Douanecontroles: onvoldoende harmonisatie schaadt de financiële belangen van de EU

Samenvatting

I

De douane-unie van de EU is meer dan vijftig jaar geleden opgericht. Op douanegebied heeft de EU de exclusieve bevoegdheid om wetgeving vast te stellen, terwijl de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ervan, met inbegrip van douanecontroles. De douaneautoriteiten van de lidstaten spelen een sleutelrol bij het vinden van een evenwicht tussen de noodzaak om handel te vergemakkelijken met snellere en naadloze invoerprocedures en de noodzaak om douanecontroles uit te voeren. De in 2019 geïnde douanerechten bedroegen 21,4 miljard EUR en maakten 13 % uit van de ontvangsten voor de EU-begroting.

II

Een uniforme toepassing van douanecontroles door de lidstaten is noodzakelijk om te voorkomen dat frauderende importeurs zich richten op grensdoorlaatposten met minder controles. Op grond van de belangrijkste douanewetgeving van de EU, het douanewetboek van de Unie, moet de Commissie sinds 2016 de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de lidstaten de douanecontroles op uniforme wijze uitvoeren. Met het oog op deze doelstelling heeft de Commissie in 2018 het uitvoeringsbesluit inzake financiële risicocriteria en -normen (het “FRC-besluit”) vastgesteld om de selectie door de lidstaten van de te controleren importen te harmoniseren. Dit besluit gaat vergezeld van richtsnoeren die in 2019 door de lidstaten zijn goedgekeurd. Deze twee documenten (het FRC-besluit en de richtsnoeren) vormen samen het kader voor financiële risico’s van de douane. Wij hebben besloten deze controle uit te voeren in het licht van de invoering van dit nieuwe regelgevingskader.

III

We beoordeelden of het bovengenoemde kader, dat door de Commissie is ontwikkeld voor toepassing in de lidstaten, zodanig was ontworpen dat een geharmoniseerde selectie van invoeraangiften voor controle werd gewaarborgd, en hoe de lidstaten dit kader toepasten. De uitvoering van het FRC-besluit en de FRC-richtsnoeren is een belangrijke stap in de richting van een uniforme toepassing van douanecontroles. Het kader is echter niet zo goed opgezet dat ervoor wordt gezorgd dat de lidstaten de te verrichten controles van invoeraangiften op geharmoniseerde wijze selecteren. Daarnaast passen de lidstaten het kader op verschillende manieren toe.

IV

In het FRC-besluit wordt het begrip risico niet goed gedefinieerd en het besluit is onvoldoende gedetailleerd. We constateerden ook dat belangrijke kenmerken in het kader ontbreken, zoals: een EU-brede analyse op basis van gegevens over alle importen in de EU, geschikte dataminingtechnieken, en passende methoden om financiële risico’s voor invoer als gevolg van elektronische handel aan te pakken. Bovendien voorziet het kader niet in adequate regelingen voor de monitoring en evaluatie van de toepassing ervan.

V

De lidstaten zijn begonnen met de tenuitvoerlegging van het kader van de Commissie, voornamelijk door de criteria die zij voorheen gebruikten voor het aanpakken van verdachte importen (“risicoprofielen”) in kaart te brengen aan de hand van de overeenkomstige criteria van het besluit. Voor de bezochte lidstaten zijn de procedures voor controleselectie echter niet ingrijpend gewijzigd door de uitvoering van het FRC-besluit. We constateerden dat de lidstaten de risicosignalen niet op dezelfde manier interpreteerden, wat resulteerde in verschillende criteria voor de selectie van importen voor controle. Wij constateerden ook dat de lidstaten slechts zeer beperkte informatie met elkaar deelden over importeurs die als risicovol werden beoordeeld. Dit belemmert doeltreffende en geharmoniseerde procedures voor controleselectie.

VI

Binnen het kader kunnen de lidstaten het aantal op basis van hun risicoanalyse aanbevolen controles terugbrengen tot een niveau dat haalbaar is in het licht van hun beperkte middelen. We merkten op dat de lidstaten geen vergelijkbare procedures toepasten om het aantal controles terug te brengen, wat heeft geleid tot verschillende nationale praktijken om soortgelijke risico’s aan te pakken. Ook constateerden wij dat sommige lidstaten niet alle aangiften aan een geautomatiseerde risicoanalyse hebben onderworpen, wat wel vereist is op grond van het FRC-besluit.

VII

Wij doen aanbevelingen aan de Commissie om de uniforme toepassing van douanecontroles te verbeteren en een volwaardige analyse- en coördinatiecapaciteit op EU-niveau te ontwikkelen en in te stellen.

Inleiding

De douane-unie is belangrijk voor de handel en de ontvangsten van de EU

01

In 2018 vierde de EU de vijftigste verjaardag van de douane-unie. De douane-unie is gebaseerd op de afschaffing van douanerechten en andere handelsbeperkingen tussen de deelnemende landen en de vaststelling van gemeenschappelijke douanerechten op de invoer uit derde landen. Dit is een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt¹, waarbij de EU het meeste douanebeleid bepaalt en de douanewetgeving vaststelt. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de douanewetgeving ligt echter in de eerste plaats bij de lidstaten² en omvat het innen van douanerechten voor de EU en het uitvoeren van douanecontroles.

02

De EU is afhankelijk van een efficiënte goederenstroom naar en uit de douane-unie. Volgens de meest recente beschikbare statistieken³ was de in- en uitvoer van de EU in 2019 in totaal ongeveer 4 biljoen EUR waard (ongeveer 25 % van het bbp van de EU). Hieruit blijkt de impact van de internationale handel op de economische activiteit van de EU en het belang van de douane-unie. In figuur 1 worden de belangrijkste landen van oorsprong van de EU-importen en de belangrijkste ingevoerde goederen weergegeven.

03

Bovendien zijn douanerechten op importen een belangrijke bron van ontvangsten voor de EU-begroting: in 2019 bedroegen deze 21,4 miljard EUR (13 % van het totaal). In figuur 2 worden de waarden voor 2019 weergegeven van de importen in de lidstaten, de rechten die zij ter beschikking van de EU-begroting stelden en de 20 % die zij inhielden om hun inningskosten te dekken.

Risicoanalyse en uniforme toepassing van douanecontroles zijn essentieel voor een doeltreffende inning van invoerrechten

04

De douaneautoriteiten van de lidstaten zijn verantwoordelijk voor de inning van de douanerechten, accijnzen en belasting over de toegevoegde waarde (btw) die bij invoer verschuldigd zijn. Zij streven ook verschillende andere doelstellingen na, zoals het verbeteren van de interne veiligheid in de EU, het beschermen van de EU tegen oneerlijke en illegale handel en het beschermen van het milieu. De bestrijding van terrorisme is een prioriteit geworden voor de douaneautoriteiten.

05

Het is voor douaneautoriteiten een uitdaging om een evenwicht te vinden tussen de noodzaak om enerzijds handel te vergemakkelijken met snellere en naadloze invoerprocedures, en anderzijds douanecontroles uit te voeren, rekening houdend met de in hun land beschikbare middelen. Bij een eerdere controle⁴ constateerden we dat er een negatieve stimulans is voor de lidstaten om douanecontroles uit te voeren. De reden hiervoor is dat lidstaten die douanecontroles uitvoeren, vaak de financiële gevolgen van hun optreden dragen als zij er niet in slagen bedragen van importeurs in te vorderen. Lidstaten die dergelijke controles niet uitvoeren, ondervinden mogelijk geen negatieve gevolgen. Om hun activiteiten te optimaliseren, kunnen importeurs de voorkeur geven aan plaatsen van binnenkomst met minder douanecontroles.

