Controles aduaneros: la armonización insuficiente es un obstáculo para los intereses financieros de la UE

Resumen

La Unión Aduanera de la UE se creó hace más de 50 años. En el ámbito aduanero, la UE tiene competencia exclusiva para adoptar legislación, mientras que los Estados miembros son responsables de su aplicación y de los controles aduaneros. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros desempeñan un papel clave en el equilibrio entre la necesidad de facilitar el comercio mediante unos procedimientos de importación más rápidos y sin fisuras, y la necesidad de aplicar controles aduaneros. Los derechos de aduana recaudados en 2019 ascendieron a 21 400 millones de euros, lo que representa el 13 % de los ingresos presupuestarios de la UE.

Es necesario que los Estados miembros apliquen de manera uniforme controles aduaneros para evitar que los importadores defraudadores elijan los puntos de entrada fronterizos con menor nivel de control. La principal legislación aduanera de la UE, el Código Aduanero de la Unión, exige a la Comisión que, a partir de 2016, adopte las medidas necesarias para garantizar que los Estados miembros apliquen uniformemente los controles aduaneros. En cumplimiento de este objetivo, la Comisión adoptó en 2018 la Decisión de Ejecución por la que se establecen normas y criterios de riesgo comunes en relación con los riesgos financieros («Decisión CRF») para armonizar la selección por los Estados miembros de las importaciones que deban someterse al control aduanero. La Decisión está acompañada de orientaciones aprobadas por los Estados miembros en 2019. Ambos documentos (la Decisión CRF y las orientaciones) conforman conjuntamente el marco de riesgo financiero aduanero. Decidimos llevar a cabo esta auditoría a raíz de la introducción de este nuevo marco regulador.

Evaluamos si el citado marco desarrollado por la Comisión para su aplicación en los Estados miembros estaba concebido para garantizar una selección armonizada de las declaraciones de importación que debían ser controladas y cómo dicho marco era aplicado por los Estados miembros La aplicación de la Decisión CRF y las orientaciones constituye un avance importante hacia una aplicación uniforme de los controles aduaneros. Sin embargo, el diseño del marco no es suficientemente eficaz como para garantizar la armonización de la selección que efectúan los Estados miembros de los controles a los que deben someterse las declaraciones de importación. Además, los Estados miembros aplican el marco de formas diferentes.

Según constatamos, la Decisión CRF no define bien el concepto de riesgo, no está suficientemente detallada, y carece de cualidades importantes como: un análisis a escala de la UE basado en datos de todas las importaciones de la UE; técnicas apropiadas de extracción de datos, y métodos adecuados para abordar los riesgos financieros para las importaciones derivados del comercio electrónico. El marco tampoco prevé suficientes disposiciones para el seguimiento y la revisión de su aplicación.

Los Estados miembros han empezado a aplicar el marco de la Comisión principalmente identificando los criterios que utilizaban anteriormente para seleccionar las importaciones sospechosas («perfiles de riesgo») con los criterios correspondientes de la Decisión. Sin embargo, en los Estados miembros visitados, la aplicación de la Decisión CRF no ha cambiado significativamente los procedimientos de selección de los controles. Hemos constatado que los Estados miembros no interpretaban del mismo modo las señales de riesgo, por lo que aplicaron criterios diferentes para seleccionar las importaciones que debían someterse a control. Asimismo, observamos que los Estados miembros apenas intercambiaban información sobre importadores considerados de riesgo, lo cual resta eficacia y armonización a los procedimientos de selección de los controles.

De conformidad con el marco, los Estados miembros pueden reducir el número de controles recomendados tras su análisis de riesgos hasta un nivel que sea viable en función de sus limitaciones de recursos. Observamos que los Estados miembros no aplicaban procedimientos semejantes para reducir el número de controles, de modo que se utilizaban diferentes prácticas nacionales para abordar riesgos similares. Además, constatamos que algunos Estados miembros no sometían todas las declaraciones a un análisis de riesgos automatizado, tal como exige la Decisión CRF.

Hemos formulado recomendaciones para que la Comisión logre una aplicación más uniforme de los controles aduaneros y desarrolle y aplique una auténtica capacidad de análisis y coordinación en toda la UE.

Introducción

La unión aduanera es importante para el comercio y los ingresos de la UE

En 2018, la UE celebró el 50.º aniversario de la unión aduanera, que se basa en la eliminación de los derechos de aduana y otras restricciones al comercio entre los países participantes, y en el establecimiento de derechos de aduana comunes sobre las importaciones procedentes de terceros países. Se trata de un ámbito de competencia exclusiva de la UE¹, la cual define la mayor parte de la política aduanera y adopta la legislación aduanera. Sin embargo, la responsabilidad de aplicar la legislación aduanera compete fundamentalmente a los Estados miembros², e incluye la recaudación de derechos de aduana para la UE y la aplicación de controles aduaneros.

La UE depende del flujo eficiente de mercancías de entrada y salida de la unión aduanera. Según las últimas estadísticas disponibles³, las importaciones y exportaciones de toda la UE ascendieron aproximadamente a 4 billones de euros en 2019 (lo que representa alrededor del 25 % del PIB de la UE). Esto demuestra el impacto del comercio internacional en la actividad económica de la UE y la importancia de la unión aduanera. En la ilustración 1 figuran los más importantes países de origen de las importaciones de la UE y las principales mercancías importadas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del conjunto de datos Comext de Eurostat «EU Trade Since 1988 by HS2, 4, 6 and CN8 (DS-045409)».

Además, los derechos de aduana sobre las importaciones son una fuente importante de ingresos del presupuesto de la UE, y ascendieron a 21 400 millones de euros (el 13 % del total) en 2019. En la ilustración 2 se muestran los valores de las importaciones de los Estados miembros en 2019, los derechos que pusieron a disposición del presupuesto de la UE y el 20 % que retuvieron para cubrir sus gastos de recaudación.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del conjunto de datos Comext de Eurostat «EU Trade Since 1988 by HS2, 4, 6 and CN8 (DS-045409)».

El análisis de riesgos y la aplicación uniforme de los controles aduaneros son esenciales para una recaudación eficaz de los derechos de importación

Las autoridades aduaneras de los Estados miembros son responsables de recaudar los derechos de aduana, los impuestos especiales y el impuesto sobre el valor añadido (IVA) devengado a la importación. También persiguen otros objetivos, como la mejora de la seguridad interior de la UE, la protección de la UE frente al comercio desleal e ilegal y la protección del medio ambiente. La lucha contra el terrorismo se ha convertido en una prioridad para las autoridades aduaneras.

Para las autoridades aduaneras es difícil encontrar un equilibrio entre la necesidad de facilitar el comercio con unos procedimientos de importación más rápidos y sin fisuras y la necesidad de aplicar controles aduaneros, teniendo en cuenta los recursos disponibles en su país. En una auditoría anterior⁴ constatamos que existe un elemento que disuade a los Estados miembros de llevar a cabo controles aduaneros: los Estados miembros que realizan controles aduaneros a menudo acaban soportando las consecuencias financieras de ello si no logran la recuperación de los importes adeudados por los importadores. En cambio, es posible que los Estados miembros que no lleven a cabo tales controles no sufran ninguna consecuencia negativa. Para optimizar sus actividades, los importadores pueden elegir de preferencia puntos de entrada con menos controles aduaneros.

