Wahlbeobachtungsmissionen - Bemühungen um Weiterverfolgung der Empfehlungen wurden unternommen, eine bessere Überwachung ist jedoch nötig

Zusammenfassung

I

Wahlbeobachtung ist ein wichtiges Instrument zur Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. Ordnungsgemäß durchgeführte Wahlen können zu einer friedlichen Übergabe der politischen Macht beitragen. Die Europäische Union (EU) beobachtet zu diesem Zweck Wahlen in der ganzen Welt.

II

Die EU-Wahlbeobachtungsmissionen (EU EOM) geben kurz nach dem Wahltag öffentlich eine vorläufige Erklärung ab, an die sich zwei Monate später ein umfassender Abschlussbericht mit Empfehlungen zur Verbesserung des Rahmens künftiger Wahlen anschließt. Die Empfehlungen werden den Behörden des Gastlands vorgelegt, die nicht formell verpflichtet sind, sie umzusetzen. Dennoch ist es wichtig, diese Empfehlungen weiterzuverfolgen, um die Wirkung der Wahlbeobachtung zu verstärken. Geht das Gastland nicht gegen Mängel bei den Wahlen vor, besteht die Gefahr, dass die Schwachstellen bestehen bleiben und bei künftigen Wahlen sogar noch vermehrt auftreten.

III

Mit der Prüfung sollte vor allem bewertet werden, ob der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) und die Europäische Kommission die Umsetzung der Empfehlungen durch das Gastland unterstützt hatten. Zu diesem Zweck wurde im Zuge der Prüfung die Weiterverfolgung von EU EOM in vier Ländern untersucht: Ghana, Jordanien, Nigeria und Sri Lanka, wobei der Schwerpunkt auf nach 2010 beobachteten Wahlen lag.

IV

Der Hof prüfte, ob die Empfehlungen in einer Weise ausgearbeitet und vorgelegt wurden, die ihre Umsetzung erleichterte. In diesem Zusammenhang wurde auch bewertet, ob die betroffenen Akteure in den Gastländern zu den Empfehlungen konsultiert worden waren, um die Eigenverantwortung vor Ort zu stärken und damit die Wahrscheinlichkeit einer Umsetzung zu erhöhen. Anschließend untersuchte der Hof, ob der EAD und die Europäische Kommission die Instrumente genutzt hatten, die ihnen zur Unterstützung der Umsetzung von Empfehlungen der EU EOM zur Verfügung standen. Es wurde festgestellt, dass Wahl-Folgemissionen (EFM), politischer Dialog und Wahlunterstützung die wichtigsten Instrumente sind. Abschließend prüfte der Hof, welche Bemühungen zur Überwachung der Ergebnisse vor Ort unternommen wurden.

V

Der Hof stellte fest, dass der EAD und die Kommission angemessene Anstrengungen unternommen hatten, um die Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM zu unterstützen, und zu diesem Zweck die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente genutzt hatten. Die Darstellung der Empfehlungen der EU EOM hat sich in den letzten Jahren verbessert, eine stärkere Konsultation vor Ort ist jedoch nötig. Der EAD und die Kommission haben den politischen Dialog aufgenommen und Wahlunterstützung geleistet, um die Umsetzung der Empfehlungen zu unterstützen, EU-Wahl-Folgemissionen werden jedoch weniger häufig entsandt als dies möglich wäre. Zudem gibt es weder eine zentrale Übersicht über die Empfehlungen noch eine systematische Bewertung des Stands ihrer Umsetzung.

VI

Auf der Grundlage der Prüfung empfiehlt der Hof unter anderem, dass der EAD

• durch eine systematische Qualitätskontrolle des Formats vor der Veröffentlichung des Abschlussberichts sicherstellt, dass sich die EU EOM an die Leitlinien für die Abfassung und die Vorlage halten;
• systematisch dafür Sorge trägt, dass das Kernteam die betroffenen Akteure im Gastland zu den Empfehlungen konsultiert, bevor der Bericht fertiggestellt wird;
• dafür sorgt, dass die Gesprächsrunde mit betroffenen Akteuren mindestens vier Arbeitstage nach Herausgabe des Berichts stattfindet, damit die Teilnehmer ausreichend Zeit haben, sich vor dem Treffen mit dem Bericht und seinen Empfehlungen vertraut zu machen;
• wenn möglich, zu einem geeigneten Zeitpunkt zwischen den Wahlen Wahl-Folgemissionen (EFM) in Länder entsendet, die eine EU EOM aufgenommen haben, sofern dies die politische Lage oder die Sicherheitslage im Gastland zulassen;
• ein zentrales Register für Empfehlungen der EU EOM einrichtet;
• Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM regelmäßig beobachtet.

Einleitung

Wahlbeobachtungsmissionen der EU

01

Wahlbeobachtung ist ein wichtiges Instrument zur Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. Ordnungsgemäß durchgeführte Wahlen können zu einer friedlichen Übergabe der politischen Macht beitragen. Die Europäische Union (EU) beobachtet zu diesem Zweck Wahlen in der ganzen Welt. Seit der Einführung der Wahlbeobachtungsmethodik der EU im Jahr 2000 hat die EU 138 Wahlbeobachtungsmissionen (EU EOM)¹ in 66 Länder in Afrika, im Nahen Osten, in Asien und in Lateinamerika entsandt.

02

Gemäß der Grundsatzerklärung der Vereinten Nationen umfasst eine Wahlbeobachtung die systematische, umfassende und genaue Sammlung von Informationen, die unparteiische und professionelle Analyse dieser Informationen sowie die Abfassung von Schlussfolgerungen zum Charakter des Wahlprozesses anhand der anspruchsvollsten Maßstäbe für die Genauigkeit der Informationen und die Unparteilichkeit der Analysen².

03

Im Handbuch für die EU-Wahlbeobachtung ("Handbuch") wird das Grundprinzip für EU EOM wie folgt beschrieben: Wahlen bieten Menschen die Möglichkeit, ihren Willen bei der Wahl ihrer Regierung frei zu äußern, und ermöglichen es Gruppen, ihrem politischen Willen im Wettbewerb mit anderen Ausdruck zu verleihen, ohne auf Gewalt zurückzugreifen, und zu einer friedlichen Übergabe der politischen Macht beizutragen. In diesem Zusammenhang kann die Wahlbeobachtung durch die EU andere Krisenbewältigungsmaßnahmen und friedensbildende Initiativen der EU in Partnerstaaten ergänzen und verbessern³.

04

Die Wahlbeobachter der EU sammeln und analysieren Fakten zum Wahlprozess und legen eine unabhängige Bewertung vor, ohne in die Durchführung der Wahlen selbst einzugreifen.

05

EU EOM erfolgen auf Einladung eines Gastlands, werden aber nur entsandt, wenn eine Beobachtungsmission nach Ansicht der EU hilfreich wäre und zur Stärkung des demokratischen Prozesses beitragen könnte. Bevor die EU eine Einladung annimmt, führt sie eine Sondierungsmission (ExM) durch, in der Regel vier bis sechs Monate vor dem Wahltag, um festzustellen, ob eine vollwertige EU EOM nützlich, angeraten und machbar ist. ExM dauern in der Regel zwei Wochen, wobei ihr Ziel auch darin besteht zu bewerten, inwiefern frühere Empfehlungen von EU EOM im Fall wiederholter EU EOM umgesetzt wurden.

06

Die EU kann zuweilen beschließen, einen Wahlprozess genau zu verfolgen, auch wenn nicht alle Bedingungen für die Entsendung einer EU EOM (beispielsweise Sicherheitsbedingungen) erfüllt sind. In anderen Fällen erachtet der EAD, selbst wenn alle Bedingungen erfüllt sind, eine vollständige EU EOM möglicherweise nicht als notwendig⁴. Es gibt andere Arten von Missionen, die entsendet werden können. Bestehen Sicherheitsbedenken, wird ein Wahlbewertungsteam (EAT) in Erwägung gezogen. Die EU kann auch eine kleinere Mission entsenden, wie etwa eine Wahlexpertenmission (EEM). EEM werden von Teams aus zwei bis vier Experten durchgeführt, die die gleiche Bewertung des Wahlprozesses wie eine EU EOM vornehmen; allerdings erfolgt hierbei keine Beobachtung am Wahltag in den Wahllokalen. Ergebnisse von EEM werden nicht veröffentlicht, auch wenn einige EEM ihre Empfehlungen an die Behörden des Gastlands weitergeben. Auch EAT nehmen am Wahltag keine systematische Beobachtung in Wahllokalen vor, ähneln aber den EU EOM insofern, als sie aus einem in der Hauptstadt angesiedelten vollständigen Kernteam und möglicherweise einem Chefbeobachter bestehen.

07

Die Europäische Union kann außerdem in der Zeit zwischen Wahlen im Rahmen der Weiterverfolgung insgesamt Wahl-Folgemissionen (EFM) entsenden. Die Hauptaufgabe der EFM besteht darin, die Umsetzung der während einer vorherigen EU EOM abgegebenen Empfehlungen zu bewerten. EFM sind kleinere Missionen, die von einem Missionsleiter (in der Regel ein Chefbeobachter), einem Wahlexperten/politischen Experten, einem Juristen und gegebenenfalls einem Pressereferenten durchgeführt werden. Sie werden außerdem von Vertretern des Referats des EAD für Demokratie und Wahlbeobachtung und wenn möglich von der Europäischen Kommission unterstützt. Letztere sollte sich auf die von der EU und ihren Mitgliedstaaten geleistete Unterstützung konzentrieren und mögliche Maßnahmen prüfen, die im Rahmen der künftigen Programmplanung finanziert werden können. Dazu gehören kurzfristige Maßnahmen vor anstehenden Wahlen entsprechend den Empfehlungen der EU EOM. EFM können auch zusätzliche Empfehlungen abgeben, die auf den erreichten Fortschritten aufbauen und den Blick erneut auf die dringlichsten Fragen vor neuen Wahlen richten.

Rolle der EU-Institutionen und Unabhängigkeit der EU EOM

08

Die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik/Vizepräsidentin der Europäischen Kommission (HR/VP) trägt die politische Verantwortung für die Festlegung der für die jährliche Wahlbeobachtung der EU vorrangig in Betracht kommenden Länder (nach Konsultation der Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlaments), trifft die endgültige Entscheidung über die Entsendung und überwacht die allgemeine Funktionsweise der EU EOM.

