Carinske provjere: nedovoljna usklađenost nepovoljno utječe na financijske interese EU-a

Sažetak

I.

Carinska unija EU-a uspostavljena je prije više od 50 godina. U području carine EU ima isključivu nadležnost za donošenje zakonodavstva, a države članice odgovorne su za njegovu provedbu, uključujući carinske provjere. Carinska tijela država članica imaju ključnu ulogu u postizanju ravnoteže između potrebe za olakšavanjem trgovine u okviru bržih, neometanih uvoznih postupaka i potrebe za primjenom carinskih provjera. Tijekom 2019. iznos naplaćenih carina dosegnuo je 21,4 milijarde eura, odnosno 13 % proračunskih prihoda EU-a.

II.

Ujednačena primjena carinskih provjera u državama članicama nužna je kako bi se uvoznike s prijevarnim namjerama spriječilo da ciljaju na granične prijelaze s nižom razinom provjera. U skladu s glavnim carinskim zakonodavstvom EU-a, Carinskim zakonikom Unije, Komisija od 2016. ima zadatak da poduzme potrebne mjere kako bi se zajamčilo da države članice ujednačeno primjenjuju carinske provjere. U svrhu ostvarenja tog cilja Komisija je 2018. donijela Provedbenu odluku o kriterijima i standardima za financijske rizike („Provedbena odluka”) kako bi se među državama članicama uskladio način odabira uvozne robe za provjeru. Ta je Odluka popraćena smjernicama za koje su države članice 2019. dale suglasnost. Ta dva dokumenta (Provedbena odluka i povezane smjernice) zajedno čine okvir za upravljanje financijskim rizicima u carinskim pitanjima. Revizorski sud (Sud) odlučio je provesti ovu reviziju imajući na umu uvođenje tog novog regulatornog okvira.

III.

Procijenio je li navedeni okvir, koji je Komisija izradila za primjenu u državama članicama, osmišljen na način kojim se jamči usklađen odabir uvoznih deklaracija za provjeru te kako države članice primjenjuju taj okvir. Primjena Provedbene odluke i povezanih smjernica važan je korak prema ujednačenoj primjeni carinskih provjera. Međutim, okvir nije osmišljen dovoljno dobro da zajamči da države članice na usklađen način odabiru provjere koje će primijeniti na uvozne deklaracije. Osim toga, države članice primjenjuju okvir na različite načine.

IV.

Provedbena odluka ne sadržava dobru definiciju koncepta rizika te je nedovoljno detaljna. Sud je također utvrdio da u tom okviru nisu utvrđeni određeni bitni elementi kao što su: analiza na razini EU-a koja se temelji na podatcima o cjelokupnom uvozu u EU, odgovarajuće tehnike rudarenja podataka i odgovarajuće metode za otklanjanje financijskih rizika za uvoz koji proizlaze iz e-trgovine. Osim toga, okvirom nisu predviđeni prikladni mehanizmi za praćenje i preispitivanje njegove primjene.

V.

Države članice počele su primjenjivati Komisijin okvir, uglavnom preslikavanjem kriterija koje su prethodno upotrebljavale za provjeru sumnjive uvozne robe („profili rizičnosti”) na odgovarajuće kriterije iz odluke. Međutim, u posjećenim državama članicama primjena Provedbene odluke nije znatno promijenila postupke odabira provjera. Sud je utvrdio da države članice nisu na isti način tumačile signale rizičnosti, što je dovelo do uspostave različitih kriterija za odabir uvozne robe za provjeru. Također je utvrdio da su države članice međusobno razmjenjivale tek vrlo ograničene informacije o uvoznicima koji su procijenjeni rizičnima. To nepovoljno utječe na djelotvornost i usklađenost postupaka odabira provjera.

VI.

U skladu s predmetnim okvirom države članice mogu na temelju svoje analize rizika smanjiti broj preporučenih provjera na razinu koja je realistična s obzirom na ograničene resurse. Sud je utvrdio da države članice nisu primjenjivale slične postupke za smanjenje broja provjera, što je dovelo do različitih nacionalnih praksi za odgovor na slične rizike. Također je utvrdio da se automatizirana analiza rizika u određenim državama članicama nije provodila za sve deklaracije, iako je to propisano Provedbenom odlukom.

VII.

Sud je iznio Komisiji preporuke za poboljšanje ujednačene primjene carinskih provjera te razvoj i primjenu potpuno funkcionalnih analitičkih i koordinacijskih kapaciteta na razini EU-a.

Uvod

Carinska unija važna je za trgovinu i prihode EU-a

01.

Europska unija proslavila je 2018. godine 50. obljetnicu uspostave carinske unije. Carinska unija temelji se na ukidanju carina i drugih ograničenja na trgovanje među zemljama sudionicama, kao i uspostavu zajedničkih carina na uvoznu robu iz trećih zemalja. To je područje u isključivoj nadležnosti EU-a¹, pa EU definira većinu carinskih politika i donosi carinsko zakonodavstvo. Međutim, odgovornost za provedbu carinskog zakonodavstva u prvom redu snose države članice², što uključuje naplatu carina u ime EU-a i primjenu carinskih provjera.

02.

EU ovisi o učinkovitom protoku robe u carinsku uniju i iz nje. Prema najnovijim dostupnim statističkim podatcima³ ukupna vrijednost uvoza i izvoza u EU-u 2019. dosegnula je približno 4 bilijuna eura (odnosno približno 25 % BDP-a EU-a). To je pokazatelj učinka međunarodne trgovine na gospodarsku aktivnost EU-a, kao i važnosti carinske unije. Na slici 1. prikazane su najvažnije zemlje podrijetla robe koja se uvozi u EU i glavne vrste uvozne robe.

03.

Osim toga, carine na uvoz važan su izvor proračunskih prihoda EU-a: 2019. njihov je iznos dosegnuo 21,4 milijarde eura (13 % ukupnih prihoda). Na slici 2. prikazana je vrijednost robe uvezene u države članice tijekom 2019., pristojbe koje su države članice stavile na raspolaganje za proračun EU-a i udio od 20 % koji su zadržale kako bi pokrile troškove naplate.

Analiza rizika i ujednačena primjena carinskih provjera ključne su za djelotvornu naplatu uvoznih carina

04.

Carinska tijela država članica odgovorna su za naplatu carina, trošarina i poreza na dodanu vrijednost (PDV) koji se plaćaju pri uvozu. Ta tijela imaju i nekoliko drugih ciljeva, kao što su poboljšanje unutarnje sigurnosti EU-a, zaštita EU-a od nepoštene i nezakonite trgovine te zaštita okoliša. Borba protiv terorizma postala je jedan od prioriteta carinskih tijela.

05.

Pred carinskim tijelima stoga je zahtjevan zadatak postizanja ravnoteže između potrebe za olakšavanjem trgovine u okviru bržih i neometanih uvoznih postupaka i potrebe za primjenom carinskih provjera, uzimajući u obzir raspoložive resurse u predmetnoj zemlji. U jednoj od prethodnih revizija⁴ Sud je utvrdio da se države članice odvraćaju od obavljanja carinskih provjera. Naime, ako države članice koje provode carinske provjere ne uspiju naplatiti uvoznicima pristojbe koje bi uvoznici trebali platiti, često same snose financijske posljedice svojih radnji. S druge strane, postoji mogućnost da države članice koje ne obavljaju takve provjere nisu izložene nikakvim negativnim posljedicama. Kako bi optimizirali svoje aktivnosti, uvoznici mogu dati prednost graničnim prijelazima s nižom razinom carinskih provjera.

