Misiunile de observare a alegerilor – au fost depuse eforturi pentru urmărirea punerii în aplicare a recomandărilor, dar este necesară o mai bună monitorizare

Sinteză

I

Observarea alegerilor constituie un instrument important pentru promovarea democrației, a drepturilor omului și a statului de drept. Bine gestionate, alegerile pot contribui la transferul pașnic al puterii politice. Din aceste motive, Uniunea Europeană (UE) observă alegeri organizate în întreaga lume.

II

Misiunile UE de observare a alegerilor emit o declarație preliminară publică la puțin timp după ziua scrutinului, urmată, două luni mai târziu, de un raport final detaliat care conține recomandări privind modalitățile de îmbunătățire a cadrului pentru viitoarele alegeri. Recomandările sunt prezentate autorităților din țara-gazdă, deși nu există niciun angajament oficial din partea acestora de a le pune în aplicare. Este esențial însă să se urmărească punerea în aplicare a acestor recomandări, pentru a se maximiza impactul observării alegerilor. Dacă țara-gazdă nu remediază problemele din domeniul electoral, există riscul ca deficiențele să persiste și chiar să se amplifice înainte de viitoarele alegeri.

III

Principalul obiectiv al auditului a fost de a evalua dacă Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și Comisia Europeană furnizaseră sprijin pentru punerea în aplicare de către țările-gazdă a recomandărilor. În acest scop, auditul a acoperit urmărirea punerii în aplicare, în patru țări, a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor: Ghana, Iordania, Nigeria și Sri Lanka, cu un accent deosebit pe alegerile observate după 2010.

IV

Curtea a examinat dacă recomandările fuseseră redactate și prezentate în așa fel încât să se faciliteze punerea lor în aplicare. În acest context, Curtea a evaluat, de asemenea, dacă părțile interesate din țările-gazdă fuseseră consultate cu privire la recomandări astfel încât să se încurajeze asumarea responsabilității la nivel local și să se mărească probabilitatea punerii în aplicare. Ulterior, Curtea a verificat dacă SEAE și Comisia Europeană utilizaseră instrumentele aflate la dispoziția lor pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor. Printre cele mai importante instrumente identificate se numără misiunile de urmărire ulterioară a alegerilor (MUA), dialogul politic și asistența electorală. În final, Curtea a evaluat eforturile depuse pentru monitorizarea rezultatelor la fața locului.

V

Curtea a constatat că SEAE și Comisia depuseseră eforturi rezonabile pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor și că utilizaseră în acest scop instrumentele aflate la dispoziția lor. Prezentarea recomandărilor formulate în urma acestor misiuni a înregistrat îmbunătățiri în ultimii ani, dar sunt necesare mai multe consultări la fața locului. SEAE și Comisia s-au angajat în dialog politic și au oferit asistență electorală pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor, dar nu au fost efectuate misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor atât de des pe cât ar fi fost posibil. Nu în ultimul rând, la nivel central nu există o imagine de ansamblu asupra recomandărilor și nici o evaluare sistematică a stadiului lor de punere în aplicare.

VI

Pe baza celor constatate în cadrul auditului, Curtea recomandă, printre altele, ca SEAE:

• printr-un control sistematic al calității formatului înainte de publicarea raportului final, să se asigure că misiunile UE de observare a alegerilor respectă orientările în materie de redactare și modelele de raport;
• să se asigure în mod sistematic că echipa de bază consultă părțile interesate din țara-gazdă cu privire la recomandări înainte de finalizarea raportului;
• să se asigure că masa rotundă cu părțile interesate este programată după trecerea a cel puțin patru zile lucrătoare de la publicarea raportului, oferind participanților suficient timp să se familiarizeze cu raportul și recomandările acestuia înainte de reuniune;
• atunci când este posibil, să desfășoare, la un moment oportun între două alegeri, misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor în țările care au găzduit o misiune a UE de observare a alegerilor, cu condiția ca situația politică sau cea în materie de securitate din țara-gazdă să o permită;
• să creeze un registru centralizat pentru recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor și
• să urmărească cu regularitate progresele înregistrate în legătură cu punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor.

Introducere

Informații despre misiunile UE de observare a alegerilor

01

Observarea alegerilor constituie un instrument important pentru promovarea democrației, a drepturilor omului și a statului de drept. Bine gestionate, alegerile pot contribui la transferul pașnic al puterii politice. Din aceste motive, Uniunea Europeană (UE) observă alegeri organizate în întreaga lume. De la stabilirea, în 2000, a metodologiei sale de observare a alegerilor, UE a desfășurat 138 de misiuni de observare a alegerilor (MOA)¹ în 66 de țări din Africa, Orientul Mijlociu, Asia și America Latină.

02

Declarația de principii a Organizației Națiunilor Unite descrie astfel observarea alegerilor: „adunarea de informații în mod sistematic, cuprinzător și precis […]; analiza imparțială și profesională a acestor informații; și trasarea concluziilor despre caracterul procesului electoral bazat pe cele mai înalte standarde de corectitudine a informației și de imparțialitate a analizei”².

03

Manualul UE privind observarea alegerilor (denumit în continuare „manualul”) descrie astfel rațiunea de a fi a misiunilor UE de observare a alegerilor: alegerile oferă unui popor mijloacele de a-și exprima în mod liber voința atunci când își alege guvernul, oferă grupurilor posibilitatea de a-și exprima poziția politică în concurență cu alte grupuri, fără să recurgă la violență, și contribuie la transferul pașnic al puterii politice. În acest sens, observarea de către UE a alegerilor poate să completeze și să consolideze alte inițiative ale UE de gestionare a crizelor și de consolidare a păcii în țările partenere³.

04

Fără a interveni în organizarea alegerilor propriu-zise, observatorii electorali ai Uniunii Europene colectează și analizează elemente de fapt referitoare la procesul electoral și oferă o evaluare independentă.

05

În urma unei invitații adresate de țara-gazdă, o misiune UE de observare a alegerilor are loc doar atunci când UE consideră că ea ar fi utilă și ar putea contribui la consolidarea procesului democratic. Înainte de a accepta o invitație, UE desfășoară o misiune de explorare (MEx), de obicei cu patru până la șase luni înainte de ziua scrutinului, al cărei scop este de a verifica dacă ar fi utilă, fezabilă și recomandabilă o misiune completă de observare a alegerilor organizată de UE. Având o durată tipică de două săptămâni, misiunile de explorare vizează, în egală măsură, să evalueze gradul în care au fost puse în aplicare recomandările formulate în urma misiunii UE anterioare de observare a alegerilor, în cazul în care este vorba de o misiune repetată.

06

În anumite cazuri, UE poate să ia decizia de a urmări îndeaproape un proces electoral, chiar dacă nu sunt îndeplinite toate condițiile pentru desfășurarea unei misiuni a UE de observare a alegerilor (de exemplu, condițiile de securitate). În alte cazuri, chiar dacă sunt îndeplinite toate condițiile, este posibil ca SEAE să nu vadă necesitatea desfășurării unei veritabile misiuni a UE de observare a alegerilor⁴. Pot fi desfășurate și alte tipuri de misiuni. În cazul în care există preocupări legate de securitate, se va avea în vedere o echipă de evaluare a alegerilor (EEA). De asemenea, UE poate trimite o misiune mai restrânsă, cum ar fi o misiune de experți electorali (MEE). Misiunile de experți electorali sunt efectuate de către echipe constituite din doi până la patru experți și realizează o evaluare a procesului electoral în același mod ca și o misiune a UE de observare a alegerilor, cu excepția că, în ziua scrutinului, nu desfășoară activități de observare în secțiile de votare. Rezultatele unei misiuni de experți electorali nu sunt făcute publice, deși unele dintre ele transmit autorităților din țara-gazdă recomandările formulate. De asemenea, echipele de evaluare a alegerilor nu desfășoară, în ziua scrutinului, activități sistematice de observare în secțiile de votare, dar ele prezintă similitudini cu misiunile UE de observare a alegerilor prin prisma faptului că sunt formate dintr-o echipă completă de bază și eventual un observator-șef, care își desfășoară activitatea în capitală.

07

Uniunea Europeană poate, de asemenea, să trimită misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor (MUA) la un moment dat între două alegeri, în cadrul activităților generale de monitorizare ulterioară. Principala sarcină a unei astfel de misiuni este de a evalua punerea în aplicare a recomandărilor formulate de o misiune a UE de observare a alegerilor anterioară. Misiunile de urmărire ulterioară sunt misiuni restrânse, realizate de un șef al misiunii (în general, un observator-șef), un expert politic/electoral, un expert jurist și, atunci când este cazul, un ofițer de presă. Aceștia sunt însoțiți, în plus, de reprezentanți ai Diviziei pentru democrație și observarea alegerilor din cadrul SEAE, precum și, atunci când este posibil, de reprezentanți ai Comisiei Europene. Aceștia din urmă ar trebui să se concentreze pe asistența oferită de UE și de statele membre ale acesteia și să identifice eventualele acțiuni care pot să fie finanțate în cadrul programelor viitoare. Printre astfel de acțiuni se numără măsuri pe termen scurt înainte de viitoarele alegeri, vizând să dea curs recomandărilor formulate de misiunea UE de observare a alegerilor. Misiunile de urmărire ulterioară pot, de asemenea, să genereze formularea unor recomandări suplimentare, bazându-se pe progresele înregistrate și reconcentrând atenția asupra celor mai urgente probleme înainte de organizarea unor noi alegeri.

Rolul instituțiilor UE și independența misiunilor sale de observare a alegerilor

08

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și vicepreședintele Comisiei (ÎR/VP) are responsabilitatea politică de a decide care sunt țările prioritare pentru misiunile anuale ale UE de observare a alegerilor (după consultarea statelor membre și a Parlamentului European), ia decizia finală privind desfășurarea misiunilor și supraveghează funcționarea generală a acestora.