09

EU EOM werden normalerweise von einem Mitglied des Europäischen Parlaments (MdEP) geleitet, das von der HR/VP ernannt wird und als Chefbeobachter für die EU EOM fungiert. Der EAD leistet Unterstützung bei politischen Fragen und Wahlfragen, während der Dienst für außenpolitische Instrumente (FPI) für operationelle, sicherheitstechnische und finanzielle Aspekte zuständig ist.

10

Im Handbuch⁵ heißt es, dass die EU-Wahlbeobachter strikt unparteiisch sein müssen und keiner Seite in einem Wahlprozess gegenüber voreingenommen sein dürfen. Ferner wird darauf hingewiesen, dass eine EU EOM von allen EU-finanzierten Projekten der technischen Hilfe, die möglicherweise in dem beobachteten Land durchgeführt werden, politisch unabhängig ist⁶. Die Unabhängigkeit der Wahlbeobachter ist auch in der UN-Grundsatzerklärung⁷ verankert.

11

EU EOM sind insofern untypisch, als sie gegenüber der EU unabhängig sind. Beobachtungsmissionen anderer Gruppen, wie des Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte der OSZE (BDIMR), des Commonwealth, des Carter Centers und der Afrikanischen Union, nehmen im Namen ihrer Hauptorganisation zum Wahlprozess Stellung. Die EU EOM sprechen jedoch nicht im Namen der EU. Im Handbuch heißt es, dass eine EU EOM bei ihren Feststellungen und Schlussfolgerungen unabhängig ist. Ferner heißt es, dass es zwar eine enge Zusammenarbeit mit den EU-Institutionen gibt, eine EU EOM jedoch mit einem eigenen und von dem des EAD, der Europäischen Kommission und der im Land vertretenen EU-Delegation getrennten Mandat operiert⁸.

Rechts- und Verwaltungsrahmen für EU EOM

12

Für die Wahlbeobachtung der EU gelten die in den Verträgen⁹ festgelegten Grundsätze der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, Gleichstellung der Geschlechter und der Grundfreiheiten. Ferner gilt das Abkommen von Cotonou¹⁰.

13

Die EU EOM sind im Einzelnen durch die Verordnung zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die weltweite Förderung der Demokratie und der Menschenrechte (EIDHR-Verordnung)¹¹ geregelt, in der das Ziel der EU EOM festgelegt ist, wonach "diese Missionen (…) das beste Mittel [sind], um sowohl eine in Kenntnis der Sachlage erfolgende Bewertung der Wahlprozesse vornehmen als auch Empfehlungen zu deren weiterer Verbesserung im Kontext der Zusammenarbeit und des politischen Dialogs der Union mit Drittländern aussprechen zu können."

14

Nach der Annahme der EIDHR-Verordnung im Jahr 2014 sahen der Durchführungsbeschluss der Kommission über die Durchführungsbestimmungen für Wahlbeobachtungsmissionen¹² und sein Anhang weitere Einzelheiten vor, hauptsächlich hinsichtlich der Aufgaben des Personals der EU EOM und seiner Vergütung.

15

Auch wenn sich viele Aspekte im Zusammenhang mit den EU EOM, wie die institutionellen Strukturen nach dem Lissabon-Vertrag, in der Zwischenzeit geändert haben, ist die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2000¹³ weiterhin das wichtigste Orientierungsdokument für die Ziele und die Methodik der EU EOM. In dieser Mitteilung wird der allgemeine politische Rahmen für die EU EOM festgelegt.

16

Das Handbuch gibt den am meisten in die Tiefe gehenden methodologischen Rahmen für EU EOM vor. Das Handbuch wurde nach seiner Annahme 2002 erstmals veröffentlicht und zweimal, 2008 und 2016, überarbeitet.

17

Die Mitteilung der Kommission wurde seit ihrer Annahme durch weitere offizielle Dokumente ergänzt, in denen Ziele für die Wahlbeobachtung festgelegt sind. Die wichtigsten Ergänzungen waren die Schlussfolgerungen des Rates von 2009 zur Unterstützung der Demokratie in den Außenbeziehungen der EU und der strategische Rahmen und Aktionsplan der EU für Menschenrechte und Demokratie von 2012 (aktualisiert für den Zeitraum 2015-2019). In diesen Dokumenten liegt mehr Gewicht auf den Folgemaßnahmen zu den EU EOM und der diesbezüglichen Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten.

Finanzierung der EU EOM

18

EU EOM werden vom Dienst für außenpolitische Instrumente (FPI) im Rahmen der direkten Mittelverwaltung durchgeführt. Die Kosten einer EU EOM schwanken abhängig von den spezifischen Umständen jeder Mission erheblich. Anhand der jüngsten verfügbaren Zahlen lassen sich die Durchschnittskosten jedoch auf 3,5 Millionen Euro beziffern. Die Mittelzuweisung für Wahlbeobachtungen lag im Zeitraum 2015-2017 pro Jahr bei durchschnittlich rund 44 Millionen Euro. Dies ermöglicht etwa 10-12 EU EOM, 8 EEM und 4 EFM jährlich. EEM und ExM werden mit einem Rahmenvertrag durchgeführt und kosten jeweils maximal 300 000 Euro. Die Kosten einer EFM liegen in der Regel nicht über 100 000 Euro¹⁴.

Beziehungen zur OSZE

19

Alle EU-Mitgliedstaaten sind auch Teilnehmerstaaten der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Das BDIMR führt Wahlbeobachtungen in Teilnehmerstaaten der OSZE durch. Die EU und das BDIMR verwenden eine vergleichbare Methodik. Aus diesen Gründen beobachtet die EU üblicherweise keine Wahlen im OSZE-Raum. Dieses Gentleman’s Agreement zwischen der EU und der OSZE aus den frühen 2000er-Jahren basiert nicht auf einem schriftlichen Abkommen.

Aufbau der EU EOM und Zyklus der Wahlbeobachtung

20

Eine Wahl ist keine eintägige Veranstaltung, sondern ein Prozess, der aus mehreren Etappen besteht. Als Beginn der Wahlphase kann der Start des Wahlkampfs gelten, dessen zeitlicher Rahmen sich von Land zu Land unterscheiden kann. Die Wahlphase endet mit dem Abschluss des Einspruchsverfahrens im Anschluss an die Wahlen. Die EU EOM decken jede Phase des Wahlzyklus ab: die Vorwahlphase, den Wahltag selbst und die Phase nach der Wahl. Neben der Wahlbeobachtung leistet die Europäische Kommission auch Wahlunterstützung, d. h. allgemeine technische oder materielle Unterstützung für den Wahlprozess.

21

Nach der Annahme der Einladung unterzeichnet das Gastland ein Memorandum of Understanding mit der Europäischen Union, in dem die grundlegenden Einzelheiten für die Mission festgelegt werden. Dazu gehören die sicherheitsrelevanten und logistischen Aspekte der EU EOM, jedoch nicht die Folgemission oder Empfehlungen für eine künftige Wahlreform.

22

Beobachter der EU können Langzeit- oder Kurzzeitbeobachter sein. Langzeitbeobachter sind in Regionen im gesamten Gastland stationiert und vom Beginn des Wahlkampfs bis zur Bekanntgabe der Endergebnisse und dem Abschluss des Einspruchsverfahrens vor Ort präsent¹⁵. Kurzzeitbeobachter decken einen großen geografischen Raum einige Tage vor und nach dem Wahltag ab. Daneben gibt es ein Kernteam, das in der Regel aus acht bis zehn Sachverständigen besteht und in der Hauptstadt stationiert ist¹⁶.

23

Die Experten des Kernteams sind auf verschiedene Aspekte des Wahlumfelds spezialisiert, zu ihnen gehören beispielsweise ein Rechtssachverständiger, ein Medienbeobachter und ein Pressereferent (siehe Abbildung 1). Das Kernteam unter der Leitung des stellvertretenden Chefbeobachters wirkt an allen Missionsberichten mit, darunter am Abschlussbericht der EU EOM.

24

Ein von der Kommission beauftragter Diensteanbieter stellt die logistische, sicherheitstechnische und administrative Unterstützung für EU EOM bereit¹⁷.

25

Kurz nach dem Wahltag (in der Regel binnen zwei Tagen) gibt die EU EOM auf einer Pressekonferenz unter Leitung des Chefbeobachters öffentlich eine vorläufige Erklärung ab. Ein umfassender Abschlussbericht wird innerhalb von zwei Monaten nach Abschluss des Wahlprozesses veröffentlicht und enthält Empfehlungen für die Behörden des Gastlands im Hinblick auf die Verbesserung des Rahmens künftiger Wahlen¹⁸ (siehe Abbildung 2).

Empfehlungen und Weiterverfolgung der Wahlbeobachtung

26

Der UN-Grundsatzerklärung zufolge sollte die internationale Wahlbeobachtung, wenn möglich, Empfehlungen zur Verbesserung der Integrität und Effizienz der Wahlprozesse und der damit verbundenen Prozesse vorlegen, jedoch nicht in die Prozesse eingreifen und sie dadurch behindern¹⁹.

27

In ihren Abschlussberichten decken die EU EOM die folgenden 14 Bewertungsbereiche²⁰ ab: i) politischer Kontext, ii) Rechtsrahmen (einschließlich Wahlsystem), iii) Wahlbehörde, iv) Registrierung der Wähler, v) Registrierung der Parteien und Kandidaten, vi) Wahlkampf, vii) Gewalt bei den Wahlen, viii) Medien, ix) wahlbezogene Online-Inhalte, x) Einsprüche und Anfechtungen, xi) Menschenrechte (einschließlich Beteiligung von Frauen, Minderheiten und Menschen mit Behinderungen), xii) Rolle der Zivilgesellschaft, xiii) Wahltag, xiv) Ergebnisse und Umfeld nach der Wahl. In einer Studie des Europäischen Parlaments von 2014 wurde geschätzt, dass in etwa 90 % der Empfehlungen von EU EOM Änderungen des Rechtsrahmens im Gastland oder eine Wahlreform vorgeschlagen werden²¹.

