Celní kontroly: nedostatečná harmonizace brání ochraně finančních zájmů EU

Shrnutí

Celní unie EU vznikla před více než 50 lety. Výlučnou pravomoc přijímat právní předpisy v celní oblasti má EU, zatímco členské státy jsou odpovědné za jejich provádění, včetně celních kontrol. Celní orgány v členských státech mají důležitou úlohu při hledání rovnováhy mezi potřebou podporovat obchod rychlejšími a plynulými dovozními postupy a potřebou provádět celní kontroly. Cla vybraná v roce 2019 činila 21,4 miliardy EUR, což představuje 13 % příjmů rozpočtu EU.

Jednotné uplatňování celních kontrol členskými státy je nezbytné proto, aby se zabránilo podvodným dovozcům zaměřovat se na hraniční přechody s nižší mírou kontrol. Podle hlavního celního předpisu EU, kterým je celní kodex Unie, musí Komise od roku 2016 přijmout taková nezbytná opatření, aby členské státy uplatňovaly celní kontroly jednotně. V zájmu dosažení tohoto cíle přijala Komise v roce 2018 prováděcí rozhodnutí o kritériích finančních rizik a normách (dále jen „rozhodnutí o kritériích finančních rizik“), jehož cílem je harmonizovat postupy členských států pro výběr dováženého zboží ke kontrole. Rozhodnutí doplňují pokyny, které členské státy schválily v roce 2019. Tyto dva dokumenty (rozhodnutí o kritériích finančních rizik a pokyny) společně tvoří rámec pro finanční rizika v oblasti cel. Tento audit jsme se rozhodli provést s ohledem na přijetí tohoto nového regulačního rámce.

Posuzovali jsme, zda byl výše uvedený rámec vypracovaný Komisí pro použití v členských státech navržen tak, aby zajišťoval harmonizovaný výběr dovozních prohlášení ke kontrole, a jak členské státy tento rámec provádějí. Provádění rozhodnutí o kritériích finančních rizik a souvisejících pokynů je důležitým krokem k jednotnému uplatňování celních kontrol. Rámec však není dostatečně dobře koncipován a nezajišťuje, aby členské státy vybíraly kontroly, které budou provádět u dovozních prohlášení, jednotným způsobem. Kromě toho členské státy rámec realizují různým způsobem.

Pojem rizika není v rozhodnutí o kritériích finančních rizik dobře definován a rozhodnutí není dostatečně podrobné. Dále jsme zjistili, že rámec postrádá důležité prvky, jako například: analýzu platnou pro celou EU založenou na údajích o veškerém dovozu do EU, vhodné techniky vytěžování údajů a vhodné metody pro řešení finančních rizik spojených s dovozem v rámci elektronického obchodu. Rámec navíc nestanoví přiměřené mechanismy pro monitorování a přezkum jeho uplatňování.

Členské státy začaly rámec Komise provádět hlavně tím, že propojily kritéria, která dříve používaly pro určování podezřelého dovozu (tzv. rizikové profily), s odpovídajícími kritérii z rozhodnutí. V navštívených členských státech však provádění rozhodnutí o kritériích finančních rizik způsob, jakým vybírají kontroly, výrazně nezměnilo. Zjistili jsme, že členské státy nevykládají signály rizik stejně, což vede k rozdílným kritériím pro výběr dováženého zboží ke kontrole. Rovněž jsme zjistili, že členské státy mezi sebou sdílejí jen velmi málo informací o dovozcích vyhodnocených jako rizikoví. To brání efektivním a harmonizovaným postupům při výběru kontrol.

Rámec členským státům umožňuje snížit počet doporučených kontrol vyplývajících z jejich analýzy rizik na úroveň, která je s jejich omezenými zdroji proveditelná. Zjistili jsme, že členské státy nesnižují počty kontrol podobnými postupy, což vede k různým způsobům řešení podobných rizik. Rovněž jsme zaznamenali, že některé členské státy nepodrobují automatizované analýze rizik všechna prohlášení, jak vyžaduje rozhodnutí o kritériích finančních rizik.

Doporučujeme Komisi, aby posílila jednotné uplatňování celních kontrol a vytvořila a zavedla plnohodnotnou analýzu a koordinační kapacitu na úrovni EU.

Úvod

Celní unie je důležitá pro obchod a příjmy EU

V roce 2018 oslavila EU 50. výročí celní unie. Celní unie je založena na odstranění cel a dalších omezení obchodu mezi zúčastněnými zeměmi a zavedení společných dovozních cel na dovoz ze třetích zemí. Jedná se o oblast výlučné pravomoci EU¹, v níž EU vymezuje větší část celní politiky a přijímá celní předpisy. Odpovědnost za provádění celních předpisů však nesou v první řadě členské státy² a patří do ní výběr cel pro EU a provádění celních kontrol.

EU je závislá na efektivním toku zboží do celní unie a z ní. Podle nejnovějších dostupných statistik³ měl dovoz a vývoz EU v roce 2019 hodnotu přibližně 4 biliony EUR (což představuje přibližně 25 % HDP EU). To dokládá dopad mezinárodního obchodu na hospodářskou činnost EU a význam celní unie. Obrázek 1 znázorňuje nejdůležitější země původu dovozu do EU a hlavní dovážené zboží.

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD), podle databáze Eurostatu Comext, soubor dat EU Trade Since 1988 by HS2, 4, 6 and CN8 (DS-045409).

Kromě toho jsou dovozní cla důležitým zdrojem příjmů rozpočtu EU, přičemž v roce 2019 dosáhla hodnoty 21,4 miliardy EUR (13 % celkové částky příjmů). Obrázek 2 znázorňuje hodnotu dovozu členských států, cla, která poskytly do rozpočtu EU, a 20 %, která si ponechaly na pokrytí nákladů na výběr, v roce 2019.

Zdroje: Evropský účetní dvůr (EÚD), podle databáze Eurostatu Comext, soubor dat EU Trade Since 1988 by HS2, 4, 6 and CN8 (DS-045409), roční účetní závěrka Evropské unie, rozpočtový rok 2019.

Pro účinný výběr dovozních cel má zásadní význam analýza rizik a jednotné provádění celních kontrol

Za výběr cla, spotřebních daní a daně z přidané hodnoty (DPH) splatné při dovozu odpovídají celní orgány členských států. Sledují rovněž několik dalších cílů, jako je zlepšení vnitřní bezpečnosti EU, ochrana EU před nekalým a nezákonným obchodem a ochrana životního prostředí. Prioritou celních orgánů se stal i boj proti terorismu.

Nalézt rovnováhu mezi potřebou podporovat obchod rychlejšími a plynulými dovozními postupy a potřebou provádět celní kontroly při zohlednění dostupných zdrojů v dané zemi není pro celní orgány snadné. Při dřívějším auditu⁴ jsme zjistili, že členské státy jsou demotivovány, aby prováděly celní kontroly. Je tomu tak proto, že členské státy, které celní kontroly provádějí, často nesou finanční důsledky svého jednání, pokud se jim nepodaří vymoci od dovozců dlužné částky. Členské státy, které takové kontroly neprovádějí, negativními důsledky zpravidla netrpí. Dovozci mohou své činnosti optimalizovat tak, že upřednostňují místa vstupu s méně celními kontrolami.

