Tollikontroll: ebapiisav ühtlustamine kahjustab ELi finantshuve

Kokkuvõte

I

ELi tolliliit loodi rohkem kui 50 aastat tagasi. Tollivaldkonnas on ELil ainupädevus õigusakte vastu võtta, samas kui liikmesriigid vastutavad nende rakendamise, sealhulgas tollikontrolli eest. Liikmesriikide tolliasutustel on oluline roll, et tagada tasakaal kiiremate ja sujuvamate impordimenetluste abil kaubanduse edendamise vajaduse ning tollikontrollide tegemise vajaduse vahel. 2019. aastal koguti 21,4 miljardit eurot tollimakse, mis moodustas 13% ELi eelarvetuludest.

II

Tollikontrolli ühetaoline kohaldamine liikmesriikides on vajalik selleks, et takistada petturitest importijatel kasutada nõrgema kontrolliga piiripunkte. ELi peamise tollialase õigusakti (liidu tolliseadustik) kohaselt peab komisjon alates 2016. aastast võtma vajalikke meetmeid, et tagada tollikontrolli ühetaoline kohaldamine liikmesriikides. Selle eesmärgi saavutamiseks võttis komisjon 2018. aastal vastu finantsriskide kriteeriumide ja standardite rakendusotsuse (edaspidi „FRC otsus“), et ühtlustada seda, kuidas liikmesriigid valivad, millist importi kontrollida. Otsusele on lisatud suunised, mille liikmesriigid kiitsid heaks 2019. aastal. Need kaks dokumenti (FRC otsus ja suunised) moodustavad tolli finantsriski raamistiku. Otsustasime selle auditi läbi viia, kuna tegu on uue õigusraamistiku kehtestamisega.

III

Hindasime, kas eespool nimetatud raamistik, mille komisjon töötas välja liikmesriikides kohaldamiseks, oli kavandatud viisil, mis tagas kontrollitavate impordideklaratsioonide ühtlustatud väljavalimise, ning seda, kuidas liikmesriigid raamistikku rakendasid. FRC otsuse ja suuniste rakendamine on oluline samm tollikontrolli ühetaolise kohaldamise suunas. Raamistik ei ole aga piisavalt hästi koostatud, et tagada, et liikmesriigid valiksid kontrollitavad impordideklaratsioonid välja ühtlustatud viisil. Lisaks rakendavad liikmesriigid raamistikku erinevalt.

IV

FRC otsuses ei määratleta riski mõistet hästi ja see ei ole piisavalt üksikasjalik. Leidsime ka, et raamistikul puudusid olulised elemendid, nagu kogu ELi impordi andmetel põhinev kogu ELi hõlmav analüüs, asjakohased andmekaevetehnikad ning asjakohased meetodid, mille abil käsitleda importi mõjutavaid finantsriske, mis tulenevad e-kaubandusest. Lisaks ei nähta raamistikuga ette asjakohast korda selle kohaldamise seireks ja läbivaatamiseks.

V

Liikmesriigid on alustanud komisjoni raamistiku rakendamist, peamiselt kaardistades varem kahtlase impordi leidmiseks kasutatud kriteeriumid (riskiprofiilid) otsuse vastavate kriteeriumide põhjal. Külastatud liikmesriikides ei ole FRC otsuse rakendamine aga oluliselt muutnud nende kontrolli valikumenetlusi. Leidsime, et liikmesriigid ei tõlgendanud riskisignaale ühtemoodi, mistõttu olid erinevad ka impordi kontrollimiseks valimise kriteeriumid. Samuti leidsime, et liikmesriigid jagasid omavahel väga vähe teavet importijate kohta, keda hinnati riskantseks. See takistab tõhusaid ja ühtlustatud kontrolli valikumenetlusi.

VI

Raamistiku kohaselt võivad liikmesriigid vähendada oma riskianalüüsist tulenevate soovituslike kontrollide arvu tasemeni, mis on nende piiratud ressursside raames teostatav. Märkisime, et liikmesriigid ei kasutanud kontrollide arvu vähendamiseks sarnaseid menetlusi, mis tõi kaasa riigiti erineva praktika sarnaste riskidega tegelemiseks. Samuti leidsime, et mõned liikmesriigid ei kohaldanud kõigi deklaratsioonide kohta automaatset riskianalüüsi, nagu on nõutud FRC otsuses.

VII

Esitame komisjonile soovitusi tollikontrolli ühetaolise kohaldamise parandamiseks ning täiemahulise analüüsi- ja koordineerimissuutlikkuse arendamiseks ja rakendamiseks ELi tasandil.

Sissejuhatus

Tolliliit on oluline ELi kaubanduse ja tulude jaoks

01

2018. aastal tähistas EL tolliliidu 50. aastapäeva. Tolliliit põhineb osalevate riikide vahelisel tollimaksude ja muude kaubanduspiirangute kaotamisel ning kolmandatest riikidest pärinevale impordile ühtsete tollimaksude kehtestamisel. Tegu on ELi ainupädevusse kuuluva valdkonnaga¹, kus EL määrab kindlaks suurema osa tollipoliitikast ja võtab vastu tollialased õigusaktid. Tollialaste õigusaktide rakendamise eest vastutavad aga peamiselt liikmesriigid² ning see hõlmab tollimaksude kogumist ELi jaoks ja tollikontrolli tegemist.

02

EL vajab kaupade tõhusat liikumist tolliliitu ja sealt välja. Värskeima kättesaadava statistika kohaselt³ oli ELi impordi ja ekspordi kogumaht 2019. aastal ligikaudu 4 triljonit eurot (mis moodustab ligikaudu 25% ELi SKPst). Need arvud näitavad rahvusvahelise kaubanduse mõju ELi majandustegevusele ja tolliliidu tähtsust. Joonisel 1 on esitatud ELi impordi kõige olulisemad päritoluriigid ja peamised imporditud kaubad.

03

Lisaks on imporditollimaksud ELi eelarve oluline tuluallikas, mis moodustas 2019. aastal 21,4 miljardit eurot (13% kogutuludest). Joonisel 2 on toodud liikmesriikide impordimahud 2019. aastal, nende poolt ELi eelarvesse makstud tollimaksud ja sissenõudmiskulude katteks kinni peetud 20%.

Riskianalüüs ja tollikontrolli ühetaoline kohaldamine on imporditollimaksude tõhusaks kogumiseks keskse tähtsusega

04

Liikmesriikide tolliasutused vastutavad tollimaksude, aktsiiside ja impordi käibemaksu kogumise eest. Nende tööl on ka mitu muud eesmärki, nagu parandada ELi sisejulgeolekut, kaitsta liitu ebaõiglase või ebaseadusliku kaubanduse eest ja kaitsta keskkonda. Tolliasutustele prioriteediks on muutunud ka võitlus terrorismiga.

05

Tolliasutustel on keeruline tagada tasakaal kiiremate ja sujuvamate impordimenetluste abil kaubanduse edendamise vajaduse ning tollikontrollide tegemise vajaduse vahel, mis võtab arvesse nende riigi olemasolevaid ressursse. Leidsime ühes oma varasemas auditis⁴, et liikmesriikidel puuduvad stiimulid tollikontrolli tegemiseks. Selle põhjuseks on asjaolu, et tollikontrolli tegevaid liikmesriike ähvardavad sageli negatiivsed finantstagajärjed, kui neil ei õnnestu importijatelt makse sisse nõuda. Tollikontrolli mittetegevaid liikmesriike ei pruugi aga ähvardada mitte mingid negatiivsed tagajärjed. Oma tegevuse optimeerimiseks võivad importijad eelistada kaupade impordil piiripunkte, kus tehakse vähem tollikontrolli.