06.

U Carinskom zakoniku Unije⁵ „rizik”⁶ je definiran kao „vjerojatnost i učinak događaja (…) koji bi mogao: (a) spriječiti ispravnu primjenu mjera Unije ili nacionalnih mjera; (b) dovesti u pitanje financijske interese Unije i njezinih država članica, ili (c) predstavljati prijetnju za sigurnost i zaštitu Unije i njezinih stanovnika, zdravlja ljudi, životinja ili biljaka, okoliša ili potrošača”. Financijskim rizicima nazivaju se rizici koji ugrožavaju financijske interese EU-a i njegovih država članica.

07.

Svjetska carinska organizacija (WCO) navela je u svojem priručniku za upravljanje rizicima da je za utvrđivanje razine rizičnosti potrebno provesti analizu vjerojatnosti pojave određenog rizika te njegovih mogućih posljedica i razmjera⁷. Analiza rizika definira se kao „sustavna upotreba dostupnih informacija kako bi se utvrdilo koliko se često pojavljuju određeni rizici i koliki je razmjer njihovih vjerojatnih posljedica”. Ta analiza ima ključnu ulogu za procjenu načina raspodjele oskudnih resursa carinskih tijela kako bi se u najvećoj mogućoj mjeri obuhvatili rizici povezani s carinskim provjerama, uključujući financijske rizike.

08.

Carinske provjere mogu se razlikovati u pogledu:

• trenutka primjene – provjere prije/tijekom puštanja robe u promet primjenjuju se prije provedbe carinskog postupka, dok se provjere nakon puštanja robe u promet provode nakon provedbe carinskog postupka, što znači da manje ometaju trgovinski tok;
• vrste – provjere dokumentacije odnose se na točnost, potpunost i valjanost carinskih deklaracija, dok fizičke provjere uključuju i pregled same robe, uključujući brojanje artikala i uzimanje uzoraka kako bi se provjerilo odgovara li utvrđeno stanje podatcima u carinskoj deklaraciji.

09.

Svaka država članica ima vlastiti proces za upravljanje rizicima u području carine, koji se temelji na posebnim značajkama i ovisi o nekoliko ulaznih podataka. Međutim, općenito govoreći, ti se procesi odvijaju u skladu s dijagramom prikazanim na slici 3.

10.

Prethodnih godina Sud je u nekoliko navrata utvrdio znatne rizike i probleme povezane s carinskim provjerama. Došao je do zaključka da su države članice na temelju prethodnika Carinskog zakonika Unije – Carinskog zakonika Zajednice⁸ – imale preveliku slobodu u pogledu strategije revizija nakon carinjenja⁹, da jednaki uvjeti tržišnog natjecanja ne postoje za sve luke u EU-u¹⁰ i da neujednačeno postupanje država članica u primjeni carinskih provjera omogućuje subjektima s prijevarnim namjerama da ciljaju na određene granične prijelaze¹¹. Komisija je u svojem odgovoru na opažanja Suda navela da će se zajedničkim kriterijima i standardima EU-a za financijske rizike pružiti rješenje za nedostatke koje je Sud utvrdio. Ti su kriteriji i standardi tada bili u pripremi. Statistički podatci koje je prikupila Komisija pokazuju da je razina provjera koje se provode u različitim državama članicama trenutačno vrlo neujednačena: od manje od 1 % uvoznih deklaracija u nekim zemljama do više od 60 % u drugima, kako je prikazano na slici 4.

11.

Zbog neprijavljene i pogrešno prijavljene uvozne robe koja je zaobišla carinske provjere nastaje „manjak sredstava prikupljenih od carina” – razlika između stvarno naplaćenih uvoznih carina i iznosa koji je teoretski trebao biti naplaćen¹². Na primjer, nedavni slučaj prijevare u Ujedinjenoj Kraljevini, koja nije poduzela prikladne mjere za ublažavanje rizika od prikazivanja vrijednosti uvoznog tekstila i cipela manjom od stvarne, uzrokovao je potencijalne gubitke carina koji su, prema Komisijinu izračunu (i unosu u računovodstvenu dokumentaciju EU-a) u razdoblju od studenoga 2011. do listopada 2017. dosegnuli iznos od 2,7 milijardi eura.

12.

Sud je 2017. preporučio¹³ Komisiji da zajedno s državama članicama procijeni manjak sredstava prikupljenih od carina, ali takva procjena nikad nije provedena. Osim toga, u godišnjem izvješću o radu Komisijine Glavne uprave za proračun (GU BUDG) za 2019. iznesena je zadrška u pogledu točnosti iznosa tradicionalnih vlastitih sredstava prenesenih u proračun EU-a. Tom zadrškom obuhvaćen je slučaj Ujedinjene Kraljevine i nekvantificirani potencijalni gubitci tradicionalnih vlastitih sredstava u drugim državama članicama. Svaki manjak sredstava prikupljenih od carina mora se nadoknaditi većim doprinosima temeljenima na bruto nacionalnom dohotku (BND) država članica, što je trošak koji u konačnici snose europski porezni obveznici.

Ujednačena primjena carinskih provjera pravna je obveza

13.

Carinskim zakonikom Unije, koji je stupio na snagu u svibnju 2016., ujednačena primjena carinskih provjera postala je pravna obveza te se u tom zakoniku navodi da je Komisija odgovorna za utvrđivanje zajedničkih kriterija i standarda rizičnosti. Slijedom toga, Komisija je u svibnju 2018., nakon savjetovanja s državama članicama, donijela provedbenu odluku kojom se utvrđuju posebni zahtjevi za upravljanje takvim rizicima: Provedbenu odluku o kriterijima i standardima za financijske rizike („Provedbena odluka”)¹⁴. Riječ je o dokumentu EU-a s ograničenim pristupom (nosi oznaku „EU restricted”). Tom je odlukom državama članicama omogućena određena dodatna količina vremena da osiguraju uspostavu potrebne tehnologije za elektroničku obradu podataka. To je prvi put da su zajednički kriteriji i standardi rizičnosti za otklanjanje financijskih rizika utvrđeni u jednoj pravno obvezujućoj provedbenoj odluci.

14.

Provedbenom odlukom nastoje se uskladiti postupci država članica za analizu rizika i način odabira uvozne robe za provjeru¹⁵. Njome nisu obuhvaćeni ni postupci za primjenu provjera ni kvaliteta i rezultati tih provjera (vidjeti sliku 5.).

15.

Nadalje, Komisija (Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju (GU TAXUD)) i radna skupina koju čine predstavnici nacionalnih carinskih tijela izradile su smjernice koje su dopuna Provedbenoj odluci. Te smjernice, za koje su države članice konačno dale suglasnost u prosincu 2019., također su dokument EU-a s ograničenim pristupom (nose oznaku „EU restricted”). Nisu pravno obvezujuće i stoga ne postoje mehanizmi kojima se jamči njihova primjena. Ta dva dokumenta (Provedbena odluka i povezane smjernice) zajedno čine okvir koji je Komisija, u suradnji s državama članicama, uspostavila radi utvrđivanja zajedničkih kriterija i standarda za financijske rizike, što je zahtjev propisan Carinskim zakonikom Unije.

16.

