Colné kontroly: nedostatočná harmonizácia bráni presadzovaniu finančných záujmov EÚ

Zhrnutie

I

Colná únia EÚ bola vytvorená pred viac než 50 rokmi. V colnej oblasti má EÚ výlučnú právomoc prijímať právne predpisy a členské štáty zodpovedajú za ich vykonávanie vrátane colných kontrol. Colné orgány členských štátov zohrávajú kľúčovú úlohu pri zabezpečovaní rovnováhy medzi potrebou uľahčovať obchodovanie rýchlejšími a bezproblémovými dovoznými postupmi a potrebou vykonávať colné kontroly. V roku 2019 sa vybralo clo vo výške 21,4 mld. EUR, čo predstavuje 13 % príjmov v rozpočte EÚ.

II

Jednotné uplatňovanie colných kontrol členskými štátmi je nevyhnutné na to, aby sa podvodným dovozcom zabránilo zamerať sa na miesta vstupu na hraniciach s nižšou mierou kontrol. V hlavnom právnom predpise EÚ pre oblasť colníctva – Colnom kódexe Únie – sa od Komisie vyžaduje, aby od roku 2016 prijímala potrebné opatrenia, ktoré zabezpečia jednotné uplatňovanie colných kontrol členskými štátmi. So zreteľom na tento cieľ prijala Komisia v roku 2018 vykonávacie rozhodnutie o kritériách a normách finančných rizík (ďalej len „vykonávacie rozhodnutie“), aby zosúladila, ako členské štáty vyberajú dovezený tovar na kontrolu. K tomuto rozhodnutiu je pripojené usmernenie, ktoré členské štáty schválili v roku 2019. Tieto dva dokumenty (vykonávacie rozhodnutie a usmernenie) tvoria spolu rámec pre posudzovanie finančných rizík v colnej oblasti. Tento audit sme sa rozhodli vykonať s ohľadom na zavedenie tohto nového regulačného rámca.

III

Posudzovali sme, či tento rámec, vytvorený Komisiou na uplatňovanie v členských štátoch, bol koncipovaný tak, aby zabezpečil harmonizovaný výber dovozných colných vyhlásení na kontrolu, i to, ako členské štáty uplatňovali tento rámec. Uplatňovanie vykonávacieho rozhodnutia a usmernenia je dôležitým krokom na dosiahnutie jednotného vykonávania colných kontrol. Rámec však nie je skoncipovaný dostatočne dobre na to, aby zabezpečil, že členské štáty budú vyberať dovozné colné vyhlásenia na kontrolu harmonizovaným spôsobom. Členské štáty okrem toho rámec uplatňujú rozlične.

IV

Vykonávacie rozhodnutie nevymedzuje koncepciu rizika dobre a nie je dostatočne podrobné. Zistili sme tiež, že rámcu chýbajú určité dôležité prvky ako analýza zahŕňajúca celú EÚ založená na údajoch o každom dovoze do EÚ, primerané techniky hĺbkovej analýzy údajov a vhodné metódy na riešenie finančných rizík spojených s dovozom plynúcim na základe elektronického obchodu. Rámec navyše neposkytuje primeraný mechanizmus na monitorovanie a preskúmanie jeho uplatňovania.

V

Členské štáty začali zavádzať rámec Komisie, a to hlavne mapovaním kritérií, ktoré používali doteraz na určenie podozrivého dovozu (tzv. rizikové profily), pričom ich dávali do súvisu s kritériami z rozhodnutia. Avšak pre členské štáty, ktoré sme navštívili, sa postupy výberu dovozu na kontrolu uplatňovaním vykonávacieho rozhodnutia výrazne nezmenili. Zistili sme, že členské štáty neinterpretovali signály rizika rovnako, čo viedlo k odlišným kritériám výberu dovozu na kontrolu. Takisto sme zistili, že členské štáty si vymieňali len veľmi obmedzené informácie o dovozcoch, ktorí boli vyhodnotení ako rizikoví. To je prekážkou pre uplatňovanie účinných a harmonizovaných postupov výberu dovozu na kontrolu.

VI

Podľa tohto rámca môžu členské štáty znížiť počet odporúčaných kontrol na základe svojej analýzy rizík na úroveň, ktorá je vzhľadom na ich obmedzenia zdrojov realizovateľná. Zaznamenali sme, že členské štáty nepostupovali pri znižovaní počtu kontrol podobne, čo viedlo k odlišným vnútroštátnym postupom na riešenie podobných rizík. Takisto sme zistili, že niektoré členské štáty nepodrobili všetky vyhlásenia automatickej analýze rizík tak, ako sa to vyžaduje vo vykonávacom rozhodnutí.

VII

Komisii predkladáme odporúčania týkajúce sa zlepšenia jednotného uplatňovania colných kontrol a vytvorenia a zavedenia plnohodnotnej analytickej a koordinačnej kapacity na úrovni EÚ.

Úvod

Colná únia je dôležitá pre obchod a príjmy EÚ

01

V roku 2018 EÚ oslávila 50. výročie colnej únie. Základom colnej únie je odstránenie ciel a iných obmedzení obchodu medzi zapojenými krajinami a stanovenie spoločného cla na dovoz z tretích krajín. Ide o oblasť výlučnej právomoci EÚ¹, v ktorej EÚ vymedzuje väčšiu časť colnej politiky a prijíma právne predpisy v oblasti colníctva. Zodpovednosť za uplatňovanie colných právnych predpisov však nesú predovšetkým členské štáty² a zahŕňa výber cla pre EÚ a vykonávanie colných kontrol.

02

EÚ je závislá od efektívneho toku tovaru do colnej únie i von z nej. Podľa najnovších dostupných štatistických údajov³ v roku 2019 predstavoval kombinovaný dovoz a vývoz EÚ približne 4 bil. EUR (čo zodpovedá zhruba 25 % HDP EÚ). To poukazuje na vplyv medzinárodného obchodu na hospodársku činnosť EÚ a význam colnej únie. V ilustrácii 1 sa uvádzajú najdôležitejšie krajiny pôvodu dovozu do EÚ a hlavné typy dovážaného tovaru.

03

Clo na dovoz je navyše dôležitým zdrojom príjmov do rozpočtu EÚ a v roku 2019 dosahovalo 21,4 mld. EUR (13 % celkovej sumy) in 2019. V ilustrácii 2 sa uvádzajú hodnoty dovozu členských štátov v roku 2019, clo, ktoré poskytli do rozpočtu EÚ, a 20 %, ktoré si ponechali na pokrytie nákladov spojených s výberom.

Analýza rizík a jednotné uplatňovanie colných kontrol sú základom účinného výberu cla

04

Colné orgány členských štátov zodpovedajú za výber cla, spotrebnej dane a dane z pridanej hodnoty (DPH) splatných pri dovoze. Plnia tiež niekoľko ďalších cieľov, ako je zlepšovanie vnútornej bezpečnosti EÚ, ochrana EÚ pred nekalým a nezákonným obchodom a ochrana životného prostredia. Prioritou sa pre colné orgány stal aj boj proti terorizmu.

05

Nájsť rovnováhu medzi potrebou uľahčovať obchodovanie rýchlejšími a bezproblémovými dovoznými postupmi a potrebou vykonávať colné kontroly s ohľadom na zdroje dostupné v krajine nie je pre colné orgány jednoduché. Pri predchádzajúcom audite sme zistili⁴, že členské štáty nie sú motivované vykonávať colné kontroly. Dôvodom je, že členské štáty, ktoré colné kontroly vykonávajú, často znášajú finančné dôsledky svojej činnosti, ak sa im nepodarí vymôcť od dovozcov dlžné sumy. Členské štáty, ktoré takéto kontroly nevykonávajú, nemusia znášať žiadne negatívne dôsledky. Dovozcovia môžu svoje činnosti optimalizovať tak, že uprednostnia miesta vstupu, kde sa vykonáva menej colných kontrol.