06

Liidu tolliseadustikus⁵ on risk⁶ määratletud kui „[sellise] olukorra tõenäosus ja mõju, mis: a) takistaks liidu või riigisiseste meetmete korrektset kohaldamist; b) kahjustaks liidu ja selle liikmesriikide finantshuve; või c) seaks ohtu liidu ja selle residentide turvalisuse ja julgeoleku, inimeste, loomade või taimede tervise, keskkonna või tarbijad“. Finantsriskid on need, mis ohustavad ELi ja selle liikmesriikide finantshuve.

07

Maailma Tolliorganisatsioon (WCO) märgib oma riskijuhtimise kompendiumis, et riskitaseme kindlaksmääramiseks tuleks analüüsida riski tõenäosust ning võimalikke tagajärgi ja ulatust⁷. Riskianalüüs on määratletud kui „olemasoleva teabe süstemaatiline kasutamine, et määrata kindlaks, kui sageli määratletud riskid võivad esineda ja millised on nende tõenäolised tagajärjed“. Riskianalüüsil on keskne osa selle hindamisel, kuidas jaotada tolliasutuste nappe ressursse, et maksimeerida tollikontrolli abil riskide, sealhulgas finantsriskide katmine.

08

Tollikontrollid võivad erineda järgmistes aspektides:

• ajastus: vabastamiseelset kontrolli tehakse enne impordi tollivormistust, samas kui vabastamisjärgne kontroll toimub pärast seda (seega häirivad viimased kaubavooge vähem);
• liik: dokumentide kontroll hõlmab tollideklaratsioonide õigsust, täielikkust ja kehtivust, samas kui füüsiline kontroll hõlmab ka kaupade endi kontrollimist, sealhulgas nende loendamist ja proovide võtmist, et kontrollida nende vastavust tollideklaratsioonile

09

Igal liikmesriigil on tollivaldkonna riskijuhtimiseks oma protsess, mis põhineb konkreetsetel eeldustel ja sõltub mitmest sisendist. Üldiselt järgitakse seejuures aga joonisel 3 esitatud skeemi.

10

Varasematel aastatel oleme mitmel korral tuvastanud tollikontrolliga seotud märkimisväärseid riske ja probleeme. Jõudsime järgnevate järeldusteni: liidu tolliseadustiku eelkäija (ühenduse tolliseadustik)⁸ andis liikmesriikidele liigse kaalutlusõiguse oma vabastamisjärgsete auditite strateegia koostamisel⁹; ELi sadamata jaoks puudusid võrdsed tingimused¹⁰; ning liikmesriikidevahelised erinevused tollikontrolli tegemisel võimaldasid petturitest ettevõtjatel valida piiripunkte, kus kontroll ei olnud nii põhjalik¹¹. Meie tähelepanekutele antud vastuses märkis komisjon, et ELi ühised finantsriskide kriteeriumid ja standardid võtavad arvesse meie tuvastatud puudusi. Need olid tol ajal veel ettevalmistamisel. Komisjoni kogutud statistika näitab, et kontrollide hulk on liikmesriigiti väga erinev: mõnes riigis kontrollitakse 1% impordideklaratsioonidest, samas kui teistes on see näitaja üle 60% (vt joonis 4).

11

Deklareerimata ja valesti deklareeritud import, mis on tollikontrollist välja jäänud, põhjustab tollimaksude alalaekumise, st erinevuse tegelikult kogutud imporditollimaksude ja summa vahel, mis oleks pidanud teoreetiliselt laekuma¹². Näiteks võib tuua ühe hiljutise pettusejuhtumi Ühendkuningriigis, kus ei võetud piisavaid meetmeid, et vähendada tekstiiltoodete ja jalatsite impordiväärtuse tegelikust väiksemana näitamise riski: ajavahemikul novembrist 2011 kuni oktoobrini 2017 arvutas komisjoni sellest tulenenud tollimaksude võimaliku alalaekumise suuruseks (ja kajastas ELi raamatupidamises) 2,7 miljardit eurot.

12

2017. aastal soovitasime¹³ komisjonil koos liikmesriikidega hinnata tollimaksude alalaekumist, kuid sellist hindamist ei ole seni tehtud. Lisaks sisaldas komisjoni eelarve peadirektoraadi (DG BUDG) 2019. aasta tegevusaruanne reservatsiooni ELi eelarvesse üle kantud traditsiooniliste omavahendite ebatäpsuse kohta. Reservatsioon hõlmas Ühendkuningriigi juhtumit ja traditsiooniliste omavahendite kvantifitseerimata potentsiaalset alalaekumist teistes liikmesriikides. Tollimaksude alalaekumise peavad liikmesriigid kompenseerima suurema kogurahvatulu osamaksena ning lõppkokkuvõttes kannavad selle kulu Euroopa Liidu maksumaksjad.

Tollikontrolli ühetaoline kohaldamine on õiguslik nõue

13

2016. aasta mais jõustunud liidu tolliseadustikuga sätestati tollikontrolli ühetaolise kohaldamise nõue, täpsustades, et komisjon vastutab ühiste riskikriteeriumide ja -standardite kehtestamise eest. Peale liikmesriikidega konsulteerimist võttis komisjon 2018. aasta mais vastu rakendusotsuse, milles sätetati selliste riskide juhtimist käsitlevad konkreetsed nõuded: finantsriskide kriteeriumide ja standardite rakendusotsuse (edaspidi „FRC otsus“)¹⁴. See on ELi piiratud kasutusega dokument. Otsusega anti liikmesriikidele lisaaega, et tagada vajalike elektrooniliste andmetöötlustehnikate olemasolu. See on esimene kord, kui finantsriskide maandamise ühised riskikriteeriumid ja standardid sätestatakse õiguslikult siduvas rakendusotsuses.

14

FRC otsuse eesmärk on ühtlustada liikmesriikide riskianalüüsi ja impordi tollikontrolliks väljavalimise menetlused¹⁵. See ei hõlma kontrollide tegemise korda ega nende kvaliteeti ja tulemusi (vt joonis 5).

15

Lisaks valmistasid komisjon (maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat (DG TAXUD)) ja liikmesriikide tolliasutuste esindajatest koosnev töörühm ette juhised FRC otsuse täiendamiseks. Need suunised, mille liikmesriigid 2019. aasta detsembris lõpuks heaks kiitsid, on samuti ELi piiratud kasutusega dokument. Need ei ole õiguslikult siduvad ja seega ei saa liikmeriike kohustada neid täitma. Mõlemad dokumendid (FRC otsus ja suunised) moodustavad koos raamistiku, mille töötas välja komisjon koostöös liikmesriikidega, et kehtestada liidu tolliseadustikuga nõutavad ühised finantsriski kriteeriumid ja standardid.