09

Misiunile UE de observare a alegerilor sunt, de regulă, conduse de către un deputat din Parlamentul European, care este numit de către ÎR/VP și acționează în calitate de observator-șef al misiunii. SEAE oferă sprijin pentru chestiuni politice și electorale, în timp ce Serviciul Instrumente de Politică Externă (FPI) este responsabil de aspectele financiare, operaționale și de securitate.

10

Manualul⁵ precizează că observatorii electorali ai Uniunii Europene au obligația de a fi strict imparțiali și de a nu favoriza nicio parte într-un proces electoral. Tot în manual se afirmă, de asemenea, că misiunile UE de observare a alegerilor sunt independente din punct de vedere politic de orice proiecte de asistență tehnică finanțate de UE care s-ar putea derula în țara care face obiectul misiunii de observare⁶. Independența observatorilor electorali constituie, de asemenea, unul dintre principiile consacrate în Declarația de principii a ONU⁷.

11

Misiunile UE de observare a alegerilor sunt atipice, în sensul că ele sunt independente față de UE. Misiunile de observare desfășurate de alte grupuri, cum ar fi Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR), Commonwealth, Centrul Carter și Uniunea Africană, formulează observații cu privire la procesul electoral în numele organizației principale de care țin. În schimb, misiunile UE de observare a alegerilor nu se exprimă în numele UE. Manualul prevede că o misiune a UE de observare a alegerilor este independentă din punct de vedere politic în constatările și concluziile pe care le formulează. Deși va exista o cooperare strânsă cu instituțiile UE, o astfel de misiune își desfășoară activitatea în temeiul unui mandat separat și distinct de cel al SEAE, al Comisiei Europene sau al delegației UE prezente în țară⁸.

Cadrul juridic și administrativ pentru misiunile UE de observare a alegerilor

12

Observarea alegerilor de către UE are la bază principiile democrației, statului de drept, drepturilor omului, egalității de gen și libertăților fundamentale, astfel cum sunt definite acestea în tratate⁹. Această activitate se întemeiază, de asemenea, pe Acordul de la Cotonou¹⁰.

13

Misiunile UE de observare a alegerilor sunt reglementate în mod mai detaliat de Regulamentul de instituire a unui instrument de finanțare pentru democrație și drepturile omului la scară mondială (Regulamentul privind IEDDO)¹¹, care stabilește obiectivul acestor misiuni, afirmând că: „[a]cestea sunt cel mai bine plasate pentru a furniza o evaluare informată a proceselor electorale și recomandări în vederea îmbunătățirii acestora în viitor, în contextul cooperării și al dialogului politic ale Uniunii cu țări terțe”.

14

După adoptarea Regulamentului privind IEDDO în 2014, Decizia Comisiei privind dispozițiile de punere în aplicare pentru misiunile UE de observare a alegerilor¹² și anexa acesteia au furnizat ulterior detalii suplimentare, în special în ceea ce privește rolurile personalului misiunilor și remunerarea acestuia.

15

Deși numeroase aspecte legate de misiunile UE de observare a alegerilor au suferit modificări între timp, cum ar fi structura instituțională după adoptarea Tratatului de la Lisabona, Comunicarea Comisiei din anul 2000¹³ rămâne principalul document de orientare în materie de obiective și de metodologie a misiunilor. Această comunicare stabilește cadrul general de politică pentru astfel de misiuni.

16

Manualul menționat anterior reprezintă cadrul metodologic cel mai aprofundat pentru misiunile UE de observare a alegerilor. După ce a fost adoptat, manualul a fost publicat pentru prima dată în 2002 și a fost revizuit de două ori, în 2008 și 2016.

17

De la adoptarea sa, comunicarea Comisiei a fost completată de alte documente oficiale care stabilesc obiective în materie de observare a alegerilor. Cele mai importante astfel de documente suplimentare au fost concluziile Consiliului din 2009 privind sprijinirea democrației în relațiile externe ale UE și Cadrul strategic și planul de acțiune ale UE privind drepturile omului și democrația, din 2012 (actualizate pentru perioada 2015-2019). Aceste documente puneau un accent mai mare pe urmărirea evoluției ulterioare a misiunilor de observare și pe cooperarea statelor membre ale UE în această privință.

Finanțarea misiunilor UE de observare a alegerilor

18

Misiunile UE de observare a alegerilor sunt implementate de FPI și fac obiectul gestiunii directe. Costul unei astfel de misiuni variază în mod semnificativ, în funcție de împrejurările specifice ale fiecăreia. Totuși, pe baza celor mai recente cifre disponibile, costul mediu se ridică la 3,5 milioane de euro. Alocarea bugetară pentru observarea alegerilor între 2015 și 2017 a fost de aproximativ 44 de milioane de euro în medie pe an. Ea permite desfășurarea a aproximativ 10-12 misiuni de observare a alegerilor, a 8 misiuni de experți electorali și a 4 misiuni de urmărire ulterioară pe an. Misiunile de experți electorali și cele de explorare sunt derulate în temeiul unui contract-cadru și au un cost maxim fiecare de 300 000 de euro. Costul unei misiuni de urmărire ulterioară nu depășește în general 100 000 de euro¹⁴.

Relația cu OSCE

19

Toate statele membre ale UE sunt, de asemenea, state participante în cadrul Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE). ODIHR asigură observarea alegerilor în statele participante la OSCE. UE și ODIHR utilizează metodologii comparabile. Din aceste motive, UE nu procedează, de regulă, la observarea alegerilor în zona OSCE. Acest acord tacit între UE și OSCE, care datează de la începutul anilor 2000, nu are la bază un acord scris.

Structura misiunilor UE de observare a alegerilor și ciclul de observare

20

Alegerile nu se limitează la ziua scrutinului, ci reprezintă un proces care cuprinde mai multe etape. Se poate considera că perioada electorală începe odată cu lansarea campaniei electorale, existând diferențe de la o țară la alta în ceea ce privește momentul acesta și calendarul campaniei. Perioada electorală se încheie odată cu închiderea procedurii de soluționare a contestațiilor în urma alegerilor. Misiunile UE de observare a alegerilor acoperă fiecare fază din ciclul electoral: faza preelectorală, ziua scrutinului și faza postelectorală. În afară de observarea alegerilor, Comisia Europeană oferă, de asemenea, asistență electorală, și anume un sprijin material sau tehnic general pentru procesul electoral.

21

Odată ce a fost acceptată o invitație, țara-gazdă semnează cu Uniunea Europeană un memorandum de înțelegere care stabilește elementele de bază ale misiunii. Acestea includ aspectele logistice și de securitate ale misiunii de observare, dar nu și o eventuală misiune de urmărire ulterioară sau formularea de recomandări pentru o viitoare reformă electorală.

22

Observatorii UE pot fi observatori pe termen scurt sau pe termen lung. Observatorii pe termen lung sunt implantați în diversele regiuni de pe teritoriul țării-gazdă și sunt prezenți de la lansarea campaniei până la anunțarea rezultatelor finale și închiderea procedurii de soluționare a contestațiilor¹⁵. Observatorii pe termen scurt acoperă o arie geografică extinsă timp de câteva zile înainte și după ziua scrutinului. În plus, există o echipă de bază, formată, de obicei, din opt-zece experți, implantată în capitală¹⁶.

23

Echipa de bază este formată din experți specializați în diferite aspecte ale mediului electoral și ar putea include, de exemplu, un analist juridic, un analist media și un ofițer de presă (a se vedea figura 1). Sub conducerea observatorului-șef adjunct, echipa de bază contribuie la toate rapoartele misiunii, inclusiv la raportul final.

24

Un prestator de servicii contractat de Comisia Europeană pune la dispoziție sprijin administrativ, logistic și în materie de securitate pentru misiunile UE de observare a alegerilor¹⁷.

25

La puțin timp după ziua scrutinului (de obicei în următoarele 48 de ore), misiunea UE de observare a alegerilor emite o declarație publică preliminară în cadrul unei conferințe de presă conduse de observatorul-șef. În următoarele două luni după încheierea procesului electoral, este publicat un raport final detaliat, care conține recomandări adresate autorităților din țara-gazdă privind modalitățile de îmbunătățire a cadrului pentru viitoarele alegeri¹⁸ (a se vedea figura 2).

Recomandările formulate în urma observării alegerilor și urmărirea punerii lor în aplicare

26

Potrivit Declarației de principii a ONU, observarea alegerilor internaționale, ar trebui, pe cât posibil, să ofere recomandări pentru îmbunătățirea integrității și a eficienței proceselor electorale și a proceselor similare, fără a interveni și astfel a le împiedica¹⁹.

27

În rapoartele lor finale, misiunile UE de observare a alegerilor acoperă următoarele paisprezece domenii de evaluare²⁰: (i) contextul politic; (ii) cadrul juridic (inclusiv sistemul electoral); (iii) administrația electorală; (iv) înregistrarea persoanelor cu drept de vot; (v) înregistrarea partidelor și a candidaților; (vi) campania electorală; (vii) violența electorală; (viii) mass-media; (ix) conținuturile electorale prezente pe internet; (x) contestații și căi de atac; (xi) drepturile omului (inclusiv participarea femeilor, a minorităților și a persoanelor cu handicap); (xii) rolul societății civile; (xiii) ziua scrutinului; (xiv) rezultatele și mediul postelectoral. Conform unei estimări care figurează într-un studiu efectuat de Parlamentul European în 2012, aproximativ 90 % din recomandările formulate de misiunile UE de observare a alegerilor propun modificări ale cadrului juridic al țării-gazdă sau o reformă electorală²¹.