06

In het douanewetboek van de Unie (DWU)⁵ wordt “risico”⁶ gedefinieerd als “de waarschijnlijkheid dat zich (…) een gebeurtenis voordoet, en de effecten van zulke gebeurtenis, die: a) de correcte toepassing van Unie- of nationale maatregelen in de weg staat, b) de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten schaadt, of c) een gevaar vormt voor de veiligheid van de Unie en haar ingezetenen, de gezondheid van mens, dier of plant, het milieu of de consument”. Financiële risico’s zijn risico’s die de financiële belangen van de EU en haar lidstaten schaden.

07

De Werelddouaneorganisatie (WDO) geeft in haar compendium over risicobeheer aan dat om het risiconiveau te bepalen een analyse van de waarschijnlijkheid en de mogelijke gevolgen en omvang moet worden uitgevoerd⁷. Risicoanalyse wordt gedefinieerd als het systematische gebruik van de beschikbare informatie om te bepalen hoe vaak bepaalde risico’s zich kunnen voordoen en wat de omvang is van de waarschijnlijke gevolgen daarvan. Deze speelt een belangrijke rol bij de beoordeling van de wijze waarop de schaarse middelen van de douaneautoriteiten moeten worden toegewezen om de risico’s, met inbegrip van de financiële risico’s, zo goed mogelijk af te dekken met behulp van douanecontroles.

08

Douanecontroles kunnen verschillen op het gebied van:

• timing: controles bij (vóór) vrijgave worden uitgevoerd vóór inklaring, terwijl controles na vrijgave daarna worden uitgevoerd, wat betekent dat zij de handelsstroom minder verstoren;
• soort: documentencontroles hebben betrekking op de juistheid, volledigheid en geldigheid van de douaneaangiften, terwijl fysieke controles ook het onderzoek van de goederen zelf omvatten, inclusief het tellen ervan en het nemen van monsters om na te gaan of zij overeenstemmen met de douaneaangifte.

09

Elke lidstaat heeft zijn eigen proces voor het beheren van risico’s op douanegebied, op basis van specifieke kenmerken en afhankelijk van verschillende inputs. In het algemeen komen de processen echter overeen met het schema in figuur 3.

10

In voorgaande jaren hebben we herhaaldelijk significante risico’s en problemen in verband met douanecontroles vastgesteld. Wij concludeerden dat de voorloper van het DWU, het communautair douanewetboek (CDW)⁸, de lidstaten een buitensporige discretionaire bevoegdheid gaf met betrekking tot hun strategie voor controles na vrijgave⁹, dat er geen sprake was van een gelijk speelveld tussen EU-havens¹⁰, en dat door de niet-uniforme toepassing van douanecontroles door de lidstaten frauderende marktdeelnemers zich konden richten op specifieke grensdoorlaatposten¹¹. In haar antwoord op onze opmerkingen verklaarde de Commissie dat de gemeenschappelijke EU-criteria en -normen voor financiële risico’s de door ons vastgestelde tekortkomingen zouden verhelpen. Die werden op dat moment voorbereid. Uit de door de Commissie verzamelde statistieken blijkt dat het niveau van de controles momenteel aanzienlijk verschilt tussen de lidstaten: van minder dan 1 % van de invoeraangiften in sommige landen tot meer dan 60 % in andere, zoals figuur 4 laat zien.

11

Niet-aangegeven en onjuist aangegeven importen die aan douanecontroles zijn ontsnapt, leiden tot een “douanekloof” — het verschil tussen de daadwerkelijk geïnde invoerrechten en het bedrag dat in theorie had moeten worden geïnd¹². Zo heeft een recent geval van fraude in het Verenigd Koninkrijk, dat geen adequate maatregelen heeft genomen om het risico van onderwaardering van ingevoerde textiel en schoenen te beperken, geleid tot een potentiële derving van douanerechten die de Commissie voor de periode november 2011-oktober 2017 heeft berekend (en geboekt in de rekeningen van de EU) op 2,7 miljard EUR.

12

In 2017 hebben wij de Commissie aanbevolen¹³ om samen met de lidstaten de douanekloof te ramen, maar dit is nooit gebeurd. Bovendien bevatte het jaarlijks activiteitenverslag 2019 van het directoraat-generaal Begroting (DG BUDG) van de Commissie een voorbehoud in verband met de onjuistheid van de naar de EU-begroting overgedragen bedragen aan traditionele eigen middelen (TEM). Dit voorbehoud had betrekking op het geval van het Verenigd Koninkrijk en op niet-gekwantificeerde potentiële TEM-verliezen in andere lidstaten. Een kloof in de inning van douanerechten moet worden gecompenseerd door een hogere bijdrage op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten en komt uiteindelijk voor rekening van de Europese belastingbetalers.

Uniforme toepassing van douanecontroles is een wettelijk vereiste

13

Het DWU, dat in mei 2016 in werking is getreden, heeft de uniforme toepassing van douanecontroles tot een wettelijk vereiste gemaakt door te bepalen dat de Commissie verantwoordelijk is voor de vaststelling van gemeenschappelijke risicocriteria en -normen. Gelet hierop heeft de Commissie, na raadpleging van de lidstaten, in mei 2018 een uitvoeringsbesluit vastgesteld tot vaststelling van specifieke voorschriften voor het beheer van dergelijke risico’s: het besluit inzake financiële risicocriteria en -normen (het “FRC-besluit”)¹⁴. Dit is een document dat als RESTREINT UE/EU RESTRICTED is gerubriceerd. Op grond van het besluit kregen de lidstaten enige extra tijd om ervoor te zorgen dat de vereiste elektronische gegevensverwerkingstechnieken voorhanden waren. Dit is de eerste keer dat gemeenschappelijke risicocriteria en -normen voor het aanpakken van financiële risico’s zijn vastgesteld in een juridisch bindend uitvoeringsbesluit.

14

Het FRC-besluit heeft tot doel de procedures van de lidstaten voor risicoanalyse en selectie van importen voor controle te harmoniseren¹⁵. Het heeft geen betrekking op procedures voor de toepassing van controles, noch op de kwaliteit en resultaten van controles (zie figuur 5).

15

Daarnaast hebben de Commissie (directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie (DG TAXUD)) en een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de nationale douaneautoriteiten richtsnoeren opgesteld als aanvulling op het FRC-besluit. Deze richtsnoeren, die uiteindelijk in december 2019 door de lidstaten zijn goedgekeurd, zijn ook als RESTREINT UE/EU RESTRICTED gerubriceerd. Deze zijn niet juridisch bindend en dus niet afdwingbaar. Deze twee documenten (het FRC-besluit en de richtsnoeren) vormen samen het kader dat de Commissie in samenwerking met de lidstaten heeft ontwikkeld om de gemeenschappelijke financiële risicocriteria en -normen vast te stellen die door het DWU worden vereist.

16

In juli 2019 heeft de Commissie-Von der Leyen het voornemen geuit om de douane-unie te versterken, met name met een krachtig pakket voor een geïntegreerde Europese aanpak ter versterking van het douanerisicobeheer en ter ondersteuning van doeltreffende controles door de lidstaten¹⁶. In september 2020 presenteerde DG TAXUD een actieplan om de werking van de douane-unie te verbeteren¹⁷. Dit vond plaats na afloop van onze controle.