16

2019. aasta juulis väljendas von der Leyeni komisjon kavatsust tugevdada tolliliitu, eelkõige „julgete poliitikameetmete paketiga, millega kujundatakse välja ühtne Euroopa lähenemisviis tolliasutuste riskijuhtimise tugevdamiseks ja liikmesriikide tehtava tõhusa kontrolli toetamiseks“¹⁶. 2020. aasta septembris esitas DG TAXUD tolliliidu toimimise tõhustamise tegevuskava¹⁷. See toimus peale meie auditi lõpuleviimist.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

17

Otsustasime kõnealuse auditi läbi viia seoses uue õigusraamistikuga (vt punktid 13–15). Meie audit hõlmas komisjoni kehtestatud ühiseid finantsriski kriteeriume ja standardeid ning seda, kuidas liikmesriigid neid kriteeriume ja standardeid rakendavad. Analüüsisime, kas raamistik (FRC otsus ja suunised), mille komisjon töötas välja liikmesriikides rakendamiseks, tagas tollikontrolli ühetaolise kohaldamise, et kaitsta ELi finantshuve. Selleks hindasime, kas raamistik oli asjakohane ja kuidas liikmesriigid kasutasid oma riskijuhtimissüsteeme impordideklaratsioonide kontrollimiseks valimiseks. Kontrollisime kõiki kontrollitavate impordideklaratsioonide valimisele eelnevaid etappe ja nende kontrollide põhjal võetud meetmeid. Auditi ulatus ei hõlmanud tollikontrollide kvaliteeti ega nende tulemusi.

18

Võrdlesime komisjoni raamistikku asjakohaste rahvusvaheliste standardite ja heade tavadega (WCO kompendium¹⁸ ja Rahvusvahelise Standardiorganisatsiooni (ISO) standard 31000:2018 „Riskijuhtimine – põhimõtted ja suunised“), et hinnata raamistiku sobivust tollikontrolli ühetaolise kohaldamise tagamiseks. Uurisime ka seda, kas komisjonil oli piisav seire-, läbivaatamis- ja aruandluskord.

19

Külastasime viie liikmesriigi tolliasutusi ja hindasime, kuidas nende riskijuhtimissüsteemides kasutati impordi tollikontrolliks väljavalimiseks ühiseid finantsriski kriteeriume ja standardeid. Liikmesriikide valikul võtsime arvesse kombinatsiooni järgmisest kahest kriteeriumist: kogutud tollimaksude summad ja meie enda kvalitatiivne riskihinnang. Analüüsisime ka seda, kas liikmesriikide menetlused tõid kaasa tollikontrolli ühetaolise kohaldamise. Lisaks saatsime küsimustiku kõigi ELi liikmesriikide tolliasutustele, et koguda nende arvamusi tollikontrolli ühtlustamise praeguse seisu kohta. Küsimustikule vastasid kõik 27 liikmesriiki. Küsisime nende arvamust raamistiku asjakohasuse kohta ning selle kohta, mil määral nad on rakendanud ühiseid finantsriski kriteeriume ja standardeid.

20

Auditikülastused toimusid 2019. aasta oktoobrist 2020. aasta jaanuarini (pärast FRC otsuses liikmesriikidele kehtestatud tähtaja möödumist), kuna tahtsime olla kindlad, et automatiseeritud riskianalüüsi kriteeriumide kasutamise kohustus oleks liikmesriikide jaoks jõustunud. Suunisdokument, mis sisaldas FRC otsuse rakendamiseks vajalikke tehnilisi elemente, oli sel ajal veel arutlusel, mistõttu seda liikmesriikides veel ei kasutatud. See kiideti ametlikult heaks detsembris 2019.

Tähelepanekud

Riskijuhtimisraamistikus on puudusi

FRC otsuses ei määratleta hästi riski mõistet

21

Leidsime puudusi FRC otsuse riski mõiste määratluses. See võib viia olukorrani, kus liikmesriikide tolliasutused ei sea impordikontrolli prioriteediks, mis omakorda kujutab endast suurt ohtu ELi finantshuvidele.

Liikmesriikidele kehtivad eeskirjad ei ole piisavalt ranged

22

Liidu tolliseadustikus loetletakse ühiste riskikriteeriumide ja standardite nõuded, mida tuleks liikmesriikides kohaldada (vt 1. selgitus).

23

FRC otsuses loetletakse mitmed finantsriski kriteeriumid ja riskinäitajad, mida liikmesriigid peavad tollideklaratsioonide kontrollimiseks valimisel kasutama. FRC otsuses osutatud kriteeriumid on riskivaldkonnad, millega liikmesriigid peavad tegelema ühetaoliselt. Riskinäitaja on konkreetne andmeelement või info riski olemasolu kohta. Üldiselt tehakse konkreetne risk kindlaks riskinäitajaid kombineerides.

24

Leidsime, et näitajatel puuduvad kontrollide käivitamiseks piisavalt ranged eeskirjad, mistõttu võivad liikmesriigid kasutada neid erinevalt. Põhjus on selles, et riskikriteeriumide kirjelduses ei täpsustata konkreetseid asjaolusid, mis peaksid näitaja käivitama ja viima seega vastava impordi kontrolliks valimiseni. See mõjutab riskiprofiile, mis on kombinatsioon kriteeriumidest, mille kohaldamine tollideklaratsiooni kohta võib anda kontrollisoovituse (vt joonis 3). Riskiprofiilid võivad eri liikmesriikides sisaldada erinevaid aktiveerimiskriteeriume, mistõttu ei taga need kontrollitavate deklaratsioonide ühtlustatud valimist. Lisaks, kuna iga kriteeriumi kohta kasutatav riskinäitajate loetelu ei ole kohustuslik, on liikmesriikidel õigus kasutada neid (individuaalselt või kombineeritult) vastavalt oma soovile.

25

FRC otsuses ei ole sätestatud konkreetseid eeskirju tollikontrolli olemuse ja kestuse kohta. Selles jätetakse liikmesriikide tolliasutuste otsustada, milliseid kontrollimeetmeid võtta. Lisaks ei täpsustata otsuses, kuidas kasutada riskikriteeriume ja -näitajaid deklaratsioonide (või auditeeritavate äriühingute) valimiseks vabastusjärgseteks kontrolliks.

26

Suuniste eesmärk on anda FRC otsusele ühtne tõlgendus. Neis esitatakse riskivaldkondade kirjeldus ja täpsustakse, kuidas kombineerida eri näitajaid, et teha kindlaks üldine riskitase. Samuti sisaldavad need mõningaid kvalitatiivseid juhiseid selle kohta, kuidas riskinäitajaid hinnata. Suunistes puuduvad aga põhjalikud kirjeldused koos mõõdetavate näitajatega, mida liikmesriikide tolliasutused saaksid oma riskianalüüsides kasutada. Näiteks tuuakse suunistes mõned näited selle kohta, kuidas liikmesriigid saaksid kindlaks teha riskantse ettevõtja või nn huvi pakkuva ettevõtja, kuid neis ei ole ette nähtud täpset metoodikat tagamaks, et kõik liikmesriigid määratlevad selle riskinäitaja ühtemoodi.

27

FRC otsus võimaldab liikmesriikidel otsustada, kuidas vähendada kontrollide arvu tasemeni, mis on nende käsutuses olevate ressursside piires teostatav. Otsuses nimetatakse sellist võimalust mõju juhtimiseks. FRC otsuses sätestatakse viisid, kuidas liikmesriigid saavad seda teha. Selliseid mõju juhtimise meetodeid kasutatakse tavaliselt riskiprofiili koostamisel, milleks kasutatakse riskianalüütiku hinnanguid (vt ka joonis 3).

28

FRC otsuses ei seata mõju juhtimisele mingeid piiranguid ja seetõttu antakse liikmesriikidele kontrollide arvu vähendamiseks märkimisväärne kaalutlusõigus. Mitme riskikriteeriumi puhul loetletakse suunistes olukorrad, kus kontrollide arvu ei tohiks vähendada või tuleks seda vähendada üksnes juhul, kui põhjused on selgelt selgitatud. Isegi olukordades, kus kontrolle ei tohiks vähendada, võimaldab suunisdokument teha erandeid, ilma et selliseid juhtumeid konkreetselt määratletaks.