U srpnju 2019. von der Leyenina Komisija izrazila je namjeru jačanja carinske unije, posebno donošenjem „ambicioz[nog] paket[a] mjera za integrirani europski pristup jačanju upravljanja rizicima u carinskim pitanjima i potpori djelotvornim kontrolama u državama članicama”¹⁶. U rujnu 2020. GU TAXUD predstavio je plan djelovanja za poboljšanje funkcioniranja carinske unije¹⁷. To se dogodilo nakon završetka revizije koju je proveo Sud.

Opseg revizije i revizijski pristup

17.

Revizorski sud (Sud) odlučio je provesti ovu reviziju imajući na umu uvođenje novog regulatornog okvira (vidjeti odlomke 13. – 15.). Revizijom je obuhvaćen način na koji je Komisija utvrdila zajedničke kriterije i standarde za financijske rizike te način na koji su države članice primjenjivale te kriterije i standarde. Sud je analizirao jamči li se predmetnim okvirom (Provedbenom odlukom i povezanim smjernicama), koji je Komisija uspostavila radi provedbe u državama članicama, ujednačena primjena carinskih provjera u svrhu zaštite financijskih interesa EU-a. S tim je ciljem Sud procijenio je li okvir bio prikladan i kako su se države članice koristile svojim sustavima za upravljanje rizicima za odabir uvoznih deklaracija za provjeru. Ispitani su svi koraci koji su doveli do odabira uvoznih deklaracija za provjeru, kao i daljnje postupanje povezano s tim provjerama. Revizijom nisu obuhvaćeni kvaliteta carinskih provjera i njihovi rezultati.

18.

Sud je usporedio Komisijin okvir s relevantnim međunarodnim standardima i dobrom praksom (na razini WCO-a¹⁸ i Međunarodne organizacije za normizaciju, (ISO) 31000:2018 Upravljanje rizicima – Načela i smjernice) kako bi procijenio je li taj okvir prikladan da zajamči ujednačenu primjenu carinskih provjera. Također je ispitao je li Komisija uspostavila dovoljno mehanizama za praćenje, preispitivanje i izvješćivanje.

19.

Revizori Suda posjetili su carinska tijela u pet država članica i procijenili kako se u tamošnjim sustavima za upravljanje rizicima upotrebljavaju zajednički kriteriji i standardi za financijske rizike u svrhu odabira carinskih provjera. Sud je odabrao te države članice vodeći računa o kombinaciji dvaju kriterija: iznosu naplaćenih carina i vlastitoj kvalitativnoj procjeni rizika. Sud je također analizirao jesu li postupci država članica doveli do ujednačene primjene carinskih provjera. Osim toga, carinskim tijelima svih država članica EU-a poslan je upitnik kako bi se prikupile informacije o njihovim predodžbama o trenutačnoj razini usklađenosti carinskih provjera. Na upitnik je odgovorilo svih 27 država članica. Sud je zatražio njihovo mišljenje o prikladnosti okvira i mjeri u kojoj primjenjuju zajedničke kriterije i standarde za financijske rizike.

20.

Revizijski posjeti obavljeni su u razdoblju od listopada 2019. do siječnja 2020., odnosno nakon roka utvrđenog u Provedbenoj odluci u kojem su države članice morale zajamčiti da su ispunjeni preduvjeti za primjenu kriterija u automatiziranoj analizi rizika. O smjernicama, koje sadržavaju tehničke elemente potrebne za primjenu Provedbene odluke, još su se tijekom navedenoga razdoblja vodile rasprave te se stoga još nisu mogle primjenjivati u državama članicama. Suglasnost za te smjernice službeno je dana u prosincu 2019.

Opažanja

U okviru za upravljanja rizicima postoje određeni nedostatci

Provedbena odluka ne sadržava dobru definiciju koncepta rizika

21.

Sud je utvrdio određene nedostatke u definiciji koncepta rizika navedenoj u Provedbenoj odluci o kriterijima i standardima za financijske rizike („Provedbena odluka”). To može dovesti do situacija u kojima carinska tijela država članica ne daju prednost provjerama uvozne robe koja je visokorizična za financijske interese EU-a.

Pravila za države članice nisu dovoljno stroga

22.

U Carinskom zakoniku Unije navedeni su zahtjevi u pogledu zajedničkih kriterija i standarda rizičnosti koji bi se trebali primjenjivati u državama članicama (vidjeti okvir 1.).

23.

U Provedbenoj odluci naveden je niz kriterija za financijske rizike i pokazatelja rizika koje države članice trebaju primjenjivati pri odabiru provjera. Kriteriji navedeni u Provedbenoj odluci rizična su područja u kojima države članice trebaju ponuditi ujednačena rješenja. Pokazatelj rizika poseban je podatkovni element ili informacija koji se odnosi na prisutnost određenog rizika. Općenito govoreći, određeni rizik utvrđuje se na temelju kombinacije pokazatelja rizika.

24.

Sud je utvrdio da za pokazatelje ne postoje dovoljno stroga pravila za aktivaciju provjera, čime bi se državama članicama omogućilo da ih upotrebljavaju na različite načine. Razlog je u tome što se u opisu kriterija rizičnosti ne navode okolnosti u kojima bi se određeni pokazatelj trebao aktivirati i time uzrokovati odabir. To utječe na profile rizičnosti – oni su kombinacija kriterija koji, kada se primijene na carinsku deklaraciju, mogu dovesti do iznošenja preporuke o obavljanju provjere – vidjeti sliku 3. U različitim državama članicama profili rizičnosti mogu sadržavati različite kriterije za aktivaciju, što znači da se njima ne jamči usklađen odabir deklaracija za provjeru. Nadalje, budući da popis utvrđenih pokazatelja rizika za svaki kriterij nije obvezan, države članice slobodne su ih upotrebljavati kako žele (pojedinačno ili u kombinaciji).

25.

Provedbenom odlukom nisu utvrđena posebna pravila o naravi i trajanju carinskih provjera. Donošenje odluke o mjerama provjere ili kontrole koje treba poduzeti prepušteno je carinskim tijelima država članica. Osim toga, u Provedbenoj odluci nije izrijekom navedeno kako primjenjivati kriterije rizičnosti i pokazatelje rizika u svrhu odabira deklaracija (ili poduzeća nad kojima će se provesti revizija) u cilju provjere nakon puštanja robe u promet.

26.

Smjernice su sastavljene kako bi se omogućilo jedinstveno tumačenje Provedbene odluke. One sadržavaju opis rizičnih područja i pojedinosti o tome kako kombinirati različite pokazatelje radi utvrđivanja ukupne razine rizičnosti. Obuhvaćaju i određene kvalitativne upute o načinu procjenjivanja pokazatelja rizika. Međutim, u smjernicama nema detaljnih opisa s mjerljivim pokazateljima kojima bi se carinska tijela država članica mogla služiti kad provode analize rizika. Na primjer, iako se navode određeni načini na koje bi države članice mogle utvrditi rizične trgovce ili „gospodarske subjekte na koje treba obratiti pozornost”, ne propisuje se precizna metodologija kojom bi se zajamčilo da sve države članice definiraju predmetni pokazatelj rizika na isti način.

27.

Provedbenom odlukom omogućeno je da države članice donose odluke o načinima smanjenja broja provjera na razinu koja je realistična s obzirom na dostupne resurse. Ta se mogućnost u tekstu Provedbene odluke naziva „upravljanje učinkom”. Provedbenom odlukom predviđeni su načini na koje države članice to mogu provesti u djelo. Takve metode upravljanja učinkom obično se primjenjuju pri izradi profila rizičnosti na temelju procjena analitičara rizika (vidjeti i sliku 3.).

