Misje obserwacji wyborów – w odpowiedzi na zalecenia podejmowane są wprawdzie odpowiednie działania, ale potrzebne jest lepsze monitorowanie

Streszczenie

I

Obserwacja wyborów to istotne narzędzie wspierania demokracji, praw człowieka i praworządności. Właściwie przeprowadzone wybory mogą przyczynić się do pokojowego przekazania władzy politycznej. Z tego powodu Unia Europejska (UE) prowadzi obserwacje wyborów na całym świecie.

II

W ramach unijnych misji obserwacji wyborów wkrótce po dniu wyborów wydawane jest wstępne oświadczenie publiczne, a po dwóch miesiącach szczegółowe sprawozdanie końcowe, które zawiera zalecenia dotyczące tego, jak udoskonalić ramy przyszłych wyborów. Zalecenia są przedstawiane władzom państwa przyjmującego, które nie są formalnie zobowiązane do ich wdrożenia. Podjęcie działań w odpowiedzi na te zalecenia jest jednak niezbędne, aby zapewnić jak największe oddziaływanie obserwacji wyborów. Jeśli państwo przyjmujące nie naprawi niedociągnięć wyborczych, zachodzi ryzyko, że w następnych wyborach wystąpią one ponownie, a nawet będą bardziej poważne.

III

Głównym celem kontroli było dokonanie oceny, czy Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) i Komisja Europejska wspierały państwa przyjmujące we wdrażaniu zaleceń. W tym celu kontrolą objęto działania podjęte w następstwie zaleceń sformułowanych przez unijne misje obserwacji wyborów w czterech następujących państwach: Ghanie, Jordanii, Nigerii i na Sri Lance. Skoncentrowano się przy tym na wyborach po 2010 r.

IV

Trybunał zbadał, czy zalecenia opracowano i przedstawiono w sposób, który ułatwiał ich wdrażanie. W tym kontekście Trybunał ocenił także, czy przy opracowywaniu zaleceń konsultowano się z zainteresowanymi stronami w państwach przyjmujących, tak aby wzbudzić poczucie lokalnej odpowiedzialności za ich realizację, a tym samym zwiększyć prawdopodobieństwo ich wdrożenia. Ponadto Trybunał sprawdził, czy ESDZ i Komisja Europejska korzystały z narzędzi będących do ich dyspozycji, aby wspierać wdrażanie zaleceń sformułowanych przez unijne misje obserwacji wyborów. Za najważniejsze narzędzia uznano misje powyborcze, dialog polityczny i wsparcie procesu wyborczego. Trybunał ocenił także działania podejmowane w celu monitorowania rezultatów w terenie.

V

Trybunał stwierdził, że ESDZ i Komisja podejmowały odpowiednie działania, aby wspierać realizację zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów i stosowały w tym celu dostępne narzędzia. W ostatnich latach sposób prezentacji tych zaleceń polepszył się, ale potrzebnych jest więcej konsultacji w terenie. W ramach wspierania realizacji zaleceń ESDZ i Komisja prowadziły dialog polityczny i zapewniały wsparcie procesu wyborczego, ale misje powyborcze nie są organizowane tak często, jak mogłoby to mieć miejsce. Co więcej, nie ma scentralizowanego wykazu wszystkich zaleceń, a status ich wdrożenia nie jest poddawany systematycznej ocenie.

VI

Na podstawie kontroli Trybunał zaleca między innymi, aby ESDZ:

• zapewniała, poprzez systematyczne kontrolowanie formatu sprawozdania przed opublikowaniem jego ostatecznej wersji, aby w ramach unijnych misji obserwacji wyborów korzystano z wytycznych redakcyjnych i przyjętego wzoru;
• zapewniała w sposób systematyczny, aby przed sfinalizowaniem sprawozdania zespół podstawowy zasięgał opinii zainteresowanych stron w państwie przyjmującym w sprawie treści zaleceń;
• dopilnowała, aby wyznaczony termin spotkania zainteresowanych stron w celu przedstawienia ich opinii przypadał co najmniej cztery dni robocze po publikacji sprawozdania, tak by uczestnicy mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z tekstem sprawozdania i przedstawionymi w nim zaleceniami;
• w miarę możliwości organizowała misje powyborcze we wszystkich państwach, w których przeprowadzono unijne misje obserwacji wyborów, pod warunkiem że pozwala na to sytuacja polityczna i poziom bezpieczeństwa w państwie przyjmującym;
• stworzyła centralne repozytorium zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów;
• regularnie monitorowała postępy we wdrażaniu zaleceń sformułowanych w ramach unijnych misji obserwacji wyborów.

Wstęp

Unijne misje obserwacji wyborów

01

Obserwacja wyborów to istotne narzędzie wspierania demokracji, praw człowieka i praworządności. Właściwie przeprowadzone wybory mogą przyczynić się do pokojowego przekazania władzy politycznej. Z tego powodu Unia Europejska (UE) prowadzi obserwacje wyborów na całym świecie. Od czasu ustanowienia w 2000 r. unijnej metodyki obserwacji wyborów UE wysłała 138 misji obserwacji wyborów¹ do 66 państw w Afryce, na Bliskim Wschodzie, w Azji i Ameryce Łacińskiej.

02

Zgodnie z Deklaracją zasad międzynarodowej obserwacji wyborów Organizacji Narodów Zjednoczonych obserwacja wyborów to: „systematyczne, wyczerpujące i dokładne zbieranie informacji […]; bezstronna i profesjonalna analiza tych informacji; wyciągnięcie wniosków o charakterze procesów wyborczych w oparciu o najwyższe standardy w zakresie dokładności informacji i bezstronności analiz”².

03

W Podręczniku unijnej obserwacji wyborów („podręcznik”) unijne misje obserwacji wyborów uzasadniono następująco: „Wybory umożliwiają obywatelom swobodne wyrażenie swojej woli podczas wyboru rządu i pozwalają poszczególnym grupom wyrazić poglądy polityczne w sposób konkurencyjny dla innych bez uciekania się do przemocy oraz przyczyniają się do pokojowego przekazania władzy politycznej. W tym kontekście obserwacje wyborów z ramienia UE mogą uzupełniać i optymalizować inne inicjatywy unijne w zakresie zarządzania kryzysowego i budowania pokoju w krajach partnerskich”³.

04

Nie ingerując w organizację samych wyborów, unijni obserwatorzy wyborów gromadzą i analizują fakty dotyczące procesu wyborczego i formułują niezależną ocenę.

05

Unijne misje obserwacji wyborów są organizowane wyłącznie w następstwie zaproszenia wystosowanego przez państwo przyjmujące w przypadku, gdy UE uzna, że taka misja byłaby użyteczna i mogłaby pomóc w umocnieniu procesu demokratycznego. Przed przyjęciem zaproszenia UE przeprowadza misję rozpoznawczą, zazwyczaj w terminie od czterech do sześciu miesięcy przed dniem wyborów, aby ustalić, czy wysłanie pełnej unijnej misji obserwacji wyborów byłoby użyteczne, wskazane i wykonalne. Misje rozpoznawcze, które z reguły trwają dwa tygodnie, służą także do tego, by ocenić stopień wdrożenia zaleceń z ewentualnych wcześniejszych misji obserwacji wyborów.

06

Bywa, że UE postanawia uważnie monitorować proces obserwacji wyborów, nawet jeśli nie wszystkie warunki wysłania unijnych misji obserwacji wyborów (np. w zakresie bezpieczeństwa) zostały spełnione. W innych przypadkach, nawet jeśli wszystkie warunki są spełnione, ESDZ może uznać, że pełna unijna misja obserwacji wyborów nie jest potrzebna⁴. Mogą zostać wówczas zorganizowane innego rodzaju misje. W przypadku problemów w zakresie bezpieczeństwa można rozważyć wysłanie zespołu ds. oceny wyborów. UE może także wysłać mniejszą misję, np. misję ekspertów ds. wyborów. Misje takie są prowadzone przez zespoły składające się z dwóch do czterech ekspertów, którzy dokonują takiej samej oceny procesu wyborczego jak unijne misje obserwacji wyborów, ale nie prowadzą obserwacji w dniu wyborów w lokalach wyborczych. Rezultaty misji ekspertów ds. wyborów nie są podawane do wiadomości publicznej, ale w niektórych przypadkach są przekazywane władzom państwa przyjmującego. Zespoły ds. oceny wyborów także nie prowadzą systematycznych obserwacji w lokalach wyborczych w dniu wyborów, ale są o tyle podobne do unijnych misji obserwacji wyborów, że w ich skład wchodzi pełny zespół podstawowy, a czasem również główny obserwator, i są ulokowane w stolicy państwa przyjmującego.

07

Unia Europejska może także wysyłać misje powyborcze w okresach pomiędzy wyborami w ramach ogólnych działań monitorujących. Najważniejszym zadaniem takich misji jest ocena wdrożenia zaleceń sformułowanych podczas wcześniejszej unijnej misji obserwacji wyborów. Misje powyborcze są prowadzone przez szefa misji (zazwyczaj główny obserwator), z udziałem eksperta ds. wyborczych/politycznych, eksperta prawnego i, w stosownych przypadkach, rzecznika prasowego. Towarzyszą im również przedstawiciele wydziału ESDZ ds. demokracji i obserwacji wyborów i, w miarę możliwości, przedstawiciele Komisji Europejskiej. Komisja powinna skupić się na wsparciu zapewnianym przez UE i jej państwa członkowskie oraz poszukiwać działań, na które mogłyby zostać przyznane środki finansowe w ramach przyszłego programowania. Mogą to być działania krótkoterminowe, które należy podjąć przed kolejnymi wyborami w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów. W ramach misji powyborczych mogą być także formułowane dodatkowe zalecenia, opierające się na już osiągniętych postępach i służące zwróceniu uwagi na najpilniejsze kwestie przed nowymi wyborami.