29

Lisaks mõju juhtimisele võivad tolliasutused otsustada automaatse süsteemi soovitatud kontrolle mitte teha. Sellist käitumist nimetatakse soovituse eiramiseks (vt ka joonis 3). FRC otsuses ei ole sätestatud piisavaid nõudeid, mille abil oleks tagatud soovituste eiramise põhimõtteline järjepidevus. Suunistes mööndakse, et liikmesriigid kasutavad kontrollisoovituste eiramist. Samas leitakse, et suure riskiga juhtumite puhul ei ole eiramine soovitav ning et kõik juhtumid tuleks dokumenteerida ja neid selgitada. Ei ole esitatud konkreetseid näidustusi selle kohta, millises olukorras võiks kontrollisoovitusi eirata.

Raamistikul puuduvad tõhusa riskijuhtimissüsteemi olulised omadused

30

Liidu tolliseadustikus, WCO riskijuhtimise kompendiumis ja ISO 31000 standardis loetletakse põhimõtted ja omadused, mida tolli riskijuhtimissüsteem peaks sisaldama. Leidsime, et ELi raamistik ei sisaldanud tõhusa riskijuhtimissüsteemi järgmisi põhijooni:

• ELi tasandi riskianalüüs;
• andmekaeve (nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil);
• kontrollitavate deklaratsioonide juhuvaliku ühtlustatud käsitlusviis;
• platvormid teabe vahetamiseks kõigi riskantsete importijate kohta;
• asjakohased meetodid e-kaubandusest pärit impordi finantsriskidega tegelemiseks (väikese väärtusega impordideklaratsioonide suur arv).

31

Erinevaid riske saab paremini kindlaks teha ja käsitleda kas liikmesriikide või ELi tasandil ning tõhusas riskijuhtimise raamistikus tuleks nendega tegelemiseks valida kõige sobivam tasand. Kuna EL toimib tolliliiduna (importijad võivad oma impordi sisenemiskoha ise vabalt valida), oleks kogu ELi hõlmavate riskide tuvastamiseks ja käsitlemiseks asjakohane kasutada ELi tasandi analüüsi. Nagu märgib WCO, võimaldavad riskihindamiskeskused tolliasutustel teha kiiresti kindlaks tehingud, mis kõige tõenäolisemalt ei vasta nõuetele, võimaldades neil seega kõige riskantsematele juhtumitele tõhusamalt reageerida²⁰.

32

FRC otsuse kohaselt on liikmesriigid kohustatud tegema riskianalüüsi ja langetama kõik otsused ELi ja liikmesriigi tasandi andmete asjakohasuse kohta oma riskijuhtimissüsteemide jaoks. Riskihindamiskeskused luuakse sageli liikmesriikide tasandil, kuid EL ei ole loonud operatiivkeskust, mis tegeleks ELi tasandi finantsriskidega. Komisjon tunnistas oma 28. septembri 2020. aasta tollivaldkonna tegevuskavas (vt punkt 16), et kogu struktuuri tugevdamiseks on vaja hakata andmeid analüüsima ELi tasandil.

33

Andmekaeve on suurtes andmemahtudes huvitavate ja kasulike mustrite ja seoste leidmise protsess. Nii ISO 31000²¹ kui ka WCO rõhutavad andmekaeve tähtsust riskijuhtimise protsessis. Mida rohkem on andmeid, seda tõhusam on andmekaeve. Raamistik ei sisalda siiski nõuet teha kogu ELi hõlmav analüüs, mis põhineks kogu ELi impordiandmetel. Komisjon ei ole selliseid analüüse süstemaatiliselt teinud, et avastada tollis finantsriske. ELi tasandil andmete analüüsimiseks on komisjon käivitanud ühisanalüüsivõimekuse projekti („Joint analysis capacity“, JAC). Nagu kirjeldatakse 2. selgituses, oli projekt JAC positiivne algatus, kuid selle ulatus, suutlikkus ja väljundid olid piiratud.

34

FRC otsusega ei nõuta liikmesriikidelt, et nad kasutaksid oma riskianalüüsis andmekaevet. Suunistes mainitakse seda võimalust, kuid ei määratleta selget metoodikat. Kolmandik liikmesriikidest sedastas meie küsimustikule vastates, et finantsriske käsitlevas ELi raamistikus ei võetud piisavalt arvesse uusi andmeanalüüsitehnikaid (st andmekaevet). Kaks külastatud liikmesriiki lõid riskiprofiilid, mille aluseks olnud uurimistes oli rakendatud andmekaevet (kasutades peamiselt riigisisestest andmebaasidest pärit teavet). Need profiilid olid õigusnormide rikkumise eiramise avastamisel väga tõhusad. Ülejäänud kolm külastatud liikmesriiki aga selliseid meetodeid oma riskihindamisel ei kasutanud.

35

Riskiprofiilide alusel automaatselt välja valimata jäetud deklaratsioonidest valivad liikmesriigid pisteliselt kontrollimiseks teatava protsendi. Selline juhuvalik on tõhusa kontrolliraamistiku tagamiseks keskse tähtsusega ja hõlmab ka uute avastamata riskisignaalide tuvastamist²³. FRC otsuses rõhutatakse pisteliste kontrollide tähtsust, kuid see ei sisalda eeskirju liikmesriikide poolt kontrolliks valitava impordi osakaalu või kasutatava meetodi ühtlustamiseks. Suunistes ei anta täiendavaid juhiseid selle kohta, kuidas liikmesriigid peaksid juhuvalikut rakendama.

36

Olemasolev platvorm – tolli riskijuhtimissüsteem (CRMS) – ei sobi hästi liikmesriikidevaheliseks riskantseid importijad käsitlevaks süstemaatiliseks teabevahetuseks. Seetõttu on igal liikmesriigil üksnes teave nende importijate kohta, kelle ta ise on riskantseks hinnanud. Kuna importijad saavad impordi deklareerimise kohta kergesti muuta, saavad ühes liikmesriigis riskantseks hinnatud importijad vältida kontrolle nii, et deklareerivad oma impordi mõnes teises liikmesriigis, kus neid ei ole riskantseks hinnatud.

37

Tolli riskijuhtimise seisukohast on probleemiks ka e-kaubandus²⁴. Kuna see hõlmab suurt hulka väikese väärtusega tehinguid, ei ole iga üksiku impordideklaratsiooni kontrollimine (iga paki jaoks on nõutav tollideklaratsioon) kulutõhus. Õigusnormide rikkumise oht on aga tõenäoliselt märkimisväärne ning sellise impordi arvukus tähendab, et mõju ELi finantshuvidele oleks märkimisväärne. FRC otsusega loodud raamistikus ja suunistes ei võeta nimetatud fenomeni küllaldaselt arvesse: riskiprofiile kohaldatakse igale (impordi)tehingule ning liikmesriigid võivad kasutada mõju juhtimist, et vähendada kontrollitavate tehingute arvu (vt punktid 27 ja 28). Komisjon tunnistas oma tolli tegevuskavas (vt punkt 16), et on vaja täiendavaid meetmeid, et tagada e-kaubanduse impordi tõhusam tollikontroll. E-kaubanduse ülemaailmsed suundumused näitavad, et väikese väärtusega impordideklaratsioonide arv suureneb veelgi.

