Vámellenőrzések: az elégtelen harmonizáció árt az Unió pénzügyi érdekeinek

Összefoglalás

I

Az Európai Unió vámuniója több mint 50 éve jött létre. A vámügy területén az Unió kizárólagos jogalkotási hatáskörrel rendelkezik, a tagállamok feladata a jogszabályok végrehajtása, így többek között a vámellenőrzések elvégzése is. Vámhatóságainak főszerep jut a kereskedelem gyorsabb és zökkenőmentes importeljárások révén történő elősegítése és a vámellenőrzések alkalmazása iránti szükségletek közötti egyensúly kialakításában. A 2019-ben beszedett vámok összesen 21,4 milliárd eurót, tehát az uniós költségvetési bevételek 13%-át tették ki.

II

A vámellenőrzéseket valamennyi tagállamban egységesen kell alkalmazni ahhoz, hogy útját lehessen állni az importőrök azon csalárd tevékenységének, hogy a kevésbé szigorúan ellenőrzött határátkelőhelyeken próbálnak belépni. Az Unió legjelentősebb vámügyi jogszabálya, az Uniós Vámkódex előírja, hogy a Bizottság 2016-tól kezdődően tegye meg a szükséges lépéseket ahhoz, hogy a tagállamok egységesen alkalmazzák a vámellenőrzéseket. E célt szem előtt tartva a Bizottság 2018-ban elfogadta a pénzügyi kockázati kritériumokról és követelményekről szóló végrehajtási határozatot (FRC-határozat), hogy harmonizálják azt, ahogy a tagállamok kiválasztják az ellenőrzendő importokat. Ezt a határozatot kísérte egy iránymutatás, amelyet a tagállamok 2019-ben fogadtak el. E két dokumentum (az FRC-határozat és az iránymutatás) alkotja a vámügyi pénzügyi kockázati keretet. Ezen új szabályozási keret bevezetésének fényében döntöttünk úgy, hogy elvégezzük ezt az ellenőrzést.

III

Értékeltük, hogy az említett, a Bizottság által tagállami alkalmazásra kidolgozott keretet úgy alakították-e ki, hogy a behozatali nyilatkozatok ellenőrzésre való kiválasztása harmonizáltan történjen, és megvizsgáltuk, hogy a tagállamok hogyan hajtották végre ezt a keretet. Az FRC-határozat és az iránymutatás végrehajtása fontos lépés a vámellenőrzések egységes alkalmazása felé. A keret kialakítása azonban nem olyan, hogy biztosítaná a behozatali nyilatkozatokra vonatkozó tagállami ellenőrzések harmonizált kiválasztását. Ráadásul a keret végrehajtása eltérő az egyes tagállamokban.

IV

Az FRC-határozat nem ad megfelelő, kellő részletességű meghatározást a kockázat fogalmáról. Megállapítottuk továbbá, hogy a keretből olyan fontos alkotóelemek hiányoznak, mint az összes uniós importból származó adatokon alapuló uniós szintű elemzés; a megfelelő adatbányászati technikák; az e-kereskedelemből származó importok pénzügyi kockázatainak kezelésére irányuló megfelelő módszerek. Emellett a keret nem szabályozza megfelelően saját alkalmazásának nyomon követését és felülvizsgálatát.

V

A tagállamok megkezdték a Bizottság által kidolgozott keret végrehajtását, a legtöbb esetben azzal, hogy összevetették a gyanús behozatalok kiszűrésére használt korábbi kritériumaikat („kockázati profilokat”) a határozatban foglalt megfelelő kritériumokkal. A felkeresett tagállamok esetében azonban az FRC-határozat nem hozott lényegi változást az ellenőrzés-kiválasztási eljárásaik terén. Megállapítottuk, hogy a tagállamok nem értelmezték egységesen a kockázatra utaló jelzéseket, ami azt eredményezte, hogy eltérő kritériumokat alkalmaztak az importok ellenőrzésre való kiválasztásához. Megállapítottuk továbbá, hogy a tagállamok csak nagyon kevés információt osztottak meg egymással a kockázatosnak ítélt importőrökről. Ez hátráltatja az ellenőrzés-kiválasztási eljárások eredményességét és harmonizálását.

VI

A keret értelmében a tagállamok a kockázatelemzésükből következő ellenőrzésszámot lecsökkenthetik olyan szintre, amelyet a rendelkezésükre álló erőforrások korlátain belül meg tudnak valósítani. Észrevételeztük, hogy a tagállamok eltérő eljárásokat alkalmaztak az ellenőrzésszám csökkentésére, ami azt eredményezte, hogy hasonló kockázatokat egymástól különböző tagállami gyakorlatokkal kezeltek. Megállapítottuk azt is, hogy egyes tagállamok az FRC-határozat rendelkezéseitől eltérve nem vetették alá valamennyi árunyilatkozatot automatikus kockázatelemzésnek.

VII

Ajánlásokat fogalmazunk meg a Bizottságnak a vámellenőrzések egységes alkalmazásának előmozdítására, valamint teljes körű elemzési és koordinációs kapacitás uniós szintű kialakítására és végrehajtására.

Bevezetés

A vámunió fontos az uniós kereskedelem és bevételek szempontjából

01

Az Európai Unió 2018-ban ünnepelte a vámunió 50. évfordulóját. A vámunió a részt vevő országok közötti vámok és kereskedelmi korlátok megszüntetésén, valamint a harmadik országokból történő behozatalra megállapított közös vámokon alapul. Ezen a területen az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik¹, az Unió határozza meg a vámpolitika zömét és fogadja el a vámjogszabályokat. A vámjogszabályok végrehajtása azonban elsősorban a tagállamok felelőssége², és magában foglalja az Uniót megillető vámok beszedését és a vámellenőrzések alkalmazását.

02

Az Unió számára szükséges, hogy az áruk hatékonyan áramolhassanak a vámunióba és onnan kifelé. A rendelkezésre álló legfrissebb statisztikák szerint³ a 2019. évi összesített uniós import és export mintegy 4 billió eurót (az uniós GDP mintegy 25%-a) tett ki. Ez jól mutatja a nemzetközi kereskedelemnek az Unió gazdasági tevékenységére gyakorolt hatását és a vámunió jelentőségét. Az 1. ábra bemutatja az uniós import legjelentősebb származási országait és a főbb importált árukat.

03

Emellett az importvámok az uniós költségvetés bevételeinek fontos forrása, és 2019-ben 21,4 milliárd eurót (az összbevétel 13%-a) tettek ki. A 2. ábra bemutatja a 2019. évi tagállami import, az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátott vámok és a beszedési költségek fedezésére a tagállamok által visszatartott 20% értékeit.

A kockázatelemzés és a vámellenőrzések egységes alkalmazása elengedhetetlen az importvámok eredményes beszedéséhez

04

A tagállami vámhatóságok felelősek a vámok, jövedéki adók, valamint az importra vonatkozó hozzáadottérték-adó (héa) beszedéséért. A vámhatóságok több más célkitűzést is szem előtt tartanak: ilyen többek között az Unió belső biztonságának javítása, az Unió tisztességtelen és illegális kereskedelemmel szembeni védelme, valamint a környezetvédelem. A terrorizmus elleni küzdelem elsődleges fontosságú feladattá vált a vámhatóságok számára.

05

A vámhatóságok számára kihívást jelent, hogy kialakítsák a kereskedelem gyorsabb, zökkenőmentes importeljárásokkal révén történő elősegítése és a vámellenőrzések alkalmazása iránti szükségletek közötti egyensúlyt az adott tagállam területén rendelkezésre álló erőforrások figyelembevételével. Egy korábbi ellenőrzésünk⁴ során megállapítottuk, hogy a tagállamok nem érdekeltek a vámellenőrzések elvégzésében. Ennek oka az, hogy a vámellenőrzést végző tagállamok esetében gyakran előfordul, hogy ha nem sikerül a követeléseket beszedniük az importőröktől, akkor ők viselik intézkedéseik pénzügyi következményeit. Tehát ha egy tagállam nem végez ilyen ellenőrzést, akkor nem szenvedheti el annak negatív következményeit sem. Tevékenységeik optimalizálása érdekében az importőrök előnyben részesíthetik a kevesebb vámellenőrzéssel járó beléptetési pontokat.