Rola instytucji UE i niezależność unijnych misji obserwacji wyborów

08

Odpowiedzialność polityczna za określenie, w których państwach w pierwszej kolejności należy przeprowadzić obserwacje wyborów z ramienia UE spoczywa na Wysokim Przedstawicielu Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa / Wiceprzewodniczącym Komisji (WP), który – po zasięgnięciu opinii państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego – podejmuje ostateczną decyzje o wysłaniu misji i nadzoruje ogólne funkcjonowanie unijnych misji obserwacji wyborów.

09

Na czele unijnych misji obserwacji wyborów staje zazwyczaj poseł do Parlamentu Europejskiego (poseł do PE), który jest mianowany przez WP i pełni rolę głównego obserwatora misji. Wsparcie w zagadnieniach politycznych i wyborczych zapewnia ESDZ, a za kwestie operacyjne i finansowe odpowiada Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej (FPI).

10

Zgodnie z podręcznikiem⁵ „unijne misje obserwacji wyborów są zobowiązane do zachowania pełnej bezstronności i nie mogą faworyzować żadnej ze stron w procesie wyborczym”. W podręczniku stwierdzono też, że „unijna misja obserwacji wyborów jest niezależna politycznie od ewentualnych finansowanych przez UE projektów pomocy technicznej w obserwowanym państwie”⁶. Niezależność obserwatorów przewidziano także w Deklaracji zasad międzynarodowej obserwacji wyborów ONZ⁷.

11

Unijne misje obserwacji wyborów są o tyle nietypowe, że są niezależne od UE. Misje tego rodzaju organizowane przez inne podmioty, takie jak Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR), Wspólnota Narodów, Centrum Cartera czy Unia Afrykańska, zajmują stanowisko w kwestii procesu wyborczego w imieniu swojej organizacji macierzystej. Misje unijne natomiast nie zabierają głosu w imieniu UE. W podręczniku stwierdzono też, że „unijna misja obserwacji wyborów jest politycznie niezależna, jeżeli chodzi o ustalenia i wnioski […]. Mimo bliskiej współpracy z instytucjami unijnymi unijna misja obserwacji wyborów działa na podstawie odrębnego zakresu uprawnień, odmiennego niż zakres uprawnień ESDZ, Komisji Europejskiej i delegatury Unii w danym państwie⁸.”

Ramy prawne i administracyjne unijnych misji obserwacji wyborów

12

Obserwacji wyborów z ramienia UE przyświecają zapisane w Traktatach zasady demokracji i praworządności, prawa człowieka, równość płci i wolności podstawowe⁹. Ma do nich zastosowanie także umowa z Kotonu¹⁰.

13

Unijne misje obserwacji wyborów są uregulowane bardziej szczegółowo w rozporządzeniu ustanawiającym instrument finansowy na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie (rozporządzenie w sprawie EIDHR)¹¹, w którym określono cel takich misji i stwierdzono, że to „najlepszy sposób na zapewnienie zarówno przemyślanej oceny procesów wyborczych i zaleceń dotyczących dalszego usprawnienia tych procesów w kontekście współpracy i dialogu Unii z krajami partnerskimi”.

14

Po przyjęciu rozporządzenia w sprawie EIDHR w 2014 r. dalsze szczegóły, odnoszące się zwłaszcza do roli personelu unijnych misji obserwacji wyborów, określono w decyzji Komisji dotyczącej postanowień wykonawczych w zakresie unijnych misji obserwacji wyborów¹² i w załączniku do niej.

15

Głównym źródłem wytycznych dotyczących celów i metodyki prowadzenia unijnych misji obserwacji wyborów pozostaje komunikat Komisji z 2000 r.¹³, chociaż od czasu jego przyjęcia zmieniło się wiele aspektów odnoszących się do tego rodzaju misji, np. struktura instytucjonalna po przyjęciu Traktatu z Lizbony. W komunikacie określono ogólne ramy polityki dotyczące unijnych misji obserwacji wyborów.

16

Najbardziej szczegółowe ramy metodyczne dotyczące unijnych misji obserwacji wyborów zawarto w podręczniku. Po przyjęciu podręcznik opublikowano w 2002 r., a zmiany wprowadzono w nim dwukrotnie, w 2008 i 2016 r.

17

Komunikat Komisji uzupełniono natomiast o inne dokumenty formalne, w których określono cele obserwacji wyborów. Najważniejsze z nich to konkluzje Rady z 2009 r. w sprawie wspierania demokracji w stosunkach zewnętrznych UE oraz unijne strategiczne ramy i plan działania dotyczące praw człowieka i demokracji z 2012 r. (zaktualizowane na lata 2015–19). W dokumentach tych położono większy nacisk na działania podejmowane w następstwie unijnych misji obserwacji wyborów oraz na współpracę państw członkowskich w tym zakresie.

Finansowanie unijnych misji obserwacji wyborów

18

Unijne misje obserwacji wyborów są realizowane przez FPI w ramach zarządzania bezpośredniego. Ich koszty są bardzo zróżnicowane i zależą od konkretnych okoliczności danej misji. Z ostatnich dostępnych danych liczbowych wynika jednak, że średni koszt misji wynosi 3,5 mln euro. W latach 2015–2017 pula środków budżetowych przydzielonych na obserwację wyborów wynosiła średnio 44 mln euro rocznie. Pozwala to na przeprowadzenie co roku około 10–12 misji obserwacji wyborów, ośmiu misji ekspertów ds. wyborów i czterech misji powyborczych. Misje ekspertów ds. wyborów i misje rozpoznawcze są realizowane na podstawie umowy ramowej, a koszt każdej z nich nie przekracza 300 000 euro. Koszty misji powyborczej nie przekraczają zazwyczaj 100 000 euro¹⁴.

Relacje z OBWE

19

Wszystkie państwa członkowskie UE są także państwami uczestniczącymi w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Obserwację wyborów w państwach uczestniczących w OBWE prowadzi ODIHR, który stosuje podobną metodykę jak UE. Z tego względu UE zazwyczaj nie prowadzi obserwacji wyborów w regionie OBWE. Ta dżentelmeńska umowa między UE a OBWE z początków lat dwutysięcznych nie jest oparta na porozumieniu pisemnym.

Struktura unijnych misji obserwacji wyborów i cykl obserwacji wyborów

20

Wybory nie są jednodniowym wydarzeniem, lecz stanowią proces obejmujący różne etapy. Można przyjąć, że okres wyborczy rozpoczyna się w momencie startu kampanii wyborczej, który może następować w różnym czasie w poszczególnych państwach. Kończy się natomiast z zamknięciem procedury skarg po wyborach. Unijne misje obserwacji wyborów obejmują wszystkie etapy cyklu wyborczego – okres przedwyborczy, sam dzień wyborów i okres powyborczy. Oprócz obserwacji wyborów Komisja Europejska zapewnia także wsparcie procesu wyborczego, tj. ogólną pomoc techniczną lub materialną.

21

Po przyjęciu zaproszenia podpisywany jest protokół ustaleń między państwem przyjmującym a Unią Europejską, który zawiera podstawowe uzgodnienia dotyczące misji. Obejmują one aspekty bezpieczeństwa i aspekty logistyczne misji obserwacji wyborów, ale już nie misje powyborcze czy zalecenie dotyczące przyszłych reform ordynacji wyborczej.

22

Obserwatorzy unijni mogą być obserwatorami długo- lub krótkoterminowymi. Obserwatorzy długoterminowi są obecni w różnych regionach państwa przyjmującego od momentu inauguracji kampanii aż do ogłoszenia ostatecznych wyników i zamknięcia procedury skarg wyborczych¹⁵. Działania obserwatorów krótkoterminowych mają natomiast szeroki zasięg geograficzny i trwają kilka dni przed wyborami i po nich. W obserwacji uczestniczy także zespół podstawowy, liczący zazwyczaj od ośmiu do dziesięciu ekspertów, pracujący w stolicy państwa¹⁶.

23

Eksperci z zespołu podstawowego specjalizują się w różnych aspektach środowiska wyborczego. W skład zespołu może wejść np. analityk ds. prawnych, analityk ds. mediów i rzecznik prasowy (zob. rys. 1). Zespół podstawowy, którym zarządza zastępca głównego obserwatora, wnosi wkład we wszystkie sprawozdania z misji, w tym sprawozdanie końcowe z unijnej misji obserwacji wyborów.

24

Wsparcie logistyczne, administracyjne i wsparcie w zakresie bezpieczeństwa zapewniane jest unijnym misjom obserwacji wyborów przez usługodawcę wybranego przez Komisję¹⁷.

25

Niedługo (zazwyczaj w ciągu dwóch dni) po dniu wyborów unijna misja obserwacji wyborów wydaje wstępne oświadczenie na konferencji prasowej pod przewodnictwem głównego obserwatora. W ciągu dwóch miesięcy od zakończenia procesu wyborczego wydawane jest natomiast szczegółowe sprawozdanie końcowe, które zawiera zalecenia dla władz państwa przyjmującego dotyczące tego, jak udoskonalić ramy przyszłych wyborów¹⁸ (zob. rys. 2).

Zalecenia z obserwacji wyborów i działania podejmowane w ich następstwie

26

Zgodnie z oenzetowską Deklaracją zasad międzynarodowej obserwacji wyborów „W ramach międzynarodowej obserwacji wyborów należy, w ramach możliwości, oferować zalecenia w celu poprawy uczciwości i skuteczności procesów wyborczych i procesów z nimi związanych, nie ingerując w te procesy i ich nie zakłócając”¹⁹.

27

W swoich sprawozdaniach końcowych unijne misje obserwacji wyborów uwzględniają czternaście obszarów oceny²⁰: (i) kontekst polityczny; (ii) ramy prawne (w tym system wyborczy); (iii) administracja wyborcza; (iv) rejestracja wyborców; (v) rejestracja partii i kandydatów; (vi) kampania wyborcza; (vii) przemoc wyborcza; (viii) media; (ix) treści online związane z wyborami; (x) skargi i zażalenia; (xi) prawa człowieka (w tym udział kobiet, mniejszości i osób niepełnosprawnych); (xii) rola społeczeństwa obywatelskiego; (xiii) dzień wyborów; (xiv) rezultaty i otoczenie po wyborach. W badaniu Parlamentu Europejskiego z 2012 r. oszacowano, że w około 90% zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów zaproponowano zmiany w ramach prawnych państwa przyjmującego lub reformę ordynacji wyborczej²¹.