Raamistikuga kehtestatakse ainult piiratud aruandlus-, seire- ja läbivaatamisnõuded

38

FRC otsuses on kindlaks määratud korrapärased ajavahemikud, mille jooksul liikmesriigid peavad esitama komisjonile aruande ühiste finantsriski kriteeriumide rakendamise kohta. Leidsime, et need aruandlusperioodid võivad olla tõhusa ja ajakohase süsteemi toimimise seisukohast liiga pikad, kuna raamistik vajab pidevat seiret ja läbivaatamist. Kaks külastatud liikmesriiki kahtlesid ka, kas selline sagedus aitas kaasa õigeaegsete meetmete võtmisele ühiste riskikriteeriumide parandamiseks.

39

Tolliliidu tulemusaruandluse raamistiku osana esitavad liikmesriigid komisjonile igal aastal teavet oma kontrollide kohta. Tolliliidu tulemusaruannetega saaks toetada komisjoni seiret selle üle, kuidas liikmesriigid FRC otsust rakendavad. Need ei ole aga eriti kasulikud eelkõige seetõttu, et kontrolliteabes ei eristata rahalistel ning ohutuse ja turvalisuse kaalutlustel tehtavaid kontrolle. Lisaks ei võimalda kogutud näitajad hinnata konkreetsete riskivaldkondade meetmete ja profiilide tõhusust.

40

WCO riskijuhtimise kompendiumis märgitakse, et „riskijuhtimistegevuse seire ja läbivaatamise ning selle tulemuste poliitilisele tasandile esitamise tagamine aitab tagada riskijuhtimise pikaajalise tõhususe“ (vt joonis 6).

41

2020. aasta oktoobri seisuga ei olnud komisjon (DG TAXUD) kehtestanud menetlust raamistiku kohaldamise korrapäraseks seireks liikmesriikides. Eelarve peadirektoraat (DG BUDG) külastab korrapäraselt liikmesriike, et kontrollida tollimaksude kogumist. Praegu ei ole aga kavas, et need kontrollid hõlmaksid ka FRC otsuse rakendamist liikmesriikides. Lisaks ei ole komisjonil ühtegi menetlust selle kohta, mida teha siis, kui liikmesriigid FRC otsust ei täida. 3. selgituses esitatakse üks Taaniga seotud konkreetne juhtum.

42

ELi riskiteabe vormid on veebipõhised vormid, mille kaudu komisjoni talitused vahetavad liikmesriikidega riskisignaale (vt punkt 53). Kuigi liikmesriikidel ei ole õiguslikku kohustust anda nende vormide kohta tagasisidet, on ELi riskiteabe vormide asjakohane käsitlemine oluline selleks, et tagada järjepidev riskijuhtimine. Lisaks katseprojektile JAC (vt 2. selgitus) ja DG BUDGi poolt valitud liikmesriikides tehtud tollimaksukontrollidele ei ole komisjon võtnud järelmeetmeid uurimaks, kas liikmesriigid on ELi riskiteabe vormides tuvastatud riskidega asjakohaselt tegelenud. Komisjon ei analüüsinud korrapäraselt liikmesriikide antud tagasisidet ega võtnud meetmeid, et lahendada teatavate liikmesriikide tegevusetuse probleem.

43

Meie analüüs näitab, et 2019. aastal ei andnud kolm liikmesriiki üldse tagasisidet, samas kui neli andsid tagasisidet vaid mõne ELi riskiteabe vormi kohta. Peaaegu pooltel (43%) juhtudel ei märkinud liikmesriigid enda antud tagasisides seda, kas nad olid loonud või ajakohastanud riskiprofiili, et käsitleda ELi riskiteabe vormis kirjeldatud probleemi, või kas neil oli selle probleemi käsitlemiseks vajalik riskiprofiil juba varem olemas.

44

Tõhusa tolli riskijuhtimise tagamiseks on raamistiku toimimise parandamiseks oluline asjakohane läbivaatamiskord. Sellega seoses märgib WCO, et tuleks välja töötada töökindel raamistik koos läbivaatamiskriteeriumidega ning et sellised hindamised peaksid hõlmama kõiki riskijuhtimise elemente.

45

ELi tollivaldkonna riskijuhtimisega seotud küsimuste arutamiseks loodi kõigi liikmesriikide tolliasutuste ja komisjoni esindajatest koosnev eksperdirühm. Suuniste kohaselt peaks see rühm vajaduse korral läbi vaatama raamistiku rakendamisega seotud peamised küsimused. Komisjon ei ole aga FRC otsuse ja suuniste jaoks veel välja töötanud selgeid läbivaatamispõhimõtteid ega nende juurde kuuluvaid vahe-eesmärke ja kriteeriume.

Raamistik ei too endaga kaasa tollikontrolli ühetaolist kohaldamist

Liikmesriigid tegelevad riskijuhtimisega endiselt erinevalt

46

Viis külastatud liikmesriiki leidsid, et riskijuhtimissüsteemid, mille nad olid välja töötanud enne FRC otsuse vastuvõtmist, vastasid suures osas FRC otsuse sätetele. Nende hinnangul piisaks mõnest väikesest kohandusest, et tagada FRC otsuse täielik täitmine. Liikmesriigid olid oma riskijuhtimisraamistikku kohandanud peamiselt nii, et kaardistasid olemasolevad profiilid ja sidusid need vastavate finantsriski kriteeriumidega (vaid üks liikmesriik oli loonud mõned riskiprofiilid kriteeriumide jaoks, mis ei sisaldunud veel tema olemasolevates profiilides). Märkisime ka seda, et kui liikmesriigid kaardistasid riskiprofiile vastavalt FRC otsuses sätestatud kriteeriumidele, ei kasutanud nad kõiki soovitatud näitajaid. Sellest tulenevalt kohaldavad liikmesriigid tollideklaratsioonide kontrollimiseks valimisel erinevaid kriteeriume.

47

Külastatud liikmesriigid ei kavandanud FRC otsuse rakendamise tulemusena oma kontrollvõimekuse suurendamist. Riskijuhtimise käsitlusviis, mida nad olid kasutanud enne FRC otsuse vastuvõtmist, ei olnud oluliselt muutunud ning neil ei olnud ka plaanis seda muuta. 4. selgituses esitatakse kaks näidet nende riikide kommentaaridest FRC otsuse ja suuniste mõju kohta nende riskijuhtimissüsteemidele.

48

Oma vastustes küsimustikule, mille me saatsime enne suunisdokumendi heakskiitmist, märkisid 17 liikmesriiki 27-st (63%), et FRC otsuse rakendamine ei too kaasa olulisi muudatusi nende riskijuhtimissüsteemides. Enamik kümnest liikmesriigist, kes mainisid oluliste muudatuste tegemise vajadust, märkisid, et nende peamine ülesanne saab olema oma IT-süsteemide ajakohastamine.

49

Lisaks kasutasid külastatud liikmesriigid riskiprofiile üksnes vabastamiseelse kontrolli käigus. Vabastusjärgse kontrolli puhul ei teinud nad süsteemset riskianalüüsi, mille juures oleks kasutatud FRC otsustuskriteeriumidel põhinevaid riskiprofiile (vt punkt 25).

50

Liikmesriigid kasutavat erinevaid põhimõtteid kontrollide arvu vähendamiseks teostatavale tasemele. Külastatud liikmesriikides kasutati impordi kontrolliks valimise riskiprofiilides laialdaselt mõju juhtimist. See moodustas osa automatiseeritud riskianalüüsi süsteemist. Kuigi nad kasutasid enamikku või kõiki FRC otsuses ette nähtud meetodeid, rakendasid nad neid väga erinevalt.