28

Țările care fac obiectul unei misiuni a UE de observare a alegerilor nu și-au asumat niciun angajament oficial de a pune în aplicare recomandările electorale în plus față de obligațiile deja existente pe care trebuie să le respecte în calitate de semnatare ale unor convenții internaționale precum Declarația universală a drepturilor omului și Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice. Din aceste motive, contextul în care își desfășoară activitatea misiunile UE de observare a alegerilor este unul diferit de cel al OSCE, de exemplu, ale cărui state participante au semnat un document care le obligă în mod oficial să pună în aplicare recomandările²².

29

Există diferite modalități prin care se poate sprijini punerea în aplicare a recomandărilor misiunilor UE de observare a alegerilor. Principalele instrumente aflate la dispoziția SEAE și a Comisiei sunt:

• dialogul politic cu țara-gazdă;
• misiunile de urmărire ulterioară a alegerilor;
• asistența electorală furnizată de UE.

Sfera și abordarea auditului

30

Acest audit a vizat misiunile UE de observare a alegerilor, punând un accent special pe urmărire punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma acestor misiuni. Întrebarea principală de audit a fost următoarea: „Depun SEAE și Comisia toate eforturile rezonabile pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor?”

31

O urmărire eficace a punerii în aplicare a recomandărilor este esențială nu numai pentru promovarea reformei electorale în țările-gazdă, ci și pentru maximizarea impactului investițiilor realizate deja prin desfășurarea misiunilor de observare. Așa cum se explică la punctul 18, media fondurilor alocate misiunilor UE de observare a alegerilor se ridică la 44 de milioane de euro pe an, sumă care reprezintă un sfert din totalul fondurilor disponibile în cadrul IEDDO. Manualul subliniază importanța urmăririi punerii în aplicare a recomandărilor formulate de astfel de misiuni, precizând că aceasta reprezintă o prioritate majoră pentru instituțiile UE²³. În plus, în opinia OSCE²⁴, observarea alegerilor va aduce beneficii numai în măsura în care aceste recomandări sunt luate în serios și problemele semnalate de ele sunt remediate în mod eficace. În caz contrar, arată OSCE, există un risc real ca deficiențele și vulnerabilitățile electorale să persiste și, după toate probabilitățile, să se agraveze.

32

Ultimul audit al performanței efectuat de Curte în domeniul asistenței electorale datează din 1996²⁵. În plus, publicarea acestui raport special este programată de așa manieră încât să contribuie la discuțiile care se vor purta în perspectiva evaluării la jumătatea perioadei a Regulamentului privind IEDDO, care trebuie să fie realizată de Comisie până la 31 martie 2018.

33

Auditul, desfășurat în perioada ianuarie-mai 2017, a acoperit patru țări-gazdă, selectate pentru a se ilustra eficacitatea urmăririi punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor: Ghana, Iordania, Nigeria și Sri Lanka, cu un accent deosebit pe alegerile observate după 2010. Verificări la fața locului au avut loc în Ghana și în Iordania. Curtea a recurs la două criterii principale pentru selectarea țărilor în vederea auditului. În primul rând, țările trebuiau să fi găzduit cel puțin două misiuni ale UE anterioare, cea mai recentă trebuind să dateze din 2015 sau din 2016. În al doilea rând, Curtea a urmărit să obțină o acoperire geografică.

34

În Iordania și în Nigeria au avut loc două misiuni ale UE de observare a alegerilor în ultimii ani. În Ghana, alegerile precedente din 2012 au fost acoperite doar de o misiune de experți electorali, dar au fost totuși formulate recomandări privind o reformă electorală în urma acesteia. Recomandările redactate în urma unei astfel de misiuni nu sunt făcute publice, în general. În cazul Republicii Ghana însă, recomandările fuseseră comunicate Comisiei electorale, precum și instituțiilor UE și statelor membre ale UE, ele putând servi drept bază pentru asistența electorală acordată de UE. Sri Lanka a fost selectată în mod special din cauza faptului că fusese programată o misiune de urmărire ulterioară pentru primăvara anului 2017, iar Curtea intenționa să însoțească această misiune. SEAE a decis să amâne misiunea respectivă, din cauza situației din țară. Cu toate acestea, Sri Lanka a fost acoperită de audit prin intermediul unei examinări documentare.

35

Având în vedere că aproape jumătate din misiunile UE de observare a alegerilor au loc în Africa²⁶, Curtea a ales să acopere două țări africane, precum și o țară asiatică și o țară din vecinătatea europeană. În anexa I figurează o hartă a misiunilor UE de observare a alegerilor.

36

În primul rând, Curtea a evaluat formularea recomandărilor, inclusiv măsura în care au fost consultate părțile interesate din țara-gazdă pentru a se asigura asumarea responsabilității la nivel local. Curtea a evaluat, de asemenea, dacă misiunile de explorare ținuseră seama de recomandările anterioare pentru pregătirea viitoarelor misiuni ale UE de observare a alegerilor.

37

Curtea a evaluat apoi modul în care sunt utilizate principalele instrumente aflate la dispoziția SEAE și a Comisiei pentru sprijinirea punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor. Auditul s-a limitat la evaluarea instrumentelor de urmărire care sunt descrise la punctul 29. Curtea a considerat că există și alte instrumente pentru încurajarea punerii în aplicare a recomandărilor, cum ar fi stimulentul special din cadrul sistemului generalizat de preferințe tarifare, SGP+²⁷, anumite acțiuni în cadrul forurilor internaționale, dialogul politic purtat de Parlamentul European și sprijinul bugetar. Aceste instrumente nu au fost însă incluse în sfera acestui audit.

38

În final, Curtea a evaluat monitorizarea realizată de SEAE și de Comisie cu privire la punerea în aplicare a recomandărilor și schimbul de cele mai bune practici și de învățăminte desprinse.

39

Responsabilitatea finală pentru punerea în aplicare a recomandărilor revine guvernelor țărilor-gazdă. Deși unul dintre obiectivele rapoartelor finale întocmite după misiunile UE de observare a alegerilor este asigurarea punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma acestor misiuni, este important să se rețină faptul că obiectivul auditului nu a fost acela de a se evalua stadiul reformei electorale în țările-gazdă. În plus, legătura de cauzalitate dintre eforturile depuse de UE pentru a sprijini punerea în aplicare și rezultatele efective nu este suficient de puternică pentru a permite Curții să tragă concluzii în această privință.

Observații

PARTEA I – Recomandările au înregistrat îmbunătățiri în ultimii ani, dar sunt necesare mai multe consultări la fața locului

40

Pentru această secțiune, Curtea a examinat procesul de formulare a recomandărilor în urma misiunilor UE de observare a alegerilor din două perspective: prezentarea lor în rapoartele finale și consultările realizate de echipa de bază cu părți interesate din țara-gazdă. O prezentare standard a acestor recomandări ar facilita comparabilitatea de-a lungul timpului. Consultarea cu privire la formularea preliminară a recomandărilor prezintă o importanță esențială atât pentru a se asigura exactitatea, cât și pentru a se încuraja asumarea responsabilității la nivel local, cu scopul de a se spori, în cele din urmă, probabilitatea ca acestea să fie puse în aplicare de către țările-gazdă.

Comparabilitatea recomandărilor s-a îmbunătățit și modul de prezentare a acestora a devenit mai standardizat, dar orientările nu sunt întotdeauna respectate

41

Pentru această secțiune, Curtea a examinat rapoartele finale elaborate după următoarele alegeri:

• Ghana: 2016;
• Iordania: 2013 și 2016;
• Nigeria: 2011 și 2015;
• Sri Lanka: 2015.

În anexa II figurează o evaluare a recomandărilor.

42

Prin intermediul Proiectului finanțat de UE privind observarea alegerilor și susținerea democrației (Election Observation and Democracy Support – EODS), SEAE oferă echipelor de bază independente din cadrul misiunilor UE de observare a alegerilor sprijin metodologic pentru elaborarea raportului final al misiunii. SEAE este, de asemenea, responsabil de realizarea unui control al calității acestor rapoarte finale, prin evaluarea formei proiectului de raport și a clarității recomandărilor propuse²⁸. SEAE și delegațiile UE prezintă observații privind caracterul constructiv sau nu al recomandărilor în contextul specific al fiecărei țări și pot oferi îndrumări privind prioritizarea recomandărilor.

43

În 2012, SEAE a elaborat (în cadrul Proiectului privind observarea alegerilor și susținerea democrației) orientări în materie de redactare, care includeau și un model de recomandare. Aceste orientări au fost revizuite în iulie 2016. În toate rapoartele publicate după 2010 care au fost evaluate de Curte, prezentarea recomandărilor se baza pe acest model.

44

Curtea a constatat că, per ansamblu, rapoartele de misiune care au fost redactate după publicarea orientărilor conțineau recomandări mai puțin numeroase și cu o prezentare mai bună.

45

Formularea unui număr foarte mare de recomandări s-ar putea dovedi a fi contraproductivă din mai multe motive. De exemplu, autoritățile din țara-gazdă ar putea să fie depășite, iar activitățile delegațiilor UE destinate să sprijine punerea în aplicare a recomandărilor ar putea să fie complicate. Drept rezultat, există riscul ca, în cadrul discuțiilor de urmărire a punerii lor în aplicare, să nu se acorde o atenție suficientă recomandărilor celor mai importante. Orientările sugerează un număr maxim de 30 de recomandări. Rapoartele care au fost elaborate după publicarea orientărilor conțineau între 20 și 33 de recomandări, ceea ce reprezintă o îmbunătățire față de anii precedenți. Cu titlu de exemplu, raportul din 2011 privind Nigeria conținea nu mai puțin de 50 de recomandări.