28

Kraje, do których wysyłana jest unijna misja obserwacji wyborów, nie zobowiązały się formalnie do wdrożenia zaleceń dotyczących wyborów poza obowiązki, które spoczywają na nich jako na sygnatariuszach konwencji międzynarodowych, takich jak Powszechna deklaracja praw człowieka i Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych. Oznacza to, że unijne misje obserwacji wyborów działają w innym otoczeniu niż np. misje OBWE, w przypadku których państwa uczestniczące podpisały dokument formalnie zobowiązujący je do wdrożenia zaleceń²².

29

Wdrażanie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów może być wspierane na wiele różnych sposobów. Najważniejsze narzędzia będące do dyspozycji ESDZ i Komisji to:

• dialog polityczny z państwem przyjmującym,
• misje powyborcze,
• wsparcie procesu wyborczego przez UE.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

30

Przedmiotem niniejszej kontroli były unijne misje obserwacji wyborów, ze szczególnym uwzględnieniem działań podejmowanych w następstwie zaleceń tych misji. Główne pytanie kontrolne było następujące: „Czy ESDZ i Komisja podejmują odpowiednie działania, aby wspierać wdrażanie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów?”.

31

Podejmowanie skutecznych działań następczych jest nie tylko niezbędne do propagowania reform systemów wyborczych w krajach przyjmujących, lecz ma także kluczowe znaczenie w celu maksymalizacji oddziaływania nakładów już poniesionych na misje obserwacji. Jak wyjaśniono w pkt 18, średnia pula środków przydzielanych na unijne misje obserwacji wyborów wynosi 44 mln euro rocznie. Stanowi to jedną czwartą łącznych środków dostępnych w ramach EIDHR. W podręczniku zwrócono uwagę na znaczenie działań następczych, stwierdzając, że „działania podejmowane w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów są priorytetem dla instytucji UE”²³. Co więcej, według OBWE²⁴ „Obserwacja wyborów przyniesie korzystne skutki tylko pod warunkiem, że zalecenia zostaną poważnie wzięte pod uwagę i skutecznie wdrożone. W przeciwnym wypadku zachodzi poważne ryzyko, że niedociągnięcia systemu wyborczego i jego podatność na zagrożenia będą się utrzymywać, i najprawdopodobniej się nasilą”.

32

Trybunał nie przeprowadzał kontroli wykonania zadań w zakresie wsparcia procesu wyborczego od 1996 r.²⁵ Ponadto termin publikacji niniejszego sprawozdania wyznaczono tak, aby mogło ono posłużyć za wkład w ramach dyskusji przed przeglądem śródokresowym rozporządzenia w sprawie EIDHR, który Komisja ma przeprowadzić do dnia 31 marca 2018 r.

33

Kontrola, którą przeprowadzono w okresie od stycznia do maja 2017 r., obejmowała cztery państwa przyjmujące, na przykładzie których wykazano skuteczność działań podejmowanych w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów. Były to: Ghana, Jordania, Nigeria i Sri Lanka. Skoncentrowano się przy tym na wyborach po 2010 r. Kontrole na miejscu przeprowadzone zostały w Ghanie i Jordanii. Wyboru państw do kontroli dokonano na podstawie dwóch głównych kryteriów. Po pierwsze, państwa musiały przyjąć co najmniej dwie unijne misje obserwacji wyborów, a ostatnia z nich miała miejsce w 2015 lub 2016 r. Po drugie, Trybunał dążył do objęcia kontrolą państw z różnych obszarów geograficznych.

34

W Jordanii i Nigerii w minionych latach zorganizowano dwie unijne misje obserwacji wyborów. W Ghanie poprzednie wybory w 2012 r. były objęte jedynie misją ekspertów ds. wyborów, ale mimo to wydano zalecenia dotyczące reformy ordynacji wyborczej. Zalecenia formułowane w następstwie takich misji zazwyczaj nie są podawane do wiadomości publicznej. W przypadku Ghany zostały one jednak przekazane do wglądu komisji wyborczej, instytucjom unijnym i państwom członkowskim UE i mogły posłużyć jako podstawa do zapewnienia przez UE wsparcia procesu wyborczego. Sri Lankę wybrano, ponieważ na wiosnę 2017 r. planowana była misja powyborcza, której Trybunał chciał towarzyszyć. Ostatecznie, w związku z sytuacją w tym kraju, ESDZ zadecydowała o przełożeniu misji, lecz mimo to Sri Lankę włączono do kontroli, a analizę przeprowadzono w formie przeglądu dokumentacji.

35

Zważywszy, że prawie połowa unijnych misji obserwacji wyborów odbywa się w Afryce²⁶, Trybunał postanowił wybrać do kontroli dwa państwa afrykańskie, jedno państwo w Azji i jeden kraj objęty europejską polityką sąsiedztwa. Mapę unijnych misji obserwacji wyborów przedstawiono w załączniku I.

36

W ramach kontroli Trybunał ocenił sposób, w jaki sformułowano zalecenia, w tym stopień, w jakim konsultowano je z podmiotami na poziomie lokalnym w państwie przyjmującym, tak by zapewnić poczucie odpowiedzialności w poszczególnych krajach za ich realizację. Sprawdzono także, czy podczas przygotowywania kolejnych unijnych misji obserwacji wyborów w ramach misji rozpoznawczych pod uwagę wzięto wcześniejsze zalecenia.

37

Następnie Trybunał ocenił wykorzystanie najważniejszych narzędzi, którymi dysponują ESDZ i Komisja, wspierających wdrażanie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów. W ramach kontroli ocenie poddano jedynie narzędzia opisane w pkt 29. Trybunał jest świadomy, że istnieją również inne narzędzia, które mają za zadanie wspierać wdrażanie zaleceń, takie jak szczególne rozwiązanie motywacyjne dotyczące zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów w ramach ogólnego systemu preferencji taryfowych (GSP Plus)²⁷, działania na forach międzynarodowych, dialog polityczny prowadzony przez Parlament Europejski i wsparcie budżetowe. Narzędzia te nie weszły jednak w zakres niniejszej kontroli.

38

Ponadto Trybunał ocenił monitorowanie przez ESDZ i Komisję wdrażania zaleceń, a także proces wymiany najlepszych praktyk i zdobytych doświadczeń.

39

Ostateczną odpowiedzialność za wdrażanie zaleceń ponosi rząd danego państwa przyjmującego. Mimo że sprawozdania końcowe unijnych misji obserwacji wyborów mają między innymi przyczyniać się do wdrożenia zaleceń misji, należy zaznaczyć, że celem kontroli nie była ocena stanu reform systemu wyborczego w państwach przyjmujących. Co więcej, zdaniem Trybunału związek przyczynowo-skutkowy między działaniami UE mającymi wspierać wdrożenie zaleceń a rzeczywistymi rezultatami jest zbyt słaby, by można było sformułować wnioski w tym względzie.

Uwagi

CZĘŚĆ I – W ostatnich latach sposób prezentacji zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów polepszył się, ale potrzebnych jest więcej konsultacji w terenie

40

W niniejszej sekcji Trybunał przeanalizował opracowywanie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów z dwóch perspektyw – ich prezentacji w sprawozdaniach końcowych oraz konsultacji prowadzonych przez zespół podstawowy z zainteresowanymi stronami w państwie przyjmującym. Ustandaryzowana prezentacja zaleceń mogłaby przyczynić się do ich większej porównywalności między okresami. Konsultowanie wstępnej wersji zaleceń ma z kolei kluczowe znaczenie zarówno dla zapewnienia ich precyzyjności, jak i dla wspierania poczucia lokalnej odpowiedzialności za ich realizację, a ostatecznie – dla zwiększenia prawdopodobieństwa ich wdrożenia przez państwa przymujące.

Zalecenia są w większym stopniu porównywalne, a ich prezentacja bardziej ustandaryzowana, nie zawsze przestrzegano jednak wytycznych

41

W niniejszej sekcji Trybunał wziął pod uwagę sprawozdania końcowe z następujących wyborów:

• Ghana – 2016 r.;
• Jordania – 2013 i 2016 r.;
• Nigeria – 2011 i 2015 r.;
• Sri Lanka – 2015 r.

Ocenę zaleceń przedstawiono w załączniku II.

42

ESDZ zapewnia niezależnemu zespołowi podstawowemu w ramach unijnych misji obserwacji wyborów wsparcie metodyczne przy sporządzaniu sprawozdania końcowego z misji za pośrednictwem finansowanego przez UE projektu w zakresie obserwacji wyborów i wsparcia demokracji (EODS). ESDZ odpowiada także za kontrolę jakości sprawozdań końcowych, która polega na ocenie kształtu wstępnej wersji sprawozdania i klarowności proponowanych zaleceń²⁸. ESDZ i delegatury Unii przedstawiają uwagi dotyczące tego, czy zalecenia są konstruktywne w kontekście danego kraju, i mogą udzielać porad w kwestii nadania priorytetu poszczególnym zaleceniom.

43

W 2012 r. ESDZ (za pośrednictwem projektu EODS) przyjęła wytyczne redakcyjne, które obejmowały wzór zalecenia. Wytyczne te zmieniono w lipcu 2016 r. We wszystkich sprawozdaniach ocenionych przez Trybunał, opublikowanych po 2010 r., prezentacja zaleceń była zgodna ze wzorem.

44

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że sprawozdania z unijnych misji obserwacji wyborów sporządzone po publikacji wytycznych zawierały mniejszą liczbę zaleceń, które zaprezentowano w lepszy sposób.