28

Die Länder, in denen eine EU EOM stattfindet, haben sich, abgesehen von ihren bestehenden Verpflichtungen als Unterzeichner internationaler Abkommen wie der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, nicht formell verpflichtet, Wahlempfehlungen umzusetzen. Als solche operieren EU EOM in einem anderen Umfeld als beispielsweise die OSZE, deren Teilnehmerstaaten ein Dokument unterzeichnet haben, das sie formell verpflichtet, Empfehlungen umzusetzen²².

29

Die Umsetzung von Empfehlungen der EU EOM kann auf verschiedene Weise unterstützt werden. Die wichtigsten Instrumente, die dem EAD und der Kommission zur Verfügung stehen, sind

• politischer Dialog mit dem Gastland;
• Wahl-Folgemission (EFM);
• Wahlunterstützung der EU.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

30

Gegenstand dieser Prüfung waren EU EOM, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf der Weiterverfolgung der von diesen Missionen abgegebenen Empfehlungen lag. Die Hauptprüfungsfrage lautete: "Haben der EAD und die Kommission angemessene Bemühungen unternommen, um die Umsetzung der Empfehlungen der EU-Wahlbeobachtungsmissionen zu unterstützen?"

31

Eine wirksame Weiterverfolgung ist nicht nur wichtig für die Förderung der Wahlreform in den Gastländern, sondern hat auch entscheidende Bedeutung dabei, die Wirkung der Investitionen zu erhöhen, die bei den Beobachtungsmissionen bereits getätigt wurden. Wie in Ziffer 18 erläutert, liegt die durchschnittliche Mittelausstattung für EU EOM bei 44 Millionen Euro jährlich. Dies ist ein Viertel der insgesamt im Rahmen des EIDHR verfügbaren Mittel. Im Handbuch wird die Wichtigkeit von Folgemaßnahmen hervorgehoben, wenn erklärt wird, dass die Weiterverfolgung der Empfehlungen der EU EOM höchste Priorität für die EU-Institutionen hat²³. Zudem ist eine Wahlbeobachtung laut OSZE²⁴ nur insoweit von Nutzen, als Empfehlungen ernsthaft berücksichtigt und wirksam umgesetzt werden. Ist dies nicht der Fall, besteht laut OSZE ein reales Risiko, dass Mängel und Schwachstellen bei den Wahlen weiterbestehen und voraussichtlich zunehmen werden.

32

Der Hof hat im Bereich der Wahlunterstützung seit 1996 keine Wirtschaftlichkeitsprüfung mehr vorgenommen²⁵. Darüber hinaus ist die Veröffentlichung dieses Sonderberichts so geplant, dass er in die Diskussionen im Vorfeld der Halbzeitüberprüfung der EIDHR-Verordnung einfließen kann, die von der Kommission bis 31. März 2018 geführt werden.

33

Die Prüfung, die zwischen Januar und Mai 2017 durchgeführt wurde, erstreckte sich auf vier Gastländer, anhand deren die Effizienz der Folgemaßnahmen zu den EU EOM veranschaulicht werden soll: Ghana, Jordanien, Nigeria und Sri Lanka, wobei der Schwerpunkt auf nach 2010 beobachteten Wahlen lag. Vor-Ort-Prüfungen fanden in Ghana und Jordanien statt. Der Hof legte bei der Auswahl der Länder für die Prüfung zwei Hauptkriterien zugrunde. Erstens sollten die Länder mindestens zwei frühere EU EOM aufgenommen haben, wobei die letzte 2015 oder 2016 stattgefunden haben sollte. Zweitens war eine geografische Streuung beabsichtigt.

34

In den letzten Jahren fanden zwei EU EOM in Jordanien und Nigeria statt. Nach Ghana war zu den vorangegangenen Wahlen im Jahr 2012 lediglich eine EEM entsandt worden, Empfehlungen für eine Wahlreform wurden dennoch abgegeben. Empfehlungen von EEM werden normalerweise nicht veröffentlicht. Im Falle Ghanas waren die Empfehlungen allerdings an die Wahlkommission, die EU-Institutionen und die EU-Mitgliedstaaten weitergeleitet worden und konnten als Grundlage für die Wahlunterstützung der EU dienen. Sri Lanka wurde speziell ausgewählt, da eine EFM für das Frühjahr 2017 angesetzt war und der Hof beabsichtigte, die EFM zu begleiten. Der EAD beschloss, die EFM angesichts der Lage im Land zu verschieben, Sri Lanka wurde dennoch über eine Aktenprüfung in die Prüfung einbezogen.

35

Da fast die Hälfte der EU EOM in Afrika stattfinden²⁶, beschloss der Hof, zwei afrikanische Länder einzubeziehen, sowie ein asiatisches Land und ein Land der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Anhang I ist eine Karte der EU EOM zu entnehmen.

36

Zunächst wurde die Abfassung der Empfehlungen bewertet, darunter, inwieweit Interessengruppen im Gastland konsultiert wurden, um lokale Eigenverantwortung sicherzustellen. Ferner wurde bewertet, ob ExM frühere Empfehlungen bei der Vorbereitung der nächsten EU EOM berücksichtigt hatten.

37

Anschließend bewertete der Hof die Verwendung der wichtigsten Instrumente, die dem EAD und der Kommission zur Unterstützung der Umsetzung von Empfehlungen der EU EOM zur Verfügung stehen. Die in der Prüfung bewerteten Instrumente für die Weiterverfolgung beschränkten sich auf die in Ziffer 29 beschriebenen Instrumente. Die Prüfer zogen in Betracht, dass es weitere Instrumente zur Förderung der Umsetzung von Empfehlungen gibt, wie die Sonderregelung im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems, APS+²⁷, Aktionen in internationalen Gremien, den politischen Dialog des Europäischen Parlaments und die Budgethilfe. Diese Instrumente sind jedoch nicht Gegenstand dieser Prüfung.

38

Außerdem bewertete der Hof die Überwachung der Umsetzung der Empfehlungen durch den EAD und die Kommission sowie den Austausch bewährter Verfahren und gewonnener Erkenntnisse.

39

Die letztendliche Verantwortung für die Umsetzung der Empfehlungen liegt bei den Regierungen der Gastländer. Die Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM ist zwar ein Ziel der Abschlussberichte der EU EOM, bei der Prüfung ging es jedoch nicht darum, den Stand der Wahlreform in den Gastländern zu bewerten. Zudem besteht zwischen den Bemühungen der EU um Unterstützung der Umsetzung und den tatsächlichen Ergebnissen kein ausreichend starker Kausalzusammenhang, um diesbezüglich Schlussfolgerungen ziehen zu können.

Bemerkungen

TEIL I - Die Empfehlungen haben sich in den letzten Jahren verbessert, eine stärkere Konsultation vor Ort ist jedoch nötig

40

Für diesen Abschnitt wurde die Vorbereitung der Empfehlungen der EU EOM aus zwei Blickwinkeln untersucht: ihre Präsentation innerhalb der Abschlussberichte und die Konsultationen der betroffenen Akteure des Gastlands durch das Kernteam. Eine einheitliche Präsentation würde die Vergleichbarkeit im Zeitverlauf vereinfachen. Die Konsultation zum Entwurf von Empfehlungen ist unerlässlich, um die Korrektheit sicherzustellen und die lokale Eigenverantwortung zu fördern, um letztlich die Wahrscheinlichkeit ihrer Umsetzung in den Gastländern zu erhöhen.

Die Empfehlungen sind besser vergleichbar und ihre Präsentation ist stärker standardisiert, die Leitlinien werden jedoch nicht immer befolgt

41

Für diesen Abschnitt wurden die Abschlussberichte zu folgenden Wahlen geprüft:

• Ghana: 2016;
• Jordanien: 2013 und 2016;
• Nigeria: 2011 und 2015;
• Sri Lanka: 2015.

Anhang II enthält eine Bewertung der Empfehlungen.

42

Der EAD leistet über das von der EU finanzierte Projekt Wahlbeobachtung und Demokratieförderung (EODS) methodische Unterstützung bei der Erstellung des Abschlussberichts der EU EOM durch das unabhängige Kernteam der EU EOM. Der EAD ist ferner für die Durchführung von Qualitätskontrollen der Abschlussberichte zuständig; dabei werden die Form des Abschlussberichts und die Klarheit der vorgeschlagenen Empfehlungen bewertet²⁸. Der EAD und die EU-Delegationen äußern sich dazu, ob die Empfehlungen im länderspezifischen Kontext konstruktiv sind, und können im Hinblick auf die Priorisierung der Empfehlungen beraten.

43

Der EAD führte 2012 (über das EODS-Projekt) Leitlinien für die Abfassung ein, zu denen eine Vorlage für Empfehlungen gehörte. Diese Leitlinien wurden im Juli 2016 überarbeitet. Bei allen vom Hof untersuchten, nach 2010 veröffentlichten Berichten war die Vorlage als Grundlage für die Präsentation der Empfehlungen verwendet worden.

44

Insgesamt stellte der Hof fest, dass die nach der Veröffentlichung der Leitlinien erstellten Berichte der EU EOM weniger und besser präsentierte Empfehlungen enthielten.

45

Die Abgabe zu vieler Empfehlungen könnte aus vielen Gründen kontraproduktiv sein. Beispielsweise könnten die Behörden des Gastlands überfordert und die Arbeit der EU-Delegationen zur Unterstützung der Umsetzung könnte erschwert werden. Infolgedessen besteht die Gefahr, dass die wichtigsten Empfehlungen bei den Gesprächen zur Weiterbehandlung nicht ausreichend Aufmerksamkeit erhalten. In den Leitlinien wird ein Maximum von 30 Empfehlungen vorgeschlagen. Die nach Einführung der Leitlinien veröffentlichten Berichte enthielten zwischen 20 und 33 Empfehlungen. Dies ist eine Verbesserung im Vergleich zu den Vorjahren, der Bericht zu Nigeria von 2011 enthielt beispielsweise nicht weniger als 50 Empfehlungen.