El Código Aduanero de la Unión (CAU)⁵ define «riesgo»⁶ como «la probabilidad y el impacto de un hecho que ocurra (…), que: a) impida la correcta aplicación de disposiciones de la Unión o nacionales; b) comprometa los intereses financieros de la Unión y de sus Estados miembros; o c) constituya una amenaza para la seguridad y protección de la Unión y de sus residentes, para la salud pública, la sanidad animal o la fitosanidad, para el medio ambiente o para los consumidores». Los riesgos financieros son aquellos que ponen en peligro los intereses financieros de la UE y sus Estados miembros.

La Organización Mundial de Aduanas (OMA) indica en su compendio de gestión de riesgos (WCO's Risk Management Compendium) que, para determinar el nivel de riesgo, debe llevarse a cabo un análisis de la probabilidad y de las posibles consecuencias y magnitud⁷. El análisis de riesgos se define como el «uso sistemático de la información disponible para determinar la frecuencia con la que pueden producirse los riesgos definidos y la magnitud de sus probables consecuencias». Desempeña un papel clave para evaluar cómo asignar los escasos recursos de las autoridades aduaneras a fin de maximizar la cobertura de los riesgos, incluidos los financieros, con los controles aduaneros.

Los controles aduaneros pueden variar en:

• calendario: los controles (previos) al levante se aplican antes del despacho de importación, mientras que los controles posteriores al levante se llevan a cabo después, lo que significa que son menos perjudiciales para el flujo comercial;
• tipo: los controles documentales abarcan la exactitud, exhaustividad y validez de las declaraciones en aduana, mientras que los controles físicos consisten también en el examen de las propias mercancías, su recuento y la toma de muestras para comprobar si coinciden con la declaración en aduana.

Cada Estado miembro tiene su propio proceso de gestión de riesgos en el ámbito aduanero basado en características específicas y en función de varios factores. Sin embargo, en general, los procesos siguen el esquema presentado en la ilustración 3.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información recabada en los Estados miembros.

En años anteriores hemos identificado, en varias ocasiones, riesgos y problemas significativos relacionados con los controles aduaneros. Llegamos a la conclusión de que el predecesor del CAU, el Código Aduanero Comunitario (CAC)⁸, otorgaba a los Estados miembros un margen de apreciación excesivo en su estrategia de auditoría posterior al despacho aduanero⁹, que carecía de condiciones equitativas entre puertos de la UE¹⁰, y que la aplicación no uniforme de los controles aduaneros por parte de los Estados miembros permitió a los operadores defraudadores concentrarse en puntos de entrada fronterizos específicos¹¹. La Comisión, en su respuesta a nuestras observaciones, declaró que los criterios y normas comunes de la UE en materia de riesgos financieros abordarían las insuficiencias que habíamos detectado. En aquel momento estaban en fase de preparación. Las estadísticas recogidas por la Comisión muestran que el nivel de los controles varía considerablemente entre Estados miembros: de menos del 1 % de las declaraciones de importación en algunos países, a más del 60 % en otros, como se muestra en la ilustración 4.

Las cifras incluyen controles iniciados para cubrir tanto los riesgos financieros como los riesgos de seguridad y protección.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información facilitada por los Estados miembros para la compilación por la Comisión de los informes sobre el rendimiento de la unión aduanera de 2019.

Las importaciones no declaradas y declaradas erróneamente que han escapado a los controles aduaneros generan una «brecha aduanera» (diferencia entre los derechos de importación reales recaudados y el importe que teóricamente debería haberse recaudado)¹². Por ejemplo, un caso reciente de fraude en el Reino Unido, país que no adoptó las medidas adecuadas para mitigar el riesgo de infravaloración de las importaciones de productos textiles y calzado, dio lugar a posibles pérdidas de derechos de aduana que la Comisión calculó (y contabilizó en las cuentas de la UE) en 2 700 millones de euros para el período comprendido entre noviembre de 2011 y octubre de 2017.

En 2017, recomendamos¹³ que la Comisión, junto con los Estados miembros, estimara la brecha aduanera, pero nunca se ha realizado tal estimación. Además, el informe anual de actividades de 2019 de la Dirección General de Presupuestos de la Comisión contenía una reserva relativa a la inexactitud de los importes de los recursos propios tradicionales (RPT) transferidos al presupuesto de la UE. Esta reserva cubría el caso del Reino Unido y las posibles pérdidas no cuantificadas de RPT en otros Estados miembros. Cualquier déficit en la recaudación de derechos de aduana debe ser compensado con unas mayores contribuciones de renta nacional bruta (RNB) de los Estados miembros, soportadas en último término por los contribuyentes europeos.

La aplicación uniforme de los controles aduaneros es un requisito legal

El CAU, que entró en vigor en mayo de 2016, estableció la aplicación uniforme de los controles aduaneros como requisito legal, y especificaba que la Comisión es responsable de establecer criterios y normas de riesgo comunes. Por consiguiente, previa consulta a los Estados miembros, la Comisión adoptó en mayo de 2018 una Decisión de Ejecución por la que se establecen requisitos específicos para la gestión de tales riesgos: la Decisión de Ejecución por la que se establecen normas y criterios de riesgo comunes en relación con los riesgos financieros («Decisión CRF»)¹⁴. Se trata de un documento EU RESTRICTED. La Decisión concedía a los Estados miembros un plazo adicional para garantizar que se aplicaran las técnicas de tratamiento electrónico de datos necesarias. Es la primera vez que se han establecido criterios y normas comunes de riesgo para hacer frente a los riesgos financieros en una Decisión de Ejecución jurídicamente vinculante.

La Decisión CRF tiene por objeto armonizar los procedimientos de los Estados miembros para el análisis de riesgos y la selección de las importaciones a efectos de control¹⁵. No cubre los procedimientos de aplicación de los controles, ni la calidad y los resultados de los controles (véase la ilustración 5).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Además, la Comisión (Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera) y un grupo de trabajo compuesto por representantes de las autoridades aduaneras nacionales elaboraron un documento de orientación para complementar la Decisión del CRF. Esta guía, que finalmente fue aprobada por los Estados miembros en diciembre de 2019, es también un documento EU RESTRICTED. No es jurídicamente vinculante y, por lo tanto, no es ejecutable. Ambos documentos (la Decisión CRF y las orientaciones) conforman conjuntamente el marco desarrollado por la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, para establecer los criterios y normas comunes de riesgo financiero exigidos por el CAU.

En julio de 2019, la Comisión Von der Leyen expresó su intención de reforzar la unión aduanera, en particular con «un paquete ambicioso para un enfoque europeo integrado destinado a reforzar la gestión de los riesgos aduaneros y apoyar unos controles eficaces por parte de los Estados miembros»¹⁶. En septiembre de 2020, la DG Fiscalidad y Unión Aduanera presentó un plan de acción para mejorar el funcionamiento de la unión aduanera¹⁷. Esto se produjo una vez finalizada nuestra auditoría.