Reikwijdte en aanpak van de controle

17

Wij hebben besloten deze controle uit te voeren in het licht van het nieuwe regelgevingskader (zie de paragrafen 13-15). Onze controle had betrekking op de vaststelling door de Commissie van gemeenschappelijke financiële risicocriteria en -normen en op de wijze waarop de lidstaten deze criteria en normen toepasten. We hebben geanalyseerd of het kader (FRC-besluit en -richtsnoeren), dat door de Commissie is ontwikkeld voor toepassing in de lidstaten, een uniforme toepassing van douanecontroles waarborgde om de financiële belangen van de EU te beschermen. Daartoe beoordeelden wij of het kader adequaat was en hoe de lidstaten hun risicobeheersystemen gebruikten voor de selectie van te controleren invoeraangiften. We onderzochten alle stappen die leiden tot de selectie van de te controleren invoeraangiften en de follow-up van die controles. De kwaliteit van de douanecontroles en de resultaten daarvan vielen niet binnen de reikwijdte van de controle.

18

Wij hebben het kader van de Commissie vergeleken met relevante internationale normen en goede praktijken (d.w.z. die van de WDO¹⁸ en de Internationale Organisatie voor Normalisatie (ISO) 31000: 2018 over de beginselen en richtslijnen voor risicomanagement) om te beoordelen of het geschikt is om te zorgen voor een uniforme toepassing van douanecontroles. Ook onderzochten we ook of de Commissie over toereikende monitoring-, evaluatie- en rapportageregelingen beschikte.

19

We bezochten de douaneautoriteiten van vijf lidstaten en gingen na hoe in hun risicobeheersystemen gebruik werd gemaakt van de gemeenschappelijke financiële risicocriteria en -normen voor de selectie van douanecontroles. Bij de selectie van deze lidstaten hielden we rekening met twee criteria: de hoogte van de geïnde douanerechten en onze eigen kwalitatieve risicobeoordeling. We analyseerden ook of de procedures van de lidstaten leidden tot een uniforme toepassing van douanecontroles. Daarnaast stuurden we een vragenlijst naar de douaneautoriteiten van alle EU-lidstaten om informatie te verzamelen over hun perceptie van het huidige niveau van harmonisatie van douanecontroles. Alle 27 lidstaten hebben de vragenlijst ingevuld. We vroegen aan hen of zij het kader adequaat vonden en in hoeverre zij de gemeenschappelijke financiële risicocriteria en -normen hadden toegepast.

20

De controlebezoeken vonden plaats tussen oktober 2019 en januari 2020, na de in het FRC-besluit vastgestelde termijn waarbinnen de lidstaten ervoor moesten zorgen dat de criteria in de geautomatiseerde risicoanalyse werden gebruikt. In deze periode werden de richtsnoeren, die de technische elementen bevatten die nodig zijn voor de uitvoering van het FRC-besluit, besproken en waren deze dus nog niet van toepassing in de lidstaten. De richtsnoeren werden in december 2019 formeel goedgekeurd.

Opmerkingen

Het kader voor risicobeheer vertoont tekortkomingen

In het FRC-besluit wordt het concept risico niet goed gedefinieerd

21

Wij troffen tekortkomingen aan in de definitie van het begrip risico in het FRC-besluit. Dit kan leiden tot situaties waarin de douaneautoriteiten van de lidstaten geen voorrang geven aan controles van importen die een hoog risico vormen voor de financiële belangen van de EU.

De regels voor de lidstaten zijn niet streng genoeg

22

Het DWU bevat de vereisten van de gemeenschappelijke risicocriteria en -normen die in de lidstaten moeten worden toegepast (zie tekstvak 1).

23

In het FRC-besluit wordt een aantal financiële risicocriteria en risico-indicatoren opgesomd die door de lidstaten moeten worden gebruikt bij de controleselectie. De criteria waarnaar in het FRC-besluit wordt verwezen, zijn de risicogebieden die door de lidstaten op uniforme wijze moeten worden aangepakt. Een risico-indicator is een specifiek gegevenselement of specifieke informatie over de aanwezigheid van een risico. In het algemeen wordt een specifiek risico vastgesteld op basis van een combinatie van risico-indicatoren.

24

We constateerden dat de indicatoren geen voldoende strikte regels omvatten voor de activering van controles, waardoor de lidstaten ze op verschillende manieren kunnen gebruiken. De reden hiervoor is dat in de beschrijving van de risicocriteria niet wordt gespecificeerd onder welke omstandigheden een indicator moet worden geactiveerd, wat weer tot selectie moet leiden. Dit heeft gevolgen voor de risicoprofielen, die een combinatie zijn van criteria die, wanneer zij op een douaneaangifte worden toegepast, een aanbeveling tot controle kunnen genereren — zie figuur 3. De risicoprofielen kunnen verschillende activeringscriteria bevatten in de verschillende lidstaten, wat betekent dat zij niet zorgen voor een geharmoniseerde selectie van te controleren aangiften. Aangezien de lijst van risico-indicatoren die voor elk criterium zijn gegeven geen verplicht karakter heeft, hebben de lidstaten bovendien de vrijheid om ze (afzonderlijk of in combinatie) naar eigen goeddunken toe te passen.

25

Het FRC-besluit bevat geen specifieke regels voor de aard en de duur van douanecontroles. Daarin wordt de beslissing over de te nemen controle- of verificatiemaatregel aan de douaneautoriteiten van de lidstaten overgelaten. Bovendien wordt niet gespecificeerd hoe de risicocriteria en -indicatoren moeten worden gebruikt om aangiften (of te controleren bedrijven) te selecteren voor controles na vrijgave.

26

Met de richtsnoeren wordt beoogd een gemeenschappelijke interpretatie van het FRC-besluit te verschaffen. Deze bevatten een beschrijving van de risicogebieden en specificeren hoe de verschillende indicatoren kunnen worden gecombineerd om het algehele risiconiveau te bepalen. Ze omvatten ook enkele kwalitatieve indicaties met betrekking tot de wijze waarop risico-indicatoren moeten worden beoordeeld. De richtsnoeren bevatten echter geen uitvoerige beschrijvingen met kwantificeerbare indicatoren die de douaneautoriteiten van de lidstaten bij hun risicoanalyse kunnen gebruiken. Zo wordt wel een aantal voorbeelden gegeven van de wijze waarop de lidstaten een risicovolle handelaar of “significante marktdeelnemer”” kunnen identificeren, maar wordt geen precieze methode voorgeschreven om ervoor te zorgen dat alle lidstaten deze risico-indicator op dezelfde manier definiëren.

27

Op grond van het FRC-besluit mogen de lidstaten beslissen hoe het aantal controles kan worden teruggebracht tot een niveau dat beheersbaar is op basis van de middelen waarover zij beschikken. In het besluit wordt deze mogelijkheid “beheer van de gevolgen” genoemd. Het FRC-besluit geeft aan op welke wijzen de lidstaten dit kunnen doen. Dergelijke methoden voor het beheer van de gevolgen worden doorgaans toegepast bij het opstellen van een risicoprofiel, waarbij gebruik wordt gemaakt van schattingen door een risicoanalist (zie ook figuur 3).

28

In het FRC-besluit worden geen grenzen gesteld aan het beheer van de gevolgen en de lidstaten hebben derhalve een aanzienlijke vrijheid bij het terugbrengen van het aantal controles. Voor verschillende risicocriteria worden in de richtsnoeren situaties vermeld waarin het aantal controles niet zou moeten worden teruggebracht, of alleen als de redenen daarvoor duidelijk worden uiteengezet. Zelfs wanneer de controles niet zouden moeten worden teruggebracht, mogen volgens de richtsnoeren echter uitzonderingen worden gemaakt, zonder dat dergelijke gevallen specifiek worden omschreven.