06

V Colnom kódexe Únie (CKÚ)⁵ je „riziko“⁶ vymedzené ako „pravdepodobnosť a vplyv udalosti […], ktorá by: a) zabránila správnemu uplatňovaniu opatrení Únie alebo vnútroštátnych opatrení; b) nepriaznivo ovplyvnila finančné záujmy Únie a jej členských štátov; alebo c) predstavovala ohrozenie bezpečnosti a ochrany Únie a jej obyvateľov, zdravia človeka, zvierat alebo rastlín, životného prostredia alebo spotrebiteľov“. Finančné riziká sú riziká, ktoré nepriaznivo ovplyvňujú finančné záujmy EÚ a jej členských štátov.

07

Svetová colná organizácia (WCO) vo svojom prehľade noriem v oblasti riadenia rizík uvádza, že na stanovenie úrovne rizika je potrebné vykonať analýzu pravdepodobnosti a potenciálnych dôsledkov a rozsahu⁷. Analýza rizík sa definuje ako systematické využívanie dostupných informácií s cieľom určiť, ako často sa môžu objaviť stanovené riziká a aký by bol pravdepodobný rozsah ich dôsledkov. Zohráva kľúčovú úlohu pri posudzovaní toho, ako rozdeľovať obmedzené zdroje colných orgánov tak, aby colné kontroly v maximálnej možnej miere pokryli riziká vrátane finančných.

08

Colné kontroly sa môžu líšiť z hľadiska:

• načasovania: kontroly pri prepustení alebo pred prepustením tovaru sa vykonávajú pred colným konaním, zatiaľ čo kontroly po prepustení tovaru sa vykonávajú po colnom konaní, to znamená, že obchodný tok narúšajú menej,
• typu: pri kontrolách dokladov sa overuje správnosť, úplnosť a platnosť colných vyhlásení, zatiaľ čo pri fyzických kontrolách sa skúma samotný tovar vrátane jeho prepočítania a odobratia vzoriek s cieľom skontrolovať, či sa zhoduje s colným vyhlásením.

09

Každý členský štát má vlastný postup na riadenie rizík v colnej oblasti, ktorý vychádza z konkrétnych charakteristík a závisí od niekoľkých vstupov. Vo všeobecnosti však tieto postupy zodpovedajú diagramu v ilustrácii 3.

10

V minulých rokoch sme v súvislosti s colnými kontrolami niekoľkokrát identifikovali významné riziká a problémy. Dospeli sme k záveru, že predchodca Colného kódexu Únie – Colný kódex Spoločenstva⁸ – nechával členským štátom príliš veľký priestor na vlastné uváženie, pokiaľ ide o stratégiu auditov po prepustení tovaru⁹, že prístavy v EÚ nemajú rovnaké podmienky¹⁰ a že nejednotné vykonávanie colných kontrol členskými štátmi umožnilo podvodným hospodárskym subjektom zamerať sa na určité miesta vstupu na hraniciach¹¹. Komisia vo svojej odpovedi na naše pripomienky uviedla, že riešením pre nedostatky, ktoré sme zistili, by boli spoločné kritériá a normy EÚ vzťahujúce sa na finančné riziká. Tieto kritériá a normy boli v tom čase v procese prípravy. Zo štatistických údajov zozbieraných Komisiou vyplýva, že miera kontrol sa v jednotlivých členských štátoch v súčasnosti výrazne líši: od menej než 1 % colných vyhlásení v niektorých krajinách po viac než 60 % v iných, čo je znázornené aj v ilustrácii 4.

11

Nedeklarovaný a nesprávne deklarovaný dovoz, ktorý unikol colným kontrolám, spôsobuje tzv. výpadok ciel – rozdiel medzi skutočne vybraným dovozným clom a sumou, ktorá mala byť teoreticky vybraná¹². Napríklad dôsledkom nedávneho prípadu podvodu v Spojenom kráľovstve, ktoré neprijalo primerané opatrenia na zmiernenie rizika podhodnotenia dovozu textilu a topánok, boli potenciálne straty cla, ktoré Komisia za obdobie od novembra 2011 do októbra 2017 vyčíslila (a zaznamenala do účtovnej závierky EÚ) vo výške 2,7 mld. EUR.

12

V roku 2017 sme odporučili¹³, aby Komisia spolu s členskými štátmi vykonali odhad výpadku ciel, no žiadny takýto odhad nebol nikdy vypracovaný. Okrem toho výročná správa Generálneho riaditeľstva Komisie pre rozpočet (GR BUDG) za rok 2019 obsahovala výhradu týkajúcu sa nesprávnosti súm tradičných vlastných zdrojov (TVZ) prevedených do rozpočtu EÚ. Táto výhrada sa týkala prípadu Spojeného kráľovstva a nevyčíslených potenciálnych strát tradičných vlastných zdrojov v iných členských štátoch. Akýkoľvek výpadok vo výbere cla musí byť vykompenzovaný vyššími príspevkami členských štátov odvodenými od hrubého národného dôchodku (HND) a v konečnom dôsledku ho znášajú európski daňoví poplatníci.

Jednotné uplatňovanie colných kontrol je právnou požiadavkou

13

V Colnom kódexe Únie, ktorý nadobudol účinnosť v máji 2016, sa jednotné uplatňovanie colných kontrol zaviedlo ako právna požiadavka a stanovuje sa, že za vymedzenie spoločných kritérií a noriem vzťahujúcich sa na riziká zodpovedá Komisia. V súlade s tým Komisia po porade s členskými štátmi prijala v máji 2018 vykonávacie rozhodnutie, v ktorom sa stanovujú konkrétne požiadavky na riadenie takýchto rizík: vykonávacie rozhodnutie o kritériách a normách finančných rizík (ďalej len „vykonávacie rozhodnutie“)¹⁴. Ide o dokument EÚ s obmedzeným prístupom. Rozhodnutie dalo členským štátom dodatočný čas na zavedenie potrebných metód elektronického spracovania údajov. Spoločné kritériá a normy rizík na riešenie finančných rizík boli v právne záväznom vykonávacom rozhodnutí stanovené po prvýkrát.

14

Vykonávacie rozhodnutie má harmonizovať postupy členských štátov pre analýzu rizík a výber dovozu na kontrolu¹⁵. Nevzťahuje sa na postupy uplatňovania kontrol ani na kvalitu a výsledky kontrol (pozri ilustráciu 5).

15

Komisia (Generálne riaditeľstvo pre dane a colnú úniu (GR TAXUD)) a pracovná skupina pozostávajúca zo zástupcov vnútroštátnych colných orgánov navyše vypracovali usmernenie, ktoré dopĺňa vykonávacie rozhodnutie. Toto usmernenie, ktoré členské štáty napokon schválili v decembri 2019, je tiež dokument EÚ s obmedzeným prístupom. Nie je právne záväzne, a preto ani vymáhateľné. Tieto dva dokumenty (vykonávacie rozhodnutie a usmernenie) spolu tvoria rámec vytvorený Komisiou v spolupráci s členskými štátmi, ktorým sa stanovujú spoločné kritériá a normy vzťahujúce sa na finančné riziká a požadované v Colnom kódexe Únie.

16

V júli 2019 vyjadrila Komisia pod vedením Ursuly von der Leyenovej zámer posilniť colnú úniu, a to najmä prostredníctvom „[balíka] odvážnych návrhov na integrovaný európsky prístup, ktorým sa posilní riadenie rizík v colnej oblasti a podporia účinné kontroly zo strany členských štátov“¹⁶. V septembri 2020 predstavilo GR TAXUD akčný plán na zlepšenie fungovania colnej únie¹⁷. Došlo k tomu po skončení nášho auditu.