46

Das Handbuch bietet einen breiten Überblick über EU EOM und enthält alle wichtigen, von Beobachtern vor Ort berücksichtigten Aspekte. Im Handbuch heißt es, dass im Abschlussbericht eine hochtechnische Sprache oder Fachjargon vermieden werden sollten, um die Zugänglichkeit für alle Interessengruppen sicherzustellen²⁹. Auch wenn die Verwendung von Fachsprache zuweilen unverzichtbar ist, um Missverständnisse zu vermeiden, stellte der Hof eine übermäßige Verwendung langer Wörter und Sätze, des Passivs sowie schwieriger Fachtermini und von Akronymen fest. Dennoch erklärten die meisten der in den Gastländern befragten Interessengruppen, dass sie die Empfehlungen verstünden, und wiesen darauf hin, dass sie für den fachkundigen Leser, nicht jedoch unbedingt für das allgemeine Publikum verständlich sind. Eine Wahlreform kann sich auf viele verschiedene Gebiete beziehen und Akteure aus verschiedenen Bereichen betreffen. Daher könnten allgemein verständliche Empfehlungen dazu beitragen, die Mitwirkung eines breiten Spektrums von Akteuren an Bemühungen um Verbesserung des Wahlsystems zu fördern.

47

Die befragten betroffenen Akteure waren der Ansicht, dass die Empfehlungen insgesamt konstruktiv und ausreichend detailliert waren, ohne allzu präskriptiv zu sein, was ebenfalls in den Leitlinien gefordert wird.

48

Die Leitlinien enthalten zwar eine Vorlage für die Gestaltung der Empfehlungen, diese wird jedoch nicht immer befolgt. Zum Beispiel wird nicht immer explizit erklärt oder ausreichend deutlich gemacht, an welche Stelle sich die Empfehlung richtet. Beispielsweise richten sich 22 Empfehlungen im Jordanien-Bericht von 2016 an die Legislative im Allgemeinen, dabei bleibt offen, welche Institution einen Legislativvorschlag vorlegen sollte. Eine Analyse der Empfehlungen eines EU-finanzierten Wahlunterstützungsprojekts aus dem Jahr 2016 zeigt, dass die meisten dieser Empfehlungen an die Regierung hätten gerichtet werden sollen.

49

Im Bericht der EU EOM zu Ghana von 2016³⁰ waren acht Empfehlungen an mehr als einen Adressaten gerichtet: an die "Wahlkommission/das Parlament", an den "Court Committee (Ausschuss des Obersten Gerichtshofs)/das Parlament" oder an den "Minister für Kommunikation/das Parlament". Auch wenn die Adressaten gemeinsam für Gesetzesänderungen zuständig sind, bleibt unklar, welche Institution die Hauptverantwortung dafür trägt, die Empfehlungen umzusetzen. Die EU EOM könnten die Umsetzung der Empfehlungen erleichtern, indem sie in Rücksprache mit den Behörden des Gastlands bestimmen, welcher Institution die Hauptverantwortung zukommt.

50

Im Allgemeinen basierten die Empfehlungen - wie im Handbuch dargelegt - auf konkreten Beispielen, die im Hauptteil des Berichts zur Illustration der Punkte, die der Empfehlung zugrunde liegen, angeführt sind³¹. Es wurden jedoch keine Querverweise zwischen den Empfehlungen und dem Hauptteil des Berichts verwendet, obwohl dies in der Vorlage vorgesehen ist. Dies erschwerte das Auffinden der entsprechenden Abschnitte im Hauptteil des Berichts.

51

Trotz Verbesserungen in den letzten Jahren fehlte darüber hinaus zuweilen ein Verweis auf Verpflichtungen aufgrund internationaler Übereinkommen. Gemäß den Leitlinien ist der Verweis zwar lediglich erforderlich, wenn diese Verpflichtungen die Empfehlungen betreffen, doch der Hof ermittelte Empfehlungen, in denen ein solcher Verweis fehlte, obwohl die Verpflichtungen eindeutig im Völkerrecht verankert sind³².

52

Im Bericht zu Jordanien von 2016 wird in keiner der Empfehlungen darauf eingegangen, welches nationale Gesetz von der Empfehlung betroffen ist, auch wenn in den Leitlinien vorgeschlagen wird, dass die EU EOM diesen Aspekt bewerten³³.

53

Alle Berichte enthalten eine Reihe von vorrangigen Empfehlungen. Auch wenn die Prioritätensetzung keine einfache Aufgabe ist, ist festzuhalten, dass die Gründe für die Auswahl vorrangiger Empfehlungen nicht dokumentiert waren. In den Leitlinien für die Abfassung ist eine solche Dokumentation zudem nicht vorgesehen. Der Bericht zu Jordanien von 2016 ist der einzige, in dem die Grundüberlegungen für die Prioritätensetzung im gewissen Umfang dargelegt und die Empfehlungen in drei Kategorien aufgegliedert sind: vorrangige, kurzfristige und langfristige Empfehlungen.

54

Der Anteil der vorrangigen Empfehlungen in den letzten Berichten der EU EOM zu den im Rahmen dieser Prüfung untersuchten Ländern an der Gesamtzahl der Empfehlungen schwankte zwischen 23 % und 45 %.

55

Lediglich in zwei von sechs³⁴ Abschlussberichten der EU EOM, nämlich zu Jordanien 2016 und zu Nigeria 2011, waren die Empfehlungen in langfristige und kurzfristige Empfehlungen aufgegliedert. In den anderen Berichten wurde kein Zeitrahmen für die Umsetzung der Empfehlungen angegeben. Auch wenn in den Leitlinien kein Zeitrahmen vorgesehen ist, könnte dies die Priorisierung von Maßnahmen der Gastländer erleichtern und damit die Umsetzung der Empfehlungen beschleunigen.

Die EU EOM hielten ausführliche Treffen mit den betroffenen Akteuren vor dem Wahltag ab, konsultierten sie jedoch nicht zu den Empfehlungen

56

Im Hinblick auf die Konsultation der betroffenen Akteure konzentrierte sich der Hof auf die zuletzt durchgeführten EU EOM in den untersuchten Ländern, um sicherzustellen, dass ihm möglichst korrekte und vollständige Informationen vorlagen.

57

Der Hof fand Hinweise darauf, dass die zentralen Dienststellen des EAD in Brüssel und, in den meisten Fällen, auch die EU-Delegationen in allen vier Ländern während der Ausarbeitung des Abschlussberichts der EU EOM zu den Empfehlungen des letzten Berichts der EU EOM konsultiert worden waren. Dies war durch E-Mails und kurze Anmerkungen in Dokumenten belegt.

Konsultation vor dem Wahltag

58

Es wurden Treffen abgehalten, um Wahlfragen mit einer Vielzahl von betroffenen Akteuren in den Gastländern vor dem Wahltag zu erörtern. Diese Treffen sind in Zwischenberichten und internen Berichten erwähnt. In keinem der Berichte sind jedoch Einzelheiten zum Ergebnis dieser Konsultationen mit den betroffenen Akteuren genannt, obwohl in den Leitlinien für die Abfassung vorgesehen ist, dass abweichende Standpunkte dokumentiert werden müssen. Mehrere Experten von Kernteams erklärten bei der Befragung, dass die Informationen in Vermerken festgehalten wurden, diese Vermerke jedoch in ihrem Besitz geblieben waren und nicht zentral gespeichert wurden.

Konsultation während der Abfassung des Abschlussberichts der EU EOM

59

In den Leitlinien wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Besprechung der Empfehlungen der EU EOM mit den betroffenen Akteuren Gelegenheit für Korrekturen von Missverständnissen durch die Mission bietet und die Ermittlung von Prioritäten erleichtert. Ferner heißt es, dass es wichtig ist, zu jeder Empfehlung eine Vielzahl von Gesprächspartnern zu befragen³⁵. Der EAD hat zudem erläutert, dass die EU EOM während der Abfassung des Berichts parallel zu den Besprechungen der Empfehlungen mit den zentralen Dienststellen des EAD auch lokale Akteure konsultieren sollte.

60

Obwohl viele Fragen mit lokalen Akteuren erörtert wurden und die Experten des Kernteams möglicherweise Empfehlungen bereits von Anfang an in Betracht gezogen haben, konnte der Hof keinen Hinweis darauf finden, dass die lokalen Akteure in einem der geprüften Länder zu den Empfehlungen konsultiert wurden. Dies wurde bei den Treffen des Hofes mit lokalen Akteuren bestätigt, die alle erklärten, nicht zu den Empfehlungen konsultiert worden zu sein. Mehrere der Experten von Kernteams sagten bei der Befragung, sie glaubten, dass eine Konsultation der betroffenen Akteure zu Empfehlungen möglicherweise als Verstoß gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit betrachtet würde. Nach Ansicht des Hofes würde eine Konsultation zum Text der Empfehlungen jedoch nicht dem Unabhängigkeitsprinzip widersprechen. Schließlich ist die Konsultation betroffener Akteure eine Vorgehensweise, die nicht nur mit den Leitlinien des EAD, sondern auch mit der UN-Grundsatzerklärung übereinstimmt, in der es heißt, dass internationale Wahlbeobachtungsmissionen auch private Treffen mit Personen abhalten können, die von der Durchführung echter demokratischer Wahlen in einem Land betroffen sind, um die Ergebnisse, Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Mission zu erörtern³⁶.

61

Der Hof fand ferner keinen Hinweis darauf, dass in einem der vier Länder Gespräche über die komplexesten technischen Fragen stattgefunden hatten. Infolgedessen haben einschlägige Experten einige Empfehlungen nach Veröffentlichung der Abschlussberichte angefochten. Hätten die Kernteams die betroffenen Akteure zu technischen Aspekten der Empfehlungen konsultiert, so hätten diese von Anbeginn an geklärt werden können. Die Konsultation während der Ausarbeitung der Empfehlungen ist wichtig, da das Risiko besteht, dass nach Veröffentlichung des Abschlussberichts auftretende unterschiedliche Auffassungen die Empfehlungen der EU EOM und ihre Umsetzung unterminieren.

62

Der EAD erklärte, dass der Chefbeobachter den wichtigsten betroffenen Akteuren vor dem Verlassen des Gastlands einen Höflichkeitsbesuch abstattet, bei dem Fragen im Zusammenhang mit den Empfehlungen erörtert werden. Der Hof fand jedoch keinen Nachweis für diese Treffen vor und konnte ihren Inhalt daher nicht bestätigen.

