Volební pozorovatelské mise – plnění doporučení se sleduje, avšak je třeba zlepšit monitorování

Shrnutí

I

Pozorování voleb je důležitým nástrojem prosazování demokracie, lidských práv a právního státu. Náležitě řízené volby mohou přispět k mírovému předání politické moci. Za tímto účelem Evropská unie (EU) zajišťuje pozorování voleb na celém světě.

II

Volební pozorovatelské mise EU krátce po dni konání voleb vydávají veřejné předběžné prohlášení, po němž o dva měsíce později následuje komplexní závěrečná zpráva obsahující doporučení, jak zlepšit rámec pro budoucí volby. Doporučení jsou předložena orgánům hostitelské země, které nejsou formálně povinny je provádět. Je nicméně nezbytné provádět návazné sledování těchto doporučení, aby se maximalizoval dopad pozorování voleb. Jestliže se hostitelská země nebude volebními nedostatky zabývat, existuje riziko, že nedostatky přetrvají, a do budoucích voleb se dokonce zintenzivní.

III

Hlavním účelem auditu bylo posoudit, zda Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) a Evropská komise poskytly podporu při provádění doporučení v hostitelských zemích. Za tímto účelem audit zahrnul návazné sledování volebních pozorovatelských misí EU ve čtyřech zemích: Ghaně, Jordánsku, Nigérii a na Srí Lance, přičemž se zaměřil na volby pozorované po roce 2010.

IV

Zkoumali jsme, zda byla doporučení vypracována a prezentována tak, aby se usnadnilo jejich provádění. V této souvislosti jsme rovněž posuzovali, zda byla doporučení konzultována se zúčastněnými subjekty v hostitelských zemích, aby se podpořila místní odpovědnost, a tudíž zvýšila pravděpodobnost, že budou doporučení realizována. Následně jsme prověřovali, zda ESVČ a Evropská komise použily nástroje, které mají k dispozici, aby podpořily provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU. Jako nejdůležitější nástroje byly určeny povolební mise, politický dialog a pomoc při volbách. A konečně jsme také posuzovali snahy o sledování výsledků na místě.

V

Zjistili jsme, že ESVČ a Komise vynaložily přiměřené úsilí na podporu provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU a použily nástroje, které měly pro tento účel k dispozici. Prezentace doporučení volebních pozorovatelských misí EU se v posledních letech zlepšila, je však zapotřebí více konzultací na místě. ESVČ a Komise se zapojily do politického dialogu a poskytly pomoc při volbách s cílem podpořit provádění doporučení, povolební mise však nejsou využívány tak často, jak by mohly být. A v neposlední řadě neexistuje ani centrální přehled o doporučeních, ani systematické posuzování stavu jejich provádění.

VI

Na základě auditu mimo jiné doporučujeme, aby ESVČ:

• systematickým řízením kvality formátu závěrečné zprávy před jejím zveřejněním zajistila, aby se volební pozorovatelské mise EU řídily pokyny a vzorem pro přípravu zprávy,
• systematicky zajišťovat, aby základní tým před dokončením zprávy konzultoval zúčastněné subjekty v hostitelské zemi, pokud jde o doporučení,
• naplánovala jednání u kulatého stolu se zúčastněnými subjekty nejméně čtyři pracovní dny po zveřejnění zprávy, což poskytne účastníkům dostatek času na to, aby se se zprávou a jejími doporučeními před schůzkou seznámili,
• bude-li to možné, vyslala povolební mise do zemí, které hostily volební pozorovatelskou misi EU, a to ve vhodné době mezi volbami, pokud to politická nebo bezpečnostní situace v hostitelské zemi dovolí,
• zřídila centrální úložiště doporučení volebních pozorovatelských misí EU,
• pravidelně sledovala, jak pokračuje provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU.

Úvod

O volebních pozorovatelských misích EU

01

Pozorování voleb je důležitým nástrojem prosazování demokracie, lidských práv a právního státu. Náležitě řízené volby mohou přispět k mírovému předání politické moci. Za tímto účelem Evropská unie (EU) zajišťuje pozorování voleb na celém světě. Od roku 2000, kdy byla stanovena metodika EU pro pozorování voleb, vyslala EU 138 volebních pozorovatelských misí¹ do 66 zemí v Africe, na Blízkém východě, v Asii a Latinské Americe.

02

Deklarace Organizace spojených národů o zásadách popisuje pozorování voleb takto: „systematické, komplexní a přesné shromažďování informací [….]; nestranná a odborná analýza takových informací a vyvozování závěrů o povaze volebních procesů na základě nejpřísnějších norem pro přesnost informací a nestrannost analýzy“².

03

Příručka EU pro volební pozorovatelské mise (dále jen „příručka“) popisuje odůvodnění volebních pozorovatelských misí EU takto: „Volby poskytují prostředky k svobodnému projevu vůle lidí při výběru jejich vlády, nabízejí skupinám příležitost vyjádřit jejich politický hlas v soutěži s ostatními bez použití násilí a přispívají k mírovému předávání politické moci. V tomto ohledu může pozorování voleb ze strany EU doplnit a posílit ostatní iniciativy EU v oblasti krizového řízení a budování míru v partnerských zemích“³.

04

Aniž by zasahovali do samotné organizace voleb, volební pozorovatelé EU shromažďují a analyzují fakta týkající se volebního procesu a poskytují nezávislé posouzení.

05

Volební pozorovatelské mise EU jsou na základě pozvání hostitelské země vysílány jen v případě, že EU zastává názor, že pozorovatelská mise by byla užitečná a mohla by pomoci posílit demokratický proces. Před přijetím každého pozvání provede EU průzkumnou misi, obvykle čtyři až šest měsíců před dnem konání voleb, aby zjistila, zda by byla plnohodnotná volební pozorovatelská mise EU užitečná, vhodná a proveditelná. Průzkumná mise obvykle trvá dva týdny a posuzuje i to, do jaké míry byla provedena případná doporučení předešlé volební pozorovatelské mise EU v případě, že se volební pozorovatelské mise EU opakují.

06

Příležitostně může EU rozhodnout, že bude volební proces pozorně sledovat i v případě, že ne všechny podmínky pro vyslání volební pozorovatelské mise EU (například bezpečnostní podmínky) jsou splněny. V jiných případech nemusí ESVČ spatřovat potřebu plné volební pozorovatelské mise EU ani v případě, že jsou splněny všechny podmínky⁴. Vysílat lze i další druhy misí. Existují-li obavy o bezpečnost, zvažuje se vyslání týmu pro posouzení voleb. EU může také vyslat menší misi, například volební misi odborníků. Volební mise odborníků zajišťují týmy dvou až čtyř odborníků, které provádějí totéž posouzení volebního procesu jako volební pozorovatelská mise EU, neprovádějí však pozorování ve volebních místnostech v den konání voleb. Výsledky volební mise odborníků se nezveřejňují, ačkoli některé mise svá doporučení sdělují orgánům hostitelské země. Týmy pro posouzení voleb také neprovádějí systematické pozorování ve volebních místnostech v den konání voleb, podobají se však volebním pozorovatelským misím EU v tom, že je tvoří úplný základní tým, případně hlavní pozorovatel, pracující v hlavním městě.

07

Evropská unie může také vyslat povolební mise v době mezi volbami v rámci celkových návazných činností. Hlavním úkolem povolební mise je posoudit provádění doporučení vydaných během předcházející volební pozorovatelské mise EU. Povolební mise jsou malé mise, které realizuje vedoucí mise (obvykle hlavní pozorovatel), volební/politický odborník, právní odborník a dle potřeby tiskový pracovník. Tyto členy doprovází také zástupci útvaru ESVČ pro demokracii a pozorování voleb, případně Evropské komise. Zástupci Komise by se měli zaměřovat na pomoc, kterou nabízí EU a její členské státy, a hledat potenciální opatření, která by bylo možné financovat v rámci budoucích programů. K nim patří krátkodobá opatření před nadcházejícími volbami na základě doporučení volební pozorovatelské mise EU. Povolební mise mohou také nabízet dodatečná doporučení, jež vycházejí z dosaženého pokroku a nově zaměřují pozornost na nejnaléhavější problémy, které se před novými volbami vyskytnou.

Úloha orgánů EU a nezávislost volební pozorovatelské mise EU

08

Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku / místopředsedkyně Komise nese politickou odpovědnost za rozhodování o prioritních zemích pro každoroční pozorování voleb ze strany EU (po konzultaci s členskými státy a Evropským parlamentem), přijímá konečné rozhodnutí o vyslání mise a zajišťuje dohled nad celkovým fungováním volebních pozorovatelských misí EU.