V celním kodexu unie⁵ je „riziko“⁶ definováno jako „pravděpodobnost a dopad události […], která by: a) bránila řádnému používání opatření Unie nebo vnitrostátních opatření; b) ohrozila finanční zájmy Unie a jejích členských států; nebo c) představovala hrozbu pro bezpečnost a zabezpečení Unie a osob pobývajících na jejím území, pro zdraví lidí, zvířat nebo rostlin, pro životní prostředí nebo spotřebitele“. Finanční rizika jsou rizika ohrožující finanční zájmy EU a jejích členských států.

Světová celní organizace (WCO) ve svém přehledu o řízení rizik uvádí, že pro určení míry rizika by měla být provedena analýza jeho pravděpodobnosti a možných důsledků a rozsahu⁷. Analýza rizik je definována jako „systematické využívání dostupných informací k určení toho, jak často se mohou definovaná rizika objevovat a jaký rozsah by měly jejich pravděpodobné důsledky“. Hraje klíčovou roli při posuzování toho, jak přidělovat omezené zdroje celních orgánů, aby celní kontroly v maximálním rozsahu pokryly rizika, včetně finančních.

Celní kontroly se mohou lišit z hlediska:

• časového rozvržení: kontroly při propuštění (tj. před propuštěním) zboží se provádějí před dovozním celním řízením, kdežto kontroly po propuštění zboží se provádějí poté, takže méně narušují obchodní toky,
• druhu: kontroly dokladů se týkají správnosti, úplnosti a platnosti celních prohlášení, zatímco fyzické kontroly zahrnují i kontrolu samotného zboží, včetně jeho přepočítání a odebrání vzorků k ověření souladu s celním prohlášením.

Každý členský stát má svůj vlastní postup pro řízení rizik v oblasti cel, který je založen na konkrétních charakteristikách a závisí na několika vstupech. Obecně však procesy odpovídají schématu uvedenému na obrázku 3.

Zdroj: EÚD na základě informací získaných v členských státech.

V předchozích letech jsme při několika příležitostech zjistili, že s celními kontrolami jsou spojena významná rizika a problémy. Došli jsme k závěru, že předchůdce celního kodexu Unie, celní kodex Společenství⁸, poskytuje členským státům v jejich strategii auditů po propuštění zboží přílišnou volnost uvážení⁹, že přístavy v EU nemají rovné podmínky¹⁰ a že nejednotné provádění celních kontrol členskými státy umožňuje podvodným hospodářským subjektům zaměřovat se na konkrétní hraniční místa vstupu¹¹. Komise ve své odpovědi na naše připomínky uvedla, že nedostatky, které jsme zjistili, budou řešit společná kritéria a normy EU pro finanční rizika. V té době probíhala jejich příprava. Statistické údaje shromážděné Komisí ukazují, že míra kontrol se mezi členskými státy výrazně různí: od méně než 1 % dovozních prohlášení v některých zemích po více než 60 % v jiných, jak dokládá obrázek 4.

Údaje zahrnují kontroly provedené v souvislosti jak s finančními riziky, tak riziky pro zabezpečení a bezpečnost.

Zdroj: ECA podle informací poskytnutých členskými státy pro sestavení zpráv Komise o výkonnosti celní unie za rok 2019.

Neohlášený a nesprávně deklarovaný dovoz, který unikl celní kontrole, vede k neuhrazenému clu, tj. rozdílu mezi skutečně vybraným dovozním clem a částkou, která měla být teoreticky vybrána¹². Například nedávný případ podvodu ve Spojeném království, které nepřijalo odpovídající opatření, která by zmírnila riziko podhodnocení dovozu textilu a obuvi, vedl k potenciálním ztrátám na clech, které Komise vypočítala (a zanesla do účetnictví EU), ve výši 2,7 miliardy EUR v období listopad 2011 – říjen 2017.

V roce 2017 jsme doporučili¹³, aby Komise spolu s členskými státy výši neuhrazeného cla odhadla, avšak žádný takový odhad nebyl nikdy proveden. Kromě toho výroční zpráva o činnosti Generálního ředitelství Komise pro rozpočet (GŘ BUDG) za rok 2019 obsahovala výhradu týkající se nepřesnosti částek tradičních vlastních zdrojů převedených do rozpočtu EU. Tato výhrada se týkala případu Spojeného království a nevyčíslených možných ztrát tradičních vlastních zdrojů v jiných členských státech. Případný rozdíl ve výběru cla je nutno kompenzovat vyššími příspěvky členských států odvozenými od hrubého národního důchodu (HND); v konečném důsledku nesou tyto náklady evropští daňoví poplatníci.

Jednotné uplatňování celních kontrol stanoví právní předpisy

Celní kodex Unie, který vstoupil v platnost v květnu 2016, stanovil jednotné uplatňování celních kontrol jako závazné a upřesnil, že Komise je odpovědná za stanovení společných kritérií rizik a norem. V souladu s tím Komise po konzultaci s členskými státy přijala v květnu 2018 prováděcí rozhodnutí, kterým stanovila konkrétní požadavky na řízení těchto rizik: prováděcí rozhodnutí o kritériích finančních rizik a normách („rozhodnutí o kritériích finančních rizik“)¹⁴. Jedná se o vyhrazený dokument EU. Rozhodnutí poskytlo členským státům určitý dodatečný čas na to, aby zavedly potřebné metody elektronického zpracování dat. Je to poprvé, co byla v právně závazném prováděcím rozhodnutí stanovena společná kritéria rizik a normy pro řešení finančních rizik.

Cílem rozhodnutí o kritériích finančních rizik je harmonizovat postupy členských států pro analýzu rizik a pro výběr dováženého zboží ke kontrole¹⁵. Nevztahuje se na postupy pro uplatňování kontrol ani na kvalitu a výsledky kontrol (viz obrázek 5).

Zdroj: EÚD.

Kromě toho Komise (Generální ředitelství pro daně a celní unii (GŘ TAXUD)) a pracovní skupina složená ze zástupců vnitrostátních celních orgánů vypracovaly pokyny doplňující rozhodnutí o kritériích finančních rizik. Pokyny, které členské státy nakonec potvrdily v prosinci 2019, jsou rovněž vyhrazeným dokumentem EU. Ten není právně závazný, a není tudíž vymahatelný. Tyto dva dokumenty (rozhodnutí o kritériích finančních rizik a pokyny) společně tvoří rámec vypracovaný Komisí ve spolupráci s členskými státy, který stanoví společná kritéria finančních rizik a normy požadované celním kodexem Unie.

V červenci 2019 vyjádřila Komise Ursuly von der Leyenové záměr posílit celní unii, zejména „[ambiciózním souborem] opatření, jehož cílem je integrovaný evropský přístup k posílení řízení rizik v oblasti cel a k podpoře účinných kontrol ze strany členských států“¹⁶. V září 2020 předložilo GŘ TAXUD akční plán na posílení fungování celní unie¹⁷. K tomu došlo až po ukončení našeho auditu.