Konsultation nach Veröffentlichung des Abschlussberichts der EU EOM

63

Nach den letzten EU EOM fanden in allen vier Ländern Gesprächsrunden mit einer Vielzahl lokaler Akteure statt, die aufgefordert waren, den Abschlussbericht und seine Empfehlungen nach der Veröffentlichung während des Wiederholungsbesuchs des Chefbeobachters zu erörtern. An den meisten Gesprächen waren alle Akteure beteiligt, auch wenn eine Partei in Jordanien und eine zivilgesellschaftliche Organisation in Ghana behaupteten, nicht zu dem Treffen eingeladen worden zu sein.

64

Beim Wiederholungsbesuch hält sich der Chefbeobachter in der Regel einige Tage im Gastland auf. Der Abschlussbericht wird an die betroffenen Akteure weitergeleitet, nachdem er den Behörden des Lands offiziell vorgelegt wurde und eine Pressekonferenz stattgefunden hat. Da sich der Chefbeobachter nur kurze Zeit in einem Land aufhält, fand die Gesprächsrunde mit betroffenen Akteuren in allen vier Ländern zu rasch (sofort oder ein bis zwei Tage) nach der Pressekonferenz statt, um allen Teilnehmern zu ermöglichen, sich mit dem Inhalt des Abschlussberichts und seinen Empfehlungen vertraut zu machen; es konnten daher nur in begrenztem Umfang nützliche Gespräche stattfinden. Kann ein Chefbeobachter nicht länger in einem Gastland verbleiben, sollte er die Möglichkeit nutzen, die Verantwortung für die Leitung der Gesprächsrunde dem stellvertretenden Chefbeobachter zu übertragen.

65

Nach dem Besuch wird ein Bericht über den Wiederholungsbesuch erstellt, der zuweilen einige wichtige Erkenntnisse enthält. In den Berichten zu allen vier untersuchten Ländern heißt es, dass die betroffenen Akteure die Frage der fehlenden Zeit zwischen der Veröffentlichung des Berichts und den Gesprächsrunden mit den Akteuren angesprochen hätten. Obwohl die Frage bereits im Bericht über den Wiederholungsbesuch in Sri Lanka im Jahr 2015 behandelt wurde, blieb das Problem bei den Wiederholungsbesuchen in Jordanien 2016 und in Ghana 2017 bestehen; dort wurde die Frage von mehreren betroffenen Akteuren bei Treffen mit dem Prüferteam hervorgehoben.

66

Es gibt nur wenige Leitlinien zur Struktur des Wiederholungsbesuchs. Nach Ansicht der EU-Delegationen sind die Leitlinien im Hinblick auf die Zuständigkeit für die Durchführung des Wiederholungsbesuchs unklar; einige EU-Delegationen trafen alle praktischen Vorkehrungen, wohingegen andere den Diensteanbieter nutzten, der zum Zeitpunkt des Wiederholungsbesuchs noch tätig war. In Ghana wurde die Gesprächsrunde mit betroffenen Akteuren von der Besonderen Arbeitsgruppe Wahlen unter dem gemeinsamen Vorsitz der EU und des UNDP durchgeführt. Die Terminierung des Wiederholungsbesuchs unterschied sich in den Ländern auch abhängig von der Verfügbarkeit des MdEP, das als Chefbeobachter fungierte. Die Wiederholungsbesuche in Ghana, Jordanien und Sri Lanka fanden etwa zwei Monate nach dem Wahltag, der Besuch in Nigeria dagegen sechs Monate danach statt.

TEIL II - Politischer Dialog und Wahlunterstützung wurden als Instrumente eingesetzt, um die Umsetzung der Empfehlungen zu unterstützen; EFM wurden jedoch weniger häufig entsandt als dies möglich gewesen wäre

67

Zwecks Erstellung dieses Abschnitts untersuchte der Hof die wichtigsten Instrumente, die der EAD und die Kommission zur Unterstützung der Empfehlungen von EU EOM einsetzten: den politischen Dialog mit den Behörden des Gastlands, EFM und Wahlunterstützung. Um die Wirkung der Wahlbeobachtung zu maximieren, müssen die Empfehlungen der EU EOM im politischen Dialog mit den Gastländern erörtert und die Komplementarität von Wahlunterstützung und Empfehlungen der EU EOM sichergestellt werden.

68

Es gibt viele Gründe dafür, warum eine Empfehlung möglicherweise nicht umgesetzt wird. So kann es vorkommen, dass Gastländer nicht bereit oder in der Lage sind, Wahlempfehlungen zu befolgen, weil

1. es an politischem Willen oder Unterstützung im Parlament mangelt;
2. Fachwissen, finanzielle Ressourcen oder Zeit für die Umsetzung von Reformen fehlen;
3. ein Krieg ausbricht, Instabilität oder zivile Unruhen herrschen;
4. Bedenken bei den nationalen Partnern bestehen, dass die Empfehlungen nicht überzeugend, unzureichend zielgerichtet oder dem nationalen Kontext nicht angemessen sind³⁷.

69

Auch wenn die Umsetzung der EU EOM letztlich vom politischen Willen der Gastländer und ihrer Fähigkeit zur Umsetzung abhängt, verfügen der EAD und die Kommission doch über einige Instrumente zur Unterstützung der Gastländer. Dazu gehören der politische Dialog mit den nationalen Behörden, den hauptsächlich die EU-Delegationen und die EFM führen und der Gespräche einschließt, an denen der EAD und die Kommission teilnehmen.

70

Daneben kann die Umsetzung mit verschiedenen Formen von EU-Förderung unterstützt werden, so durch Wahlunterstützungsprogramme, die von der Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (GD DEVCO) und der Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (GD NEAR) verwaltet werden. Der Hof untersuchte die Verknüpfung zwischen den Empfehlungen von EU EOM und der Programmierung von EU-finanzierter Wahlunterstützung. In diesem Zusammenhang wurden auch die Bemühungen der EU-Delegation zur Abstimmung der Wahlunterstützung mit den EU-Mitgliedstaaten untersucht.

Ein politischer Dialog fand statt, einige Gastländer wünschen sich jedoch mehr Gespräche

71

Die EU EOM arbeiten mit einem Mandat, das von dem der EU-Institutionen getrennt ist. Erst nach der Vorlage des Abschlussberichts im Gastland ist es Aufgabe der EU-Delegation und der Mitgliedstaaten, Tätigkeiten zur Unterstützung der Folgemaßnahmen zu den EU EOM zu planen und durchzuführen³⁸.

72

Die Unterstützung der EU-Delegationen für die Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM beginnt erst, wenn eine EU EOM abgeschlossen ist und der Abschlussbericht den nationalen Behörden vorgelegt wurde. Ab diesem Zeitpunkt spielt der politische Dialog der EU mit dem Gastland eine wichtige Rolle dabei, die Umsetzung der Empfehlungen zu unterstützen.

73

In der EIDHR-Verordnung heißt es, EU EOM "sind das beste Mittel, um sowohl eine in Kenntnis der Sachlage erfolgende Bewertung der Wahlprozesse vornehmen als auch Empfehlungen zu deren weiterer Verbesserung im Kontext der Zusammenarbeit und des politischen Dialogs der Union mit Drittländern aussprechen zu können"³⁹.

74

Der politische Dialog ist für die Förderung der nationalen Eigenverantwortung und der Weiterverfolgung von Empfehlungen der EU EOM von zentraler Bedeutung, da hierbei keine formelle Verpflichtung der Gastländer besteht.

75

Bei einer kürzlich vorgenommenen Bewertung der EU EOM wurde vorgeschlagen, in der Vereinbarung, die jeder EU EOM vorausgeht, auf die Abfassung der Empfehlungen und ihre Wichtigkeit hinzuweisen⁴⁰. Nach Ansicht des Hofes wäre ein solcher Verweis auf die Empfehlungen in der Vereinbarung ein guter Ausgangspunkt für die EU-Delegationen, um nach den Wahlen Gespräche mit den Behörden des Gastlands zu führen.

76

Der politische Dialog mit dem Gastland ist für Ghana und Nigeria im Abkommen von Cotonou⁴¹, im Assoziierungsabkommen mit Jordanien⁴² und im Kooperationsabkommen mit Sri Lanka⁴³ vorgesehen. Gemäß Artikel 8 des Abkommens von Cotonou ist Ziel dieses Dialogs "der Informationsaustausch, die Förderung der Verständigung zwischen den Vertragsparteien und die Erleichterung der Vereinbarung von Prioritäten."

77

Die Empfehlungen der EU EOM oder darin angesprochene Fragen wurden bei den jährlichen, im Rahmen des hochrangigen politischen Dialogs stattfindenden Treffen in allen vier untersuchten Gastländern behandelt. Sie wurden ferner in Menschenrechts-Arbeitsgruppen erörtert.

78

In Ghana empfahl die Wahlexpertenmission beispielsweise 2012, die Rechtsvorschriften zum Recht auf Information weiterzuentwickeln, um Transparenz und Rechenschaftspflicht in öffentlichen Angelegenheiten, einschließlich im Bereich Wahlen, zu verbessern. Hierbei erzielte Fortschritte wurden bei einem Treffen im Rahmen des gemäß Artikel 8 stattfindenden politischen Dialogs im Juni 2016 begrüßt.

79

In Jordanien wurden diese Fragen in einer Sitzung des Unterausschusses Menschenrechte erörtert, der sich aus Vertretern der jordanischen Behörden, des EAD und der EU-Botschafter für dieses Land zusammensetzt. Die EU-Delegation und das Länderreferat des EAD behandelten in ihrer letzten Sitzung im Oktober 2016 mehrere wichtige Fragen aus der vorläufigen Erklärung, die anschließend zu Empfehlungen der EU EOM im Abschlussbericht wurden. Dazu gehörten Einschränkungen des passiven Wahlrechts junger Kandidaten, Möglichkeiten der Verbesserung der Wahlgleichheit und Einschränkungen beim Zugang einheimischer Beobachter zur Auswertung der Wahlergebnisse⁴⁴.