29

Naast beheer van de gevolgen kunnen de douaneautoriteiten besluiten de door het geautomatiseerde systeem aanbevolen controles niet uit te voeren. Dit staat bekend als “verwerping” van de aanbeveling (zie ook figuur 3). Het FRC-besluit bevat onvoldoende regels om te zorgen voor consistentie bij de verwerping. In de richtsnoeren wordt de praktijk van de lidstaten om controleaanbevelingen te verwerpen erkend. Er wordt in aangegeven dat in gevallen met een hoog risico verwerping niet gewenst is en dat alle gevallen gedocumenteerd en toegelicht moeten worden. In welke gevallen verwerping aanvaardbaar is, wordt niet specifiek aangegeven.

In het kader ontbreken belangrijke kenmerken van een doeltreffend risicobeheersysteem

30

Het DWU, het compendium over risicobeheer van de WDO en ISO 31000 geven aan welke beginselen en kenmerken in een douanerisicobeheersysteem zouden moeten worden opgenomen. We constateerden dat het EU-kader de volgende belangrijke kenmerken van een doeltreffend risicobeheersysteem niet bevatte:

• risicoanalyse op EU-niveau;
• datamining (zowel op EU- als op lidstaatniveau);
• een geharmoniseerde benadering van willekeurige selectie van aangiften voor controle;
• platforms voor de uitwisseling van informatie over alle risicovolle importeurs;
• passende methoden om financiële risico’s in verband met invoer uit elektronische handel aan te pakken (groot aantal invoeraangiften met een geringe waarde).

31

Verschillende risico’s kunnen beter worden geïdentificeerd en aangepakt op nationaal dan wel op EU-niveau, en in een doeltreffend kader voor risicobeheer worden deze op het meest geschikte niveau aangepakt. Aangezien de EU opereert als een douane-unie (waar importeurs vrij zijn om hun plaats van invoer te kiezen), zou een analyse op EU-niveau passender zijn om risico’s voor de hele EU vast te stellen en aan te pakken. Zoals de WDO opmerkt, stellen centra voor risicobeoordeling/-gerichtheid douaneautoriteiten in staat om op dynamische wijze vast te stellen bij welke transacties het het meest waarschijnlijk is dat deze niet voldoen aan de regelgeving, zodat zij doeltreffender kunnen reageren op situaties met het hoogste risico²⁰.

32

Volgens het FRC-besluit is het de verantwoordelijkheid van de lidstaten om risicoanalyses uit te voeren en alle beslissingen te nemen over de relevantie van EU- en nationale gegevens voor hun eigen risicobeheersystemen. Terwijl risicobeoordelingscentra vaak op nationaal niveau zijn opgezet, heeft de EU geen operationeel centrum opgericht om financiële risico’s op EU-niveau aan te pakken. In haar douaneactieplan van 28 september 2020 (zie paragraaf 16) erkende de Commissie dat gegevensanalyse op EU-niveau moet worden ingevoerd om de hele structuur te versterken.

33

Datamining is het proces van het ontdekken van interessante en nuttige patronen en verbanden in grote hoeveelheden gegevens. Het belang van datamining in het risicobeheerproces wordt zowel in ISO 31000²¹ als door de WDO benadrukt. Datamining is doeltreffender wanneer er meer gegevens beschikbaar zijn. Het kader omvat echter niet de verplichting om een EU-brede analyse uit te voeren op basis van gegevens van alle invoer in de EU. De Commissie heeft dergelijke analyses niet systematisch uitgevoerd om financiële risico’s op douanegebied op te sporen. Zij is gestart met een proefproject, bekend als “gemeenschappelijke analysecapaciteit” (Joint analysis capacity, JAC), om gegevensanalyse op EU-niveau uit te voeren. Zoals beschreven in tekstvak 2 was het JAC-project een goed initiatief, maar was het beperkt qua reikwijdte, capaciteit en output.

34

Het FRC-besluit verplicht de lidstaten niet dataminingtechnieken te gebruiken bij hun risicoanalyse. In de richtsnoeren wordt deze mogelijkheid genoemd, zonder dat een duidelijke methode wordt vastgesteld. Een derde van de lidstaten antwoordde op onze vragenlijst dat in het EU-kader voor financiële risico’s onvoldoende rekening werd gehouden met geavanceerde gegevensanalysetechnieken (d.w.z. datamining). Twee van de bezochte lidstaten hebben risicoprofielen opgesteld naar aanleiding van onderzoeken waarbij gebruik werd gemaakt van datamining (waarbij informatie werd benut die grotendeels afkomstig was van nationale databanken). Deze profielen waren zeer doeltreffend voor het opsporen van onregelmatigheden. De drie andere bezochte lidstaten gebruikten deze technieken echter niet bij hun risicobeoordeling.

35

Van de aangiften die niet automatisch aan de hand van risicoprofielen zijn geselecteerd, selecteren de lidstaten willekeurig een bepaald percentage voor controle. Een dergelijke willekeurige selectie is essentieel om te zorgen voor een doeltreffend controlekader, onder meer voor het vaststellen van nieuwe, ongedetecteerde risicosignalen²³. In het FRC-besluit wordt het belang van steekproefcontroles benadrukt, maar er zijn geen regels opgenomen ter harmonisering van het aandeel van de importen dat de lidstaten selecteren of de methode die zij toepassen. De richtsnoeren bevatten geen aanvullende instructies betreffende de wijze waarop de lidstaten willekeurige selectie moeten toepassen.

36

Het bestaande platform, het douanerisicobeheersysteem (Customs Risk Management System, CRMS), is niet zo geschikt voor het systematisch onderling delen door lidstaten van informatie over risicovolle importeurs. Daarom beschikt elke lidstaat alleen over informatie over die importeurs die hij zelf als risicovol heeft beoordeeld. Aangezien importeurs gemakkelijk de plaats kunnen veranderen waar zij importen inklaren, kunnen importeurs die als risicovol worden beschouwd in de ene lidstaat in plaats daarvan importen inklaren in andere lidstaten waar dat niet het geval is, en zo controle vermijden.

37

Elektronische handel²⁴ vormt een uitdaging voor het douanerisicobeheer. Omdat het om een groot aantal transacties met een geringe waarde gaat, is het niet kosteneffectief om controles uit te voeren voor elke afzonderlijke invoeraangifte (voor elk afzonderlijk pakje is een douaneaangifte vereist). Het risico van onregelmatigheden zal echter waarschijnlijk significant zijn en het grote aantal van dergelijke importen betekent dat de gevolgen voor de financiële belangen van de EU aanzienlijk zouden zijn. In het kader dat wordt geboden door het FRC-besluit en de FRC-richtsnoeren wordt onvoldoende rekening gehouden met dit verschijnsel: de risicoprofielen worden op elke transactie (import) toegepast en de lidstaten kunnen gebruikmaken van beheer van de gevolgen om het aantal aan controles onderworpen transacties terug te brengen (zie de paragrafen 27 en 28). De Commissie erkende in haar douaneactieplan (zie paragraaf 16) dat aanvullende maatregelen nodig zijn om een doeltreffender douanecontrole van importen in het kader van elektronische handel te waarborgen. De wereldwijde trends op het gebied van elektronische handel wijzen erop dat het aantal invoeraangiften met een geringe waarde zal toenemen.

Het kader bevat slechts beperkte rapportage-, monitoring- en evaluatievereisten

38

In het FRC-besluit wordt bepaald dat de lidstaten met regelmatige tussenpozen aan de Commissie verslag moeten uitbrengen over de toepassing van de gemeenschappelijke financiële risicocriteria. We stelden vast dat deze rapportagefrequentie mogelijk te laag is om een doeltreffend en actueel systeem in stand te houden, gezien de noodzaak om het kader voortdurend te monitoren en te herzien. Twee van de bezochte lidstaten betwijfelden ook of deze frequentie bevorderlijk was voor tijdig optreden om de gemeenschappelijke risicocriteria te verbeteren.

39

De lidstaten verstrekken de Commissie jaarlijks informatie over hun controles binnen het rapportagekader voor de douane-unieprestaties (Customs Union Performance, CUP). De CUP-verslagen kunnen de monitoring door de Commissie van de uitvoering van het FRC-besluit door de lidstaten ondersteunen. Zij zijn echter niet erg nuttig, vooral omdat in de informatie over controles geen onderscheid wordt gemaakt tussen controles om financiële redenen en controles om veiligheids- en beveiligingsredenen. Bovendien maken de verzamelde indicatoren het niet mogelijk de doeltreffendheid van acties of profielen voor specifieke risicogebieden te beoordelen.

40

In haar compendium over risicobeheer wijst de WDO erop dat, doordat ervoor wordt gezorgd dat risicobeheeractiviteiten worden gemonitord en geëvalueerd en dat de resultaten worden teruggekoppeld naar het beleidsniveau, ertoe wordt bijgedragen dat het risicobeheer op lange termijn doeltreffend blijft (zie figuur 6).

41

In oktober 2020 had de Commissie (DG TAXUD) nog geen procedure vastgesteld voor regelmatige monitoring van de toepassing van het kader door de lidstaten. DG BUDG bezoekt de lidstaten regelmatig voor inspecties op het gebied van douanerechten. Momenteel zijn er echter geen plannen om bij deze inspecties ook de uitvoering door de lidstaten van het FRC-besluit te onderzoeken. Bovendien beschikt de Commissie niet over procedures om niet-naleving van het FRC-besluit door de lidstaten aan te pakken. Zie tekstvak 3 voor een specifiek geval waarbij Denemarken betrokken was.

42

EU-RIF’s zijn onlineformulieren waarmee de diensten van de Commissie risicosignalen uitwisselen met de lidstaten (zie paragraaf 53). Hoewel de lidstaten niet wettelijk verplicht zijn feedback te geven op deze formulieren, is een goede follow-up van de EU-RIF’s belangrijk om een consistent risicobeheer te waarborgen. Afgezien van het werk dat is verricht in het kader van het JAC-proefproject (zie tekstvak 2) en de inspecties van DG BUDG op het gebied van douanerechten in geselecteerde lidstaten, heeft de Commissie hier geen follow-up aan gegeven om na te gaan of de lidstaten de in de EU-RIF’s vastgestelde risico’s naar behoren hebben aangepakt. De Commissie heeft de feedback van de lidstaten niet regelmatig geanalyseerd en heeft geen stappen genomen om het gebrek aan maatregelen van bepaalde lidstaten aan te pakken.

43

Uit onze analyse blijkt dat drie lidstaten in 2019 geen feedback hebben verstrekt, terwijl vier lidstaten slechts voor enkele EU-RIF’s feedback gaven. In bijna de helft (43 %) van de gevallen waarin de lidstaten feedback verstrekten, gaven zij niet aan of zij een risicoprofiel hadden opgesteld of bijgewerkt om de in het EU-RIF beschreven kwestie aan te pakken, dan wel of zij al een risicoprofiel hadden om de kwestie aan te pakken.

44

Met het oog op een doeltreffend douanerisicobeheer zijn passende evaluatieregelingen belangrijk om de werking van het kader te verbeteren. In dit verband stelt de WDO dat er een robuust kader met evaluatiecriteria moet worden opgezet en dat dergelijke evaluaties betrekking moeten hebben op alle aspecten van risicobeheer.

45

Er is een deskundigengroep opgericht, bestaande uit afgevaardigden van de douaneautoriteiten van alle lidstaten en van de Commissie, om kwesties in verband met het douanerisicobeheer in de EU te bespreken. Volgens de richtsnoeren moet deze groep wanneer dat nodig is een evaluatie verrichten van belangrijke kwesties in verband met de uitvoering van het kader. De Commissie heeft echter nog geen duidelijk evaluatiebeleid met mijlpalen en criteria ontwikkeld voor het FRC-besluit en de FRC-richtsnoeren.

Het kader leidt niet tot een uniforme toepassing van douanecontroles

De risicobeheerpraktijken van de lidstaten verschillen nog steeds

46

De vijf door ons bezochte lidstaten waren van mening dat de risicobeheersystemen die zij vóór de invoering van het FRC-besluit hadden ontwikkeld, al grotendeels in overeenstemming waren met de bepalingen van het FRC-besluit. Volgens hen zouden enkele kleine aanpassingen volstaan om volledige naleving van het FRC-besluit te waarborgen. De belangrijkste manier waarop deze lidstaten hun risicobeheerkader hadden aangepast, was door hun bestaande profielen in kaart te brengen en deze te koppelen aan de overeenkomstige financiële risicocriteria (slechts één lidstaat had een aantal risicoprofielen opgesteld voor criteria die nog niet onder zijn bestaande profielen vielen). We merkten ook op dat de lidstaten bij het in kaart brengen van risicoprofielen aan de hand van de in het FRC-besluit vastgestelde criteria niet alle aanbevolen indicatoren hebben gebruikt. Bijgevolg passen de lidstaten verschillende criteria toe om de douaneaangiften te selecteren die moeten worden gecontroleerd.

47

De door ons bezochte lidstaten verwachtten niet dat zij hun controlecapaciteit zouden vergroten als gevolg van de uitvoering van het FRC-besluit. De risicobeheeraanpak die zij vóór de vaststelling van het FRC-besluit hadden gevolgd, was niet significant veranderd, en zij verwachtten ook niet dat deze zou veranderen. Tekstvak 4 bevat twee voorbeelden van opmerkingen van deze landen over de gevolgen van de invoering van het FRC-besluit en de FRC-richtsnoeren voor hun risicobeheersystemen.

48

In hun antwoorden op onze vragenlijst, die wij hebben verzonden voordat de richtsnoeren waren goedgekeurd, verklaarden 17 van de 27 lidstaten (63 %) dat de uitvoering van het FRC-besluit niet tot significante veranderingen in hun risicobeheersystemen zou leiden. De meeste van de tien lidstaten die hebben aangegeven dat zij aanzienlijke wijzigingen zouden moeten doorvoeren, gaven aan dat hun belangrijkste uitdaging het bijwerken van hun IT-systemen zou zijn.

49

Daarnaast pasten de door ons bezochte lidstaten alleen risicoprofielen toe op controles vóór vrijgave. Voor controles na vrijgave verrichtten zij geen systematische risicoanalyse aan de hand van de risicoprofielen op basis van de criteria van het FRC-besluit (zie paragraaf 25).

50

De lidstaten hanteren verschillende benaderingen om het aantal controles tot een beheersbaar niveau terug te brengen. Er werd in de door ons bezochte lidstaten veelvuldig gebruikgemaakt van beheer van de gevolgen bij risicoprofielen voor controleselectie als onderdeel van het geautomatiseerde risicoanalysesysteem. Hoewel zij de meeste of alle in het FRC-besluit voorgeschreven methoden gebruikten, verschilden de wijzen waarop zij deze methoden toepasten aanzienlijk.

51

Figuur 7 toont voor de door ons bezochte lidstaten de maatregelen voor het beheer van de gevolgen die zijn toegepast op risicoprofielen inzake onderwaardering van een bepaalde groep producten uit een specifiek land van oorsprong. Daaruit blijkt dat voor dezelfde invoeraangifte al dan niet een aanbeveling tot controle kan worden gedaan, afhankelijk van de lidstaat. Zo zou een import van de producten met een bepaald gewicht (met een waarde onder de in elke lidstaat gehanteerde drempelwaarde):

• niet worden geselecteerd in lidstaat B, omdat deze onder de gewichtsdrempel ligt;
• al dan niet kunnen worden geselecteerd in de lidstaten A en D, aangezien het controlepercentage varieert naargelang van het verschil tussen de aangegeven waarde en de drempelwaarde, en van de importeur;
• worden geselecteerd in de lidstaten C en E, omdat het gewicht geen criterium is bij het beheer van de gevolgen. De kans op verwerping is in deze twee lidstaten echter veel groter dan in de overige drie.

52

De frequentie van verwerpingen, de daarvoor aangevoerde redenen en de monitoring en follow-up van verwerpingen lopen sterk uiteen tussen de lidstaten die we bezochten. Het aantal verworpen controleaanbevelingen varieerde van 1,6 % tot 60 %. In figuur 8 wordt beschreven hoe deze lidstaten verwerpingen beheren. Het ontbreken van regels of voorwaarden voor het verwerpen van aanbevelingen biedt de lidstaten volledige vrijheid om de aanbevolen controles al dan niet uit te voeren. De procedures voor het rechtvaardigen van verwerpingen verschillen ook tussen de lidstaten: in sommige lidstaten is verwerping alleen mogelijk indien aan bepaalde vooraf vastgestelde kenmerken wordt voldaan, terwijl andere per geval een rechtvaardiging geven (zie paragraaf 29).

De lidstaten identificeren en behandelen risicosignalen op verschillende manieren

53

In de uitvoeringshandeling bij het DWU²⁶ staat dat bij de tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke risicocriteria en -normen een elektronisch systeem moet worden gebruikt voor de communicatie tussen douaneautoriteiten onderling en tussen douaneautoriteiten en de Commissie²⁷. De belangrijkste IT-instrumenten die bij het risicobeheer op EU-niveau worden gebruikt, zijn het douanerisicobeheersysteem (Customs Risk Management System, CRMS) en het antifraude-informatiesysteem (AFIS). Via het CRMS kan risicogerelateerde informatie in de hele EU worden uitgewisseld met behulp van onlineformulieren die bekendstaan als RIF’s. RIF’s kunnen worden verzonden door een lidstaat of door de Commissie (EU-RIF’s). Het AFIS is het systeem waarin OLAF mededelingen in het kader van “wederzijdse bijstand” invoert (verzoeken aan de lidstaten om maatregelen te nemen in reactie op risico’s die bij OLAF-onderzoeken zijn vastgesteld). Deze systemen bevatten informatie over de risico’s die de lidstaten in hun nationale risicoanalysesystemen kunnen gebruiken.

54

De vijf door ons bezochte lidstaten gaven aan dat zij vonden dat de RIF’s van lidstaten niet altijd voldoende duidelijk waren, wat betekent dat de opstelling van een risicoprofiel daarmee niet werd bevorderd, en dat deze RIF’s gewoonlijk zowel terugkerende als eenmalige risico’s omvatten. Daarnaast vulden 21 lidstaten (78 %) op onze vragenlijst in dat zij van mening waren dat “een grondigere behandeling van risico-informatie op EU-niveau (bv. een vooranalyse door de Commissie van de RIF’s van de lidstaten) het mogelijk zou maken om een doelmatigere en geharmoniseerdere risicoanalyse uit te voeren”.

55

De lidstaten interpreteren risicosignalen in mededelingen in het kader van wederzijdse bijstand of RIF’s op verschillende manieren. Zo verschillen risicoprofielen die zijn opgesteld naar aanleiding van mededelingen in het kader van wederzijdse bijstand met betrekking tot bepaalde ondergewaardeerde producten uit een specifiek land van oorsprong sterk van lidstaat tot lidstaat. Er bestaan ook aanzienlijke verschillen tussen de risicoprofielen die de verschillende lidstaten opstellen in reactie op EU-RIF’s die zijn opgesteld naar aanleiding van gegevensanalyse in het kader van het JAC-proefproject van de Commissie. Van de door ons bezochte landen voerde slechts één lidstaat maatregelen in om de controles op de invoer met codes en landen van oorsprong die in EU-RIF’s worden vermeld, terug te brengen.

56

Het kader omvat geen regels om willekeurige selectie te harmoniseren (zie paragraaf 35). In de bezochte lidstaten merkten we verschillende benaderingen op, zoals weergegeven in figuur 9. De percentages voor willekeurige selectie (d.w.z. het aandeel van de aangiften die niet zijn geselecteerd aan de hand van risicoprofielen, maar die vervolgens willekeurig worden geselecteerd voor controles) verschillen van lidstaat tot lidstaat (deze percentages variëren van 0,0067 % tot 0,5 % in de bezochte lidstaten). De verschillende benaderingen houden bijvoorbeeld in dat een geautoriseerde marktdeelnemer in een van de bezochte lidstaten 74 keer meer kans heeft om voor steekproefcontroles te worden geselecteerd dan in een van de andere lidstaten. In twee lidstaten wordt een aanzienlijk aantal aangiften uitgesloten van de willekeurige selectieprocedure omdat vereenvoudigde aangiften (zie paragraaf 59) noch op basis van een risicoanalyse, noch willekeurig worden geselecteerd.

De lidstaten delen niet systematisch informatie over risicovolle importeurs met andere lidstaten

57

In paragraaf 36 wezen wij erop dat het bestaande platform voor het delen van informatie over risicovolle importeurs met andere lidstaten niet zo geschikt is. We constateerden ook dat de bezochte lidstaten niet systematisch informatie over deze risicovolle importeurs met de andere lidstaten deelden in het kader van hun risicobeheer.

58

Bovendien hanteerden de lidstaten verschillende methoden om importeurs als significante marktdeelnemers aan te merken, en de wijze waarop zij deze informatie in hun risicoprofielen gebruiken, verschilt. Sommige lidstaten hebben een lijst van significante marktdeelnemers die op meerdere risicoprofielen wordt toegepast om die handelaren vaker te controleren. Andere lidstaten bepalen rechtstreeks in elk risicoprofiel welke handelaren aan meer (of minder) controles moeten worden onderworpen. De lidstaten definiëren en identificeren significante marktdeelnemers ook op verschillende manieren. In sommige lidstaten vindt de identificatie per geval plaats, terwijl andere lidstaten gebruikmaken van een geautomatiseerd proces.

Niet alle lidstaten onderwerpen alle (standaard- en vereenvoudigde) aangiften aan een geautomatiseerde risicoanalyse

59

Goederen worden bij de douane aangebracht met behulp van een standaardaangifte die alle wettelijk vereiste gegevens bevat. Sommige importeurs mogen echter gebruikmaken van een systeem van vereenvoudigde aangiften, waardoor zij bepaalde gegevens of documenten kunnen weglaten of, soms, de invoer eenvoudigweg in hun financiële administratie kunnen opnemen. In dergelijke gevallen moet de importeur binnen een specifieke termijn een aanvullende aangifte indienen die alle in een standaardaangifte vereiste gegevens bevat. Het percentage vereenvoudigde aangiften in de bezochte lidstaten varieerde tussen 25 % en 95 % van het totale aantal ingediende aangiften.

60

Twee van de bezochte lidstaten onderwerpen noch vereenvoudigde aangiften, noch de bijbehorende aanvullende aangiften aan een geautomatiseerde risicoanalyse waarbij gebruik wordt gemaakt van de risicoprofielen op basis van het FRC-besluit. Dit is niet in overeenstemming met de vereisten van het FRC-besluit. Het betekent dat het geautomatiseerde risicoanalysekader een aanzienlijk aantal importen volledig uitsluit. De drie andere bezochte lidstaten passen ten minste op aanvullende aangiften risicoprofielen toe. Uit figuur 10 blijkt hoe de door ons bezochte lidstaten geautomatiseerde risicoanalyse toepassen op vereenvoudigde en aanvullende aangiften.

61

In een van de bezochte lidstaten konden we de informatie analyseren die werd verstrekt in invoeraangiften voor geselecteerde producten volgens zowel de standaard- als de vereenvoudigde procedure. Uit het voorbeeld in tekstvak 5 blijkt dat het niet onderwerpen van vereenvoudigde aangiften aan geautomatiseerde risicoanalyse de in sommige lidstaten geïnde bedragen aan douanerechten kan verminderen.

Conclusies en aanbevelingen

62

Bij de controle werd beoordeeld of het risicobeheerkader (dat is gebaseerd op het FRC-besluit en de aanvullende richtsnoeren) dat in samenwerking met de lidstaten door de Commissie is ontwikkeld, een uniforme toepassing van douanecontroles waarborgde om de financiële belangen van de EU te beschermen. De uitvoering van het FRC-besluit en de FRC-richtsnoeren is een belangrijke stap in de richting van een uniforme toepassing van douanecontroles. Wij concluderen echter dat het kader niet zorgt voor voldoende harmonisatie van de controleselectie om de financiële belangen van de EU te beschermen. Dit is voornamelijk te wijten aan tekortkomingen in de opzet ervan, waardoor de lidstaten het zeer uiteenlopend kunnen toepassen. Hierdoor zouden marktdeelnemers die niet aan de voorschriften voldoen, zich kunnen richten op plaatsen van binnenkomst in de EU met lagere controleniveaus.

63

Importen die een hoger risico voor de financiële belangen van de EU inhouden, worden mogelijk niet naar behoren geprioriteerd (zie paragraaf 21). Het FRC-besluit is niet voldoende gedetailleerd, omvat niet alle vereisten van het DWU en geeft de lidstaten te veel vrijheid bij de toepassing ervan, ook wat betreft manieren om het aantal controles terug te brengen. De richtsnoeren zijn niet juridisch bindend en bevatten geen duidelijke en nauwkeurige instructies over specifieke punten (zie de paragrafen 22-29 en 35). Er zijn geen EU-brede platforms of databanken om informatie over alle risicovolle importeurs systematisch te delen (zie paragraaf 36). Het ontbreekt in het kader aan passende instrumenten om risico’s op het gebied van elektronische handel aan te pakken (zie paragraaf 37). De bestaande regelingen voor monitoring en evaluatie zijn niet adequaat (zie de paragrafen 38-45). Risicosignalen van de EU omvatten niet altijd duidelijke instructies die de lidstaten moeten gebruiken bij het opstellen van risicoprofielen (zie de paragrafen 53-56). In sommige lidstaten is een aanzienlijk deel van de EU-invoer niet onderworpen aan een geautomatiseerde risicoanalyse (zie de paragrafen 59-61).

Aanbeveling 1 — Versterk de uniforme toepassing van douanecontroles

De Commissie moet de uniforme toepassing van douanecontroles versterken door onderstaande maatregelen te nemen, waarvoor de steun en, in voorkomend geval, de goedkeuring van de lidstaten nodig is:

1. de regels voor de lidstaten aanscherpen, bijvoorbeeld door instructies en details toe te voegen aan het kader, onder andere inzake de procedures en criteria die de lidstaten moeten toepassen bij het terugbrengen van het aantal controles (met inbegrip van het verwerpen van controleselecties), de wijze waarop het kader moet worden toegepast op controles na vrijgave en de wijze waarop willekeurige selectie moet worden uitgevoerd, en door bepaalde regels die momenteel in de richtsnoeren zijn opgenomen, over te hevelen naar het FRC-besluit;
2. bepalingen opnemen in het FRC-besluit en regels in de richtsnoeren om ervoor te zorgen dat naar behoren rekening wordt gehouden met de risico’s in verband met importen in het kader van elektronische handel;
3. de kwaliteit van risicosignalen verbeteren, met name: door te vereisen dat de door de lidstaten opgestelde RIF’s duidelijker en gedetailleerder zijn, ervoor te zorgen dat er gedetailleerde instructies zijn voor het gebruik van EU-RIF’s en mededelingen in het kader van wederzijdse bijstand, en door follow-up te geven om de uitvoering van RIF’s door de lidstaten na te gaan, waarbij de lidstaten worden verplicht om feedback te geven;
4. beoordelen in hoeverre de risicoprofielen van de lidstaten verschillende soorten aangiften (standaard- en vereenvoudigde aangiften) bestrijken en ervoor zorgen dat de bestaande lacunes op passende wijze worden aangepakt;
5. EU-brede risicodatabanken ontwikkelen, implementeren en onderhouden die de lidstaten kunnen gebruiken, zoals lijsten van significante marktdeelnemers;
6. deugdelijke regelingen vaststellen voor de monitoring en evaluatie van de toepassing van het kader door de lidstaten.

Tijdpad: 2022

64

Er is geen passende EU-brede analyse van financiële risico’s op douanegebied op basis van gegevens van alle EU-importen (zie de paragrafen 30-34). In het huidige kader worden algemene criteria en indicatoren vastgesteld die de lidstaten moeten toepassen bij hun risicoanalyse, waarbij het aan hen wordt overgelaten om gedetailleerde risicoprofielen op te stellen om importen voor controles te selecteren. Het kader biedt geen geïntegreerde aanpak voor het beheer van financiële risico’s op EU-niveau. Het heeft de processen van de lidstaten nog niet voldoende veranderd om de financiële belangen van de EU naar behoren te beschermen (zie de paragrafen 46-52).

Aanbeveling 2 — Ontwikkel een volwaardige analyse- en coördinatiecapaciteit op EU-niveau en stel deze in

De Commissie moet een centrale functie op EU-niveau creëren om de algemene inspanningen op het gebied van douanecontrole beter te sturen. Daarbij moet de deskundigheid van de Commissie en van de lidstaten worden samengebracht om de belangrijkste financiële risico’s op douanegebied te analyseren en te bepalen hoe deze het best kunnen worden aangepakt.

De Commissie moet analyseren hoe dit op een doeltreffende en duurzame manier kan worden gedaan. Mogelijke scenario’s zijn onder meer: het toekennen van meer verantwoordelijkheden aan bestaande douanewerkgroepen, het creëren van een specifieke dienst binnen een DG (of een interdepartementale dienst van DG TAXUD, DG BUDG en OLAF) of het ontwikkelen van een speciaal EU-agentschap.