46

Manualul oferă o imagine de ansamblu a misiunilor UE de observare a alegerilor, acoperind toate aspectele principale abordate de observatorii prezenți pe teren. Acesta prevede că, pentru a se garanta accesibilitatea pentru toate părțile interesate, raportul final ar trebui să evite jargonul sau un limbaj foarte tehnic²⁹. Deși uneori, pentru a se evita neînțelegerile, este indispensabilă utilizarea unui limbaj tehnic, Curtea a remarcat un recurs excesiv la cuvinte și fraze lungi, la modul pasiv, la un limbaj foarte tehnic și la acronime. Cu toate acestea, majoritatea părților interesate intervievate în țările-gazdă au declarat că înțelegeau recomandările, lucru care indică faptul că acestea sunt inteligibile pentru cititorul expert, dar nu neapărat și pentru publicul general. De altfel, o reformă electorală poate acoperi numeroase domenii diferite, implicând astfel părți interesate din diverse sfere. Așadar, formularea unor recomandări care să poată fi înțelese de un public larg ar putea favoriza implicarea unei game largi de actori în eforturile de îmbunătățire a sistemului electoral.

47

Părțile interesate care au fost intervievate considerau că, în general, recomandările erau constructive și suficient de detaliate, fără a fi excesiv de prescriptive, lucru care este indicat și de orientările în materie de redactare.

48

Deși orientările conțin un model pentru prezentarea recomandărilor, acesta nu este întotdeauna respectat. Cu titlu de exemplu, entitatea căreia îi este adresată recomandarea nu este întotdeauna indicată în mod explicit sau suficient de clar. De exemplu, 22 de recomandări formulate în raportul privind Iordania din 2016 sunt adresate „organului legislativ” în general, lucru care generează o anumită ambiguitate în ceea ce privește instituția care ar trebui să prezinte o propunere legislativă. O analiză a recomandărilor formulate în 2016, realizată în cadrul unui proiect de asistență electorală finanțat de UE și implementat de PNUD, evidențiază că cea mai mare parte a acestor recomandări ar fi trebuit, de fapt, să fi fost adresate guvernului.

49

Raportul întocmit în urma misiunii UE de observare a alegerilor din Ghana din 2016 conținea opt recomandări care erau fiecare adresate mai multor destinatari³⁰, de exemplu: „Comisia electorală/Parlamentul”, „Comisia judiciară/Parlamentul” sau „Ministerul Comunicațiilor/Parlamentul”. Deși destinatarii sunt responsabili în mod solidar de aducerea modificărilor legislative, nu este clar care dintre instituții are responsabilitatea principală pentru punerea în aplicare a recomandărilor. Misiunea UE de observare a alegerilor ar putea facilita punerea în aplicare a recomandărilor prin stabilirea, în consultare cu autoritățile din țara-gazdă, a instituției care are responsabilitatea principală.

50

În general, așa cum se prescrie în manual, recomandările se bazau pe exemple concrete prezentate în corpul principal al raportului cu scopul de a se ilustra problemele care se aflau la originea formulării recomandării³¹. Cu toate acestea, nu s-a recurs la trimiteri încrucișate între recomandări și corpul principal al raportului, chiar dacă acest lucru este obligatoriu conform modelului de prezentare. Aceasta a făcut dificilă identificarea secțiunilor corespunzătoare din corpul raportului.

51

În pofida îmbunătățirilor înregistrate în ultimii ani, un alt element care era uneori absent era trimiterea la obligațiile care trebuie respectate în baza convențiilor internaționale. Într-adevăr, orientările prescriu realizarea unor astfel de trimiteri numai în cazurile în care obligațiile de acest tip sunt aplicabile în cazul recomandărilor respective. Curtea a identificat însă unele recomandări în cazul cărora nu s-au făcut astfel de trimiteri în pofida faptului că recomandările se bazau în mod clar pe dreptul internațional³².

52

Niciuna dintre recomandările din raportul privind Iordania din 2016 nu menționează care sunt actele din legislația națională care sunt afectate de recomandare, în pofida faptului că orientările sugerează că misiunile UE de observare a alegerilor ar trebui să evalueze acest aspect³³.

53

Toate rapoartele cuprind o serie de recomandări prioritare. Deși prioritizarea acestora nu este un exercițiu simplu, trebuie totuși menționat faptul că nu se consemnau argumentele care stăteau la baza selectării recomandărilor prioritare. Mai mult, orientările în materie de redactare nu prevedeau consemnarea acestor argumente. Raportul privind Iordania din 2016 este singurul în care figura, într-o anumită măsură, o justificare a prioritizării și în care recomandările erau împărțite în trei categorii: recomandări prioritare, recomandări pe termen scurt și recomandări pe termen lung.

54

În cele mai recente rapoarte întocmite în urma misiunilor UE de observare a alegerilor în țările care au făcut obiectul auditului, proporția recomandărilor prioritare varia între 23 % și 45 % din numărul total de recomandări.

55

Doar două dintre cele șase³⁴ rapoarte finale întocmite în urma misiunilor UE de observare a alegerilor, și anume raportul privind Iordania din 2016 și cel privind Nigeria din 2011, făceau o diferențiere între recomandările pe termen scurt și recomandările pe termen lung. Celelalte rapoarte nu făceau referire la un orizont de timp pentru punerea în aplicare a recomandărilor. Deși nu este prevăzută de orientări, specificarea unui astfel de orizont de timp ar putea să faciliteze prioritizarea acțiunilor de către țările-gazdă și, astfel, să accelereze punerea în aplicare a recomandărilor.

În cadrul misiunilor UE de observare a alegerilor s-au organizat numeroase întrevederi cu părțile interesate înainte de ziua scrutinului, însă acestea nu au fost consultate cu privire la recomandări

56

În ceea ce privește consultarea părților interesate, examinarea Curții s-a axat pe cele mai recente misiuni ale UE de observare a alegerilor în țările acoperite de audit, pentru a se asigura că informațiile pe care le-a obținut erau cât mai corecte și mai complete cu putință.

57

Probele identificate de Curte au arătat că, în cazul celor mai recente misiuni ale UE în toate cele patru țări, serviciile centrale ale SEAE de la Bruxelles și, în cele mai multe cazuri, și delegațiile UE au fost consultate, pe tot parcursul procesului de elaborare a raportului final, cu privire la recomandările formulate. Aceste consultări au fost documentate în e-mailuri și în comentarii minore care figurau în documente.

Consultările anterioare zilei scrutinului

58

Anterior zilei scrutinului, au fost organizate reuniuni pentru a se discuta diverse aspecte electorale cu o gamă largă de părți interesate din țările-gazdă. Aceste reuniuni sunt menționate în rapoartele interne și intermediare. Cu toate acestea, niciunul dintre rapoarte nu oferă detalii cu privire la rezultatele acestor consultări cu părțile interesate, în ciuda faptului că orientările în materie de redactare prevedeau consemnarea opiniilor, în cazul în care existau opinii divergente. Cu ocazia discuțiilor cu reprezentanții Curții, mai mulți experți din cadrul echipelor de bază au explicat că informațiile fuseseră consemnate în note, dar că aceste note au rămas în posesia lor și nu au fost arhivate în mod centralizat.

Consultările în vederea redactării raportului final al misiunii UE de observare a alegerilor

59

Orientările specifică în mod explicit că discuțiile cu părțile interesate cu privire la recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor oferă ocazia de a se corecta orice eventuale neînțelegeri legate de misiune și facilitează identificarea priorităților, precum și că este important să se solicite opinia unei game largi de interlocutori cu privire la fiecare recomandare³⁵. SEAE a explicat, în egală măsură, că, în cursul elaborării raportului, misiunea UE ar trebui să consulte părțile interesate de la nivel local cu privire la recomandări și, în același timp, să le discute cu serviciile centrale ale SEAE.

60

Deși numeroase aspecte au fost abordate în cadrul discuțiilor cu părțile interesate de la nivel local și este posibil ca experții din cadrul echipelor de bază să fi avut deja în vedere, de la bun început, formularea anumitor recomandări, Curtea nu a reușit să identifice, în niciuna dintre țările acoperite de audit, probe care să arate că aceste părți interesate au fost consultate cu privire la recomandări. Acest lucru a fost confirmat în cursul întrevederilor reprezentanților Curții cu părțile interesate de la nivel local, care au declarat că, într-adevăr, nu au fost consultate cu privire la recomandări. În cursul întrevederilor, mai mulți experți din cadrul echipelor de bază au declarat că, în opinia lor, consultarea părților interesate cu privire la recomandări poate fi percepută ca intrând în contradicție cu principiul independenței. Curtea nu consideră însă că o astfel de consultare cu privire la textul recomandărilor contravine principiului independenței. În definitiv, consultarea părților interesate este o practică conformă nu numai cu orientările furnizate de SEAE, ci și cu Declarația de principii a ONU, care prevede că „misiunile de observare internațională a alegerilor pot de asemenea să organizeze întâlniri private pentru cei preocupați de organizarea alegerilor democratice corecte într-o țară, să discute constatările misiunii, concluziile și recomandările”³⁶.

61

De asemenea, Curtea nu a găsit nicio dovadă, în niciuna dintre cele patru țări, care să ateste că avuseseră loc discuții cu privire la chestiunile cele mai tehnice. Prin urmare, experții din domeniu au contestat unele recomandări după publicarea rapoartelor finale. Dacă echipa de bază ar fi consultat părțile interesate cu privire la aspectele tehnice ale recomandărilor, aceste aspecte ar fi putut fi clarificate de la bun început. Consultarea părților în cursul procesului de redactare a recomandărilor prezintă importanță, având în vedere că există riscul ca diferențele de percepție care pot apărea după publicarea raportului final să submineze recomandările misiunii UE de observare a alegerilor și punerea lor în aplicare.