51

Joonisel 7 kirjeldatakse meie külastatud liikmesriikides ühest teatavast päritoluriigist pärit tooterühma väärtuse tegelikust väiksemana näitamise riskiprofiilide kohta kohaldatud mõjujuhtimismeetmed. Jooniselt nähtub, et sama impordideklaratsiooni kohta kontrollisoovituse esitamine või mitteesitamine sõltub liikmesriigist. Näiteks 900 kg toodete impordi korral (mille deklareeritud väärtus on allpool igas liikmesriigis kasutatavat piirmäära) oleks olukord järgmine:

• liikmesriigis B jääks see kontrolliks välja valimata, sest kogus jääb allapoole kaalukünnist;
• liikmesriikides A ja D võidakse, kuid ei pruugita seda kontrolliks välja valida, kuna kontrolliprotsent erineb nii sõltuvalt deklareeritud väärtuse ja künnise vahest kui ka importijast;
• liikmesriikides C ja E valitaks saadetis kontrolliks, sest mõjujuhtimisel ei kasutata kriteeriumina kaalu. Neis kahes liikmesriigis on aga soovituse eiramise tõenäosus palju suurem kui kolmes ülejäänud liikmesriigis.

52

Soovituste eiramise sagedus, esitatud põhjused ning nende seire ja nende põhjal võetud meetmed on külastatud liikmesriikides väga erinevad. Eiratud kontrollisoovituste arv varieerus vahemikus 1,6–60%. Joonisel 8 kirjeldatakse, kuidas neis liikmesriikides kontrollisoovituste eiramist hallatakse. Soovituste eiramist käsitlevate eeskirjade ja tingimuste puudumine annab liikmesriikidele täieliku kaalutlusõiguse selle üle otsustamisel, kas soovitatud kontrolle teha või mitte. Liikmesriigiti erinevad ka soovituste eiramise põhjendamiseks kasutatavad menetlused: mõnes riigis saab soovitust eirata vaid teatavate tingimuste täitmise korral, samas kui teistes riikides esitatakse põhjendus vaid juhtumipõhiselt (vt punkt 29).

Liikmesriigid määravad riskisignaalid kindlaks ja käsitlevad neid erinevalt

53

Liidu tolliseadustiku rakendusaktis²⁶ on sätestatud, et ühiste riskikriteeriumide ja standardite rakendamisel tuleks tolliasutuste vahel ning tolliasutuste ja komisjoni vahel suhtlemiseks kasutada elektroonilist süsteemi²⁷. Peamised ELi tasandil riskijuhtimiseks kasutatavad IT-rakendused on tolli riskijuhtimissüsteem (CRMS) ja pettustevastane infosüsteem (AFIS). CRMS võimaldab vahetada riskidega seotud teavet kogu ELis, kasutades veebipõhiseid riskiteabe vorme. Riskiteabe vorme võib saata kas liikmesriik või komisjon (ELi riskiteabe vormid). AFIS on süsteem, kuhu OLAF sisestab vastastikuse abi teatised (taotlused liikmesriikidele meetmete võtmiseks seoses OLAFi juurdluste käigus tuvastatud riskidega). Need süsteemid sisaldavad teavet riskide kohta, mida liikmesriigid saavad kasutada oma riiklikes riskianalüüsisüsteemides.

54

Meie külastatud viis liikmesriiki märkisid, et liikmesriikide riskiteabe vormid ei ole nende hinnangul alati piisavalt selged, st et need ei hõlbusta riskiprofiili loomist, ning et need riskiteabe vormid hõlmavad tavaliselt nii korduvaid kui ka ühekordseid riske. Lisaks olid 21 liikmesriiki (78%) meie küsimustikule vastates seisukohal, et „riskiteabe põhjalikum käsitlemine ELi tasandil (nt komisjoni tehtavad liikmesriikide riskiteabe vormide eelanalüüsid) ei muudaks riskianalüüsi tõhusamaks ja ühtlustatumaks“.

55

Liikmesriigid tõlgendavad riskisignaale vastastikuse abi teatistes või riskiteabe vormides erinevalt. Näiteks teatava päritoluriigi tegelikust väiksema väärtusega deklareeritud tooteid käsitlevate vastastikuse abi teatiste põhjal loodud riskiprofiilid on liikmesriigiti väga erinevad. Samuti erinevad märkimisväärselt riskiprofiilid, mille erinevad liikmesriigid koostavad ELi riskiteabe vormide põhjal, mis loodi pärast andmete analüüsimist komisjoni katseprojekti JAC raames. Külastatud riikidest võttis ainult üks liikmesriik meetmeid, millega vähendati selliste impordideklaratsioonide kontrolli, mis puudutasid riskiteabevormides nimetatud päritoluriike ja kaubakoode.

56

Raamistik ei sisalda eeskirju juhuvaliku ühtlustamiseks (vt punkt 35). Täheldasime külastatud liikmesriikides erinevaid käsitlusviise, nagu on näidatud joonisel 9. Juhuvaliku osakaal (st nende deklaratsioonide osakaal, mida ei valita riskiprofiilide alusel, vaid hiljem pisteliseks kontrollimiseks) on liikmesriigiti erinev (külastatud liikmesriikides jääb nende osakaal vahemikku 0,0067–0,5%). Erinevad käsitlusviisid tähendavad näiteks seda, et ühes külastatud liikmesriigis valitakse volitatud ettevõtja juhuslikuks kontrolliks 74 korda suurema tõenäosusega kui ühes teises. Kahes liikmesriigis jääb suur hulk deklaratsioone juhuvalikumenetlusest välja, sest lihtsustatud tollideklaratsioone (vt punkt 59) ei valita ei riskipõhisesse ega juhuvalimisse.

Liikmesriigid ei jaga omavahel süstemaatiliselt teavet riskantsete importijate kohta

57

Juhtisime punktis 36 tähelepanu sellele, et olemasolev platvorm, mille kaudu liikmesriigid saavad omavahel riskantsete importijate kohta teavet jagada, ei ole selleks otstarbeks hästi kohandatud. Leidsime ka, et külastatud liikmesriigid ei jaganud oma riskijuhtimise alase töö raames teiste liikmesriikidega süstemaatiliselt teavet riskantsete importijate kohta.

58

Lisaks on liikmesriikidel erinevad meetodid importijate liigitamiseks huvipakkuvateks ettevõtjateks ning nad kasutavad seda teavet oma riskiprofiilides erinevalt. Mõnes liikmesriigis on olemas nimekiri huvipakkuvatest ettevõtjatest, kelle kohta kohaldatakse mitut riskiprofiili, et neid kauplejaid rohkem kontrollida. Teised liikmesriigid täpsustavad aga igas riskiprofiilis otse, milliseid ettevõtjaid tuleks rohkem (või vähem) kontrollida. Ka huvipakkuvaid ettevõtjaid määratlevad ja tuvastavad liikmesriigid erinevalt. Mõnes liikmesriigis tehakse nad kindlaks ükshaaval, mõnes aga automatiseeritud protsesse kasutades.

Mitte kõik liikmesriigid ei rakenda kõigi (standardsete ja lihtsustatud) deklaratsioonide kohta automatiseeritud riskianalüüsi

59

Kaup esitatakse tollile koos standardse tollideklaratsiooniga, mis sisaldab kõiki õigusaktides nõutud andmeid. Mõned importijad võivad aga kasutada lihtsustatud tollideklaratsioonide süsteemi, mis võimaldab neil jätta esitamata teatavad andmed või dokumendid või mõnikord lihtsalt kajastada impordi oma raamatupidamisdokumentides. Sellisel juhul peab importija esitama kindlaksmääratud tähtaja jooksul lisadeklaratsiooni, mis sisaldab kõiki standarddeklaratsioonis nõutavaid andmeid. Külastatud liikmesriikides moodustas lihtsustatud deklareerimine 25–95% kõigist esitatud deklaratsioonidest.

