Muitinis tikrinimas: nepakankamas suderinimas daro žalą ES finansiniams interesams

Santrauka

I

ES muitų sąjunga sukurta daugiau kaip prieš 50 metų. Muitų srityje ES turi išimtinę kompetenciją priimti teisės aktus, o valstybės narės yra atsakingos už jų įgyvendinimą, įskaitant muitinį tikrinimą. Valstybių narių muitinės atlieka svarbų vaidmenį derinant poreikį palengvinti prekybą (taikant greitesnes ir sklandžias importo procedūras) ir poreikį taikyti muitinį tikrinimą. 2019 m. surinkti muitai sudarė 21,4 milijardo eurų, t y. 13 % ES biudžeto pajamų.

II

Kad nesąžiningi importuotojai negalėtų pasinaudoti padėtimi, kad kai kuriuose įvežimo punktuose įgyvendinama mažiau tikrinimo priemonių, būtina, kad valstybės narės muitinį tikrinimą taikytų vienodai. Svarbiausiame ES muitinių teisės akte – Sąjungos muitinės kodekse – nustatytas reikalavimas, kad nuo 2016 m. Komisija turi imtis būtinų veiksmų vienodam muitinio tikrinimo taikymui valstybėse narėse užtikrinti. Siekdama įgyvendinti šį tikslą, Komisija 2018 m. priėmė Įgyvendinimo sprendimą dėl finansinės rizikos kriterijų ir standartų (toliau – FRK sprendimas), kuriuo siekiama suderinti valstybėse narėse vykdomą tikrintinų importuojamų prekių atranką. Prie šio sprendimo pateikiamos rekomendacijos, kurias valstybės narės patvirtino 2019 m. Šie du dokumentai (FRK sprendimas ir rekomendacijos) sudaro muitinių finansinės rizikos sistemą. Nusprendėme atlikti šį auditą atsižvelgdami į tai, kad pradėta taikyti ši nauja reglamentavimo sistema.

III

Įvertinome, ar Komisija minėtą valstybėse narėse taikomą sistemą sukūrė taip, kad ja būtų užtikrinama suderinta tikrintinų importo deklaracijų atranka, ir tai, kaip šią sistemą įgyvendina valstybės narės. FRK sprendimo ir rekomendacijų įgyvendinimas yra svarbus žingsnis siekiant tikslo, kad muitinės tikrinimas būtų taikomas vienodai. Vis dėlto šios sistemos modeliu ne iki galo užtikrinama, kad valstybės narės suderintai vykdytų muitinio tikrinimo priemonių, taikytinų importo deklaracijoms, atranką. Be to, valstybės narės šią sistemą įgyvendina skirtingai.

IV

FRK sprendime tinkamai neapibrėžta rizikos sąvoka, be to, šis sprendimas nepakankamai išsamus. Taip pat nustatėme, kad sistemoje nėra svarbių aspektų, pavyzdžiui, neatliekama viso ES importo duomenimis grindžiama visos ES masto analizė, netaikomi tinkami duomenų gavybos metodai ir tinkami kovos su finansinėmis rizikomis, kylančiomis dėl vykdant elektroninę prekybą importuojamų prekių, metodai. Be to, nenustatyta tinkama sistemos taikymo stebėsenos ir peržiūros tvarka.

V

Valstybės narės pradėjo įgyvendinti Komisijos sistemą, visų pirma prie atitinkamų Sprendimu nustatytų kriterijų pritaikydamos kriterijus, kuriuos jau anksčiau taikė įtartinoms importuojamoms prekėms vertinti („rizikos profiliai“). Vis dėlto mūsų aplankytose valstybėse narės įgyvendinant FRK sprendimą nepadaryta didelių jų vykdomų tikrintinų importuojamų prekių atrankos procedūrų pakeitimų. Nustatėme, kad valstybės narės nevienodai vertina riziką, todėl jose taikomi skirtingi tikrintinų importuojamų prekių atrankos kriterijai. Be to, nustatėme, kad valstybės narės tarpusavyje keičiasi labai ribota informacija apie importuotojus, kurie laikomi keliantys riziką. Dėl to sunkiau taikyti veiksmingas ir suderintas tikrinimo priemonių atrankos procedūras.

VI

Pagal šią sistemą valstybės narės, atlikusios rizikos analizę, gali sumažinti rekomenduojamų tikrinimo priemonių skaičių iki tokio lygio, kuris įgyvendinamas naudojantis ribotais turimais ištekliais. Atkreipėme dėmesį į tai, kad valstybės narės, mažindamos tikrinimo priemonių skaičių, taiko nevienodas procedūras, todėl nacionaliniu lygmeniu su panašaus pobūdžio rizikomis kovojama taikant skirtingą praktiką. Taip pat nustatėme, kad kai kurios valstybės narės neatlieka visų deklaracijų automatizuotos rizikos analizės, nors toks reikalavimas nustatytas FRK sprendimu.

VII

Teikiame rekomendacijas Komisijai, kaip geriau užtikrinti, kad būtų taikomas vienodas muitinis tikrinimas, ir kaip kurti bei įgyvendinti visaverčius ES lygmens analizės ir koordinavimo pajėgumus.

Įvadas

Muitų sąjunga yra svarbi ES prekybai ir pajamoms

01

2018 m. ES minėjo 50-ąją muitų sąjungos sukaktį. Muitų sąjunga grindžiama muitų ir kitų tarpusavio prekybos apribojimų tarp dalyvaujančių šalių panaikinimu ir bendrų muitų importui iš trečiųjų šalių nustatymu. Ši sritis priklauso išimtinei ES kompetencijai¹ – ES joje apibrėžia daugumą muitų politikos aspektų ir priima muitų teisės aktus. Kita vertus, atsakomybė už muitų teisės aktų įgyvendinimą visų pirma tenka valstybėms narėms² – jos, be kita ko, turi surinkti muitus ES ir taikyti muitinį tikrinimą.

02

ES priklauso nuo efektyvaus prekių judėjimo į muitų sąjungą ir iš jos. Remiantis naujausiais turimais statistiniais duomenimis³, 2019 m. bendra ES importo ir eksporto vertė sudarė apie 4 trilijonus eurų (t. y. apie 25 % ES BVP). Tai rodo, kokį didelį poveikį ES ekonominei veiklai daro tarptautinė prekyba, ir koks svarbus vaidmuo tenka muitų sąjungai. 1 diagramoje pateikiamos svarbiausios ES importuojamų prekių kilmės šalys ir pagrindinės importuojamos prekės.

03

Be to, importo muitai yra svarbus ES biudžeto pajamų šaltinis – 2019 m. jie sudarė 21,4 milijardo eurų (13 % visų biudžeto pajamų). 2 diagramoje nurodytos 2019 m. valstybių narių importo vertės, muitai, kuriuos jos sumokėjo į ES biudžetą, ir 20 %, kuriuos jos paliko surinkimo išlaidoms padengti.

Siekiant veiksmingai surinkti importo muitus, būtina atlikti rizikos analizę ir vienodai taikyti muitinį tikrinimą

04

Valstybių narių muitinės yra atsakingos už importo metu mokėtinų muitų, akcizų ir pridėtinės vertės mokesčio (PVM) surinkimą. Jos taip pat siekia keleto kitų tikslų, pavyzdžiui, didinti ES vidaus saugumą, apsaugoti ES nuo nesąžiningos ir neteisėtos prekybos bei saugoti aplinką. Kova su terorizmu tapo muitinių prioritetu.

05

Muitinės turi užtikrinti pusiausvyrą tarp poreikio palengvinti prekybą (vykdydamos greitesnes ir sklandžias importo procedūras) ir būtinybės taikyti muitinį tikrinimą (atsižvelgdamos į savo šalies turimus išteklius). Atlikdami ankstesnį auditą⁴ nustatėme, kad valstybės narės neskatinamos atlikti muitinio tikrinimo. Tokią padėtį lemia tai, kad muitinį tikrinimą atliekančios valstybės narės dažnai patiria finansinių savo veiksmų padarinių, jei joms nepavyksta iš importuotojų išieškoti sumų. Tokio tikrinimo nevykdančios šalys gali nepatirti jokių neigiamų padarinių. Siekdami optimizuoti savo veiklą, importuotojai gali būti linkę teikti pirmenybę įvežimo punktams, kuriuose taikoma mažiau muitinio tikrinimo priemonių.