28.

Provedbenom odlukom nisu utvrđena nikakva ograničenja u pogledu upravljanja učinkom te se stoga državama članicama daje znatna sloboda u pogledu smanjenja broja provjera. Kad je riječ o nekoliko kriterija rizičnosti, smjernice upućuju na situacije u kojima se broj provjera ne bi trebao smanjiti ili u kojima bi se trebao smanjiti samo ako su razlozi jasno objašnjeni. Međutim, čak i ako se razina provjera ne bi trebala smanjiti, smjernicama se dopuštaju iznimke, no ti se slučajevi ne navode izrijekom.

29.

Osim upravljanja učinkom, carinska tijela mogu odlučiti da neće provesti provjere koje preporuči automatizirani sustav. To je poznato kao „odstupanje” od preporuke (vidjeti i sliku 3.). Provedbenom odlukom nisu utvrđena dovoljna pravila da se zajamči dosljednost pri odstupanju od preporuka. U smjernicama se priznaje da države članice u praksi odstupaju od preporuka o obavljanju provjere. Napominje se da u visokorizičnim slučajevima odstupanje od preporuka nije poželjno te da bi sve slučajeve trebalo dokumentirati i obrazložiti. Nema posebnih napomena o tome kada bi odstupanje od preporuka bilo prihvatljivo.

Okvir ne sadržava važne značajke djelotvornog sustava za upravljanje rizicima

30.

U Carinskom zakoniku Unije, priručniku WCO-a za upravljanje rizicima i standardu ISO 31000 navode se načela i značajke koji bi trebali biti prisutni u sustavu za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima. Sud je utvrdio da okvir EU-a nije sadržavao sljedeće ključne značajke djelotvornog sustava za upravljanje rizicima:

• analizu rizika na razini EU-a;
• rudarenje podataka (na razini EU-a i država članica);
• usklađeni pristup nasumičnim odabirima deklaracija za provjeru;
• platforme za razmjenu informacija o svim rizičnim uvoznicima;
• odgovarajuće metode za otklanjanje financijskih rizika povezanih s uvozom iz e-trgovine (velik broj uvoznih deklaracija male vrijednosti).

31.

Određeni rizici mogu se bolje utvrditi i otklanjati ponekad na nacionalnoj razini a ponekad na razini EU-a, a djelotvoran okvir za upravljanje rizicima trebao bi omogućiti njihovo otklanjanje na najprikladnijoj razini. Budući da EU djeluje kao carinska unija (u kojoj uvoznici mogu slobodno odabrati mjesto uvoza), analiza na razini EU-a bila bi primjerenija za utvrđivanje i otklanjanje rizika na razini EU-a. Kao što ističe WCO, centri za procjenu rizika odnosno za ciljano prepoznavanje rizika omogućuju carinskim tijelima da na dinamičan način utvrde transakcije koje najvjerojatnije neće biti usklađene s pravilima, čime im se omogućuje djelotvorniji odgovor na najrizičnije situacije²⁰.

32.

U skladu s Provedbenom odlukom države članice odgovorne su za provedbu analize rizika i donošenje svih odluka o relevantnosti podataka EU-a i nacionalnih podataka za potrebe vlastitih sustava za upravljanje rizicima. Iako se centri za procjenu rizika na nacionalnoj razini osnivaju često, EU nije na svojoj razini uspostavio operativni centar za otklanjanje financijskih rizika. U svojem carinskom akcijskom planu od 28. rujna 2020. (vidjeti odlomak 16.) Komisija je potvrdila da postoji potreba za uvođenjem analitičke obrade podataka na razini EU-a kako bi se učvrstila cijela struktura.

33.

Rudarenje podataka postupak je otkrivanja zanimljivih i korisnih obrazaca i odnosa u velikim količinama podataka. I standard ISO 31000²¹ i WCO ističu važnost rudarenja podataka u procesu upravljanja rizicima. Rudarenje podataka djelotvornije je kad je dostupno više podataka. Međutim, Komisijinim okvirom nije predviđen zahtjev da se na razini EU-a provede analiza na temelju podataka o cjelokupnom uvozu u EU. Komisija nije sustavno provodila takve analize kojima bi se otkrili financijski rizici u carinskim pitanjima. U svrhu provedbe analize podataka na razini EU-a pokrenula je pilot-projekt pod nazivom „Joint analysis capacity” (projekt JAC). Kako je opisano u okviru 2., projekt JAC bio je pozitivna inicijativa, ali je bio ograničen u pogledu opsega, kapaciteta i ostvarenja.

34.

Provedbenom odlukom države članice ne obvezuju se da u svojoj analizi rizika upotrebljavaju tehnike rudarenja podataka. U smjernicama se spominje ta mogućnost, ali jasna metodologija nije utvrđena. Trećina država članica odgovorila je u upitniku koji im je Sud poslao da okvir EU-a za financijske rizike ne uzima dovoljno u obzir napredne tehnike analize podataka (tj. rudarenje podataka). Od posjećenih država članica njih dvije izradile su profile rizičnosti s pomoću ispitnih postupaka u kojima se upotrebljavalo rudarenje podataka (na temelju informacija koje uglavnom dolaze iz nacionalnih baza podataka). Ti su profili bili vrlo djelotvorni u otkrivanju nepravilnosti. Međutim, preostale tri posjećene države članice nisu upotrebljavale te tehnike u svojoj procjeni rizika.

35.

Među deklaracijama koje nisu automatski odabrane s pomoću profila rizičnosti države članice nasumično odabiru određeni postotak za provjeru. Takav nasumični odabir ključan je za jamčenje djelotvornog okvira provjere, među ostalim u vidu utvrđivanja novih, neotkrivenih signala rizičnosti²³. U Provedbenoj odluci naglašava se važnost nasumičnih provjera, ali ona ne sadržava pravila za usklađivanje postotka uvoza koji države članice odabiru ili metode koju primjenjuju. U smjernicama se ne navode dodatne upute o tome kako bi države članice trebale primjenjivati nasumični odabir.

36.

Postojeća platforma, sustav za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima (CRMS), nije dovoljno prilagođena sustavnoj razmjeni informacija među državama članicama o rizičnim uvoznicima. Stoga svaka država članica ima samo informacije o uvoznicima koje je sama ocijenila rizičnima. Budući da uvoznici lako mogu promijeniti lokaciju na kojoj uvoze robu, uvoznici koji se smatraju rizičnima u jednoj državi članici mogu umjesto toga uvoziti robu u druge države članice u kojima ih se ne smatra rizičnima, čime izbjegavaju provjere.

37.

E-trgovina²⁴ nosi sa sobom izazov za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima. Budući da se njome ostvaruje velik broj transakcija male vrijednosti, primjena provjera na svaku pojedinačnu uvoznu deklaraciju (za svaku pojedinačnu pošiljku potrebna je carinska deklaracija) nije isplativa. Međutim, rizik od nepravilnosti vjerojatno će biti znatan, a velik broj takvih uvoznih pošiljki znači da bi učinak na financijske interese EU-a bio znatan. U okviru koji je uspostavljen Provedbenom odlukom i povezanim smjernicama toj pojavi nije posvećeno dovoljno pozornosti: profili rizičnosti primjenjuju se na svaku (uvoznu) transakciju, a države članice mogu se koristiti upravljanjem učinkom kako bi smanjile broj transakcija koje je potrebno provjeriti (vidjeti odlomke 27. i 28.). Komisija je u svojem carinskom akcijskom planu (vidjeti odlomak 16.) potvrdila da su potrebne dodatne mjere kako bi se zajamčila djelotvornija carinska provjera uvoza na temelju e-trgovine. Globalni trendovi u e-trgovini upućuju na to da će se broj uvoznih deklaracija male vrijednosti povećavati.