60

Kahes külastatud liikmesriigis ei kohaldata lihtsustatud tollideklaratsioonide ega nendega seotud lisadeklaratsioonide kohta automaatset riskianalüüsi, mis tugineks FRC otsusel põhinevatel riskiprofiilidel. Leidsime, et selline teguviis on vastuolus FRC otsuse nõuetega. See tähendab, et märkimisväärne osa impordist jääb automatiseeritud riskianalüüsi raamistikust täielikult välja. Ülejäänud kolm külastatud liikmesriiki kohaldavad riskiprofiile vähemalt lisadeklaratsioonide kohta. Joonisel 10 on näidatud, kuidas külastatud liikmesriigid kasutavad lihtsustatud ja täiendavate deklaratsioonide kontrollimiseks automatiseeritud riskianalüüsi.

61

Ühes külastatud liikmesriigis oli meil võimalik analüüsida, millist teavet oli valitud toodete impordideklaratsioonides esitatud vastavalt standard- ja lihtsustatud korra alusel. 5. selgituses esitatud näitest nähtub, et lihtsustatud deklaratsioonide puhul automatiseeritud riskianalüüsi tegemata jätmine võib vähendada mõnes liikmesriigis kogutud tollimaksusummasid.

Järeldused ja soovitused

62

Auditiga hinnati, kas riskijuhtimise raamistik (mis põhineb FRC otsusel ja seda täiendavatel suunistel), mille komisjon töötas välja koostöös liikmesriikidega, tagab tollikontrolli ühetaolise kohaldamise, et kaitsta ELi finantshuve. FRC otsuse ja suuniste rakendamine on oluline samm tollikontrolli ühetaolise kohaldamise suunas. Jõudsime aga järeldusele, et raamistik ei taga impordi tollikontrolliks valimise piisavat ühtlustamist, et kaitsta ELi finantshuve. See tuleneb peamiselt puudustest raamistiku ülesehituses, mis võimaldab liikmesriikidel seda märkimisväärselt erinevalt rakendada. See võib võimaldada nõudeid mittetäitvatel ettevõtjatel suunata oma impordi läbi ELi piiripunktide, kus tehakse vähem tollikontrolli.

63

ELi finantshuve rohkem ohustavat importi ei pruugita nõuetekohaselt prioriseerida (vt punkt 21). FRC otsus ei ole piisavalt üksikasjalik, see ei hõlma kõiki liidu tolliseadustiku nõudeid ja annab liikmesriikidele tolliseadustiku kohaldamisel liiga suure kaalutlusõiguse (muu hulgas selleks, kuidas nad võivad kontrollide arvu vähendada). Suunised ei ole õiguslikult siduvad ning teatavate küsimuste kohta puuduvad täpsed juhised (vt punktid 22–29 ja 35). Puuduvad kogu ELi hõlmavad platvormid ja andmebaasid, et jagada süstemaatiliselt teavet kõigi riskantsete importijate kohta (vt punkt 36). Raamistikus puuduvad asjakohased vahendid e‑kaubanduse riskide käsitlemiseks (vt punkt 37). Kehtiv seire- ja läbivaatamiskord ei ole piisav (vt punktid 38–45). ELi riskisignaalidele ei ole alati lisatud selgeid juhiseid, mida liikmesriigid saaksid riskiprofiilide koostamisel kasutada (vt punktid 53–56). Mõnes liikmesriigis ei tehta suurele hulgale ELi impordideklaratsioonidele automaatset riskianalüüsi (vt punktid 59–61).

1. soovitus. Ühtlustada tollikontrolli tegemist

Komisjon peaks kasutama tollikontrolli ühtlustamiseks allpool loetletud meetmeid, mis vajavad liikmesriikide toetust ja vajaduse korral ka nende heakskiitu:

1. tugevdama liikmesriikidele esitatavaid eeskirju: nt lisama raamistikule juhiseid ja üksikasju, sealhulgas menetluste ja kriteeriumide kohta, mida liikmesriigid peavad kohaldama kontrollide arvu vähendamisel (muu hulgas süsteemi esitatavate kontrollisoovituste eiramisel), ja selle kohta, kuidas kohaldada raamistikku vabastusjärgsete kontrollide suhtes ja kuidas kasutada juhuvalikut; ning lisama mõned praegu suunistes loetletud nõuded FRC otsusesse;
2. lisama FRC otsusesse ja suunistesse nõuded, millega tagatakse, et e‑kaubandusega seotud riske võetakse nõuetekohaselt arvesse;
3. parandama riskisignaalide kvaliteeti – eelkõige nõudma liikmesriikide koostatavate riskiteabe vormide suuremat selgust ja üksikasjalikkust; tagama üksikasjalikud juhised ELi riskiteabe vormide ja vastastikuse abi teadete kasutamiseks; ning kontrollima riskiteabe vormide kasutamist liikmesriikides, nõudes liikmesriikidelt muu hulgas kohustuslikku tagasisidet;
4. hindama, mil määral hõlmavad liikmesriikide riskiprofiilid erinevat liiki (standardseid ja lihtsustatud) tollideklaratsioone, ja tagama, et olemasolevad lüngad saaksid asjakohaselt kõrvaldatud;
5. töötama liikmesriikide jaoks välja, võtma kasutusele ja hoidma töös kogu ELi hõlmavad riskiandmebaasid (näiteks huvi pakkuvate ettevõtjate nimekirjad);
6. kehtestama usaldusväärse korra raamistiku liikmesriikides kohaldamise seireks ja läbivaatamiseks.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2022

64

Tolli finantsriskide kohta puudub tervet ELi hõlmav asjakohane analüüs, mis põhineks kogu ELi impordi andmetel (vt punktid 30–34). Kehtiva raamistikuga kehtestatakse liikmesriikidele üldised kriteeriumid ja näitajad, mida nad peavad oma riskianalüüsis kasutama, jättes neile võimaluse koostada üksikasjalikud riskiprofiilid, mille põhjal otsustada, millist importi kontrollida. Raamistik ei paku integreeritud käsitlusviisi finantsriskide juhtimiseks ELi tasandil. See ei ole veel muutnud liikmesriikide menetlusi piisavalt, et kaitsta nõuetekohaselt ELi finantshuve (vt punktid 46–52).

2. soovitus. Arendada ELi tasandil välja ja võtta kasutusele täiemahuline analüüsi- ja koordineerimissuutlikkus

Komisjon peaks looma ELi tasandil keskse funktsiooni, et paremini suunata üldisi tollikontrollialaseid jõupingutusi. See peaks koondama komisjoni ja liikmesriikide eksperditeadmised, et analüüsida tolli peamisi finantsriske ja määrata kindlaks parimad viisid nendega tegelemiseks.

Komisjon peaks analüüsima, kuidas seda tõhusalt ja jätkusuutlikult teha. Selleks on muu hulgas järgmised võimalikud stsenaariumid: anda rohkem ülesandeid olemasolevatele tollivaldkonna töörühmadele; luua ühes peadirektoraadis spetsiaalne talitus (või DG TAXUDi, DG BUDGi ja OLAFi ühine talitus); või luua spetsiaalne ELi asutus.