06

Sąjungos muitų kodekse (SMK)⁵ sąvoka „rizika“⁶ apibrėžiama kaip „tikėtinumas, kad gali įvykti įvykis […] ir to įvykio padariniai, dėl kurių: a) nebūtų įmanoma tinkamai taikyti Sąjungos arba nacionalinių priemonių; b) iškiltų pavojus Sąjungos ir jos valstybių narių finansiniams interesams arba c) iškiltų grėsmė Sąjungos ir jos gyventojų saugumui bei saugai, žmonių, gyvūnų arba augalų sveikatai, aplinkai arba vartotojams“. Finansinės rizikos – tai rizikos, dėl kurių gali nukentėti ES ir jos valstybių narių interesai.

07

Pasaulio muitinių organizacija (PMO) savo rizikos valdymo kompendiume nurodo, kad siekiant nustatyti rizikos lygį reikėtų atlikti tikimybės ir galimų pasekmių bei masto analizę⁷. Rizikos analizė apibrėžiama kaip „sistemingas turimos informacijos naudojimas siekiant nustatyti, kaip dažnai gali kilti apibrėžtos rizikos ir koks jų galimų pasekmių mastas“. Rizikos analizė labai svarbi vertinant, kaip paskirstyti nedidelius muitinių išteklius, kad atliekant muitinį tikrinimą būtų galima kuo geriau kovoti su rizikomis, įskaitant finansines rizikas.

08

Muitinis tikrinimas gali būti vykdomas įvairiai, atsižvelgiant į šiuos aspektus:

• laiką: prekių išleidimo metu (arba prieš jį) tikrinimas vykdomas prieš muitinį įforminimą, o vėliau vykdomas tikrinimas po prekių išleidimo, taigi, taip mažiau trikdomas prekybos srautas;
• pobūdį: tikrinant dokumentus atsižvelgiama į muitinės deklaracijų teisingumą, išsamumą ir pagrįstumą, o atliekant fizinį tikrinimą taip pat patikrinamos pačios prekės – be kita ko, jos suskaičiuojamos ir paimami jų pavyzdžiai siekiant įsitikinti, ar jos atitinka muitinės deklaracijoje nurodytus duomenis.

09

Kiekviena valstybė narė muitų srityje taiko savo atskirą rizikų valdymo procesą, kuris grindžiamas specifiniais ypatumais ir priklauso nuo keleto veiksnių. Kita vertus, tokie procesai iš esmės vykdomi pagal 3 diagramoje nurodytą sistemą.

10

Ankstesniais metais mes ne kartą nustatėme su muitiniu tikrinimu susijusių reikšmingų rizikų ir problemų. Padarėme išvadą, kad SMK pirmtaku – Bendrijos muitinės kodeksu (BMK)⁸ – valstybėms narėms suteikta pernelyg daug laisvės įgyvendinant savo tikrinimo po prekių išleidimo audito strategijas⁹, taip pat tai, kad ES uostams nebuvo sudarytos vienodos sąlygos¹⁰, be to, kadangi valstybės narės nevienodai taikė muitinį tikrinimą, nesąžiningi ekonominės veiklos vykdytojai galėjo rinktis konkrečius įvežimo punktus¹¹. Komisija savo atsakyme į mūsų pastabas nurodė, kad taikant bendrus ES finansinių rizikų kriterijus ir standartus pavyks pašalinti mūsų nustatytus trūkumus. Tuo metu tokie kriterijai ir standartai buvo kuriami. Remiantis Komisijos gautais statistiniais duomenimis, šiuo metu muitinio tikrinimo lygis valstybėse narėse labai nevienodas: kai kuriose šalyse tikrinama mažiau nei 1 % importo deklaracijų, o kitose patikrinama daugiau kaip 60 % importo deklaracijų (žr. 4 diagramą).

11

Dėl nedeklaruojamų ir neteisingai deklaruojamų importuojamų prekių, kurioms netaikytos muitinio tikrinimo priemonės, susidaro muitų nepriemoka, t. y. skirtumas tarp faktiškai surinktų importo muitų ir sumos, kuri teoriškai turėjo būti surinkta¹². Pavyzdžiui, dėl neseniai Jungtinėje Karalystėje vykdyto sukčiavimo (ši šalis nesiėmė tinkamų priemonių rizikai, kad bus nurodyta per maža importuojamų tekstilės gaminių ir batų vertė, sumažinti), Komisijos skaičiavimais, 2011 m. lapkričio mėn. – 2017 m. spalio mėn. galėjo būti patirta 2,7 milijardo eurų muitų nuostolių (šią sumą Komisija įtraukė į ES finansines ataskaitas).

12

2017 m. rekomendavome¹³ Komisijai drauge su valstybėmis narėmis apskaičiuoti muitų nepriemoką, bet tokių skaičiavimų neatlikta. Be to, 2019 m. Komisijos Biudžeto generalinio direktorato (Biudžeto GD) metinėje veiklos ataskaitoje nurodoma, kad padaryta išlyga dėl netikslumų, susijusių su į ES biudžetą perkeltų tradicinių nuosavų išteklių (TNI) suma. Ši išlyga nustatyta dėl minėto sukčiavimo Jungtinėje Karalystėje atvejo ir neįvertintų galimų TNI nuostolių kitose valstybėse narėse. Renkant muitus susidaranti muitų nepriemoka turi būti kompensuojama didesniais valstybių narių mokamais bendrųjų nacionalinių pajamų (BNPj) įnašais, taigi galiausiai ta našta tenka Europos mokesčių mokėtojams.

Nustatytas teisinis reikalavimas vienodai taikyti muitinį tikrinimą

13

2016 m. gegužės mėn. įsigaliojusiame SMK nustatytas teisinis reikalavimas vienodai taikyti muitinį tikrinimą ir konkrečiai nurodyta, kad Komisija yra atsakinga už bendrų rizikos kriterijų ir standartų nustatymą. Todėl, pasikonsultavusi su valstybėmis narėmis, 2018 m. gegužės mėn. Komisija priėmė įgyvendinimo sprendimą, kuriuo nustatomi konkretūs tokios rizikos valdymo reikalavimai, t. y. Įgyvendinimo sprendimą dėl finansinės rizikos kriterijų ir standartų (toliau – FRK sprendimas)¹⁴. Tai – riboto naudojimo ES dokumentas. Sprendimu valstybėms narėms suteikta šiek tiek daugiau laiko užtikrinti, kad būtų įdiegtos būtinos elektroninės duomenų apdorojimo priemonės. Pirmą kartą teisiškai privalomu įgyvendinimo sprendimu nustatyti bendri rizikos kriterijai ir standartai siekiant kovoti su finansinėmis rizikomis.

14

FRK sprendimu siekiama suderinti valstybių narių rizikos analizės ir tikrintinų importuojamų prekių atrankos procedūras¹⁵. Į jį neįtrauktos nei tikrinimo priemonių taikymo procedūros, nei tikrinimo kokybė ar rezultatai (žr. 5 diagramą).

15

Be to, Komisija (tiksliau, Mokesčių ir muitų sąjungos generalinis direktoratas (Mokesčių ir muitų sąjungos GD)) ir iš nacionalinių muitinių atstovų sudaryta darbo grupė parengė prie FRK sprendimo pridedamą rekomendacinį dokumentą. Šios rekomendacijos, kurias valstybės narės galiausiai patvirtino 2019 m. gruodžio mėn., taip pat yra riboto naudojimo ES dokumentas. Jos nėra teisiškai privalomos, todėl neįmanoma užtikrinti, kad jų būtų laikomasi. Šie du dokumentai (FRK sprendimas ir rekomendacijos) sudaro Komisijos drauge su valstybėmis narėmis sukurtą sistemą, kuria siekiama nustatyti privalomus bendrus finansinės rizikos kriterijus ir standartus, kaip to reikalaujama SMK.

16

2019 m. liepos mėn. Ursulos von der Leyen vadovaujama Komisija pareiškė ketinanti stiprinti muitų sąjungą, visų pirma priimdama „drąsių integruoto europinio požiūrio priemonių paketą muitinės rizikos valdymui sustiprinti ir veiksmingai valstybių narių vykdomai kontrolei remti“¹⁶. 2020 m. rugsėjo mėn. Mokesčių ir muitų sąjungos GD paskelbė veiksmų planą sklandesniam muitų sąjungos veikimui užtikrinti¹⁷. Šis dokumentas buvo paskelbtas po mūsų audito.

Audito apimtis ir metodas

17

Nusprendėme atlikti šį auditą atsižvelgdami į tai, kad pradėta taikyti ši naujoji reglamentavimo sistema (žr. 13–15 dalis). Mūsų auditas apėmė Komisijos nustatytus bendrus finansinės rizikos kriterijus ir standartus ir tai, kaip valstybės narės įgyvendina šiuos kriterijus ir standartus. Nagrinėjome, ar Komisijos parengta sistema (FRK sprendimas ir rekomendacijos), kurią turi įgyvendinti valstybės narės, užtikrinama, kad būtų vienodai taikomas muitinis tikrinimas siekiant apsaugoti ES finansinius interesus. Šiuo tikslu vertinome sistemos tinkamumą ir tai, kaip valstybės narės naudoja savo rizikos valdymo sistemas vykdydamos tikrintinų importo deklaracijų atranką. Patikrinome visus veiksmus, kuriuos atliekant atrenkamos tikrintinos importo deklaracijos, ir tolesnius veiksmus, kurių imamasi po tokio tikrinimo. Muitinio tikrinimo kokybė ir jo rezultatai Į audito apimtį nebuvo įtraukti.