80

In ähnlicher Weise tauschten sich die EU-Delegation und das nigerianische Außenministerium im November 2016 beim Menschenrechtsdialog EU-Nigeria darüber aus, wie die Wahlreform unterstützt werden kann, beispielsweise durch Stärkung der Möglichkeiten des staatsbürgerlichen Engagements, eine Frage, die in einer Empfehlung der EU EOM behandelt wurde⁴⁵.

81

In Sri Lanka trat die Arbeitsgruppe zu Governance, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten erstmals im Januar 2016 zusammen. Bei diesem Treffen besprachen die sri-lankischen Behörden und die EU die Wahlreform und die Folgemaßnahmen zu den Empfehlungen der EU EOM als einen von 14 Tagesordnungspunkten. Die Arbeitsgruppe vereinbarte die Ergreifung von zwei Maßnahmen: Einleitung der Wahlreform gemäß der neuen Verfassung und Festlegung einer Mindestquote von 25 % für die Vertretung von Frauen im Parlament.

82

Die EU-Delegationen hielten weitere Treffen auf Arbeitsebene mit wichtigen Partnern, wie Ministerien und der Wahlkommission, in allen untersuchten Ländern ab, um Fragen im Zusammenhang mit den Empfehlungen der EU EOM zu erörtern. Das Ergebnis dieser Treffen auf Arbeitsebene wurde jedoch nicht dokumentiert.

83

Zwar betraf ein Großteil des politischen Dialogs sonstige Prioritäten, doch der Hof stellte fest, dass die Stellen des Gastlands daran interessiert waren, die Empfehlungen der EU EOM weiter zu erörtern. In Ghana und Jordanien brachten die zivilgesellschaftlichen Organisationen und die parlamentarischen Rechtsausschüsse diesen Wunsch zum Ausdruck. Diese Ausschüsse schlugen die Veranstaltung von Workshops vor, um die mögliche Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM mit der EU-Delegation zu erörtern, da ihnen der Abschlussbericht vor dem Prüfbesuch des Hofes nicht bekannt war. Dies zeigt, dass die Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem politischen Dialog noch ausgeweitet werden können, um die Umsetzung der Empfehlungen zu unterstützen⁴⁶.

EFM wurden nicht so häufig entsandt wie dies möglich gewesen wäre

84

Im Handbuch heißt es, EFM könnten entsandt werden, um festzustellen, wie die Empfehlungen im Abschlussbericht behandelt wurden, und so zum laufenden Dialog zu Demokratie und Menschenrechten mit dem Land beizutragen und Bereiche für künftige Reformen und Maßnahmen zu ermitteln. Folgemissionen können, sofern möglich und angemessen, vom ehemaligen Chefbeobachter der letzten in das jeweilige Gastland entsandten EU EOM geleitet werden. Etwa vier EFM werden jährlich durchgeführt, was bedeutet, dass nicht alle Länder, die eine EU EOM aufgenommen haben, automatisch erneut von einer EFM besucht werden. Der EAD entscheidet in enger Abstimmung mit der EU-Delegation über die Entsendung und zeitliche Planung der EFM.

85

Das einzige Land der Stichprobe, das eine EFM aufgenommen hat, ist Nigeria. Während der Prüfung wurde eine mögliche EFM nach Sri Lanka diskutiert, der EAD entschied jedoch, sie zu vertagen, da in dem Land wichtige politische Reformen durchgeführt wurden. Die Entscheidung wurde von der sri-lankischen EU-Delegation unterstützt.

86

Im Hinblick auf eine EFM in Nigeria zwischen Mai und Juni 2014 bestätigte die EU-Delegation, sie sei allgemein als hilfreich und zeitlich passend betrachtet worden. Die EFM hatte Treffen mit hoher Öffentlichkeitswirkung durchgeführt, kritische Bereiche ermittelt, die umgehend angegangen werden mussten, und Empfehlungen abgegeben, die von den nigerianischen Behörden, der Nationalversammlung, den Medien und der Zivilgesellschaft geprüft werden sollten⁴⁷.

87

Die EFM erstellte ein Schaubild zum Umsetzungsstand früherer Empfehlungen der EU EOM und veranstaltete eine Gesprächsrunde mit betroffenen Akteuren, um die Empfehlungen zu erörtern und zu billigen. Die Ergebnisse der EFM wurden auch für die nachfolgende EEM verwendet, die vom 19. November bis 16. Dezember 2014 nach Nigeria entsandt wurde.

88

In den untersuchten Ländern, die im Zeitraum zwischen den Wahlen keine EFM aufgenommen hatten, war die große Mehrheit der nationalen Akteure der Auffassung, dass eine EFM durch öffentlichkeitswirksame Treffen einen nützlichen politischen Impuls hätte geben können. Wie in Ziffer 18 erläutert, verursachen EFM angesichts des bereits in EU EOM investierten Geldes keine hohen Kosten, könnten jedoch bei häufigerem Einsatz großen Nutzen für Folgemaßnahmen bringen.

Wahlunterstützung förderte die Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM

89

Die EU spielt eine führende Rolle auf dem Gebiet der Wahlunterstützung und leistet in vielen Partnerländern technische und materielle Unterstützung für Wahlprozesse. Im Gegensatz zu EU EOM, deren Schwerpunkt auf den Wahlen selbst liegt, kann Wahlunterstützung während des Wahlzyklus angeboten werden und ist in der Regel umfassender. Zur Wahlunterstützung können die fachliche Unterstützung bei der Schaffung eines Rechtsrahmens, die Bereitstellung von Wahlunterlagen und -ausrüstung oder die Registrierung von politischen Parteien und Wählern gehören. Ferner kann sie die Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen in Bereichen wie Schulung der Wähler oder Ausbildung lokaler Beobachter sowie die Unterstützung der Medien umfassen⁴⁸. In den meisten Fällen wird Wahlunterstützung durch die geografischen Fonds unterstützt - den Europäischen Entwicklungsfonds, das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit und das Europäische Nachbarschaftsinstrument.

90

Im Handbuch wird auf eine deutliche Aufstockung der Mittel und die erhöhte Reichweite der EU-Wahlunterstützung in den letzten Jahren hingewiesen⁴⁹. Dennoch konnte die Kommission den Prüfern keine finanzielle Gesamtaufstellung zur Wahlunterstützung für alle Empfängerländer vorlegen⁵⁰. Dies liegt darin begründet, dass Unterstützungsmaßnahmen, deren Schwerpunkt auf anderen Bereichen liegt, auch Komponenten zur Förderung der Wahlreform umfassen. Darüber hinaus haben nicht alle EU-Delegationen in den Ländern, die Gegenstand der Prüfung waren, eine umfassende Dokumentation der Wahlhilfeprogramme der EU und der Mitgliedstaaten erstellt.

91

Eine EU EOM ist zwar von EU-finanzierten Projekten der technischen Hilfe, die möglicherweise in dem beobachteten Land durchgeführt werden, politisch unabhängig⁵¹, dennoch misst die Kommission der Komplementarität entscheidende Bedeutung bei. Sie hat festgestellt, dass sich Wahlbeobachtung und Wahlunterstützung zwar "unterscheiden (…), doch sollten sie als gegenseitige Ergänzung betrachtet und geplant werden"⁵².

92

In jüngerer Zeit wurde die Wichtigkeit der Komplementarität im Leitfaden der Kommission zur Wahlunterstützung⁵³ und in der EIDHR-Verordnung von 2014⁵⁴ erneut betont.

93

Da sich die Mehrzahl der Empfehlungen von EU EOM auf Rechtsreformen in den Gastländern bezieht, hängt die Umsetzung deutlich stärker vom politischen Willen des Gastlands als von der Bereitstellung von EU-Mitteln ab. Dennoch ermittelte der Hof mehrere Bereiche, in denen Finanzierung und Empfehlungen miteinander verknüpft werden konnten und die Verknüpfung bei der Programmierung und Entwicklung der Wahlunterstützung der EU auch häufig hergestellt wurde (siehe Kasten 1).

94

Zudem folgt die Programmplanung der EU einem jährlichen Zeitplan, der nicht notwendigerweise mit der Veröffentlichung von Abschlussberichten der EU EOM nach einer Wahl übereinstimmt. Jedoch können Empfehlungen früherer EU EOM bei nachfolgenden Programmplanungen genutzt werden.

95

Vor allem ermittelte der Hof keine Fälle, in denen die Wahlunterstützung der EU in direktem Gegensatz zu den Empfehlungen stand. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die während der EU EOM gesammelten Informationen den Programmleitern aufgrund ihrer Arbeit im Gastland bereits in gewissem Umfang bekannt waren. Beispielsweise stieß der Hof auf ein Projekt in Sri Lanka, das drei Monate vor Fertigstellung der Empfehlungen der EU EOM unterzeichnet worden war. Das Projekt entsprach vollständig den Empfehlungen.

96

Im Hinblick auf die Abstimmung der EU-Delegation mit den EU-Mitgliedstaaten zeigt die Untersuchung früherer und laufender Wahlunterstützung in den von der Prüfung erfassten Ländern, dass es keine direkte Überschneidung zwischen der von der EU und der von EU-Mitgliedstaaten finanzierten Unterstützung gegeben hat. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die EU-Delegationen Treffen mit den in dem Land vertretenen EU-Mitgliedstaaten durchgeführt haben, um die Wahlunterstützung zu erörtern.

97

Als ein Beispiel für koordinierte Unterstützung beschloss die Kommission 2016 ein umfassendes Programm mit dem Titel "Enhanced Support to Democratic Governance in Jordan" mit einem EU-Beitrag von 15 Millionen Euro. Zur Stärkung der Synergien wurden die in Amman vertretenen EU-Mitgliedstaaten gefragt, ob sie an der Umsetzung und Kofinanzierung des Programms interessiert sind. Die spanische Agentur für Entwicklungszusammenarbeit AECID beschloss, das Programm mit einem zusätzlichen Betrag von 2 Millionen Euro zu kofinanzieren und die Komponente Unterstützung der Zivilgesellschaft durchzuführen.