Rozsah a koncepce auditu

Tento audit jsme se rozhodli provést s ohledem na nový regulační rámec (viz body 13–15). Náš audit se týkal toho, jak Komise stanovila společná kritéria finančních rizik a normy a jak členské státy tato kritéria a normy provádějí. Analyzovali jsme, zda rámec (rozhodnutí o kritériích finančních rizik a pokyny) vypracovaný Komisí pro provádění v členských státech zajišťuje jednotné uplatňování celních kontrol tak, aby byly ochráněny finanční zájmy EU. Za tímto účelem jsme posuzovali, zda je rámec přiměřený a jak členské státy používají své systémy řízení rizik k výběru dovozních prohlášení ke kontrole. Prověřovali jsme všechny kroky vedoucí k výběru dovozních prohlášení ke kontrole a také opatření přijatá v návaznosti na tyto kontroly. Rozsah auditu nezahrnoval kvalitu celních kontrol a jejich výsledky.

Porovnali jsme rámec Komise s příslušnými mezinárodními normami a osvědčenými postupy (tj. s normami a osvědčenými postupy WCO¹⁸ a Mezinárodní organizace pro normalizaci (ISO) 31000:2018 Management rizik – Principy a směrnice), abychom mohli posoudit, zda vhodně zajišťuje jednotné uplatňování celních kontrol. Zkoumali jsme také, zda má Komise dostatečná opatření pro monitorování, přezkum a podávání zpráv.

Navštívili jsme celní orgány pěti členských států a posuzovali jsme, jak jsou v jejich systémech řízení rizik používána společná kritéria finančních rizik a normy pro výběr celních kontrol. Členské státy jsme vybrali na základě kombinace dvou kritérií: částek vybraných cel a vlastního kvalitativního hodnocení rizik. Rovněž jsme analyzovali, zda postupy členských států vedly k jednotnému uplatňování celních kontrol. Kromě toho jsme celním orgánům všech členských států EU zaslali dotazník, abychom shromáždili informace o tom, jak vnímají současnou úroveň harmonizace celních kontrol. Na dotazník odpovědělo všech 27 členských států. Požádali jsme o jejich názor na přiměřenost rámce a na to, do jaké míry zavedly společná kritéria finančních rizik a normy.

Auditní návštěvy se uskutečnily v období od října 2019 do ledna 2020, tedy po lhůtě stanovené v rozhodnutí o kritériích finančních rizik, aby již byl splněn požadavek používat kritéria v automatizované analýze rizik. Během tohoto období byly pokyny obsahující technické prvky potřebné k provedení rozhodnutí o kritériích finančních rizik předmětem diskuse, a proto ještě nebyly v členských státech použitelné. Formálně byly potvrzeny v prosinci 2019.

Připomínky

Rámec pro řízení rizik má nedostatky

Pojem rizika není v rozhodnutí o kritériích finančních rizik dobře definován

V definici pojmu rizika v rozhodnutí o kritériích finančních rizik jsme nalezli nedostatky. To může vést k situacím, kdy celní orgány členských států neoznačí jako přednostní kontroly dovozu, který představuje pro finanční zájmy EU vysoké riziko.

Pravidla pro členské státy nejsou dostatečně přísná

Celní kodex Unie uvádí požadavky společných kritérií rizik a norem, které by měly být v členských státech uplatňovány (viz rámeček 1).

Rozhodnutí o kritériích finančních rizik uvádí několik kritérií finančního rizika a ukazatelů rizika, která mají členské státy při výběru kontrol uplatňovat. Kritéria uvedená v tomto rozhodnutí jsou rizikové oblasti, které mají členské státy řešit jednotně. Ukazatel rizika je konkrétní datový prvek nebo informace týkající se existence rizika. Konkrétní riziko se obecně určuje na základě kombinace ukazatelů rizik.

Zjistili jsme, že ukazatele nemají dostatečně přísná pravidla pro aktivaci kontrol, což členským státům umožňuje používat je různými způsoby. Důvodem je skutečnost, že v popisu kritérií rizik se neuvádí okolnosti, které by měly ukazatel aktivovat, a vést tak k výběru. To má dopad na rizikové profily, které jsou kombinací kritérií, která mohou, jsou-li uplatněna na celní prohlášení, vést k doporučení pro kontrolu – viz obrázek 3. Rizikové profily mohou v různých členských státech obsahovat různá kritéria aktivace, takže nezajišťují harmonizovaný výběr prohlášení pro účely kontroly. Navíc vzhledem k tomu, že seznam ukazatelů rizika uvedený u každého kritéria není povinný, mají členské státy možnost je použít (jednotlivě nebo v kombinaci) dle svého uvážení.

Rozhodnutí o kritériích finančních rizik nestanoví konkrétní pravidla o povaze a trvání celních kontrol. Rozhodnutí o kontrolním nebo ověřovacím opatření, které má být přijato, ponechává na celních orgánech členských států. Neupřesňuje ani, jak používat kritéria rizik a ukazatele při výběru prohlášení (nebo společností, které mají být kontrolovány) ke kontrolám po propuštění zboží.

Cílem pokynů je poskytnout společný výklad rozhodnutí o kritériích finančních rizik. Obsahují popis rizikových oblastí a upřesňují, jak kombinovat různé ukazatele, a určit tak celkovou míru rizika. Obsahují také některé kvalitativní údaje o tom, jak posuzovat ukazatele rizika. Chybí v nich však podrobné popisy s kvantifikovatelnými ukazateli, které by celní orgány členských států mohly použít ve své analýze rizik. Uvádějí sice některé příklady, jak by členské státy mohly určit rizikového obchodníka nebo „zájmový hospodářský subjekt“, avšak nepředepisují přesnou metodiku, který by zaručila, že všechny členské státy tento ukazatel rizika definují stejným způsobem.

Rozhodnutí o kritériích finančních rizik umožňuje členským státům rozhodnout o tom, jakým způsobem snížit počet kontrol na míru, kterou lze se zdroji, kterými disponují, zvládnout. Tuto možnost označuje jako „řízení dopadu“. Rozhodnutí stanoví způsoby, jakými toho mohou členské státy dosáhnout. Tyto metody řízení dopadu se obvykle používají při přípravě rizikového profilu za použití odhadů vypracovaných analytikem rizik (viz též obrázek 3).

Rozhodnutí o kritériích finančních rizik nestanoví pro řízení dopadu žádné limity, a proto ponechává členským státům při snižování počtu kontrol značnou volnost. U několika kritérií rizik pokyny uvádějí situace, kdy by počet kontrol neměl být snížen, případně snížen pouze tehdy, jsou-li důvody jasně vysvětleny. Nicméně i v případech, kdy by kontroly omezeny být neměly, umožňují pokyny výjimky, aniž tyto případy konkrétně vymezují.

Kromě řízení dopadu se mohou celní orgány rozhodnout, že kontroly doporučené automatizovaným systémem neprovedou. To se označuje jako „anulování“ doporučení (viz též obrázek 3). Rozhodnutí o kritériích finančních rizik nestanoví dostatečná pravidla, která by zaručovala, že se anulování bude provádět konzistentně. V pokynech se bere na vědomí praxe členských států doporučení k provedení kontroly anulovat. Připomínají, že zamítnutí doporučení není ve vysoce rizikových případech žádoucí a že všechny případy by měly být zdokumentovány a vysvětleny. Není nijak konkrétně uvedeno, kdy je anulování přijatelné.