Rozsah auditu a audítorský prístup

17

Tento audit sme sa rozhodli vykonať s ohľadom na nový regulačný rámec (pozri body 13 – 15). Predmetom nášho auditu bolo stanovenie spoločných kritérií a noriem finančných rizík Komisiou a spôsob ich uplatňovania členskými štátmi. Analyzovali sme, či rámec (vykonávacie rozhodnutie a usmernenie) vytvorený Komisiou, ktorý sa má uplatňovať v členských štátoch, zaistil jednotné vykonávanie colných kontrol na ochranu finančných záujmov EÚ. Na tento účel sme posúdili, či bol rámec primeraný a ako členské štáty používali svoje systémy riadenia rizík na výber dovozných colných vyhlásení na kontrolu. Preskúmali sme všetky kroky pred výberom dovozných colných vyhlásení na kontrolu, ako aj kroky, ktoré nasledovali po týchto kontrolách. Do rozsahu auditu nebola zahrnutá kvalita colných kontrol ani ich výsledky.

18

Rámec Komisie sme porovnali s príslušnými medzinárodnými normami a osvedčenými postupmi (t. j. normami a postupmi WCO¹⁸ a Medzinárodnej organizácie pre normalizáciu (ISO) 31000:2018 Riadenie rizík – zásady a usmernenia) s cieľom posúdiť, či sú vhodné na zaistenie jednotného uplatňovania colných kontrol. Takisto sme preskúmali, či mala Komisia dostatočné opatrenia v súvislosti s monitorovaním, preskúmavaním a podávaním správ.

19

Navštívili sme colné orgány v piatich členských štátoch a posúdili, ako sa v ich systémoch na riadenie rizík využívali pri výbere dovozu na colné kontroly spoločné kritériá a normy finančných rizík. Tieto členské štáty sme vybrali na základe kombinácie dvoch kritérií: súm vybraného cla a nášho vlastného kvalitatívneho posúdenia rizík. Analyzovali sme aj to, či postupy členských štátov viedli k jednotnému uplatňovaniu colných kontrol. Okrem toho sme colným orgánom vo všetkých členských štátoch EÚ zaslali dotazník s cieľom zozbierať informácie o tom, ako vnímajú súčasnú mieru harmonizácie colných kontrol. Na dotazník odpovedalo všetkých 27 členských štátov. Pýtali sme sa na ich názory na primeranosť rámca a na to, do akej miery uplatňujú spoločné kritériá a normy finančných rizík.

20

Audítorské návštevy sa uskutočnili od októbra 2019 do januára 2020, po uplynutí termínu stanoveného vo vykonávacom rozhodnutí, do ktorého mali členské štáty zabezpečiť, aby sa uplatňovali kritériá v automatizovanej analýze rizík. V tomto období prebiehala diskusia o usmernení, ktoré obsahuje technické prvky potrebné na uplatňovanie vykonávacieho rozhodnutia, a preto sa ešte v členských štátoch nepoužívalo. Formálne schválené bolo v decembri 2019.

Pripomienky

Rámec riadenia rizík má nedostatky

Pojem rizika nie je vo vykonávacom rozhodnutí dobre definovaný

21

Zistili sme nedostatky v definícii pojmu rizika vo vykonávacom rozhodnutí o kritériách a normách finančných rizík. To môže viesť k situáciám, keď colné orgány neoznačia za prioritu kontroly dovozu, ktorý pre finančné záujmy EÚ predstavuje vysoké riziko.

Pravidlá pre členské štáty nie sú dostatočne prísne

22

V Colnom kódexe Únie sa uvádza zoznam požiadaviek spoločných kritérií a noriem rizík, ktoré by sa mali uplatňovať v členských štátoch (pozri rámček 1).

23

Vo vykonávacom rozhodnutí sa uvádza niekoľko kritérií finančných rizík a ukazovateľov rizika, ktoré majú členské štáty používať pri výbere colných vyhlásení na kontrolu. Kritériá uvedené v tomto rozhodnutí sú rizikové oblasti, ktoré by mali členské štáty riešiť jednotne. Ukazovateľ rizika je špecifický dátový prvok týkajúci sa existencie rizika. Konkrétne riziko sa spravidla určuje na základe kombinácie ukazovateľov rizika.

24

Zistili sme, že ukazovatele nemajú dostatočne prísne pravidlá na aktiváciu kontrol, čo členským štátom umožňuje používať ich rôznymi spôsobmi. Dôvodom je to, že v opise kritérií rizík sa nevymedzujú okolnosti, za ktorých by sa mal aktivovať ukazovateľ a viesť tak k výberu. To má vplyv na rizikové profily, ktoré sú kombináciou kritérií, ktoré ak sa uplatnia na colné vyhlásenia, môžu viesť k odporúčaniu vykonať kontrolu – pozri ilustráciu 3. Rizikové profily môžu v jednotlivých členských štátoch zahŕňať rozličné kritériá aktivácie, čo znamená, že nezaručujú harmonizovaný výber colných vyhlásení na kontrolu. Navyše keďže zoznam ukazovateľov rizika uvedený za každé kritérium nie je povinný, členské štáty majú voľnosť v tom, ako ich použijú (jednotlivo alebo v kombinácii).

25

Vo vykonávacom rozhodnutí sa nestanovujú konkrétne pravidlá o povahe a trvaní colných kontrol. Je na colných orgánoch členských štátov, aby rozhodli, aké kontrolné alebo overovacie opatrenia prijmú. Vo vykonávacom rozhodnutí sa ďalej nestanovuje ani to, ako sa majú používať kritériá a ukazovatele rizika pri výbere colných vyhlásení (alebo firiem, ktoré majú prejsť auditom) na kontroly po prepustení tovaru.

26

Usmernenie má poskytnúť jednotný výklad vykonávacieho rozhodnutia. Obsahuje opis rizikových oblastí a upresňuje, ako kombinovať rôzne ukazovatele s cieľom zistiť celkovú mieru rizika. Okrem toho zahŕňa aj určité kvalitatívne pokyny na posudzovanie ukazovateľov rizika. Chýbajú v ňom však detailné opisy s vyčísliteľnými ukazovateľmi, ktoré by colné orgány členských štátov používali pri svojich analýzach rizika. Napríklad hoci sa v ňom uvádzajú príklady, ako by mohli členské štáty odhaliť rizikového obchodníka či „hospodársky subjekt, ktorý je predmetom záujmu“, nestanovuje presnú metodiku, ktorá by zaručila, že všetky členské štáty budú tento ukazovateľ rizika vykladať rovnako.

27

Vykonávacie rozhodnutie členským štátom umožňuje rozhodnúť, akým spôsobom znížia počet kontrol na takú mieru, ktorá je vzhľadom na dostupné zdroje realizovateľná. Táto možnosť sa v ňom označuje ako „riadenie vplyvu“. Vo vykonávacom rozhodnutí sa stanovujú spôsoby, ako to môžu členské štáty dosiahnuť. Takéto metódy riadenia vplyvu sa zvyčajne používajú pri vypracúvaní rizikového profilu za pomoci odhadov analytika rizík (pozri tiež ilustráciu 3).

28

Vo vykonávacom rozhodnutí sa nestanovujú žiadne limity na riadenie vplyvu a členské štáty tak majú pri znižovaní počtu kontrol značnú voľnosť. Pri niekoľkých kritériách rizika sa v usmernení uvádzajú situácie, v ktorých by sa počet kontrol nemal znižovať, prípadne by sa mohol znížiť, len ak sú dôvody jasne vysvetlené. Napriek tomu aj v prípadoch, keď by sa počet kontrol nemal znižovať, usmernenie povoľuje výnimky, a to bez toho, aby boli špecificky vymedzené.