62

SEAE a explicat că, înainte de a părăsi țara-gazdă, observatorul-șef efectuează vizite de curtoazie la principalele părți interesate, în cursul acestor vizite fiind discutate chestiuni legate de recomandări. Curtea nu a identificat însă probe care să documenteze aceste reuniuni, astfel încât nu este în măsură să confirme conținutul acestora.

Consultările ulterioare redactării raportului final al misiunii UE de observare a alegerilor

63

După ultimele misiuni ale UE de observare a alegerilor, au fost organizate mese rotunde cu părțile interesate în toate cele patru țări, la care au fost invitate o gamă largă de părți interesate de la nivel local pentru a discuta raportul final și recomandările din acesta după publicare, în cursul vizitei retur a observatorului-șef. În general, au fost invitate toate părțile interesate la aceste mese rotunde, cu toate că un anumit partid politic din Iordania și una dintre organizațiile societății civile din Ghana au afirmat că nu fuseseră invitate la reuniune.

64

La vizita retur, observatorul-șef rămâne, în general, în țara-gazdă doar câteva zile. Raportul final este comunicat părților interesate după ce a fost prezentat în mod oficial autorităților din țara în cauză și după organizarea unei conferințe de presă. Întrucât sejurul observatorilor-șefi în țările în cauză este de scurtă durată, mesele rotunde cu părțile interesate au fost programate, în toate cele patru țări, prea devreme (imediat sau la o zi sau două) după conferința de presă pentru a le permite participanților să se familiarizeze cu conținutul raportului final și al recomandărilor din acesta, lucru care a limitat posibilitățile de a le dezbate într-un mod util. În cazul în care nu poate să rămână o perioadă mai lungă în țara-gazdă, observatorul-șef ar putea recurge la opțiunea de a delega observatorului-șef adjunct responsabilitatea de a prezida masa rotundă.

65

În urma vizitei retur se întocmește un raport, care, uneori, prezintă o serie de învățăminte desprinse. Pentru toate țările care au făcut obiectul auditului, rapoartele indicau că părțile interesate au evocat problema lipsei de timp între publicarea raportului final și mesele rotunde organizate cu părțile interesate. Deși această problemă fusese deja semnalată în raportul întocmit în urma vizitei retur în Sri Lanka din 2015, ea a persistat și în cazul vizitelor-retur efectuate în Iordania în 2016 și în Ghana în 2017, țări în care mai multe părți interesate au subliniat acest aspect în cadrul întrevederilor cu echipa de audit.

66

Orientările care stabilesc structura vizitei retur sunt limitate. Potrivit delegațiilor UE, orientările sunt neclare în ceea ce privește responsabilitatea pentru organizarea vizitei retur; unele delegații s-au ocupat ele însele de toate aspectele practice, în timp ce altele au făcut apel la prestatorul de servicii al misiunii UE de observare a alegerilor, care era încă în activitate la momentul vizitei retur. În Ghana, mesele rotunde cu părțile interesate au fost organizate de Grupul de lucru special pentru alegeri, coprezidat de către UE și PNUD. Calendarul vizitei retur a variat, de asemenea, de la o țară la alta, în funcție de disponibilitatea deputatului din Parlamentul European care avea calitatea de observator-șef. Vizitele retur în Ghana, Iordania și Sri Lanka au avut loc la aproximativ două luni după ziua scrutinului, în timp ce vizita în Nigeria a avut loc după șase luni.

PARTEA II – Dialogul politic și asistența electorală au fost utilizate ca instrumente destinate să sprijine punerea în aplicare a recomandărilor, dar nu au fost efectuate misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor atât de des pe cât ar fi fost posibil

67

În cadrul acestei secțiuni, Curtea a evaluat principalele instrumente utilizate de SEAE și de Comisie pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor: dialogul politic cu autoritățile din țara-gazdă, misiunile de urmărire ulterioară și asistența electorală. Pentru a se maximiza impactul observării alegerilor, este esențial să se urmărească punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE prin intermediul dialogului politic cu țările-gazdă și să se asigure complementaritatea între aceste recomandări și asistența electorală.

68

Există numeroase motive care pot explica de ce o recomandare nu este pusă în aplicare. De exemplu, este posibil ca țările-gazdă să nu dorească sau să nu fie în măsură să dea curs recomandărilor electorale din motive precum:

1. lipsa de voință politică sau absența sprijinului parlamentului;
2. lipsa de expertiză profesională, de resurse financiare sau de timp pentru a pune în aplicare reformele;
3. declanșarea unui conflict armat, existența unui focar de instabilitate sau apariția unor tulburări în rândul populației civile;
4. preocupări exprimate de omologii de la nivel național că recomandările nu sunt convingătoare, sunt insuficient direcționate sau sunt inadecvate în contextul național³⁷.

69

Deși punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor depinde în ultimă instanță de voința politică a țărilor-gazdă și de capacitatea lor de implementare, SEAE și Comisia au la dispoziția lor o serie de instrumente pentru a sprijini aceste țări. Printre acestea se numără dialogul politic cu autoritățile naționale, purtat în principal de delegațiile UE, și misiunile de urmărire ulterioară a alegerilor, care implică discuții la care participă atât SEAE, cât și Comisia.

70

În plus, punerea în aplicare poate fi sprijinită prin diferite tipuri de finanțare din partea UE, de exemplu prin intermediul programelor de asistență electorală, gestionate de Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare (DG DEVCO) și de Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea (DG NEAR). Curtea a evaluat corelația dintre recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor și programarea asistenței electorale finanțate de UE. În acest context, Curtea a examinat, de asemenea, eforturile delegațiilor UE de a coordona asistența electorală cu statele membre ale UE.

A avut loc un dialog politic cu țările-gazdă, dar anumite organisme din aceste țări ar dori aprofundarea discuțiilor

71

O misiune a UE de observare a alegerilor își desfășoară activitatea în temeiul unui mandat separat și distinct de cel al instituțiilor UE. Doar după comunicarea raportului final țării-gazdă, delegației UE și statelor membre le revine responsabilitatea de a planifica și de a desfășura activități în vederea sprijinirii urmăririi punerii în aplicare a recomandărilor formulate de misiunea UE de observare a alegerilor³⁸.

72

Sprijinul furnizat de delegația UE pentru punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunii UE debutează doar odată ce misiunea UE de observare a alegerilor s-a încheiat și raportul final a fost transmis autorităților naționale. Din acel moment, dialogul politic al UE cu țara-gazdă joacă un rol important în sprijinirea punerii în aplicare a recomandărilor.

73

Regulamentul privind IEDDO precizează că misiunile UE de observare a alegerilor sunt „cel mai bine plasate pentru a furniza o evaluare informată a proceselor electorale și recomandări în vederea îmbunătățirii acestora în viitor, în contextul cooperării și al dialogului politic ale Uniunii cu țări terțe”³⁹.

74

Dialogul politic joacă un rol esențial în promovarea asumării responsabilității la nivel național și în urmărirea punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor, dat fiind că țările-gazdă nu își asumaseră niciun angajament oficial în acest sens.

75

Într-o evaluare recentă a misiunilor UE de observare a alegerilor, s-a sugerat să se facă referire la formularea de recomandări și la importanța acestora în memorandumul de înțelegere care este încheiat înainte de fiecare misiune⁴⁰. Curtea consideră că o astfel de trimitere la recomandări în memorandumul de înțelegere ar putea oferi delegațiilor UE un punct de plecare util pentru desfășurarea discuțiilor cu autoritățile din țara gazdă după alegeri.

76

Dialogul politic cu țara-gazdă este prevăzut în Acordul de la Cotonou⁴¹ în cazul Ghanei și al Nigeriei, în Acordul de asociere cu Iordania⁴² și în Acordul de cooperare cu Sri Lanka⁴³. În conformitate cu articolul 8 din Acordul de la Cotonou, obiectivele acestui dialog sunt „schimbul de informații, încurajarea înțelegerii reciproce și facilitarea stabilirii de priorități”.

77

Recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor sau problemele semnalate de recomandări au fost abordate în cadrul reuniunilor de dialog politic la nivel înalt organizate anual în toate cele patru țări-gazdă care au făcut obiectul auditului. Ele au fost discutate și în cadrul grupurilor de lucru pentru drepturile omului.

78

În Ghana, de exemplu, misiunea de experți electorali a recomandat, în 2012, să se elaboreze acte legislative privind dreptul la informație, cu scopul de a se îmbunătăți transparența și răspunderea în materie de afaceri publice, inclusiv în domeniul electoral. Progresele înregistrate în acest sens au fost salutate cu ocazia reuniunii de dialog politic organizate în temeiul articolului 8 în iunie 2016.

79

În Iordania, astfel de chestiuni sunt discutate în cadrul Subcomisiei pentru drepturile omului, formată din reprezentanți ai autorităților iordaniene, SEAE și ambasadorii UE în această țară. La ultima reuniune a acestei subcomisii, din octombrie 2016, delegația UE și biroul geografic din cadrul SEAE au pus în discuție o serie de probleme importante menționate în declarația preliminară, care au dat apoi naștere unor recomandări formulate de misiunea UE de observare a alegerilor în raportul final. Printre aceste probleme se numărau restricțiile cu privire la dreptul candidaților tineri de a se prezenta la alegeri, faptul că mai trebuie depuse eforturi pentru a se îmbunătăți egalitatea votului și restricțiile privind accesul observatorilor naționali la compilarea rezultatelor⁴⁴.

80

În mod similar, cu ocazia dialogului privind drepturile omului dintre UE și Nigeria din noiembrie 2016, delegația UE și Ministerul Afacerilor Externe din Nigeria au avut un schimb de idei cu privire la modalitățile de a sprijini reforma electorală, de exemplu prin consolidarea canalelor de angajament civic, problemă care fusese abordată de o recomandare a misiunii UE de observare a alegerilor⁴⁵.