Okvirom se utvrđuju tek ograničeni zahtjevi u pogledu izvješćivanja, praćenja i preispitivanja

38.

Provedbenom odlukom utvrđena su redovita razdoblja u kojima države članice moraju izvješćivati Komisiju o provedbi zajedničkih kriterija za financijske rizike. Sud je utvrdio da su ta razdoblja izvješćivanja možda preduga za održavanje djelotvornog i ažuriranog sustava s obzirom na potrebu za stalnim praćenjem i preispitivanjem okvira. Od posjećenih država članica njih dvije također su izrazile sumnju da takav ritam izvješćivanja nije pogodovao pravodobnom djelovanju za poboljšanje zajedničkih kriterija rizičnosti.

39.

Države članice svake godine dostavljaju Komisiji informacije o provjerama koje obave u sklopu okvira za izvješćivanje o uspješnosti carinske unije. Izvješća o uspješnosti carinske unije mogla bi doprinijeti Komisijinu praćenju primjene Provedbene odluke u državama članicama. Međutim, ona nisu vrlo korisna, u prvom redu zato što se u informacijama o provjerama ne pravi razlika između provjera iz financijskih razloga i provjera iz razloga sigurnosti i zaštite. Nadalje, prikupljeni pokazatelji ne omogućuju procjenu djelotvornosti mjera ili profila za pojedinačna rizična područja.

40.

WCO u svojem priručniku za upravljanje rizicima ističe sljedeće: „jamčenjem praćenja i preispitivanja aktivnosti upravljanja rizicima, kao i upotrebljavanjem rezultata za daljnji razvoj relevantne politike doprinosi se osiguravanju dugoročne djelotvornosti upravljanja rizicima” (vidjeti sliku 6.).

41.

U listopadu 2020. stanje je bilo takvo da Komisija (GU TAXUD) nije raspolagala postupkom za redovito praćenje primjene okvira u državama članicama. GU BUDG redovito posjećuje države članice radi inspekcija u vezi s carinskim pristojbama. Međutim, trenutačno ne postoje planovi da se tim inspekcijama obuhvati i primjena Provedbene odluke u državama članicama. Osim toga, ne postoje postupci na temelju kojih bi Komisija mogla poduzeti odgovarajuće mjere u slučaju da se države članice ne pridržavaju Provedbene odluke. U okviru 3. prikazan je jedan konkretan slučaj povezan s Danskom.

42.

Obrasci RIF koje dostavlja EU internetski su obrasci s pomoću kojih Komisijine službe razmjenjuju s državama članicama signale rizičnosti (vidjeti odlomak 53.). Iako države članice nemaju zakonsku obvezu davati povratne informacije o tim obrascima, odgovarajuće daljnje postupanje u vezi s obrascima RIF koje dostavlja EU važno je kako bi se zajamčilo dosljedno upravljanje rizicima. Osim aktivnosti provedenih u okviru pilot-projekta JAC (vidjeti okvir 2.) i inspekcija koje je GU BUDG proveo u vezi s carinskim pristojbama u odabranim državama članicama, Komisija nije poduzela daljnje mjere kako bi utvrdila jesu li države članice na odgovarajući način otklonile rizike utvrđene u obrascima RIF koje dostavlja EU. Komisija nije redovito analizirala povratne informacije koje su dostavile države članice i nije poduzela korake za rješavanje problema nedjelovanja određenih država članica.

43.

Analiza koju je proveo Sud pokazuje da 2019. tri države članice nisu dostavile nikakve povratne informacije, dok su četiri države članice dostavile povratne informacije za tek nekoliko obrazaca RIF koje dostavlja EU. U gotovo polovici slučajeva (43 %) u kojima su države članice dostavile povratne informacije te države nisu navele jesu li izradile ili ažurirale profil rizičnosti kako bi riješile problem opisan u obrascu RIF koji je dostavio EU odnosno jesu li već imale profil rizičnosti za rješavanje tog problema.

44.

Kako bi se zajamčilo djelotvorno upravljanje rizicima u carinskim pitanjima, za poboljšanje funkcioniranja okvira važni su odgovarajući mehanizmi za preispitivanje. U tom pogledu WCO navodi da bi trebalo osmisliti pouzdan okvir s kriterijima za preispitivanje te da bi takve evaluacije trebale obuhvaćati sve elemente upravljanja rizicima.

45.

Radi rasprave o pitanjima povezanima s upravljanjem rizicima u carinskim pitanjima u EU-u osnovana je stručna skupina sastavljena od izaslanika iz carinskih tijela svih država članica i Komisije. U skladu sa smjernicama, ta bi skupina trebala preispitivati glavna pitanja povezana s provedbom okvira kad god je to potrebno. Međutim, Komisija još nije izradila jasnu politiku preispitivanja za Provedbenu odluku i povezane smjernice, s ključnim etapama i kriterijima.

Okvirom se ne postiže ujednačena primjena carinskih provjera

Države članice i dalje imaju različite prakse upravljanja rizicima

46.

Pet posjećenih država članica ocijenilo je da su sustavi za upravljanje rizicima koje su te zemlje uspostavile prije donošenja Provedbene odluke već uvelike bili usklađeni s odredbama te odluke. Prema njihovu mišljenju neke manje prilagodbe bile bi dovoljne da se postigne potpuna usklađenost s Provedbenom odlukom. Glavni način na koji su te države članice prilagodile svoj okvir za upravljanje rizicima bio je mapiranje postojećih profila i njihovo povezivanje s odgovarajućim kriterijima za financijske rizike (samo je jedna država članica izradila određene profile rizičnosti za kriterije koji još nisu bili obuhvaćeni postojećim profilima). Sud je također utvrdio da pri mapiranju profila rizičnosti i njihovu povezivanju s kriterijima utvrđenima u Provedbenoj odluci države članice nisu upotrebljavale sve preporučene pokazatelje. Stoga države članice primjenjuju različite kriterije za odabir carinskih deklaracija za provjeru.

47.

Države članice koje je Sud posjetio nisu predvidjele povećanje svojih kapaciteta za provjeru slijedom primjene Provedbene odluke. Pristup upravljanju rizikom koji su primjenjivale prije donošenja Provedbene odluke nije se znatno promijenio, niti su predvidjele da će se mijenjati. U okviru 4. iznesena su dva primjera komentara tih zemalja o učinku donošenja Provedbene odluke i povezanih smjernica na njihove sustave za upravljanje rizicima.

48.

U svojim odgovorima na upitnik, koji je Sud poslao prije davanja suglasnosti za smjernice, 17 od 27 država članica (63 %) navelo je da primjena Provedbene odluke neće dovesti do znatnih promjena u njihovim sustavima za upravljanje rizicima. Većina od deset država članica koje su navele da će morati uvesti znatne promjene navela je da će im glavni izazov biti ažuriranje postojećih IT sustava.

49.

Osim toga, države članice koje je Sud posjetio primjenjivale su profile rizičnosti samo na provjere prije puštanja robe u promet. Kad je riječ o provjerama nakon puštanja robe u promet, nisu provodile sustavnu analizu rizika s pomoću profila rizičnosti utemeljenih na kriterijima iz Provedbene odluke (vidjeti odlomak 25.).

50.

Države članice primjenjuju različite pristupe ne bi li broj provjera smanjile na razinu koja je realistična. U posjećenim državama članicama upravljanje učinkom u velikoj se mjeri upotrebljavalo u profilima rizičnosti za odabir provjera u okviru automatiziranog sustava analize rizika. Iako su se koristile većinom metoda ili svim metodama propisanima u Provedbenoj odluci, načini na koje su primjenjivale te metode znatno su se međusobno razlikovali.

51.

Na slici 7. za posjećene su države članice prikazane mjere upravljanja učinkom koje se primjenjuju na profile rizičnosti u vezi s prikazivanjem vrijednosti određene skupine proizvoda iz određene zemlje podrijetla manjom od stvarne. Iz nje je vidljivo da se za istu uvoznu deklaraciju može, ali i ne mora iznijeti preporuka o obavljanju provjere, ovisno o državi članici. Na primjer, uvoz određene težine proizvoda (s vrijednošću ispod praga koji se primjenjuje u svakoj državi članici):

• ne bi bio odabran za provjeru u državi članici B jer je ispod praga težine;
• može, ali i ne mora biti odabran za provjeru u državama članicama A i D jer postotak provjera varira ovisno o razlici između deklarirane vrijednosti i praga te o uvozniku;
• bio bi odabran za provjeru u državama članicama C i E jer se pri upravljanju učinkom težina ne upotrebljava kao kriterij. Međutim, vjerojatnost odstupanja od preporuke mnogo je veća u tim dvjema državama članicama nego u preostalim trima.

52.

Učestalost odstupanja od preporuka, izneseni razlozi te daljnje postupanje sa slučajevima za koje se odstupilo od preporuka i njihovo praćenje znatno se razlikuju među posjećenim državama članicama. Postotak preporuka o obavljanju provjere od kojih se odstupilo kretao se između 1,6 % i 60 %. Na slici 8. opisano je kako te države članice upravljaju odstupanjima od preporuka. Nedostatak pravila ili uvjeta za odstupanje od preporuka daje državama članicama neograničenu slobodu da odluče hoće li primijeniti preporučene provjere. Države članice međusobno se razlikuju i u pogledu postupka za obrazloženje odstupanja od preporuka: u nekima od njih odstupanje je moguće samo ako su zadovoljene neke unaprijed određene značajke, dok se u drugima obrazloženja iznose na osnovi pojedinačnih slučajeva (vidjeti odlomak 29.).

Države članice prepoznaju i obrađuju signale rizičnosti na različite načine

53.

U provedbenom aktu²⁶ za Carinski zakonik Unije navedeno je da bi se pri provedbi zajedničkih kriterija i standarda rizičnosti za komunikaciju među carinskim tijelima te između carinskih tijela i Komisije trebao upotrebljavati elektronički sustav²⁷. Glavne IT alate koji se upotrebljavaju u upravljanju rizicima na razini EU-a čine sustav za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima (CRMS) i informacijski sustav za borbu protiv prijevara (AFIS). CRMS omogućuje razmjenu informacija povezanih s rizicima na razini cijelog EU-a s pomoću internetskih obrazaca RIF. Obrasce RIF može dostaviti država članica ili Komisija (obrasci RIF koje dostavlja EU). AFIS je sustav u koji OLAF unosi komunikacije o „uzajamnoj pomoći” (to su zahtjevi za države članice da poduzmu mjere kao odgovor na rizike utvrđene tijekom istraga OLAF-a). Ti sustavi sadržavaju informacije o rizicima koje države članice mogu upotrebljavati u svojim nacionalnim sustavima za analizu rizika.

54.

Pet posjećenih država članica navelo je da smatraju da obrasci RIF koje dostavljaju države članice nisu uvijek dovoljno jasni, što znači da nisu olakšali izradu profila rizičnosti, te da ti obrasci obično uključuju i opetovane i jednokratne rizike. Povrh toga, odgovarajući na upitnik 21 država članica (78 %) navela je da bi „detaljnija obrada informacija o rizicima na razini EU-a (npr. da Komisija obavlja preliminarnu analizu obrazaca za informiranje o rizicima koje dostavljaju države članice) omogućila učinkovitiju i usklađeniju analizu rizika”.

55.

Države članice imaju različita tumačenja signala rizičnosti istaknutih u komunikacijama o uzajamnoj pomoći ili obrascima RIF. Na primjer, profili rizičnosti izrađeni kao odgovor na komunikaciju o uzajamnoj pomoći u vezi s nekim proizvodima iz određene zemlje podrijetla čija je vrijednost prikazana manjom od stvarne znatno se razlikuju među državama članicama. Postoje i znatne razlike među profilima rizičnosti koje različite države članice izrađuju kao odgovor na obrasce RIF koje je dostavio EU, koji su pripremljeni na temelju analize podataka u kontekstu Komisijina pilot-projekta JAC. Od zemalja koje je Sud posjetio samo je jedna država članica uvela mjere za smanjenje provjera uvozne robe s oznakama i zemljama podrijetla navedenima u obrascima RIF koje je dostavio EU.

56.

Okvir ne sadržava pravila za usklađivanje nasumičnog odabira (vidjeti odlomak 35.). Sud je u posjećenim državama članicama utvrdio različite pristupe, kako je prikazano na slici 9. Postotci slučajnog odabira (odnosno udio deklaracija koje nisu odabrane s pomoću profila rizičnosti, koji se zatim nasumično odabiru za provjeru) razlikuju se među državama članicama (ti se postotci u posjećenim državama članicama kreću između 0,0067 % i 0,5 %). Različiti pristupi znače da je, primjerice, vjerojatnost odabira određenog ovlaštenog gospodarskog subjekta za nasumičnu provjeru 74 puta veća u jednoj od posjećenih država članica nego u jednoj od preostalih. U dvjema državama članicama znatan broj deklaracija isključen je iz postupka nasumičnog odabira jer se na pojednostavnjene deklaracije (vidjeti odlomak 59.) ne primjenjuju ni odabir na temelju rizičnosti ni nasumični odabir.

Države članice ne razmjenjuju s drugim državama članicama informacije o rizičnim uvoznicima na sustavan način

57.

U odlomku 36. Sud je istaknuo da postojeća platforma za razmjenu informacija o rizičnim uvoznicima s drugim državama članicama nije dovoljno prilagođena toj svrsi. Također je utvrdio da posjećene države članice nisu u okviru upravljanja rizicima sustavno razmjenjivale informacije o tim rizičnim uvoznicima s drugim državama članicama.

58.

Osim toga, države članice primjenjuju različite metode za kategorizaciju uvoznika kao gospodarskih subjekata na koje treba obratiti pozornost, a razlikuju se i načini na koje te zemlje upotrebljavaju tu informaciju u profilima rizičnosti. Pojedine države članice imaju popis gospodarskih subjekata na koje treba obratiti pozornost koji se primjenjuje na nekoliko profila rizičnosti kako bi se pojačale provjere tih trgovaca. Druge države članice u svakom profilu rizičnosti izravno navode na koje bi trgovce trebalo primjenjivati više (ili manje) provjera. Države članice također na različite načine definiraju i identificiraju gospodarske subjekte na koje treba obratiti pozornost. U pojedinim se državama članicama njihova identifikacija obavlja na osnovi pojedinačnih slučajeva, dok se u drugima primjenjuje automatizirani proces.

Pojedine države članice ne provode automatiziranu analizu rizika za sve deklaracije (standardne i pojednostavnjene)

59.

Roba se podnosi carini uz standardnu deklaraciju koja sadržava sve zakonski propisane pojedinosti. Međutim, pojedini uvoznici imaju pogodnost sustava pojednostavnjenih deklaracija, koji im omogućuje da izostave određene pojedinosti ili dokumente ili da, ponekad, jednostavno unesu uvoz u svoju financijsku evidenciju. U takvim slučajevima uvoznik mora u određenom roku podnijeti dopunsku deklaraciju koja sadržava sve podatke koji su obvezni u standardnoj deklaraciji. Postotak pojednostavnjenih deklaracija u posjećenim državama članicama kretao se između 25 % i 95 % ukupnog broja podnesenih deklaracija.

60.

Među posjećenim državama članicama njih dvije ne provode automatiziranu analizu rizika s pomoću profila rizičnosti utemeljenih na Provedbenoj odluci ni za pojednostavnjene deklaracije ni za povezane dopunske deklaracije. To nije u skladu sa zahtjevima iz Provedbene odluke i znači da je iz okvira za automatiziranu analizu rizika u potpunosti isključen znatan broj uvoznih pošiljki. Ostale tri posjećene države članice primjenjuju profile rizičnosti barem na dopunske deklaracije. Na slici 10. prikazano je kako posjećene države članice primjenjuju automatiziranu analizu rizika na pojednostavnjene i dopunske deklaracije.

61.

U jednoj od posjećenih država članica Sud je imao mogućnost analizirati informacije navedene u uvoznim deklaracijama za odabrane proizvode u okviru i standardnih i pojednostavnjenih postupaka. Primjer u okviru 5. pokazuje da neprovođenje automatizirane analize rizika za pojednostavnjene deklaracije može dovesti do smanjenja iznosa naplaćenih carina u nekim državama članicama.

Zaključci i preporuke

62.

U okviru revizije procijenilo se jamči li se okvirom za upravljanje rizicima (utemeljenom na Provedbenoj odluci i povezanim smjernicama), koji je Komisija uspostavila u suradnji s državama članicama, ujednačena primjena carinskih provjera u svrhu zaštite financijskih interesa EU-a. Primjena Provedbene odluke i povezanih smjernica važan je korak prema ujednačenoj primjeni carinskih provjera. Međutim, Sud je zaključio da se okvirom ne jamči dovoljna usklađenost odabira provjera kojim bi se zaštitili financijski interesi EU-a. Razlog su tomu u prvom redu nedostatci u njegovoj izradi, zbog kojih među državama članicama može doći do znatnih razlika u načinu na koji ga primjenjuju. Time bi se subjektima koji se ne pridržavaju pravila moglo dopustiti da ciljaju na granične prijelaze u EU-u s nižom razinom provjera.

63.

Uvoznoj robi koja je izvor više razine rizika za financijske interese EU-a možda se neće dati odgovarajuća prednost (vidjeti odlomak 21.). Provedbena odluka nije dovoljno detaljna, ne sadržava sve zahtjeve iz Carinskog zakonika Unije i državama članicama daje previše slobode u njezinoj primjeni, uključujući načine smanjenja broja provjera. Smjernice nisu pravno obvezujuće i ne sadržavaju jasne i precizne upute o konkretnim pitanjima (vidjeti odlomke 22. – 29. i 35.). Na razini EU-a ne postoje platforme ili baze podataka za sustavnu razmjenu informacija o svim rizičnim uvoznicima (vidjeti odlomak 36.). Okvirom nisu predviđeni odgovarajući alati za otklanjanje rizika u e-trgovini (vidjeti odlomak 37.). Postojeći mehanizmi za praćenje i preispitivanje nisu prikladni (vidjeti odlomke 38. – 45.). Signali rizičnosti koje primjenjuje EU nemaju uvijek jasne upute kojima bi se države članice služile pri izradi profila rizičnosti (vidjeti odlomke 53. – 56.). U nekim se državama članicama na znatan broj pošiljki koje se uvoze u EU ne primjenjuje automatizirana analiza rizika (vidjeti odlomke 59. – 61.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati ujednačenu primjenu carinskih provjera

Komisija bi trebala poboljšati ujednačenu primjenu carinskih provjera provedbom mjera za koje je potrebna podrška i, u relevantnim slučajevima, odobrenje država članica. Konkretno, to bi trebala postići:

1. jačanjem pravila za države članice, primjerice u vidu dodavanja uputa i pojedinosti u okvir, među ostalim o postupcima i kriterijima koje države članice trebaju primijeniti pri smanjenju broja provjera (uključujući odstupanje od odabira preporučenih provjera), o tome kako primjenjivati okvir na provjere nakon puštanja robe u promet i kako provoditi nasumičan odabir, kao i prebacivanjem dijela pravila koja su trenutačno u smjernicama u Provedbenu odluku;
2. uvođenjem odredbi u Provedbenu odluku i pravila u povezane smjernice kako bi se zajamčilo da se na odgovarajući način razmotre i rizici povezani s uvozom u okviru e-trgovine;
3. poboljšanjem kvalitete signala rizičnosti – konkretno, zahtijevanjem veće jasnoće i preciznosti u obrascima RIF koje ispunjavaju države članice, osiguravanjem detaljnih uputa o korištenju obrascima RIF koje dostavlja EU i komunikacijama o uzajamnoj pomoći te praćenjem primjene obrazaca RIF u državama članicama, uključujući zahtijevanje obveznih povratnih informacija od država članica;
4. procjenom razmjera u kojem profili rizičnosti koje su izradile države članice obuhvaćaju različite vrste deklaracija (standardne i pojednostavnjene) i jamčenjem odgovarajućeg odgovora na postojeće nedostatke;
5. oblikovanjem, uvođenjem i održavanjem baza podataka o rizicima na razini EU-a koje bi bile državama članicama na raspolaganju, primjerice popisi gospodarskih subjekata na koje treba obratiti pozornost;
6. utvrđivanjem pouzdanih mehanizama za praćenje i preispitivanje primjene okvira na razini država članica.

Preporučeni rok provedbe: 2022.

64.

Ne postoji odgovarajuća analiza financijskih rizika u carinskim pitanjima na razini EU-a koja bi se temeljila na podatcima o cjelokupnom uvozu u EU (vidjeti odlomke 30. – 34.). U postojećem okviru utvrđeni su opći kriteriji i pokazatelji koje države članice trebaju primjenjivati u svojoj analizi rizika, što znači da se upravo državama prepušta izrada detaljnih profila rizičnosti za odabir uvozne robe za provjeru. Okvirom se ne predviđa integrirani pristup upravljanju financijskim rizicima na razini EU-a. Njime se još nije ostvarila dostatna promjena procesa koje primjenjuju države članice da se financijski interesi EU-a zaštite na odgovarajući način (vidjeti odlomke 46. – 52.).

2. preporuka – Potrebno je razviti i primijeniti potpuno funkcionalne analitičke i koordinacijske kapacitete na razini EU-a

Komisija bi trebala uspostaviti središnju službu na razini EU-a ne bi li kvalitetnije usmjeravala sav trud koji se ulaže u carinske provjere. U toj bi se službi trebala centralizirati stručna znanja Komisije i država članica kako bi se analizirali glavni financijski rizici u carinskim pitanjima i utvrdili najbolji načini za njihovo otklanjanje.