18

Palyginome Komisijos sistemą su atitinkamais tarptautiniais standartais ir gerąja patirtimi (t. y. su PMO standartais¹⁸ ir Tarptautinės standartizacijos organizacijos (ISO) standartu 31000:2018 „Rizikos valdymas. Principai ir gairės“) siekdami įvertinti jos tinkamumą vienodam muitinio tikrinimo taikymui užtikrinti. Taip pat patikrinome, ar Komisija yra nustačiusi pakankamą stebėsenos, peržiūros ir ataskaitų teikimo tvarką.

19

Apsilankėme penkių valstybių narių muitinėse ir įvertinome, kaip jos taiko bendros finansinės rizikos kriterijus ir standartus vykdydamos muitinio tikrinimo priemonių atranką. Šias valstybes nares pasirinkome atsižvelgdami į du kriterijus, t. y. surinktų muitų sumas ir mūsų pačių atliktą kokybinį rizikos vertinimą. Taip pat išnagrinėjome, ar valstybių narių taikomomis procedūromis prisidedama užtikrinant, kad būtų taikomas vienodas muitinis tikrinimas. Be to, visų ES valstybių narių muitinėms nusiuntėme klausimyną, siekdami gauti informacijos apie tai, koks, jų nuomone, yra dabartinis muitinio tikrinimo suderinimo lygis. Į klausimyno klausimus atsakė visos 27 valstybės narės. Pasiteiravome jų nuomonės apie sistemos tinkamumą ir apie tai, kiek jos įgyvendina bendrus finansinės rizikos kriterijus ir standartus.

20

Audito vizitus atlikome 2019 m. spalio mėn.–2020 m. sausio mėn., pasibaigus FRK sprendime nustatytam terminui, per kurį valstybės narės turėjo užtikrinti, kad būtų laikomasi reikalavimo atliekant automatinę rizikos analizę taikyti bendruosius kriterijus. Minėtu laikotarpiu vyko diskusijos dėl rekomendacinio dokumento, kuriame nurodyti FRK sprendimui įgyvendinti būtini techniniai aspektai, taigi, valstybėse narėse jis dar nebuvo taikomas. Rekomendacijos oficialiai patvirtintos 2019 m. gruodžio mėn.

Pastabos

Rizikos valdymo sistemoje yra trūkumų

FRK sprendime tinkamai neapibrėžta rizikos koncepcija

21

Nustatėme trūkumų, susijusių su FRK sprendime naudojama sąvokos „rizika“ apibrėžtimi. Dėl tokių trūkumų valstybių narių muitinės gali neteikti prioriteto importuojamų prekių, kurios kelia didelę riziką ES finansiniams interesams, tikrinimui.

Valstybėms narėms taikomos nepakankamai griežtos taisyklės

22

SMK išvardyti bendrų rizikos kriterijų ir standartų, kurie turėtų būti taikomi valstybėse narėse, reikalavimai (žr. 1 langelį).

23

FRK sprendime išvardyta keletas finansinės rizikos kriterijų ir rizikos rodiklių, kuriuos valstybės narės turi taikyti vykdydamos tikrinimo atranką. FRK sprendime nurodyti kriterijai – tai rizikos sritys, su kuriomis valstybės narės turi kovoti vienodai. Rizikos rodiklis – tai konkretus duomenų elementas arba informacija, susijusi su rizikos buvimu. Apskritai konkreti rizika nustatoma remiantis rizikos rodiklių deriniu.

24

Nustatėme, kad rodikliams netaikomos pakankamai griežtos taisyklės, kuriomis vadovaujantis būtų nusprendžiama vykdyti tikrinimo priemones, todėl valstybės narės jas gali taikyti nevienodai. Taip yra todėl, kad rizikos kriterijų aprašyme nepatikslinamos aplinkybės, kuriomis reikėtų nuspręsti taikyti rodiklį ir, savo ruožtu, vykdyti atranką. Tokia padėtis turi įtakos rizikos profiliams – kriterijų rinkiniui, kuriuo vadovaujantis gali būti pateikiama rekomendacija atlikti tikrinimą, kai tokie kriterijai taikomi muitinės deklaracijai (žr. 3 diagramą). Skirtingų valstybių narių rizikos profiliams gali būti taikomi nevienodi aktyvavimo kriterijai, vadinasi, jais neužtikrinama, kad būtų vykdoma suderinta tikrintinų deklaracijų atranka. Be to, kadangi pagal kiekvieną kriterijų pateiktas rizikos rodiklių sąrašas nėra privalomas, valstybės narės gali juos taikyti savo nuožiūra (atskirai arba kartu).

25

FRK sprendimu nenustatytos konkrečios muitinio tikrinimo pobūdžio arba trukmės taisyklės. Jame numatyta, kad valstybių narių muitinės pačios gali nuspręsti, kokių tikrinimo ar patikros priemonių imtis. Be to, jame aiškiai nenurodyta, kaip taikyti rizikos kriterijus ir rodiklius vykdant deklaracijų (arba audituotinų įmonių) tikrinimo po prekių išleidimo atranką.

26

Rekomendacijose siekiama pateikti bendrą FRK sprendimo aiškinimą. Jose aprašomos rizikos sritys ir nurodoma, kaip suderinti skirtingus rodiklius bendram rizikos lygiui nustatyti. Be to, jose taip pat pateikiami tam tikri kokybiniai rizikos rodiklių vertinimo aspektai. Kita vertus, rekomendacijose nepateikta išsamių aprašymų kartu su kiekybiniais rodikliais, kuriais valstybių narių muitinės galėtų naudotis atlikdamos savo rizikos analizes. Pavyzdžiui, nors rekomendacijose pateikiama keletas pavyzdžių, kaip valstybės narės galėtų nustatyti riziką keliantį prekiautoją arba „įtartiną ekonominės veiklos vykdytoją“, jose nenustatyta tiksli metodika, kuria vadovaujantis būtų užtikrinama, kad šis rodiklis būtų vienodai apibrėžiamas visose valstybėse narėse.

27

FRK sprendimu valstybėms narėms taip pat leidžiama nuspręsti, kaip sumažinti tam tikrą tikrinimo priemonių skaičių iki lygio, kurį galima įgyvendinti atsižvelgiant į turimus išteklius. Ši galimybė vadinama „poveikio valdymu“. FRK sprendime numatyti būdai, kaip valstybės narės gali ja pasinaudoti. Tokie poveikio valdymo metodai paprastai taikomi rengiant rizikos profilį, kai pasitelkiami rizikos analitiko atlikti įverčiai (taip pat žr.  3 diagramą).

28

FRK sprendime nenustatyta jokių poveikio valdymo apribojimų, todėl valstybėms narėms suteikiama didelė veiksmų laisvė taikyti mažiau tikrinimo priemonių. Kalbant apie keletą rizikos kriterijų, rekomendacijose nurodyti atvejai, kai nereikėtų taikyti mažiau muitinio tikrinimo priemonių, arba jas sumažinti tik tuo atveju, jei nurodomos aiškios priežastys. Nepaisant to, net ir tais atvejais, kai nereikėtų taikyti mažiau muitinio tikrinimo priemonių, rekomendaciniame dokumente numatytos išimtys, konkrečiai neapibrėžiant tokių atvejų.

29

Muitinė gali ne tik pasinaudoti poveikio vertinimu, bet ir nuspręsti nevykdyti tikrinimo, kurį atlikti rekomenduoja automatizuota sistema. Toks sprendimas vadinamas rekomendacijos nesilaikymu (taip pat žr. 3 diagramą). FRK sprendimu nenustatytos pakankamos taisyklės, kuriomis būtų užtikrinama, kad nesilaikymas būtų taikomas nuosekliai. Rekomendacijose pripažįstama, kad valstybės narės gali nesilaikyti tikrinimo rekomendacijų. Jose teigiama, kad rekomendacijų nereikėtų nesilaikyti esant didelei rizikai, be to, visus atvejus reikėtų fiksuoti dokumentuose ir pateikti paaiškinimus. Niekaip nenurodoma, kokiais atvejais priimtina nesilaikyti rekomendacijų.