Keskse funktsiooni ülesanded peaksid hõlmama järgmist:

1. määrata näiteks olulisuse seisukohast kindlaks riskid, mille suhtes tuleks kohaldada integreeritud käsitlusviisi (ELi seisukohast olulised riskid), ning tagada koostöös liikmesriikidega, et selliste riskidega tegeletakse asjakohaselt;
2. arendada välja ja rakendada tõhus andmekaevesuutlikkus, et analüüsida andmeid ELi tasandil ja teha kindlaks ELi jaoks olulised riskid;
3. uurida võimalusi liikmesriikide impordi- ja riskijuhtimissüsteemidega ühilduvate riskijuhtimise IT-rakenduste väljatöötamiseks, et võimaldada ELi jaoks oluliste riskide puhul kontrollisoovituste otsest ja automaatset rakendamist.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2023

V auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Tony Murphy, võttis käesoleva aruande vastu Luxembourgis 23. veebruaril 2021.

Akronüümid ja lühendid

AFIS: pettustevastane teabesüsteem

COMEXT: Eurostati väliskaubandusstatistika andmebaas

CRMS: tolli riskijuhtimissüsteem

DG BUDG: eelarve peadirektoraat

DG TAXUD: maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat

EL: Euroopa Liit

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

FRC otsus: finantsriskide kriteeriumide ja standardite rakendusotsus

ISO: Rahvusvaheline Standardiorganisatsioon

IT: info- ja kommunikatsioonitehnoloogia

JAC: ühisanalüüsivõimekus

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet

RIF: riskiteabe vorm

WCO: Maailma Tolliorganisatsioon

Sõnastik

Riskijuhtimine: riskide süstemaatiline kindlakstegemine ja meetmete võtmine nende vähendamiseks või kõrvaldamiseks või nende mõju vähendamiseks.

Riskiprofiil: riskikriteeriumide kombinatsioon, mis aitab teha kindlaks suurema riskiga tollideklaratsioonid, mille kontrollimist tuleb kaaluda.

Riskisignaal: teave võimaliku riski kohta, mida võib kasutada riskiprofiilide loomiseks.

Tollideklaratsioon: ametlik dokument, milles on esitatud impordiks, ekspordiks või muuks tolliprotseduuriks esitatud kauba üksikasjad.

Tollikontroll: menetlus, mille raames kontrollitakse vastavust ELi tollieeskirjadele ja muudele asjakohastele õigusaktidele.

Tolliliit: selle tulemus, et rühm riike on sõlminud kokkuleppe omavaheliseks vabaks kauplemiseks, kehtestades samal ajal teistest riikidest pärinevale impordile ühised tollimaksud.

Tollimaksude alalaekumine: erinevus riigis kogumisele kuuluva impordimaksude kogusumma ja tegelikult kogutud summa vahel.

Volitatud ettevõtja: isik või äriühing, keda peetakse usaldusväärseks ja kellel on seega õigus saada tollitoimingute tegemisel soodustusi.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi liidu rahastamise ja haldamise teemadega tegelev V auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Tony Murphy. Auditit juhtis kontrollikoja liige Jan Gregor, keda toetasid kabinetiülem Werner Vlasselaer ja kabineti nõunik Bernard Moya, valdkonnajuht Alberto Gasperoni, auditijuht José Parente ning audiitorid Diana Voinea ja Csaba Hatvani. Keelealast abi osutas Michael Pyper.

Järelmärkused

¹ Euroopa Liidu toimimise lepingu konsolideeritud versiooni (ELT C 202, 7.6.2016, lk 47) artikkel 3.

² Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 291.

³ Allikas: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/International_trade_in_goods.

⁴ Vt eriaruande nr 19/2017: „Impordiprotseduurid: puudused õigusraamistikus ja ebatõhus rakendamine mõjutavad ELi finantshuve“ punktid 29–32.

⁵ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. oktoobri 2013. aasta määrus (EL) nr 952/2013, millega kehtestatakse liidu tolliseadustik (uuesti sõnastatud) (ELT L 269, 10.10.2013, lk 1) (liidu tolliseadustiku määrus).

⁶ Artikli 5 lõige 7.

⁷ WCO riskijuhtimise kompendium, lk 15.

⁸ Nõukogu 12. oktoobri 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (EÜT L 302, 19.10.1992, lk 1–50).

⁹ Vt 2014. aasta aastaaruande punkt 4.20 ja 2015. aasta aastaaruande punkt 4.15.

¹⁰ Eriaruanne nr 23/2016: „ELi meretransport – palju ebamõjusaid ja jätkusuutmatuid investeeringuid“, punkt 113.

¹¹ Eriaruanne nr 19/2017: „Impordiprotseduurid: puudused õigusraamistikus ja ebatõhus rakendamine mõjutavad ELi finantshuve“, punkt 148.

¹² Vt Euroopa Parlamendi koostatud uuring: Euroopa Parlamendi sisepoliitika peadirektoraat, „From Shadow to Formal Economy: Levelling the Playing field in the Single Market“, 2013.

¹³ Vt kontrollikoja eriaruanne nr 19/2017: „Impordiprotseduurid: puudused õigusraamistikus ja ebatõhus rakendamine mõjutavad ELi finantshuve“.

¹⁴ Komisjoni 31. mai 2018. aasta rakendusotsus, millega nähakse ette meetmed tollikontrolli ühetaoliseks kohaldamiseks, kehtestades vastavalt määrusele (EL) nr 952/2013 (millega kehtestatakse liidu tolliseadustik) ühised finantsriski kriteeriumid ja standardid vabasse ringlusse lubamiseks deklareeritud kaupadele.

¹⁵ Vt komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile – „Teine eduaruanne tollivaldkonna riskijuhtimist käsitleva ELi strateegia ja tegevuskava rakendamise kohta“, 20. juuli 2018.

¹⁶ Poliitilised suunised järgmisele Euroopa Komisjonile (2019–2024).

¹⁷ Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele „Tegevuskava, et viia tolliliit järgmisele tasemele“, COM(2020) 581 final, 28.9.2020.

¹⁸ WCO riskijuhtimise kompendium.

¹⁹ Artikli 46 lõige 7.

²⁰ WCO tolli riskijuhtimise kompendiumi 1. köite lisa 4.

²¹ ISO 31000:2018 „Riskijuhtimine– põhimõtted ja suunised“, lk 3.

²² 2017. aasta aastaaruanne, punkt 4.23 ja 1. soovitus.

²³ Vt WCO riskijuhtimise kompendium ja liidu tolliseadustiku artikli 5 lõige 25.

²⁴ Avaldasime äsja eriaruande nr 12/2019: „E-kaubandus: paljud käibemaksu ja tollimaksude kogumise probleemid vajavad lahendamist“.

²⁵ 2017. aasta detsembri aruanne nr 7/2017: „Rigsrevisionens beretning om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet“ (Kõrgeima kontrolliasutuse aruanne Taani maksuameti kontrolli ja suuniste kohta tollivaldkonnas).

²⁶ Komisjoni 24. novembri 2015. aasta rakendusmäärus (EL) nr 2015/2447, millega nähakse ette Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 952/2013 (millega kehtestatakse liidu tolliseadustik) teatavate sätete üksikasjalikud rakenduseeskirjad (ELT 343, 29.12.2015, lk 558).

²⁷ Idem, artikkel 36.

Ajakava

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	24.9.2019
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	23.12.2020
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust	23.2.2021
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	15.3.2021

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5778-7	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/214037	QJ-AB-21-005-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-5772-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/376	QJ-AB-21-005-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6-2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab see eespool nimetatud üldloa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.