Alcance y enfoque de la auditoría

Decidimos llevar a cabo esta auditoría a la luz del nuevo marco regulador (véanse los apartados 13 a 15). Nuestra auditoría abarcó el establecimiento por la Comisión de normas y criterios comunes de riesgo financiero y el modo en que los Estados miembros aplicaban estos criterios y normas. Analizamos si el marco (Decisión CRF y orientaciones) desarrollado por la Comisión para su aplicación en los Estados miembros garantizaba una aplicación uniforme de los controles aduaneros para salvaguardar los intereses financieros de la UE. A tal fin, evaluamos si el marco era adecuado y cómo utilizaban los Estados miembros sus sistemas de gestión de riesgos para seleccionar las declaraciones de importación que debían ser controladas. Examinamos todas las etapas de la selección de las declaraciones de importación que debían controlarse y el seguimiento de dichos controles. No estaban incluidos en el alcance de la auditoría la calidad de los controles aduaneros ni sus resultados.

Comparamos el marco de la Comisión con las normas internacionales pertinentes y las buenas prácticas (es decir, las de la OMA¹⁸ y la Organización Internacional de Normalización (ISO) 31000: 2018 Gestión de riesgos – Principios y directrices) para evaluar su idoneidad para garantizar una aplicación uniforme de los controles aduaneros. Examinamos asimismo si la Comisión disponía de suficientes mecanismos de seguimiento, revisión e información.

Visitamos a las autoridades aduaneras de cinco Estados miembros, y evaluamos cómo utilizaban en sus sistemas de gestión de riesgos las normas y criterios de riesgo financiero comunes para seleccionar los controles aduaneros. Seleccionamos estos Estados miembros basándonos en dos criterios combinados: los importes de los derechos de aduana recaudados y nuestra propia valoración cualitativa del riesgo. También analizamos si los procedimientos de los Estados miembros permitían una aplicación uniforme de los controles aduaneros. Además, enviamos un cuestionario a las autoridades aduaneras de todos los Estados miembros de la UE para recabar información relativa a sus percepciones sobre el nivel actual de armonización de los controles aduaneros. Respondieron al cuestionario los veintisiete Estados miembros. Solicitamos su opinión sobre la adecuación del marco, y les preguntamos en qué grado habían aplicado los criterios y normas comunes de riesgo financiero.

Las visitas de auditoría tuvieron lugar entre octubre de 2019 y enero de 2020, después del plazo fijado en la Decisión CRF para que los Estados miembros garantizaran el cumplimiento del requisito de utilizar los criterios en el análisis de riesgos automatizado. Durante este período, se estaba sometiendo a debate el documento de orientación, que contenía los elementos técnicos necesarios para aplicar la Decisión CRF, y, por lo tanto, aún no era aplicable en los Estados miembros. Dicho documento fue aprobado formalmente en diciembre de 2019.

Observaciones

El marco de gestión de riesgos presenta insuficiencias

La Decisión CRF no define bien el concepto de riesgo

Hallamos insuficiencias en la definición del concepto de riesgo en la Decisión CRF. Esto puede dar lugar a situaciones en que las autoridades aduaneras de los Estados miembros no den prioridad a los controles de las importaciones que plantean un alto riesgo para los intereses financieros de la UE.

Las normas para los Estados miembros no son suficientemente estrictas

El CAU enumera los requisitos de los criterios y normas comunes de riesgo que deben aplicarse en los Estados miembros (véase el recuadro 1).

En la Decisión CRF se enumera una serie de criterios de riesgo financiero y de indicadores de riesgo que deben utilizar los Estados miembros en la selección de los controles. Los criterios mencionados en la Decisión CRF son los ámbitos de riesgo que los Estados miembros deben abordar de manera uniforme. Un indicador de riesgo es un elemento de datos específico sobre la presencia de un riesgo o información relativa a dicha presencia. En general, se establece un riesgo específico sobre la base de una combinación de indicadores de riesgo.

Constatamos que los indicadores no tienen normas suficientemente estrictas para activar los controles, lo que permite a los Estados miembros utilizarlos de diferentes maneras. Esto se debe a que en la descripción de los criterios de riesgo no se especifican las circunstancias que deben activar un indicador y, por tanto, conducir a la selección de un elemento. Esto repercute en los perfiles de riesgo, que son una combinación de criterios que, aplicados a una declaración en aduana, pueden generar una recomendación de control (véase la ilustración 3. Los perfiles de riesgo pueden contener diferentes criterios de activación en los distintos Estados miembros, lo que significa que no garantizan una selección armonizada de las declaraciones a efectos de control. Además, dado que la lista de indicadores de riesgo presentada para cada criterio no es obligatoria, los Estados miembros tienen la facultad discrecional de utilizarlos (por separado o conjuntamente) como deseen.

La Decisión CRF no establece normas específicas sobre la naturaleza y la duración de los controles aduaneros. Deja a las autoridades aduaneras de los Estados miembros la decisión sobre la medida de control o verificación que debe adoptarse. Además, no especifica cómo utilizar criterios e indicadores de riesgo para seleccionar las declaraciones (o las empresas que vayan a auditarse) para los controles realizados con posterioridad al levante.

Las orientaciones tienen por objeto ofrecer una interpretación común de la Decisión CRF. Contienen una descripción de los ámbitos de riesgo y especifican cómo combinar los distintos indicadores para identificar el nivel global de riesgo. También incluye algunas indicaciones cualitativas sobre cómo evaluar los indicadores de riesgo. Sin embargo, carece de descripciones detalladas con indicadores cuantificables para que las autoridades aduaneras de los Estados miembros utilicen en sus análisis de riesgos. Así, aunque ofrece algunos ejemplos de cómo podrían identificar los Estados miembros a un comerciante de riesgo u operador económico de interés, no prescribe una metodología precisa para garantizar que todos los Estados miembros definan de la misma manera este indicador de riesgo.

La Decisión CRF permite a los Estados miembros decidir la manera de reducir el número de controles hasta un nivel que sea gestionable con arreglo a los recursos de que dispongan. Se refiere a esta posibilidad como «gestión del impacto». La Decisión CRF prevé distintas modalidades en que los Estados miembros pueden hacerlo. Estos métodos de gestión de impacto se suelen aplicar cuando se prepara un perfil de riesgo utilizando estimaciones de un analista de riesgos (véase también la ilustración 3).

La Decisión CRF no establece límites a la gestión del impacto y, por tanto, otorga a los Estados miembros un margen de apreciación significativo para reducir el número de controles. Para varios criterios de riesgo, las orientaciones indican situaciones en las que el número de controles no debe reducirse, o solo si se explican claramente las razones. No obstante, aun cuando no deban reducirse los controles, el documento de orientación permite excepciones sin definir específicamente tales casos.

Además de la gestión del impacto, las autoridades aduaneras podrán decidir no realizar los controles recomendados por el sistema automatizado. Esto se denomina «pasar por alto» la recomendación (véase también la ilustración 3). La Decisión CRF no establece normas suficientes para garantizar la coherencia al pasar por alto recomendaciones. En las orientaciones se reconoce que en los Estados miembros existe la práctica de pasar por alto recomendaciones de control, y se sugiere que dicha práctica no es deseable en los casos de alto riesgo, y que todos los casos deben documentarse y explicarse, pero no proporciona ninguna indicación específica sobre cuándo es efectivamente aceptable.

El marco carece de ciertas características que son importantes para un sistema eficaz de gestión de riesgos

En el CAU, en el compendio de gestión de riesgos de la OMA y en la norma ISO 31000 se indican los principios y características que deben figurar en un sistema de gestión de riesgos aduaneros. Constatamos que el marco de la UE no poseía las siguientes características clave de un sistema eficaz de gestión de riesgos:

• análisis de riesgos a escala de la UE;
• extracción de datos (tanto de la UE como de los Estados miembros);
• enfoque armonizado de las selecciones aleatorias de declaraciones a efectos de control;
• plataformas para intercambiar información sobre todos los importadores de riesgo;
• métodos adecuados para hacer frente a los riesgos financieros vinculados a las importaciones procedentes del comercio electrónico (elevado número de declaraciones de importación de escaso valor).

Es posible identificar y abordar mejor los diferentes riesgos, tanto en el ámbito nacional como en la UE, y un marco eficaz de gestión de riesgos debería abordarlos en el nivel más adecuado. Dado que la UE funciona como una unión aduanera (en la que los importadores son libres de elegir su lugar de importación), un análisis a escala de la UE sería más adecuado para identificar y abordar los riesgos en toda la UE. Como señala la OMA, los centros de evaluación y selección de riesgos permiten a las autoridades aduaneras identificar de manera dinámica las transacciones con mayor probabilidad de incumplimiento, lo que les permite responder con mayor eficacia a las situaciones de mayor riesgo²⁰.

De acuerdo con la Decisión CRF, es responsabilidad de los Estados miembros llevar a cabo análisis de riesgos y tomar todas las decisiones sobre la pertinencia de los datos nacionales y de la UE a efectos de sus propios sistemas de gestión de riesgos. Aunque los centros de evaluación de riesgos se establecen a menudo en el ámbito nacional, la UE no ha creado un centro operativo para hacer frente a los riesgos financieros de la UE. En su plan de acción aduanero de 28 de septiembre de 2020 (véase el apartado 16), la Comisión reconoció la necesidad de introducir un análisis de datos a escala de la UE para reforzar toda la estructura.

La extracción de datos es el proceso de descubrimiento de patrones y relaciones interesantes y útiles en grandes volúmenes de datos. Tanto la ISO 31000²¹ como la OMA destacan la importancia de la extracción de datos en el proceso de gestión de riesgos. La extracción de datos es más eficaz cuando se dispone de un mayor número de datos. Sin embargo, el marco no incluye el requisito de llevar a cabo un análisis a escala de la UE basado en datos de todas las importaciones de la UE. La Comisión no ha llevado a cabo sistemáticamente estos análisis para detectar riesgos financieros en las aduanas. Ha puesto en marcha un proyecto piloto, denominado «Joint analysis capacity» (JAC), para llevar a cabo análisis de datos a escala de la UE. Como se describe en el recuadro 2, el proyecto JAC fue una iniciativa positiva, pero limitado en términos de alcance, capacidad y realizaciones.

La Decisión CRF no obliga a los Estados miembros a utilizar técnicas de extracción de datos en sus análisis de riesgos. En las orientaciones se menciona esta posibilidad sin identificar una metodología clara. Un tercio de los Estados miembros respondieron a nuestro cuestionario que el marco de la UE sobre riesgos financieros no tenía suficientemente en cuenta las técnicas avanzadas de análisis de datos (es decir, la extracción de datos). Dos de los Estados miembros visitados crearon perfiles de riesgo a partir de investigaciones que utilizaban la extracción de datos (utilizando información procedente principalmente de bases de datos nacionales). Estos perfiles resultaron muy eficaces para detectar irregularidades. Sin embargo, los otros tres Estados miembros visitados no utilizaban estas técnicas en su evaluación de riesgos.

De las declaraciones no seleccionadas automáticamente utilizando perfiles de riesgo, los Estados miembros seleccionan aleatoriamente un porcentaje determinado para el control. Esta selección aleatoria es clave para garantizar un marco de control eficaz, en particular mediante la identificación de nuevas señales de riesgo no detectadas²³. La Decisión CRF subraya la importancia de los controles aleatorios, pero no incluye ninguna norma para armonizar la proporción de importaciones que los Estados miembros seleccionan ni el método que aplican. Las orientaciones no proporcionan ninguna instrucción adicional sobre cómo deben aplicar los Estados miembros la selección aleatoria.

La actual plataforma, el sistema de gestión de riesgos aduaneros (CRMS) no está debidamente adaptada para que los Estados miembros intercambien sistemáticamente información sobre importadores de riesgo. Por lo tanto, cada Estado miembro solo dispone de información sobre los importadores que él mismo ha considerado de riesgo. Dado que pueden cambiar fácilmente el lugar en el que despachan en aduana productos importados, los importadores considerados de riesgo en un Estado miembro pueden sin embargo autorizar importaciones en otros Estados miembros donde no reciban esa consideración, y evitar así los controles.

El comercio electrónico²⁴ supone un reto para la gestión de los riesgos aduaneros. Puesto que implica un gran volumen de transacciones de escaso valor, la aplicación de controles en cada declaración de importación (cada paquete individual requiere una declaración en aduana) no es rentable. Sin embargo, es probable que el riesgo de irregularidades sea significativo, y el elevado número de importaciones de este tipo representa un impacto considerable en los intereses financieros de la UE. El marco establecido por la Decisión CRF y las orientaciones no tiene suficientemente en cuenta este fenómeno: se aplican perfiles de riesgo a cada transacción (importación), y los Estados miembros pueden utilizar la gestión del impacto para reducir el número de transacciones sujetas a controles (véanse los apartados 27 y 28). La Comisión reconoció en su plan de acción aduanero (véase el apartado 16) que son necesarias medidas adicionales para garantizar un control aduanero más eficaz de las importaciones de comercio electrónico. Las tendencias mundiales en el comercio electrónico indican que aumentará el número de declaraciones de importación de escaso valor.

El marco solo establece requisitos limitados de información, seguimiento y revisión

La Decisión CRF establece intervalos regulares en los que los Estados miembros deben informar a la Comisión sobre la aplicación de los criterios comunes de riesgo financiero. Constatamos que estos intervalos de notificación pueden ser demasiado largos para mantener un sistema eficaz y actualizado, dada la necesidad de supervisar y revisar constantemente el marco. Dos de los Estados miembros visitados también dudaron de que esta frecuencia permitiera actuar oportunamente para mejorar los criterios comunes de riesgo.

Los Estados miembros facilitan anualmente a la Comisión información sobre sus controles dentro del marco de información sobre el desempeño de la unión aduanera. Si bien los informes sobre el desempeño de la unión aduanera podrían constituir un apoyo al seguimiento que realiza la Comisión de la aplicación por los Estados miembros la Decisión CRF, en realidad no son muy útiles, principalmente porque la información sobre los controles no distingue entre los controles efectuados por motivos financieros y los realizados por motivos de seguridad y protección. Además, los indicadores recogidos no permiten evaluar la eficacia de las acciones o perfiles en ámbitos de riesgo específicos.

La OMA indica en su compendio de gestión de riesgos que: asegurarse de que las actividades de gestión de riesgos se someten a seguimiento y revisión, y de que los resultados obtenidos se comunican a los responsables políticos, contribuye a garantizar a largo plazo la eficacia en la gestión de riesgos (véase la ilustración 6).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del WCO’s Risk Management Compendium.

En octubre de 2020, la Comisión (DG Fiscalidad y Unión Aduanera) no había establecido un procedimiento para supervisar periódicamente la aplicación del marco por parte de los Estados miembros. La DG Presupuestos efectúa visitas periódicas a los Estados miembros para inspeccionar los derechos de aduana. Sin embargo, actualmente no se prevé que estas inspecciones abarquen también la aplicación por parte de los Estados miembros de la Decisión CRF. Además, no existen procedimientos para que la Comisión pueda hacer frente a los incumplimientos de los Estados miembros de la Decisión CRF. Véase, en el recuadro 3, un caso concreto relativo a Dinamarca.

Los RIF de la UE son formularios en línea mediante los cuales los servicios de la Comisión y los Estados miembros intercambian señales de riesgo (véase el apartado 53). Aunque los Estados miembros no están legalmente obligados a facilitar información sobre estos formularios, es importante realizar un seguimiento adecuado de los RIF de la UE para garantizar una gestión coherente de los riesgos. Aparte del trabajo realizado en el contexto del proyecto piloto JAC (véase el recuadro 2) y de los controles aplicados por la DG Presupuestos a los derechos de aduana en Estados miembros seleccionados, la Comisión no ha realizado un seguimiento para determinar si los Estados miembros han abordado adecuadamente los riesgos identificados en los RIF de la UE. La Comisión no analizó periódicamente la información facilitada por los Estados miembros ni tomó medidas ante la falta de acción de algunos Estados miembros.

En nuestro análisis se muestra que, en 2019, tres Estados miembros no facilitaron información al respecto, mientras que otros cuatro solo facilitaron información sobre unos pocos RIF de la UE. En casi la mitad (43 %) de los casos en los que los Estados miembros presentaron observaciones, no indicaron si habían creado o actualizado un perfil de riesgo para abordar el problema descrito en el RIF de la UE o si ya tenían un perfil de riesgo que abordara el problema.

Para garantizar una gestión eficaz de los riesgos aduaneros, es importante disponer de mecanismos de revisión adecuados para mejorar el funcionamiento del marco. A este respecto, la OMA afirma que debe diseñarse un marco sólido con criterios de control, y que dichas evaluaciones deben abarcar todos los elementos de la gestión del riesgo.

Se creó un grupo de expertos compuesto por delegados de todas las autoridades aduaneras de los Estados miembros y de la Comisión para debatir cuestiones relacionadas con la gestión de los riesgos aduaneros en la UE. Según las orientaciones, este grupo debe llevar a cabo una revisión de las principales cuestiones relacionadas con la aplicación del marco siempre que sea necesario. Sin embargo, la Comisión todavía no ha desarrollado una política de control clara para la Decisión CRF ni orientaciones que establezcan objetivos intermedios y criterios.

El marco no está dando lugar a una aplicación uniforme de los controles aduaneros

Los Estados miembros siguen teniendo diferentes prácticas de gestión de riesgos

Los cinco Estados miembros visitados consideraban que los sistemas de gestión de riesgos que habían desarrollado antes de la introducción de la Decisión CRF ya cumplían en gran medida las disposiciones de dicha Decisión. En su opinión, algunos ajustes menores bastarían para garantizar el pleno cumplimiento de la Decisión CRF. Principalmente, estos Estados miembros habían adaptado su marco de gestión de riesgos haciendo concordar sus perfiles existentes con los correspondientes criterios de riesgo financiero (solo un Estado miembro había creado algunos perfiles de riesgo para criterios aún no cubiertos por sus perfiles existentes). Asimismo, observamos que, al asignar los perfiles de riesgo a los criterios establecidos en la Decisión CRF, los Estados miembros no utilizaron todos los indicadores recomendados. Por consiguiente, los Estados miembros aplican criterios diferentes para seleccionar las declaraciones aduaneras que deben controlarse.

Los Estados miembros visitados no esperaban aumentar su capacidad de control como consecuencia de la aplicación de la Decisión CRF. El enfoque de gestión de riesgos que habían aplicado antes de la adopción de la decisión CRF no había cambiado significativamente ni esperaban cambiarla. En el recuadro 4 figuran dos ejemplos de observaciones de estos países sobre el impacto que tuvo la introducción de la decisión CRF y las orientaciones sobre sus sistemas de gestión de riesgos.

En sus respuestas al cuestionario, que enviamos antes de que se aprobara el documento de orientación, diecisiete de los veintisiete Estados miembros (63 %) afirmaron que la aplicación de la Decisión CRF no daría lugar a cambios significativos en sus sistemas de gestión de riesgos. La mayoría de los diez Estados miembros que indicaron que necesitarían introducir cambios significativos señalaron que su principal reto sería actualizar sus sistemas informáticos.

Además, los Estados miembros visitados solo aplicaron perfiles de riesgo a los controles previos al levante. En cuanto a los controles posteriores al levante, no llevaron a cabo ningún análisis sistemático de riesgos utilizando los perfiles de riesgo basados en los criterios de decisión de la FRC (véase el apartado 25).

Los Estados miembros aplican enfoques diferentes para reducir el número de controles a un nivel manejable. En los Estados miembros visitados, la gestión del impacto se utilizaba ampliamente en los perfiles de riesgo para la selección de los controles dentro del sistema automatizado de análisis de riesgos. Aunque utilizaron la mayoría o la totalidad de los métodos prescritos en la Decisión CRF, sus modos de aplicación variaban sustancialmente.

Con respecto a los Estados miembros visitados, en la ilustración 7 se presentan las medidas de gestión del impacto aplicadas a los perfiles de riesgo en caso de infravaloración de un determinado grupo de productos de un país de origen específico. Se aprecia que la misma declaración de importación puede ser objeto o no de una recomendación de control, dependiendo del Estado miembro. Por ejemplo, una importación de un determinado peso de los productos (con un valor inferior al umbral aplicado en cada Estado miembro):

• no se seleccionaría en el Estado miembro B porque está por debajo del umbral de peso;
• podría o no ser seleccionado en los Estados miembros A y D, ya que el porcentaje de control varía en función de la diferencia entre el valor declarado y el umbral, así como en función del importador;
• se seleccionaría en los Estados miembros C y E, ya que la gestión del impacto no utiliza el peso como criterio. Sin embargo, la probabilidad de que se pase por alto la selección es mucho mayor en estos dos Estados miembros que en los otros tres.

Sí	No
Estado miembro	Con exclusión de algunos operadores (o porcentaje de control reducido)	Umbral de peso	Otras reducciones porcentuales y casos pasados por alto
A		50 kg	Porcentajes de control basados en otros indicadores de riesgos.
B		1 000 kg	s. o.
C			Alto nivel de casos en que no se efectúan los controles (más del 50 %).
D			Porcentajes de control más elevados en casos específicos.
E			Alto nivel de casos en que no se efectúan los controles(25 % en total).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información recabada en los Estados miembros.

La frecuencia de los casos pasados por alto, los motivos alegados para ello, y la supervisión y el seguimiento de los mismos varían significativamente entre los Estados miembros visitados. El porcentaje de recomendaciones de control pasadas por alto oscilaba entre el 1,6 % y el 60 %. En la ilustración 8 se describe cómo gestionaron estos Estados miembros la no realización de controles. La ausencia de normas o condiciones para pasar por alto las recomendaciones deja totalmente a la discreción de los Estados miembros la aplicación de los controles recomendados. El procedimiento para justificar que se pasen por alto los controles también varía entre Estados miembros: en algunos, esto solo es posible cuando se cumplen algunas características predeterminadas, mientras que, en otros, se presentan justificaciones caso por caso (véase el apartado 29).

Sí	No	Aprobación necesaria, pero no jerárquica
Estado miembro	Cumplimiento de las características predeterminadas	Es obligatorio introducir la justificación en el sistema	Obligatoriedad de la aprobación jerárquica
A
B
C
D
E

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información recabada en los Estados miembros.

Los Estados miembros identifican y tratan las señales de riesgo de diferentes maneras

El acto de ejecución del CAU²⁶ indica que debe utilizarse un sistema electrónico para la comunicación entre las autoridades aduaneras, y entre estas y la Comisión, en la aplicación de criterios y normas de riesgo comunes²⁷. Las principales herramientas informáticas utilizadas en la gestión de riesgos en la UE son el sistema de gestión de riesgos aduaneros (CRMS) y el sistema de información antifraude (AFIS). El CRMS permite el intercambio de información relativa al riesgo en toda la UE utilizando formularios en línea conocidos como RIF. Los RIF pueden ser enviados por un Estado miembro o por la Comisión (RIF de la UE). El AFIS es el sistema en el que la OLAF introduce comunicaciones de «asistencia mutua» (solicitudes a los Estados miembros para que tomen medidas en respuesta a los riesgos detectados por las investigaciones de la OLAF). Estos sistemas contienen información sobre los riesgos que puede ser utilizada por los Estados miembros en sus sistemas nacionales de análisis de riesgos.

Los cinco Estados miembros visitados indicaron que consideraban que los RIF de los Estados miembros no siempre eran suficientemente claros, es decir, que no facilitaban la creación de un perfil de riesgo, y que solían incluir riesgos recurrentes y puntuales. Además, en sus respuestas al cuestionario, veintiún Estados miembros (78 %) opinaron que si la información sobre riesgos en la UE recibiera un tratamiento más intensivo (como, por ejemplo, que la Comisión llevara a cabo un análisis previo de los RIF de los Estados miembros) el análisis de riesgos podría ser más eficiente y armonizado.

Los Estados miembros interpretan las señales de riesgo en las comunicaciones de asistencia mutua o en los RIF de diferentes maneras. Por ejemplo, los perfiles de riesgo creados en respuesta a las comunicaciones de asistencia mutua sobre algunos productos infravalorados de un determinado país de origen varían considerablemente de un Estado miembro a otro. También existe una variación significativa entre los perfiles de riesgo que los distintos Estados miembros crean en respuesta a los RIF de la UE preparados a raíz de análisis de datos en el contexto del proyecto piloto JAC de la Comisión. De los Estados miembros visitados, solo uno introdujo medidas para reducir los controles de las importaciones con códigos y países de origen mencionados en los RIF de la UE.

El marco no incluye normas para armonizar la selección aleatoria (véase el apartado 35). En los Estados miembros visitados, observamos diferentes enfoques, como se muestra en la ilustración 9. Los porcentajes de selección aleatoria (es decir, la proporción de declaraciones no seleccionadas utilizando perfiles de riesgo, que posteriormente se seleccionan aleatoriamente para los controles) varían de un Estado miembro a otro (estos porcentajes oscilan entre el 0,0067 % y el 0,5 % en los Estados miembros visitados). Los distintos enfoques significan, por ejemplo, que un operador económico autorizado tiene 74 veces más probabilidades de ser seleccionado para ser objeto de controles aleatorios en uno de los Estados miembros visitados que en los demás. En dos Estados miembros, un número significativo de declaraciones quedan excluidas del procedimiento de selección aleatoria porque las declaraciones simplificadas (véase el apartado 59) no están sujetas ni a una selección basada en el riesgo ni a una selección aleatoria.

Sí	No
Estado miembro	Declaraciones a las que se aplica un porcentaje			Otros datos
	Estándar	Simplificada	Complementaria
A				Porcentajes diferentes según el tipo de declaración
B				Cada aduana puede ajustar el porcentaje de selección aleatoria
C	No se realiza automáticamente una selección aleatoria de declaraciones para someterlas a control.			Las aduanas realizan algunos controles aleatorios
D				Porcentajes diferentes según el tipo de control (físico o documental)
E

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información recabada en los Estados miembros.

Los Estados miembros no comparten sistemáticamente con otros Estados miembros información sobre importadores de riesgo

En el apartado 36 señalamos que la actual plataforma para compartir información sobre importadores de riesgo con otros Estados miembros no está debidamente adaptada, y constatamos asimismo que los Estados miembros visitados no compartían sistemáticamente información sobre estos importadores de riesgo con los demás Estados miembros en el marco de su gestión de riesgos.

Además, los Estados miembros utilizan diferentes métodos para clasificar a los importadores como operadores económicos de interés, y utilizan esta información en sus perfiles de riesgo de formas diferentes. Algunos Estados miembros disponen de una lista de operadores económicos de interés que se aplica a varios perfiles de riesgo para incrementar los controles sobre dichos operadores. Otros Estados miembros especifican directamente en cada perfil de riesgo qué operadores deben estar sujetos a más (o menos) controles. Los Estados miembros también definen e identifican de diferentes maneras a los operadores económicos de interés. En algunos Estados miembros, la identificación se realiza caso por caso, mientras que, en otros, se utiliza un proceso automatizado.

No todos los Estados miembros someten todas las declaraciones (normalizadas y simplificadas) a un análisis de riesgos automatizado

Las mercancías se presentan en aduana utilizando una declaración normalizada que contiene todos los datos exigidos por la Ley. Sin embargo, algunos importadores se benefician de un sistema de declaraciones simplificadas que les permite omitir ciertos detalles o documentos o, en ocasiones, simplemente introducir la importación en sus registros financieros. En tal caso, el importador deberá presentar, en un plazo determinado, una declaración complementaria que contenga todos los datos exigidos en una declaración normalizada. El porcentaje de declaraciones simplificadas de los Estados miembros visitados oscilaba entre el 25 % y el 95 % del total de las declaraciones presentadas.

Dos de los Estados miembros visitados no someten a un análisis de riesgos automatizado las declaraciones simplificadas ni las correspondientes declaraciones complementarias, utilizando los perfiles de riesgo basados en la Decisión CRF, lo cual no se ajusta a los requisitos de dicha Decisión. Esto significa que un número significativo de importaciones quedan excluidas del marco automatizado de análisis de riesgos. Los otros tres Estados miembros visitados aplican perfiles de riesgo por lo menos a las declaraciones complementarias. En la ilustración 10 se muestra cómo los Estados miembros visitados aplican el análisis de riesgos automatizado a las declaraciones simplificadas y complementarias.

Sí	Sí, pero con algunas limitaciones	No
Estado miembro	Análisis de riesgos automatizado
	Aplicado a las declaraciones simplificadas	Aplicado a las declaraciones complementarias
A
B
C
D
E

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información recabada en los Estados miembros.

En uno de los Estados miembros visitados, pudimos analizar la información facilitada en las declaraciones de importación de productos seleccionados con arreglo tanto a los procedimientos estándar como simplificados. El ejemplo del recuadro 5 muestra que no someter las declaraciones simplificadas a un análisis de riesgos automatizado puede reducir los importes de los derechos de aduana recaudados en algunos Estados miembros.

Recuadro 5

Riesgo de infravaloración de las declaraciones simplificadas

En un Estado miembro visitado, las declaraciones aduaneras normalizadas y simplificadas se presentan en dos sistemas informáticos separados. Analizamos las importaciones de cuatro tipos de mercancías producidas en un determinado país registradas en estos dos sistemas en un período comprendido de julio a agosto de 2019 y constatamos que, en dos de ellas, el valor declarado por kilogramo de mercancías importadas era sistemáticamente inferior en las declaraciones simplificadas que en las declaraciones normalizadas. En el caso de las declaraciones simplificadas, los precios de las mercancías importadas se agrupaban (véase la siguiente ilustración) por debajo de los precios estimados considerados «justos» (es decir, los precios por debajo de los cuales existe un riesgo de infravaloración y las declaraciones deben seleccionarse para su control).

Los gráficos siguientes muestran la gran diferencia en la distribución del valor declarado/kg en una categoría de productos en función del tipo de declaración. Si se aplicara en este caso la metodología para identificar el riesgo de infravaloración, habría que seleccionar para el control alrededor de dos tercios de las declaraciones simplificadas. Sin embargo, dado que el Estado miembro no somete las declaraciones simplificadas a un análisis de riesgos automatizado, su sistema no las señala para que sean sometidas a control.

Nota: Dado que los valores de peso del sistema informático para las declaraciones simplificadas se han redondeado al kg más próximo, hemos excluido de este análisis las declaraciones por debajo de un peso predefinido porque podría haber supuesto un riesgo artificial de infravaloración.

Conclusiones y recomendaciones

En la fiscalización se evaluó si el marco de gestión de riesgos (basado en la Decisión CRF y las orientaciones complementarias) elaborado por la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, garantiza una aplicación uniforme de los controles aduaneros para salvaguardar los intereses financieros de la UE. La aplicación de la Decisión CRF y las orientaciones constituye un avance importante hacia una aplicación uniforme de los controles aduaneros. Sin embargo, llegamos a la conclusión de que el marco no garantiza una armonización suficiente de la selección de los controles para salvaguardar los intereses financieros de la UE. Esto se debe principalmente a las insuficiencias en su concepción, que permiten una variación significativa en el modo en que los Estados miembros lo aplican, y podría permitir a los operadores que no cumplen el marco elegir puntos de entrada de la UE con niveles de control más bajos.

Es posible que no se dé prioridad a las importaciones que supongan un mayor nivel de riesgo para los intereses financieros de la UE (véase el apartado 21). La decisión CRF no es lo suficientemente detallada, no incluye todos los requisitos del CAU y otorga a los Estados miembros un margen de apreciación excesivo para aplicarla, incluidas las modalidades de reducción del número de controles. Las orientaciones no son jurídicamente vinculantes y carecen de instrucciones claras y precisas sobre puntos concretos (véanse los apartados 22 a 29 y 35). No existen plataformas o bases de datos de toda la UE que permitan compartir sistemáticamente información sobre todos los importadores de riesgo (véase el apartado 36). El marco carece de herramientas adecuadas para hacer frente a los riesgos en el comercio electrónico (véase el apartado 37). Las disposiciones existentes en materia de seguimiento y revisión no son adecuadas (véanse los apartados 38 a 45). Las señales de riesgo de la UE no siempre disponen de instrucciones claras para los Estados miembros a la hora de elaborar perfiles de riesgo (véanse los apartados 53 a 56). En algunos Estados miembros, un número significativo de importaciones de la UE no están sujetas a un análisis de riesgos automatizado (véanse los apartados 59 a 61).

La Comisión debería potenciar la aplicación uniforme de los controles aduaneros mediante la aplicación de las medidas que se enumeran a continuación, lo cual requiere el apoyo, y en su caso, la aprobación de los Estados miembros, mediante:

1. el refuerzo de las normas de los Estados miembros: añadiendo al marco instrucciones y detalles relativos, entre otras cosas, a los procedimientos y criterios que deben aplicar los Estados miembros si reducen el número de controles (incluidas las selecciones de controles pasadas por alto), y al modo en que se ha de aplicar el marco a los controles posteriores al levante y al modo en que se ha de aplicar la selección aleatoria, y transfiriendo algunas de las normas que figuran actualmente en las directrices a la Decisión CRF;
2. la introducción de disposiciones en la Decisión CRF y de normas en las directrices para garantizar que se tengan debidamente en cuenta los riesgos relacionados con las importaciones de comercio electrónico);
3. la mejora de la calidad de las señales de riesgo, en particular: exigir una mayor claridad y detalle en los RIF elaborados por los Estados miembros; garantizar que existan instrucciones detalladas sobre cómo utilizar los RIF de la UE y las comunicaciones de asistencia mutua, y realizar un seguimiento de la aplicación por los Estados miembros de los RIF, incluida la exigencia de información obligatoria por los Estados miembros;
4. la evaluación del grado en que los perfiles de riesgo de los Estados miembros abarcan diferentes tipos de declaraciones (normalizadas y simplificadas), y la garantía de que se cubren adecuadamente las lagunas existentes;
5. el desarrollo, la aplicación y el mantenimiento de bases de datos de riesgo a escala de la UE que los Estados miembros puedan utilizar, como listas de operadores económicos de interés;
6. el establecimiento de disposiciones adecuadas para el seguimiento y el examen de la aplicación del marco por los Estados miembros.

Calendario: 2022

No existe un análisis adecuado a escala de la UE de los riesgos financieros en las aduanas que se base en datos de todas las importaciones de la UE (véanse los apartados 30 a 34). El marco actual establece criterios e indicadores generales para que los Estados miembros los apliquen en su análisis de riesgos, y deja a su discreción la creación de perfiles de riesgo detallados para seleccionar las importaciones que hayan de ser controladas. El marco no ofrece un enfoque integrado para gestionar los riesgos financieros en toda la UE. Todavía no ha cambiado suficientemente los procedimientos de los Estados miembros para proteger adecuadamente los intereses financieros de la UE (véanse los apartados 46 a 52).

La Comisión debería crear una función central de la UE para orientar mejor los esfuerzos generales de control aduanero. Dicha función debería reunir los conocimientos especializados de la Comisión y de los Estados miembros con el fin de analizar los principales riesgos financieros en las aduanas y determinar las mejores maneras de abordarlos.

La Comisión debería analizar cómo hacerlo de manera eficaz y sostenible. Entre los posibles escenarios figuran: otorgar mayores responsabilidades a los grupos de trabajo aduaneros existentes, y crear un servicio específico dentro de una dirección general (o un servicio interdepartamental de la DG Fiscalidad y Unión Aduanera, la DG Presupuestos y la OLAF), o crear una agencia de la UE específica para ello.

Entre otros, la función central debería tener los siguientes cometidos:

1. definir, por ejemplo, en términos de importancia relativa, los riesgos que deben someterse a un enfoque integrado (riesgos pertinentes para la UE) y, en cooperación con los Estados miembros, garantizar que dichos riesgos se aborden adecuadamente;
2. desarrollar y aplicar capacidades eficaces de extracción de datos para efectuar análisis de datos a escala de la UE e identificar los riesgos pertinentes para la UE;
3. estudiar formas de desarrollar herramientas informáticas de gestión de riesgos compatibles con los sistemas de importación y gestión de riesgos de los Estados miembros, a fin de permitir la aplicación directa y automática de las recomendaciones de control de los riesgos pertinentes para la UE.

Calendario: 2023

El presente informe ha sido aprobado por la Sala V, presidida por Tony Murphy, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 23 de febrero de 2021.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Siglas y acrónimos

AFIS: Sistema de información antifraude

CAC: Código Aduanero Comunitario

CAU: Código aduanero de la Unión

Comext: Base de datos sobre comercio exterior y producción de Eurostat

CRMS: Sistema de gestión de riesgos aduaneros

Decisión CRF: Decisión de Ejecución por la que se establecen normas y criterios de riesgo comunes en relación con los riesgos financieros

ISO: Organización Internacional de Normalización

IVA: Impuesto sobre el valor añadido

JAC: Capacidad de análisis conjunto

OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

OMA: Organización Mundial de Aduanas

RIF: Formulario de información sobre riesgos

RNB: Renta nacional bruta

RPT: Recursos propios tradicionales

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

UE: Unión Europea

Glosario

Brecha aduanera: Diferencia entre los derechos aduaneros a la importación esperados para la economía en conjunto y los efectivamente recaudados.

Controles aduaneros: Procedimiento para comprobar el cumplimiento de la normativa aduanera de la UE y demás legislación pertinente.

Declaración en aduana: Documento oficial en el que se detallan las mercancías presentadas para la importación, la exportación u otro régimen aduanero.

Gestión de los riesgos: Identificación sistemática de los riesgos y adopción de medidas para mitigarlos o eliminarlos, o para reducir su impacto.

Operador económico autorizado: Persona o empresa considerada fiable y, por tanto, con derecho a beneficiarse de ventajas en el marco de operaciones aduaneras.

Perfil de riesgo: Combinación de criterios de riesgo que ayudan a identificar declaraciones aduaneras de mayor riesgo que deben tenerse en cuenta para los controles aduaneros.

Señal de riesgo: Información sobre un riesgo potencial que pueda utilizarse para crear perfiles de riesgo.

Unión aduanera: Resultado de un acuerdo entre un grupo de países para comerciar libremente entre sí, al tiempo que se aplica un arancel común a las importaciones procedentes de otros países.

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala V (Financiación y administración de la UE), presidida por Tony Murphy, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Jan Gregor, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Werner Vlasselaer, jefe de Gabinete, y Bernard Moya, agregado de Gabinete; Alberto Gasperoni, gerente principal; José Parente, jefe de tarea, y Diana Voinea, and Csaba Hatvani, auditores. Michael Pyper prestó asistencia lingüística.

Notas finales

¹ Artículo 3 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (DO C 202 de 7.6.2016, p. 47).

² Artículo 291 del TFUE.

³ Fuente: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Véase el Informe Especial 19/2017 «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE», apartados 29 a 32.

⁵ Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (refundición) (DO L 269 de 10.10.2013, p. 1) (Reglamento sobre el CAU).

⁶ Artículo 5, apartado 7.

⁷ WCO's Risk Management Compendium, p. 15.

⁸ Reglamento (CEE) n.º 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302 de 19.10.1992, pp. 1 a 50).

⁹ Véanse los informes anuales relativos a los ejercicios 2014 y 2015, apartados 4.20 y 4.15, respectivamente.

¹⁰ Véase el Informe Especial 23/2016 «El transporte marítimo en la UE se mueve en aguas turbulentas - mucha inversión ineficaz e insostenible»

¹¹ Véase el Informe Especial 19/2017 «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE», apartado 148.

¹² Véase el estudio del Parlamento Europeo: Parlamento Europeo, Dirección General de Políticas Interiores de la Unión, «From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market», 2013.

¹³ Véase el Informe Especial 19/2017 «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE».

¹⁴ Decisión de Ejecución de la Comisión, de 31 de mayo de 2018, por la que se establecen medidas para la aplicación uniforme de los controles aduaneros mediante el establecimiento de normas y criterios de riesgo financiero comunes de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 952/2013 por el que se establece el código aduanero de la Unión para las mercancías declaradas para su despacho a libre práctica.

¹⁵ Véase el «Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo – Segundo informe de situación sobre la aplicación de la estrategia y el plan de acción de la UE para la gestión de los riesgos aduaneros», de 20 de julio de 2018.

¹⁶ Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea 2019‑2024.

¹⁷ Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo — Impulsar la unión aduanera a un nuevo nivel: un Plan de Acción, COM(2020) 581 final de 28 de septiembre de 2020.

¹⁸ WCO's Risk Management Compendium.

¹⁹ Artículo 46, apartado 7.

²⁰ Anexo 4 al volumen 1 del WCO’s Risk Management Compendium.

²¹ ISO 31000: 2018 Gestión de riesgos – Principios y directrices, p. 3.

²² Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2017, apartado 4.23, recomendación 1.

²³ Véase el WCO’s Risk Management Compendium y el artículo 5, apartado 25, del CAU.

²⁴ Hemos publicado recientemente un informe sobre los desafíos que plantea el comercio electrónico: Informe Especial 12/2019 «Comercio electrónico: quedan por resolver muchas de las dificultades de la recaudación del IVA y los derechos de aduana».

²⁵ Informe 7/2017 de diciembre de 2017: Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet (informe de la Oficina Nacional de Auditoría sobre el control y la orientación de SKAT en el ámbito aduanero).

²⁶ Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2015, por el que se establecen normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el código aduanero de la Unión (DO L 343 de 29.12.2015, pp. 558 a 893).

²⁷ Idem, artículo 36.

Cronología

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