09

Volební pozorovatelské mise EU obvykle vede poslanec Evropského parlamentu, kterého jmenuje vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku / místopředsedkyně Komise a který jedná jako hlavní pozorovatel volební pozorovatelské mise EU. ESVČ poskytuje podporu pro oblast politickou a volební, zatímco Služba nástrojů zahraniční politiky (FPI) zajišťuje provozní, bezpečnostní a finanční aspekty.

10

Příručka⁵ uvádí, že „volební pozorovatelé EU jsou povinni být přísně nestranní a neupřednostňovat žádnou stranu ve volebním procesu“. Rovněž uvádí, že „volební pozorovatelská mise EU je politicky nezávislá na jakýchkoli projektech technické pomoci financovaných z EU, které případně v pozorované zemi probíhají“⁶. Nezávislost volebních pozorovatelů je zakotvena i v deklaraci OSN o zásadách⁷.

11

Volební pozorovatelské mise EU jsou atypické v tom, že jsou nezávislé na EU. Pozorovatelské mise jiných skupin, například Úřadu OBSE pro demokratické instituce a lidská práva (ODIHR), Společenství národů, Carter Center a Africké unie se k volebnímu procesu vyjadřují prostřednictvím svých hlavních organizací. Volební pozorovatelské mise EU však nehovoří v zastoupení EU. Příručka uvádí, že „ve svých zjištěních a závěrech je volební pozorovatelská mise EU politicky nezávislá […]. Ačkoli existuje úzká spolupráce s orgány EU, volební pozorovatelská mise EU pracuje v rámci samostatného mandátu odděleného od mandátu ESVČ, Evropské komise a delegace EU přítomné v dané zemi⁸.“

Právní a správní rámec pro volební pozorovatelské mise EU

12

Pozorování voleb ze strany EU se řídí zásadami demokracie, právního státu, lidských práv, rovnosti žen a mužů a základních svobod, jak je vymezují Smlouvy⁹. Dalším vodítkem je dohoda z Cotonou¹⁰.

13

Podrobněji upravuje volební pozorovatelské mise EU nařízení, kterým se zřizuje finanční nástroj pro demokracii a lidská práva ve světě (nařízení o evropském nástroji pro demokracii a lidská práva)¹¹, které stanoví cíle volebních pozorovatelských misí EU a uvádí, že mise „[m]ají nejlepší předpoklady k provedení informovaného posouzení volebních procesů a k vypracování doporučení pro další zlepšení těchto procesů v kontextu spolupráce a politického dialogu Unie s třetími zeměmi“.

14

Po přijetí nařízení o evropském nástroji pro demokracii a lidská práva v roce 2014 upřesnilo další podrobnosti rozhodnutí Komise o prováděcích opatřeních pro volební pozorovatelské mise EU¹² a jeho příloha, zejména pokud jde o úlohy a odměňování pracovníků volebních pozorovatelských misí EU.

15

Ačkoli se mezitím změnila řada aspektů týkajících se volební pozorovatelských misí EU, například institucionální nastavení po Lisabonské smlouvě, sdělení Komise z roku 2000¹³ zůstává hlavním dokumentem s pokyny pro cíle a metodiku volebních pozorovatelských misí EU. Toto sdělení stanoví celkový rámec politiky pro volební pozorovatelské mise EU.

16

Nejdůkladnější metodický rámec pro volební pozorovatelské mise EU představuje příručka. Po přijetí byla příručka poprvé zveřejněna v roce 2002 a při dvou příležitostech, v letech 2008 a 2016, byla revidována.

17

Od svého přijetí bylo sdělení Komise doplněno o další formální dokumenty, které stanoví cíle v oblasti pozorování voleb. Nejdůležitějšími doplňky byly v roce 2009 závěry Rady o podpoře demokracie v rámci vnějších vztahů EU a v roce 2012 strategický rámec EU pro lidská práva a demokracii a akční plán pro lidská práva a demokracii (aktualizovaný pro období 2015–2019). Tyto dokumenty kladly větší důraz na opatření navazující na volební pozorovatelské mise EU a na spolupráci členských států EU v tomto ohledu.

Financování volebních pozorovatelských misí EU

18

Volební pozorovatelské mise EU provádí Služba nástrojů zahraniční politiky v rámci tzv. přímého řízení. Náklady volební pozorovatelské mise EU se významně různí v závislosti na konkrétních okolnostech každé mise. Podle posledních dostupných údajů však průměrné náklady činí 3,5 milionu EUR. Rozpočtové prostředky pro pozorování voleb v letech 2015 až 2017 činily přibližně 44 milionů EUR v průměru za rok. To umožňuje přibližně 10–12 volebních pozorovatelských misí EU, 8 volebních misí odborníků a 4 povolební mise ročně. Volební mise odborníků a průzkumné mise se provádějí na základě rámcové smlouvy a náklady na ně činí nejvýše 300 000 EUR za misi. Náklady povolební mise obvykle nepřekročí 100 000 EUR.¹⁴

Vztah k OBSE

19

Všechny členské státy EU jsou také účastnickými státy Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE). Úřad pro demokratické instituce a lidská práva provádí pozorování voleb v účastnických státech OBSE. EU a Úřad pro demokratické instituce a lidská práva používají srovnatelnou metodiku. Z těchto důvodů EU obvykle neprovádí pozorování voleb v regionu OBSE. Tato gentlemanská dohoda mezi EU a OBSE se datuje k počátku 21. století a není podložena písemnou dohodou.

Struktura volební pozorovatelské mise EU a cyklus pozorování voleb

20

Volby nejsou jednodenní akcí, ale procesem, který zahrnuje různé fáze. Za začátek období voleb lze považovat zahájení volební kampaně, jejíž načasování se může v jednotlivých zemích lišit. Období voleb končí uzavřením postupu řešení stížností po volbách. Volební pozorovatelské mise EU pokrývají každou fázi volebního cyklu: předvolební fázi, den konání voleb a povolební fázi. Vedle pozorování voleb poskytuje Evropská komise i pomoc při volbách, tj. obecnou technickou nebo hmotnou podporu volebního procesu.

21

Jakmile je pozvání přijato, podepíše hostitelská země s Evropskou unií memorandum o porozumění, které vymezuje základní podrobnosti týkající se mise. To zahrnuje bezpečnostní a logistické aspekty volební pozorovatelské mise EU, nikoli však povolební misi nebo doporučení pro budoucí volební reformu.

22

Pozorovatelé EU mohou být dlouhodobí nebo krátkodobí pozorovatelé. Dlouhodobí pozorovatelé působí v regionech po celé hostitelské zemi a jsou přítomni od zahájení kampaně až po vyhlášení konečných výsledků a uzavření postupu řešení stížností¹⁵. Krátkodobí pozorovatelé pokrývají širokou zeměpisnou oblast po dobu několika dnů před dnem konání voleb a po něm. Kromě toho existuje i základní tým, obvykle složený z osmi až deseti odborníků, který sídlí v hlavním městě¹⁶.

23

Odborníci základního týmu se specializují na různé aspekty volebního prostředí a mohou například zahrnovat právního analytika, mediálního analytika a tiskového pracovníka (viz obrázek 1). Základní tým pod vedením zástupce hlavního pozorovatele přispívá ke všem zprávám o misi včetně závěrečné zprávy volební pozorovatelské mise EU.

24

Na zakázku Komise zajišťuje logistickou, bezpečnostní a administrativní podporu pro volební pozorovatelské mise EU poskytovatel služeb¹⁷.

25

Volební pozorovatelská mise EU krátce po dni konání voleb (obvykle do dvou dnů) vydává veřejné předběžné prohlášení na tiskové konferenci pod vedením hlavního pozorovatele. Do dvou měsíců od dokončení volebního procesu je vydána komplexní závěrečná zpráva, která obsahuje doporučení pro orgány hostitelské země, jak zlepšit rámec pro budoucí volby¹⁸ (viz obrázek 2).

Doporučení a návazná opatření v rámci pozorování voleb

26

Podle deklarace OSN o zásadách „by mezinárodní pozorování voleb mělo dle možnosti nabízet doporučení ke zlepšení integrity a účinnosti volebního procesu a procesů souvisejících, aniž by se do těchto procesů vměšovalo, a tím jim bránilo“¹⁹.

27

Ve svých závěrečných zprávách volební pozorovatelské mise EU posuzují čtrnáct oblastí²⁰: i) politické souvislosti, ii) právní rámec (včetně volebního systému), iii) správa voleb, iv) registrace voličů, v) registrace stran a kandidátů, vi) volební kampaň, vii) násilí při volbách, viii) sdělovací prostředky, ix) on-line obsah související s volbami, x) stížnosti a odvolání, xi) lidská práva (včetně účasti žen, menšin a osob se zdravotním postižením), xii) úloha občanské společnosti, xiii) den konání voleb, xiv) výsledky a povolební prostředí. Studie Evropského parlamentu z roku 2012 odhadla, že přibližně v 90 % doporučení volebních pozorovatelských misí EU se navrhují změny právního rámce hostitelské země nebo volební reforma²¹.