Į sistemą neįtraukti svarbūs veiksmingos rizikos valdymo sistemos aspektai

30

SMK, PMO rizikos valdymo kompendiume ir ISO 31 000 nurodoma, kokiais principais ir aspektais turėtų būti grindžiama muitinės rizikos valdymo sistema. Nustatėme, kad į ES sistemą neįtraukti šie svarbiausi veiksmingos rizikos valdymo sistemos aspektai:

• nevykdoma ES lygmens rizikos analizė;
• neatliekama duomenų gavyba (ES ir valstybių narių lygmeniu);
• nesilaikoma suderinto atsitiktinės tikrintinų deklaracijų atrankos metodo;
• nesukurtos keitimosi informacija apie visus riziką keliančius importuotojus platformos;
• netaikomi tinkami finansinių rizikų, susijusių su vykdant elektroninę prekybą importuojamomis prekėmis, šalinimo metodai (daug mažos vertės importo deklaracijų).

31

Skirtingo pobūdžio rizikas galima nustatyti ir su jomis kovoti nacionaliniu arba ES lygmeniu, o įgyvendinant veiksmingą rizikos valdymo sistemą su jomis reikėtų kovoti tinkamiausiu lygmeniu. Kadangi ES veikia kaip muitų sąjunga (kai importuotojai gali laisvai pasirinkti savo importo vietą), siekiant nustatyti visos ES mastu patiriamas rizikas ir su jomis kovoti, būtų tikslingiau atlikti ES lygmens analizę. Kaip nurodo PMO, naudodamosi rizikos vertinimo ir (arba) tikslinio tikrinimo centrų informacija, muitinės gali dinamiškai nustatyti sandorius, kurie veikiausiai neatitinka reikalavimų, ir taip veiksmingiau reaguoti į didžiausią riziką keliančius atvejus²⁰.

32

FRK sprendime teigiama, kad valstybės narės privalo atlikti rizikos analizę ir visais atvejais nuspręsti dėl to, kiek ES ir nacionaliniai duomenys yra aktualūs jų pačių rizikos valdymo sistemoms. Nors nacionaliniu lygmeniu dažnai būna sukurti rizikos valdymo centrai, ES nėra sukūrusi veiksmingo centro, kuris kovotų su finansinėmis rizikomis ES lygmeniu. 2020 m. rugsėjo 28 d. muitinių veiksmų plane (žr. 16 dalį) Komisija pripažino, kad siekiant sustiprinti visą struktūrą reikia pradėti vykdyti duomenų analizę ES lygmeniu.

33

Duomenų gavyba – tai procesas, kurio metu dideliuose duomenų kiekiuose nustatoma įdomių ir naudingų modelių bei ryšių. Ir ISO 31 000²¹, ir PMO dokumentuose pabrėžiama, kad duomenų gavyba yra labai svarbus rizikos valdymo proceso veiksnys. Duomenų gavybą veiksmingiau vykdyti turint daugiau duomenų. Kita vertus, sistemoje nenustatytas reikalavimas atlikti ES masto analizę remiantis duomenimis apie visas ES importuojamas prekes. Komisija neatlieka sistemingų tokio pobūdžio analizių, kuriomis būtų siekiama nustatyti su muitais susijusias finansines rizikas. Siekdama atlikti ES lygmens analizę, ji pradėjo įgyvendinti bandomąjį projektą „Bendri analizės pajėgumai“ („BAP“). Kaip apibūdinta 2 langelyje, projektas „BAP“ buvo teigiama iniciatyva, bet jo apimtis, pajėgumai ir rezultatai buvo riboti.

34

FRK sprendime nenustatytas reikalavimas, kad valstybės narės, atlikdamos savo rizikos analizę, naudotųsi duomenų gavybos metodais. Rekomendacijose užsimenama apie tokią galimybę, bet konkrečiai nenurodoma, kokią metodiką reikia taikyti. Trečdalis valstybių narių atsakymuose į mūsų klausimyną nurodė, kad ES finansinės rizikos sistemoje nepakankamai atsižvelgiama į pažangiuosius duomenų analizės metodus (t. y. į duomenų gavybą). Dviejose valstybėse narėse, kuriose apsilankėme, sukurti rizikos profiliai remiantis tyrimų, atliekamų pasitelkiant duomenų gavybą, rezultatais (daugiausia naudojama nacionalinių duomenų bazių informacija). Šie profiliai buvo labai naudingi nustatant pažeidimus. Vis dėlto kitos trys mūsų aplankytos valstybės narės, atlikdamos savo rizikos vertinimą, tokiais metodais nesinaudojo.

35

Valstybės narės atsitiktine tvarka tikrinimui atrenka tam tikrą procentinę dalį deklaracijų, kurios nėra automatiškai atrenkamos pasitelkiant rizikos profilius. Tokia atsitiktinė atranka yra itin svarbi siekiant užtikrinti, kad tikrinimo sistema būtų veiksminga, nes, be kita ko, nustatomi nauji, iki tol neaptikti rizikos signalai²³. FRK sprendime pabrėžiama, kad svarbu vykdyti atsitiktinius tikrinimus, bet jame nenustatytos jokios valstybių narių atrenkamų tikrinti importuojamų prekių dalių ar jų taikomų metodų suderinimo taisyklės. Rekomendacijose nepateikiama jokių papildomų nurodymų dėl to, kaip valstybės narės turėtų vykdyti atsitiktinę atranką.

36

Esama platforma – muitinės rizikos valdymo sistema (CRMS) – nėra tinkamai pritaikyta, kad valstybės narės galėtų sistemingai tarpusavyje dalytis informacija apie riziką keliančius importuotojus. Todėl kiekviena valstybė narė turi informacijos tik apie tuos importuotojus, kurie, jų pačių vertinimu, kelia riziką. Kadangi importuotojai gali nesunkiai pasirinkti kitą vietą prekėms deklaruoti, vienoje valstybėje narėje riziką keliančiais laikomi importuotojai gali deklaruoti importuojamas prekes kitoje valstybėje narėje, kurioje jie nelaikomi keliančiais riziką, ir taip išvengti tikrinimo.

37

Su muitais susijusios rizikos valdymo srityje patiriama problemų, kylančių dėl elektroninės prekybos²⁴. Kadangi vykdant tokią prekybą atliekama daug nedidelės vertės sandorių, ekonomiškai neefektyvu taikyti mutinį tikrinimą kiekvienai atskirai importo deklaracijai (prie kiekvienos siuntos turi būti pridedama muitinės deklaracija). Vis dėlto gali būti susiduriama su reikšminga pažeidimų rizika, o dėl to, kad importuojama daug tokio pobūdžio prekių, gali kilti didelės žalos ES finansiniams interesams. FRK sprendimu ir rekomendacijomis sukurtoje sistemoje nepakankamai atsižvelgiama į šį reiškinį: rizikos profiliai taikomi kiekvienam sandoriui (vykdant importą), o valstybės narės, siekdamos sumažinti tikrintinų sandorių skaičių, gali pasinaudoti poveikio valdymu (žr. 27 ir 28 dalis). Komisija savo muitinių veiksmų plane (žr. 16 dalį) pripažino, kad reikia imtis papildomų veiksmų siekiant užtikrinti veiksmingesnį vykdant elektroninę prekybą importuojamų prekių muitinį tikrinimą. Remiantis pasaulinėmis elektroninės prekybos tendencijomis matyti, kad bus užpildoma daugiau nedidelės vertės importo deklaracijų.

Sistema nustatomi tik riboti ataskaitų teikimo, stebėsenos ir peržiūros reikalavimai

38

FRK sprendime nustatyti reguliarūs intervalai, per kuriuos valstybės narės turi Komisijai pateikti ataskaitas dėl bendrų finansinės rizikos kriterijų įgyvendinimo. Nustatėme, kad atsižvelgiant į poreikį nuolat stebėti ir peržiūrėti sistemą, šie ataskaitų teikimo intervalai gali būti per ilgi – jais neužtikrinama, kad sistema būtų veiksminga ir atnaujinama. Dviejose mūsų aplankytose valstybėse narėse taip pat abejojama, ar tokiu dažnumu teikiant duomenis sudaromos sąlygos laiku imtis veiksmų siekiant pagerinti bendruosius rizikos kriterijus.

39

Įgyvendindamos Muitų sąjungos veiksmingumo (MSV) ataskaitų teikimo sistemą, valstybės narės Komisijai kasmet teikia informaciją apie savo vykdomą tikrinimą. Remiantis MSV ataskaitų duomenimis Komisijai būtų paprasčiau stebėti, kaip valstybės narės įgyvendina FRK sprendimą. Kita vertus, tokios ataskaitos nėra labai naudingos, visų pirma dėl to, kad informacijoje apie tikrinimą neatskiriamas tikrinimas, atliekamas dėl finansinių priežasčių, ir tikrinimas, atliekamas dėl saugos ir saugumo priežasčių. Be to, remiantis pateikiamais rodikliais, negalima įvertinti, kiek veiksmai arba profiliai yra veiksmingi kalbant apie konkrečias rizikos sritis.