De rol van de centrale functie moet het volgende omvatten:

1. het definiëren, bijvoorbeeld in termen van materialiteit, van de risico’s die aan een geïntegreerde aanpak moeten worden onderworpen (de EU-relevante risico’s) en het er — in samenwerking met de lidstaten — voor zorgen dat dergelijke risico’s adequaat worden aangepakt;
2. het ontwikkelen en implementeren van doeltreffende capaciteiten voor datamining om gegevensanalyse op EU-niveau uit te voeren en om de EU-relevante risico’s in kaart te brengen;
3. het onderzoeken hoe IT-risicobeheerinstrumenten kunnen worden ontwikkeld die compatibel zijn met de invoer- en risicobeheersystemen van de lidstaten, om de rechtstreekse en automatische toepassing van controleaanbevelingen voor EU-relevante risico’s mogelijk te maken.

Tijdpad: 2023

Dit verslag werd door kamer V onder leiding van de heer Tony Murphy, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 23 februari 2021.

Acroniemen en afkortingen

AFIS: antifraude-informatiesysteem

Bni: bruto nationaal inkomen

Btw: belasting over de toegevoegde waarde

CCC: communautair douanewetboek (Community Customs Code)

Comext: statistische databank van Eurostat voor de externe handel

CRMS: douanerisicobeheersysteem (Customs Risk Management System)

CUP: douane-unieprestaties (Customs Union Performance)

DG BUDG: directoraat-generaal Begroting

DG TAXUD: directoraat-generaal Belastingen en Douane-Unie

ERK: Europese Rekenkamer

EU: Europese Unie

FRC-besluit: uitvoeringsbesluit inzake financiële risicocriteria en -normen

ISO: Internationale Organisatie voor normalisatie (International Organisation for Standardization)

IT: informatie en technologie

JAC: gemeenschappelijke analysecapaciteit (Joint Analysis Capacity)

OLAF: Europees Bureau voor fraudebestrijding

RIF: risico-informatieformulier

TEM: traditionele eigen middelen

UCC: douanewetboek van de Unie (Union Customs Code)

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

WDO: Werelddouaneorganisatie

Verklarende woordenlijst

Douaneaangifte: een officieel document met gegevens over de goederen die met het oog op invoer, uitvoer of een andere douaneregeling worden aangebracht.

Douanecontroles: procedure om de naleving van de EU-douaneregels en andere relevante wetgeving te controleren.

Douanekloof: het verschil tussen de invoerrechten die voor de economie als geheel zouden worden verwacht en het daadwerkelijk geïnde bedrag.

Douane-unie: het resultaat van een overeenkomst tussen een groep landen om vrij met elkaar handel te drijven en tegelijkertijd een gemeenschappelijk tarief toe te passen op de invoer uit andere landen.

Geautoriseerde marktdeelnemer: een persoon of onderneming die betrouwbaar wordt geacht en derhalve recht heeft op voordelen in het kader van douaneverrichtingen.

Risicobeheer: systematisch risico’s in kaart brengen en maatregelen nemen om deze te beperken of weg te nemen, of de impact ervan te beperken.

Risicoprofiel: een combinatie van risicocriteria die helpt bij het identificeren van douaneaangiften met een hoger risico die in aanmerking moeten worden genomen voor douanecontroles.

Risicosignaal: informatie over een potentieel risico die kan worden gebruikt om risicoprofielen op te stellen.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer V “Financiering en administratie van de Unie”, die onder leiding staat van ERK-lid Tony Murphy. Deze controle werd geleid door ERK-lid Jan Gregor, ondersteund door Werner Vlasselaer, kabinetschef, en Bernard Moya, kabinetsattaché; Alberto Gasperoni, hoofdmanager; José Parente, taakleider; Diana Voinea en Csaba Hatvani, controleurs. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning.

Voetnoten

¹ Artikel 3 van de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (PB C 202 van 7.6.2016, blz. 47).

² Artikel 291 van het VWEU.

³ Bron: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=International_trade_in_goods/nl

⁴ Zie Speciaal verslag nr. 19/2017 “Invoerprocedures: tekortkomingen in het rechtskader en een ondoeltreffende uitvoering zijn van invloed op de financiële belangen van de EU”, de paragrafen 29-32.

⁵ Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (herschikking) (PB L 269 van 10.10.2013, blz. 1) (de DWU-verordening).

⁶ Artikel 5, lid 7.

⁷ Risk Management Compendium van de WDO, blz. 15.

⁸ Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302 van 19.10.1992, blz. 1).

⁹ Zie de jaarverslagen 2014 en 2015, respectievelijk paragraaf 4.20 en paragraaf 4.15.

¹⁰ Zie Speciaal verslag nr. 23/2016 “Zeevervoer in de EU in woelige wateren: veel ondoeltreffende en niet-duurzame investeringen”, paragraaf 113.

¹¹ Zie Speciaal verslag nr. 19/2017 “Invoerprocedures: tekortkomingen in het rechtskader en een ondoeltreffende uitvoering zijn van invloed op de financiële belangen van de EU”, paragraaf 148.

¹² Zie de studie van het Europees Parlement: Europees Parlement, directoraat-generaal Intern Beleid, “From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market”, 2013.

¹³ Zie Speciaal verslag nr. 19/2017 “Invoerprocedures: tekortkomingen in het rechtskader en een ondoeltreffende uitvoering zijn van invloed op de financiële belangen van de EU”.

¹⁴ Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 31 mei 2018 houdende maatregelen voor de uniforme toepassing van douanecontroles door gemeenschappelijke financiële risicocriteria en -normen vast te stellen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 952/2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie voor goederen die voor het vrije verkeer worden aangegeven.

¹⁵ Zie het “Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement — Tweede voortgangsverslag over de uitvoering van de EU-strategie en het actieplan voor douanerisicobeheer” van 20 juli 2018.

¹⁶ Political guidelines for the European Commission 2019‑2024.

¹⁷ Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité — Een actieplan om de douane-unie op een hoger plan te brengen, COM(2020)581 final van 28.9.2020.

¹⁸ Risk Management Compendium van de WDO.

¹⁹ Artikel 46, lid 7.

²⁰ Bijlage 4 bij deel 1 van het compendium over douanerisicobeheer van de WDO.

²¹ ISO 31000:2018 Risicomanagement — Beginselen en richtlijnen, blz. 3.

²² Zie Jaarverslag 2017, paragraaf 4.23, aanbeveling 1.

²³ Zie het compendium over risicobeheer van de WDO en artikel 5, lid 25, van het DWU.

²⁴ Onlangs publiceerden we een verslag over de uitdagingen van de elektronische handel: Speciaal verslag nr. 12/2019 “Elektronische handel: voor veel uitdagingen op het gebied van de inning van btw en douanerechten moet nog een oplossing worden gevonden”.

²⁵ Verslag nr. 7/2017 van december 2017: Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet (verslag van de nationale rekenkamer over de controle en richtsnoeren van de SKAT op douanegebied).

²⁶ Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB L 343 van 29.12.2015, blz. 558-893).

²⁷ Idem, artikel 36.

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM) / aanvang van de controle	24.9.2019
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	23.12.2020
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	23.2.2021
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	15.3.2021

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5798-5	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/175027	QJ-AB-21-005-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-5754-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/822320	QJ-AB-21-005-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2021.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan, mits de bron correct wordt aangegeven en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U moet aanvullende rechten verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeel van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan moet u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid inzake hergebruik van de ERK; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.