28

Země, v nichž probíhá volební pozorovatelská mise EU, nepřijaly formální závazek provést volební doporučení nad rámec svých stávajících povinností signatářů mezinárodních úmluv, jako je Všeobecná deklarace lidských práv a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Volební pozorovatelské mise tedy působí v jiných podmínkách než například OBSE, jejíž účastnické státy podepsaly dokument, který je formálně zavazuje provádět doporučení²².

29

Provádění doporučení volební pozorovatelské mise EU lze podpořit mnoha různými způsoby. Hlavními nástroji, které mají ESVČ a Komise k dispozici, jsou:

• politický dialog s hostitelskou zemí,
• povolební mise,
• pomoc EU při volbách.

Rozsah a koncepce auditu

30

Předmětem tohoto auditu byly volební pozorovatelské mise EU a zvláštní pozornost se zaměřila na činnosti navazující na doporučení, která tyto mise vydaly. Hlavní otázka auditu zněla „Vynakládají ESVČ a Komise přiměřené úsilí, aby podpořily provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU?”

31

Účinná návazná opatření jsou nepostradatelná nejen pro podporu volební reformy v hostitelských zemích, ale mají klíčový význam i pro maximalizaci dopadu investic, které již byly v rámci pozorovatelských misí vynaloženy. Jak je vysvětleno v bodě 18, průměrné prostředky přidělené na volební pozorovatelské mise EU činí 44 milionů EUR ročně. To představuje čtvrtinu celkových prostředků, které jsou k dispozici v rámci evropského nástroje pro demokracii a lidská práva. Příručka upozorňuje na důležitost návazných opatření a uvádí, že „opatření navazující na doporučení volebních pozorovatelských misí jsou pro orgány EU klíčovou prioritou“²³. Kromě toho podle OBSE²⁴ „pozorování voleb bude přínosné jen do té míry, v níž budou [tato] doporučení zvážena a účinně řešena. Pokud se tak nestane, existuje reálné riziko, že volební nedostatky a zranitelná místa přetrvají a s největší pravděpodobností ještě vzrostou.“

32

Účetní dvůr neprovedl audit výkonnosti v oblasti podpory voleb od roku 1996²⁵. Zveřejnění této zvláštní zprávy je navíc plánováno tak, aby přispělo k nadcházejícím diskusím v rámci přezkumu nařízení o evropském nástroji pro demokracii a lidská práva v polovině období, který má Komise provést do 31. března 2018.

33

Audit, který byl proveden v době od ledna do května 2017, zahrnul čtyři země jakožto příklady, na nichž má být doložena účinnost opatření navazujících na volební pozorovatelské mise EU – Ghanu, Jordánsko, Nigérii a Srí Lanku – se zaměřením na volby pozorované po roce 2010. Šetření na místě se uskutečnilo v Ghaně a Jordánsku. Při výběru zemí pro audit jsme použili dvě hlavní kritéria. Za prvé země měly hostit nejméně dvě předchozí volební pozorovatelské mise EU, přičemž poslední měla proběhnout v roce 2015 nebo 2016. Za druhé jsme se snažili o zeměpisné rozpětí.

34

V posledních letech proběhly dvě volební pozorovatelské mise EU v Jordánsku a Nigérii. V Ghaně byly předchozí volby v roce 2012 pokryty jen volební misí odborníků, přesto však byla vydána doporučení k volební reformě. Doporučení volební mise odborníků se obvykle nezveřejňují. V případě Ghany však byla doporučení sdělena volební komisi, orgánům EU a členským státům EU a mohla sloužit jako základ pro pomoc EU při volbách. Srí Lanka byla zvolena z toho důvodu, že na jaro 2017 byla plánována povolební mise, k níž jsme se hodlali připojit. ESVČ se rozhodla odložit povolební misi s ohledem na situaci v zemi, audit se však Srí Lance přesto věnoval formou dokumentárního přezkumu.

35

S přihlédnutím k tomu, že téměř polovina volebních pozorovatelských misí EU probíhá v Africe²⁶, rozhodli jsme se zahrnout dvě africké země, jednu asijskou zemi a jednu zemi v evropském sousedství. Mapu volebních pozorovatelských misí EU naleznete v příloze I.

36

Nejprve jsme posoudili formulaci doporučení včetně toho, nakolik byly konzultovány zúčastněné subjekty v hostitelské zemi, aby byla zajištěna místní odpovědnost. Rovněž jsme posuzovali, zda průzkumné mise zohlednily při přípravě příští volební pozorovatelské mise EU předešlá doporučení.

37

Následně jsme posuzovali využití hlavních nástrojů, které má ESVČ a Komise k dispozici pro podporu provádění doporučení volební pozorovatelské mise EU. Nástroje pro návazná opatření posuzované v rámci auditu byly omezeny na nástroje popsané v bodě 29. Vzali jsme v úvahu, že existují i jiné nástroje podporující provádění doporučení, například zvláštní pobídka v rámci všeobecného systému preferencí, GSP+²⁷, opatření na mezinárodních fórech, politický dialog Evropského parlamentu a rozpočtová podpora. Tyto nástroje však rozsah tohoto auditu nezahrnuje.

38

A posuzovali jsme také to, jak ESVČ a Komise sledují provádění doporučení, a dále sdílení osvědčených postupů a získané poznatky.

39

Konečná odpovědnost za provádění doporučení spočívá na vládách hostitelských zemí. Ačkoli jedním z cílů závěrečných zpráv volebních pozorovatelských misí EU je zajistit provádění doporučení volební pozorovatelské mise EU, je důležité upozornit, že účelem auditu nebylo posoudit stav volební reformy v hostitelských zemích. Kromě toho příčinná souvislost mezi úsilím EU o podporu provádění doporučení a skutečnými výsledky není z našeho hlediska dostatečně silná, aby odůvodnila vyvozování závěrů v tomto smyslu.

Připomínky

ČÁST I – Doporučení se v posledních letech zlepšila, je však zapotřebí více konzultací na místě

40

Pro tento oddíl jsme zkoumali přípravu doporučení volebních pozorovatelských misí EU ze dvou hledisek: jejich prezentace v rámci závěrečných zpráv a konzultace základního týmu se zúčastněnými subjekty v hostitelské zemi. Standardní prezentace by usnadnila srovnatelnost v čase. Konzultace návrhů doporučení je klíčová jak pro zajištění správnosti údajů, tak pro prosazování místní odpovědnosti, aby se v konečném důsledku zvýšila pravděpodobnost, že hostitelské země budou doporučení provádět.

Doporučení jsou srovnatelnější a jejich prezentace je normalizovanější, pokyny však nejsou vždy dodržovány

41

Pro tento oddíl jsme posuzovali závěrečné zprávy z těchto voleb:

• Ghana: 2016,
• Jordánsko: 2013 a 2016,
• Nigérie: 2011 a 2015,
• Srí Lanka: 2015.

Posouzení doporučení uvádí příloha II.

42

ESVČ prostřednictvím projektu pozorování voleb a podpory demokracie (EODS), který EU financuje, poskytuje nezávislému základnímu týmu volební pozorovatelské mise EU metodickou podporu při vypracování závěrečné zprávy volební pozorovatelské mise EU. ESVČ je také pověřena prováděním kontrol kvality závěrečných zpráv, při němž posuzuje formu návrhu zprávy a jasnost navrhovaných doporučení²⁸. ESVČ a delegace EU uvádějí připomínky k tomu, zda jsou doporučení v kontextu konkrétní země konstruktivní, a mohou se vyslovit k pořadí důležitosti doporučení.

43

ESVČ (v rámci projektu EODS) zavedla v roce 2012 pokyny pro přípravu zpráv, které zahrnovaly i vzor doporučení. Pokyny byly revidovány v červenci 2016. Všechny námi posuzované zprávy zveřejněné po roce 2010 vycházely ve své prezentaci doporučení ze vzoru.

44

Celkově jsme zjistili, že zprávy z volebních pozorovatelských misí EU napsané po zveřejnění pokynů obsahovaly méně a lépe prezentovaných doporučení.

45

Poskytování příliš mnoha doporučení by mohlo být z řady důvodů kontraproduktivní. Například mohou být orgány hostitelské země zahlceny a práce delegací EU při podpoře provádění doporučení by se mohla stát komplikovanější. Existuje tak riziko, že nejdůležitějším doporučením by se v návazných diskusích nemuselo dostat dostatečné pozornosti. V pokynech se navrhuje nejvýše 30 doporučení. Zprávy po vydání pokynů obsahovaly 20 až 33 doporučení. To znamená oproti předchozím letům zlepšení, neboť například zpráva o Nigérii z roku 2011 obsahovala dokonce 50 doporučení.