06

Az Uniós Vámkódex⁵ meghatározása szerint a kockázat⁶ „olyan esemény bekövetkezésének valószínűsége és hatása, amely: a) akadályozná az uniós vagy nemzeti intézkedések helyes alkalmazását; b) veszélyeztetné az Unió és tagállamai pénzügyi érdekeit; vagy c) fenyegetést jelentene az Unió és lakói biztonságára és védelmére, az emberek, az állatok vagy a növények egészségére, a környezetre vagy a fogyasztókra”. A pénzügyi kockázatok az Unió és tagállamai pénzügyi érdekeit veszélyeztető kockázatok.

07

A Vámigazgatások Világszervezete (WCO) kockázatkezelési gyűjteményében jelzi, hogy a kockázati szint meghatározásához elemezni kell a kockázat valószínűségét, illetve lehetséges következményeit és nagyságrendjét⁷. A meghatározás szerint a kockázatelemzés „a rendelkezésre álló információk szisztematikus felhasználása a meghatározott kockázatok előfordulási gyakoriságának és azok valószínű következményei nagyságrendjének meghatározására”. A kockázatelemzés alapvető eszköz annak felméréséhez, hogyan kell elosztani a vámhatóságok szűkös erőforrásait a kockázatok – többek között a pénzügyi kockázatok – vámellenőrzésekkel való lehető legnagyobb mértékű lefedéséhez.

08

A vámellenőrzések a következők tekintetében lehetnek eltérőek:

• ütemezés: az (áruátengedést megelőző) vámkezelési ellenőrzéseket a behozatali vámkezelés előtt alkalmazzák, míg az áruátengedést követő ellenőrzésekre ezek után kerül sor, tehát kevésbé zavarják a kereskedelmi forgalmat;
• típus: az okmányellenőrzések a vám-árunyilatkozatok helyességére, teljességére és érvényességére terjednek ki, míg a fizikai ellenőrzések az áruk vizsgálatát is magukban foglalják, beleértve azok megszámlálását és a vám-árunyilatkozattal való egyezés ellenőrzésére szolgáló mintavételt.

09

Valamennyi tagállamnak saját, egyedi jellemzőkön alapuló és több körülménytől függő eljárása van a vámügyi kockázatok kezelésére. Általánosságban azonban ezek az eljárások a 3. ábrán bemutatott sémát követik.

10

A korábbi években több alkalommal tártunk fel vámellenőrzésekhez kapcsolódó jelentős kockázatokat és problémákat. Következtetésünk szerint az Unós Vámkódex elődje, a Közösségi Vámkódex⁸ túlságosan széles mérlegelési jogkört ruházott a tagállamokra az áruátengedést követő ellenőrzési stratégia terén⁹, nem álltak fenn egyenlő feltételek a kikötők számára¹⁰, a vámellenőrzéseket nem alkalmazzák egységesen a tagállamokban, ami utat enged az importőrök azon csalárd tevékenységének, hogy a kevésbé szigorúan ellenőrzött határátkelőhelyeken próbálnak belépni¹¹. A Bizottság az észrevételeinkre adott válaszában kifejtette, hogy a pénzügyi kockázatokra vonatkozó közös uniós kritériumok és standardok orvosolni fogják az általunk feltárt hiányosságokat. Ezek ellenőrzésünk idején kidolgozás alatt álltak. A Bizottság által gyűjtött statisztikák rámutatnak arra, hogy a vámellenőrzések szintje jelenleg jelentős eltérést mutat a tagállamok között: a 4. ábra tanúsága szerint egyes országokban a behozatali nyilatkozatok kevesebb mint 1%-át, míg másokban több mint 60%-át ellenőrizték.

11

A vámellenőrzést kikerülő, be nem jelentett vagy tévesen bejelentett behozatal „vámbevétel-kiesést” eredményez, ami alatt a ténylegesen beszedett importvámok és az elméletileg beszedendő összeg közötti különbség értendő¹². Például egy a közelmúltbeli csalás, amelynek esetében az Egyesült Királyság nem hozott megfelelő intézkedéseket a textil- és cipőbehozatal alulértékelése kockázatának csökkentésére, a Bizottság számításai (és az uniós beszámolóban feltüntetett értékek) szerint 2,7 milliárd euró összegű potenciális vámveszteséghez vezetett a 2011 novembere és 2017 októbere közötti időszak során.

12

2017-ben azt javasoltuk¹³, hogy a Bizottság a tagállamokkal együttműködve becsülje meg a vámbevétel-kiesést, de ilyen becslésre mindeddig nem került sor. Emellett a Bizottság Költségvetési Főigazgatóságának (DG BUDG) 2019. évi éves tevékenységi jelentése fenntartást fogalmazott meg az uniós költségvetésbe átcsoportosított hagyományos saját források (TOR) pontatlanságával kapcsolatban. Ez a fenntartás az Egyesült Királyság esetére, illetve más tagállamok nem számszerűsített potenciális TOR-veszteségeire terjedt ki. Bármely vámbevétel-kiesést a tagállamok bruttó nemzeti jövedelméből (GNI) történő magasabb hozzájárulással kell kompenzálni, s ennek költségét végső soron az európai adófizetők viselik.

A vámellenőrzések egységes alkalmazása jogszabályi előírás

13

A 2016 májusában hatályba lépett Uniós Vámkódex a vámellenőrzések egységes alkalmazását jogszabályi előírássá tette és kimondta, hogy a közös kockázati kritériumok és standardok meghatározása a Bizottság feladata. Ennek megfelelően a tagállamokkal folytatott konzultációt követően a Bizottság 2018 májusában a kockázatok kezelésére vonatkozó egyedi követelményeket meghatározó végrehajtási határozatot fogadott el: a pénzügyi kockázati kritériumokról és követelményekről szóló végrehajtási határozatot (FRC-határozat)¹⁴. Ez egy korlátozott hozzáférésű, „EU RESTRICTED” minősítésű uniós dokumentum. A határozat további időt biztosított a tagállamoknak arra, hogy a szükséges elektronikus adatfeldolgozási technikákat kidolgozzák. Ez az első alkalom, hogy egy jogilag kötelező erejű végrehajtási határozatban pénzügyi kockázatok kezelésére irányuló közös kockázati kritériumokat és standardokat határoztak meg.

14

Az FRC-határozat célja, hogy harmonizálja a tagállamok kockázatelemzési eljárásait és az importok ellenőrzésre történő kiválasztását¹⁵, nem terjed ki sem a vámellenőrzések alkalmazási eljárásaira, sem az ellenőrzések minőségére és eredményeire (lásd: 5. ábra).

15

Emellett a Bizottság (az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság [DG TAXUD]) és a tagállami vámhatóságok képviselőiből álló munkacsoport az FRC-határozatot kiegészítő útmutató dokumentumot készített. Ez az iránymutatás, amelyet a tagállamok végül 2019 decemberében hagytak jóvá, szintén EU RESTRICTED minősítéssel ellátott dokumentum. Jogilag nem kötelező erejű, ezért jogilag nem is érvényesíthető. Ez a két dokumentum (az FRC-határozat és az iránymutatás) együtt alkotja a Bizottság által a tagállamokkal együttműködésben kidolgozott keretet, amelynek célja az Uniós Vámkódex által előírt közös pénzügyi kockázati kritériumok és standardok meghatározása.

16

Az Ursula von der Leyen vezette Bizottság 2019 júliusában kifejezte azon szándékát, hogy megerősítse a vámuniót: „Az integrált európai megközelítésre vonatkozó merész csomagot fogok előterjeszteni, amely megerősíti a vámokkal kapcsolatos kockázatkezelést és támogatja a hatékony tagállami ellenőrzéseket.”¹⁶ 2020 szeptemberében az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság a vámunió működésének javítására irányuló cselekvési tervet¹⁷ terjesztett elő. Erre ellenőrzési időszakunk után került sor.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

17

Az ellenőrzés elvégzése mellett az új szabályozási keret fényében döntöttünk (lásd: 13–15. bekezdés). Ellenőrzésünk a közös pénzügyi kockázati kritériumok és standardok Bizottság általi kidolgozására, illetve ezek tagállami végrehajtására terjedt ki. Elemeztük, hogy a Bizottság által a tagállami végrehajtásra kidolgozott keret (FRC-határozat és iránymutatás) biztosította-e a vámellenőrzések egységes alkalmazását az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében. E célból értékeltük, hogy a keret megfelelő volt-e, és hogy a tagállamok hogyan használták kockázatkezelési rendszereiket az ellenőrizendő behozatali nyilatkozatok kiválasztására. Megvizsgáltuk az ellenőrizendő behozatali nyilatkozatok kiválasztásához vezető valamennyi lépést és az ezeket az ellenőrzéseket követő intézkedéseket. Az ellenőrzés hatóköre nem terjedt ki a vámellenőrzések minőségére és eredményeire.