45

Formułowanie zbyt wielu zaleceń może z wielu powodów przynosić efekty odwrotne do zamierzonych. Na przykład władze państwa przyjmującego mogą czuć się przytłoczone, a prace delegatur Unii mające wspierać wdrażanie zaleceń mogą stać się bardziej skomplikowane. W rezultacie istnieje ryzyko, że najważniejszym zaleceniom nie poświęci się wystarczająco dużo uwagi w dyskusjach, które będą miały miejsce. W wytycznych zasugerowano, że maksymalna liczba zaleceń to 30. Sprawozdania przyjęte w okresie po publikacji wytycznych zawierały od 20 do 33 zaleceń. Oznacza to poprawę w stosunku do lat poprzednich. Dla przykładu w sprawozdaniu z 2011 r. dotyczącym Nigerii przedstawiono aż 50 zaleceń.

46

W podręczniku uwzględniono obszerny przegląd unijnych misji obserwacji wyborów obejmujący wszystkie istotne aspekty, z którymi mają do czynienia obserwatorzy w terenie. Stwierdzono w nim również, że „aby zapewnić przystępność dla wszystkich zainteresowanych stron, w sprawozdaniach końcowych należy unikać posługiwania się słownictwem bardzo technicznym lub żargonem”²⁹. Chociaż stosowanie języka technicznego bywa niezbędne, aby zapobiec nieporozumieniom, Trybunał stwierdził, że zbyt często używano długich słów, rozbudowanych zdań, strony biernej oraz języka wysoce specjalistycznego i akronimów. Mimo to większość zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono wywiady, twierdziła, że treść zaleceń jest jasna. Podkreślano przy tym, że są one zrozumiałe dla czytelnika będącego ekspertem, ale niekoniecznie dla ogółu społeczeństwa. Reforma ordynacji wyborczej może obejmować wiele różnych obszarów i wiązać się z udziałem zainteresowanych stron z wielu dziedzin. Zalecenia, które byłyby zrozumiałe dla każdego, mogłyby zatem pomóc w zaangażowaniu szerokiego grona podmiotów w proces udoskonalenia systemu wyborczego.

47

Zdaniem zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono wywiady, ogólnie zalecenia były konstruktywne i wystarczająco szczegółowe, a jednocześnie nie miały zbyt nakazowego charakteru, co również jest jednym z postulatów w wytycznych.

48

Chociaż w wytycznych przedstawiono wzór zalecenia, nie zawsze jest on stosowany. Na przykład nie zawsze jest powiedziane wyraźnie i dostatecznie jasno, do którego organu skierowane jest zalecenie. Przykładowo w sprawozdaniu dotyczącym Jordanii z 2016 r. wydano 22 zalecenia dla „władzy ustawodawczej”, pozostawiając pewne pole do interpretacji w kwestii tego, która instytucja powinna przedłożyć wniosek ustawodawczy. Analiza zaleceń z 2016 r. w ramach finansowanego przez UE i realizowanego przez UNDP projektu wsparcia wyborczego pokazała, że adresatem większości tych zaleceń powinien być rząd.

49

Osiem zaleceń zawartych w sprawozdaniu z unijnej misji obserwacji wyborów w Ghanie z 2016 r. miało więcej niż jednego adresata³⁰ – „komisję wyborczą / parlament”, „komitet sądowniczy / parlament” lub „ministra komunikacji / parlament”. Chociaż adresaci są wspólnie odpowiedzialni za wprowadzanie zmian w prawie, nie jest jasne, która instytucja ponosi główną odpowiedzialność za wdrożenie zaleceń. Unijna misja obserwacji wyborów mogłaby usprawnić realizację zaleceń, wskazując – w porozumieniu z władzami państwa przyjmującego – taką instytucję.

50

Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z wytycznymi w podręczniku, zalecenia opierały się na konkretnych przykładach opisanych w głównej części sprawozdania, tak aby zilustrować problemy, które spowodowały wydanie zalecenia³¹. Nie stosowano jednak odsyłaczy między zaleceniami a główną częścią sprawozdania, mimo że jest to wymagane zgodnie z szablonem. Utrudniało to znalezienie odnośnych sekcji w głównej części sprawozdania.

51

Mimo że w ostatnich latach nastąpiła poprawa, czasem brakowało również odniesień do wymogów wynikających z konwencji międzynarodowych. Chociaż zgodnie z wytycznymi odniesienia takie należy zamieszczać tylko, jeżeli wymogi takie mają zastosowanie w przypadku zaleceń, Trybunał natrafił na zalecenia, w których nie zamieszczono odniesienia, mimo że były one wyraźnie osadzone w prawie międzynarodowym³².

52

W sprawozdaniu dotyczącym Jordanii z 2016 r. w żadnym z zaleceń nie wskazano, na które przepisy krajowe ma wpływ zalecenie, mimo że w wytycznych zasugerowano, by unijne misje obserwacji wyborów uwzględniały ten aspekt³³.

53

Wszystkie sprawozdania zawierają szereg zaleceń priorytetowych. Mimo że nadanie priorytetu nie jest prostym zadaniem, należy zaznaczyć, że w żaden sposób nie udokumentowano, czym był podyktowany wybór zaleceń priorytetowych. Wytyczne redakcyjne nie zawierają jednak wymogu udokumentowania tej kwestii. Sprawozdanie dotyczące Jordanii z 2016 r. jest jedynym, w którym w pewnym zakresie opisano przesłanki decydujące o nadaniu priorytetu i w którym zalecenia podzielono na trzy kategorie – priorytetowe, krótkoterminowe i długoterminowe.

54

W najnowszych sprawozdaniach unijnych misji obserwacji wyborów dotyczących krajów objętych kontrolą zalecenia priorytetowe stanowiły od 23 do 45% łącznej liczby zaleceń.

55

Tylko w dwóch z sześciu sprawozdań końcowych unijnych misji obserwacji wyborów, mianowicie w sprawozdaniu dotyczącym Jordanii z 2016 r. i w sprawozdaniu dotyczącym Nigerii z 2011 r.³⁴, zalecenia podzielono na długoterminowe i krótkoterminowe. W pozostałych nie określono horyzontu czasowego realizacji zaleceń. Mimo że w wytycznych nie przewidziano takiego wymogu, określenie ram czasowych mogłoby ułatwić ustalenie kolejności działań, które mają podjąć państwa przyjmujące, a tym samym przyspieszyć realizację zaleceń.

Unijne misje obserwacji wyborów organizowały wiele spotkań z zainteresowanymi stronami przed dniem wyborów, ale nie konsultowały zaleceń

56

Jeśli chodzi o konsultacje z zainteresowanymi stronami, Trybunał skoncentrował się na ostatnich unijnych misjach obserwacji wyborów w państwach objętych kontrolą, aby zapewnić jak największą poprawność i kompletność uzyskanych informacji.

57

Trybunał znalazł dowody na to, że w trakcie prac nad sprawozdaniem końcowym we wszystkich czterech państwach zalecenia z misji obserwacji wyborów konsultowano z centralą ESDZ w Brukseli i, w większości przypadków, także z delegaturami Unii. Było to udokumentowane wiadomościami e-mail i pomniejszymi uwagami w dokumentach.

Konsultacje przed dniem wyborów

58

Przed dniem wyborów organizowano spotkania z różnymi zainteresowanymi stronami w państwach przyjmujących w celu omówienia zagadnień wyborczych. O spotkaniach tych jest mowa w sprawozdaniach śródokresowych i sprawozdaniach wewnętrznych. W żadnym ze sprawozdań nie podano jednak szczegółowych informacji na temat rezultatów takich konsultacji, mimo że w wytycznych redakcyjnych przewidziano obowiązek udokumentowania rozbieżnych opinii. Niektórzy eksperci z zespołów podstawowych wyjaśnili podczas wywiadów, że informacje zostały udokumentowane w notatkach, które zachowali dla siebie i które nie były przechowywane centralnie.

Konsultacje podczas sporządzania sprawozdania końcowego z unijnych misji obserwacji wyborów

59

W wytycznych jest wyraźnie mowa o tym, że „Rozmowy na temat zaleceń misji obserwacji wyborów prowadzone z zainteresowanymi stronami umożliwiają wyeliminowanie ewentualnych nieporozumień i ułatwiają wskazanie priorytetów. Istotne jest, by każde zalecenie skonsultować z wieloma rozmówcami”³⁵. ESDZ wyjaśniła ponadto, że w trakcie prac nad sprawozdaniem unijna misja obserwacji wyborów powinna zasięgnąć opinii lokalnych zainteresowanych stron w kwestii zaleceń, jak również omówić je z centralą ESDZ.

60

Chociaż w rozmowach z lokalnymi zainteresowanymi stronami poruszano wiele zagadnień, a eksperci z zespołów podstawowych od samego początku mogli uwzględniać w nich również kwestię zaleceń, Trybunał nie był w stanie znaleźć dowodów na to, że w którymkolwiek z krajów objętych kontrolą faktycznie przeprowadzono konsultacje dotyczące zaleceń. Fakt ten potwierdzono podczas spotkań z lokalnymi zainteresowanymi stronami, które bez wyjątku przyznały, że nie konsultowano z nimi zaleceń. Podczas wywiadów niektórzy eksperci z zespołów podstawowych zaznaczyli, że ich zdaniem konsultowanie tekstu zaleceń z zainteresowanymi stronami może być postrzegane jako sprzeczne z zasadą niezależności. Trybunał nie podziela jednak tych obaw. Konsultowanie się z zainteresowanymi stronami jest bowiem praktyką zgodną nie tylko z wytycznymi ESDZ, lecz także z Deklaracją zasad ONZ, w której stwierdzono, że „Międzynarodowe misje obserwacji wyborów mogą także organizować prywatne spotkania z podmiotami zainteresowanymi zorganizowaniem prawdziwie demokratycznych wyborów w kraju, aby omówić z nimi ustalenia, wnioski i zalecenia sformułowane w ramach misji”³⁶.

61

Trybunał nie znalazł także dowodów na to, by w którymkolwiek z czterech państw odbyły się rozmowy na temat najbardziej technicznych zagadnień. W rezultacie eksperci pracujący w terenie kwestionowali niektóre z zaleceń po publikacji sprawozdań końcowych. Gdyby zespoły podstawowe skonsultowały się z zainteresowanymi stronami w sprawie aspektów technicznych tych zaleceń, kwestie te mogłyby zostać wyjaśnione już na samym początku. Konsultacje w trakcie prac nad zaleceniami są istotne, ponieważ istnieje ryzyko, że różnice co do ich rozumienia już po opublikowaniu sprawozdania końcowego mogą podważyć ich sens i negatywnie odbić się na ich realizacji.

62

ESDZ wyjaśniła, że przed wyjazdem z państwa przyjmującego główny obserwator składa najważniejszym zainteresowanym stronom wizyty grzecznościowe, podczas których omawiane są wszelkie kwestie dotyczące zaleceń. Trybunał nie znalazł jednak dowodów, które dokumentowałyby te spotkania, dlatego nie mógł potwierdzić ich treści.

Konsultacje po publikacji sprawozdania końcowego z unijnych misji obserwacji wyborów

63

Po zakończeniu unijnych misji obserwacji wyborów we wszystkich czterech państwach zorganizowano spotkania z udziałem zainteresowanych stron w celu omówienia opublikowanego sprawozdania końcowego i zawartych w nim zaleceń, podczas ponownej wizyty głównego obserwatora. Spotkania te były w większości przypadków otwarte dla wszystkich zainteresowanych, chociaż jedna partia polityczna w Jordanii i jedna organizacja społeczeństwa obywatelskiego w Ghanie twierdziły, że nie zostały zaproszone.

64

Podczas ponownej wizyty główny obserwator przebywa w państwie przyjmującym zazwyczaj przez kilka dni. Sprawozdanie końcowe jest przedstawiane zainteresowanym stronom po formalnym przekazaniu go władzom państwa i po konferencji prasowej. Ponieważ wizyta głównego obserwatora trwa krótko, we wszystkich czterech państwach spotkania z udziałem zainteresowanych stron zorganizowano zbyt szybko po konferencji prasowej (bezpośrednio po niej lub dzień bądź dwa dni później), co sprawiło, że uczestnicy nie zdążyli zapoznać się z treścią sprawozdania końcowego. Pole do konstruktywnej dyskusji było zatem ograniczone. Jeżeli główny obserwator nie może zostać dłużej w państwie przyjmującym, może powierzyć przewodniczenie spotkaniu z zainteresowanymi stronami swojemu zastępcy.

65

Po zakończeniu wizyty sporządzane jest sprawozdanie, w którym niekiedy przedstawia się wnioski i zdobyte doświadczenia. W sprawozdaniach dotyczących wszystkich państw objętych kontrolą znalazła się uwaga, że zainteresowane strony skarżyły się na zbyt krótki czas między opublikowaniem sprawozdania końcowego a organizacją spotkania z ich udziałem. Chociaż kwestię tę podnoszono już w sprawozdaniu z ponownej wizyty na Sri Lance w 2015 r., problem ten wystąpił także podczas ponownych wizyt w Jordanii w 2016 r. i w Ghanie w 2017 r., na co kilka zainteresowanych stron zwróciło uwagę podczas spotkań z zespołem kontrolnym Trybunału.

66

Istnieje niewiele wytycznych dotyczących organizacji ponownych wizyt, a ich zapisy w tej sprawie zdaniem delegatur Unii są niejasne. Niektóre delegatury Unii samodzielnie zajmowały się wszystkimi kwestiami praktycznymi, inne natomiast korzystały z usługodawcy wynajętego przez unijną misję obserwacji wyborów, który w momencie ponownej wizyty był wciąż dostępny. W Ghanie spotkanie z udziałem zainteresowanych stron zorganizowała specjalna grupa robocza ds. wyborów, której wspólnie przewodniczyły UE i UNDP. Termin ponownej wizyty także był różny w poszczególnych państwach i zależał od dyspozycyjności posła do PE sprawującego funkcję głównego obserwatora. Ponowne wizyty w Ghanie, Jordanii i na Sri Lance odbyły się około dwóch miesięcy po dniu wyborów, a ponowna wizyta w Nigerii – po upływie sześciu miesięcy.

CZĘŚĆ II – Aby wspierać realizację zaleceń, stosowano dialog polityczny i wsparcie procesu wyborczego, ale misje powyborcze nie były organizowane tak często, jak było to możliwe

67

W niniejszej sekcji Trybunał ocenił najważniejsze narzędzia stosowane przez ESDZ i Komisję w celu wsparcia wdrażania zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów – dialog polityczny z władzami państwa przyjmującego, misje powyborcze i wsparcie procesu wyborczego. Aby zapewnić jak największe oddziaływanie obserwacji wyborów, niezbędne jest uwzględnienie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów w dialogu politycznym z państwami przyjmującymi oraz zapewnienie komplementarności wsparcia procesu wyborczego z tymi zaleceniami.

68

Przyczyny, dla których zalecenie nie zostało wdrożone, mogą być wielorakie. Państwa przyjmujące mogą na przykład nie chcieć lub nie być w stanie podjąć działań w następstwie zaleceń dotyczących wyborów z powodu:

1. braku woli politycznej lub wsparcia w parlamencie;
2. braku wiedzy specjalistycznej, zasobów finansowych lub czasu na wdrożenie reform;
3. wybuchu wojny, niestabilnej sytuacji czy niepokojów społecznych;
4. obaw wyrażanych przez podmioty krajowe, że zalecenia są nieprzekonujące, niewystarczająco ukierunkowane lub niedostosowane do kontekstu krajowego³⁷.

69

Chociaż wdrożenie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów zależy ostatecznie od woli politycznej państw przyjmujących i ich zdolności do wprowadzenia zaleceń w życie, ESDZ i Komisja mają do dyspozycji szereg narzędzi wspierających państwa przyjmujące w tym zadaniu. Jednym z takich narzędzi jest dialog polityczny z władzami krajowymi prowadzony głównie przez delegatury Unii i misje powyborcze, któremu towarzyszą rozmowy z udziałem ESDZ i Komisji.

70

Realizacja zaleceń może być także wspierana przy użyciu różnego rodzaju unijnych kanałów finansowania, np. poprzez programy wsparcia procesu wyborczego, którymi zarządzają Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DG DEVCO) i Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (DG NEAR). Trybunał ocenił powiązanie między zaleceniami unijnych misji obserwacji wyborów a programowaniem finansowanego przez UE wsparcia procesu wyborczego. W tym kontekście zbadał także działania podejmowane przez delegatury Unii w celu skoordynowania wsparcia procesu wyborczego z państwami członkowskimi UE.

Prowadzono dialog polityczny, ale niektóre podmioty w państwach przyjmujących chciałyby dalszych rozmów

71

Unijna misja obserwacji wyborów działa na podstawie odrębnego mandatu, odmiennego niż zakres uprawnień instytucji UE. Dopiero po przedstawieniu sprawozdania końcowego w państwie przyjmującym „delegatura Unii i państwa członkowskie mogą zaplanować i przeprowadzić działania mające na celu wspieranie działań podejmowanych w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów”³⁸.

72

Wsparcie zapewniane przez delegaturę Unii na rzecz realizacji zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów rozpoczyna się dopiero po zakończeniu misji i przekazaniu sprawozdania końcowego władzom krajowym. Od tego momentu ważną rolę we wspieraniu realizacji zaleceń odgrywa dialog polityczny z państwem przyjmującym.

73

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie EIDHR unijne misje obserwacji wyborów to „najlepszy sposób na zapewnienie zarówno przemyślanej oceny procesów wyborczych i zaleceń dotyczących dalszego usprawnienia tych procesów w kontekście współpracy i dialogu Unii z krajami partnerskimi”³⁹.

74

Dialog polityczny ma zasadnicze znaczenie dla promowania poczucia odpowiedzialności na poziomie krajowym za realizację zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów i za podejmowanie działań w ich następstwie, ponieważ na państwach przyjmujących nie spoczywa żadne formalne zobowiązanie w tej kwestii.

75

W niedawno przeprowadzonej ocenie unijnych misji obserwacji wyborów zasugerowano, aby w protokole ustaleń, którego podpisanie poprzedza każdorazowo unijną misję obserwacji wyborów, „zamieszczać wzmiankę o wydaniu zaleceń i ich znaczeniu”⁴⁰. Trybunał jest zdania, że mogłoby to posłużyć delegaturom Unii za użyteczny punkt wyjścia do prowadzenia rozmów z władzami państwa przyjmującego po wyborach.

76

Dialog polityczny z państwem przyjmującym przewidziano w umowie z Kotonu⁴¹ w przypadku Ghany i Nigerii, w układzie o stowarzyszeniu z Jordanią⁴² oraz w umowie o współpracy ze Sri Lanką⁴³. Zgodnie z art. 8 umowy z Kotonu celem dialogu jest „wymiana informacji sprzyjających wzajemnemu zrozumieniu oraz ułatwiających ustanowienie uzgodnionych priorytetów […]”.

77

Zalecenia unijnych misji obserwacji wyborów lub uwzględnione w nich kwestie podnoszono na corocznych posiedzeniach służących dialogowi politycznemu na wysokim szczeblu we wszystkich czterech państwach objętych kontrolą. Omawiano je także na forum grup roboczych zajmujących się prawami człowieka.

78

W 2012 r. w Ghanie misja ekspertów ds. wyborów zaleciła na przykład opracowanie przepisów dotyczących prawa do informacji, tak aby zwiększyć przejrzystość i rozliczalność w sferze publicznej, w tym w dziedzinie wyborów. W czerwcu 2016 r. w ramach dialogu politycznego prowadzonego zgodnie z art. 8 umowy z Kotonu z zadowoleniem przyjęto postępy poczynione w tym zakresie.

79

W Jordanii kwestie takie są omawiane na forum podkomisji praw człowieka składającej się z przedstawicieli władz jordańskich, ESDZ i stałych przedstawicieli UE w danym państwie. Na ostatnim posiedzeniu, które odbyło się w październiku 2016 r., delegatura Unii i dział geograficzny ESDZ podniosły kilka kluczowych kwestii ze wstępnego oświadczenia, które następnie włączono do sprawozdania końcowego jako zalecenia. Kwestie te dotyczyły ograniczenia praw młodych kandydatów do startu w wyborach, możliwości zwiększenia równości głosów, a także ograniczeń w dostępie obserwatorów krajowych do tabelarycznych zestawień wyników⁴⁴.

80

Podobnie, w ramach dialogu dotyczącego praw człowieka między UE a Nigerią w listopadzie 2016 r. delegatura UE i nigeryjskie ministerstwo spraw zagranicznych wymieniły poglądy na temat tego, jak kontynuować reformę systemu wyborczego, np. wzmacniając kanały zaangażowania obywatelskiego, którą to kwestię poruszono w zaleceniu unijnych misji obserwacji wyborów⁴⁵.

81

Na Sri Lance grupa robocza ds. sprawowania rządów, praworządności i praw człowieka zebrała się po raz pierwszy w styczniu 2016 r. Jako jeden z 14 punktów porządku dziennego na tym posiedzeniu władze Sri Lanki i UE omówiły reformę ordynacji wyborczej i działania podjęte w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów. Grupa robocza uzgodniła podjęcie dwóch kroków – przeprowadzenie reformy ordynacji wyborczej w ramach nowej konstytucji, a także ustanowienie parytetu kobiet w parlamencie na poziomie 25%.

82

Aby omówić kwestie dotyczące zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów, w każdym z czterech państw objętych kontrolą delegatury Unii organizowały także inne spotkania na szczeblu roboczym z kluczowymi partnerami, takimi jak ministerstwa i komisja wyborcza. Nie dokumentowano jednak rezultatów tych posiedzeń.

83

Mimo że dialog polityczny dotyczył w dużej mierze innych priorytetów, Trybunał stwierdził, że podmioty w państwach przyjmujących były zainteresowane dalszą dyskusją na temat zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów. W Ghanie i w Jordanii zainteresowanie takie wyraziły organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz parlamentarne komisje prawne. Komisje te zaproponowały zorganizowanie warsztatów, aby omówić możliwe wdrożenie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów, gdyż do momentu wizyty kontrolnej Trybunału nie miały możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem końcowym. Pokazuje to, że dążąc do wsparcia realizacji zaleceń, można by zwiększyć zakres działań w ramach dialogu politycznego⁴⁶.

Misje powyborcze nie były organizowane tak często, jak było to możliwe

84

W podręczniku stwierdzono, że misje powyborcze mogą być organizowane w celu dokonania bilansu działań podjętych w następstwie zaleceń, wniesienia wkładu w prowadzony z danym państwem dialog polityczny na temat demokracji i praw człowieka oraz określenia obszarów wymagających reform i interwencji. W stosownych przypadkach i w miarę możliwości na czele misji powyborczej może stanąć główny obserwator ostatniej unijnej misji obserwacji wyborów wysłanej do danego państwa przyjmującego. Każdego roku przeprowadza się około czterech misji powyborczych, co oznacza, że nie we wszystkich krajach automatycznie zostanie złożona wizyta w ramach misji powyborczej. Decyzję o wysłaniu i terminie misji powyborczej podejmuje ESDZ w ścisłej współpracy z delegaturą Unii.

85

Jedynym państwem ujętym w próbie, w którym odbyła się misja powyborcza, była Nigeria. W trakcie kontroli prowadzone były rozmowy na temat ewentualnej misji powyborczej na Sri Lance, ale ESDZ postanowiła odłożyć ją z uwagi na istotne reformy polityczne prowadzone w tym kraju. Decyzję tę poparła delegatura Unii na Sri Lance.

86

W Nigerii, gdzie misja powyborcza trwała od maja do czerwca 2014 r., delegatura Unii potwierdziła, że panuje powszechne przekonanie o użyteczności tej misji i właściwym wyborze jej terminu. W ramach misji powyborczej odbyły się spotkania na wysokim szczeblu, wskazano obszary krytyczne wymagające natychmiastowej interwencji oraz sformułowano zalecenia skierowane do władz nigeryjskich, zgromadzenia narodowego, mediów i społeczeństwa obywatelskiego⁴⁷.

87

W trakcie misji powyborczej sporządzono diagram dotyczący statusu wdrożenia poprzednich zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów i zorganizowano spotkanie z zainteresowanymi stronami w celu omówienia i zatwierdzenia zaleceń. Ustalenia z misji powyborczej zostały także wykorzystane w ramach misji ekspertów ds. wyborów wysłanej do Nigerii w późniejszym okresie (od 19 listopada do 16 grudnia 2014 r.).

88

W państwach objętych kontrolą, w których nie przeprowadzono misji powyborczych w okresie pomiędzy wyborami, zdecydowana większość zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono wywiady, była zdania, że dzięki spotkaniom na wysokim szczeblu taka misja stanowiłaby ważny impuls polityczny do reform. Jak wyjaśniono w pkt 18, zważywszy na zasoby już zainwestowane w zorganizowanie unijnych misji obserwacji wyborów, misje powyborcze nie wiążą się ze znacznymi kosztami, a mogłyby przynieść istotne korzyści z punktu widzenia działań następczych, gdyby wysyłano je częściej.

Wsparcie procesu wyborczego sprzyjało realizacji zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów

89

UE jest jednym z najważniejszych podmiotów w dziedzinie wsparcia procesu wyborczego i zapewnia wsparcie techniczne i materialne procesów wyborczych w wielu krajach partnerskich. W przeciwieństwie do unijnych misji obserwacji wyborów, które koncentrują się na samych wyborach, wsparcie procesu wyborczego może być zapewniane przez cały cykl wyborczy i ma zazwyczaj szerszy zakres. Obejmować może ono profesjonalne wsparcie w ustanawianiu ram prawnych, zapewnianie materiałów i sprzętu do głosowania bądź pomoc w rejestracji partii politycznych i wyborców. W jego zakres może wchodzić również wsparcie dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego w obszarach takich jak edukowanie wyborców i szkolenie obserwatorów lokalnych, a także pomoc dla mediów⁴⁸. W większości przypadków wsparcie procesu wyborczego jest finansowane z funduszy geograficznych – Europejskiego Funduszu Rozwoju, Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju i Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa.

90

W przewodniku odnotowano fakt, że w ostatnich latach pula środków na wsparcie procesu wyborczego przez UE znacznie wzrosła, a procesowi temu poświęcano więcej uwagi⁴⁹. Komisja nie była jednak w stanie przedstawić ogólnych informacji finansowych na temat wysokości tego wsparcia dla wszystkich krajów nim objętych⁵⁰. Jest to spowodowane faktem, że wsparcie skoncentrowane na innych obszarach obejmuje także pewne elementy mające na celu wspieranie reformy systemu wyborczego. Ponadto nie wszystkie delegatury UE w krajach objętych kontrolą posiadały udokumentowane informacje zbiorcze na temat programów wsparcia procesu wyborczego finansowanych przez UE i państwa członkowskie.

91

Mimo że unijna misja obserwacji wyborów jest niezależna politycznie od wszelkich projektów pomocy technicznej finansowanych przez UE w danym państwie⁵¹, Komisja zaliczyła komplementarność do czynników o kluczowym znaczeniu. Uznała mianowicie, że obserwacja wyborów i wsparcie procesu wyborczego „to różne działania, które należy jednak rozpatrywać i programować tak, by nawzajem się uzupełniały”⁵².

92

Ostatnio na znaczenie komplementarności zwrócono uwagę w przewodniku Komisji dotyczącym wsparcia procesu wyborczego⁵³ i w rozporządzeniu w sprawie EIDHR z 2014 r.⁵⁴.

93

Ponieważ większość zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów odnosi się do reform prawnych w państwach przyjmujących, ich wdrożenie zależy w znacznie większym stopniu od woli politycznej rządu państwa przyjmującego niż od zapewnienia środków unijnych. Trybunał wykrył jednak kilka obszarów, w których można było powiązać środki finansowe z zaleceniami i gdzie powiązanie takie stanowiło często element programowania i kształtowania unijnego wsparcia procesu wyborczego (zob. ramka 1).

94

Co więcej, działania UE w zakresie programowania są realizowane w ramach rocznego harmonogramu, który nie musi zbiegać się z publikacją końcowych sprawozdań unijnych misji obserwacji wyborów po wyborach. Zalecenia z wcześniejszych unijnych misji obserwacji wyborów mogą jednak zostać wykorzystane w kolejnych działaniach w zakresie programowania.

95

Co ważne, Trybunał nie stwierdził przypadków, w których unijne wsparcie procesu wyborczego byłoby wyraźnie sprzeczne z zaleceniami. Wynika to z faktu, że informacje gromadzone podczas misji obserwacji wyborów były już do pewnego stopnia znane zarządzającym programami ze względu na prace prowadzone wspólnie z państwem przyjmującym. Trybunał zidentyfikował na przykład projekt na Sri Lance, który został zatwierdzony trzy miesiące przed sfinalizowaniem zaleceń unijnej misji obserwacji wyborów i który był w pełni zgodny z tymi zaleceniami.

96

Jeśli chodzi o koordynację działań delegatur Unii z działaniami państw członkowskich UE, dokonana przez Trybunał analiza wsparcia procesu wyborczego udzielanego w przeszłości i obecnie pokazała, że wsparcie unijne nie pokrywa się w bezpośredni sposób ze wsparciem zapewnianym przez państwa członkowskie. Jest to związane z faktem, że delegatury Unii organizowały spotkania z udziałem przedstawicieli państw członkowskich obecnych w danym państwie w celu omówienia wsparcia procesu wyborczego.

97

Za przykład skoordynowanego wsparcia może posłużyć przyjęty przez Komisję w 2016 r. kompleksowy program pod nazwą „Zwiększone wsparcie na rzecz demokratycznych rządów w Jordanii”, na rzecz którego UE wniosła wkład w wysokości 15 mln euro. Aby zwiększyć synergię, do państw członkowskich obecnych w Ammanie zwrócono się z zapytaniem, czy byłyby zainteresowane wspólnym wdrażaniem i współfinansowaniem programu. Hiszpańska agencja ds. współpracy AECID zdecydowała się wesprzeć program kwotą 2 mln euro oraz wdrożyć komponent dotyczący wsparcia społeczeństwa obywatelskiego.

CZĘŚĆ III – Nie ma scentralizowanego wykazu wszystkich zaleceń zawierającego informacje na temat statusu ich wdrożenia

98

W niniejszej sekcji Trybunał przeanalizował działania ESDZ mające na celu monitorowane zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów na poziomie centralnym oraz stopnia ich wdrożenia w państwach przyjmujących. Wiedza na temat poczynionych postępów na poziomie centralnym pomaga lepiej ukierunkować działania następcze w przyszłości. W tym kontekście Trybunał ocenił też, czy odpowiednio wskazywano przykłady najlepszych praktyk i korzystano ze zdobytych wcześniej doświadczeń.

Brakuje centralnego repozytorium zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów

99

Unijne misje obserwacji wyborów wiążą się z poważnym wyzwaniem, jeśli chodzi o zachowanie pamięci instytucjonalnej, co wynika z mobilności pracowników. Stosunkowo rzadko zdarza się na przykład, aby dany pracownik był w tej samej delegaturze Unii podczas kolejnych wyborów. Ważnym punktem koordynacyjnym w instytucjach UE, który zajmuje się kwestiami dotyczącymi obserwacji wyborów, jest wydział ESDZ ds. demokracji i obserwacji wyborów⁵⁶.

100

Co więcej, ponieważ poseł do PE sprawuje funkcję głównego obserwatora jedynie tymczasowo, a ekspertów zespołu podstawowego rekrutuje się do osobno do każdej misji, bardzo potrzebne jest dokumentowanie prac i centralne gromadzenie ich wyników do przyszłego wglądu. Sprawozdawczość na temat działalności unijnych misji obserwacji wyborów ma postać sprawozdań śródokresowych, sprawozdań wewnętrznych oraz sprawozdań z ponownych wizyt. Sprawozdania te nie zawierają jednak wystarczająco szczegółowych informacji na temat konsultacji z zainteresowanymi stronami.

101

W 2012 r. w badaniu zleconym przez Parlament Europejski zasugerowano, że należy stworzyć bazę danych, która umożliwiałaby monitorowanie statusu wdrożenia zaleceń na poziomie centralnym⁵⁷. Jak dotąd nie stworzono jednak takiego centralnego repozytorium zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów.

102

Projektowi EODS towarzyszy strona internetowa z obszernym archiwum. Może to niwelować negatywne skutki mobilności personelu, ponieważ archiwum takie stanowi alternatywę dla wewnętrznej pamięci instytucjonalnej. Eksperci w ramach projektu szkolą zespoły podstawowe i innych obserwatorów w celu wypracowania zdolności UE w zakresie obserwacji wyborów i metodyki.

103

Brak centralnego repozytorium zaleceń misji obserwacji wyborów sprawia, że eksperci z zespołów podstawowych opracowujący nowe zalecenia dotyczące podobnych zagadnień nie mają łatwego dostępu do wcześniejszych zaleceń z możliwością wyszukiwania ich według kraju lub zagadnienia. To samo dotyczy pracowników innych instytucji UE szczególnie zainteresowanych konkretnym państwem.

104

Dla porównania Organizacja Państw Amerykańskich (OAS) utworzyła bazę danych, w której gromadzone są wszystkie zalecenia. Użytkownicy mogą wyszukiwać zalecenia według państwa, roku i następujących ośmiu obszarów tematycznych: uregulowania prawne dotyczące procesu wyborczego, media, finansowanie partii politycznych, organizacja wyborów, płeć, grupy niedostatecznie reprezentowane, technologie stosowane w wyborach, systemy polityczne i prawne.

Postępy we wdrażaniu zaleceń nie są monitorowane w systematyczny sposób

105

Trybunał ocenił także, czy ESDZ regularnie oceniała i dokumentowała status wdrożenia zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów.

106

Już w 2014 r. Służba Audytu Wewnętrznego Komisji zgłosiła potrzebę solidnego monitorowania zaleceń na poziomie centralnym. Sugerowała także, by delegatury Unii zdawały ESDZ i FPI sprawozdania z działań państw przyjmujących podejmowanych w odpowiedzi na te zalecenia⁵⁸.

107

Systematyczna ocena statusu wdrożenia jest obecnie obowiązkowa wyłącznie w przypadku sprawozdań z misji rozpoznawczych. W odniesieniu do wszystkich tego rodzaju misji ESDZ udostępnia wzór zawierający schemat na potrzeby oceny statusu wdrożenia wcześniejszych zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów dla danego państwa. Jak jednak wyjaśniono w pkt 5, należy zaznaczyć, że ocena wykonania wcześniejszych zaleceń nie jest głównym celem sprawozdań z misji rozpoznawczych. Mają one bowiem stanowić podstawę do podjęcia decyzji o tym, czy zorganizować unijną misję obserwacji wyborów.

108

W trzech państwach objętych kontrolą (Ghana – 2016 r., Jordania – 2016 r. i Nigeria – 2015 r.) w sprawozdaniu z misji rozpoznawczej nie skorzystano ze schematu, lecz zamiast niego zamieszczono akapit zawierający ogólny opis status wdrożenia. W przypadku Sri Lanki schemat został wprawdzie wypełniony, ale nie przeprowadzono kompleksowej analizy. Oznacza to, że we wszystkich czterech państwach sprawozdawczość nie była kompleksowa i obejmowała nie tyle szczegółową ocenę statusu wdrożenia, ile ogólne podsumowanie. Trybunał stwierdza zatem, że w ramach misji rozpoznawczych nie wykorzystano okazji do dokonania oceny statusu wdrożenia wcześniejszych zaleceń. Chociaż w sprawozdaniach z misji rozpoznawczych nie oceniano statusu wdrożenia, Trybunał znalazł przykłady takich ocen w innych dokumentach. Analizę tego rodzaju sporządzono np. w ramach misji powyborczej w Nigerii w 2014 r.

109

W Jordanii dobrym przykładem na to, jak można przeprowadzić taką ocenę, jest finansowany przez UE i realizowany przez UNDP projekt wsparcia wyborczego. W okresie od marca 2016 r. do stycznia 2017 r. opracowano cztery sprawozdania, w których oceniono status wdrożenia poszczególnych zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów z 2013 r. Ten projekt monitorujący, w którym do oceny statusu wdrożenia zaleceń wykorzystuje się kolory sygnalizacji drogowej (zob. rys. 3), zapewnia delegaturze Unii w Ammanie i ESDZ w Brukseli terminowy i szczegółowy przegląd postępów. Z informacji udzielonych przez UNDP wynika, że w procesie tym wykorzystuje się elastyczną metodykę, dlatego mógłby on również zostać zrealizowany w innych państwach. W ramach tego projektu przeanalizowano także zalecenia z 2016 r., aby ułatwić ich wdrożenie przed wyborami samorządowymi w sierpniu 2017 r.

110

Mimo że istnieją inicjatywy służące ocenie statusu wdrożenia zaleceń, brakuje stałego procesu, w ramach którego analizy takie przeprowadzano by w sposób systematyczny, po każdej z unijnych misji obserwacji wyborów. ESDZ wyjaśniła, że delegatury Unii zazwyczaj nie mają do dyspozycji wystarczającej liczby pracowników, a czasem brakuje im dogłębnej wiedzy niezbędnej do oceny reformy ordynacji wyborczej w danym państwie.

111

Status wdrożenia zaleceń bywa oceniany w ramach projektów wsparcia procesu wyborczego finansowanych przez Europejski Fundusz Rozwoju lub Europejski Instrument Sąsiedztwa, ale nie dotyczy to wszystkich państw przyjmujących unijne misje obserwacji wyborów, które korzystały ze wsparcia procesu wyborczego.

112

W czerwcu 2017 r. DG NEAR zatwierdziła projekt w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej⁵⁹ mający na celu ocenę poziomu wdrożenia zaleceń (głównie misji obserwacji wyborów z ramienia ODIHR⁶⁰) w krajach kandydujących i potencjalnych krajach kandydujących z Bałkanów Zachodnich.

113

Aby zmierzyć ogólną efektywność działań w ramach unijnych misji obserwacji wyborów, Komisja stosuje wskaźniki określone w wieloletnim programie indykatywnym⁶¹. Są to wskaźniki produktu, takie jak np. liczba przeszkolonych obserwatorów. Dla unijnych misji obserwacji wyborów nie ma jednak jasnych wskaźników rezultatu, które umożliwiłyby Komisji pomiar efektywności działania. Na nierówną jakość wskaźników rezultatu na poziomie instrumentu zwrócono także uwagę w niedawnej ocenie EIDHR⁶².

Ostatnio przystąpiono do zidentyfikowania najlepszych praktyk, ale proces gromadzenia doświadczeń nie obejmuje w systematyczny sposób działań następczych

114

W czerwcu 2017 r. ESDZ opublikowała opracowanie „Beyond Election Day”, w którym dokonano pierwszego kompleksowego przeglądu narzędzi służących do podejmowania działań w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów. W dokumencie tym nie tylko dokładnie objaśniono narzędzia będące do dyspozycji UE, lecz podano także liczne przykłady najlepszych praktyk w różnych kontekstach i pokazano szereg sposobów wspierania działań następczych. Dokument ten będzie stanowił źródło informacji dla podmiotów odpowiedzialnych za podejmowanie działań w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów, takich jak delegatury Unii.

115

Po każdej unijnej misji obserwacji wyborów gromadzone są także wnioski i doświadczenia, za co odpowiada FPI. Proces ten ma systematyczny charakter i obejmuje wszelkie aspekty misji dotyczące logistyki i bezpieczeństwa. Co więcej, po każdej misji centrala ESDZ organizuje spotkanie z członkami zespołów podstawowych w celu omówienia treści sprawozdania końcowego i zaleceń. Spotkania takie stanowią okazję do poruszenia wszelkich kwestii dotyczących metodyki, ale odbywają się przed sfinalizowaniem sprawozdania i nie są dokumentowane do przyszłego wglądu.

116

ESDZ i zespół odpowiedzialny za EODS regularnie organizują seminaria w celu wymiany doświadczeń na temat różnych aspektów metodyki. Ostatnie takie seminarium miało miejsce w kwietniu 2017 r.

117

W kwietniu 2016 r. ESDZ zwróciła się o informacje do delegatur Unii, które przyjmowały unijne misje obserwacji wyborów, na temat podejmowanych przez nie wysiłków mających na celu wspieranie działań następczych w związku z zaleceniami. Gdyby o takie informacje występowano regularnie i w ustandaryzowany sposób, mogłoby to posłużyć za punkt wyjścia do wymiany zdobytych doświadczeń z działań następczych między delegaturami Unii. Jednocześnie jednak, choć przedłożone sprawozdania były użyteczne i pomogły uzyskać ogólny zarys sytuacji na dany moment, przedstawione w nich informacje charakteryzowały się różnym stopniem szczegółowości.

Wnioski i zalecenia

118

Trybunał stwierdził, że ESDZ i Komisja podejmowały odpowiednie działania, aby wspierać realizację zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów, stosując w tym celu narzędzia będące do ich dyspozycji. Proces ten wymaga jednak pewnych korekt, które pozwolą zwiększyć skuteczność wsparcia. Trybunał przedstawia zatem szereg zaleceń pod adresem ESDZ.

W ostatnich latach zalecenia unijnych misji obserwacji wyborów polepszyły się, ale potrzebnych jest więcej konsultacji w terenie

119

Po przyjęciu wytycznych redakcyjnych przez ESDZ sposób przygotowania sprawozdań końcowych i prezentacja zaleceń poprawiły się w ostatnich latach. W przyszłości powinno to ułatwić porównywalność między okresami. W niektórych obszarach wytyczne nie są jednak przestrzegane. Co więcej, sprawozdania nie są spójne, jeśli chodzi o określanie ram czasowych przewidzianych na wdrożenie zaleceń. Zespół podstawowy nie ma także obowiązku dokumentowania przesłanek decydujących o nadaniu priorytetu konkretnym zaleceniom (zob. pkt 41–55).

120

Przed dniem wyborów zespoły podstawowe prowadziły z zainteresowanymi stronami w państwach przyjmujących szczegółowe dyskusje na temat różnych kwestii dotyczących zaleceń, ale nie dokumentowały wyników tych spotkań ani nie udostępniały swoich notatek centrali ESDZ. Unijne misje obserwacji wyborów objęte kontrolą prowadziły konsultacje z ESDZ i, w większości przypadków, z delegaturami Unii, ale nie konsultowały treści zaleceń z zainteresowanymi stronami w państwach przyjmujących (zob. pkt 56–62).

121

Po przedstawieniu sprawozdania końcowego w każdym państwie odbywały się spotkania z udziałem zainteresowanych stron, które były w większości przypadków otwarte dla wszystkich zainteresowanych. Organizowano je jednak zbyt wcześnie po konferencji prasowej, w związku z czym zainteresowane strony nie mogły zapoznać się z treścią sprawozdania i zawartymi w nim zaleceniami. Ponadto istnieje niewiele wytycznych dotyczących organizacji ponownych wizyt (zob. pkt 63–66).

Aby wspierać realizację zaleceń, korzystano z dialogu politycznego i wsparcia procesu wyborczego, ale misje powyborcze nie były organizowane tak często, jak było to możliwe

122

Delegatury Unii podnosiły kwestie zawarte w zaleceniach unijnych misji obserwacji wyborów w dyskusjach politycznych z władzami państw przyjmujących. Wciąż można jednak zintensyfikować działania związane z dialogiem politycznym – Trybunał odnotował gotowość do dyskusji na temat możliwości wdrożenia zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów na forum parlamentów państw przyjmujących (zob. pkt 71–83).

123

Jedynym państwem uwzględnionym w próbie, w którym odbyła się misja powyborcza, była Nigeria. Zdaniem tamtejszej delegatury misja ta była pożyteczna i odbyła się we właściwym terminie. W pozostałych państwach objętych kontrolą ogromna większość zainteresowanych stron na szczeblu krajowym, z którymi przeprowadzono wywiady, pozytywnie ustosunkowała się do możliwości zorganizowania misji powyborczej pomiędzy wyborami, aby zwiększyć wiedzę na temat zaleceń dzięki spotkaniom na wysokim szczeblu. Misje powyborcze nie wiążą się ze znacznymi kosztami, a mogłyby przynieść istotne korzyści dla działań następczych, gdyby organizowano je częściej (zob. pkt 84–88).

124

Trybunał ustalił, że w wielu przypadkach można było powiązać wsparcie procesu wyborczego z zaleceniami unijnych misji obserwacji wyborów, a Komisja brała pod uwagę zalecenia, opracowując koncepcje programów. Zwiększało to komplementarność obserwacji wyborów i wsparcia procesu wyborczego (zob. pkt 89–97).

Nie ma scentralizowanego wykazu wszystkich zaleceń zawierającego informacje na temat statusu ich wdrożenia

125

Biorąc pod uwagę autonomiczny charakter unijnych misji obserwacji wyborów i mobilność pracowników w delegaturach Unii i w ESDZ, zachodzi wyraźna potrzeba zachowania pamięci instytucjonalnej z wykorzystaniem innych środków. Brakuje centralnego repozytorium, w którym zamieszczano by zalecenia, tak by były łatwo dostępne dla ekspertów z zespołów podstawowych lub personelu unijnego (zob. pkt 99–104).

126

Chociaż Trybunał stwierdził przykłady skutecznych działań mających na celu monitorowanie statusu wdrożenia zaleceń, nie dokonywano regularnej oceny tego statusu ani nie przechowywano szczegółowych danych na ten temat (zob. pkt 105–113).

127

ESDZ przeprowadziła wprawdzie ostatnio kompleksowe prace w celu sporządzenia wykazu dostępnych narzędzi i zebrania dobrych praktyk dotyczących działań podejmowanych w następstwie zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów, nie gromadzi ona jednak na bieżąco i systematycznie zdobytych doświadczeń w zakresie działań następczych (zob. pkt 114–117).

Zalecenie 1 – Wytyczne redakcyjne

ESDZ powinna:

• zapewnić, poprzez systematyczne kontrolowanie jakości i formatu sprawozdań końcowych przed ich publikacją, aby unijne misje obserwacji wyborów korzystały z wytycznych redakcyjnych i odnośnego wzoru;
• zaktualizować wytyczne redakcyjne w taki sposób, by unijne misje obserwacji wyborów miały obowiązek udokumentowania przesłanek decydujących o nadaniu priorytetu konkretnym zaleceniom oraz omawiania z zainteresowanymi stronami ram czasowych (krótko-, średnio- bądź długoterminowe) przewidzianych na wdrożenie zaleceń.

Termin – koniec 2018 r.

Zalecenie 2 – Konsultacje z zainteresowanymi stronami

ESDZ powinna:

• zapewniać w sposób systematyczny, aby przed sfinalizowaniem sprawozdania zespół podstawowy zasięgał opinii zainteresowanych stron w państwie przyjmującym w sprawie treści zaleceń;
• wymagać, by wyniki konsultacji z zainteresowanymi stronami w ramach unijnych misji obserwacji wyborów były dokumentowane i archiwizowane na poziomie centralnym.

Termin – połowa 2018 r.

Zalecenie 3 – Ponowne wizyty i spotkania z udziałem zainteresowanych stron

ESDZ powinna:

• doprecyzować role i zakresy odpowiedzialności, jeśli chodzi o organizację ponownych wizyt;
• dopilnować, aby wyznaczony termin spotkania z udziałem zainteresowanych stron, na którym mają one okazję przedstawić swoje opinie, przypadał co najmniej cztery dni robocze po publikacji sprawozdania, tak by uczestnicy mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z tekstem sprawozdania i przedstawionymi w nim zaleceniami.

Termin – połowa 2018 r.

Zalecenie 4 – Dopracowanie narzędzi

ESDZ powinna:

• zamieszczać w protokołach ustaleń informację, że w ramach najbliższej unijnej misji obserwacji wyborów zostaną sformułowane zalecenia, i podkreślać ich znaczenie;
• w miarę możliwości organizować misje powyborcze we wszystkich państwach, w których przeprowadzono unijne misje obserwacji wyborów, pod warunkiem że pozwala na to sytuacja polityczna i poziom bezpieczeństwa w państwie przyjmującym.

Termin – początek 2019 r.

Zalecenie 5 – Monitorowanie i rezultaty

ESDZ powinna:

• stworzyć centralne repozytorium zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów;
• regularnie monitorować postępy we wdrażaniu zaleceń unijnych misji obserwacji wyborów;
• w kontekście koordynacji zapewnianej przez UE zwrócić się do delegatur Unii, aby regularnie informowały na temat działań prowadzonych w państwie przyjmującym w celu wsparcia wdrażania zaleceń. Powinno to stanowić część procesu gromadzenia doświadczeń w zakresie działań następczych.

Termin – początek 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 listopada 2017 r.

Wykaz akronimów i skrótów

DG DEVCO: Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

DG NEAR: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia

EIDHR: Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka

EODS: Obserwacja wyborów i wsparcie demokracji

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

FPI: Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej

OBWE: Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

ODIHR: Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka

OPA: Organizacja Państw Amerykańskich

Poseł do PE: Poseł do Parlamentu Europejskiego

UNDP: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju

WP: Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa/Wiceprzewodniczący Komisji

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i sprawiedliwość.

Kontrolą kierował Ville Itälä, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Turo Hentilä, szef gabinetu; Helka Nykänen, attaché; Beatrix Lesiewicz, kierownik; Kristina Maksinen, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli Balázs Kaszap, Jiri Lang i Erika Söveges.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8752-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/35390	QJ-AB-17-022-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8749-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/651277	QJ-AB-17-022-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://publications.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.