TEIL III - Es fehlt eine zentrale Übersicht über die Empfehlungen und ihren Umsetzungsstand

98

In diesem Teil der Prüfung untersuchte der Hof die Bemühungen des EAD, die Empfehlungen der EU EOM auf zentraler Ebene zu überwachen und ihre Umsetzung in den Gastländern zu verfolgen. Das Wissen um erreichte Fortschritte auf der zentralen Ebene trägt dazu bei, künftige Folgemaßnahmen besser auszurichten. In diesem Zusammenhang wurden auch die Ermittlung bewährter Verfahren und die Prozesse der Erfahrungsauswertung vor Ort untersucht.

Es gibt kein zentrales Register für Empfehlungen der EU EOM

99

EU EOM stellen weiterhin eine besondere Herausforderung dar, wenn es um die Bewahrung des institutionellen Gedächtnisses angesichts der Mobilität des Personals geht. Beispielsweise kommt es relativ selten vor, dass ein Mitarbeiter während zwei aufeinanderfolgender Wahlen in der gleichen EU-Delegation verbleibt. Das Referat des EAD für Demokratie und Wahlbeobachtung ist innerhalb der EU eine wichtige Anlaufstelle für Wahlbeobachtung⁵⁶.

100

Da das MdEP zeitweise zum Chefbeobachter ernannt wird und die Experten des Kernteams jeweils für eine EU EOM eingestellt werden, ist es äußerst wichtig, die durchgeführte Arbeit zu dokumentieren und zentral aufzubewahren, um künftig darauf Bezug nehmen zu können. Die Tätigkeiten der EU EOM werden in Zwischenberichten, internen Berichten und Berichten über Wiederholungsbesuche erfasst. Diese Berichte enthalten jedoch nicht genügend Einzelheiten zu den Konsultationen der betroffenen Akteure.

101

In einer 2012 vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebenen Studie wird die Einrichtung einer Datenbank empfohlen, um eine zentrale Abfrage des Umsetzungsstands der Empfehlungen sicherzustellen⁵⁷. Es gibt jedoch bislang kein zentrales Register für Empfehlungen der EU EOM.

102

Zum EODS-Projekt besteht eine Website mit umfangreichem Archivmaterial. Auf diese Weise können die Auswirkungen der Mobilität des Personals abgemildert werden, da die Website eine Alternative zu einem internen institutionellen Gedächtnis darstellt. Die Projektsachverständigen bilden Kernteams und andere Beobachter aus, um Wahlbeobachtungskapazitäten und eine Wahlbeobachtungsmethodik der EU aufzubauen.

103

Da ein zentrales Register für Empfehlungen der EU EOM fehlt, haben die Kernteams, die neue Empfehlungen zu ähnlichen Themen ausarbeiten, nur schwer Zugang zu länder- bzw. themenbezogenen Empfehlungen. Das Gleiche gilt für ihre Kollegen in anderen Institutionen der EU, die sich besonders für das Land interessieren.

104

Die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) hat zum Beispiel eine derartige Datenbank zur Speicherung von Empfehlungen eingerichtet. Nutzer der Datenbank können nach Land, Jahr und den folgenden acht Themenbereichen suchen: Wahlgerichte, Medien, politische Finanzierung, Wahlorganisation, Geschlechter, unterrepräsentierte Gruppen, Wahltechnologie sowie politische Systeme und Rechtssysteme.

Die Fortschritte bei der Umsetzung von Empfehlungen werden nicht systematisch bewertet

105

Der Hof untersuchte ferner, ob der EAD den Umsetzungsstand der Empfehlungen der EU EOM regelmäßig bewertete und dokumentierte.

106

Bereits 2014 meldete der Interne Auditdienst der Kommission, es sollte eine solide zentrale Weiterverfolgung der Empfehlungen geben. Er schlug zudem vor, dass die EU-Delegationen dem EAD und dem FPI über die Reaktion der Gastländer auf die Empfehlungen der EU EOM berichten sollten⁵⁸.

107

Derzeit ist allein im Bericht der Sondierungsmission eine Bewertung des Umsetzungsstands systematisch vorgesehen. Zu allen Berichten von Sondierungsmissionen stellt der EAD eine Vorlage mit einem strukturierten Raster bereit, mit dem der Umsetzungsstand aller früheren Empfehlungen der EU EOM für dieses Land nacheinander bewertet werden kann. Wie in Ziffer 5 dargelegt, sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Hauptzweck der Berichte von Sondierungsmissionen nicht die Bewertung früherer Empfehlungen ist. Die Sondierungsmissionen dienen dazu, über die Entsendung einer EU EOM zu entscheiden.

108

In drei der untersuchten Länder (Ghana 2016, Jordanien 2016 und Nigeria 2015) wurde das Raster im Bericht der Sondierungsmission nicht ausgefüllt. Stattdessen enthielten die Berichte einen Absatz mit einer allgemeinen Beschreibung des Umsetzungsstands. Für Sri Lanka wurde das Raster ausgefüllt, jedoch keine umfassende Analyse vorgenommen. Infolgedessen mangelte es in allen vier Ländern an einer umfassenden Berichterstattung, da statt einer ausführlichen Bewertung des Umsetzungsstands Zusammenfassungen vorgelegt wurden. Der Hof kommt daher zu dem Schluss, dass bei den Sondierungsmissionen nicht die Möglichkeit genutzt wurde, den Umsetzungsstand früherer Empfehlungen zu bewerten. Auch wenn der Umsetzungsstand in den Berichten der Sondierungsmissionen nicht bewertet wurde, fanden die Prüfer jedoch in anderen Dokumenten Beispiele für diese Bewertungen. Bei der EFM in Nigeria im Jahr 2014 wurde beispielsweise eine derartige Untersuchung durchgeführt.

109

Das von der EU finanzierte Wahlunterstützungsprojekt des UNDP in Nigeria ist ein anschauliches Beispiel dafür, wie eine solche Bewertung vorgenommen werden könnte. Zwischen März 2016 und Januar 2017 wurden vier Berichte erstellt, in denen der Umsetzungsstand jeder der Empfehlungen der EU EOM aus dem Jahr 2013 bewertet wurde. Dieses "Abfrageprojekt", bei dem ein Ampelsystem zur Bewertung des Umsetzungsstands verwendet wird (siehe Abbildung 3), vermittelt der EU-Delegation in Amman und dem EAD in Brüssel einen zeitnahen und ausführlichen Überblick über die Fortschritte. Dem UNDP zufolge wird bei dem Projekt eine flexible Methodik verwendet, die potenziell auch in anderen Ländern eingesetzt werden könnte. Bei dem Projekt wurden auch die Empfehlungen von 2016 analysiert, um ihre Umsetzung im Vorfeld der lokalen Wahlen im August 2017 zu erleichtern.

110

Es gibt zwar Initiativen zur Bewertung des Umsetzungsstands, jedoch keinen fortlaufenden Prozess, bei dem die Analyse nach jeder EU EOM systematisch durchgeführt wird. Der EAD hat erklärt, dass die EU-Delegationen im Allgemeinen nicht genügend Personal haben und zuweilen nicht über die profunden Kenntnisse verfügen, die für die Bewertung der Wahlreform im Land erforderlich sind.

111

Der Umsetzungsstand wird gelegentlich bei Wahlunterstützungsprojekten bewertet, die vom Europäischen Entwicklungsfonds oder dem Europäischen Nachbarschaftsinstrument finanziert werden; dies ist jedoch nicht in allen Gastländern von EU EOM der Fall, die Wahlunterstützung erhalten.

112

Im Juni 2017 genehmigte die Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen ein Projekt im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe⁵⁹ zur Bewertung des Umsetzungsstands von Empfehlungen (vor allem EOM des BDIMR⁶⁰) in Bewerberländern und potenziellen Bewerberländern im westlichen Balkan.

113

Um die Leistung der EU EOM im Allgemeinen zu beurteilen, verwendet die Kommission Indikatoren, die im Mehrjahresrichtprogramm festgelegt sind⁶¹. Dies sind Output-Indikatoren wie die Anzahl der ausgebildeten Beobachter. Es gibt jedoch keine eindeutigen Ergebnisindikatoren für EU EOM, mit denen die Kommission ihre Leistung bewerten kann. Auf die ungleiche Qualität der Ergebnisindikatoren auf Instrumentebene wurde auch in einer kürzlich durchgeführten Evaluierung zum EIDHR hingewiesen⁶².

Bewährte Verfahren wurden kürzlich ermittelt, bei den Prozessen der Erfahrungsauswertung wird die Weiterverfolgung jedoch nicht systematisch einbezogen

114

Im Juni 2017 veröffentlichte der EAD seinen Bericht "Beyond Election Day". Er bietet den ersten umfassenden Überblick über die Instrumente, die zur Weiterverfolgung von Empfehlungen der EU EOM zur Verfügung stehen. In dem Dokument werden nicht nur ausführlich die auf EU-Ebene bestehenden Instrumente erläutert, sondern auch zahlreiche Beispiele für bewährte Verfahren in verschiedenen Kontexten genannt und eine Vielzahl von Möglichkeiten aufgezeigt, wie die Weiterverfolgung gefördert werden könnte. Das Dokument dient als Informationsquelle für alle, die mit der Weiterverfolgung von EU EOM beauftragt sind, etwa die EU-Delegationen.

115

Eine Erfahrungsauswertung findet nach jeder EU EOM statt. Dieser vom FPI geleitete Prozess wird systematisch durchgeführt und schließt alle logistischen und sicherheitstechnischen Aspekte der Mission ein. Ferner findet am EAD-Hauptsitz nach jeder EU EOM eine Nachbesprechung mit dem Kernteam statt, um den Inhalt des Abschlussberichts der EU EOM und die Empfehlungen zu erörtern. Bei diesen Sitzungen können Methodikfragen angesprochen werden, sie finden jedoch vor der Fertigstellung des Berichts statt und werden nicht für den künftigen Gebrauch dokumentiert.

116

Erkenntnisauswertungsseminare zu methodischen Aspekten werden vom EAD mit dem EODS-Projekt regelmäßig veranstaltet, zuletzt im April 2017.