46

Příručka uvádí komplexní přehled volebních pozorovatelských misí EU, který zahrnuje všechny hlavní aspekty, kterými se pozorovatelé na místě zabývají. Příručka uvádí, že „aby byla závěrečná zpráva přístupná pro všechny zúčastněné subjekty, měla by se vyhnout vysoce odbornému jazyku nebo žargonu“²⁹. Jakkoli je někdy nevyhnutelné použít odborná vyjádření, aby se předešlo nedorozuměním, zjistili jsme nadměrné užívání dlouhých slov, dlouhých vět, trpného rodu a vysoce odborného jazyka a zkratek. Většina dotazovaných zúčastněných subjektů v hostitelských zemích však uvedla, že doporučením rozumí. Jsou tudíž srozumitelná pro odborného čtenáře, ne však nezbytně pro širokou veřejnost. Volební reforma se skutečně může týkat mnoha různých oblastí a zahrnovat zúčastněné subjekty v různých oborech. Všeobecně srozumitelná doporučení by tudíž mohla být prospěšná pro zapojení širokého spektra aktérů usilujících o zlepšení volebního systému.

47

Dotazované zúčastněné subjekty zastávaly názor, že celkově byla doporučení konstruktivní a dostatečně podrobná, aniž by byla příliš preskriptivní, což také požadují pokyny k přípravě zpráv.

48

Ačkoli pokyny nabízejí vzor struktury doporučení, tento vzor není vždy dodržován. Například není vždy výslovně nebo dostatečně jasně uvedeno, kterému subjektu je doporučení určeno. Například 22 doporučení ve zprávě o Jordánsku z roku 2016 je určeno „zákonodárcům“ obecně, takže je do jisté míry nejednoznačné, která instituce by měla legislativní návrh předložit. Analýza doporučení z roku 2016 vypracovaných v rámci projektu pomoci při volbách financovaného z EU a prováděného prostřednictvím Rozvojového programu OSN ukazuje, že většina těchto doporučení měla být vlastně adresována vládě.

49

Ve zprávě volební pozorovatelské mise EU o Ghaně z roku 2016 bylo osm doporučení určeno více než jednomu příjemci³⁰: „volební komisi / parlamentu“, „soudnímu výboru / parlamentu“ nebo „ministrovi pro veřejnou komunikaci, parlamentu“. Ačkoli adresáti nesou za legislativní změnu společnou odpovědnost, zůstává nejasné, která instituce má prvotní odpovědnost za provádění doporučení. Volební pozorovatelská mise EU mohla realizaci doporučení napomoci, pokud by po poradě s orgány hostitelské země stanovila, která instituce má prvotní odpovědnost.

50

Obecně doporučení podle příručky vycházela z konkrétních příkladů uvedených v hlavní části zprávy pro dokreslení problémů, jež vedly k danému doporučení³¹. Nebyly však použity žádné křížové odkazy mezi doporučeními a hlavní částí zprávy, ačkoli je vzor zprávy požaduje. Proto bylo obtížné najít příslušné oddíly v hlavní části zprávy.

51

Přestože v posledních letech došlo ke zlepšení, další náležitostí, která někdy scházela, byly odkazy na povinnosti odvozené od mezinárodních úmluv. Ačkoli pokyny požadují zařazení těchto odkazů jen v případech, kdy pro doporučení takové povinnosti platí, nalezli jsme doporučení, která takový odkaz neobsahovala, ačkoli byla jasně zakotvena v mezinárodním právu³².

52

Ve zprávě o Jordánsku z roku 2016 žádné z doporučení neuvádí, který vnitrostátní právní předpis je doporučením dotčen, přestože podle pokynů by volební pozorovatelská mise EU tento aspekt měla posuzovat³³.

53

Všechny zprávy obsahují řadu prioritních doporučení. Jakkoli není stanovení priorit jednoduché, je třeba upozornit, že zdůvodnění výběru prioritních doporučení nebylo dokumentováno. Pokyny k přípravě doporučení navíc žádnou takovou dokumentaci nevyžadují. Zpráva o Jordánsku za rok 2016 je jediná zpráva, která do jisté míry popisovala důvody stanovení priorit a v níž byla doporučení rozdělena do tří kategorií: prioritní, krátkodobá a dlouhodobá doporučení.

54

Podíl prioritních doporučení v posledních zprávách volebních pozorovatelských misí EU za země zahrnuté do auditu se různil od 23 % po 45 % z celkového počtu doporučení.

55

Jen dvě z šesti³⁴ závěrečných zpráv volebních pozorovatelských misí EU, jmenovitě za Jordánsko z roku 2016 a Nigérii z roku 2011, členily doporučení na dlouhodobá a krátkodobá. Ostatní zprávy neuváděly žádný časový horizont k provedení doporučení. Ačkoli to pokyny nevyžadují, mohl by takový časový horizont hostitelským zemím usnadnit stanovení priorit opatření, a tudíž urychlit provádění doporučení.

Volební pozorovatelské mise EU se intenzivně scházely se zúčastněnými subjekty před dnem konání voleb, ale nekonzultovaly doporučení

56

Pokud jde o konzultování zúčastněných subjektů, zaměřili jsme se na poslední volební pozorovatelské mise EU v zemích zahrnutých do auditu, aby byly informace, které jsme získali, co možná nejpřesnější a nejúplnější.

57

Nalezli jsme důkazy o tom, že ve všech čtyřech zemích byly ústředí ESVČ v Bruselu a ve většině případů i delegace EU konzultovány ve věci doporučení posledních volebních pozorovatelských misí EU v průběhu celého procesu přípravy závěrečné zprávy mise. Tyto konzultace byly dokumentovány v e-mailech a ve stručných komentářích v dokumentech.

Konzultace před dnem konání voleb

58

V hostitelských zemích se před dnem konání voleb uskutečnily schůzky k projednání volebních otázek se širokou škálou různých zúčastněných subjektů. Tyto schůzky jsou uvedeny v průběžných a interních zprávách. Žádná ze zpráv však neuváděla podrobnosti o výsledku těchto konzultací se zúčastněnými subjekty, přestože pokyny k vypracování zprávy požadují, aby byla odchylná stanoviska zdokumentována. Několik odborníků základního týmu v rozhovoru vysvětlilo, že informace byly doloženy v poznámkách, ale tyto poznámky zůstaly v jejich držení a nebyly uloženy centrálně.

Konzultace při přípravě závěrečné zprávy volební pozorovatelské mise EU

59

Pokyny výslovně uvádějí, že „diskuse se zúčastněnými subjekty o doporučeních volební pozorovatelské mise EU poskytuje příležitost k nápravě případných nedorozumění ze strany mise a usnadňuje určení priorit. Je důležité se na každé doporučení dotázat nejrůznějších partnerů v dialogu“³⁵. ESVČ dále vysvětlila, že při psaní zprávy by volební pozorovatelská mise EU měla doporučení konzultovat s místními zúčastněnými subjekty a současně je projednat s centrálou ESVČ.

60

Ačkoli bylo s místními zúčastněnými subjekty projednáno mnoho otázek a odborníci základního týmu mohli doporučení posuzovat již od samého začátku, nebyli jsme schopni nalézt důkazy, že doporučení byla v kterékoli ze zemí zařazených do auditu s uvedenými subjekty konzultována. To se potvrdilo při našich setkáních s místními zúčastněnými subjekty, které všechny uvedly, že pokud jde o doporučení, skutečně nebyly konzultovány. Několik odborníků základního týmu v rozhovoru uvedlo, že jsou přesvědčeni o tom, že konzultování doporučení se zúčastněnými subjekty by mohlo být považováno za porušení zásady nezávislosti. My se však nedomníváme, že konzultace textu doporučení by byla v rozporu s nezávislostí. Konzultování zúčastněných subjektů je postup, který je v souladu nejen s pokyny ESVČ, ale i s deklarací OSN o zásadách, která uvádí, že „mezinárodní volební pozorovatelské mise mohou také uskutečňovat soukromá setkání se subjekty, které se podílejí na organizaci skutečně demokratických voleb v zemi, aby s nimi projednaly zjištění, závěry a doporučení mise“³⁶.

61

Také jsme nenalezli žádné důkazy o tom, že v kterékoli ze čtyř šetřených zemí proběhly diskuse o nejtechničtějších záležitostech. Odborníci v daném oboru tak po zveřejnění závěrečné zprávy některá doporučení zpochybňovali. Pokud by se základní tým se zúčastněnými subjekty o technických aspektech doporučení poradil, mohly být tyto aspekty od samého počátku vyjasněny. Konzultace během práce na doporučeních jsou důležité, neboť existuje riziko, že rozdíly ve vnímání, které po zveřejnění závěrečné zprávy vznikají, by mohly doporučení volební pozorovatelské mise EU a jejich provádění ohrozit.

62

ESVČ vysvětlila, že před odjezdem z hostitelské země hlavní pozorovatel vykoná zdvořilostní návštěvu u hlavních zúčastněných subjektů, během níž jsou projednány otázky týkající se doporučení. Nenalezli jsme však žádné důkazy dokumentující tyto schůzky, nemohli jsme tudíž potvrdit jejich obsah.

Konzultace po zveřejnění závěrečné zprávy volební pozorovatelské mise EU

63

Po posledních volebních pozorovatelských misích EU se ve všech čtyřech zemích uskutečnila jednání se zúčastněnými subjekty u kulatého stolu, k nimž byla pozvána celá řada místních zúčastněných subjektů, aby po zveřejnění projednaly závěrečnou zprávu a její doporučení během opětovné návštěvy hlavního pozorovatele. Jednání byla většinou otevřená všem stranám, ačkoli jedna politická strana v Jordánsku a jedna organizace občanské společnosti v Ghaně tvrdily, že na jednání nebyly pozvány.

64

Při opětovné návštěvě hlavní pozorovatel obvykle zůstane v hostitelské zemi několik dnů. Závěrečná zpráva je dána k dispozici zúčastněným subjektům poté, co byla formálně předložena orgánům dané země a proběhla tisková konference. Vzhledem k tomu, že hlavní pozorovatel zůstává v zemi jen krátkou dobu, byla ve všech čtyřech zemích jednání se zúčastněnými subjekty u kulatého stolu naplánována po tiskové konferenci příliš brzy (okamžitě nebo po 1–2 dnech) na to, aby se mohli účastníci seznámit s obsahem závěrečné zprávy a s jejími doporučeními, a v důsledku toho byl rozsah užitečné diskuse omezený. Pokud hlavní pozorovatel nemůže v hostitelské zemi zůstat déle, mohl by využít možnost pověřit odpovědností za předsednictví jednání u kulatého stolu zástupce hlavního pozorovatele.

65

Po návštěvě se zpracovává zpráva o opětovné návštěvě, která někdy uvádí řadu získaných poznatků a zkušeností. Zprávy za všechny země zahrnuté do auditu uváděly, že zúčastněné subjekty se zmiňovaly o problému nedostatku času mezi vydáním závěrečné zprávy a jednáním u kulatého stolu se zúčastněnými subjekty. Ačkoli se o tomto problému zmiňovala již zpráva o opětovné návštěvě na Srí Lance z roku 2015, přetrval i u opětovných návštěv Jordánska v roce 2016 a Ghany v roce 2017, kde na něj na schůzkách s auditním týmem upozornilo několik zúčastněných subjektů.

66

Existují jen omezené pokyny, které by stanovily strukturu opětovné návštěvy. Podle delegací EU byly pokyny nejasné, pokud jde o odpovědnost za organizaci opětovné návštěvy. Některé delegace EU zajišťovaly veškerá praktická opatření, zatímco jiné využily poskytovatele služeb volební pozorovatelské mise EU, který byl v době opětovné návštěvy dosud v činnosti. V Ghaně uspořádala jednání zúčastněných subjektů u kulatého stolu zvláštní pracovní skupina pro volby, které spolupředsedaly EU a UNDP. Také načasování opětovné návštěvy se v jednotlivých zemích lišilo v závislosti na dostupnosti poslance Evropského parlamentu, který byl hlavním pozorovatelem. Opětovné návštěvy Ghany, Jordánska a Srí Lanky se uskutečnily přibližně dva měsíce po dni konání voleb, zatímco návštěva Nigérie proběhla po šesti měsících.

ČÁST II – Politický dialog a pomoc při volbách byly využívány jako nástroje k podpoře provádění doporučení, povolební mise však nebyly vysílány tak často, jak mohly být

67

Pro tento oddíl jsme posuzovali hlavní nástroje, které ESVČ a Komise používají k podpoře provádění doporučení volební pozorovatelské mise EU: politický dialog s orgány hostitelské země, povolební mise a pomoc při volbách. Aby byl maximalizován dopad pozorování voleb, je nezbytné zabývat se doporučeními volební pozorovatelské mise EU v rámci politického dialogu s hostitelskými zeměmi a zajistit, aby se pomoci při volbách vzájemně doplňovala s doporučeními volební pozorovatelské mise EU.

68

Existuje řada důvodů, proč doporučení nemusí být provedeno. Hostitelské země například nemusí být ochotny nebo schopny dodržet volební doporučení z těchto důvodů:

1. nedostatek politické vůle nebo podpory v parlamentu;
2. nedostatek odbornosti, finančních prostředků nebo času na provedení reforem;
3. vypuknutí války, nestability nebo občanských nepokojů;
4. obavy vnitrostátních protistran, že doporučení jsou nepřesvědčivá, nedostatečně cílená nebo ve vnitrostátním kontextu nevhodná³⁷.

69

Jakkoli provádění doporučení volební pozorovatelské mise EU v konečném důsledku závisí na politické vůli a kapacitě hostitelských zemí, mají ESVČ a Komise k dispozici řadu nástrojů, kterými mohou hostitelské země podpořit. K těmto nástrojům patří politický dialog s vnitrostátními orgány, který vedou především delegace EU a povolební mise a který zahrnuje jednání, jichž se účastní ESVČ i Komise.

70

Kromě toho mohou provádění doporučení podpořit různé typy financování z EU, například programy pomoci při volbách, které řídí Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj (GŘ DEVCO) a Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření (GŘ NEAR). Posuzovali jsme vazbu mezi doporučeními volebních pozorovatelských misí EU a programováním pomoci při volbách financované z EU. V této souvislosti jsme šetřili, jak delegace EU koordinují pomoc při volbách s členskými státy EU.

Politický dialog se uskutečnil, některé orgány hostitelských zemí by však uvítaly další jednání

71

Volební pozorovatelská mise EU působí v rámci samostatného mandátu, který je odlišný od mandátu orgánů EU. Až po předložení závěrečné zprávy v hostitelské zemi „je na delegaci EU a členských státech, aby naplánovaly a prováděly činnosti na podporu opatření navazujících na doporučení volební pozorovatelské mise EU“³⁸.

72

Podpora delegací EU pro provádění doporučení volební pozorovatelské mise EU začíná až v okamžiku, kdy je volební pozorovatelská mise EU ukončena a závěrečná zpráva je předložena vnitrostátním orgánům. Od tohoto okamžiku hraje politický dialog EU s hostitelskou zemí důležitou úlohu při podpoře provádění doporučení.

73

Nařízení o evropském nástroji pro demokracii a lidská práva uvádí, že volební pozorovatelské mise EU „mají nejlepší předpoklady k provedení informovaného posouzení volebních procesů a k vypracování doporučení pro další zlepšení těchto procesů v kontextu spolupráce a politického dialogu Unie s třetími zeměmi“³⁹.

74

Politický dialog má zásadní význam pro prosazování vnitrostátní odpovědnosti a činnosti navazující na doporučení volební pozorovatelské mise EU, neboť hostitelské země v tomto ohledu nejsou formálně vázány.

75

V nedávném hodnocení volebních pozorovatelských misí EU se navrhovalo do memoranda o porozumění, které každé volební pozorovatelské misi EU předchází, „zařadit zmínku o vydávání a významu doporučení“⁴⁰. Jsme přesvědčeni, že taková zmínka o doporučení v memorandu o porozumění by mohla delegacím EU poskytnout užitečné východisko k vedení jednání s orgány hostitelské země po volbách.

76

Politický dialog s hostitelskou zemí, je zakotven v dohodě z Cotonou⁴¹ pro Ghanu a Nigérii, v dohodě o přidružení s Jordánskem⁴² a v dohodě o spolupráci se Srí Lankou⁴³. Podle článku 8 dohody z Cotonou je cílem tohoto dialogu „výměna informací, podpora vzájemného porozumění a usnadnění tvorby dohodnutých priorit“.

77

Doporučení volebních pozorovatelských misí EU nebo problémy, které byly předmětem doporučení, byly nastoleny při každoročních schůzkách na vysoké úrovni v rámci politického dialogu ve všech čtyřech hostitelských zemích, které byly zahrnuty do auditu. Byly projednány i v pracovních skupinách pro lidská práva.

78

Například v Ghaně volební mise odborníků v roce 2012 doporučila vypracovat právní předpisy týkající se práva na informace, aby se zlepšila transparentnost a odpovědnost v oblasti veřejných záležitostí včetně voleb. Pokrok dosažený v tomto ohledu byl přivítán v rámci politického dialogu podle článku 8 v červnu 2016.

79

V Jordánsku jsou tyto otázky projednávány v podvýboru pro lidská práva, který je složen ze zástupců jordánských orgánů, ESVČ a vyslanců EU v zemi. Na svém posledním zasedání v říjnu 2016 delegace EU a geografický útvar ESVČ předložily několik klíčových problémů z předběžného prohlášení, které se následně staly doporučeními volební pozorovatelské mise EU v závěrečné zprávě. Problémy zahrnovaly omezení práva kandidovat u mladých kandidátů, prostor pro zlepšení rovnosti hlasů a omezení přístupu domácích pozorovatelů k tabelaci výsledků⁴⁴.

80

Podobně si v dialogu mezi EU a Nigérií o lidských právech v listopadu 2016 delegace EU a nigerijské Ministerstvo zahraničních věcí vyměnily názory na metody udržení volební reformy, například posílením kanálů pro občanskou účast, což byl problém řešený v doporučení volební pozorovatelské mise EU⁴⁵.

81

Na Srí Lance se pracovní skupina pro správu věcí veřejných, právní stát a lidská práva poprvé sešla v lednu 2016. Na tomto zasedání Srílanské orgány a EU jednaly o volební reformě a opatřeních navazujících na doporučení volební pozorovatelské mise EU jakožto jednom ze čtrnácti bodů pořadu jednání. Pracovní skupina souhlasila s přijetím dvou opatření: zavést volební reformu v rámci nové ústavy a stanovit minimální kvótu ve výši 25 % pro parlamentní zastoupení žen.

82

Delegace EU také v každé ze zemí zahrnutých do auditu uspořádaly další setkání na pracovní úrovni s hlavními protistranami, například s ministerstvy a volební komisí, s cílem projednat doporučení volebních pozorovatelských misí EU. Výstupy těchto pracovních setkání však nezdokumentovaly.

83

Jakkoli se velká část politického dialogu týkala jiných priorit, zjistili jsme, že orgány hostitelských zemí měly zájem dále o doporučeních volebních pozorovatelských misí EU jednat. V Ghaně i Jordánsku tento zájem vyjádřily organizace občanské společnosti a parlamentní právní výbory. Tyto výbory navrhly uspořádat semináře s delegací EU k projednání možného provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU, neboť před naší auditní návštěvou nebyly seznámeny se závěrečnou zprávou. To ukazuje, že existuje prostor pro zintenzivnění činností spojených s politickým dialogem na podporu provádění doporučení⁴⁶.

Povolební mise nebyly vysílány tak často, jak by to bylo možné

84

Příručka uvádí, že povolební mise lze vyslat, aby zhodnotily, jak jsou využita doporučení ze závěrečné zprávy, aby přispěly k průběžnému politickému dialogu s danou zemí o demokracii a lidských právech a aby určily oblasti pro budoucí reformy a intervence. Pokud je to možné a vhodné, může povolební mise vést bývalý hlavní pozorovatel poslední volební pozorovatelské mise EU, která působila v příslušné hostitelské zemi. Ročně se uskuteční přibližně čtyři povolební mise, což znamená, že ne ve všech zemích, které hostí volební pozorovatelskou misi EU, automaticky proběhne přezkum v podobě povolební mise. O vyslání a načasování povolební mise rozhoduje ESVČ v úzké spolupráci s delegací EU.

85

Jedinou zemí ve vzorku, která hostila povolební misi, byla Nigérie. Během auditu byla projednávána možná povolební mise na Srí Lanku, ESVČ se však rozhodla ji odložit, neboť země procházela významnou politickou reformou. Toto rozhodnutí podpořila delegace EU na Srí Lance.

86

V Nigérii, kde se povolební mise uskutečnila od května do června 2014, delegace EU potvrdila, že mise byla obecně považována za užitečnou a vhodně načasovanou. Povolební mise uskutečnila vysoce sledované schůzky, určila kritické oblasti, které bylo třeba okamžitě řešit, a předložila ke zvážení doporučení nigerijským orgánům, Národnímu shromáždění, sdělovacím prostředkům a občanské společnosti⁴⁷.

87

povolební mise vypracovala graf stavu provádění předchozích doporučení volební pozorovatelské mise EU a uspořádala jednání u kulatého stolu se zúčastněnými subjekty k projednání a schválení těchto doporučení. Zjištění povolební mise využila i následující volební mise odborníků, která byla do Nigérie vyslána ve dnech 19. listopadu až 16. prosince 2014.

88

V zemích zahrnutých do auditu, které v době mezi volbami nehostily povolební misi, měla naprostá většina dotazovaných zúčastněných subjektů za to, že povolební mise prostřednictvím vysoce sledovaných schůzek by zajistila užitečný politický impuls. Jak je vysvětleno v bodě 18, s ohledem na finanční prostředky, které již byly do volebních pozorovatelských misí EU investovány, nepředstavují povolební mise významné náklady, ale mohly by značně napomoci návazným opatřením, pokud by byly využívány častěji.

Provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU podpořila pomoc při volbách

89

EU je jedním z předních aktérů v oblasti pomoci při volbách a poskytuje technickou a hmotnou podporu volebním procesům v mnoha partnerských zemích. Na rozdíl od volební pozorovatelské mise EU, která se zaměřuje na volby samotné, lze pomoc při volbách poskytovat během celého volebního cyklu a tato pomoc má obvykle širší působnost. Pomoc při volbách může zahrnovat odbornou podporu při budování právního rámce, zajištění materiálů a zařízení pro hlasování nebo pomoc při registraci politických stran a voličů. Může zahrnovat i podporu organizacím občanské společnosti v oblastech, jako je vzdělávání voličů nebo školení místních pozorovatelů, jakož i podporu pro sdělovací prostředky⁴⁸. Ve většině případů je volební pomoc financována z geografických fondů – Evropského rozvojového fondu, nástroje pro rozvojovou spolupráci a evropského nástroje sousedství.

90

Příručka uvádí, že v posledních letech se financování a rozsah pomoci EU při volbách významně zvýšily⁴⁹. Komise však nebyla schopna poskytnout nám finanční přehled o pomoci při volbách za všechny přijímající země⁵⁰. Důvodem je skutečnost, že podpora zaměřená na ostatní oblasti zahrnuje i složky, jejichž cílem je prosazování volební reformy. Kromě toho ne všechny delegace EU v zemích, jichž se audit týkal, vedly dokumentovaný přehled o programech pomoci EU a členských států při volbách.

91

Ačkoli je volební pozorovatelská mise EU politicky nezávislá na jakýchkoli projektech technické pomoci financovaných z EU, které případně v pozorované zemi probíhají⁵¹, Komise určila doplňkovost jako klíčový faktor. Konstatovala, že pozorování voleb a pomoc při volbách jsou odlišné činnosti, v zásadě by ale měly být posuzovány a programovány doplňkově⁵².

92

V nedávné době na význam doplňkovosti znovu poukázala příručka Komise pro pomoc při volbách⁵³ a v roce 2014 nařízení o evropském nástroji pro demokracii a lidská práva⁵⁴.

93

Vzhledem k tomu, že většina doporučení volebních pozorovatelských misí EU se týká právní reformy v hostitelských zemích, jejich provádění závisí daleko více na politické vůli vlády hostitelské země než na zajištění financování z EU. Nalezli jsme však několik oblastí, kde bylo možné spojit financování a doporučení a kde bylo toto spojení také často stanoveno během programování a formulování pomoci EU při volbách (viz rámeček 1).

94

Kromě toho se programování EU řídí během roku harmonogramem, který se nemusí nutně shodovat se zveřejňováním závěrečných zpráv volebních pozorovatelských misí EU po volbách. Doporučení z předchozích volebních pozorovatelských misí EU však lze využít při následujícím programování.

95

Je důležité, že jsme nenalezli žádné případy, kdy by pomoc EU při volbách byla v přímém rozporu s doporučeními. Důvodem je skutečnost, že informace shromážděné během volební pozorovatelské mise EU již byly manažerům programu do jisté míry známy v důsledku jejich práce s hostitelskou zemí. Například jsme nalezli projekt na Srí Lance, který byl podepsán tři měsíce před dokončením doporučení volební pozorovatelské mise EU. Projekt byl plně v souladu s doporučeními.

96

Pokud jde o koordinaci delegace EU s členskými státy EU, naše analýza předcházející a probíhající pomoci při volbách v zemích zahrnutých do auditu ukazuje, že nedošlo k přímému překrývání pomoci EU a pomoci financované členskými státy EU. Lze to přičíst skutečnosti, že delegace EU uspořádaly setkání s členskými státy EU, které v zemi působí, aby projednaly pomoc při volbách.

97

Jako příklad koordinované pomoci lze uvést, že Komise v roce 2016 přijala komplexní program nazvaný Posílená podpora demokratické správy v Jordánsku s příspěvkem EU ve výši 15 milionů EUR. V zájmu zvýšení synergie byly členské státy EU působící v Ammánu dotázány, zda by měly zájem o provádění a spolufinancování programu. Španělská agentura pro spolupráci AECID se rozhodla spolufinancovat program částkou dalších 2 milionů EUR a realizovat složku týkající se podpory občanské společnosti.

ČÁST III – Neexistuje centrální přehled o doporučeních a stavu jejich provádění

98

V této části auditu jsme analyzovali úsilí, které ESVČ vynakládá, aby monitorovala doporučení volebních pozorovatelských misí EU na centralizované úrovni a sledovala jejich provádění v hostitelských zemích. Informovanost o dosaženém pokroku na centrální úrovni pomáhá lépe zaměřovat budoucí návazné činnosti. V této souvislosti jsme také posuzovali zavedené procesy týkající se určování osvědčených postupů a získaných poznatků.

Neexistuje centrální úložiště doporučení volebních pozorovatelských misí EU

99

Volební pozorovatelské mise EU nadále představují velmi náročnou oblast z hlediska zachování institucionální paměti, a to kvůli mobilitě pracovníků. Například je poměrně vzácné, aby pracovník zůstal v téže delegaci EU u dvou po sobě jdoucích voleb. Oddělení ESVČ pro otázky demokracie a voleb představuje v rámci orgánů EU důležité kontaktní místo v oblasti pozorování voleb⁵⁶.

100

Vzhledem k tomu, že hlavním pozorovatelem je jmenován poslanec Evropského parlamentu a odborníci základního týmu jsou přijímáni vždy pro jednu volební pozorovatelskou misi EU, existuje také silná potřeba provedenou práci dokumentovat a centrálně ukládat pro budoucí potřebu. Informace o činnosti volebních pozorovatelských misí EU se uvádějí v prozatímních a interních zprávách a zprávách z opětovných návštěv. Tyto zprávy však neobsahují dostatečné podrobnosti o konzultacích se zúčastněnými subjekty.

101

V roce 2012 studie zadaná Evropským parlamentem navrhovala, že by měla existovat databáze, jež by zajistila centrální sledování stavu provádění doporučení⁵⁷. Žádné centrální úložiště doporučení volebních pozorovatelských misí EU však dosud neexistuje.

102

Projekt EODS má internetové stránky s rozsáhlým archivem. Ten může zmírnit dopad mobility pracovníků, neboť funguje jako alternativa interní institucionální paměti. Odborníci v rámci projektu školí základní týmy a další pozorovatele s cílem vybudovat kapacitu a metodiku EU pro pozorování voleb.

103

Vzhledem k tomu, že neexistuje centrální úložiště doporučení volebních pozorovatelských misí EU, nemají odborníci základního týmu, kteří připravují nová doporučení na podobná témata, jednoduchý přístup k doporučením podle zemí anebo témat. Totéž platí pro kolegy v jiných orgánech EU s konkrétním zájmem o danou zemi.

104

Například Organizace amerických států (OAS) zřídila databázi tohoto druhu k uchovávání doporučení. Uživatelé databáze mohou vyhledávat podle země, roku a těchto osmi tematických oblastí: volební justice, sdělovací prostředky, politické financování, organizace voleb, gender, nedostatečně zastoupené skupiny, technologie voleb a politické a právní systémy.

Pokrok při provádění doporučení se systematicky neposuzuje

105

Hodnotili jsme také, zda ESVČ pravidelně posuzovala a dokumentovala stav provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU.

106

Již v roce 2014 Útvar interního auditu Komise uváděl, že by se mělo provádět důkladné centrální návazné sledování doporučení. Navrhoval také, aby delegace EU podávaly zprávy ESVČ a Službě nástrojů zahraniční politiky o odezvě hostitelských zemí na doporučení volebních pozorovatelských misí EU⁵⁸.

107

Zpráva průzkumné mise je v současné době jediným místem, kde se systematicky vyžaduje posouzení stavu provádění. Pro všechny zprávy průzkumných misí ESVČ poskytuje vzor se strukturovanou maticí pro posuzování stavu provádění všech předchozích doporučení volební pozorovatelské mise EU pro danou zemi, jednotlivě pro každé doporučení. Jak však bylo vysvětleno v bodě 5, je třeba upozornit, že hlavním účelem zpráv průzkumných misí není posoudit předchozí doporučení. Průzkumné mise slouží jako základ pro rozhodování o tom, zda vyslat nebo nevyslat volební pozorovatelskou misi EU.

108

Ve třech ze zemí zahrnutých do auditu (Ghana 2016, Jordánsko 2016 a Nigérie 2015) nebyla matice ve zprávě průzkumné mise vyplněna. Namísto toho zprávy obsahovaly odstavec s obecným popisem stavu provádění. U Srí Lanky byla matice vyplněna, ale nebyla provedena komplexní analýza. Podávání zpráv ve všech čtyřech zemích tedy nebylo úplné a zprávy byly spíše shrnutím než podrobným posouzením stavu provádění. Docházíme proto k závěru, že průzkumné mise nevyužily příležitost posoudit provádění předchozích doporučení. Ačkoli ve zprávách průzkumných misí stav provádění posuzován nebyl, nalezli jsme příklady takových posouzení v jiných dokumentech. Analýzu tohoto druhu provedla například povolební mise v Nigérii v roce 2014.

109

V Jordánsku může projekt pomoci při volbách financovaný z EU, který realizoval Rozvojový program OSN, sloužit jako jeden z relevantních příkladů, jak lze toto posouzení provádět. V době od března 2016 do ledna 2017 byly vypracovány čtyři zprávy posuzující stav provádění každého z doporučení volební pozorovatelské mise EU z roku 2013. K posouzení stavu provádění tento „sledovací projekt“ používá systém semaforu (viz obrázek 3) a poskytuje delegaci EU v Ammánu a ESVČ v Bruselu včasný a podrobný přehled o pokroku. Podle Rozvojového programu OSN projekt používá pružnou metodiku, a bylo by proto možné jej zopakovat v dalších zemích. Projekt také analyzoval doporučení z roku 2016 s cílem usnadnit jejich provádění před místními volbami v srpnu 2017.

110

Ačkoli existují iniciativy, které posuzují stav provádění, není zaveden soustavný postup, v jehož rámci by se taková analýza systematicky prováděla po každé volební pozorovatelské misi EU. ESVČ vysvětlila, že delegace EU obecně nemají dostatek pracovníků a někdy postrádají důkladné znalosti potřebné k posouzení volební reformy v zemi.

111

Stav provádění je příležitostně posuzován v projektech pomoci při volbách, které financuje Evropský rozvojový fond nebo evropský nástroj sousedství, avšak není tomu tak ve všech zemích, které hostí volební pozorovatelské mise EU a využívají pomoci při volbách.

112

V červnu 2017 schválilo GŘ NEAR projekt v rámci nástroje předvstupní pomoci⁵⁹ pro posouzení úrovně provádění doporučení (především z volebních pozorovatelských misí Úřadu pro demokratické instituce a lidská práva⁶⁰) v kandidátských zemích a potenciálních kandidátských zemích západního Balkánu.

113

K měření obecné výkonnosti volebních pozorovatelských misí EU používá Komise ukazatele, které stanoví víceletý orientační program⁶¹. Jedná se o ukazatele výstupů, například počet vyškolených pozorovatelů. Neexistují však jasné ukazatele výsledků volebních pozorovatelských misí EU, které by Komisi umožnily měřit jejich výkonnost. Na nevyrovnanou kvalitu ukazatelů výsledků na úrovni nástrojů upozornilo i nedávné hodnocení evropského nástroje pro demokracii a lidská práva⁶².

V nedávné době byly zkoumány osvědčené postupy, proces využití získaných poznatků však nezahrnuje návazná opatření systematicky

114

V červnu 2017 ESVČ zveřejnila svůj dokument „Po dni voleb“. Ten nabízí první komplexní přehled nástrojů, které existují v oblasti kroků navazujících na doporučení volebních pozorovatelských misí EU. Dokument nejen do hloubky vysvětluje nástroje, které má EU k dispozici, ale poskytuje i řadu příkladů osvědčených postupů v různých kontextech a nabízí nejrůznější možnosti, jak podpořit návazná opatření. Dokument bude sloužit jako zdroj informací pro subjekty pověřené dalším sledováním doporučení volebních pozorovatelských misí EU, například pro delegace EU.

115

Po každé volební pozorovatelské misi EU je provedeno zhodnocení získaných poznatků. Tento postup, který řídí Služba nástrojů zahraniční politiky, je systematický a pokrývá všechny logistické a bezpečnostní aspekty mise. Kromě toho po každé volební pozorovatelské misi EU pořádá vedení ESVČ hodnotící schůzku se základním týmem k projednání obsahu závěrečné zprávy a doporučení volební pozorovatelské mise EU. Tyto schůzky se mohou zabývat metodickými otázkami, konají se však před dokončením zprávy a nejsou dokumentovány pro budoucí využití.

116

ESVČ pravidelně pořádá s projektem EODS semináře o získaných poznatcích, naposledy v dubnu 2017.

117

V dubnu 2016 ESVČ požádala delegace EU, které hostily volební pozorovatelskou misi EU, o příspěvek týkající se jejich kroků na podporu opatření navazujících na doporučení. Bude-li typizované a bude-li prováděno pravidelně, může takové zhodnocení sloužit jako východisko pro sdílení poučení z návazných činností mezi všemi delegacemi EU. Jakkoli však byly tyto zprávy užitečné a pomohly poskytnout přehled o stavu situace v určitý okamžik, nebyly jednotné z hlediska míry své podrobnosti.

Závěry a doporučení

118

Dospěli jsme k závěru, že ESVČ a Komise přiměřeně podporovaly provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU a použily nástroje, které měly k dispozici. Tento proces by však bylo možné upravit, aby se uvedená podpora ještě posílila. Proto vydáváme pro ESVČ několik doporučení.

Doporučení volebních pozorovatelských misí EU se v posledních letech zlepšila, je však zapotřebí více konzultací na místě

119

Závěrečné zprávy a prezentace doporučení se v posledních letech zlepšily po zavedení pokynů ESVČ týkajících se přípravy zpráv a doporučení. To v budoucnosti pravděpodobně usnadní srovnatelnost v čase. Existují však oblasti, kde tyto pokyny nejsou dodržovány. Navíc zprávy nejsou jednotné z hlediska uváděného časového horizontu pro realizaci doporučení. Základní tým také není povinen dokumentovat důvody pro stanovení priorit (viz body 41–55).

120

Základní týmy rozsáhle projednávaly otázky týkající se doporučení se zúčastněnými subjekty v hostitelských zemích před dnem konání voleb, nedokumentovaly však výstupy těchto setkání, ani nesdílely své poznámky s ústředím ESVČ. Volební pozorovatelské mise EU zahrnuté do tohoto auditu konzultovaly ESVČ a ve většině případů i delegace EU, neprojednávaly však návrhy doporučení se zúčastněnými subjekty v hostitelských zemích (viz body 56–62).

121

V každé zemi se po předložení závěrečné zprávy uskutečnila jednání u kulatého stolu, která byla většinou bez omezení přístupu. Byla však naplánována příliš brzy po tiskové konferenci, než aby se mohly zúčastněné subjekty seznámit s obsahem závěrečné zprávy a jejími doporučeními. Navíc existují jen omezené pokyny pro organizaci opětovných návštěv (viz body 63–66).

Politický dialog a pomoc při volbách byly využívány jako nástroje k podpoře provádění doporučení, povolební mise však nebyly vysílány tak často, jak mohly být

122

Delegace EU předkládaly problémy obsažené v doporučeních volebních pozorovatelských misí EU v rámci politických diskusí s orgány hostitelských zemí. Stále však existuje prostor pro další zintenzivňování činností spojených s politickým dialogem, neboť jsme zaznamenali ochotu k rozpravě o možném provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU v parlamentech hostitelských zemí (viz body 71–83).

123

Nigérie byla jedinou zemí ve vzorku, do níž byla vyslána povolební mise, a delegace EU ji považovala za dobře načasovanou a užitečnou. V ostatních zemích zahrnutých do auditu převážná většina dotazovaných vnitrostátních zúčastněných subjektů uvítala možnost povolební mise v době mezi volbami pro zvýšení povědomí o doporučeních prostřednictvím vysoce sledovaných setkání. Povolební mise nejsou spojeny s vysokými náklady, ale při častějším využívání by mohly mít velký přínos pro návazná opatření (viz body 84–88).

124

Nalezli jsme řadu případů, kdy bylo možné spojit pomoc při volbách s doporučeními volební pozorovatelské mise EU a kdy Komise přihlédla k doporučením volební pozorovatelské mise EU při přípravě programů. Pozorování voleb se tak více vzájemně doplňovalo s pomocí při volbách (viz body 89–97).

Neexistuje centrální přehled o doporučeních a stavu jejich provádění

125

Vzhledem k nezávislé povaze volebních pozorovatelských misí EU a mobilitě pracovníků v delegacích EU a ESVČ je naléhavě nutné uchovávat institucionální paměť jinými prostředky. Neexistuje centralizované úložiště pro doporučení, aby byla doporučení snadno dostupná odborníkům základních týmů nebo pracovníkům EU (viz body 94–104).

126

Ačkoli jsme nalezli dobré příklady sledování stavu provádění doporučení, neexistoval systematický proces pro pravidelné posuzování informací o stavu doporučení a pro jejich ukládání (viz body 105–113).

127

ESVČ nedávno provedla komplexní studii s cílem sestavit seznam dostupných nástrojů a shromáždit osvědčené postupy týkající se opatření navazujících na doporučení volebních pozorovatelských misí EU, neexistuje však žádný průběžný systematický proces, který by poznatky získané během návazné činnosti zpracovával (viz body 114–117).

Doporučení 1 – Pokyny k vypracování doporučení

ESVČ by měla:

• pomocí systematické kontroly kvality formátu před zveřejněním závěrečné zprávy zajistit, aby se volební pozorovatelské mise EU řídily pokyny a vzorem pro přípravu zprávy,
• aktualizovat pokyny k vypracování doporučení tak, aby požadovaly, aby volební pozorovatelské mise EU odůvodňovaly stanovení priorit a se zainteresovanými subjekty diskutovaly o časovém horizontu (krátkodobý, střednědobý či dlouhodobý) pro realizaci doporučení.

Časový rámec: konec roku 2018.

Doporučení 2 – Konzultace se zúčastněnými subjekty

ESVČ by měla:

• systematicky zajišťovat, aby základní tým před dokončením zprávy konzultoval zúčastněné subjekty v hostitelské zemi, pokud jde o doporučení,
• vyžadovat, aby byly výstupy z konzultací volebních pozorovatelských misí EU se zúčastněnými subjekty dokumentovány a centrálně uchovávány.

Časový rámec: polovina roku 2018.

Doporučení 3 – Opětovné návštěvy a jednání u kulatého stolu

ESVČ by měla:

• vyjasnit úlohy a odpovědnost za organizaci opětovných návštěv,
• naplánovat jednání u kulatého stolu se zúčastněnými subjekty nejméně čtyři pracovní dny po zveřejnění zprávy, což účastníkům poskytne dostatek času na to, aby se se zprávou a jejími doporučeními před schůzkou seznámili.

Časový rámec: polovina roku 2018.

Doporučení 4 – Zdokonalení nástrojů

ESVČ by měla:

• v memorandech o porozumění zmiňovat, že nadcházející volební pozorovatelská mise EU předloží doporučení, a zdůrazňovat jejich důležitost,
• bude-li to možné, vyslala povolební mise do zemí, které hostily volební pozorovatelskou misi EU, a to ve vhodné době mezi volbami, pokud to politická nebo bezpečnostní situace v hostitelské zemi dovolí,

Časový rámec: začátek roku 2019.

Doporučení 5 – Monitorování a výsledky

ESVČ by měla:

• zřídit centrální úložiště doporučení volebních pozorovatelských misí EU,
• pravidelně sledovat pokrok v provádění doporučení volebních pozorovatelských misí EU,
• v rámci koordinace EU žádat delegace EU, aby podávaly pravidelné zprávy o činnostech prováděných v hostitelské zemi na podporu provádění doporučení. Tyto zprávy by měly poskytovat vstupní informace pro proces zpracování získaných poznatků z návazné činnosti.

Časový rámec: začátek roku 2019.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. listopadu 2017.

Zkratková slova a zkratky

EEM: volební mise odborníků (Election Expert Mission)

EFM: povolební mise (Election Follow-up Mission)

EIDHR: Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (European Instrument for Democracy and Human Rights)

EODS: Pozorování voleb a podpora demokracie (Election Observation and Democracy Support)

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

EU EOM: Volební pozorovatelská mise Evropské unie (European Union Election Observation Mission)

GŘ DEVCO: Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

GŘ NEAR: Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření

OAS: Organizace amerických států

OBSE: Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě

ODIHR: Úřad OBSE pro demokratické instituce a lidská práva (Office for Democratic Institutions and Human Rights)

PI: Služba nástrojů zahraniční politiky (Service for Foreign Policy Instruments)

UNDP: Rozvojový program OSN (United Nations Development Programme)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti správy a řízení. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který odpovídá za audit výdajových oblastí „vnější činnost“ a „bezpečnost a právo“.

Audit vedl člen Účetního dvora Ville Itälä a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Turo Hentilä, tajemnice kabinetu Helka Nykänenová, vyšší manažerka Beatrix Lesiewiczová a vedoucí úkolu Kristina Maksinenová. Členy auditního týmu byli Balázs Kaszap, Jiří Lang a Erika Sövegesová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8750-2	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/333843	QJ-AB-17-022-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-8772-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/064106	QJ-AB-17-022-CS-Q

© Evropská unie, 2017

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://publications.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.