29

Okrem riadenia vplyvu sa môžu colné orgány tiež rozhodnúť nevykonať kontroly, ktoré odporúča automatizovaný systém. Takýto postup sa označuje ako „anulovanie“ odporúčania (pozri tiež ilustráciu 3). Vo vykonávacom rozhodnutí sa nestanovujú dostatočné pravidlá, ktoré by zaisťovali konzistentnosť pri anulovaní. V usmernení sa spomína táto prax členských štátov anulovať odporúčania kontrol. Uvádza sa v ňom, že anulovanie nie je vhodné v prípadoch, s ktorými sa spája vysoké riziko, a že všetky prípady by mali byť zdokumentované a vysvetlené. Nijako sa v ňom nekonkretizuje, kedy by bolo anulovanie odporúčania prijateľné.

Rámcu chýbajú dôležité prvky účinného systému riadenia rizík

30

V Colnom kódexe Únie, v prehľade noriem WCO v oblasti riadenia rizík a v ISO 31000 sa uvádzajú zásady a prvky, ktoré by mal mať systém riadenia colných rizík. Zistili sme, že rámec EÚ neobsahuje tieto kľúčové prvky účinného systému riadenia rizík:

• analýza rizík na úrovni EÚ,
• hĺbková analýza údajov (data mining) (na úrovni EÚ i členských štátov),
• jednotný prístup k náhodnému výberu colných vyhlásení na kontrolu,
• platformy na výmenu informácií o všetkých rizikových dovozcoch,
• vhodné metódy na riešenie finančných rizík súvisiacich s dovozom plynúcim z elektronického obchodu (vysoký počet dovozných colných vyhlásení s nízkou hodnotou).

31

Rôzne riziká možno lepšie zistiť a riešiť na vnútroštátnej úrovni alebo na úrovni EÚ a účinný systém riadenia rizík by sa nimi mal zaoberať na tej úrovni, ktorá je najvhodnejšia. Keďže EÚ funguje ako colná únia (kde si dovozcovia môžu zvoliť miesto dovozu), na identifikáciu a riešenie rizík týkajúcich sa celej EÚ by bola vhodnejšia analýza na úrovni EÚ. Ako uvádza WCO, strediská pre posudzovanie/riešenie rizík umožňujú colným orgánom dynamicky identifikovať, pri ktorých transakciách je najväčšia pravdepodobnosť, že nie sú v súlade s pravidlami, a to im umožňuje účinnejšie reagovať na najrizikovejšie situácie²⁰.

32

Podľa vykonávacieho rozhodnutia je zodpovednosťou členských štátov vykonávať analýzu rizika a prijímať všetky rozhodnutia o relevantnosti údajov EÚ a vnútroštátnych údajov na účely svojich vlastných systémov riadenia rizík. Zatiaľ čo strediská pre posudzovanie rizík sa často zriaďujú na vnútroštátnej úrovni, EÚ zatiaľ nevytvorila operačné centrum na riešenie finančných rizík na úrovni EÚ. Komisia vo svojom akčnom pláne v oblasti colníctva z 28. septembra 2020 (pozri bod 16) uznala potrebu zaviesť na posilnenie celej štruktúry analýzu údajov na úrovni EÚ.

33

Hĺbková analýza údajov (data mining) je proces vyhľadávania zaujímavých a užitočných vzorcov a vzťahov vo veľkých objemoch údajov. ISO 31000²¹ aj WCO vyzdvihujú význam hĺbkovej analýzy údajov v procese riadenia rizík. Hĺbková analýza údajov je účinnejšia, keď je k dispozícii väčšie množstvo dát. Rámec však nevyžaduje, aby sa vypracúvala celoeurópska analýza na základe údajov o každom dovoze do EÚ. Komisia takéto analýzy na odhalenie finančných rizík v colnej oblasti systematicky nevykonáva. Začala realizovať pilotný projekt s názvom Spoločná analytická kapacita (JAC), ktorého cieľom je vykonávať analýzu údajov na úrovni EÚ. Ako sa opisuje v rámčeku 2, projekt JAC bol pozitívnou iniciatívou, jeho rozsah, kapacita a výstupy však boli obmedzené.

34

Podľa vykonávacieho rozhodnutia členské štáty nie sú povinné používať pri svojej analýze rizík techniky hĺbkovej analýzy údajov. V usmernení sa táto možnosť spomína, no bez toho, aby sa určila jasná metodika. Tretina členských štátov v našom dotazníku odpovedala, že rámec EÚ pre finančné riziká dostatočne nezohľadňoval pokročilé techniky analýzy údajov (t. j. hĺbkovú analýzu údajov). Dva z členských štátov, ktoré sme navštívili, vytvorili rizikové profily vyplývajúce z vyšetrovaní s pomocou hĺbkovej analýzy údajov (s použitím informácií hlavne z vnútroštátnych databáz). Tieto profily boli pri odhaľovaní nezrovnalostí veľmi účinné. Zvyšné tri členské štáty, ktoré sme navštívili, však tieto techniky vo svojich posúdeniach rizík nepoužívali.

35

Tieto členské štáty vyberajú z colných vyhlásení, ktoré neboli vybrané automaticky na základe rizikových profilov, náhodne určitý percentuálny podiel na kontrolu. Náhodný výber je kľúčový na zabezpečenie účinného rámca kontroly, okrem iného aj na identifikáciu nových, doteraz neodhalených signálov rizika²³. Vo vykonávacom rozhodnutí sa zdôrazňuje význam náhodných kontrol, neobsahuje však žiadne pravidlá na harmonizáciu podielu dovozu, ktorý členské štáty vyberajú na kontrolu, ani metód, ktoré uplatňujú. Usmernenie neposkytuje žiadne dodatočné pokyny k tomu, ako by mali členské štáty uplatňovať náhodný výber.

36

Existujúca platforma – systém riadenia colných rizík (CRMS) – nie je dobre prispôsobená na to, aby si členské štáty mohli prostredníctvom nej systematicky vymieňať informácie o rizikových dovozcoch. Každý členský štát má preto informácie len o tých dovozcoch, ktorých sám vyhodnotil ako rizikových. Keďže dovozcovia môžu ľahko zmeniť miesto, v ktorom dovážaný tovar preclievajú, dovozcovia, ktorí sú v jednom členskom štáte považovaní za rizikových, môžu tovar precliť v inom členskom štáte, v ktorom rizikoví nie sú, a tým sa vyhnúť kontrolám.

37

Elektronický obchod²⁴ predstavuje pre riadenie colných rizík výzvu. Keďže spočíva vo veľkom objeme transakcií s nízkou hodnotou, kontrolovať každé jednotlivé dovozné colné vyhlásenie (každý balík si vyžaduje colné vyhlásenie) nie je nákladovo účinné. Je však pravdepodobné, že riziko nezrovnalostí je značné, a vysoký počet takýchto balíkov znamená, že vplyv na finančné záujmy EÚ bude významný. Rámec, tvorený vykonávacím rozhodnutím a usmernením, tento fenomén dostatočne nezohľadňuje: rizikové profily sa uplatňujú na každú transakciu (dovoz) a členské štáty môžu použiť riadenie vplyvu na zníženie počtu transakcií, ktoré budú podliehať kontrolám (pozri body 27 a 28). Komisia vo svojom akčnom pláne v oblasti colníctva (pozri bod 16) uznala, že na zabezpečenie účinnejších colných kontrol dovozu plynúceho z elektronického obchodu sú potrebné dodatočné opatrenia. Svetové trendy v elektronickom obchode naznačujú, že počet dovozných colných vyhlásení s nízkou hodnotou sa bude zvyšovať.