Rámec postrádá důležité prvky účinného systému řízení rizik

Celní kodex Unie, přehled o řízení rizik WCO a ISO 31000 uvádějí zásady a prvky, které by měl celní systém řízení rizik zahrnovat. Zjistili jsme, že rámec EU neobsahoval následující klíčové prvky účinného systému řízení rizik:

• analýzu rizik na úrovni EU,
• vytěžování údajů (na úrovni EU i členských států),
• harmonizovaný přístup k náhodnému výběru prohlášení pro účely kontroly,
• platformy pro výměnu informací o všech rizikových dovozcích,
• vhodné metody pro řešení finančních rizik spojených s dovozem z elektronického obchodu (vysoký počet dovozních prohlášení nízké hodnoty).

Různá rizika mohou být lépe identifikována a řešena na vnitrostátní úrovni nebo na úrovni EU a účinný rámec pro řízení rizik by se jimi měl zabývat na nejvhodnější úrovni. Vzhledem k tomu, že EU funguje jako celní unie (kde si dovozci mohou svobodně zvolit místo dovozu), bylo by vhodnější identifikovat a řešit rizika týkající se celé EU pomocí analýzy na úrovni EU. Jak zdůrazňuje WCO, střediska pro hodnocení a řešení rizik umožňují celním orgánům dynamicky identifikovat transakce, u nichž je největší pravděpodobnost nesouladu s předpisy, což jim umožňuje účinněji reagovat na situace s nejvyšším rizikem²⁰.

Podle rozhodnutí o kritériích finančních rizik je odpovědností členských států provádět analýzu rizik a přijímat veškerá rozhodnutí o relevantnosti unijních a vnitrostátních údajů pro účely jejich vlastních systémů řízení rizik. Zatímco na vnitrostátní úrovni jsou střediska pro hodnocení rizik často zřízena, Unie operační středisko, které by se zabývalo finančními riziky na úrovni EU, nevytvořila. Ve svém akčním plánu v celní oblasti z 28. září 2020 (viz bod 16) Komise konstatovala, že je potřeba zavést analýzu údajů na úrovni EU, aby se posílila celá struktura.

Vytěžování údajů je proces vyhledávání zajímavých a užitečných vzorců a vztahů ve velkých objemech dat. Význam vytěžování údajů v procesu řízení rizik zdůrazňují jak ISO 31000²¹, tak WCO. Vytěžování údajů je účinnější, je-li k dispozici větší objem údajů. Rámec však neobsahuje požadavek provádět analýzu platnou pro celou EU založenou na údajích o veškerém dovozu do EU. Komise takové analýzy systematicky neprovádí, aby odhalila finanční rizika v celní oblasti. Zahájila pilotní projekt, jehož cílem je provádět analýzu údajů na úrovni EU, nazvaný „Společná analytická kapacita“ (JAC). Jak je popsáno v rámečku 2, projekt JAC byl pozitivní iniciativou, ale byl omezený, pokud jde o rozsah, kapacitu a výstupy.

Rozhodnutí o kritériích finančních rizik nevyžaduje, aby členské státy ve své analýze rizik techniky vytěžování údajů používaly. Pokyny se to této možnosti zmiňují, aniž by stanovily jasnou metodiku. Třetina členských států na náš dotazník odpověděla, že rámec EU pro finanční rizika pokročilé metody analýzy údajů (tj. vytěžování údajů) dostatečně nezohledňuje. Dva z navštívených členských států vytvořily rizikové profily vyplývající z šetření za použití vytěžování údajů (využívaly při tom informace pocházejících většinou z vnitrostátních databází). Tyto profily byly při odhalování nesrovnalostí velmi účinné. Ostatní tři navštívené členské státy však tyto metody ve svém hodnocení rizik nepoužívaly.

Z prohlášení, která nebyla vybrána automaticky pomocí rizikových profilů, členské státy náhodně vybírají určitý procentní podíl ke kontrole. Tento náhodný výběr má klíčový význam pro zajištění účinného kontrolního rámce mimo jiné tím, že se díky němu identifikují nové a dosud nezjištěné signály rizika²³. Rozhodnutí o kritériích finančních rizik zdůrazňuje význam namátkových kontrol, avšak neobsahuje žádná pravidla pro harmonizaci podílu dovozu, který členské státy vybírají, nebo metody, kterou uplatňují. Pokyny neobsahují žádné další vodítko, jak by členské státy měly náhodný výběr provádět.

Stávající platforma, totiž celní systém řízení rizik (CRMS), není dobře uzpůsobena k tomu, aby zde členské státy systematicky sdílely informace o rizikových dovozcích. Každý členský stát má tedy pouze informace o těch dovozcích, které jako rizikové vyhodnotil sám. Jelikož dovozci mohou místo, kde dovoz proclívají, snadno změnit, dovozci, kteří jsou považováni za rizikové v jednom členském státě, mohou dovoz proclít v jiných členských státech, kde za rizikové považování nejsou, a vyhnout se tak kontrolám.

Elektronický obchod²⁴ je pro řízení rizik v oblasti cel výzvou. Jelikož spočívá ve velkém objemu transakcí s nízkou hodnotou, není provádění kontrol u každého jednotlivého dovozního prohlášení (každý jednotlivý balík vyžaduje celní prohlášení) nákladově efektivní. Riziko nesrovnalostí je však pravděpodobně značné a vysoký počet těchto dovozních transakcí znamená, že dopad na finanční zájmy EU by byl výrazný. Rámec stanovený rozhodnutím o kritériích finančních rizik a souvisejícími pokyny tento jev dostatečně nezohledňuje: rizikové profily se uplatňují na každou (dovozní) transakci a členské státy mohou pomocí řízení dopadu snížit počet transakcí, které jsou předmětem kontrol (viz body 27 a 28). Komise ve svém akčním plánu v oblasti cel (viz bod 16) uznala, že k zajištění účinnější celní kontroly dovozu v rámci elektronického obchodu jsou zapotřebí další opatření. Globální trendy v elektronickém obchodu naznačují, že počet dovozních prohlášení nízké hodnoty se bude zvyšovat.

Rámec stanoví pouze omezené požadavky na podávání zpráv, monitorování a přezkum

V rozhodnutí o kritériích finančních rizik jsou stanoveny pravidelné intervaly, v nichž musí členské státy o provádění těchto společných kritérií podávat Komisi zprávy. Zjistili jsme, že tyto intervaly pro podávání zpráv jsou pravděpodobně příliš dlouhé na to, aby bylo možno spravovat účinný a aktuální systém, neboť rámec je třeba neustále monitorovat a revidovat. Dva navštívené členské státy rovněž vyjádřily pochybnosti, zda takováto četnost přispívá k včasným opatřením vedoucím ke zlepšení společných kritérií rizik.

Členské státy každoročně poskytují Komisi informace o svých kontrolách v rámci rámce pro podávání zpráv o výkonnosti celní unie. Zprávy o výkonnosti celní unie by Komisi mohly pomoci při monitorování toho, jak členské státy provádí rozhodnutí o kritériích finančních rizik. Nejsou však příliš užitečné, a to zejména proto, že informace o kontrolách nerozlišují mezi kontrolami z finančních důvodů a kontrolami z důvodů zabezpečení a bezpečnosti. Ukazatele, pro něž se shromažďují informace, navíc neumožňují posoudit účinnost opatření nebo profilů zaměřených na konkrétní rizikové oblasti.

WCO ve svém přehledu o řízení rizik zdůrazňuje, že: „jsou-li činnosti v oblasti řízení rizik monitorovány a přezkoumávány a výsledky využívány při tvorbě politik, pomáhá to zajišťovat dlouhodobou účinnost řízení rizika“ (viz obrázek 6).