Komisija bi trebala analizirati kako to učiniti na djelotvoran i održiv način. Među mogućim rješenjima moglo bi biti davanje većih odgovornosti postojećim carinskim radnim skupinama, uspostava posebne službe unutar glavne uprave (ili međuresorne službe GU-a TAXUD, GU-a BUDG i OLAF-a) ili utemeljenje namjenske agencije EU-a.

Uloga središnje službe trebala bi obuhvaćati:

1. utvrđivanje rizika, primjerice u smislu značajnosti, na koje bi se trebao primjenjivati integrirani pristup (rizici relevantni za EU) i, u suradnji s državama članicama, jamčenje odgovarajućeg otklanjanja takvih rizika;
2. razvoj i primjena djelotvornih kapaciteta za rudarenje podataka u svrhu provedbe analize podataka na razini EU-a i prepoznavanja rizika relevantnih za EU;
3. istraživanje mogućnosti za razvoj IT alata za upravljanje rizicima koji bi bili kompatibilni sa sustavima država članica za upravljanje uvoznom robom i upravljanje rizicima kako bi se u slučaju rizika relevantnih za EU omogućila izravna i automatska primjena preporuka o obavljanju provjere.

Preporučeni rok provedbe: 2023.

Ovo je izvješće usvojilo V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Tony Murphy, na sastanku održanom u Luxembourgu 23. veljače 2021.

Pokrate i skraćeni nazivi

AFIS: informacijski sustav za borbu protiv prijevara

BND: bruto nacionalni dohodak

COMEXT: Eurostatova baza statističkih podataka o vanjskoj trgovini

CRMS: sustav za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima

CZU: Carinski zakonik Unije

EU: Europska unija

GU BUDG: Glavna uprava za proračun

GU TAXUD: Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju

ISO: Međunarodna organizacija za normizaciju

IT: informacijska tehnologija

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

PDV: porez na dodanu vrijednost

Provedbena odluka: Provedbena odluka o kriterijima i standardima za financijske rizike

RIF: obrazac za informiranje o rizicima

Sud: Europski revizorski sud

TVS: tradicionalna vlastita sredstva

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

WCO: Svjetska carinska organizacija

Pojmovnik

Carinska deklaracija: službena isprava koja sadržava pojedinosti o robi koja se podnosi za uvoz, izvoz ili drugi carinski postupak.

Carinska unija: rezultat sporazuma skupine zemalja o slobodnoj međusobnoj trgovini i naplaćivanju zajedničke carine na uvoz iz drugih zemalja.

Carinske provjere: postupak provjere usklađenosti s carinskim propisima EU-a i drugim relevantnim zakonodavstvom.

Manjak sredstava prikupljenih od carina: razlika između uvozne carine koja se trebala naplatiti na razini određenog gospodarstva u cjelini i stvarno naplaćene uvozne carine.

Ovlašteni gospodarski subjekt: osoba ili poduzeće koje se smatra pouzdanim i stoga ima određene pogodnosti u okviru carinskih postupaka.

Profil rizičnosti: kombinacija kriterija rizičnosti koji pomažu u utvrđivanju carinskih deklaracija višeg rizika koje treba uzeti u obzir za carinske provjere.

Signal rizičnosti: informacije o potencijalnom riziku koje se mogu upotrijebiti za izradu profila rizičnosti.

Upravljanje rizicima: sustavno prepoznavanje rizika i poduzimanje mjera za njihovo ublažavanje ili uklanjanje odnosno smanjenje njihova učinka.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Tony Murphy i koje je specijalizirano za rashodovna područja financiranja i administracije Unije. Reviziju je predvodio član Suda Jan Gregor, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Werner Vlasselaer, ataše u njegovu uredu Bernard Moya, rukovoditelj Alberto Gasperoni, voditelj radnog zadatka José Parente te revizori Diana Voinea i Csaba Hatvani. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper.

Bilješke

¹ Članak 3. pročišćenog teksta Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) (SL C 202, 7.6.2016., str. 47.).

² Članak 291. UFEU-a.

³ Izvor: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Vidjeti tematsko izvješće br. 19/2017 „Uvozni postupci: nedostatci u pravnom okviru i nedjelotvorna provedba utječu na financijske interese EU-a”, odlomci 29. – 32.

⁵ Uredba (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (preinačena) (SL L 269, 10.10.2013., str. 1.).

⁶ Članak 5. stavak 7.

⁷ „WCO's Risk Management Compendium”, str. 15.

⁸ Uredba Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (SL L 302, 19.10.1992., str. 1. – 50.).

⁹ Vidjeti odlomak 4.20. u godišnjem izvješću za 2014. i odlomak 4.15. u godišnjem izvješću za 2015.

¹⁰ Vidjeti tematsko izvješće br. 23/2016 „Pomorski promet u EU-u suočen je s problemima – mnoga ulaganja nedjelotvorna su i neodrživa”, odlomak 113.

¹¹ Vidjeti tematsko izvješće br. 19/2017 „Uvozni postupci: nedostatci u pravnom okviru i nedjelotvorna provedba utječu na financijske interese EU-a”, odlomak 148.

¹² Vidjeti studiju Europskog parlamenta: Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku, „From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market”, 2013.

¹³ Vidjeti tematsko izvješće br. 19/2017 „Uvozni postupci: nedostatci u pravnom okviru i nedjelotvorna provedba utječu na financijske interese EU-a”.

¹⁴ Provedbena odluka Komisije od 31. svibnja 2018. o utvrđivanju mjera za ujednačenu primjenu carinskih provjera određivanjem zajedničkih kriterija i standarda za financijske rizike u skladu s Uredbom (EU) br. 952/2013 o Carinskom zakoniku Unije za robu deklariranu za puštanje u slobodni promet.

¹⁵ Vidjeti „Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu – Drugo izvješće o napretku u provedbi Strategije EU-a i Akcijskog plana za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima” od 20. srpnja 2018.

¹⁶ Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju 2019. – 2024.

¹⁷ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru – Unaprjeđenje carinske unije: plan djelovanja, COM(2020) 581 final od 28.9.2020.

¹⁸ „WCO's Risk Management Compendium”.

¹⁹ Članak 46. stavak 7.

²⁰ Prilog 4. svesku 1. priručnika WCO-a za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima.

²¹ ISO 31000:2018 Upravljanje rizicima – Načela i smjernice, str. 3.

²² Vidjeti godišnje izvješće za 2017., odlomak 4.23., 1. preporuka.

²³ Vidjeti „WCO's Risk Management Compendium” i članak 5. stavak 25. Carinskog zakonika Unije.

²⁴ Sud je nedavno objavio izvješće o izazovima e-trgovine: tematsko izvješće br. 12/2019 „E-trgovina: za velik dio izazova pri naplati PDV-a i carina tek treba pronaći rješenje”.

²⁵ Izvješće br. 7/2017 iz prosinca 2017.: „Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet” (izvješće Državnog ureda za reviziju o provjerama koje obavlja tamošnja carinska i porezna uprava (SKAT) i smjernicama u carinskim pitanjima).

²⁶ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 2015/2447 od 24. studenoga 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu određenih odredbi Uredbe (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju Carinskog zakonika Unije (SL L 343, 29.12.2015., str. 558. – 893.).

²⁷ Isto, članak 36.

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	24.9.2019.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	23.12.2020.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	23.2.2021.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	15.3.2021.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-5780-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/85	QJ-AB-21-005-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-5765-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/723	QJ-AB-21-005-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te će u njemu biti navedena sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.