Rámec stanovuje len obmedzené požiadavky na podávanie správ, monitorovanie a preskúmanie

38

Vo vykonávacom rozhodnutí sa stanovujú pravidelné intervaly, v ktorých musia členské štáty podávať Komisii správu o uplatňovaní spoločných kritérií finančných rizík. Zistili sme, že tieto intervaly na podávanie správ môžu byť príliš dlhé na to, aby sa zachoval účinný a aktuálny systém, keďže rámec treba neustále monitorovať a revidovať. Dva členské štáty, ktoré sme navštívili, tiež vyjadrili pochybnosti o tom, či táto frekvencia prispieva k včasným opatreniam na zlepšenie spoločných kritérií rizík.

39

Členské štáty poskytujú Komisii každý rok informácie o svojich kontrolách, ktoré sú súčasťou rámca pre podávanie správ o výkonnosti colnej únie (CUP). Správy o výkonnosti colnej únie by sa mohli využívať na podporu monitorovania Komisie zameraného na uplatňovanie vykonávacieho rozhodnutia členskými štátmi. Nie sú však veľmi užitočné, a to hlavne preto, že v informáciách o kontrolách sa nerozlišuje, či ide o kontroly z finančných dôvodov alebo z bezpečnostných a ochranných dôvodov. Navyše zozbierané ukazovatele neumožňujú posúdiť účinnosť opatrení či profilov konkrétnych rizikových oblastí.

40

WCO vo svojom prehľade noriem v oblasti riadenia rizík zdôrazňuje, že „zaistenie monitorovania a preskúmania činností v rámci riadenia rizík a využívanie výsledkov na úrovni politík pomáha zabezpečovať, aby bolo riadenie rizík dlhodobo účinné“ (pozri ilustráciu 6).

41

Do októbra 2020 Komisia (GR TAXUD) nezaviedla postup na pravidelné monitorovanie uplatňovania rámca členskými štátmi. GR BUDG členské štáty pravidelne navštevuje a vykonáva kontroly cla. V súčasnosti sa však neplánuje zahrnúť do týchto kontrol aj uplatňovanie vykonávacieho rozhodnutia členskými štátmi. Komisia navyše nemá postupy, ako riešiť nedodržiavanie vykonávacieho rozhodnutia členskými štátmi. Pozri jeden konkrétny prípad týkajúci sa Dánska v rámčeku 3.

42

Formuláre EÚ na informovanie o riziku (RIF EÚ) sú online formuláre, prostredníctvom ktorých si útvary Komisie vymieňajú signály rizík s členskými štátmi (pozri bod 53). Hoci členské štáty nie sú z právneho hľadiska povinné poskytovať k týmto formulárom spätnú väzbu, na zabezpečenie konzistentného riadenia rizík sú náležité následné opatrenia k formulárom dôležité. Okrem práce v súvislosti s pilotným projektom JAC (pozri rámček 2) a kontrolami GR BUDG týkajúcimi sa cla vo vybraných členských štátoch, Komisia následne nemonitoruje, či členské štáty náležite riešia riziká identifikované vo formulároch RIF EÚ. Komisia neanalyzovala pravidelne spätnú väzbu od členských štátov a neprijala kroky na riešenie nečinnosti niektorých členských štátov.

43

Z našej analýzy vyplýva, že v roku 2019 tri členské štáty neposkytli žiadnu spätnú väzbu a štyri členské štáty poskytli spätnú väzbu len k niekoľkým formulárom RIF EÚ. V takmer polovici (43 %) prípadov, keď členské štáty spätnú väzbu poskytli, neuviedli, či vytvorili alebo aktualizovali rizikový profil s cieľom riešiť problém opísaný vo formulári RIF EÚ alebo či už mali predtým rizikový profil na riešenie daného problému.

44

Na zabezpečenie účinného riadenia colných rizík je potrebné mať primerané mechanizmy preskúmavania, ktoré zlepšujú fungovanie rámca. V tejto súvislosti WCO konštatuje, že je potrebné navrhnúť spoľahlivý rámec zahŕňajúci kritériá preskúmania a že takéto hodnotenia by sa mali vzťahovať na všetky prvky riadenia rizík.

45

Na prediskutovanie otázok týkajúcich sa riadenia colných rizík v EÚ bola zriadená expertná skupina pozostávajúca zo zástupcov z colných orgánov všetkých členských štátov a zástupcov Komisie. Podľa usmernenia by táto skupina mala v prípade potreby vykonávať preskúmania hlavných otázok týkajúcich sa uplatňovania rámca. Komisia však zatiaľ nevypracovala pre vykonávacie rozhodnutie a usmernenie jasnú politiku preskúmania s čiastkovými cieľmi a kritériami.

Rámec nezabezpečuje jednotné uplatňovanie colných kontrol

Členské štáty majú stále odlišné postupy riadenia rizík

46

Päť členských štátov, ktoré sme navštívili, bolo toho názoru, že systémy riadenia rizík, ktoré vytvorili pred zavedením vykonávacieho rozhodnutia, boli už predtým zväčša v súlade s ustanoveniami rozhodnutia. Z ich pohľadu by na zaistenie plného súladu s vykonávacím rozhodnutím postačovalo niekoľko malých úprav. Hlavným spôsobom, ktorým tieto členské štáty upravili svoj rámec riadenia rizík, bolo mapovanie ich dovtedajších profilov a ich prepájanie s príslušnými kritériami finančných rizík (len jeden členský štát vytvoril niektoré rizikové profily pre kritériá, na ktoré sa dovtedajšie profily ešte nevzťahovali). Zistili sme tiež, že keď členské štáty mapovali rizikové profily a dávali ich do súvisu s kritériami stanovenými vo vykonávacom rozhodnutí, nevyužívali všetky odporúčané ukazovatele. Členské štáty tak uplatňujú pri výbere colných vyhlásení na kontrolu odlišné kritériá.

47

Členské štáty, ktoré sme navštívili, nepredpokladali, že v dôsledku zavedenia vykonávacieho rozhodnutia zvýšila svoju kontrolnú kapacitu. Prístup k riadeniu rizík, ktorý uplatňovali pred prijatím vykonávacieho rozhodnutia, sa výrazne nezmenil a ani nepredpokladali, že sa zmení. Rámček 4 obsahuje dva príklady pripomienok týchto krajín k vplyvu zavedenia vykonávacieho rozhodnutia a usmernenia na ich systémy riadenia rizík.

48

17 z 27 členských štátov (63 %) vo svojich odpovediach na náš dotazník, ktorý sme im zaslali pred tým, ako bolo schválené usmernenie, uviedlo, že uplatňovanie vykonávacieho rozhodnutia nepovedie k výrazným zmenám v ich systémoch riadenia rizík. Väčšina z desiatich členských štátov, ktoré odpovedali, že budú musieť uskutočniť výrazné zmeny, uviedlo, že ich hlavnou výzvou bude aktualizácia IT systémov.

49

Členské štáty, ktoré sme navštívili, okrem toho uplatňovali rizikové profily len pri kontrolách pred prepustením tovaru. V súvislosti s kontrolami po prepustení tovaru nevykonávali žiadne systematické analýzy rizika s použitím rizikových profilov na základe kritérií vykonávacieho rozhodnutia (pozri bod 25).

50

Na zníženie kontrol na realizovateľnú úroveň uplatňujú členské štáte rôzne prístupy. V navštívených členských štátoch sa v rámci automatizovaného systému analýzy rizika pri výbere colných vyhlásení na kontrolu často využíva riadenie vplyvu v rizikových profiloch. Hoci využívali väčšinu alebo všetky metódy stanovené vo vykonávacom rozhodnutí, spôsob, akým tieto metódy uplatňovali, sa výrazne líšil.

51

V ilustrácii 7 sú za navštívené členské štáty uvedené opatrenia na riadenie vplyvu uplatňované na rizikové profily týkajúce sa podhodnocovania určitých skupín výrobkov z konkrétnej krajiny pôvodu. Vyplýva z nej, že v závislosti od členského štátu to isté dovozné colné vyhlásenie môže, ale nemusí byť predmetom odporúčania vykonať kontrolu. Napríklad dovoz určitého objemu výrobkov (v hodnote nepresahujúcej prahovú hodnotu platnú v každom členskom štáte):

• by v členskom štáte B nebol vybraný na kontrolu, pretože je pod hmotnostnou prahovou hodnotou,
• by mohol, ale nemusel byť vybraný na kontrolu v členských štátoch A a D, pretože percentuálny podiel kontrol sa líši v závislosti od rozdielu medzi deklarovanou hodnotou a prahovou hodnotou, ako aj od dovozcu,
• by bol vybraný v členských štátoch C a E, pretože váha sa v riadení vplyvu ako kritérium nepoužíva. Avšak pravdepodobnosť anulovania je v týchto dvoch členských štátoch omnoho vyššia ako v zvyšných troch.

52

Frekvencia anulovania, dôvody, monitorovanie a následná kontrola anulovania sa v jednotlivých členských štátoch, ktoré sme navštívili, značne líšia. Počet anulovaných odporúčaní vykonať kontrolu sa pohybovala v rozmedzí od 1,6 % do 60 %. V ilustrácii 8 sa opisuje, ako tieto členské štáty vykonávajú anulovanie. V dôsledku chýbajúcich pravidiel a podmienok pre anulovanie odporúčaní majú členské štáty úplnú voľnosť v tom, či odporúčané kontroly vykonajú. Členské štáty pristupujú rozdielne aj k zdôvodňovaniu anulovania: v niektorých štátoch je anulovanie možné, len ak sú splnené určité vopred stanovené charakteristiky, zatiaľ čo v iných sa uvádzajú dôvody samostatne pri každom prípade (pozri bod 29).

Členské štáty zisťujú a spracúvajú signály rizika rôznymi spôsobmi

53

Vo vykonávacom akte Colného kódexu Únie²⁶ sa stanovuje, že na komunikáciu medzi colnými orgánmi, a colnými orgánmi a Komisiou by sa pri uplatňovaní spoločných kritérií a noriem rizík mal používať elektronický systém²⁷. Hlavnými IT nástrojmi, ktoré sa na riadenie rizík používajú na úrovni EÚ, sú systém riadenia colných rizík (CRMS) a informačný systém pre boj proti podvodom (AFIS). CRMS umožňuje výmenu informácií o rizikách v celej EÚ prostredníctvom online formulárov označovaných ako RIF. Formuláre RIF môže zaslať členský štát alebo Komisia (RIF EÚ). AFIS je systém, do ktorého úrad OLAF vkladá tzv. oznámenia v rámci vzájomnej pomoci (žiadosti, aby členské štáty prijali opatrenia v reakcii na riziká zistené pri vyšetrovaniach úradu OLAF). Tieto systémy obsahujú informácie o rizikách, ktoré môžu členské štáty využívať v ich vnútroštátnych systémoch analýzy rizika.

54

Päť členských štátov, ktoré sme navštívili, uviedlo, že formuláre RIF členských štátov nepovažujú vždy za dostatočne jasné, teda, že nepomohli pri vytvorení rizikového profilu, a tieto formuláre sa bežne týkali opakovaných i jednorazových rizík. Okrem toho v odpovediach na náš dotazník 21 členských štátov (78 %) uviedlo, že podľa ich názoru by „hĺbkovejšie spracovanie informácií o rizikách na úrovni EÚ (napr. ak by Komisia vykonala predbežnú analýzu formulárov RIF od členských štátov) umožnilo efektívnejšiu a jednotnejšiu analýzu rizík“.

55

Členské štáty interpretujú signály rizika v oznámeniach v rámci vzájomnej pomoci alebo vo formulároch RIF odlišne. Napríklad rizikové profily vytvorené na základe oznámení v rámci vzájomnej pomoci v súvislosti s niektorými podhodnotenými výrobkami z konkrétnej krajiny pôvodu sa v jednotlivých členských štátoch značne líšia. Významné rozdiely sú aj v rizikových profiloch, ktoré jednotlivé členské štáty vytvárajú v reakcii na formuláre RIF EÚ vypracované na základe analýzy údajov v rámci pilotného projektu Komisie JAC. Spomedzi navštívených krajín len jeden členský štát zaviedol opatrenia na zníženie kontrol dovozu s kódmi a krajinami pôvodu uvedenými vo formulároch RIF EÚ.

56

Rámec nezahŕňa pravidlá na harmonizáciu náhodného výberu (pozri bod 35). V členských štátoch, ktoré sme navštívili, sme zaznamenali odlišný prístup – ako sa uvádza v ilustrácii 9. Percentuálny podiel náhodného výberu (t. j. podiel vyhlásení, ktoré neboli vybrané pomocou rizikových profilov, ale ktoré boli následne vybrané na kontrolu náhodne) sa v jednotlivých členských štátoch líši (tento podiel sa v navštívených členských štátoch pohybuje v rozmedzí od 0,0067 % do 0,5 %). Odlišné prístupy vedú napríklad k tomu, že v jednom z navštívených členských štátov je 74krát väčšia pravdepodobnosť, že bude na náhodnú kontrolu vybraný schválený hospodársky subjekt ako v jednom zo zvyšných štátov. V dvoch členských štátoch je z postupu náhodného výberu vylúčený značný počet colných vyhlásení, pretože na zjednodušené colné vyhlásenia (pozri bod  59) sa nevzťahuje ani výber na základe rizika ani náhodný výber.

Členské štáty si informácie o rizikových dovozcoch s ostatnými členskými štátmi systematicky nevymieňajú

57

V bode 36sme konštatovali, že existujúca platforma na výmenu informácií o rizikových dovozcoch s ostatnými členskými štátmi nie je dobre prispôsobená. Takisto sme zistili, že navštívené členské štáty si informácie o rizikových dovozcoch systematicky nevymieňali s ostatnými členskými štátmi v rámci riadenia rizík.

58

Navyše členské štáty používajú na klasifikáciu dovozcov ako hospodárske subjekty, ktoré sú predmetom záujmu, rôzne metódy a líši sa aj spôsob, ako tieto informácie využívajú vo svojich rizikových profiloch. Niektoré členské štáty majú zoznam hospodárskych subjektov, ktoré sú predmetom záujmu, a uplatňujú ho pri niekoľkých rizikových profiloch na zvýšenie kontrol týchto obchodníkov. Ostatné členské štáty špecifikujú priamo v každom rizikovom profile, na ktorých obchodníkov by sa malo vzťahovať viac (alebo menej) kontrol. Členské štáty tiež odlišne definujú a identifikujú hospodárske subjekty, ktoré sú predmetom záujmu. V niektorých členských štátoch sa identifikácia robí jednotlivo pri každom prípade, kým iné používajú automatizovaný proces.

Nie všetky štáty uplatňujú automatizovanú analýzu rizík pri všetkých colných vyhláseniach (štandardných a zjednodušených)

59

Tovar sa colnému úradu predkladá prostredníctvom štandardného colného vyhlásenia, ktoré obsahuje všetky údaje požadované v právnych predpisoch. Niektorí dovozcovia však využívajú systém zjednodušených colných vyhlásení, ktoré im umožňujú vynechať určité údaje alebo dokumenty, prípadne niekedy jednoducho zaznamenať dovoz do svojich finančných záznamov. V takých prípadoch musí dovozca v stanovenej lehote podať dodatočné colné vyhlásenie obsahujúce všetky údaje požadované v štandardnom vyhlásení. Percentuálny podiel zjednodušených colných vyhlásení sa v členských štátoch, ktoré sme navštívili, pohyboval od 25 % do 95 % všetkých predložených colných vyhlásení.

60

Dva navštívené členské štáty neuplatňujú automatizovanú analýzu rizika ani pri zjednodušených colných vyhláseniach ani pri súvisiacich dodatočných colných vyhláseniach, a používajú rizikové profily založené na vykonávacom rozhodnutí. Tento postup nie je v súlade s požiadavkami vykonávacieho rozhodnutia. Znamená to, že z automatizovanej analýzy rizík je úplne vylúčený významný objem dovozu. Zvyšné tri členské štáty, ktoré sme navštívili, uplatňujú rizikové profily aspoň pri dodatočných colných vyhláseniach. V ilustrácii 10 ilustrujeme, ako navštívené členské štáty uplatňujú automatizovanú analýzu rizík pri zjednodušených a dodatočných colných vyhláseniach.

61

V jednom členskom štáte, ktorý sme navštívili, sme mohli analyzovať informácie uvedené v dovozných colných vyhláseniach k vybraným výrobkom v rámci štandardného i zjednodušeného postupu. Z príkladu v rámčeku 5 vyplýva, že ak sa pri zjednodušených colných vyhláseniach neuplatní automatizovaná analýza rizík, môže to viesť k zníženiu súm cla, ktoré niektoré členské štáty vyberú.

Závery a odporúčania

62

Pri audite sme posudzovali, či rámec riadenia rizík (vykonávacie rozhodnutie o kritériách a normách finančných rizík a usmernenie) vytvorený Komisiou v spolupráci s členskými štátmi zaisťuje jednotné vykonávanie colných kontrol na ochranu finančných záujmov EÚ. Uplatňovanie vykonávacieho rozhodnutia a usmernenia je dôležitým krokom na dosiahnutie jednotného vykonávania colných kontrol. Dospeli sme však k záveru, že rámec nezabezpečuje dostatočnú harmonizáciu výberu colných vyhlásení na kontrolu, aby boli ochránené finančné záujmy EÚ. Dôvodom sú hlavne nedostatky v koncepcii, ktoré členským štátom umožňujú uplatňovať ho výrazne odlišnými spôsobmi. To by mohlo hospodárskym subjektom, ktoré nedodržiavajú pravidlá, umožniť zamerať sa na miesta vstupu na hraniciach s nižšou mierou kontrol.

63

Môže dôjsť k tomu, že dovoz, s ktorým sa z hľadiska finančných záujmov EÚ spája vyššie riziko, nebude označený za prioritu (pozri bod 21). Vykonávacie rozhodnutie nie je dostatočne podrobné, neobsahuje všetky požiadavky z Colného kódexu Únie a členským štátom dáva príliš veľkú voľnosť v tom, ako ho uplatňujú, vrátane spôsobov, ako znížiť počet kontrol. Usmernenie nie je právne záväzné a chýbajú v ňom jasné a presné pokyny k určitým bodom (pozri body 22 – 29 a 35). Neexistujú platformy ani databázy pre celú EÚ, prostredníctvom ktorých by sa mohli systematicky vymieňať informácie o rizikových dovozcoch (pozri bod 36). Rámcu chýbajú vhodné nástroje na riešenie rizík spojených s elektronickým obchodom (pozri bod 37). Existujúce mechanizmy na monitorovanie a preskúmanie nie sú dostatočné (pozri body 38 – 45). Signály rizika EÚ neobsahujú vždy jasné pokyny, ako ich majú členské štáty použiť pri tvorbe rizikových profilov (pozri body 53 – 56). V niektorých členských štátoch automatizovaná analýza rizík nepokrýva značný objem dovozu do EÚ (pozri body 59 – 61).

Odporúčanie 1 – Zlepšiť jednotné uplatňovanie colných kontrol

Komisia by mala zlepšiť jednotné vykonávanie colných kontrol tak, že prijme nižšie uvedené opatrenia, ktoré si vyžadujú podporu členských štátov, a prípadne aj ich schválenie. A to:

1. posilnením pravidiel pre členské štáty, napríklad tak, že doplní do rámca pokyny a podrobnejšie informácie vrátane tých, ktoré sa týkajú postupov a kritérií, ktoré majú členské štáty uplatňovať pri znižovaní počtu kontrol (vrátane anulovania výberu colných vyhlásení na kontrolu), spôsobu uplatňovania rámca pri kontrolách po prepustení tovaru a spôsobu uplatňovania náhodného výberu; a presunutím niektorých pravidiel, ktoré sú v súčasnosti zahrnuté v usmernení, do vykonávacieho rozhodnutia;
2. začlenením takých ustanovení do vykonávacieho rozhodnutia a takých pravidiel do usmernenia, ktoré zabezpečia, že riziká súvisiace s dovozom plynúcim z elektronického obchodu budú riadne zohľadnené;
3. skvalitnením signálov rizika, a to konkrétne tak, že bude vyžadovať, aby boli formuláre RIF vypracované členskými štátmi jasnejšie a podrobnejšie, zabezpečí detailnejšie pokyny k používaniu formulárov RIF EÚ a oznámení v rámci vzájomnej pomoci a bude vykonávať následnú kontrolu používania formulárov RIF členskými štátmi vrátane požiadavky, aby členské štáty povinne poskytovali spätnú väzbu;
4. posúdením toho, nakoľko rizikové profily členských štátov zahŕňajú rôzne typy colných vyhlásení (štandardné a zjednodušené), a zaistením, aby boli existujúce medzery primerane vyplnené;
5. vytvorením, zavedením a spravovaním databáz rizík pre celú EÚ, ktoré by využívali členské štáty, napríklad zoznamov hospodárskych subjektov, ktoré sú predmetom záujmu;
6. zriadením spoľahlivých mechanizmov na monitorovanie a preskúmavanie uplatňovania rámca členskými štátmi.

Termín: 2022

64

Nevykonáva sa žiadna analýza finančných rizík v colnej oblasti za celú EÚ na základe údajov o každom dovoze do EÚ (pozri body 30 – 34). V súčasnom rámci sú stanovené všeobecné kritériá a ukazovatele, ktoré majú členské štáty uplatňovať v rámci svojej analýzy rizík, a je na nich, aby vytvorili podrobné rizikové profily, na základe ktorých sa vyberá dovoz na kontrolu. Rámec neposkytuje integrovaný prístup k riadeniu finančných rizík na úrovni EÚ. Zatiaľ dostatočne nezmenil procesy členských štátov, aby boli riadne ochránené finančné záujmy EÚ (pozri body 46 – 52).

Odporúčanie 2 – Vytvoriť a zaviesť plnohodnotnú analytickú a koordinačnú kapacitu na úrovni EÚ

Komisia by mala vytvoriť centrálny útvar na úrovni EÚ, ktorý by lepšie usmerňoval celkové snahy v súvislosti s colnými kontrolami. Mal by v sebe spájať expertízu Komisie a členských štátov s cieľom analyzovať hlavné finančné riziká v colnej oblasti a vymedziť najlepšie spôsoby, ako ich riešiť.

Komisia by mala preskúmať, ako to dosiahnuť účinným a udržateľným spôsobom. Medzi potenciálne scenáre možno zahrnúť: pridelenie väčšej zodpovednosti existujúcim pracovným skupinám v colnej oblasti, vytvorenie samostatného útvaru v rámci generálneho riaditeľstva (alebo medzirezortný útvar z GR TAXUD, GR BUDG a úradu OLAF) alebo zriadenie špecializovanej agentúry EÚ.

Úlohy centrálneho útvaru by mali zahŕňať:

1. definovanie rizík, na ktoré by sa mal vzťahovať integrovaný prístup, napríklad z hľadiska významnosti (riziká relevantné pre celú EÚ), a v spolupráci s členskými štátmi zaistiť, aby sa tieto riziká primerane riešili;
2. vytvorenie a zavedenie účinných kapacít na hĺbkovú analýzu údajov s cieľom analyzovať dáta na úrovni EÚ a identifikovať riziká relevantné pre celú EÚ;
3. preskúmanie spôsobov, ako vytvoriť IT nástroje na riadenie rizík, ktoré by boli kompatibilné s dovoznými systémami členských štátov a s ich systémami riadenia rizík a ktoré by umožňovali automatické uplatňovanie odporúčaní vykonať kontroly v súvislosti s rizikami relevantnými pre celú EÚ.

Termín: 2023

Túto správu prijala komora V, ktorej predsedá Tony Murphy, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu dňa 23. februára 2021.

Akronymy a skratky

AFIS: informačný systém pre boj proti podvodom (Anti-Fraud Information System)

CKÚ: Colný kódex Únie

COMEXT: štatistická databáza zahraničného obchodu vedená Eurostatom

CRMS: systém riadenia colných rizík (Customs Risk Management System)

CUP: výkonnosť colnej únie (Customs Union Performance)

DPH: daň z pridanej hodnoty

EDA: Európsky dvor audítorov

EÚ: Európska únia

GR BUDG: Generálne riaditeľstvo pre rozpočet

GR TAXUD: Generálne riaditeľstvo pre dane a colnú úniu

HND: hrubý národný dôchodok

ISO: Medzinárodná organizácia pre normalizáciu (International Organisation for Standardization)

IT: informačné technológie

JAC: Spoločná analytická kapacita (Joint Analysis Capacity)

OLAF: Európsky úrad pre boj proti podvodom

RIF: formulár na informovanie o riziku (Risk Information Form)

TVZ: tradičné vlastné zdroje

WCO: Svetová colná organizácia (World Customs Organisation)

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Glosár

Colná únia: Výsledok dohody skupiny krajín o vzájomnom voľnom obchode a uložení cla na dovoz z ostatných krajín podľa spoločného sadzobníka.

Colné kontroly: Postup na overenie súladu s colnými pravidlami EÚ a ďalšími relevantnými právnymi predpismi.

Colné vyhlásenie: Úradný doklad, v ktorom sa uvádzajú informácie o tovare určenom na dovoz, vývoz alebo iný colný režim.

Riadenie rizík: Systematické zisťovanie rizík a prijímanie opatrení na ich zmiernenie či odstránenie alebo na obmedzenie ich vplyvu.

Rizikový profil: Kombinácia kritérií rizika, ktoré pomáhajú vyhľadávať colné vyhlásenia s vyšším rizikom, pri ktorých je potrebné rozhodnúť, či budú predmetom colných kontrol.

Schválený hospodársky subjekt: Osoba alebo spoločnosť, ktoré sa považujú za spoľahlivé a ktoré majú preto nárok na určité výhody v súvislosti s colnými operáciami.

Signál rizika: Informácia o potenciálnom riziku, ktorá sa môže použiť na vytvorenie rizikových profilov.

Výpadok ciel: Rozdiel medzi výškou dovozného cla, ktoré sa predpokladá pre ekonomiku ako celok, a výškou skutočne vybraného cla.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká z hľadiska výkonnosti či zhody, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora V – Financovanie a správa Únie, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Tony Murphy. Audit viedol člen Dvora audítorov Jan Gregor, podporu mu poskytol vedúci kabinetu Werner Vlasselaer, atašé kabinetu Bernard Moya, hlavný manažér Alberto Gasperoni, vedúci úlohy José Parente, audítorka Diana Voinea a audítor Csaba Hatvani. Jazykovú podporu poskytol Michael Pyper.

Koncové poznámky

¹ Článok 3 konsolidovaného znenia Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) (Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016, s. 47).

² Článok 291 ZFEÚ.

³ Zdroj: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Pozri osobitnú správu č. 19/2017 – Dovozné postupy: nedostatky v právnom rámci a neúčinné vykonávanie ovplyvňujú finančné záujmy EÚ, body 29 – 32.

⁵ Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 952/2013 z 9. októbra 2013, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Únie (prepracované znenie) (Ú. v. EÚ L 269, 10.10.2013, s. 1) (nariadenie o Colnom kódexe únie).

⁶ Článok 5 ods. 7.

⁷ WCO's Risk Management Compendium, s. 15.

⁸ Nariadenie Rady (EHS) č. 2913/92 z 12. októbra 1992, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Spoločenstva (Ú. v. ES L 302, 19.10.1992, s. 1 – 50).

⁹ Pozri bod 4.20 v našej výročnej správe za rok 2014 a bod 4.15 vo výročnej správe za rok 2015.

¹⁰ Pozri osobitnú správu č. 23/2016 – Námorná doprava v EÚ: v rozbúrených vodách – príliš neúčinné a neudržateľné investície, bod 113.

¹¹ Pozri osobitnú správu č. 19/2017 – Dovozné postupy: nedostatky v právnom rámci a neúčinné vykonávanie ovplyvňujú finančné záujmy EÚ, bod 148.

¹² Pozri štúdiu Európskeho parlamentu: Európsky parlament, Generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky, From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market, 2013).

¹³ Pozri osobitnú správu č. 19/2017 – Dovozné postupy: nedostatky v právnom rámci a neúčinné vykonávanie ovplyvňujú finančné záujmy EÚ.

¹⁴ Vykonávacie rozhodnutie Komisie z 31. mája 2018, ktorým sa stanovujú opatrenia na jednotné uplatňovanie colných kontrol zavedením spoločných kritérií a noriem finančných rizík podľa nariadenia (EÚ) č. 952/2013, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Únie pre tovar deklarovaný na prepustenie do voľného obehu.

¹⁵ Pozri správu Komisie Rade a Európskemu parlamentu – druhá správa o pokroku týkajúca sa vykonávania stratégie a akčného plánu EÚ pre riadenie colných rizík z 20. júla 2018.

¹⁶ Politické usmernenia pre budúcu Európsku komisiu 2019 – 2024.

¹⁷ Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade a Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru – Posunutie colnej únie na ďalšiu úroveň: akčný plán, COM(2020) 581 final z 28.9.2020.

¹⁸ WCO's Risk Management Compendium.

¹⁹ Článok 46 ods. 7.

²⁰ Príloha 4 k zväzku 1 prehľadu noriem WCO v oblasti riadenia colných rizík.

²¹ ISO 31000:2018 Riadenie rizík – zásady a usmernenia, s. 3.

²² Pozri výročnú správu za rok 2017, bod 4.23, odporúčanie 1.

²³ Pozri WCO’s Risk Management Compendium a článok 5 ods. 25 Colného kódexu Únie.

²⁴ O výzvach, ktoré prináša elektronický obchod sme nedávno uverejnili osobitnú správu č. 12/2019: Elektronický obchod: mnoho výziev pri výbere DPH a ciel zostáva vyriešiť.

²⁵ Správa č. 7/2017 z decembra 2017: Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet (správa národného kontrolného úradu o kontrolách a usmernení daňovej správy (SKAT) v colnej oblasti).

²⁶ Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2015/2447 z 24. novembra 2015, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá vykonávania určitých ustanovení nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 952/2013, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Únie (Ú. v. EÚ L 343, 29.12.2015, s. 558 – 893).

²⁷ Tamže, článok 36.

Harmonogram

Udalosť	Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu	24.9.2019
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu)	23.12.2020
Schválenie konečnej verzie správy po námietkovom konaní	23.2.2021
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch	15.3.2021

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-5785-5	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/262264	QJ-AB-21-005-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-5757-2	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/927421	QJ-AB-21-005-SK-Q

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2021.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám zoznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.