40

PMO rizikos valdymo kompendiume nurodoma, kad: „užtikrinant, kad būtų vykdoma rizikos valdymo veiklos stebėsena ir priežiūra ir tai, kad į rezultatus būtų atsižvelgiama politikos lygmeniu, prisidedama prie to, kad rizikos valdymas išliktų veiksmingas ilguoju laikotarpiu“ (žr. 6 diagramą).

41

2020 m. spalio mėn. duomenimis, Komisija (konkrečiau, Mokesčių ir muitų sąjungos GD) nebuvo sukūrusi procedūros, kurią įgyvendinant būtų galima stebėti, kaip valstybės narės taiko sistemą. Biudžeto GD muitų tikrinimo tikslais nuolat lankosi valstybėse narėse. Vis dėlto šiuo metu neplanuojama atliekant tokius tikrinimus atsižvelgti ir į tai, kaip valstybės narės įgyvendina FRK sprendimą. Be to, nesukurtos procedūros, kurias taikydama Komisija galėtų spręsti klausimus, susijusius su tuo, kad valstybės narės nesilaiko FRK sprendimo. Žr. 3 langelį, kuriame pateikiamas vienas konkretus atvejis, fiksuotas Danijoje.

42

ES RIF – tai internetinės formos, kuriomis naudodamosi Komisijos tarnybos su valstybėmis narėmis keičiasi informacija apie rizikos signalus (žr. 53 dalį). Nors valstybėms narėms netaikomas teisinis reikalavimas pateikti su minėtomis formomis susijusią grįžtamąją informaciją, tam, kad būtų galima užtikrinti nuoseklų rizikų valdymą, būtina imtis tinkamų tolesnių veiksmų dėl naudojant ES RIF pateiktų duomenų. Nors Komisija prisidėjo įgyvendinant bandomąjį projektą „BAP“ (žr. 2 langelį), o Biudžeto GD pasirinktose valstybėse narėse atliko muitų patikras, ji nesiėmė tolesnių veiksmų, siekdama nustatyti, ar valstybės narės tinkamai šalina ES RIF nustatytas rizikas. Komisija neatliko reguliarios valstybių narių pateiktos grįžtamosios informacijos analizės ir nesiėmė veiksmų tam tikrų valstybių narių neveiklumo problemai spręsti.

43

Remiantis mūsų analizės duomenimis, 2019 m. trys valstybės narės nepateikė jokios grįžtamosios informacijos, o keturios valstybės narės pateikė grįžtamąją informaciją, susijusią su vos keliomis ES RIF. Beveik pusėje (43 %) atvejų, kai valstybės narės pateikė grįžtamąją informaciją, jos nenurodė, ar buvo sukūrusios ar atnaujinusios rizikos profilį, kad galėtų šalinti ES RIF nurodytą problemą, ar jose jau buvo naudojamas rizikos profilis šiai problemai spręsti.

44

Siekiant užtikrinti veiksmingą muitinės rizikos valdymą, svarbu nustatyti tinkamas peržiūros priemones, kurias taikant sistema veiktų geriau. Šiuo atžvilgiu PMO teigia, kad reikėtų sukurti patikimą sistemą, kurioje būtų nustatyti peržiūros kriterijai, ir kad tokie vertinimai turėtų apimti visus rizikos valdymo elementus.

45

Siekiant aptarti klausimus, susijusius su muitų rizikos valdymu ES, buvo suburta ekspertų grupė, kurią sudaro visų valstybių narių muitinių ir Komisijos atstovai. Remiantis rekomendacijomis, ši grupė prireikus turėtų peržiūrėti pagrindinius klausimus, susijusius su sistemos įgyvendinimu. Tačiau Komisija dar nėra parengusi aiškios FRK sprendimo ir gairių peržiūros politikos, kurioje būtų nustatyti orientyrai ir kriterijai.

Sistema neužtikrinamas vienodas muitinio tikrinimo taikymas

Valstybėse narėse vis dar taikoma skirtinga rizikos valdymo praktika

46

Penkiose mūsų aplankytose valstybėse narėse laikomasi nuomonės, kad rizikos valdymo sistemos, kurias jos sukūrė prieš priimant FRK sprendimą, jau iš esmės atitiko FRK sprendimo nuostatas. Manoma, kad siekiant visapusiškai atitikti FRK sprendimą užteks padaryti keletą nedidelių pakeitimų. Šiose valstybėse narėse, siekiant pritaikyti jų rizikos valdymo sistemą, daugiausia buvo priderinti jų esami profiliai, susieti su atitinkamais finansinės rizikos kriterijais (tik viena valstybė narė sukūrė tam tikrus rizikos profilius pagal kriterijus, kurie dar neįtraukti į esamus profilius). Taip pat atkreipėme dėmesį į tai, kad priderindamos rizikos profilius prie FRK sprendimu nustatytų kriterijų, valstybės narės pasinaudojo ne visais rekomenduojamais rodikliais. Taigi, valstybės narės, vykdydamos tikrintinų muitinės deklaracijų atranką, taiko nevienodus kriterijus.

47

Mūsų aplankytose valstybėse narėse nemanoma, kad įgyvendinus FRK sprendimą padidės jose vykdomo tikrinimo pajėgumai. Iki FRK sprendimo įgyvendinimo jose taikytas rizikos valdymo metodas nelabai pasikeitė; kita vertus, ir nemanoma, kad jis pasikeis. 4 langelyje pateikiami du šių šalių pastabų dėl FRK sprendimo ir rekomendacijų taikymo poveikio jų rizikos valdymo sistemoms pavyzdžiai.

48

17 iš 27 (t. Y. 63 %) valstybių narių, atsakydamos į klausimyno, kurį joms išsiuntėme prieš patvirtinant rekomendacinį dokumentą, klausimus, nurodė, kad FRK sprendimo įgyvendinimas nelems reikšmingų jų rizikos valdymo sistemų pokyčių. Dauguma iš dešimties valstybių narių, kurios pažymėjo, kad joms reikės padaryti reikšmingų pakeitimų, nurodė, kad daugiausia problemų patirs atnaujindamos savo IT sistemas.

49

Be to, mūsų aplankytose valstybėse narėse rizikos profiliai taikomi tik atliekant tikrinimą prieš prekių išleidimą. Atlikdamos tikrinimą po prekių išleidimo jos nevykdė jokios sisteminės rizikos analizės, kuriai būtų pasitelkiami FRK sprendimo kriterijais grindžiami rizikos profiliai (žr. 25 dalį).

50

Mažindamos tikrinimo priemonių skaičių iki priimtino lygio, valstybės narės taiko skirtingus metodus. Mūsų aplankytose valstybėse narėse vykdant tikrinimo atranką (ji vykdoma įgyvendinant automatizuotą rizikos analizės sistemą), rizikos profiliuose buvo plačiai taikomas poveikio valdymas. Nors šios valstybės narės pasitelkė daugumą arba visus FRK sprendime nurodytus metodus, iš esmės skyrėsi šių metodų taikymo būdai.

51

7 diagramoje nurodytos mūsų aplankytų valstybių narių naudojamos poveikio valdymo priemonės, kurias jos taiko rizikos profiliams tais atvejais, kai nurodoma per maža tam tikros gaminių grupės iš konkrečios kilmės šalies vertė. Matyti, kad kiekvienoje valstybėje narėje tos pačios importo deklaracijos atveju rekomendacija atlikti tikrinimą gali būti taikoma arba ne. Pavyzdžiui, importuojant tam tikrą produktų svorį (kai vertė nesiekia kiekvienoje valstybėje narėje taikomos mažiausios ribos):

• valstybėje narėje B nebūtų pasirenkama tikrinti šių produktų, nes jie nesiekia svorio ribos;
• šie produktai būtų arba nebūtų atrenkami valstybėse narėse A ir D, nes tikrintinų produktų procentinė dalis jose nėra vienoda – ją lemia skirtumas tarp deklaruotos vertės ir ribos, taip pat importuotojas;
• šie produktai būtų atrenkami valstybėse narėse C ir E, nes svoris nėra poveikio vertinimui taikomas kriterijus. Kita vertus, daug labiau tikėtina, kad Sprendimo nuostatų bus nesilaikoma šiose dviejose valstybėse narėse, o ne kitose trijose valstybėse narėse.