117

Im April 2016 forderte der EAD die EU-Delegationen, die eine EU EOM aufgenommen hatten, auf, sich zu ihren Maßnahmen zur Unterstützung der Weiterverfolgung von Empfehlungen zu äußern. Wird dieses Verfahren vereinheitlicht und regelmäßig durchgeführt, kann es als Ausgangspunkt für einen Austausch der EU-Delegationen über Erfahrungen dienen, die bei Folgemaßnahmen gewonnen wurden. Diese Berichte waren zwar nützlich und boten einen Überblick über den aktuellen Stand zu einem bestimmten Zeitpunkt, unterschieden sich jedoch im Hinblick auf die Angaben, die sie enthielten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

118

Der Hof stellt fest, dass der EAD und die Kommission angemessene Anstrengungen unternommen haben, um die Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM zu unterstützen, und die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente genutzt haben. Um diese Unterstützung weiter zu verbessern, könnten jedoch einige Anpassungen des Verfahrens vorgenommen werden. Der Hof gibt daher einige Empfehlungen für den EAD ab.

Die Empfehlungen der EU EOM haben sich in den letzten Jahren verbessert, eine stärkere Konsultation vor Ort ist jedoch nötig

119

Die Abschlussberichte und die Präsentation der Empfehlungen haben sich in den letzten Jahren nach der Einführung der Leitlinien des EAD für die Abfassung verbessert. Dadurch dürfte die Vergleichbarkeit künftighin erleichtert werden. Es gibt jedoch Bereiche, in denen die Leitlinien nicht befolgt werden. Zudem wird in den Berichten nicht konsequent ein Zeitrahmen für die Umsetzung der Empfehlungen angegeben. Das Kernteam ist auch nicht verpflichtet, die Grundüberlegungen für die Prioritätensetzung zu dokumentieren (siehe Ziffern 41-55).

120

Das Kernteam erörterte Fragen im Zusammenhang mit den Empfehlungen vor dem Wahltag ausführlich mit den betroffenen Akteuren im Gastland, dokumentierte das Ergebnis dieser Treffen jedoch nicht und gab seine Vermerke auch nicht an die zentralen Dienststellen des EAD weiter. Die im Rahmen der Prüfung untersuchten EU EOM konsultierten das EAD und in den meisten Fällen die EU-Delegationen zum Entwurf der Empfehlungen, jedoch nicht die betroffenen Akteure in den Gastländern (siehe Ziffern 56-62).

121

In jedem Land fanden nach der Vorstellung des Abschlussberichts Gesprächsrunden mit betroffenen Akteuren statt, die größtenteils alle Akteure einbezogen. Sie fanden allerdings zu früh nach der Pressekonferenz statt, um es den betroffenen Akteuren zu ermöglichen, sich mit dem Inhalt des Abschlussberichts und seinen Empfehlungen vertraut zu machen. Überdies bestehen lediglich begrenzte Leitlinien für die Durchführung des Wiederholungsbesuchs (siehe Ziffern 63-66).

Politischer Dialog und Wahlunterstützung wurden als Instrumente eingesetzt, um die Umsetzung der Empfehlungen zu unterstützen; EFM wurden jedoch weniger häufig entsandt als dies möglich gewesen wäre

122

Die EU-Delegationen gingen in den politischen Gesprächen mit den Behörden des Gastlands auf Themen ein, die in den Empfehlungen behandelt wurden. Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem politischen Dialog können jedoch noch verstärkt werden, da der Hof feststellte, dass in den Parlamenten der Gastländer der Wille bestand, die mögliche Umsetzung der Empfehlungen von EU EOM zu erörtern (siehe Ziffern 71-83).

123

Nigeria war das einzige Land der Stichprobe, in das eine EFM entsandt wurde, sie wurde von der EU-Delegation als rechtzeitig und nützlich betrachtet. In den anderen untersuchten Ländern begrüßte die große Mehrheit der befragten nationalen Akteure die Möglichkeit einer EFM zwischen den Wahlen, durch öffentlichkeitswirksame Treffen auf die Empfehlungen aufmerksam zu machen. EFM verursachen keine hohen Kosten, könnten jedoch bei häufigerem Einsatz einen großen Nutzen für Folgemaßnahmen bringen (siehe Ziffern 84-88).

124

Der Hof stellte mehrere Fälle fest, in denen es möglich war, Wahlunterstützung mit den Empfehlungen der EU EOM zu verknüpfen, und in denen die Kommission Empfehlungen der EU EOM bei der Konzipierung von Programmen berücksichtigt hatte. Dadurch wurde die Komplementarität zwischen Wahlbeobachtung und Wahlunterstützung verbessert (siehe Ziffern 89-97).

Es fehlt eine zentrale Übersicht über die Empfehlungen und ihren Umsetzungsstand

125

Angesichts der Unabhängigkeit der EU EOM und der Mobilität des Personals in den EU-Delegationen und beim EAD ist es äußerst wichtig, das institutionelle Gedächtnis mit anderen Mitteln zu bewahren. Es gibt kein zentrales Register für Empfehlungen, um diese für die Experten des Kernteams oder Mitarbeiter der EU einfach zugänglich zu machen (siehe Ziffern 99-104).

126

Die Prüfer fanden zwar gute Beispiele für Tätigkeiten zur Feststellung des Umsetzungsstands von Empfehlungen, aber es bestand kein systematisches Verfahren für eine regelmäßige Bewertung und Aufzeichnung des jeweiligen Umsetzungsstands (siehe Ziffern 105-113).

127

Der EAD führte kürzlich umfangreiche Arbeiten durch, um die bestehenden Instrumente zu erfassen und bewährte Verfahren bei der Weiterverfolgung von Empfehlungen der EU EOM zusammenzutragen, es gibt jedoch keinen fortlaufenden systematischen Prozess der Erfahrungsauswertung für Folgemaßnahmen (siehe Ziffern 114-117).

Empfehlung 1 - Leitlinien für die Abfassung

Der EAD sollte

• durch eine systematische Qualitätskontrolle des Formats des Abschlussberichts vor dessen Veröffentlichung sicherstellen, dass sich die EU EOM an die Leitlinien für die Abfassung und die Vorlage halten;
• die Leitlinien für die Abfassung aktualisieren, um die EU EOM zu verpflichten, die Grundüberlegungen für die Prioritätensetzung zu dokumentieren und mit den betroffenen Akteuren den Zeitrahmen (kurz-, mittel- und langfristig) für die Umsetzung der Empfehlungen zu erörtern.

Zeitrahmen: Ende 2018.

Empfehlung 2 - Konsultationen mit betroffenen Akteuren

Der EAD sollte

• systematisch dafür Sorge tragen, dass das Kernteam die betroffenen Akteure im Gastland zu den Empfehlungen konsultiert, bevor der Bericht fertiggestellt wird;
• fordern, dass die Ergebnisse der EU-EOM-Konsultationen mit betroffenen Akteuren dokumentiert und zentral gespeichert werden.

Zeitrahmen: Mitte 2018.

Empfehlung 3 - Wiederholungsbesuche und Gesprächsrunden

Der EAD sollte

• Aufgaben und Zuständigkeiten für die Organisation des Wiederholungsbesuchs klären;
• sicherstellen, dass die Gesprächsrunde mit betroffenen Akteuren mindestens vier Arbeitstage nach der Veröffentlichung des Berichts stattfindet, damit die Teilnehmer ausreichend Zeit haben, sich vor dem Treffen mit dem Bericht und seinen Empfehlungen vertraut zu machen.

Zeitrahmen: Mitte 2018.

Empfehlung 4 - Weiterentwicklung der Instrumente

Der EAD sollte

• in den Memoranda of Understanding darauf hinweisen, dass die künftige EU EOM Empfehlungen vorlegen wird, und deren Wichtigkeit unterstreichen;
• wenn möglich, zu einem geeigneten Zeitpunkt zwischen den Wahlen Wahl-Folgemissionen (EFM) in Länder entsenden, die eine EU EOM aufgenommen haben, sofern dies die politische Lage oder die Sicherheitslage im Gastland zulassen.

Zeitrahmen: Anfang 2019.

Empfehlung 5 - Überwachung und Ergebnisse

Der EAD sollte

• ein zentrales Register für Empfehlungen von EU EOM einrichten;
• Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen der EU EOM regelmäßig beobachten;
• im Rahmen der Koordinierung auf EU-Ebene die EU-Delegationen auffordern, regelmäßig über die im Gastland durchgeführten Tätigkeiten zur Unterstützung der Umsetzung der Empfehlungen zu berichten. Dies sollte in den Prozess der Erfahrungsauswertung zu den Folgemaßnahmen einfließen.

Zeitrahmen: Anfang 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. November 2017 in Luxemburg angenommen.

Akronyme und Abkürzungen

BDIMR: Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte der OSZE

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

EAT: Election Assessment Team (Wahlbewertungsteam)

EEM: Election Expert Mission (Wahlexpertenmission)

EFM: Election Follow-up Mission (Wahl-Folgemission)

EIDHR: European Instrument for Democracy and Human Rights (Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte)

EODS: Election Observation and Democracy Support (Wahlbeobachtung und Demokratieförderung)

EU EOM: European Union Election Observation Mission (EU-Wahlbeobachtungsmission)

ExM: Exploratory Mission (Sondierungsmission)

FPI: Service for Foreign Policy Instruments (Dienst für außenpolitische Instrumente)

GD DEVCO: Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

GD NEAR: Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen

HR/VP: High Representative for Foreign Affairs and Security Policy/Vice- President of the European Commission (Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik/Vizepräsidentin der Europäischen Kommission)

MdEP: Mitglied des Europäischen Parlaments

OAS: Organisation Amerikanischer Staaten

OSZE: Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

UNDP: United Nations Development Programme (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III - Ausgabenbereiche "Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz" - unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt.

Die Prüfung stand unter der Leitung von Ville Itälä, Mitglied des Hofes. Herr Itälä wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Turo Hentilä und seiner Kabinettattachée Helka Nykänen, der Leitenden Managerin Beatrix Lesiewicz sowie der Aufgabenleiterin Kristina Maksinen. Zum Prüferteam gehörten Balázs Kaszap, Jiri Lang und Erika Söveges.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8739-7	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/130270	QJ-AB-17-022-DE-N
HTML	ISBN 978-92-872-8751-9	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/414749	QJ-AB-17-022-DE-Q

© Europäische Union, 2017.

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