81

În Sri Lanka, Grupul de lucru privind guvernanța, statul de drept și drepturile omului s-a reunit pentru prima dată în luna ianuarie 2016. Unul dintre cele 14 puncte de pe ordinea de zi a acestei reuniuni, discutate de autoritățile din Sri Lanka și reprezentanții UE, a fost reforma electorală și modalitățile prin care se va da curs recomandărilor formulate în urma misiunii UE de observare a alegerilor. Grupul de lucru a convenit să ia două măsuri: să introducă o reformă electorală în temeiul noii constituții și să stabilească o cotă minimă de 25 % pentru deputați femei în parlament.

82

În fiecare dintre țările vizate de audit, delegațiile UE au organizat, de asemenea, alte reuniuni de lucru cu omologii principali, cum ar fi anumite ministere și Comisia electorală, pentru a discuta problemele care au dat naștere recomandărilor formulate de misiunile UE de observare a alegerilor. Rezultatele acestor reuniuni de lucru nu au fost însă consemnate de delegații.

83

Deși dialogul politic viza, în marea sa parte, alte priorități, Curtea a constatat că organismele din țara-gazdă doreau să discute în mod mai aprofundat recomandările formulate de misiunile UE de observare a alegerilor. Atât în Ghana, cât și în Iordania, această dorință a fost exprimată de organizațiile societății civile și de comisiile juridice parlamentare. Aceste comisii au propus organizarea de ateliere pentru a discuta eventuala punere în aplicare a recomandărilor misiunilor cu delegația UE, întrucât membrii lor nu erau familiarizați cu raportul final înainte de vizita de audit a Curții. Acest lucru demonstrează că pot fi depuse eforturi pentru a se intensifica activitățile legate de dialogul politic în vederea sprijinirii punerii în aplicare a recomandărilor⁴⁶.

Nu au fost efectuate misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor atât de des pe cât ar fi fost posibil

84

Manualul precizează că se pot efectua misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor cu scopul de a se face bilanțul modului în care s-a dat curs recomandărilor formulate în raportul final, de a contribui la dialogul politic purtat cu țara în cauză cu privire la democrație și drepturile omului și de a se identifica domeniile susceptibile să facă obiectul unor reforme și intervenții viitoare. Atunci când este posibil și oportun, misiunile de urmărire ulterioară pot să fie conduse de fostul observator-șef al ultimei misiuni a UE de observare a alegerilor efectuate în țara-gazdă. Se efectuează aproximativ patru misiuni de urmărire ulterioară pe an, ceea ce înseamnă că nu toate țările care găzduiesc o misiune a UE de observare a alegerilor vor fi revizitate în mod automat în vederea unei misiuni de urmărire ulterioară. SEAE decide, în strânsă colaborare cu delegația UE, dacă se va desfășura o astfel de misiune, precum și calendarul acesteia.

85

Singura țară din eșantionul de audit care a găzduit o misiune de urmărire ulterioară a fost Nigeria. La momentul desfășurării auditului, existau discuții în curs cu privire la o eventuală misiune de urmărire ulterioară în Sri Lanka, însă SEAE a decis să o amâne, deoarece țara trecea printr-o serie de reforme politice semnificative. Această decizie a fost susținută de către delegația UE din Sri Lanka.

86

În Nigeria, unde a avut loc o misiune de urmărire ulterioară în perioada mai-iunie 2014, delegația UE a confirmat faptul că aceasta a fost, în general, considerată ca fiind utilă și oportună. Misiunea organizase reuniuni cu o mare vizibilitate, identificase domeniile critice care necesitau acțiuni de remediere imediate și formulase recomandări în atenția autorităților nigeriene, a Adunării Naționale, a mass-mediei și a societății civile⁴⁷.

87

Misiunea de urmărire ulterioară a alegerilor a elaborat un grafic care indica stadiul punerii în aplicare a recomandărilor misiunii de observare anterioare și a organizat o masă rotundă cu părțile interesate pentru a discuta și a aproba recomandările. Constatările misiunii de urmărire ulterioare au fost, de asemenea, utilizate de misiunea de experți electorali desfășurată mai târziu în Nigeria între 19 noiembrie și 16 decembrie 2014.

88

În țările vizate de audit care nu găzduiseră nicio misiune de urmărire ulterioară în perioada dintre două alegeri, marea majoritate a părților interesate de la nivel național care au fost intervievate considerau că o astfel de misiune ar fi oferit un impuls politic util grație unor reuniuni cu mare vizibilitate. După cum s-a explicat la punctul 18, având în vedere resursele financiare deja investite în misiunile UE de observare a alegerilor, misiunile de urmărire ulterioară nu reprezintă un cost semnificativ, dar ar putea aduce mari beneficii în materie de urmărire a punerii în aplicare a recomandărilor dacă ar fi utilizate mai frecvent.

Asistența electorală a sprijinit punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor

89

UE este unul dintre actorii majori în domeniul asistenței electorale și oferă sprijin tehnic și material pentru procesele electorale în multe țări partenere. Spre deosebire de misiunile UE de observare a alegerilor, care se axează pe alegerile propriu-zise, asistența electorală poate fi furnizată pe tot parcursul ciclului electoral și are, de obicei, o sferă mai largă. Asistența electorală poate consta în acordarea unui sprijin profesional pentru stabilirea unui cadru juridic, în furnizarea de materiale și de echipamente necesare pentru votare sau în oferirea unui ajutor la înregistrarea partidelor politice și a alegătorilor. De asemenea, ea poate lua forma sprijinirii organizațiilor societății civile în domenii precum educația alegătorilor sau formarea observatorilor locali, precum și a unui sprijin pentru mass-media⁴⁸. În cele mai multe cazuri, asistența electorală este finanțată din fondurile geografice – Fondul european de dezvoltare, Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare și Instrumentul european de vecinătate.

90

În manual, se menționează că în ultimii ani s-a remarcat o creștere semnificativă a finanțării și o extindere a sferei de acoperire în domeniul asistenței electorale furnizate de UE⁴⁹. Cu toate acestea, Comisia nu a fost în măsură să pună la dispoziția Curții o imagine de ansamblu din perspectivă financiară a asistenței electorale acordate tuturor țărilor beneficiare⁵⁰, cauza fiind faptul că sprijinul acordat pentru alte domenii include, de asemenea, componente care urmăresc să promoveze reforma electorală. În plus, nu toate delegațiile UE din țările vizate de audit au documentat și au păstrat elemente care să poată oferi o imagine de ansamblu a programelor de asistență electorală derulate de UE și de statele membre.

91

Deși misiunile UE de observare a alegerilor sunt independente din punct de vedere politic de orice proiecte de asistență tehnică finanțate de UE în țara care face obiectul misiunii de observare⁵¹, Comisia a identificat complementaritatea ca fiind un factor esențial. Ea a concluzionat că asistența electorală și observarea alegerilor constituie activități diferite, dar că, în mare parte, ar trebui să fie considerate și programate în mod complementar⁵².

92

Mai recent, importanța complementarității a fost reiterată în ghidul Comisiei privind asistența electorală⁵³ și în Regulamentul privind IEDDO din 2014⁵⁴.

93

Întrucât majoritatea recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor se referă la reforme în domeniul justiției în țările-gazdă, punerea lor în aplicare depinde în mult mai mare măsură de voința politică a guvernului țării-gazdă decât de acordarea unei finanțări din partea UE. Cu toate acestea, Curtea a identificat mai multe domenii în care era posibil să se coreleze finanțarea cu recomandările, precum și domenii în care fusese deseori realizată o corelație între programare și elaborarea asistenței electorale din partea UE (a se vedea caseta 1).

94

În plus, exercițiul de programare al UE urmează, pe parcursul anului, un calendar care nu coincide neapărat cu cel al publicării, după alegeri, a rapoartelor finale ale misiunilor UE de observare a alegerilor. Totuși, recomandările formulate în urma unor misiuni anterioare pot fi utilizate în următoarele exerciții de programare.

95

Este important de precizat că Curtea nu a identificat niciun caz în care asistența electorală furnizată de UE să fi venit în contradicție directă cu recomandările. Acest lucru se datorează faptului că informațiile colectate în timpul misiunii UE de observare a alegerilor erau deja cunoscute, într-o anumită măsură, de către persoanele responsabile de gestionarea programelor ca urmare a activităților lor privind țara-gazdă. De exemplu, Curtea a identificat un proiect derulat în Sri Lanka care fusese semnat cu trei luni înainte de finalizarea recomandărilor în urma misiunii UE, iar proiectul era în deplină concordanță cu recomandările.

96

În ceea ce privește coordonarea dintre delegația UE și statele membre ale UE, analiza Curții privind acțiunile de asistență electorală anterioare și în curs în țările acoperite de audit arată că nu a existat nicio suprapunere directă între asistența acordată de UE și cea finanțată de statele membre ale UE. Aceasta se explică prin faptul că delegațiile UE au organizat reuniuni cu reprezentanții statelor membre ale UE prezente în țara în cauză pentru a discuta tema asistenței electorale.

97

Un exemplu de asistență coordonată este cel al unui program amplu adoptat de Comisie în 2016, intitulat „Sprijin consolidat pentru guvernanța democratică în Iordania”, beneficiind de o contribuție din partea UE în valoare de 15 milioane de euro. Pentru a spori sinergiile, statele membre ale UE care aveau o prezență la Amman au fost invitate să indice dacă ar fi interesate să participe la implementarea și la cofinanțarea programului. Agenția spaniolă de cooperare AECID a decis să cofinanțeze programul cu o sumă suplimentară de 2 milioane de euro și să implementeze componenta privind sprijinul acordat societății civile.