52

Mūsų aplankytose valstybėse narėse labai skiriasi tai, kaip dažnai nesilaikoma rekomendacijų, nurodytos priežastys, stebėsena ir tolesni veiksmai. Tikrinimo rekomendacijų nesilaikyta 1,6–60 % atvejų. 8 diagramoje nurodoma, kaip valstybės narės tvarko nesilaikymo atvejus. Kadangi nenustatyta taisyklių ar sąlygų, kada galima nesilaikyti rekomendacijų, valstybės narės turi visišką laisvę nuspręsti, ar atlikti rekomenduojamą tikrinimą. Valstybėse narėse taip pat nevienodai pagrindžiama tai, kodėl nesilaikoma rekomendacijų: kai kuriose iš jų leidžiama nesilaikyti rekomendacijų tik esant tam tikriems iš anksto nustatytiems ypatumams, o kitos valstybės narės sprendimą priima kiekvienu konkrečiu atveju (žr. 29 dalį).

Valstybės narės nevienodai nustato ir vertina rizikos signalus

53

SMK įgyvendinimo akte²⁶ nurodoma, kad elektroninė sistema turėtų būti naudojama muitinėms bendrauti tarpusavyje bei muitinėms ir Komisijai bendrauti taikant bendruosius rizikos kriterijus ir standartus²⁷. ES lygmeniu pagrindinės rizikos valdymo IT priemonės yra muitinės rizikos valdymo sistema (MRVS) ir Kovos su sukčiavimu informacinė sistema (AFIS). MRVS sudaro sąlygas visos ES mastu keistis su rizika susijusia informacija naudojantis internetinėmis formomis RIF. IRF gali išsiųsti valstybė narė arba Komisija (ES RIF). AFIS – tai sistema, kurioje OLAF skelbia tarpusavio pagalbos pranešimus (valstybių narių prašymus imtis veiksmų reaguojant į OLAF patikrinimų metu nustatytas rizikas). Šiose sistemose valstybėms narėms pateikiama informacija apie rizikas, kuria jos naudojasi įgyvendindamos savo rizikos analizės sistemas.

54

Penkios mūsų aplankytos valstybės narės nurodė, kad, jų nuomone, valstybių narių pateikiamos RIF ne visada pakankamai aiškios, vadinasi, jomis naudojantis nebuvo lengviau sukurti rizikos profilį, o tokiose IRF paprastai nurodoma ir pasikartojanti, ir vienkartinė rizika. Be to, 21 valstybė narė (t. y. 78 %), atsakydama į mūsų klausimyno klausimus, laikėsi nuomonės, kad „jei ES lygmeniu būtų išsamiau tvarkoma su rizika susijusi informacija (pavyzdžiui, Komisijai atliekant išankstinę valstybių narių RIF analizę), būtų galima atlikti efektyvesnę ir labiau suderintą rizikos analizę“.

55

Valstybės narės nevienodai interpretuoja tarpusavio pagalbos pranešimuose arba RIF pateikiamus rizikos signalus. Pavyzdžiui, valstybėse narėse taikomi labai nevienodi rizikos profiliai, sukurti reaguojant į tarpusavio pagalbos pranešimus tais atvejais, kai nurodoma per maža tam tikrų produktų iš konkrečios kilmės šalies vertė. Taip pat labai skiriasi rizikos profiliai, kuriuos valstybės narės sukuria reaguodamos į ES RIF, sukurti atlikus duomenų analizę Komisijos bandomojo projekto „BAP“ metu. Tik vienoje iš mūsų aplankytų valstybių narių taikomos priemonės siekiant sumažinti importuojamų prekių tikrinimo priemonių skaičių tais atvejais, kai ES RIF nurodomi importuojamų prekių kodai ir kilmės šalys.

56

Į sistemą neįtrauktos taisyklės, kuriomis siekiama suderinti atsitiktinę atranką (žr. 35 dalį). Kaip matyti 9 diagramoje, pastebėjome, kad mūsų aplankytose valstybėse narėse taikomi skirtingi metodai. Valstybėse narėse atsitiktinės atrankos procentinės dalys (t. y. pagal rizikos profilius neatrinktų deklaracijų, kurios vėliau atsitiktinai atrenkamos tikrinimui, dalis) skiriasi; šios procentinės dalys aplankytose valstybėse narėse svyruoja nuo 0,0067 % iki 0,5 %). Kadangi taikomi skirtingi metodai, galimybė, jog įgaliotasis ekonominės veiklos vykdytojas bus atrinktas atsitiktiniam tikrinimui vienoje iš aplankytų valstybių narių yra 74 kartus didesnė nei kitose valstybėse narėse. Dviejose valstybėse narėse į atsitiktinės atrankos procedūrą neįtraukiama nemažai deklaracijų, nes supaprastintoms deklaracijoms netaikoma nei rizika grindžiama, nei atsitiktinė atranka (žr. 59 dalį).

Valstybės narės su kitomis valstybėmis narėmis sistemingai nesidalija informacija apie riziką keliančius importuotojus

57

36 dalyje nurodėme, kad esama platforma, kurioje su kitomis valstybėmis narėmis būtų galima dalytis informacija apie riziką keliančius importuotojus, nėra tinkamai pritaikyta. Taip pat nustatėme, kad valstybės narės, valdydamos savo rizikas, su kitomis valstybėmis narėmis sistemingai nesidalija informacija apie šiuos riziką keliančius importuotojus.

58

Be to, skiriasi valstybių narių taikomi metodai, pagal kuriuos importuotojai klasifikuojami kaip įtartini ekonominės veiklos vykdytojai, taip pat jos nevienodai naudoja šią informaciją ir savo rizikos profiliuose. Kai kurios valstybės narės yra sudariusios įtartinų ekonominės veiklos vykdytojų sąrašą, kuris taikomas keletui rizikos profilių siekiant, kad šie prekiautojai būtų tikrinami nuodugniau. Kitos valstybės narės kiekviename rizikos profilyje tiesiogiai nurodo, kurių prekiautojų atžvilgiu reikėtų taikyti daugiau (arba mažiau) tikrinimo priemonių. Valstybės narės taip pat skirtingai apibrėžia ir nustato įtartinus ekonominės veiklos vykdytojus. Kai kuriose valstybėse narėse nustatymas atliekamas kiekvienu konkrečiu atveju, o kitose taikomas automatizuotas procesas.

Ne visose valstybėse narėse atliekama automatizuota visų deklaracijų (standartinių ir supaprastintų) rizikos analizė

59

Prekės muitinei pateikiamos užpildant standartinę deklaraciją, kurioje nurodoma visa teisiškai privaloma informacija. Tačiau kai kurie importuotojai naudojasi supaprastinto deklaravimo sistema, pagal kurią jie gali nepateikti tam tikrų duomenų ar dokumentų, o kartais gali tiesiog įtraukti importuojamas prekes į savo finansinius dokumentus. Tokiais atvejais importuotojas privalo per konkretų laikotarpį pateikti papildomą deklaraciją, kurioje turi būti nurodyta visa standartinėje deklaracijoje pateiktina informacija. Aplankytose valstybėse narėse supaprastintų deklaracijų procentinė dalis sudarė 25–95 % nuo visų pateiktų deklaracijų.

60

Dviejose aplankytose valstybėse narėse automatizuota rizikos analizė, kurią atliekant naudojami FRK sprendimu grindžiami rizikos profiliai, netaikoma nei supaprastintoms deklaracijoms, nei su jomis susijusioms papildomoms deklaracijoms. Tokia praktika neatitinka FRK sprendime nustatytų reikalavimų. Vadinasi, automatizuota rizikos analizė visiškai netaikoma nemažam skaičiui importuojamų prekių. Kitose trijose aplankytose valstybėse narėse rizikos profiliai taikomi bent jau papildomoms deklaracijoms. 10 diagramoje matyti, kaip mūsų aplankytos valstybės narės atlieka automatizuotą supaprastintų ir papildomų deklaracijų rizikos analizę.

61

Vienoje iš aplankytų valstybių narių galėjome išnagrinėti importo deklaracijose pateiktą informaciją apie atrinktus produktus taikant standartines ir supaprastintas procedūras. Remiantis 5 langelyje pateiktu pavyzdžiu matyti, kad supaprastintoms deklaracijoms netaikant automatizuotos rinkos analizės kai kuriose valstybėse narėse gali būti surenkama mažiau muitų.