18

A Bizottság keretrendszerét összehasonlítottuk a vonatkozó nemzetközi szabványokkal és bevált gyakorlatokkal (többek között azokkal, amelyeket a Vámigazgatások Világszervezete¹⁸ dolgozott ki, illetve a Nemzetközi Szabványügyi Szervezet ISO 31000:2018 „Kockázatkezelés – Alapelvek és útmutatások” nemzetközi szabványával), annak értékelése végett, hogy az alkalmas-e a vámellenőrzések egységes alkalmazásának biztosítására. Megvizsgáltuk azt is, hogy megfelelő volt-e a Bizottság nyomonkövetési, felülvizsgálati és jelentéstételi szabályozása.

19

Felkerestük öt tagállam vámhatóságait, és felmértük, hogy kockázatkezelési rendszereik hogyan alkalmazták a közös pénzügyi kockázati kritériumokat és standardokat a vámellenőrzések kiválasztása során. E tagállamok kiválasztásakor e két kritérium együttesét vettük figyelembe: a beszedett vámilleték összege és saját kvalitatív kockázatértékelésünk. Górcső alá vettük továbbá, hogy a tagállami eljárások nyomán egységessé vált-e a vámellenőrzések alkalmazása. Ezenkívül kérdőívet küldtünk valamennyi uniós tagállam vámhatóságának, hogy információkat gyűjtsünk a vámellenőrzések jelenlegi összehangoltsági szintjéről alkotott véleményükről. Mind a 27 tagállam válaszolt a kérdőívre. Kikértük véleményüket a keret megfelelőségéről, és megkérdeztük, hogy milyen mértékben hajtották végre a közös pénzügyi kockázati kritériumokat és standardokat.

20

A helyszíni vizsgálatokra 2019 októbere és 2020 januárja között került sor, az FRC-határozatban arra előírt határidőt követően, hogy a tagállamok megteremtsék a kritériumok automatizált kockázatelemzésben való alkalmazásához szükséges feltételeket. Ezen időszakban az FRC-határozat végrehajtásához szükséges technikai elemeket tartalmazó iránymutató dokumentum megvitatás alatt állt, ezért még nem volt alkalmazandó a tagállamokban. Az iránymutatást 2019 decemberében hagyták hivatalosan jóvá.

Észrevételek

A kockázatkezelési keretnek vannak hiányosságai

Az FRC-határozat nem határozza meg megfelelően a kockázat fogalmát

21

Több szempontból sem találtuk megfelelőnek a kockázat fogalmának meghatározását a FRC-határozatban. Ebből adódóan megtörténhet, hogy a tagállamok vámhatóságai nem az Unió pénzügyi érdekeire nagy kockázatot jelentő importok ellenőrzését kezelik prioritásként.

A tagállamokra vonatkozó szabályok nem eléggé szigorúak

22

Az Uniós Vámkódex felsorolja a tagállamokban alkalmazandó közös kockázati kritériumokra és standardokra vonatkozó követelményeket (lásd: 1. háttérmagyarázat).

23

Az FRC-határozat több olyan pénzügyi kockázati kritériumot és kockázati mutatót sorol fel, amelyeket a tagállamoknak az ellenőrzések kiválasztása során alkalmazniuk kell. Az FRC-határozatban említett kritériumok azok a kockázati területek, amelyeket a tagállamoknak egységesen kell kezelniük. A kockázati mutató valamely kockázat jelenlétére vonatkozó konkrét adatelem vagy információ. Konkrét kockázatot általában kockázati mutatók kombinációja alapján állapítanak meg.

24

Megállapításunk szerint a mutatók nem szolgálnak kellően szigorú szabályokkal arra nézve, hogy mikor kell megindítani egy vámellenőrzést, s így a tagállamok eltérő módokon alkalmazhatják e mutatókat. Ezt az okozza, hogy a kockázati kritériumok leírása nem határozza meg pontosan, milyen körülmények fennállásakor kell aktiválódnia egy mutatónak, kiválasztást eredményezve ezáltal. Ez hatással van a kockázati profilokra, amelyek olyan kritériumokból épülnek fel, amelyek a vám-árunyilatkozatra alkalmazva ellenőrzési ajánlást eredményezhetnek (lásd: 3. ábra). A kockázati profilokban foglalt aktiválási kritériumok az egyes tagállamokban eltérőek lehetnek, s ekként nem biztosítják az árunyilatkozatok ellenőrzésre való harmonizált kiválasztását. Továbbá, mivel az egyes kritériumokhoz bemutatott kockázati mutatók listájának alkalmazása nem kötelező, a tagállamok szabadon dönthetnek arról, hogy (külön-külön vagy kombinálva) alkalmazzák-e azokat.

25

Az FRC-határozat nem állapít meg konkrét szabályokat a vámellenőrzések jellegére és időtartamára vonatkozóan, az ellenőrzési vagy felülvizsgálati intézkedésekre vonatkozó döntések meghozatalát a tagállami vámhatóságokra bízza. Azt sem határozza meg, hogyan kell alkalmazni a kockázati kritériumokat és mutatókat az árunyilatkozatok (vagy auditálandó vállalatok) áruátengedést követő ellenőrzésekhez való kiválasztásához.

26

Az iránymutatás célja, hogy egységes értelmezést adjon az FRC-határozatról. Tartalmazza a kockázati területek leírását, és részletesen megadja, hogyan kell ötvözni a különféle mutatókat az általános kockázati szint meghatározásához. Tartalmaz néhány kvalitatív javallatot a kockázati mutatók értékelésére vonatkozóan. Az iránymutatás nem tartalmaz azonban olyan mélyreható részletességű, számszerűsíthető mutatókat tartalmazó leírásokat, amelyeket a tagállami vámhatóságok használhatnának kockázatelemzéseik során. Az iránymutatás például bemutat ugyan néhány példát arra, hogyan azonosíthatnak a tagállamok egy kockázatos kereskedőt vagy „érdekelt gazdasági szereplőt”, de nem ad pontos módszert annak biztosítására, hogy valamennyi tagállam azonos módon határozza meg ezt a kockázati mutatót.

27

Az FRC-határozat értelmében a tagállamok maguk határozhatnak, miként csökkentsék az ellenőrzések számát a rendelkezésükre álló erőforrásokkal kezelhető szintre. A határozat ezt a lehetőséget „hatáskezelésnek” nevezi, és rendelkezik a tagállamok általi végrehajtás módozatairól. A hatáskezelési módszereket jellemzően a kockázati profil elkészítésekor alkalmazzák, egy kockázatelemző becsléseinek felhasználásával (lásd még: 3. ábra).

28

Az FRC-határozat semmilyen módon nem korlátozza a hatáskezelést, és így jelentős mozgásteret biztosít a tagállamoknak az ellenőrzésszám csökkentése terén. Több kockázati kritérium esetében az iránymutatás említést tesz azokról a helyzetekről, amelyekben az ellenőrzések száma nem, vagy csak alapos indokolást követően csökkenthető. Mindazonáltal, még akkor is, ha az ellenőrzéseket nem kell csökkenteni, az iránymutatás lehetővé tesz kivételeket, de konkrét eseteket nem határoz meg.