PARTEA III – Nu există, la nivelul central, nicio imagine de ansamblu asupra recomandărilor și a stadiului punerii lor în aplicare

98

În cadrul acestei părți a auditului, Curtea a analizat eforturile depuse de SEAE pentru a monitoriza la nivel centralizat recomandările formulate de misiunile UE de observare a alegerilor și pentru a urmări punerea lor în aplicare în țările-gazdă. Cunoașterea la nivelul central a progreselor realizate contribuie la o mai bună direcționare a activităților viitoare de urmărire a punerii în aplicare. În acest context, Curtea a evaluat, de asemenea, identificarea celor mai bune practici și procesele puse în aplicare în ceea ce privește învățămintele desprinse.

Nu există niciun registru centralizat pentru recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor

99

O provocare deosebită pentru misiunile UE de observare a alegerilor o reprezintă conservarea memoriei instituționale, motivul fiind mobilitatea personalului. De exemplu, sunt relativ rare cazurile în care un membru al personalului rămâne în aceeași delegație a UE timp de două alegeri consecutive. Divizia pentru democrație și observarea alegerilor din cadrul SEAE constituie un important punct focal în cadrul instituțiilor UE pentru observarea alegerilor⁵⁶.

100

În plus, dat fiind că deputatul din Parlamentul European este numit cu titlu temporar ca observator-șef și că experții din cadrul echipei de bază sunt recrutați doar pentru o anumită misiune UE de observare a alegerilor, este imperativ ca activitățile desfășurate să fie documentate și arhivate la nivel central, în vederea unor eventuale consultări ulterioare. Activitățile misiunilor UE de observare a alegerilor sunt consemnate în rapoarte intermediare, rapoarte interne și rapoarte în urma vizitelor retur. Aceste rapoarte nu conțin însă detalii suficiente privind consultările cu părțile interesate.

101

În 2012, un studiu comandat de Parlamentul European sugera crearea unei baze de date centrale care să asigure o urmărire la nivel central a stadiului punerii în aplicare a recomandărilor⁵⁷. Cu toate acestea, un astfel de registru centralizat pentru recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor nu există încă.

102

Proiectul privind observarea alegerilor și susținerea democrației dispune de un site web cu o arhivă vastă. Acesta poate atenua impactul mobilității personalului, întrucât servește de alternativă la memoria instituțională internă. Experții din cadrul proiectului organizează formări pentru membrii echipelor de bază și pentru alți observatori cu scopul de a consolida capacitatea UE de observare a alegerilor și metodologia în materie.

103

Dat fiind că nu există niciun registru centralizat al recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor, experții din cadrul echipei de bază care formulează noi recomandări pe teme similare nu au acces cu ușurință la recomandări în funcție de țară și/sau de tematică. Același lucru este valabil și în cazul colegilor din alte instituții ale UE care manifestă un interes special pentru țara în cauză.

104

De exemplu, Organizația Statelor Americane (OAS) a creat o bază de date de acest tip pentru arhivarea recomandărilor. Utilizatorii acestei baze de date pot realiza căutări în funcție de an și de țară, precum și în funcție de următoarele opt domenii tematice: justiția electorală, mass-media, finanțarea politică, organizarea alegerilor, egalitatea de gen, grupurile subreprezentate, tehnologia electorală, sistemul politic și sistemul juridic.

Nu există nicio evaluare sistematică a progreselor înregistrate în punerea în aplicare a recomandărilor

105

Curtea a examinat, de asemenea, dacă SEAE a evaluat și a documentat cu regularitate stadiul punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor.

106

Deja în 2014, Serviciul de Audit Intern (IAS) al Comisiei a raportat că ar trebui să existe un sistem solid de urmărire la nivel central a punerii în aplicare a recomandărilor. IAS a sugerat, în egală măsură, că delegațiile UE ar trebui să informeze SEAE și FPI cu privire la modul în care țările-gazdă dau curs recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor⁵⁸.

107

În momentul de față, singurul loc în care este impusă în mod sistematic o evaluare a stadiului punerii în aplicare este raportul misiunii de explorare. SEAE pune la dispoziție, pentru toate rapoartele de acest tip, un model care conține o grilă structurată pentru evaluarea stadiului punerii în aplicare a fiecărei recomandări formulate în urma misiunilor UE anterioare de observare a alegerilor în țara respectivă. Așa cum s-a explicat însă la punctul 5, trebuie reamintit faptul că scopul principal al rapoartelor misiunilor de explorare nu este de a evalua recomandările anterioare. Aceste misiuni servesc drept bază pentru luarea deciziei de a se efectua sau nu o misiune a UE de observare a alegerilor.

108

În trei dintre țările care au făcut obiectul auditului (Ghana 2016, Iordania 2016 și Nigeria 2015), grila din raportul misiunii de explorare nu fusese completată. Rapoartele conțineau, în schimb, un paragraf cu o descriere generală a stadiului punerii în aplicare. Grila fusese completată pentru Sri Lanka, dar nu fusese realizată o analiză aprofundată. În consecință, raportarea nu era exhaustivă pentru niciuna dintre cele patru țări, oferindu-se mai degrabă o sinteză decât o evaluare detaliată a stadiului punerii în aplicare. Concluzia Curții este așadar că misiunile de explorare au ratat ocazia de a evalua stadiul punerii în aplicare a recomandărilor anterioare. Deși acest stadiu nu a fost evaluat în rapoartele misiunilor de explorare, Curtea a identificat exemple de astfel de evaluări în alte documente. De exemplu, misiunea de urmărire ulterioară a alegerilor din Nigeria din 2014 a realizat o analiză de acest tip.

109

În Iordania, proiectul de asistență electorală finanțat de UE și implementat de PNUD poate servi drept exemplu pertinent de modalitate în care ar putea fi realizată o astfel de evaluare. Între martie 2016 și ianuarie 2017, au fost elaborate patru rapoarte care evaluau stadiul punerii în aplicare al fiecărei recomandări formulate de misiunea UE de observare a alegerilor din 2013. Utilizând un sistem de reprezentare cu semafoare pentru evaluarea acestui stadiu (a se vedea figura 3), acest proiect de urmărire furnizează serviciilor centrale ale SEAE de la Bruxelles și delegației UE de la Amman o imagine de ansamblu detaliată și actualizată a progreselor înregistrate. Potrivit PNUD, proiectul folosește o metodologie flexibilă, ceea ce înseamnă că el poate fi reprodus în alte țări. În cadrul acestui proiect, au fost analizate, de asemenea, recomandările din 2016 în vederea facilitării punerii lor în aplicare înainte de alegerile locale din august 2017.

110

Deși există inițiative în materie de evaluare a stadiului punerii în aplicare, nu s-a instituit niciun proces continuu prin care să se efectueze în mod sistematic o astfel de analiză după fiecare misiune a UE de observare a alegerilor. SEAE a explicat că delegațiile UE nu dispun, în general, de personal suficient și că uneori nu au cunoștințele aprofundate necesare pentru evaluarea reformei electorale din țara în cauză.

111

Stadiul punerii în aplicare este evaluat ocazional în cadrul unor proiecte de asistență electorală finanțate de Fondul european de dezvoltare sau de Instrumentul european de vecinătate, dar acest lucru nu se întâmplă în toate țările-gazdă unde au avut loc misiuni ale UE de observare a alegerilor și care beneficiază de asistență electorală.

112

În luna iunie 2017, DG NEAR a aprobat un proiect finanțat prin Instrumentul de asistență pentru preaderare⁵⁹, al cărui scop este de a evalua nivelul punerii în aplicare a recomandărilor (formulate în principal în urma misiunilor de observare a alegerilor desfășurate de ODIHR⁶⁰) în țările candidate și în țările potențial candidate din Balcanii de Vest.

113

Pentru a măsura performanța misiunilor UE de observare a alegerilor în general, Comisia utilizează indicatori prevăzuți în programul indicativ multianual⁶¹. Aceștia sunt indicatori de realizare, un exemplu fiind numărul de observatori instruiți. Nu există însă indicatori de rezultat clari care să permită Comisiei să măsoare performanța acestor misiuni. Calitatea neuniformă a indicatorilor de rezultat la nivelul instrumentelor a fost semnalată, de asemenea, într-o evaluare recentă cu privire la IEDDO⁶².

Un exercițiu de identificare a celor mai bune practici a fost desfășurat recent, însă procesul privind învățămintele desprinse nu a acoperit în mod sistematic urmărirea punerii în aplicare

114

În luna iunie 2017, SEAE a publicat lucrarea Beyond Election Day (După ziua scrutinului), care oferă o primă imagine de ansamblu exhaustivă a instrumentelor utilizate pentru urmărirea punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor. Această lucrare, pe lângă faptul că explică în detaliu instrumentele aflate la dispoziția UE, oferă, în plus, numeroase exemple de bune practici în diferite contexte și prezintă o varietate de modalități prin care s-ar putea încuraja urmărirea punerii în aplicare. Documentul va servi drept sursă de informații pentru entitățile responsabile de urmărirea punerii în aplicare a recomandărilor misiunilor UE, cum ar fi delegațiile UE.

115

După fiecare misiune a UE de observare a alegerilor, are loc un exercițiu pentru desprinderea învățămintelor. Acest exercițiu, gestionat de FPI, este organizat în mod sistematic și acoperă toate aspectele logistice și de securitate ale misiunii. În plus, după fiecare misiune, serviciile centrale ale SEAE organizează o sesiune de analiză a rezultatelor cu echipa de bază pentru a discuta conținutul raportului final al misiunii și recomandările. Este posibil ca aceste reuniuni să abordeze aspecte de ordin metodologic, dar ele au loc înainte de finalizarea raportului și nu sunt documentate în vederea unor eventuale consultări ulterioare.

116

SEAE împreună cu Proiectul privind observarea alegerilor și susținerea democrației organizează cu regularitate seminare privind învățămintele desprinse în materie de chestiuni de ordin metodologic, cel mai recent seminar de acest gen având loc în aprilie 2017.