Išvados ir rekomendacijos

62

Atliekant auditą buvo vertinama, ar Komisijos drauge su valstybėmis narėmis parengta rizikos valdymo sistema (grindžiama FRK sprendimu ir papildomomis rekomendacijomis) užtikrinama, kad būtų vienodai taikomas muitinis tikrinimas, siekiant apsaugoti ES finansinius interesus. FRK sprendimo ir rekomendacijų įgyvendinimas yra svarbus žingsnis siekiant, kad muitinės tikrinimas būtų taikomas vienodai. Vis dėlto darome išvadą, kad sistema neužtikrinama, kad tikrinimo atranka būtų pakankamai suderinta siekiant apsaugoti ES finansinius interesus. Šią padėtį labiausiai lemia sistemos koncepcijos trūkumai, dėl kurių valstybės narės gali ją įgyvendinti labai nevienodai. Dėl to reikalavimų neatitinkantys veiklos vykdytojai galėtų pasinaudoti ES įvežimo punktais, kuriuose taikoma mažiau muitinio tikrinimo priemonių.

63

Gali būti tinkamai nenustatomi prioritetai tikrinti importuojamas prekes, kurios kelia didesnę riziką ES finansiniams interesams (žr. 21 dalį). FRK sprendimas nėra pakankamai išsamus, į jį neįtraukti visi SMK nustatyti reikalavimai, be to, jame valstybėms narėms suteikiama pernelyg daug laisvės jį įgyvendinti savo nuožiūra, įskaitant būdus taikyti mažiau tikrinimo priemonių. Rekomendacijos nėra teisiškai privalomos, jose nepateikiama aiškių ir tikslių nurodymų, susijusių su konkrečiais punktais (žr. 22–29 ir 35 dalis). Nesukurtos ES lygmens platformos ar duomenų bazės, kuriomis naudojantis būtų galima sistemingai keistis informacija apie visus riziką keliančius importuotojus (žr. 36 dalį). Sistemoje netaikomos tinkamos priemonės rizikoms elektroninės prekybos srityje mažinti (žr. 37 dalį). Dabartinė stebėsenos ir peržiūros tvarka nėra tinkama (žr. 38–45 dalis). ES rizikos signalais valstybėms narėms ne visada perduodami aiškūs nurodymai, kuriuos jos turi pasitelkti kurdamos rizikos profilius (žr. 53–56 dalis). Kai kuriose valstybėse narėse nemažam į ES importuojamų prekių skaičiui automatizuota rizikos analizė neatliekama (žr. 59–61 dalis).

1 rekomendacija. Geriau užtikrinti, kad būtų taikomas vienodas muitinis tikrinimas

Komisija turėtų sustiprinti vienodą muitinio tikrinimo taikymą imdamasi toliau išvardytų priemonių, kurioms reikalinga valstybių narių parama ir prireikus patvirtinimas:

1. nustatydama griežtesnes taisykles valstybėms narėms, pavyzdžiui, į sistemą įtraukiant nurodymus ir informaciją, įskaitant nurodymus ir informaciją apie procedūras ir kriterijus, kurių valstybės narės turi laikytis mažindamos tikrinimo priemonių skaičių (taip pat sprendimo nesilaikyti rekomendacijų atveju), sistemos taikymo tikrinimui po prekių išleidimo taisykles ir atsitiktinės atrankos taikymo taisykles; taip pat reikia perkelti kai kurias šiuo metu į rekomendacijas dėl FRK sprendimo įtrauktas taisykles;
2. į FRK sprendimą įtraukdama nuostatas, o į rekomendacijas – taisykles, kuriomis būtų užtikrinama, kad būtų tinkamai atsižvelgiama į rizikas, susijusias elektroninės prekybos importu;
3. gerindama rizikos signalų kokybę, visų pirma, nustatydama reikalavimą, kad valstybės narės parengtų aiškesnes ir išsamesnes RIF; užtikrindama kad būtų parengti išsamūs nurodymai, kaip naudoti ES RIF ir tarpusavio pagalbos pranešimus; taip pat stebėdama, kaip valstybės narės įgyvendina RIF, be kita ko, reikalaudama, kad valstybės narės pateiktų privalomą grįžtamąją informaciją;
4. įvertindama, kokiu mastu valstybių narių rizikos profiliuose atsižvelgiama į įvairių rūšių deklaracijas (standartines ir supaprastintas), ir užtikrindama, kad būtų pašalintos esamos spragos;
5. kurdama, įgyvendindama ir prižiūrėdama visos ES rizikos duomenų bazes (pavyzdžiui, įtartinų ekonominės veiklos vykdytojų sąrašus), kuriomis galėtų naudotis valstybės narės;
6. nustatydama patikimą valstybių narių taikomos sistemos stebėsenos ir peržiūros tvarką.

Terminas: 2022 m.

64

Neatliekama tinkama ES masto finansinių rizikų muitų srityje analizė, kuri būtų grindžiama duomenimis apie visą ES importą (žr. 30–34 dalis). Dabartinėje sistemoje nustatyti bendrieji kriterijai ir rodikliai, kuriuos valstybės narės turi taikyti atlikdamos rizikos analizę, leidžiant joms savo nuožiūra parengti išsamius rizikos profilius, kuriais remiantis atrenkamos tikrintinos importuojamos prekės. Sistema nesukurtas integruotas finansinių rizikų valdymo ES lygmeniu metodas. Ją įgyvendinat valstybių narių taikomos procedūrose dar neįvyko pokyčių, būtinų ES finansiniams interesams tinkamai apsaugoti (žr. 46–52 dalis).

2 rekomendacija. Kurti ir įgyvendinti visaverčius ES lygmens analizės ir koordinavimo pajėgumus

Komisija turėtų ES lygmeniu sukurti pagrindinę funkciją, kurią vykdant būtų teikiamos geresnės rekomendacijos, kaip įgyvendinti bendrus muitinio tikrinimo veiksmus. Šiuo tikslu reikėtų sutelkti Komisijos ir valstybių narių ekspertines žinias siekiant atlikti pagrindinių rizikų muitų srityje analizę ir nustatyti, kaip būtų galima geriausiai jas šalinti.

Komisija turėtų išnagrinėti, kaip galima šį tikslą įvykdyti veiksmingai ir tvariai. Be kita ko, galima įgyvendinti tokius scenarijus: suteikti daugiau atsakomybės jau sukurtoms darbo grupėms muitų klausimais; sukurti specialią generalinio direktorato tarnybą (arba tarpžinybinę Mokesčių ir muitų sąjungos GD, Biudžeto GD ir OLAF tarnybą), arba sukurti specialią agentūrą.

Vykdant pagrindinę funkciją, reikėtų:

1. apibrėžti (pavyzdžiui, reikšmingumo aspektu) rizikas, kurioms reikėtų taikyti integruotą metodą (su ES susijusios rizikos) ir, bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis, užtikrinti, kad tokios rizikos būtų tinkamai šalinamos;
2. sukurti ir įgyvendinti veiksmingus duomenų gavybos pajėgumus, kad būtų galima atlikti ES lygmens analizę ir nustatyti su ES susijusias rizikas;
3. išnagrinėti būdus, kaip sukurti su valstybių narių importo ir rizikos valdymo sistemomis suderinamas rizikos mažinimo IT sistemas, siekiant, kad su ES susijusios rizikos atvejais būtų galima tiesiogiai ir automatizuotai taikyti rekomendacijas atlikti tikrinimą.

Terminas: 2023 m.

Šią ataskaitą priėmė V kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Tony Murphy, Liuksemburge 2021 m. vasario 23 d.

Akronimai ir santrumpos

AFIS: Kovos su sukčiavimu informacinė sistema

Audito Rūmai: Europos Audito Rūmai

BAP: bendri analizės pajėgumai

Biudžeto DG: Biudžeto generalinis direktoratas

BMK: Bendrijos muitinės kodeksas

BNPj: bendrosios nacionalinės pajamos

COMEXT: Eurostato išorės prekybos statistikos duomenų bazė

ES: Europos Sąjunga

FRK sprendimas: Įgyvendinimo sprendimas dėl finansinės rizikos kriterijų ir standartų

ISO: Tarptautinė standartizacijos organizacija

IT: informacija ir technologijos

Mokesčių ir muitų sąjungos GD: Mokesčių ir muitų sąjungos generalinis direktoratas

MRVS: Muitinės rizikos valdymo sistema

MSVR: Muitų sąjungos veiklos rezultatai

OLAF: Europos kovos su sukčiavimu tarnyba

PMO: Pasaulio muitinių organizacija

PVM: pridėtinės vertės mokestis

RIF: informacijos apie riziką forma

SESV: Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo

SMK: Sąjungos muitinės kodeksas

TNI: tradiciniai nuosavi ištekliai

Žodynėlis

Įgaliotasis ekonominės veiklos vykdytojas: Asmuo ar įmonė, kuris laikomas patikimu, todėl gali naudotis privalumais, kai vykdomos muitinių operacijos.

Muitinės deklaracija: Oficialus dokumentas, kuriame pateikiama išsami informacija, reikalinga importo, eksporto ar kitoms muitinėms procedūroms vykdyti.