29

A hatáskezelés mellett a vámhatóságok dönthetnek úgy is, hogy nem hajtják végre az automatizált rendszer által javasolt ellenőrzéseket. Ezt az ajánlás „felülbírálásának” nevezik (lásd még: 3. ábra). Az FRC-határozat nem fektet le elegendő szabályt ahhoz, hogy biztosítható legyen a felülbírálatok terén a következetesség. Az iránymutatás elismeri a tagállamok azon gyakorlatát, hogy felülbírálják az ellenőrzési ajánlásokat. Kifejti, hogy a felülbírálat nem javasolt a magas kockázatú esetekben, illetve, hogy valamennyi esetet dokumentálni és indokolni kell. Nincs külön utalás arra, hogy mikor tekinthető a felülbírálat elfogadhatónak.

A keretrendszerből hiányoznak az eredményes kockázatkezelési rendszer fontos elemei

30

Az Uniós Vámkódex, a Vámigazgatások Világszervezetének kockázatkezelési gyűjteménye és az ISO 31 000 nemzetközi szabvány megfogalmazzák azokat az alapelveket és jellemzőket, amelyeknek szerepelniük kell egy vámügyi kockázatkezelési rendszerben. Megállapításunk szerint az uniós keretrendszer nem tartalmazta az eredményes kockázatkezelési rendszer alábbi fő jellemzőit:

• uniós szintű kockázatelemzés;
• adatbányászat (uniós és tagállami szinten egyaránt);
• az árunyilatkozatok ellenőrzésre történő véletlenszerű kiválasztásának összehangolt módszertana;
• a kockázatosnak ítélt importőrökre vonatkozó információk cseréjét szolgáló platform;
• az e-kereskedelemből származó behozatalhoz kapcsolódó pénzügyi kockázatok (nagy számú, kis értékű behozatali árunyilatkozat) kezelésére szolgáló megfelelő módszerek.

31

Egyes kockázatokat jobban lehet azonosítani és kezelni vagy tagállami, vagy uniós szinten, és egy eredményes kockázatkezelési keretnek a kockázatokat az arra legalkalmasabb szinten kell kezelnie. Mivel az Unió vámunióként működik (ahol az importőrök szabadon választhatják meg a behozatal helyét), ezért az uniós szintű kockázatok azonosítására és kezelésére az uniós szintű elemzés lenne megfelelőbb. Amint arra a Vámigazgatások Világszervezete rámutat, a kockázatértékelési/-feltárási központok lehetővé teszik, hogy a vámhatóságok dinamikusan azonosítsák a legnagyobb valószínűséggel szabálytalan tranzakciókat, hogy így eredményesebben tudjanak reagálni a legnagyobb kockázatot jelentő helyzetekre²⁰.

32

Az FRC-határozat szerint a tagállamok feladata, hogy kockázatelemzést végezzenek és meghozzanak minden döntést arra nézve, hogy saját kockázatkezelési rendszereik számára mennyire relevánsak az uniós és tagállami adatok. Kockázatértékelési központokat gyakran hoznak létre tagállami szinten, az Unió viszont nem hozott létre operatív központot a pénzügyi kockázatok uniós szintű kezelésére. 2020. szeptember 28-i vámügyi cselekvési tervében (lásd: 16. bekezdés) a Bizottság elismerte, hogy az egész struktúra megerősítése érdekében uniós szintű adatelemzést kell bevezetni.

33

Az adatbányászat olyan eljárás, amelynek során nagy mennyiségű adatban érdekes és hasznos mintákat és kapcsolatokat tárnak fel. Mind az ISO 31000 nemzetközi szabvány²¹, mind a Vámigazgatások Világszervezete kiemeli az adatbányászat fontosságát a kockázatkezelési folyamatban. Az adatbányászat eredményesebb, ha több adat áll rendelkezésre. A keret azonban nem írja elő, hogy uniós szintű elemzést kellene végezni az összes uniós importból származó adatok alapján. A Bizottság nem végzett rendszeresen ilyen elemzéseket a vámügyi pénzügyi kockázatok feltárása érdekében. „Közös elemzési képességek” (JAC) néven kísérleti projektet indított az uniós szintű adatelemzés megvalósítása érdekében. A 2. háttérmagyarázatban foglaltak szerint a JAC-projekt pozitív kezdeményezés volt, de hatókörét, kapacitását és az outputokat tekintve korlátozott volt.

34

Az FRC-határozat nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy kockázatelemzésük során adatbányászati technikákat alkalmazzanak. Az iránymutatás megemlíti az ilyen technikák alkalmazásának lehetőségét, de ehhez nem határoz meg egyértelmű módszertant. A tagállamok egyharmada azt válaszolta kérdőívünkre, hogy a pénzügyi kockázatokra vonatkozó uniós keret nem veszi kellőképpen figyelembe a fejlett adatelemzési technikákat (pl. adatbányászat). Két tagállam alakított ki olyan kockázati profilokat, amelyek (főként a nemzeti adatbázisokból származó információkon végrehajtott) adatbányászat felhasználásával végzett vizsgálatokon alapulnak. Ezek a profilok igen eredményesek voltak a szabálytalanságok feltárásában. A másik három felkeresett tagállam azonban nem alkalmazott ilyen technikákat kockázatértékeléseiben.

35

Azon árunyilatkozatok közül, amelyeket a kockázati profilok alapján nem választottak ki automatikusan, a tagállamok véletlenszerűen választanak ki ellenőrzésre egy bizonyos hányadot. Az ilyen véletlenszerű kiválasztás kulcsfontosságú az eredményes ellenőrzési keret biztosításához, mivel segítségével többek között új, feltáratlan kockázatra utaló jelzések lesznek azonosíthatóak²³. Az FRC-határozat hangsúlyozza a véletlenszerű ellenőrzések fontosságát, de nem fogalmaz meg olyan szabályokat, amelyek összehangolhatnák azt, hogy a tagállamok milyen arányban választanak ki importot ellenőrzésre, vagy hogy ehhez milyen módszert alkalmaznak. Az iránymutatás nem tartalmaz további utasításokat arra vonatkozóan, hogy a tagállamok hogyan valósítsák meg a véletlenszerű kiválasztást.

36

A meglévő platform, a vámügyi kockázatkezelési rendszer (CRMS) nem igazán alkalmas arra, hogy a tagállamok rendszeresen megosszák egymással a kockázatos importőrökre vonatkozó információkat. Ezért minden tagállam csak a saját maga által kockázatosnak ítélt importőrökről rendelkezik információkkal. Mivel az importőrök könnyen választhatnak más helyet az importvámkezelésre, az egyik tagállamban kockázatosnak ítélt importőrök a vámkezelést egy olyan másik tagállamban is elvégeztethetik, ahol nem tekintik őket kockázatos importőrnek, és így elkerülhetik az ellenőrzést.

37

Az e-kereskedelem²⁴ kihívást jelent a vámügyi kockázatkezelés számára. Mivel nagy számú kis értékű tranzakcióról van szó, minden egyes behozatali árunyilatkozat (minden egyes csomaghoz árunyilatkozatot kell benyújtani) ellenőrzése nem költséghatékony. A szabálytalanságok kockázata azonban valószínűleg magas, ami az ilyen importok nagy száma miatt jelentős hatást gyakorolhat az Unió pénzügyi érdekeire. Az FRC-határozat és az iránymutatás révén kialakított keret nem veszi eléggé figyelembe ezt a jelenséget: a kockázati profilokat minden egyes tranzakcióra (import) alkalmazzák, és a tagállamok hatáskezelés útján csökkenthetik az ellenőrzendő ügyletek számát (lásd: 27. és 28. bekezdés). A Bizottság vámügyi cselekvési tervében (lásd: 16. bekezdés) elismerte, hogy további intézkedésekre van szükség az e-kereskedelemből származó import eredményesebb vámellenőrzésének biztosításához. Az e-kereskedelem globális alakulása arra enged következtetni, hogy növekedni fog a kis értékű behozatali árunyilatkozatok száma.

A keret csak kis számban határoz meg beszámolási, nyomonkövetési és felülvizsgálati követelményeket

38

Az FRC-határozat előírja, hogy a tagállamok rendszeres időközönként számoljanak be a Bizottságnak a közös pénzügyi kockázati kritériumok végrehajtásáról. Megállapításunk szerint ez a beszámolási gyakoriság alkalmasint túl ritka egy eredményes és korszerű rendszer fenntartásához, hiszen a keret folyamatos nyomon követésre és felülvizsgálatra szorul. Két felkeresett tagállam kételyét fejezte ki arra nézve is, hogy az ilyen gyakoriság lehetővé teszi-e a közös kockázati kritériumok időben történő tökéletesítését.

39

A tagállamok a vámunió teljesítményére (CUP) vonatkozó beszámolási keret részeként évente tájékoztatják a Bizottságot az általuk végzett ellenőrzésekről. A CUP-jelentések segíthetik a Bizottságot az FRC-határozat tagállami végrehajtásának nyomon követésében. Ezek a jelentések azonban nem igazán hasznosak, főként azért, mert az ellenőrzésekre vonatkozó információk nem tesznek különbséget a pénzügyi okokból, illetve a biztonsági és védelmi okokból végrehajtott ellenőrzések között. Ezenkívül az összegyűjtött mutatók nem teszik lehetővé az egyes konkrét kockázati területekre vonatkozó intézkedések vagy profilok eredményességének értékelését.

40

Kockázatkezelési gyűjteményében a Vámigazgatások Világszervezete rámutat arra, hogy: „a kockázatkezelési tevékenységek nyomon követése és felülvizsgálata, valamint az eredmények szakpolitikai szintre való visszacsatolása elősegíti annak biztosítását, hogy a kockázatkezelés hosszú távon is eredményes maradjon” (lásd: 6. ábra).

41

2020 októberéig a Bizottság (DG TAXUD) nem dolgozott ki eljárást a keret tagállami alkalmazásának rendszeres nyomon követésére. A Költségvetési Főigazgatóság rendszeresen tart a tagállamokban helyszíni vámvizsgálatokat. Jelenleg azonban nincs arra vonatkozó elképzelés, hogy ezeket az ellenőrzéseket kiterjesszék az FRC-határozat tagállami végrehajtására is. Nincsenek olyan eljárások sem, amelyek keretében a Bizottság kezelni tudná, ha a tagállamok nem tartják be az FRC-határozat rendelkezéseit. Egy Dániával kapcsolatos konkrét példához lásd: 3. háttérmagyarázat.

42

Az online uniós kockázati tájékoztató adatlapok révén a Bizottság részlegei kockázatra utaló jelzéseket cserélnek a tagállamokkal (lásd: 53. bekezdés). Noha a tagállamokat nem kötelezi jogszabály arra, hogy visszajelzést adjanak az adatlapokról, de a kockázatok következetes kezelésének biztosításához nélkülözhetetlen az uniós kockázati tájékoztató adatlapok megfelelő nyomon követése. A „közös elemzési képességek” kísérleti projekten (lásd: 2. háttérmagyarázat) és a Költségvetési Főigazgatóság által az egyes tagállamokban végzett vámvizsgálatokon kívül a Bizottság nem követte nyomon, hogy a tagállamok megfelelően kezelték-e az uniós kockázati tájékoztató adatlapokon azonosított kockázatokat. A Bizottság nem elemezte rendszeresen a tagállamok visszajelzéseit, és nem tett lépéseket egyes tagállamok intézkedéseinek elmaradása esetén.

43

Elemzésünk tanúsága szerint 2019-ben három tagállamtól nem érkezett visszajelzés, míg négy tagállam csak néhány uniós kockázati tájékoztató adatlapról adott visszajelzést. A tagállamok visszajelzéseik közel felében (43%) nem jelezték, hogy létrehoztak-e vagy aktualizáltak-e kockázati profilt az uniós kockázati tájékoztató adatlapban leírt probléma kezelésére, vagy hogy már korábban rendelkeztek-e az adott kérdést kezelő kockázati profillal.

44

Az eredményes vámügyi kockázatkezelés biztosítása érdekében a keret működésének tökéletesítéséhez nélkülözhetetlenek a felülvizsgálati mechanizmusok. E tekintetben a Vámigazgatások Világszervezete megállapítja, hogy felülvizsgálati kritériumokat tartalmazó, biztos alapokon álló keretet kell kialakítani, és a felülvizsgálatnak ki kell terjednie a kockázatkezelés valamennyi elemére.

45

Az uniós vámügyi kockázatkezeléssel kapcsolatos kérdések megvitatására létrehoztak egy szakértői csoportot, amelyben az egyes tagállamok vámhatóságai és a Bizottság képviseltetik magukat. Az iránymutatás szerint a csoport feladata az, hogy szükség esetén felülvizsgálja a keret végrehajtásával kapcsolatos főbb problémákat. A Bizottság azonban még nem dolgozott ki egyértelmű, mérföldköveket és kritériumokat lefektető felülvizsgálati politikát az FRC-határozatra és az iránymutatásra nézve.

A keret nem biztosítja a vámellenőrzések egységes alkalmazását

A tagállamok még mindig eltérő kockázatkezelési gyakorlatokat alkalmaznak

46

Az általunk felkeresett öt tagállam megítélése szerint az FRC-határozat bevezetése előtt kidolgozott kockázatkezelési rendszereik már legnagyobbrészt megfeleltek a határozat rendelkezéseinek. Véleményük szerint néhány kisebb kiigazítás elegendő lenne annak biztosításához, hogy rendszereik maradéktalanul megfeleljenek az FRC-határozatnak. A szóban forgó tagállamok jellemzően úgy igazították ki kockázatkezelési keretüket, hogy feltérképezték meglévő profiljaikat és összekapcsolták azokat a megfelelő pénzügyi kockázati kritériumokkal (csak egy tagállam hozott létre néhány kockázati profilt olyan kritériumokhoz, amelyekre még nem terjedtek ki meglévő profiljai). Észrevételeztük továbbá, hogy a kockázati profiloknak az FRC-határozatban meghatározott kritériumok szerinti feltérképezése során a tagállamok nem alkalmazták az összes ajánlott mutatót. Következésképpen a tagállamok eltérő kritériumokat alkalmaznak az ellenőrizendő vám-árunyilatkozatok kiválasztására.

47

Az általunk felkeresett tagállamok nem számoltak azzal, hogy az FRC-határozat végrehajtásának eredményeként növelniük kellene ellenőrzési kapacitásukat. Az FRC-határozat elfogadása előtt alkalmazott kockázatkezelési megközelítésük nem változott jelentősen, és ilyen változással nem is számoltak. A 4. háttérmagyarázat bemutat két példát a felkeresett országok azzal kapcsolatos észrevételeire, hogy milyen hatást gyakorolt az FRC-határozat és az iránymutatás bevezetése a kockázatkezelési rendszereikre.

48

A még az iránymutatás elfogadása előtt kiküldött kérdőívünkre adott válaszaikban a 27 tagállamból 17 (63%) arról számolt be, hogy az FRC-határozat végrehajtása nem fog jelentős változáshoz vezetni kockázatkezelési rendszereikben. A jelentős változtatások szükségességét említő tíz tagállam többsége azt jelezte, hogy náluk a fő kihívást az IT-rendszerek korszerűsítése jelenti.

49

Ráadásul az általunk felkeresett tagállamok csak a vámkezelés előtti ellenőrzésekre alkalmaztak kockázati profilokat. Az áruátengedést követő ellenőrzések esetében nem végeztek módszeres kockázatelemzést az FRC-határozatban foglalt kritériumokon alapuló kockázati profilok alkalmazásával (lásd: 25. bekezdés).

50

A tagállamok eltérő módokon érik el azt, hogy az ellenőrzések száma kezelhető szintre csökkenjen. A vizsgált tagállamokban a hatáskezelést – az automatizált kockázatelemzési rendszer részeként – széles körben alkalmazták az ellenőrzésre való kiválasztáshoz használt kockázati profilokban. Igaz, hogy az FRC-határozatban előírt módszerek legtöbbjét vagy mindegyikét alkalmazták, de az alkalmazás mikéntje jelentősen eltért.

51

A 7. ábra bemutatja a felkeresett tagállamok tekintetében azokat a hatáskezelési intézkedéseket, amelyeket egy adott származási országból érkező adott termékcsoport alulértékelésére vonatkozó kockázati profilokra alkalmaztak. Az ábra tanúsága szerint tagállamonként eltér, hogy ugyanazt a behozatali nyilatkozatot kiválasztják-e ellenőrzésre vagy nem. Így például adott tömegű behozott termék (amelynek értéke nem éri el az egyes tagállamokban alkalmazott küszöbértéket):

• nem kerülne kiválasztásra a „B” tagállamban, mert nem éri el a tömegküszöbértéket;
• esetleg kiválasztásra kerülne az „A” és „D” tagállamban, mivel ezekben az ellenőrzendő árunyilatkozatok aránya a bejelentett érték és a küszöbérték közötti különbségtől, illetve az importőrtől függ;
• kiválasztásra kerülne a „C” és az „E” tagállamban, mivel a hatáskezelés kritériumai között nem szerepel a tömeg. E két tagállamban azonban sokkal nagyobb a felülbírálat valószínűsége a másik három tagállamhoz képest.

52

A felkeresett tagállamok között jelentős különbségek voltak a felülbírálat gyakoriságát, indokait, valamint a felülbírálatok monitoringját és utókövetését tekintve. A felülbírált ellenőrzési ajánlások aránya 1,6% és 60% között mozgott. A 8. ábra bemutatja, hogy ezek a tagállamok hogyan járnak el a felülbírálatok kapcsán. Az ajánlások felülbírálati szabályozásának hiányából következően a tagállamoknak teljes mérlegelési jogköre van a tekintetben, hogy elvégzik-e az ajánlott ellenőrzéseket. A tagállamok eltérő gyakorlatot követnek a felülbírálatok jóváhagyására vonatkozó eljárások tekintetében is: némelyikükben a felülbírálat csak bizonyos előre meghatározott jellemzők fennállása esetén lehetséges, míg másokban a jóváhagyás eseti alapon történik (lásd: 29. bekezdés).

A tagállamok eltérő módokon azonosítják és kezelik a kockázatra utaló jelzéseket

53

Az Uniós Vámkódex végrehajtási jogi aktusa²⁶ kimondja, hogy elektronikus „rendszert kell használni továbbá a vámhatóságok közötti, illetőleg a vámhatóságok és a Bizottság közötti kommunikációhoz a közös kockázati kritériumok és standardok végrehajtása tekintetében”²⁷. A kockázatkezelés uniós szinten használt főbb informatikai eszközei a vámügyi kockázatkezelési rendszer (CRMS) és a Csalás Elleni Információs Rendszer (AFIS). A vámügyi kockázatkezelési rendszerkockázati tájékoztató adatlapok (online formanyomtatványok) révén teszi lehetővé a kockázattal kapcsolatos információk uniós cseréjét. Ezeket az adatlapokat a tagállamok vagy (uniós kockázati tájékoztató adatlapok esetén) a Bizottság küldhetik be. Az Csalás Elleni Információs Rendszerbe az OLAF visz be „kölcsönös segítségnyújtási” értesítéseket (tagállamokhoz intézett felkérések, hogy azok tegyenek lépéseket az OLAF vizsgálatai által azonosított kockázatokra válaszul). Ezek a rendszerek a kockázatokra vonatkozó olyan információkat tartalmaznak, amelyeket a tagállamok felhasználhatnak nemzeti kockázatelemzési rendszereikben.

54

Az általunk felkeresett öt tagállam a tapasztalata alapján jelezte, hogy a tagállamok kockázati tájékoztató adatlapjai nem mindig kellően egyértelműek, vagyis nem segítették a kockázati profilok létrehozását, és az adatlapok általában mind ismétlődő, mind pedig egyszeri kockázatokat is tartalmaztak. Emellett a kérdőívünkre adott válaszaikban 21 tagállam (78%) szerint „a kockázati információk mélyrehatóbb feldolgozása – pl. ha a Bizottság előzetesen elemezné a tagállamoktól kapott kockázati tájékoztató adatlapokat – hatékonyabb és összehangoltabb kockázatkezelést tenne lehetővé uniós szinten”.

55

A tagállamok eltérő módon értelmezik a kölcsönös segítségnyújtási értesítésekben, illetve a kockázati tájékoztató adatlapokban adott kockázatra utaló jelzéseket. Például tagállamonként jelentősen eltérnek azok a kockázati profilok, amelyeket az egy adott származási országból érkező alulértékelt termékekre vonatkozó kölcsönös segítségnyújtási értesítések nyomán hoznak létre. Jelentős eltérések vannak azon kockázati profilok között is, amelyeket a különböző tagállamok a Bizottság JAC kísérleti projektje keretében végzett adatelemzést követően kidolgozott uniós kockázati tájékoztató adatlapokra reagálva hoznak létre. A felkeresett országok közül csak egy tagállam vezetett be intézkedéseket az uniós kockázati tájékoztató adatlapokban említett kódokkal jelölt és az azokban említett származási országokból érkező importokra irányuló ellenőrzések csökkentésre.

56

A keret nem tartalmaz a véletlenszerű kiválasztás harmonizálását szolgáló szabályokat (lásd: 35. bekezdés). A felkeresett tagállamokban – amint a 9. ábra mutatja – különböző módszerek meglétét állapítottuk meg. A véletlenszerű kiválasztási arányok (vagyis a nem a kockázati profilok alapján, hanem egy későbbi szakaszban, véletlenszerűen kiválasztott árunyilatkozatok aránya) tagállamonként eltérőek (a felkeresett tagállamokban ezek az arányok 0,0067% és 0,5% között mozognak). A módszerek különböző volta miatt például egy adott engedélyezett gazdasági szereplőt 74-szer nagyobb valószínűséggel választanak ki véletlenszerű ellenőrzésre a felkeresett tagállamok egyikében, mint valamely másikban. Két tagállamban jelentős számú árunyilatkozatot zártak ki a véletlenszerű kiválasztási eljárásból, mivel az egyszerűsített árunyilatkozatokra (lásd: 59. bekezdés) nem vonatkozik sem a kockázatalapú, sem a véletlenszerű kiválasztás.

A tagállamok nem osztják meg rendszeresen egymással a kockázatos importőrökre vonatkozó információkat

57

A 36. bekezdésben rámutattunk arra, hogy a meglévő platform nem igazán alkalmas a kockázatos importőrökre vonatkozó információk más tagállamokkal való megosztására. Megállapítottuk továbbá azt is, hogy a felkeresett tagállamok kockázatkezelésük keretében nem osztották meg módszeresen a kockázatos importőrökre vonatkozó információkat a többi tagállammal.

58

A tagállamok ezenkívül eltérő módszereket alkalmaznak az importőrök érdekelt gazdasági szereplővé minősítésére és eltérő módon használják fel ezt az információt kockázati profiljaikban. Néhány tagállamban az érdekelt gazdasági szereplőkről jegyzéket vezetnek, amelyet több kockázati profilra is alkalmaznak az említett kereskedők fokozottabb ellenőrzése érdekében. Más tagállamok közvetlenül az egyes kockázati profilokban határozzák meg, hogy mely kereskedőket kell fokozottabban (vagy kevesbé) ellenőrizni. A tagállamok között az érdekelt gazdasági szereplők meghatározásának és azonosításának módjában is különbség tapasztalható. Némely tagállamban az azonosítás eseti alapon történik, míg más tagállamok automatizált eljárást követnek.

Nem minden tagállam végez automatikus kockázatelemzést valamennyi (normál és egyszerűsített) árunyilatkozaton

59

Az áruk vám elé állítása normál árunyilatkozattal történik, amelyben szerepel a jogszabályokban előírt minden adat. Egyes importőrök azonban alkalmazhatják az egyszerűsített nyilatkozattételi rendszert, vagyis nem kötelesek minden adatot megadni, illetve minden dokumentumot benyújtani, illetve néha a behozatalt egyszerűen bevezethetik a pénzügyi nyilvántartásaikba. Ekkor az importőrnek adott határidőn belül kiegészítő árunyilatkozatot kell benyújtania, amely tartalmazza a normál árunyilatkozatban előírt valamennyi adatot. A felkeresett tagállamokban az egyszerűsített árunyilatkozatok összes nyilatkozathoz viszonyított aránya 25% és 95% között változott.

60

A felkeresett tagállamok közül kettő sem az egyszerűsített árunyilatkozatokat, sem a hozzájuk kapcsolódó kiegészítő nyilatkozatokat nem veti alá az FRC-határozaton alapuló kockázati profilok felhasználásával végzett, automatizált kockázatelemzésnek. Mindez nem áll összhangban az FRC-határozat követelményeivel, és azt jelenti, hogy az automatizált kockázatelemzési keretrendszerben jelentős számú importot semmilyen ellenőrzésnek nem vetnek alá. A másik három felkeresett tagállam legalább a kiegészítő árunyilatkozatokra alkalmaz kockázati profilokat. A 10. ábra azt mutatja be, hogy az általunk felkeresett tagállamok miként alkalmazzák az automatizált kockázatelemzést az egyszerűsített és kiegészítő árunyilatkozatokra.

61

Az egyik felkeresett tagállamban egy kiválasztott termékcsoport tekintetében megvizsgálhattuk mind a normál, mind az egyszerűsített eljárások keretében benyújtott behozatali nyilatkozatokban szereplő információkat. Az 5. háttérmagyarázat példája azt mutatja, hogy az egyszerűsített árunyilatkozatoknak az automatizált kockázatelemzésből való kihagyása egyes tagállamokban csökkentheti a beszedett vámösszegeket.

Következtetések és ajánlások

62

Ellenőrzésünk során azt értékeltük, hogy a Bizottság által a tagállamok együttműködésével kidolgozott (az FRC-határozaton és az iránymutatáson alapuló) kockázatkezelési keret biztosította-e a vámellenőrzések egységes alkalmazását az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében. Az FRC-határozat és az iránymutatás végrehajtása fontos lépés a vámellenőrzések egységes alkalmazása felé. Következtetésünk szerint azonban a keret nem biztosítja az ellenőrzések kiválasztásának az Unió pénzügyi érdekeit szolgáló, megfelelő harmonizációját. Ez elsősorban a keret kialakítási hiányosságainak tudható be, amelyek következtében a tagállamok jelentősen eltérhetnek egymástól a végrehajtás terén. Ezáltal lehetőség nyílik arra, hogy a szabálytalan gazdasági szereplők az alacsonyabb szintű ellenőrzést végző uniós belépési pontokon lépjenek be.

63

Előfordulhat, hogy az Unió pénzügyi érdekeire nézve nagyobb kockázatot jelentő behozatal nem kap megfelelő prioritást (lásd: 21. bekezdés). Az FRC-határozat nem eléggé részletes, nem tartalmazza az Uniós Vámkódex valamennyi követelményét, és túl széles mérlegelési jogkört hagy a tagállamok számára a határozat alkalmazása terén, többek között az ellenőrzések számának csökkentésére irányuló módszerek tekintetében. Az iránymutatás jogilag nem kötelező erejű, és bizonyos pontokra vonatkozóan nem ad egyértelmű és pontos utasításokat (lásd: 22–29. és 35. bekezdés). Nincsenek uniós szintű platformok vagy adatbázisok, amelyek lehetővé tennék az összes kockázatos importőrre vonatkozó információ szisztematikus megosztását (lásd: 36. bekezdés). A keret nem rendelkezik megfelelő eszközökkel az e-kereskedelemből fakadó kockázatok kezelésére (lásd: 37. bekezdés). A meglévő nyomonkövetési és felülvizsgálati intézkedések nem megfelelőek (lásd: 38–45. bekezdés). A kockázatra utaló uniós jelzések nem mindig foglalnak magukban olyan egyértelmű utasításokat, amelyekre a tagállamok a kockázati profilok elkészítésekor támaszkodhatnak (lásd: 53–56. bekezdés). Egyes tagállamokban az uniós import jelentős hányadán nem végeznek automatizált kockázatelemzést (lásd: 59–61. bekezdés).

1. ajánlás. Fokozni kell a vámellenőrzések egységes alkalmazását

A Bizottságnak a tagállamok támogatásával és – adott esetben – jóváhagyásával fokoznia kell a vámellenőrzések egységes alkalmazását az alábbi intézkedések révén:

1. erősítse meg a tagállamokra vonatkozó szabályokat, például utasításoknak és további részleteknek az uniós keretrendszerbe való beillesztése révén, többek között a tagállamok által az ellenőrzésszám csökkentésére (ideértve az ellenőrzésre való kiválasztás felülbírálatát is) alkalmazandó eljárásokra és kritériumokra vonatkozóan; a keret áruátengedést követő ellenőrzésekre való alkalmazására vonatkozóan; a véletlenszerű kiválasztás alkalmazására vonatkozóan; illetve a jelenleg az iránymutatásban foglalt szabályok némelyikét át kell helyeznie az FRC-határozatba;
2. vezessen be olyan rendelkezéseket az FRC-határozatba és az iránymutatásba, amelyek biztosítják, hogy az e-kereskedelemből származó importhoz kapcsolódó kockázatokat megfelelően figyelembe vegyék;
3. javítsa a kockázatra utaló jelzéseket, konkrétan úgy, hogy: nagyobb pontosságot és részletességet követel meg a tagállamok által készített kockázati tájékoztató adatlapokban; részletes utasításokat ad az uniós kockázati tájékoztató adatlapok és kölcsönös segítségnyújtási értesítések felhasználásához; nyomon követi, hogy a tagállamok hogyan alkalmazzák a kockázati tájékoztató adatlapokat, többek között kötelező jelleggel előírja a tagállamok számára a visszajelzések küldését;
4. értékelje, hogy a tagállamok kockázati profiljai milyen mértékben fedik le az árunyilatkozatok különböző típusait (normál és egyszerűsített), és biztosítsa, hogy a lefedettség megfelelő legyen;
5. dolgozzon ki, vezessen be és tartson fenn tagállami használatra szánt uniós szintű kockázati adatbázisokat – például az érdekelt gazdasági szereplők jegyzéke;
6. határozzon meg hatásos intézkedéseket a keret tagállamok általi alkalmazásának nyomon követésére és felülvizsgálatára.

Határidő: 2022.

64

Nem végeztek olyan uniós szintű elemzést, amely az összes uniós importból származó adat alapján vizsgálná a vámügyi pénzügyi kockázatokat (lásd: 30–34. bekezdés). A jelenlegi keret a kockázatelemzés során alkalmazandó általános kritériumokat és mutatókat határoz meg a tagállamok számára, és rájuk bízza, hogy részletes kockázati profilokat hozzanak létre az ellenőrzendő importok kiválasztásához. A keretrendszer nem biztosít integrált megközelítést a pénzügyi kockázatok uniós szintű kezeléséhez. A keret egyelőre nem változtatta meg a tagállami folyamatokat a szükséges mértékben ahhoz, hogy azok megfelelően védjék az Unió pénzügyi érdekeit (lásd: 46–52. bekezdés).

2. ajánlás. Teljes körű elemzési és koordinációs kapacitást kell kidolgozni és bevezetni uniós szinten

A Bizottság hozzon létre uniós szintű központi funkciót az általános vámellenőrzési tevékenységek jobb irányítása érdekében. Ez a funkció összefogná a Bizottság és a tagállamok szakértelmét a célból, hogy feltárja a főbb vámügyi pénzügyi kockázatokat és meghatározza kezelésük legjobb módját.

A Bizottságnak elemezze, hogy mindezt hogyan lehet eredményesen és fenntartható módon megvalósítani. A szóba jövő megoldások között szerepelhetnek a következők: nagyobb felelősségi kör ráruházása a meglévő vámügyi munkacsoportokra; egy főigazgatóságon belüli szakszolgálat (vagy az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság, a Költségvetési Főigazgatóság és az Európai Csalás Elleni Hivatal szervezeti egységei közötti szolgálat) létrehozása; ezzel a területtel foglalkozó külön uniós ügynökség létrehozása.

A központi funkció feladatai a következők lennének:

1. az integrált megközelítést megkövetelő (uniós szempontból releváns) kockázatok meghatározása, például a lényegesség tekintetében, és az ilyen kockázatok megfelelő kezelésének biztosítása a tagállamokkal együttműködve;
2. eredményes adatbányászati képességek kialakítása és bevetése az uniós szintű adatelemzés elvégzésére és az uniós vonatkozású kockázatok azonosítására;
3. annak feltárása, hogy milyen, a tagállamok importrendszereivel és kockázatkezelési rendszereivel kompatibilis kockázatkezelési informatikai eszközöket lehetne kidolgozni az uniós vonatkozású kockázatokat érintő ellenőrzési ajánlások közvetlen és automatikus alkalmazásának lehetővé tétele érdekében.

Határidő: 2023.

A jelentést 2021. február 23-i luxembourgi ülésén fogadta el a Tony Murphy számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara.

Mozaikszavak és rövidítések

AFIS: Csalás Elleni Információs Rendszer

COMEXT: Az Eurostat külkereskedelmi statisztikai adatbázisa

CRMS: Vámügyi kockázatkezelési rendszer

CUP: A vámunió teljesítménye

DG BUDG: Költségvetési Főigazgatóság

DG TAXUD: Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság

EU: Európai Unió

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

FRC-határozat: A pénzügyi kockázati kritériumokról és standardokról szóló végrehajtási határozat

GNI: Bruttó nemzeti jövedelem

HÉA: Hozzáadottérték-adó

ISO: Nemzetközi Szabványügyi Szervezet

IT: Információs és kommunikációs technológia

JAC: Közös elemzési kapacitás

OLAF: Európai Csalás Elleni Hivatal

RIF: Kockázati információs adatlap

TOR: Hagyományos saját források

UCC: Uniós Vámkódex

WCO: Vámigazgatások Világszervezete

Glosszárium

Engedélyezett gazdasági szereplő: Olyan személy vagy vállalat, amelyet megbízhatónak minősítettek, és ezért a vámügyi műveletek kapcsán kedvezményekre jogosult.

Kockázati profil: Olyan kockázati kritériumok kombinációja, amelyek segítenek azonosítani a vámellenőrzésre kiválasztandó, magasabb kockázatú vám-árunyilatkozatokat.

Kockázatkezelés: A kockázatok szisztematikus azonosítása, és a kockázatok csökkentésére vagy megszüntetésére, illetve hatásuk csökkentésére irányuló intézkedések meghozatala.

Kockázatra utaló jelzés: A kockázati profilok kidolgozásához felhasználható, a potenciális kockázatra vonatkozó információk.

Vám-árunyilatkozat: Olyan hivatalos okmány, amely részletes információkkal szolgál a behozatal, kivitel vagy más vámeljárás keretében vám elé állított árukról.

Vámbevétel-kiesés: A gazdaság egészére nézve a várhatóan beszedett importvám szintje és a ténylegesen beszedett összeg közötti különbség.

Vámellenőrzés: Az uniós vámszabályoknak és más vonatkozó jogszabályoknak való megfelelés ellenőrzésére szolgáló eljárás.

Vámunió: Az országok egy csoportja között létrejött megállapodás eredménye, amelynek célja, hogy az országok szabadon kereskedjenek egymással, miközben a más országokból származó behozatalra közös vámtarifát vetnek ki.

Ellenőrző csoport

A Számvevőszék különjelentésekben mutatja be az uniós szakpolitikákra és programokra, illetve egy adott költségvetési területhez kapcsolódó, irányítással kapcsolatos kérdésekre irányuló ellenőrzéseinek eredményeit. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést az uniós finanszírozásra és igazgatásra szakosodott, Tony Murphy számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara végezte. Az ellenőrzést Jan Gregor számvevőszéki tag vezette Werner Vlasselaer kabinetfőnök és Bernard Moya kabinetattasé, Alberto Gasperoni ügyvezető, José Parente feladatfelelős, valamint Diana Voinea és Hatvani Csaba számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Michael Pyper.

Végjegyzetek

¹ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) egységes szerkezetbe foglalt szövegének 3. cikke (HL C 202., 2016.6.7., 47. o.).

² Az EUMSZ 291. cikke.

³ Forrás: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Lásd: az „Importeljárások: a jogszabályi keretek hiányosságai és a nem kellően eredményes végrehajtás hátrányos hatással vannak az Unió pénzügyi érdekeire” című, 19/2017. sz. különjelentés 29–32. bekezdése.

⁵ Az Európai Parlament és a Tanács 952/2013/EU rendelete (2013. október 9.) az Uniós Vámkódex létrehozásáról (átdolgozás) (HL L 269., 2013.10.10., 1. o.) (UCC-rendelet).

⁶ Az 5. cikk (7) bekezdése.

⁷ A Vámigazgatások Világszervezetének kockázatkezelési gyűjteménye, 15. o.

⁸ A Tanács 1992. október 12-i 2913/92/EGK rendelete a Közösségi Vámkódex létrehozásáról (HL L 302., 1992.10.19., 1. o.).

⁹ Lásd: a 2014. és a 2015. évi éves jelentés 4.20., illetve 4.15. bekezdése.

¹⁰ Lásd: a „Tengeri szállítás az Unióban: zavaros vizeken – sok eredménytelen és fenntarthatatlan beruházás” című, 23/2016. sz. különjelentés 113. bekezdése.

¹¹ Lásd: az „Importeljárások: a jogszabályi keretek hiányosságai és a nem kellően eredményes végrehajtás hátrányos hatással vannak az Unió pénzügyi érdekeire” című, 19/2017. sz. különjelentés 148. bekezdése.

¹² Lásd: az Európai Parlament tanulmánya, Európai Parlament, Uniós Belső Politikák Főigazgatósága, From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing Field in the Single Market, 2013.

¹³ Lásd: az „Importeljárások: a jogszabályi keretek hiányosságai és a nem kellően eredményes végrehajtás hátrányos hatással vannak az Unió pénzügyi érdekeire” című, 19/2017. sz. különjelentés.

¹⁴ A Bizottság 2018. május 31-i végrehajtási határozata az Uniós Vámkódex létrehozásáról szóló 952/2013/EU rendelet szerinti vámellenőrzések közös pénzügyi kockázati kritériumok és standardok létrehozásával megvalósított egységes alkalmazására vonatkozó intézkedéseknek az áruk szabad forgalomba bocsátása tekintetében történő meghatározásáról.

¹⁵ Lásd: „A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek – Második eredményjelentés az uniós vámügyi kockázatkezelési stratégia és cselekvési terv végrehajtásáról”, 2018. július 20.

¹⁶ Politikai iránymutatás a hivatalba lépő következő Európai Bizottság számára (2019–2024).

¹⁷ „A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak – A vámunió magasabb szintre emelése: cselekvési terv” (COM(2020) 581 final, 2020.9.28.).

¹⁸ A Vámigazgatások Világszervezetének kockázatkezelési gyűjteménye.

¹⁹ A 46. cikk (7) bekezdése.

²⁰ A Vámigazgatások Világszervezete vámügyi kockázatkezelési gyűjteménye 1. kötetének 4. melléklete.

²¹ ISO 31000:2018 „Kockázatkezelés – Alapelvek és útmutatások” nemzetközi szabvány, 3. o.

²² Lásd: a 2017. évi éves jelentés, 4.23. bekezdés, 1. ajánlás.

²³ Lásd: A Vámigazgatások Világszervezetének kockázatkezelési gyűjteménye és az Uniós Vámkódex 5. cikkének (25) bekezdése.

²⁴ A Számvevőszék a közelmúltban tett közzé jelentést az e-kereskedelem kihívásairól: „E-kereskedelem: még számos kihívás vár megoldásra a héa- és vámbeszedés terén” című, 12/2019. sz. különjelentés.

²⁵ 2017. decemberi 7/2017. sz. jelentés: Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet (a Nemzeti Számvevőszék jelentése a Dán Adóhatóság vámügyet érintő ellenőrzéséről és iránymutatásáról).

²⁶ A Bizottság (EU) 2015/2447 végrehajtási rendelete (2015. november 24.) az Uniós Vámkódex létrehozásáról szóló 952/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet egyes rendelkezéseinek végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 343., 2015.12.29., 558. o.).

²⁷ Uo., 36. cikk.

Időrendi áttekintés

Esemény	Időpont
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése	2019.9.24.
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (illetve más ellenőrzött szervezeteknek)	2020.12.23.
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után	2021.2.23.
A Bizottság (illetve más ellenőrzött szervezetek) hivatalos válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven	2021.3.15.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5776-3	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/012313	QJ-AB-21-005-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-5759-6	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/479	QJ-AB-21-005-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2021

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licencét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.