117

În aprilie 2016, SEAE a solicitat din partea delegațiilor UE situate în țări care au găzduit o misiune a UE de observare a alegerilor o serie de informații privind acțiunile pe care le-au întreprins pentru a sprijini urmărirea punerii în aplicare a recomandărilor. Dacă ar fi standardizat și realizat cu regularitate, un astfel de exercițiu ar putea servi drept punct de plecare pentru împărtășirea între toate delegațiile UE a lecțiilor învățate de pe urma activităților de urmărire a punerii în aplicare a recomandărilor. Cu toate acestea, deși informațiile furnizate au fost utile și au contribuit la formarea unei imagini de ansamblu a stadiului acțiunilor de la un moment dat, nivelul de detaliu varia de la un raport la altul.

Concluzii și recomandări

118

Curtea concluzionează că SEAE și Comisia au depus eforturi rezonabile pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor, utilizând instrumentele aflate la dispoziția lor. Cu toate acestea, s-ar putea aduce anumite ajustări procesului pentru a se consolida acest sprijin. Curtea formulează așadar o serie de recomandări în atenția SEAE.

Recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor au înregistrat îmbunătățiri în ultimii ani, dar sunt necesare mai multe consultări la fața locului

119

În urma introducerii orientărilor SEAE în materie de redactare, rapoartele finale și prezentarea recomandărilor au înregistrat îmbunătățiri în ultimii ani, lucru care, în viitor, este de natură să faciliteze comparabilitatea în timp. Există însă anumite domenii în care orientările nu sunt respectate. În plus, există inconsecvențe între rapoarte în ceea ce privește specificarea unui orizont de timp pentru punerea în aplicare a recomandărilor. De asemenea, echipa de bază nu are obligația de a consemna argumentele care stau la baza prioritizării (a se vedea punctele 41-55).

120

Înainte de ziua scrutinului, echipele de bază au discutat pe larg cu părțile interesate din țările-gazdă problemele care conduseseră la formularea recomandărilor, însă nu au documentat rezultatele acestor reuniuni și nici nu au comunicat notele luate serviciilor centrale ale SEAE. Misiunile UE de observare a alegerilor care au făcut obiectul auditului s-au consultat, în ceea ce privește textul recomandărilor, cu SEAE și, în cele mai multe cazuri, cu delegațiile UE, dar nu și cu părțile interesate din țările-gazdă (a se vedea punctele 56-62).

121

După prezentarea raportului final, au fost organizate, în fiecare țară, mese rotunde la care, în majoritatea cazurilor, au fost invitate toate părțile interesate. Cu toate acestea, ele au fost programate prea devreme după conferința de presă pentru a le permite părților interesate să se familiarizeze cu conținutul raportului final și al recomandărilor. În plus, nu există decât orientări limitate în ceea ce privește organizarea vizitei retur (a se vedea punctele 63-66).

Dialogul politic și asistența electorală au fost utilizate ca instrumente destinate să sprijine punerea în aplicare a recomandărilor, dar nu au fost efectuate misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor atât de des pe cât ar fi fost posibil

122

În cadrul discuțiilor politice cu autoritățile din țările-gazdă, delegațiile UE au abordat problemele semnalate în recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor. Cu toate acestea, se pot face și mai multe pentru a se intensifica activitățile legate de dialogul politic, Curtea observând că parlamentele din țările-gazdă manifestau dorința de a dezbate tematica eventualei puneri în aplicare a recomandărilor misiunilor (a se vedea punctele 71-83).

123

Nigeria a fost singura țară din eșantionul de audit care a găzduit o misiune de urmărire ulterioară a alegerilor, delegația UE considerând-o ca fiind utilă și oportună. În celelalte țări vizate de audit, marea majoritate a părților interesate de la nivel național care au fost intervievate au reacționat favorabil la ideea unei eventuale misiuni de urmărire ulterioară, în perioada dintre două alegeri, în vederea sensibilizării cu privire la recomandări, prin intermediul unor reuniuni cu mare vizibilitate. Misiunile de acest tip nu antrenează costuri substanțiale, dar ar putea aduce mari beneficii în materie de urmărire a punerii în aplicare a recomandărilor dacă ar fi utilizate mai frecvent (a se vedea punctele 84-88).

124

Curtea a identificat numeroase cazuri în care a fost posibilă stabilirea unei corelații între asistența electorală și recomandările misiunilor UE de observare a alegerilor, precum și cazuri în care Comisia ținuse seama de astfel de recomandări la elaborarea programelor. Aceasta a consolidat complementaritatea între activitatea de observare a alegerilor și asistența electorală (a se vedea punctele 89-97).

Nu există, la nivelul central, nicio imagine de ansamblu asupra recomandărilor și a stadiului punerii lor în aplicare

125

Având în vedere caracterul independent al misiunilor UE de observare a alegerilor și mobilitatea personalului din delegațiile UE și SEAE, este indispensabil să se conserve memoria instituțională prin alte mijloace. Nu există niciun registru centralizat în care să fie arhivate recomandările formulate în urma misiunilor, astfel încât experții din cadrul echipelor de bază sau personalul UE să aibă acces cu ușurință la ele (a se vedea punctele 99-104).

126

Deși Curtea a identificat exemple pozitive de activități de urmărire a stadiului punerii în aplicare a recomandărilor, nu exista niciun proces sistematic pentru evaluarea regulată și consemnarea unor informații detaliate privind acest stadiu (a se vedea punctele 105-113).

127

Recent, SEAE a desfășurat activități aprofundate pentru a inventaria instrumentele disponibile și a identifica cele mai bune practici în ceea ce privește urmărirea punerii în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor, dar nu există, în momentul de față, niciun proces sistematic privind desprinderea de învățăminte pentru urmărirea punerii în aplicare (a se vedea punctele 114-117).

Recomandarea 1 – Orientările în materie de redactare

SEAE ar trebui:

• printr-un control sistematic al calității formatului raportului final înainte de publicarea acestuia, să se asigure că misiunile UE de observare a alegerilor respectă orientările în materie de redactare și modelele de raport;
• să actualizeze orientările în materie de redactare astfel încât să impună misiunilor UE de observare a alegerilor să consemneze argumentele care stau la baza prioritizării și să discute cu părțile interesate un orizont de timp (termen scurt, mediu sau lung) pentru punerea în aplicare a recomandărilor.

Orizont de timp: sfârșitul anului 2018.

Recomandarea 2 – Consultările cu părțile interesate

SEAE ar trebui:

• să se asigure în mod sistematic că echipa de bază consultă părțile interesate din țara-gazdă cu privire la recomandări înainte de finalizarea raportului;
• să impună ca rezultatele consultărilor misiunii UE de observare a alegerilor cu părțile interesate să fie consemnate și arhivate la nivel central.

Orizont de timp: jumătatea anului 2018.

Recomandarea 3 – Vizitele retur și mesele rotunde

SEAE ar trebui:

• să clarifice rolurile și responsabilitățile în ceea ce privește organizarea vizitei retur;
• să se asigure că masa rotundă cu părțile interesate este programată după trecerea a cel puțin patru zile lucrătoare de la publicarea raportului, oferind participanților suficient timp să se familiarizeze cu raportul și recomandările acestuia înainte de reuniune;

Orizont de timp: jumătatea anului 2018.

Recomandarea 4 – Perfecționarea instrumentelor

SEAE ar trebui:

• să menționeze, în memorandumurile de înțelegere, faptul că misiunile viitoare ale UE de observare a alegerilor vor formula recomandări și să sublinieze importanța acestora;
• atunci când este posibil, să desfășoare, la un moment oportun între două alegeri, misiuni de urmărire ulterioară a alegerilor în țările care au găzduit o misiune a UE de observare a alegerilor, cu condiția ca situația politică sau cea în materie de securitate din țara-gazdă să o permită.

Orizont de timp: începutul anului 2019.

Recomandarea 5 – Monitorizarea și rezultatele

SEAE ar trebui:

• să creeze un registru centralizat pentru recomandările formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor;
• să urmărească cu regularitate progresele înregistrate în legătură cu punerea în aplicare a recomandărilor formulate în urma misiunilor UE de observare a alegerilor;
• în contextul coordonării asigurate de UE, să solicite delegațiilor UE să raporteze cu regularitate cu privire la activitățile desfășurate în țara-gazdă pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor. Informațiile raportate ar trebui să contribuie la procesul de desprindere a învățămintelor în materie de urmărire a punerii în aplicare.

Orizont de timp: începutul anului 2019.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 noiembrie 2017.

Acronime

DG DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare

DG NEAR: Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

EODS: Proiectul privind observarea alegerilor și susținerea democrației (Election Observation and Democracy Support)

FPI: Serviciul Instrumente de Politică Externă (Service for Foreign Policy Instruments)

IEDDO: Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului

ÎR/VP: Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și vicepreședintele Comisiei Europene

MEE: Misiune de experți electorali

MEx: Misiune de explorare

MOA UE: Misiune a Uniunii Europene de observare a alegerilor

MUA: Misiune de urmărire ulterioară a alegerilor

OAS: Organizația Statelor Americane

ODIHR: Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului

OSCE: Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa

PNUD: Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost realizat de Camera III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră responsabilă de auditul domeniilor de cheltuieli aferente acțiunilor externe, securității și justiției.

Auditul a fost condus de domnul Ville Itälä, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Turo Hentilä, șef de cabinet; Helka Nykänen, atașat în cadrul cabinetului; Beatrix Lesiewicz, manager principal; Kristina Maksinen, coordonatoare. Din echipa de audit au făcut parte Balázs Kaszap, Jiri Lang și Erika Söveges.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8720-5	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/74468	QJ-AB-17-022-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-8741-0	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/247999	QJ-AB-17-022-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2017

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.