Muitinis tikrinimas: Procedūra, kurios metu patikrinama atitiktis ES muitų taisyklėms ir kitiems susijusiems teisės aktams.

Muitų nepriemoka: Importo muito, kurio būtų tikimasi visai ekonomikai, ir faktiškai surinktos sumos skirtumas.

Muitų sąjunga: Šalių grupės susitarimo dėl laisvos tarpusavio prekybos rezultatas, kai importui iš kitų šalių taikomas bendrasis tarifas.

Rizikos profilis: Rizikos kriterijų rinkinys, kuriuo naudojantis galima lengviau nustatyti tikrintinas didesnę riziką keliančias muitinės deklaracijas.

Rizikos signalas: Informacija apie galimą riziką, kurią galima naudoti kuriant rizikos profilius.

Rizikos valdymas: Sistemiškas rizikų nustatymas ir veiksmai, kuriais siekiama jas sušvelninti arba pašalinti ar sumažinti jų poveikį.

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko V audito kolegija „Sąjungos finansavimas ir administravimas“, kuriai vadovavo Audito Rūmų narys Tony Murphy. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Jan Gregor, jam padėjo kabineto vadovas Werner Vlasselaer ir kabineto atašė Bernard Moya, pagrindinis vadybininkas Alberto Gasperoni, užduoties vadovas José Parente, auditoriai Diana Voinea ir Csaba Hatvani. Kalbinę pagalbą teikė Michael Pyper.

Galinės išnašos

¹ Suvestinės Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) redakcijos 3 straipsnis (OL C 202, 2016 6 7, p. 47).

² SESV 291 straipsnis.

³ Šaltinis: Eurostatas, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 19/2017 „Importo procedūros: teisinės sistemos trūkumai ir neveiksmingas įgyvendinimas daro poveikį ES finansiniams interesams“ 29–32 dalis.

⁵ 2013 m. spalio 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 952/2013, kuriuo nustatomas Sąjungos muitinės kodeksas (nauja redakcija) (OL L 269, 2013 10 10, p. 1) (SMK reglamentas).

⁶ 5 straipsnio 7 dalis.

⁷ PMO rizikos valdymo kompendiumas, p 15.

⁸ 1992 m. spalio 12 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 2913/92, nustatantis Bendrijos muitinės kodeksą (OL L 302, 1992 10 19, p. 1–50).

⁹ Žr. 2014 m. ir 2015 m. metines ataskaitas (atitinkamai 4.20 ir 4.15 dalis).

¹⁰ Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 23/2016 „Jūrų transportas Europos Sąjungoje: neramūs vandenys – daug neveiksmingų ir netvarių investicijų“ 113 dalį.

¹¹ Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 19/2017 „Importo procedūros: teisinės sistemos trūkumai ir neveiksmingas įgyvendinimas daro poveikį ES finansiniams interesams“ 148 dalį.

¹² Žr. Europos Parlamento tyrimą: Europos Parlamento Vidaus politikos generalinio direktorato tyrimas „Nuo šešėlinės prie oficialios ekonomikos. Vienodos sąlygos bendrojoje rinkoje“, 2013 m.

¹³ Žr. Specialiąją ataskaitą Nr. 19/2017 „Importo procedūros: teisinės sistemos trūkumai ir neveiksmingas įgyvendinimas daro poveikį ES finansiniams interesams“.

¹⁴ 2018 m. gegužės 31 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimas, kuriuo sukuriamos vienodo muitinio tikrinimo priemonės nustatant bendrus finansinės rizikos kriterijus ir standartus į laisvą apyvartą išleidžiamoms deklaruojamoms prekėms pagal Reglamentą (ES) Nr.952/2013, kuriuo nustatomas Sąjungos muitinės kodeksas.

¹⁵ Žr. 2018 m. liepos 20 d. Komisijos ataskaitą Tarybai ir Europos Parlamentui „Antroji ES muitinės rizikos valdymo strategijos ir veiksmų plano įgyvendinimo pažangos ataskaita“.

¹⁶ „Kitos kadencijos Europos Komisijos (2019–2024 m.) politinės gairės“.

¹⁷ 2020 m. rugsėjo 28 d. Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai ir Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui „Muitų sąjungos kėlimo į kitą lygmenį veiksmų planas“, COM(2020) 581 final.

¹⁸ PMO rizikos valdymo kompendiumas.

¹⁹ 46 straipsnio 7 dalis.

²⁰ PMO muitinės rizikos valdymo kompendiumo 1 tomo 4 priedas.

²¹ ISO 31 000:2018 „Rizikos valdymas. Principai ir gairės“, p. 3.

²² Žr. 2017 m. metinės ataskaitos 4.23 dalies 1 rekomendaciją.

²³ Žr. PMO rizikos valdymo kompendiumą ir SMK 5 straipsnio 25 dalį.

²⁴ Elektroninės prekybos keliamų iššūkių klausimu neseniai paskelbėme ataskaitą (Specialioji ataskaita Nr. 12/2019 „Elektroninė prekyba: vis dar reikia įveikti nemažai su PVM ir muitų surinkimu susijusių iššūkių“).

²⁵ 2017 m. gruodžio mėn. ataskaita Nr. 7/2017 „Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet“ („Nacionalinių audito rūmų ataskaita dėl Danijos muitinės tikrinimo ir rekomendacijų muitų srityje“).

²⁶ 2015 m. lapkričio 24 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) 2015/2447, kuriuo nustatomos išsamios tam tikrų Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 952/2013, kuriuo nustatomas Sąjungos muitinės kodeksas, nuostatų įgyvendinimo taisyklės (OL L 343, 2015 12 29, p. 558–893).

²⁷ Ten pat, 36 straipsnis.

Tvarkaraštis

Įvykis	Data
Audito planavimo memorandumo (APM) priėmimas / audito pradžia	2019 09 24
Ataskaitos projekto oficialus išsiuntimas Komisijai (ar kitam audituojamajam subjektui)	2020 12 23
Galutinės ataskaitos priėmimas po prieštaravimų procedūros	2021 02 23
Visomis kalbomis gauti Komisijos (ar kito audituojamo subjekto) oficialūs atsakymai	2021 03 15

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5794-7	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/138	QJ-AB-21-005-LT-N
HTML	ISBN 978-92-847-5763-3	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/640799	QJ-AB-21-005-LT-Q

AUTORIŲ TEISĖS

© Europos Sąjunga, 2021

Pakartotinio Europos Audito Rūmų dokumentų naudojimo politika įgyvendinama pagal Europos Audito Rūmų sprendimą Nr. 6–2019 dėl atvirųjų duomenų politikos ir pakartotinio dokumentų naudojimo.

Jeigu nenurodyta kitaip (pavyzdžiui, atskiruose pranešimuose dėl autorių teisių), ES priklausantis EAR turinys yra licencijuojamas pagal Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenciją. Tai reiškia, kad pakartotinis naudojimas yra leidžiamas, jeigu tai tinkamai pažymima ir nurodomi padaryti pakeitimai. Pakartotinai naudojantis subjektas negali iškreipti pirminės dokumentų prasmės ar minties. EAR nėra atsakingi už bet kokius pakartotinio naudojimo padarinius.

Jūs privalote išsiaiškinti papildomas teises, jeigu tam tikrame turinyje vaizduojami privatūs asmenys, kurių tapatybę galima nustatyti, pavyzdžiui, EAR darbuotojų nuotraukose, arba jame pateikti trečiųjų asmenų kūriniai. Kai gaunamas leidimas, juo panaikinamas pirmiau minėtas bendrasis leidimas ir jame aiškiai nurodomi naudojimo apribojimai.

Siekiant naudoti ar atgaminti turinį, kuris nepriklauso ES, gali reikėti prašyti leidimo tiesiogiai iš autorių teisių turėtojų.

Programinei įrangai ar dokumentams, kuriems taikomos pramoninės nuosavybės teisės, pavyzdžiui, patentams, prekių ženklams, registruotiems dizainams, logotipams ir pavadinimams, EAR pakartotinio naudojimo politika netaikoma ir leidimai dėl jų jums nesuteikiami.

Europos Sąjungos institucijų europa.eu domeno svetainėse pateikiamos nuorodos į trečiųjų asmenų svetaines. EAR jų nekontroliuoja, todėl raginame peržiūrėti jose pateiktas privatumo ir autorių teisių politikas.

Europos Audito Rūmų logotipo naudojimas

Europos Audito Rūmų logotipas negali būti naudojamas be išankstinio Europos Audito Rūmų sutikimo.

Kaip susisiekti su ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Kaip rasti informacijos apie ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/index_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti https://op.europa.eu/lt/publications. Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1952 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais.