation pour évaluer l'état de la mise en œuvre (voir figure 3), ce projet de suivi permet de fournir en temps utile à la délégation de l'UE à Amman et au SEAE à Bruxelles un aperçu détaillé de l'état d'avancement. Selon le PNUD, le projet s'appuie sur une méthode adaptable et pourrait donc être reproduit dans d'autres pays. Dans le cadre de ce projet, les recommandations de 2016 ont également été analysées en vue de faciliter leur mise en œuvre dans la perspective des élections locales d'août 2017.

110

Même si des initiatives existent en matière d'évaluation de l'état d'avancement de la mise en œuvre, aucun processus permanent n'a été mis en place pour qu'une telle analyse soit systématiquement réalisée après chaque MOE de l'UE. Le SEAE a expliqué que les délégations de l'UE ne disposent généralement pas d'un effectif suffisant et qu'elles ne possèdent parfois pas les connaissances approfondies nécessaires pour évaluer la réforme électorale dans le pays concerné.

111

L'état d'avancement de la mise en œuvre est parfois évalué dans le cadre de projets d'assistance électorale financés au titre du Fonds européen de développement ou de l'instrument européen de voisinage, mais ce n'est pas le cas dans tous les pays bénéficiant d'une assistance électorale qui accueillent une MOE de l'UE.

112

En juin 2017, la DG NEAR a approuvé un projet relevant de l'instrument d'aide de préadhésion⁵⁹ et destiné à évaluer le degré de mise en œuvre des recommandations (principalement formulées par des MOE du BIDDH⁶⁰) dans les pays candidats et les pays candidats potentiels à l'adhésion à l'UE situés dans les Balkans occidentaux.

113

Afin de mesurer la performance des MOE de l'UE en général, la Commission utilise des indicateurs définis dans le programme indicatif pluriannuel⁶¹. Il s'agit d'indicateurs de réalisation, comme le nombre d'observateurs formés. Cependant, il n'existe pas d'indicateurs de résultat clairs permettant à la Commission de mesurer la performance des MOE de l'UE. La qualité inégale des indicateurs de résultat au niveau de l'instrument a également été soulignée dans une évaluation récente de l'IEDDH⁶².

Une opération visant à recenser les bonnes pratiques a été réalisée récemment, mais le processus visant à tirer les enseignements de l'expérience acquise ne couvre pas systématiquement le suivi

114

En juin 2017, le SEAE a publié son document intitulé Beyond Election Day, qui donne pour la première fois un aperçu complet des outils en place pour assurer le suivi des recommandations des MOE de l'UE. Ce document ne se limite pas à expliquer en détail les outils à la disposition de l'Union européenne; il fournit également de nombreux exemples de bonnes pratiques dans différents contextes et présente divers moyens de renforcer le suivi. Il servira de source d'informations pour le personnel chargé du suivi des recommandations des MOE de l'UE, par exemple les agents des délégations.

115

Une action visant à tirer les enseignements de l'expérience acquise est réalisée à l'issue de chaque MOE de l'UE. Elle est gérée par le service des instruments de politique étrangère, est menée systématiquement et couvre tous les aspects relatifs à la logistique et à la sécurité de la mission. Après chaque MOE de l'UE, le siège du SEAE organise en outre une réunion-bilan avec l'équipe cadre pour examiner le contenu du rapport final établi par la mission et les recommandations. Ces réunions peuvent porter sur des questions d'ordre méthodologique, mais elles ont lieu avant la finalisation du rapport et ne sont pas documentées en vue de pouvoir être consultées ultérieurement.

116

Le SEAE et l'équipe chargée du projet «Observation des élections et soutien à la démocratie» organisent régulièrement des séminaires sur les enseignements à tirer de l'expérience acquise concernant les aspects d'ordre méthodologique. Le plus récent a eu lieu en avril 2017.

117

En avril 2016, le SEAE a demandé aux délégations situées dans les pays qui avaient accueilli une MOE de l'UE des informations sur leurs actions d'appui au suivi des recommandations. Si ce type d'actions était normalisé et effectué régulièrement, il pourrait servir de base au partage des enseignements tirés des activités de suivi dans les délégations de l'UE. Alors que ces rapports se sont avérés utiles et qu'ils ont contribué à donner une vue d'ensemble de l'état d'avancement des travaux à un moment donné, leur niveau de détail était cependant variable.

Conclusions et recommandations

118

Nous estimons, en conclusion, que le SEAE et la Commission ont déployé des efforts raisonnables pour soutenir la mise en œuvre des recommandations formulées par les MOE de l'UE et qu'ils ont utilisé les outils à leur disposition. Certains ajustements pourraient néanmoins être apportés à ce processus pour renforcer davantage ce soutien. C'est pourquoi nous formulons un certain nombre de recommandations à l'intention du SEAE.

Les recommandations formulées par les missions d'observation électorale de l'Union européenne ont été améliorées ces dernières années, mais il convient de multiplier les enquêtes de terrain

119

À la suite de l'introduction des directives du SEAE sur la rédaction, les rapports finals et la présentation des recommandations ont été améliorés ces dernières années, ce qui devrait les rendre plus aisément comparables dans le temps. Il existe cependant des domaines dans lesquels les directives ne sont pas respectées. En outre, les rapports manquent de cohérence en ce sens qu'ils ne contiennent pas toujours un calendrier de mise en œuvre des recommandations. L'équipe cadre n'est pas non plus tenue de documenter la logique qui sous-tend la hiérarchisation des recommandations (voir points 41 à 55).

120

Les équipes cadres ont largement débattu des questions liées aux recommandations avec les parties prenantes du pays hôte avant le jour du scrutin, mais elles n'ont pas documenté le résultat de ces réunions ni transmis leurs notes au siège du SEAE. Les MOE de l'UE couvertes par l'audit ont consulté le SEAE et, dans la plupart des cas, les délégations de l'Union, mais pas les parties prenantes des pays hôtes sur les projets de recommandation (voir points 56 à 62).

121

Après la présentation du rapport final, des tables rondes de parties prenantes ont été organisées dans chaque pays et étaient, pour la plupart, ouvertes à tous. Ces tables rondes ont cependant été programmées trop rapidement après la conférence de presse pour permettre aux parties prenantes de prendre connaissance du contenu du rapport final et des recommandations qui y figuraient. En outre, les directives en place pour l'organisation des visites de retour sont sommaires (voir points 63 à 66).

Le dialogue politique et l'assistance électorale ont été utilisés comme des outils destinés à soutenir la mise en œuvre des recommandations, mais les missions de suivi électoral n'ont pas été déployées aussi souvent que possible

122

Lors de discussions politiques avec les autorités des pays hôtes, les délégations de l'Union ont soulevé des questions abordées dans les recommandations formulées par les MOE de l'UE. Il est toutefois encore possible de renforcer davantage les activités liées au dialogue politique, car nous avons observé, dans les Parlements des pays hôtes, une volonté de discuter de l'éventuelle mise en œuvre des recommandations des MOE (voir points 71 à 83).

123

Le Nigeria est le seul pays de l'échantillon où une MSE a été déployée. La délégation de l'UE l'a jugée utile et opportune. Dans les autres pays couverts par l'audit, la grande majorité des parties prenantes nationales interrogées ont accueilli favorablement l'idée du déploiement d'une MSE entre deux élections afin de sensibiliser aux recommandations par l'organisation de réunions à forte visibilité. Les MSE ne sont pas très onéreuses, et elles pourraient être très profitables en matière de suivi si elles étaient utilisées plus fréquemment (voir points 84 à 88).

124

Nous avons relevé de nombreux cas où il était possible de relier l'assistance électorale aux recommandations formulées par les MOE de l'UE et où la Commission avait tenu compte de ces recommandations lors de l'élaboration des programmes. Cela a renforcé la complémentarité entre observation et assistance électorales (voir points 89 à 97).

Il n'existe, au niveau central, aucune vue d'ensemble des recommandations et de l'état d'avancement de leur mise en œuvre

125

Compte tenu du fait que les MOE de l'UE sont indépendantes ainsi que de la rotation du personnel dans les délégations de l'Union et au SEAE, il est absolument nécessaire de préserver la mémoire institutionnelle par d'autres moyens. Il n'existe aucun registre centralisé des recommandations; or cela les rendrait plus facilement accessibles aux experts de l'équipe cadre ou aux agents de l'UE (voir points 99 à 104).

126

Nous avons relevé de bons exemples de suivi de l'état d'avancement de la mise en œuvre des recommandations; cependant, aucune procédure n'était systématiquement appliquée pour évaluer et enregistrer régulièrement les informations détaillées sur ce dernier (voir points 105 à 113).