Zdroj: EÚD podle přehledu o řízení rizik WCO.

Do října 2020 Komise (GŘ TAXUD) nestanovila postup, kterým by sledovala, jak členské státy rámec uplatňují. GŘ BUDG členské státy pravidelně navštěvuje a provádí v nich kontrolu cel. V současné době se však nepředpokládá, že by se tyto kontroly vztahovaly i na to, jak členské státy provádějí rozhodnutí o kritériích finančních rizik. Kromě toho neexistují žádné postupy, které by Komisi umožňovaly řešit situace, kdy členské státy rozhodnutí o kritériích finančních rizik nedodržují. V rámečku 3 je uveden jeden konkrétní případ týkající se Dánska.

Formuláře EU pro oznamování rizik jsou on-line formuláře, jejichž prostřednictvím si útvary Komise s členskými státy vyměňují informace o signálech rizika (viz bod 53). Ačkoli členské státy nejsou z právního hlediska povinny poskytovat k těmto formulářům zpětnou vazbu, pro zajištění konzistentního řízení rizik jsou následná opatření týkající se formulářů EU pro oznamování rizik důležitá. Kromě práce vykonané v rámci pilotního projektu JAC (viz rámeček 2) a kontrol GŘ BUDG týkajících se cel ve vybraných členských státech Komise dále nesledovala, zda členské státy rizika zjištěná ve formulářích EU pro oznamování rizik řádně řešily. Komise pravidelně neanalyzovala zpětnou vazbu poskytovanou členskými státy a nezabývala se nečinností některých členských států.

Z naší analýzy vyplývá, že v roce 2019 tři členské státy neposkytly žádnou zpětnou vazbu a čtyři členské státy poskytly zpětnou vazbu pouze u několika formulářů EU pro oznamování rizik. Téměř v polovině (43 %) případů, kdy členské státy zpětnou vazbu poskytly, neuvedly, zda vytvořily nebo aktualizovaly rizikový profil s cílem řešit problém popsaný ve formuláři, nebo zda rizikový profil zabývající se touto otázkou již měly.

Aby bylo řízení rizik v oblasti cel účinné, jsou důležitá vhodná opatření pro přezkum, která zlepšují fungování rámce. WCO v této souvislosti uvádí, že je třeba vytvořit spolehlivý rámec s kritérii přezkumu a že tato hodnocení by se měla týkat všech prvků řízení rizik.

Byla zřízena odborná skupina složená z delegátů z celních orgánů všech členských států a z Komise, jejímž úkolem je projednávat otázky týkající se řízení rizik v oblasti cel v EU. Podle pokynů by tato skupina měla v případě potřeby provádět přezkum hlavních otázek souvisejících s uplatňováním rámce. Komise však dosud pro rozhodnutí o kritériích finančních rizik a související pokyny jasnou politiku přezkumu obsahující milníky a kritéria nevypracovala.

Rámec nevede k jednotnému uplatňování celních kontrol

Členské státy stále mají odlišné postupy řízení rizik

Pět členských států, které jsme navštívili, se domnívalo, že systémy řízení rizik, které vyvinuly před zavedením rozhodnutí o kritériích finančních rizik, byly s ustanoveními rozhodnutí již z velké části v souladu. Podle jejich názoru by k zajištění plného souladu s rozhodnutím o kritériích finančních rizik postačovaly určité drobné úpravy. Tyto členské státy svůj rámec pro řízení rizik upravily především tím, že zmapovaly své stávající profily a propojily je s odpovídajícími kritérii finančních rizik (pouze jeden členský stát vytvořil některé rizikové profily pro kritéria, na něž se dosud jeho stávající profily nevztahovaly). Rovněž jsme zaznamenali, že členské státy při propojování rizikových profilů s kritérii stanovenými v rozhodnutí o kritériích finančních rizik nepoužily všechny doporučené ukazatele. Členské státy tudíž při výběru celních prohlášení ke kontrole uplatňují různá kritéria.

Členské státy, které jsme navštívili, nepředpokládaly, že v důsledku provádění rozhodnutí o kritériích finančních rizik zvýší svou kontrolní kapacitu. Způsob řízení rizik, který uplatňovaly před přijetím rozhodnutí, se významně nezměnil a členské státy ani nepředpokládaly, že se změní. Rámeček 4 obsahuje dva příklady připomínek těchto zemí k dopadu, jaký mělo rozhodnutí a příslušné pokyny na jejich systémy řízení rizik.

Ve svých odpovědích na náš dotazník, který jsme zaslali před schválením pokynů, 17 z 27 členských států (63 %) uvedlo, že provádění rozhodnutí o kritériích finančních rizik nepovede k významným změnám v jejich systémech řízení rizik. Většina z deseti členských států, které odpověděly, že budou muset provést významné změny, uvedla, že hlavním úkolem bude aktualizovat systémy IT.

Kromě toho členské státy, které jsme navštívili, uplatňovaly rizikové profily pouze při kontrolách před propuštěním zboží. U kontrol po propuštění zboží žádnou systematickou analýzu rizik za použití rizikových profilů založených na kritériích obsažených v rozhodnutí o kritériích finančních rizik neprováděly (viz bod 25).

Členské státy snižují počty kontrol na zvládnutelnou úroveň různými způsoby. V navštívených členských státech se v rámci automatizovaného systému analýzy rizik při výběru kontrol široce využívalo řízení dopadu v rizikových profilech. Ačkoli členské státy používaly většinu metod nebo všechny metody předepsané v rozhodnutí o kritériích finančních rizik, způsoby uplatnění těchto metod se podstatně lišily.

Obrázek 7 uvádí opatření pro řízení dopadu, která se v členských státech, které jsme navštívili, uplatňovala na rizikové profily týkající se podhodnocování určité skupiny výrobků z konkrétní země původu. Vyplývá z něj, že v závislosti na členském státě stejné dovozní prohlášení může, ale nemusí být předmětem doporučení ke kontrole. Například dovoz dané hmotnosti výrobků (v nižší hodnotě, než je prahová hodnota platná v každém členském státě):

• by nebyl vybrán v členském státě B, protože je nižší než hmotnostní prahová hodnota,
• může anebo nemusí být vybrán v členských státech A a D, protože procentní podíl kontrol se liší v závislosti na rozdílu mezi deklarovanou hodnotou a příslušnou prahovou hodnotou a na dovozci,
• by byl vybrán v členských státech C a E, protože váha se při řízení dopadu jako kritérium nepoužívá. Avšak pravděpodobnost anulování je v těchto dvou členských státech vyšší než ostatních třech.

Ano	Ne
Členský stát	Vyloučení určitých hospodářských subjektů (nebo snížení procenta kontrol)	Hmotnostní prahová hodnota	Další snížení procentního podílů a zamítnutí
A		50 kg	Procento kontrol vychází z jiných ukazatelů rizika
B		1 000 kg	–
C			Vysoká míra zamítnutí (více než 50 %)
D			Vyšší procento kontrol v konkrétních případech
E			Vysoká míra zamítnutí (celkově 25 %)

Zdroj: EÚD na základě informací získaných v členských státech.

Četnost zamítnutí, uvedené důvody a monitorování a následná kontrola v případech zamítnutí se mezi navštívenými členskými státy výrazně liší. Počet doporučení provést kontrolu, která byla zamítnuta, se pohyboval v rozmezí od 1,6 % do 60 %. Obrázek 8 popisuje, jak tyto členské státy zamítnutí provádějí. Chybějící pravidla nebo podmínky pro anulaci doporučení dávají členským státům naprostou volnost v tom, zda doporučené kontroly provedou. Mezi členskými státy jsou také rozdíly v postupu zdůvodňování zamítnutých kontrol: v některých je možno kontroly zamítnout pouze při splnění určitých předem stanovených charakteristik, zatímco v jiných se zamítnutí zdůvodňuje případ od případu (viz bod 29).

Ano	Ne	Schválení je nezbytné, avšak nikoli hierarchické
Členský stát	Musí být splněny předem stanovené charakteristiky	Povinnost zadat do systému zdůvodnění	Vyžaduje se schválení nadřízenými složkami
A
B
C
D
E

Zdroj: EÚD na základě informací získaných v členských státech.

Členské státy identifikují signály rizika a zpracovávají je různými způsoby

Prováděcí akt celního kodexu Unie²⁶ stanoví, že pro vzájemnou komunikaci mezi celními orgány a pro komunikaci mezi celními orgány a Komisí při uplatňování společných kritérií rizik a norem se používá elektronický systém²⁷. Hlavními nástroji IT, které se na úrovni EU při řízení rizik používají, jsou celní systém řízení rizik (CRMS) a informační systém pro boj proti podvodům (AFIS). CRMS umožňuje výměnu informací týkajících se rizik v celé EU za použití on-line formulářů označovaných jako RIF. Formuláře mohou zasílat buď členské státy, nebo Komise (formuláře EU pro oznamování rizik). AFIS je systém, do něhož OLAF zadává tzv. sdělení v rámci vzájemné pomoci (žádosti, aby členské státy reagovaly na rizika zjištěná při vyšetřování úřadu OLAF). Tyto systémy obsahují informace o rizicích, které mohou členské státy používat ve svých vnitrostátních systémech analýzy rizik.

Pět členských států, které jsme navštívili, uvedlo, že formuláře RIF členských států nepovažují vždy za dostatečně jasné, a že tedy nenapomáhají vytvoření rizikového profilu, a že tyto RIF obvykle obsahují jak opakovaná, tak jednorázová rizika. Dále 21 členských států (78 %) v odpovědi na náš dotazník uvedlo, že „důkladnější zpracování informací o rizicích na úrovni EU (například provádění předběžné analýzy RIF od členských států Komisí) by umožnilo efektivnější a harmonizovanější analýzu rizik“.

Členské státy vykládají signály rizika ve sděleních v rámci vzájemné pomoci nebo v RIF různými způsoby. Například rizikové profily vytvořené na základě sdělení v rámci vzájemné pomoci o některých podhodnocených produktech z konkrétní země původu se v jednotlivých členských státech značně liší. Značnými rozdíly se rovněž vyznačují rizikové profily, které jednotlivé členské státy vytvářejí na základě formulářů EU o oznamování rizik vypracovaných díky analýze údajů v rámci pilotního projektu Komise JAC. Ze zemí, které jsme navštívili, zavedl opatření ke snížení kontrol dovozu označeného kódy a zeměmi původu uvedenými ve formulářích EU o oznamování rizik pouze jeden členský stát.

Rámec neobsahuje pravidla pro harmonizaci náhodného výběru (viz bod 35). V navštívených členských státech jsme zaznamenali různé přístupy, jak ukazuje obrázek 9. Procentní podíly náhodného výběru (tj. podíl prohlášení, která nebyla vybrána s využitím rizikových profilů a která jsou poté náhodně vybrána ke kontrole) se v jednotlivých členských státech liší (v navštívených členských státech se tyto procentní podíly pohybují od 0,0067 % do 0,5 %). Různé přístupy například vedou k tomu, že u oprávněného hospodářského subjektu je 74krát vyšší pravděpodobnost, že bude vybrán k namátkovým kontrolám v jednom z navštívených členských států, než v jednom z ostatních. Ve dvou členských státech je z náhodného výběru vyloučen značný počet prohlášení, protože zjednodušená prohlášení (viz bod 59) nejsou předmětem ani výběru založeného na riziku, ani náhodného výběru.

Ano	Ne
Členský stát	Prohlášení, na něž se uplatňuje procentní podíl			Další údaje
	Standardní	Zjednodušené	Doplňkové
A				Různé procentní podíly v závislosti na druhu prohlášení
B				Každý celní úřad může procentní podíl náhodného výběru upravit
C	Náhodný výběr prohlášení ke kontrole se neprovádí automaticky.			Celní úřady provádějí určité namátkové kontroly
D				Různé procentní podíly v závislosti na druhu kontroly (fyzická nebo dokumentární)
E

Zdroj: EÚD na základě informací získaných v členských státech.

Členské státy systematicky nesdílejí informace o rizikových dovozcích s ostatními členskými státy

V bodě 36 jsme poukázali na to, že stávající platforma pro sdílení informací o rizikových dovozcích s ostatními členskými státy k tomu není dobře uzpůsobena. Zjistili jsme rovněž, že navštívené členské státy v rámci řízení rizik systematicky nesdílely informace o těchto rizikových dovozcích s ostatními členskými státy.

Kromě toho členské státy klasifikují dovozce jako zájmové hospodářské subjekty různými metodami a způsob, jakým tyto informace ve svých rizikových profilech používají, se liší. Některé členské státy mají seznam zájmových hospodářských subjektů, jenž se uplatňuje u několika rizikových profilů s cílem posílit kontroly těchto obchodníků. Jiné členské státy v každém rizikovém profilu přímo stanoví, na které obchodníky by se mělo vztahovat více (nebo méně) kontrol. Členské státy rovněž definují a určují zájmové hospodářské subjekty různými způsoby. V některých členských státech se tyto subjekty určují v každém jednotlivém případě, zatímco v jiných se používá automatický postup.

Ne všechny členské státy podrobují všechna prohlášení (standardní a zjednodušená) automatizované analýze rizik

Zboží se celnímu úřadu předkládá prostřednictvím standardního celního prohlášení, které obsahuje všechny údaje vyžadované právními předpisy. Někteří dovozci však využívají systému zjednodušených celních prohlášení, který jim umožňuje vynechat určité údaje nebo doklady, případně někdy pouze zapsat dovoz do svých finančních záznamů. V takových případech musí dovozce ve stanovené lhůtě podat doplňkové celní prohlášení obsahující všechny údaje požadované ve standardním celním prohlášení. Procentní podíl zjednodušených celních prohlášení se v navštívených členských státech pohyboval mezi 25 % a 95 % celkových předložených prohlášení.

Dva navštívené členské státy nepodrobují zjednodušená celní prohlášení ani související doplňková celní prohlášení automatizované analýze rizik za použití rizikových profilů založených na rozhodnutí o kritériích finančních rizik. Tento postup není s tímto rozhodnutím v souladu. Znamená to, že značný počet dovozních operací je z rámce automatizované analýzy rizik zcela vyloučen. Ostatní tři navštívené členské státy používají rizikové profily alespoň u doplňkových celních prohlášení. Obrázek 10 znázorňuje, jak navštívené členské státy uplatňují automatizovanou analýzu rizik na zjednodušená a doplňková prohlášení.

Ano	Ano, ale s určitými omezeními	Ne
Členský stát	Automatizovaná analýza rizik
	Uplatněna na zjednodušená celní prohlášení	Uplatněna na doplňková celní prohlášení
A
B
C
D
E

Zdroj: EÚD na základě informací získaných v členských státech.

V jednom z navštívených členských států jsme byli schopni analyzovat informace uvedené v dovozních prohlášeních pro vybrané výrobky v rámci standardního i zjednodušeného postupu. Příklad v rámečku 5 ukazuje, že nejsou-li zjednodušená celní prohlášení podrobena automatizované analýze rizik, může to v některých členských státech snížit objem vybraného cla.

Rámeček 5

Riziko podhodnocení u zjednodušených celních prohlášení

V jednom navštíveném členském státě jsou standardní a zjednodušená celní prohlášení zadávána do dvou samostatných informačních systémů. Analyzovali jsme dovoz čtyř druhů zboží vyrobeného v určité zemi zaznamenaný v těchto dvou systémech v období od července do srpna 2019 a zjistili jsme, že u dvou z těchto druhů zboží byla deklarovaná hodnota na kilogram dováženého zboží systematicky nižší ve zjednodušených celních prohlášeních než ve standardních celních prohlášeních. U zjednodušených celních prohlášení se ceny dováženého zboží seskupovaly (viz obrázek níže) pod úrovní odhadovaných „spravedlivých“ cen (tj. cen, pod jejichž úrovní existuje riziko podhodnocení, a prohlášení by měla tudíž být vybrána ke kontrole).

Následující grafy ukazují nápadný rozdíl v distribuci deklarované hodnoty na kilogram u jedné kategorie výrobků v závislosti na druhu prohlášení. Pokud by se v tomto případě použila metodika pro stanovení rizika podhodnocení, musely by být ke kontrole vybrány přibližně dvě třetiny zjednodušených celních prohlášení. Avšak vzhledem k tomu, že členský stát na zjednodušená prohlášení automatizovanou analýzu rizik neuplatňuje, jeho systém je jako prohlášení určená ke kontrole neoznačil.

Pozn.: vzhledem k tomu, že hmotnostní hodnoty z informačního systému pro zjednodušená prohlášení jsou zaokrouhleny na nejbližší kilogram, vyloučili jsme z této analýzy prohlášení nižší než předem stanovená hmotnost, která mohla představovat umělé riziko podhodnocení.

Závěry a doporučení

Při auditu jsme analyzovali, zda rámec pro řízení rizik (vycházející z rozhodnutí o kritériích finančních rizik a doplňujících pokynů) vypracovaný Komisí ve spolupráci s členskými státy zajišťuje jednotné uplatňování celních kontrol tak, aby byly ochráněny finanční zájmy EU. Provádění rozhodnutí o kritériích finančních rizik a souvisejících pokynů je důležitým krokem k jednotnému uplatňování celních kontrol. Dospěli jsme však k závěru, že rámec k dostatečné harmonizaci výběru kontrol chránící finanční zájmy EU nevede. Je to způsobeno zejména nedostatky v jeho koncepci, které členským státům umožňují výrazně se při jeho provádění lišit. To by mohlo hospodářským subjektům, které nedodržují předpisy, umožnit zaměřit se na místa vstupu do EU s nižší mírou kontrol.

Může docházet k tomu, že dovoz představující pro finanční zájmy EU vyšší míru rizika není z hlediska kontrol náležitě upřednostněn (viz bod 21). Rozhodnutí o kritériích finančních rizik není dostatečně podrobné, nezahrnuje všechny požadavky celního kodexu Unie a dává členským státům příliš velkou volnost při jeho uplatňování, včetně způsobů, jak snížit počet kontrol. Pokyny nejsou právně závazné a postrádají jasné a přesné pokyny ke konkrétním bodům (viz body 22–29 a 35). Neexistují žádné platformy ani databáze pro celou EU, které by umožňovaly systematicky sdílet informace o všech rizikových dovozcích (viz bod 36). Rámec postrádá vhodné nástroje pro řešení rizik v elektronickém obchodu (viz bod 37). Stávající opatření týkající se monitorování a přezkumu nejsou dostatečná (viz body 38–45). Signály rizika EU neobsahují vždy jasné pokyny, jak by je členské státy měly používat při přípravě rizikových profilů (viz body 53–56). V některých členských státech nepodléhá značný počet dovozů do EU automatizované analýze rizik (viz body 59–61).

Komise by měla posílit jednotné uplatňování celních kontrol tím, že přijme níže uvedená opatření, která vyžadují podporu členských států a v nutných případech jejich schválení:

1. posílí pravidla pro členské státy, například tak, že: doplní rámec o pokyny a podrobnosti, včetně těch, které se vztahují na postupy a kritéria, jež mají členské státy uplatňovat při snižování počtu kontrol (včetně anulování vybraných kontrol), na uplatňování rámce při kontrolách po propuštění zboží a na provádění náhodného výběru, a přenese některá pravidla nyní obsažená v pokynech do rozhodnutí o kritériích finančních rizik;
2. začlení do rozhodnutí o kritériích finančních rizik taková ustanovení a do pokynů taková pravidla, aby byla řádně zohledněna rizika související s dovozem v rámci elektronického obchodu;
3. zlepší kvalitu signálů rizika, zejména tak, že: bude vyžadovat, aby formuláře pro oznamování rizik vypracované členskými státy byly jasnější a podrobnější, zajistí, aby byly vypracovány podrobné pokyny k tomu, jak formuláře EU pro oznamování rizik a sdělení v rámci vzájemné pomoci používat, a bude následně prověřovat, jak členské státy formuláře používají, včetně toho, že bude od členských států požadovat povinnou zpětnou vazbu;
4. posoudí, nakolik se rizikové profily členských států vztahují na různé druhy prohlášení (standardní a zjednodušená), a zajistí zaplnění existujících mezer;
5. vyvine, uvede do provozu a bude spravovat databáze vztahující se na celou EU, které budou členské státy moci využívat, například seznamy zájmových hospodářských subjektů;
6. stanoví spolehlivé mechanismy pro monitorování a přezkum toho, jak členské státy rámec uplatňují.

Časový rámec: 2022

Neexistuje žádná vhodná analýza finančních rizik v oblasti cel pro celou EU na základě údajů o veškerém dovozu do EU (viz body 30–34). Stávající rámec stanoví obecná kritéria a ukazatele, které mají členské státy při své analýze rizik uplatňovat, a ponechává na nich, aby vytvořily podrobné profily rizik pro výběr dovozu ke kontrolám. Rámec se integrovaným způsobem nezabývá řízením finančních rizik na úrovni EU. Nevyvolal dosud v postupech členských států dostatečné změny, aby byly finanční zájmy EU řádně chráněny (viz body 46–52).

Komise by měla vytvořit ústřední funkci na úrovni EU, aby byla celková činnost v oblasti celních kontrol lépe řízena. Ta by měla spojovat odborné znalosti Komise i členských států, aby bylo možno analyzovat hlavní finanční rizika v oblasti cel a stanovit nejlepší způsoby jejich řešení.

Komise by měla analyzovat, jak toho dosáhnout účinným a udržitelným způsobem. Mezi možné scénáře patří: udělit stávajícím pracovním skupinám větší odpovědnost, vytvořit zvláštní útvar v některém generálním ředitelství (nebo mezirezortní útvar za účasti GŘ TAXUD, GŘ BUDG a úřadu OLAF) nebo vytvořit zvláštní agenturu EU.

K úkolům plněným na ústřední úrovni by mělo kromě jiného patřit:

1. vymezit, například z hlediska významnosti, rizika, která by měla být předmětem integrovaného přístupu (rizika s významem pro EU), a ve spolupráci s členskými státy tato rizika náležitě řešit;
2. vytvořit a využívat účinnou kapacitu pro vytěžování údajů s cílem analyzovat údaje na úrovni EU a identifikovat rizika s významem pro EU;
3. určit, jakým způsobem by bylo možno vytvořit IT nástroje řízení rizik slučitelné s dovozními systémy členských států a jejich systémy řízení rizik, které by umožňovaly přímo a automaticky uplatňovat doporučení ke kontrole na rizika s významem pro EU.

Časový rámec: 2023

Tuto zprávu přijal senát V, jemuž předsedá Tony Murphy, člen Účetního dvora, v Lucemburku dne 23. února 2021.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner Lehne
předseda

Zkratková slova a zkratky

AFIS: informační systém pro boj proti podvodům (Anti-Fraud Information System)

Comext: databáze statistiky zahraničního obchodu spravovaná Eurostatem

CRMS: celní systém řízení rizik (Customs Risk Management System)

DPH: daň z přidané hodnoty

EU: Evropská unie

EÚD: Evropský účetní dvůr

GŘ BUDG: Generální ředitelství pro rozpočet

GŘ TAXUD: Generální ředitelství pro daně a celní unii

HND: hrubý národní důchod

ISO: Mezinárodní organizace pro normalizaci

IT: informační technologie

JAC: Společná analytická kapacita (Joint Analysis Capacity)

OLAF: Evropský úřad pro boj proti podvodům

RIF: formulář pro oznamování rizik

Rozhodnutí o kritériích finančních rizik: prováděcí rozhodnutí o kritériích finančních rizik a normách

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

WCO: Světová celní organizace

Glosář

Celní kontroly: postup, při němž se kontroluje dodržování celních předpisů EU a dalších příslušných právních předpisů.

Celní prohlášení: úřední doklad, který uvádí podrobnosti o zboží určeném k dovozu, vývozu nebo jinému celnímu režimu.

Celní unie: výsledek dohody mezi skupinou zemí o vzájemném volném obchodu a uložení cla na dovoz z jiných zemí podle společného sazebníku.

Neuhrazené clo: rozdíl mezi výší cla, jež se předpokládá pro ekonomiku jako celek, a výší skutečně vybraného cla.

Oprávněný hospodářský subjekt: osoba nebo společnost považovaná za spolehlivou, a mající tudíž nárok využívat v souvislosti s celními operacemi určitých výhod.

Rizikový profil: kombinace kritérií rizik, která pomáhají určit celní prohlášení s vyšším rizikem, jež je třeba vzít v úvahu při celních kontrolách.

Řízení rizika: systematické zjišťování rizik a přijímání opatření, která je mají zmírnit či odstranit nebo omezit jejich dopad.

Signál rizika: informace o možném riziku, které lze využít k vytvoření rizikových profilů.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát V, který se zaměřuje na financování a správu Unie a jemuž předsedá člen EÚD Tony Murphy. Audit vedl člen Účetního dvora Jan Gregor a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Werner Vlasselaer a tajemník kabinetu Bernard Moya, vyšší manažer Alberto Gasperoni, vedoucí úkolu José Parente a auditoři Diana Voineaová a Csaba Hatvani. Jazykovou podporu zajišťoval Michael Pyper.

Poznámky na konci textu

¹ Článek 3 konsolidovaného znění Smlouvy o fungvání Evropské unie (SFEU) (Úř. věst. C 202, 7.6.2016, s. 47).

² Článek 291 SFEU.

³ Zdroj: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Viz zvláštní zpráva č. 19/2017 „Dovozní postupy: nedostatky v právním rámci a neúčinné provádění mají dopad na finanční zájmy EU“, body 29–32.

⁵ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie (přepracované znění) (Úř. věst. L 269, 10.10.2013, s. 1) (nařízení o celním kodexu Unie).

⁶ Čl. 5 odst. 7.

⁷ Přehled o řízení rizik WCO, s. 15.

⁸ Nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství (Úř. věst. L 302, 19.10.1992, s. 1–50).

⁹ Viz výroční zpráva za rok 2014, bod 4.20, a výroční zpráva za rok and 2015, bod 4.15.

¹⁰ Viz zvláštní zpráva č. 23/2016 „Námořní doprava v EU: v neklidných vodách – mnoho neúčinných a neudržitelných investic“, bod 113.

¹¹ Viz zvláštní zpráva č. 19/2017 „Dovozní postupy: nedostatky v právním rámci a neúčinné provádění mají dopad na finanční zájmy EU“, bod 148.

¹² Viz studie Evropského parlamentu: Evropský parlament, generální ředitelství pro vnitřní politiky, From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market, 2013.

¹³ Viz zvláštní zpráva č. 19/2017 „Dovozní postupy: nedostatky v právním rámci a neúčinné provádění mají dopad na finanční zájmy EU“.

¹⁴ Prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 31. května 2018, kterým se stanoví opatření pro zajištění jednotného uplatňování celních kontrol stanovením společných kritérií finančních rizik a norem v souladu s nařízením (EU) č. 952/2013, kterým se stanoví celní kodex Unie, pro zboží navržené v celním prohlášení na propuštění do volného oběhu.

¹⁵ Viz „Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu – Druhá zpráva o pokroku, jehož bylo dosaženo při provádění strategie a akčního plánu EU pro řízení rizik v oblasti cel“ z 20. července 2018.

¹⁶ Politické směry pro příští Evropskou komisi, 2019–2024.

¹⁷ Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru – Posunutí celní unie na další úroveň: akční plán, COM(2020) 581 final z 28.9.2020.

¹⁸ Přehled o řízení rizik WCO.

¹⁹ Čl. 46 odst. 7.

²⁰ Příloha 4 svazku 1 přehledu WCO o řízení celních rizik.

²¹ ISO 31000:2018 Management rizik – Principy a směrnice, s. 3.

²² Viz výroční zpráva za rok 2017, bod 4.23, doporučení 1.

²³ Viz přehled o řízení rizik WCO a čl. 5 odst. 25 celního kodexu Unie.

²⁴ O výzvách elektronického obchodu jsme nedávno zveřejnili zprávu: zvláštní zpráva č. 12/2019 „Elektronický obchod: zbývá vyřešit řadu nedostatků při výběru DPH a cel“.

²⁵ Zpráva č. 7/2017 z prosince 2017: Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet (zpráva Kontrolního úřadu o kontrolách a pokynech celní a daňové správy (SKAT) v celní oblasti).

²⁶ Prováděcí nařízení Komise (EU) 2015/2447 ze dne 24. listopadu 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k některým ustanovením nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013, kterým se stanoví celní kodex Unie (Úř. věst. L 343, 29.12.2015, s. 558–893).

²⁷ Tamtéž, článek 36.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

COPYRIGHT

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.