127

Le SEAE a récemment réalisé un travail approfondi de recensement des outils existants et des bonnes pratiques en matière de suivi des recommandations formulées par les MOE de l'UE, mais il n'existe actuellement aucun processus systématique visant à tirer les enseignements de l'expérience acquise en vue d'assurer ce suivi (voir points 114 à 117).

Recommandation n° 1 – Directives sur la rédaction

Le SEAE devrait:

• contrôler systématiquement la qualité du rapport final avant sa publication, pour s'assurer que les MOE de l'UE suivent les directives et modèles concernant la rédaction;
• actualiser les directives sur la rédaction de manière à ce que les MOE de l'UE soient tenues de documenter les raisons qui sous-tendent la hiérarchisation des recommandations et de discuter avec les parties prenantes d'un calendrier pour la mise en œuvre de celles-ci (à court, moyen ou long terme).

Délai pour la mise en œuvre: fin 2018.

Recommandation n° 2 – Consultation des parties prenantes

Le SEAE devrait:

• veiller constamment à ce que l'équipe cadre consulte les parties prenantes du pays hôte au sujet des recommandations avant la finalisation du rapport;
• exiger que le résultat des consultations des MOE de l'UE avec les parties prenantes soit documenté et conservé de manière centralisée.

Délai pour la mise en œuvre: mi-2018.

Recommandation n° 3 – Visites de retour et tables rondes

Le SEAE devrait:

• clarifier les rôles et responsabilités en matière d'organisation de la visite de retour;
• s'assurer que la table ronde des parties prenantes soit programmée au moins quatre jours ouvrés après la publication du rapport, afin de laisser suffisamment de temps aux participants pour prendre connaissance du rapport et de ses recommandations avant la réunion.

Délai pour la mise en œuvre: mi-2018.

Recommandation n° 4 – Perfectionnement des outils

Le SEAE devrait:

• faire référence, dans le protocole d'accord, au fait que la MOE de l'UE à venir présentera des recommandations, et insister sur leur importance;
• déployer, à un moment opportun entre deux élections et dans la mesure du possible, une mission de suivi électoral dans tous les pays qui ont accueilli une MOE de l'UE, si la situation le permet sur le plan politique et de la sécurité.

Délai pour la mise en œuvre: début 2019.

Recommandation n° 5 – Surveillance et résultats

Le SEAE devrait:

• établir un registre central des recommandations formulées par les MOE de l'UE;
• suivre régulièrement les progrès en matière de mise en œuvre des recommandations des MOE de l'UE;
• dans le cadre de la coordination assurée par l'UE, inviter ses délégations à faire régulièrement rapport sur les activités réalisées dans le pays hôte pour soutenir la mise en œuvre des recommandations. Ces informations seraient utilisées au cours d'un processus visant à tirer les enseignements de l'expérience acquise en matière de suivi.

Délai pour la mise en œuvre: début 2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 novembre 2017.

Sigles et acronymes

BIDDH: Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (de l'OSCE)

DG DEVCO: Direction générale de la coopération internationale et du développement

DG NEAR: Direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement

EAT: Équipe d'évaluation des élections (Election Assessment Team)

EODS: Observation des élections et soutien à la démocratie (Election Observation and Democracy Support)

FPI: Service des instruments de politique étrangère (Service for) Foreign Policy Instruments)

HR/VP: Haut(e) représentant(e) de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité/vice-président(e) de la Commission européenne

IEDDH: Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme

MEE: Mission d'experts électoraux

MEP: Membre du Parlement européen (Member of the European Parliament)

MEX: Mission exploratoire

MOE de l'UE: Mission d'observation électorale de l'Union européenne

MSE: Mission de suivi électoral

OEA: Organisation des États Américains

OSCE: Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

PNUD: Programme des Nations unies pour le développement

SEAE: Service européen pour l'action extérieure

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compétente pour l'audit des domaines de dépenses relatifs à l'action extérieure, à la sécurité et à la justice.

L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ville Itälä, Membre de la Cour, assisté de: M. Turo Hentilä, chef de cabinet; M^me Helka Nykänen, attaché de cabinet; M^me Beatrix Lesiewicz, manager principal; M^me Kristina Maksinen, chef de mission. L'équipe d'audit était composée de M. Balázs Kaszap, M. Jiri Lang et M^me Erika Söveges.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
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Twitter: @EUAuditors

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8758-8	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/74023	QJ-AB-17-022-FR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8786-1	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/37909	QJ-AB-17-022-FR-Q

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